Postanowienie NSA, sygn. akt II GSK 1607/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-08-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6376 Bankowość, w tym zezwolenia dewizowe i zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie kupna i sprzedaży
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Komisja Nadzoru Finansowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 52 par. 1 par.2 par. 3, art. 182 par. 1, art. 185 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 1 pkt 1 pkt 4, art. 5 par. 2 pkt 4, art. 17, art. 17 pkt. 3, art. 35, art. 36, art. 37 par. 1, art. 127 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3, art. 11, art. 11 ust. 6
journal: Dz.U. 2006 nr 157 poz 1119
law: Ustawa z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Jagielska po rozpoznaniu w dniu 31 sierpnia 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Komisji Nadzoru Finansowego od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 19 stycznia 2011 r., sygn. akt VI SAB/Wa 64/10 w sprawie ze skargi I.K. sp. z o.o. w K. (U.) na bezczynność Komisji Nadzoru Finansowego w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały dotyczącej zawieszenia działalności banku postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie


UZASADNIENIE

I

Postanowieniem objętym skargą kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. odrzucił skargę I.K. sp. z o.o. w K. (U.) na bezczynność Komisji Nadzoru Finansowego w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie zawieszenia działalności banku.

Relacjonując przebieg postępowania Sąd I instancji podał, że w dniu [...] września 2008 r. S. P. p. S. B. z siedzibą w P. oraz S. o. k. c. s. p. p. B. S. S.A. w G. oraz I. B. S.A. w G. złożyły do Prezesa Rady Ministrów wniosek o stwierdzenie nieważności uchwały Komisji Nadzoru Bankowego z dnia [...] stycznia 2000 r. w sprawie zawieszenia działalności B. S. S.A. w P..

Prezes Rady Ministrów postanowieniem z [...] października 2008 r. przekazał powyższy wniosek Komisji Nadzoru Finansowego, jako organowi właściwemu w sprawie.

W dniu [...] stycznia 2010 r. spółka I. K. sp. z o.o., wraz z trzema innymi spółkami, złożyła do KNF wniosek o dopuszczenie w trybie art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej powoływanej jako k.p.a., w charakterze uczestnika, do postępowania o stwierdzenie nieważności uchwały Komisji Nadzoru Bankowego z dnia [...] stycznia 2000 r.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2010 r. S. P. p. S. B. złożyło do Prezesa Rady Ministrów zażalenie na bezczynność KNF w trybie art. 37 § 1 k.p.a.

W odpowiedzi, pismem z dnia [...] czerwca 2010 r. Prezes Rady Ministrów poinformował o błędnym skierowaniu zażalenia wyjaśniając, że w sprawach z zakresu kodeksu postępowania administracyjnego nie jest on organem wyższego stopnia wobec Komisji. Prezes Rady Ministrów zwrócił zażalenie skarżącym wskazując, że wobec braku organu wyższego stopnia, skarżącemu pozostaje wyłącznie skierowanie skargi na bezczynność Komisji Nadzoru Finansowego do sądu administracyjnego.

I. K. sp. z o.o. w K. wraz z innymi podmiotami (S. P. p. S. B. i P. z siedzibą w P., K. S. Sp. z o. o. z siedzibą w C., W. M. I. H. S.A. z siedzibą w L., A. K.S.A H. z siedzibą w L.) wniosła skargę na bezczynność Komisji Nadzoru Finansowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucając skargę I. K, sp. z o.o. w K, wskazał, że jest ona przedwczesna.

Sąd wyjaśnił, że wniesienie skargi na bezczynność organu dopuszczalne jest po wyczerpaniu środków zaskarżenia. W myśl art. 52 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), dalej powoływanej jako p.p.s.a., przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie, wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie.

W ocenie Sądu I instancji zawarte w art. 52 § 2 wyliczenie środków zaskarżenia ma charakter przykładowy, a w przypadku skargi na bezczynność środkiem zaskarżenia będzie zażalenie przewidziane w art. 37 § 1 k.p.a. Jednakże obowiązek wykorzystania tego środka prawnego nie dotyczy bezczynności naczelnych organów administracji wymienionych w art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a., gdyż w tym wypadku nie ma organu wyższego stopnia, do którego można by skierować zażalenie.

Sąd wyjaśnił, że Komisji Nadzoru Finansowego nie można traktować jako "ministra" w rozumieniu art. 5 § 2 ust. 4 k.p.a.

Zdaniem Sądu I instancji "odpowiednim organem nadrzędnym" o jakim mowa art. 17 w zw. z art. 37 § 1 k.p.a. jest organ sprawujący nadzór nad działalnością Komisji Nadzoru Finansowego, a jest nim Prezes Rady Ministrów na podstawie art. 3 ust 3 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (Dz.U. Nr 157, poz. 1119 ze zm.), dalej powoływanej jako ustawa o nadzorze nad rynkiem finansowym. Do podobnych wniosków doszła skarżąca spółka, bowiem skierowała zażalenie w trybie art. 37 § 1 i 2 k.p.a. do Prezesa Rady Ministrów.

Sąd I instancji wyjaśnił, że samo wniesienie środka zaskarżenia nie jest równoznaczne ze spełnieniem warunku, o którym mowa w art. 52 § 1 p.p.s.a. O jego spełnieniu można bowiem mówić dopiero po rozpoznaniu wniesionego środka zaskarżenia przez organ administracji publicznej. W przedmiotowej sprawie warunek ten nie został spełniony bowiem organ nie rozpoznał wniesionego środka zaskarżenia.

W związku z tym, że skarga na bezczynność została wniesiona bez uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, została ona odrzucona przez Sąd I instancji na podstawie art. 52 § 1 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.

II

Komisja Nadzoru Finansowego zaskarżając postanowienie w całości domagała się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Zaskarżonemu postanowieniu organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez wadliwe wykonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. kontroli zgodności z prawem działań (bezczynności istniejącej w mniemaniu I. K. sp. z o.o. w K.) Komisji Nadzoru Finansowego i w rezultacie nieuprawnione przyjęcie, że skarga I. K. sp. z o.o. w K. powinna podlegać odrzuceniu z uwagi na jej niedopuszczalność z innych przyczyn, tj. wniesienie przez I. K. sp. z o.o. w K. skargi na bezczynność Komisji Nadzoru Finansowego bez wyczerpania środka zaskarżenia, o jakim mowa w art. 37 § 1 k.p.a.;

b) art. 52 § 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż w przypadku skarg na bezczynność Komisji Nadzoru Finansowego niezbędne jest wyczerpanie środka zaskarżenia, o jakim mowa w art. 37 § 1 k.p.a., tj. złożenie zażalenia do organu administracji publicznej wyższego stopnia, jakim jest w opinii Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Prezes Rady Ministrów;

c) art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. poprzez uznanie, iż Komisja Nadzoru Finansowego nie może być traktowana jako "minister" w rozumieniu k.p.a. w toku jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego;

d) naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 11 ust. 6 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym, poprzez uznanie, że odesłanie zawarte w art. 11 ust. 6 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym jest przejawem umiejscowienia Komisji Nadzoru Finansowego poza systemem organów administracji publicznych spełniających kryteria kwalifikacji jako "minister" w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a.

e) art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 11 ust. 5 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym poprzez uznanie, iż stosowanie w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym Komisji Nadzoru Finansowego i przed Komisją Nadzoru Finansowego przepisów k.p.a. dotyczących "ministra" w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. jest wyłączone, z uwagi na fakt obowiązywania art. 11 ust. 6 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Kontroli instancyjnej sprawowanej w granicach skargi kasacyjnej poddane zostało postanowienie Sądu I instancji odrzucające skargę spółki na bezczynność Komisji Nadzoru Finansowego, z powodu niewyczerpania środków zaskarżenia przysługujących w postępowaniu administracyjnym. Sąd stanął na stanowisku, że Prezes Rady Ministrów jest organem wyższego stopnia w stosunku do KNF i w związku z tym skuteczne wniesienie skargi na bezczynność KNF może nastąpić jedynie po rozpoznaniu przez Prezesa Rady Ministrów zażalenia wniesionego w trybie art. 37 k.p.a.

Nie zgadzając się ze stanowiskiem Sądu I instancji autor skargi kasacyjnej prezentuje pogląd, że Komisja Nadzoru Finansowego jest centralnym organem państwa i nie można uznać, że Prezes Rady Ministrów jest w stosunku do niej organem wyższego stopnia. W konsekwencji wniesienie skargi na bezczynność KNF poprzedzone musi być skierowaniem do tego organu wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

Główne zagadnienie prawne objęte podstawami kasacyjnymi sprowadza się do ustalenia, czy Prezes Rady Ministrów jest organem wyższego stopnia w stosunku do Komisji Nadzoru Finansowego. Odrębnie został bowiem uregulowany tryb wnoszenia skargi na bezczynność organów w stosunku do których istnieje organ wyższego stopnia, a odrębnie tryb wnoszenia skargi na bezczynność organów w stosunku do których nie istnieje organ wyższego stopnia.

Z art. 52 § 1 p.p.s.a. wynika, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (§ 2).

W odniesieniu do skarg na bezczynność środkiem takim będzie co do zasady zażalenie w trybie art. 37 § 1 k.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu (obowiązującą w chwili wnoszenia skargi do Sądu I instancji) na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub ustalonym w myśl art. 36 stronie służy zażalenie do organu administracji wyższego stopnia.

Jak podnosi się w piśmiennictwie w przypadku bezczynności ministra oraz samorządowego kolegium odwoławczego nie ma zastosowania przepis art. 37 § 1 k.p.a., bowiem w stosunku do takiego organu nie ma organu wyższego stopnia. W tej sytuacji, stosując zasadę autokontroli działania organu oraz pierwszeństwa postępowania administracyjnego w stosunku do postępowania sądowego, należy przyjąć, że przed wniesieniem skargi należy wezwać organ do usunięcia naruszenia prawa polegającego na niezałatwieniu sprawy w terminie na podstawie art. 52 § 3 p.p.s.a. (por. T. Woś, Hanna Knysiak-Molczyk, Marta Romańska; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2008, s.100).

Zgodnie z treścią art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. ilekroć w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego jest mowa o ministrach - rozumie się przez to Prezesa i wiceprezesa Rady Ministrów pełniących funkcję ministra kierującego określonym działem administracji rządowej, ministrów kierujących określonym działem administracji rządowej, przewodniczących komitetów wchodzących w skład Rady Ministrów, kierowników centralnych urzędów administracji rządowej podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra, a także kierowników innych równorzędnych urzędów państwowych załatwiających sprawy, o których mowa w art. 1 pkt 1 i 4 k.p.a.

Ustalenie, jaki środek zaskarżenia powinien zostać złożony przed wniesieniem skargi na bezczynność w rozpoznawanej sprawie, wymaga wcześniejszego rozstrzygnięcia, czy Komisja Nadzoru Finansowego jest "ministrem" w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4.

Pojęcie "minister", którym ustawodawca posłużył się w art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. ma swoiste znaczenie i obejmuje także kierowników urzędów państwowych równorzędnych z kierownikami centralnych urzędów administracji rządowej. Centralny urząd państwowy to taki, który jako jedyny urząd w państwie jest właściwy w określonych sprawach lub określonej dziedzinie. W ustawodawstwie polskim występują dość liczne przykłady, gdy ustawodawca nie określa wprost, czy określony urząd (kierownik urzędu) jest centralnym urzędem lub centralnym organem administracji publicznej. W takich przypadkach zaliczenie określonego organu (urzędu) do organów centralnych zależy od regulacji wyznaczającej ustrój organu, rodzaj kompetencji oraz jego usytuowanie w systemie organów administracji publicznej. W skardze kasacyjnej trafnie przytoczono przykłady dotyczące takich organów jak Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia (postanowienie NSA z 6 listopada 2007 r. sygn. akt II GSK 376/07), Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, Rada do Spraw Uchodźców, Komisja Nadzoru Bankowego, co do których w orzecznictwie sądowym przyjęto stanowisko, iż z uwagi na ustrój, rodzaj zadań i kompetencji oraz usytuowanie w systemie organów administracji publicznej są organami centralnymi, a więc są ministrami w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a.

Mimo że ustawa nie określa wprost, iż Komisja Nadzoru Finansowego jest organem centralnym (ministrem w rozumieniu przepisów k.p.a.), to wniosek taki wyprowadzić należy z całościowej analizy przepisów tej ustawy.

Komisja jest jedynym w państwie organem nadzoru nad rynkiem finansowym i w ramach tego nadzoru realizuje ustawowe zadania wobec podmiotów funkcjonujących na tym rynku w całym państwie, w szczególności rozstrzyga sprawy indywidualne w drodze decyzji administracyjnych. Istotne znaczenie ma również to, że Komisja Nadzoru Finansowego jest organem kolegialnym w skład którego wchodzą także ministrowie. Z uwagi na unormowania procedury administracyjnej zasadnicze znaczenie ma także to, że nie został wskazany żaden inny organ państwowy, który byłby właściwy w sprawach należących do zakresu działania Komisji Nadzoru Finansowego, a w szczególności nie został wskazany inny organ, który byłby organem wyższego stopnia w stosunku do Komisji. Należy podkreślić, że zakres nadzoru Prezesa Rady Ministrów jest jednoznacznie określony w ustawie o nadzorze nad rynkiem finansowym. Ustawa ta przewiduje, że Komisja przedstawia Prezesowi Rady Ministrów coroczne sprawozdanie ze swojej działalności. Prezes Rady Ministrów powołuje przewodniczącego KNF, a także odwołuje go w określonych w ustawie przypadkach, powołuje i odwołuje zastępców przewodniczącego KNF na jego wniosek, w drodze zarządzenia nadaje Urzędowi Komisji statut oraz określa w drodze rozporządzenia zagadnienia związane z wynagradzaniem zarówno przewodniczącego KNF, jak i pracowników Urzędu Komisji. Biorąc pod uwagę powyższe uprawnienia Prezesa Rady Ministrów nie można dojść do wniosku, że jest on organem wyższego stopnia w stosunku do Komisji. Właściwość Prezesa Rady Ministrów jako organu wyższego stopnia w stosunku do Komisji Nadzoru Finansowego w żadnym razie nie może być wyprowadzona z art. 17 pkt 3 k.p.a.

Należy podzielić także te argumenty skargi kasacyjnej które odwołują się do zamiaru ustawodawcy wyrażonego w uzasadnieniu projektu ustawy. Skoro celem ustawy było stworzenie nadzoru zintegrowanego nad rynkiem finansowym w postaci jednego organu niezależnego od innych organów w toku załatwiania spraw, to nie można dokonywać takiej wykładni przepisów ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym, która kreuje istnienie organu wyższego stopnia w stosunku do Komisji, tylko na tej podstawie, że Prezes Rady Ministrów w określonym zakresie i we wskazanych formach sprawuje nadzór nad działalnością Komisji. Co do zasady organ, któremu ustawa powierza sprawowanie nadzoru może być organem wyższego stopnia w stosunku do organu nadzorowanego, jeżeli taka kompetencja została przyznana organowi nadzoru wyraźnie w ustawie. Treść nadzoru, co do zakresu i form działania określa ustawa. Należy zwrócić uwagę, że kompetencje Prezesa Rady Ministrów w sprawach dotyczących działalności Komisji Nadzoru Finansowego nie uprawniają do przyjęcia, iż Prezes Rady Ministrów jest organem wyższego stopnia w stosunku do KNF.

Należy zgodzić się z zarzutem skargi kasacyjnej dotyczącym naruszenia przez Sąd I instancji art. 11 ust. 6 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym. Sąd przyjął bowiem wadliwie, że skoro art. 11 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym odsyła do art. 127 § 3 k.p.a. na zasadzie "odpowiedniego" stosowania, to [...] wskazuje to jednoznacznie na intencje ustawodawcy, że nie traktuje on w systemie prawa polskiego Komisji Nadzoru Finansowego jako "ministra" w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4.

Trzeba wskazać, że z uwagi na brak określenia wprost, że Komisja Nadzoru Finansowego jest organem centralnym (ministrem w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a.), konieczne było wskazanie, że rozstrzygnięcia tej Komisji należy kwalifikować w postępowaniu administracyjnym tak jak decyzje ministra, a wobec tego nie przysługuje od nich odwołanie lecz wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Komisja Nadzoru Finansowego jest centralnym organem administracji publicznej, a w ustawie o nadzorze nad rynkiem finansowym brak jest przepisów, które statuowałyby inny organ, a zwłaszcza Prezesa Rady Ministrów, jako organ wyższego stopnia w stosunku do Komisji Nadzoru Finansowego.

W świetle powyższego należy przyjąć, iż nieuprawnione jest stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym "odpowiednim organem nadrzędnym" o jakim mowa w art. 17 k.p.a. w zw. z art. 37 § 1 k.p.a. jest organ sprawujący nadzór nad działalnością Komicji Nadzoru Finansowego, którym jest Prezes Rady Ministrów na podstawie art. 3 ust. 3 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym.

W konsekwencji nie można się także zgodzić ze stanowiskiem Sądu, zgodnie z którym warunkiem wniesienia skargi na bezczynność w niniejszej sprawie było wcześniejsze wniesienie do Prezesa Rady Ministrów, jako organu wyższego stopnia, zażalenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. i jego rozpoznanie przez ten organ.

Skoro, jak to zostało wyżej wyjaśnione, Komisja Nadzoru Finansowego jest ministrem w rozumieniu art. art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a., to wniesienie skargi na bezczynność Komisji powinno być poprzedzone skierowanym do niej wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, a nie wniesieniem zażalenia do organu wyższego stopnia w trybie art. 37 § 1 k.p.a., ponieważ organu wyższego stopnia w stosunku do KNF nie ma.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. błędnie przyjmując, że Prezes Rady Ministrów jest organem wyższego stopnia w stosunku do KNF odrzucił skargę dlatego, iż przed jej wniesieniem nie został rozpoznany środek zaskarżenia przewidziany w art. 37 § 1 k.p.a. - nie badając, czy do KNF zostało skierowane wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, będące w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego środkiem zaskarżenia, którego wyczerpanie jest niezbędnym warunkiem wniesienia skargi do sądu.

Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się do przepisów postępowania administracyjnego w brzmieniu obowiązującym w dniu wniesienia skargi do Sądu I instancji, nie uwzględniając dokonanych po tym dniu nowelizacji, albowiem w tej sprawie decydujący jest stan prawny obowiązujący w dacie wniesienia skargi do Sądu I instancji.

Z podanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. oraz art. 182 § 1 tej ustawy, orzekł jak w sentencji.