Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1340/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 4
journal: Dz.U. 2016 poz 1440
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: art. 3 par. 1, art. 133 par. 1, art.  141 par. 4, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 151, 174 pkt 1, art. 176 par. 1 pkt 2, art. 183 par. 1, art. 184, 193
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Marian Wolanin (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ł.H. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą [...] w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 20 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Ke 828/16 w sprawie ze skargi Ł.H. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą [...] w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lipca 2016 r. znak: [...] w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Ke 828/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę Ł.H. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą [...] w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach, z dnia [...] lipca 2016 r., znak: [...], w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego.

W skardze kasacyjnej od powołanego wyroku pełnomocnik Ł.H. zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271, ze zm.) – dalej ppsa, poprzez niewłaściwą realizację funkcji kontrolnej sprawowanej przez sąd administracyjny i wydanie rozstrzygnięcia sankcjonującego uchybienia proceduralne popełnione przez organ administracji, które doprowadziły do błędnego ustalenia stanu faktycznego i w konsekwencji do oddalenia skargi, tj. w szczególności:

- art. 7 i art. art. 77 § 1 kpa, poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego oraz wnikliwego wyjaśnienia sprawy, w szczególności niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w zakresie umożliwiających prawidłowe ustalenie istotnej dla wyniku sprawy okoliczności, tj. czy wystąpiło naruszenie zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym, podczas gdy, istnieją pominięte, lub nieustalone okoliczności faktyczne, które wskazują na brak naruszenia tej zasady, co doprowadziło do nieuprawnionego uznania spełniania przesłanki wykluczającej możliwość udzielenia zgody na wnioskowane zjazdy, i w konsekwencji do nieuwzględnienia słusznego interesu skarżącego,

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, poprzez naruszenie granic swobodnej oceny dowodów i nieuprawnione uznanie za udowodnione okoliczności, że wnioskowana lokalizacja zjazdów spowodowałaby naruszenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym, pomimo braku wystarczających ku temu podstaw faktycznych i dowodów dostatecznie usprawiedliwiających wystąpienie takiego naruszenia, co w konsekwencji doprowadziło do nieuwzględnienia słusznego interesu skarżącego,

- art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, poprzez błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i automatyczne przyjęcie, że z samego faktu położenia wnioskowanych zjazdów w pobliżu zatoki autobusowej wynika, że stanowią one zagrożenie dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a także nieuprawnione i sprzeczne do zebranego w sprawie materiału dowodowego przyjęcie, że zjazdy są zlokalizowane w innych wskazanych przez organ administracyjny miejscach stwarzających zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym, w szczególności w obszarze oddziaływania skrzyżowania, przy braku określenia zakresu tego obszaru, oraz wobec faktu, że skrzyżowanie to nie istnieje w dacie wydania decyzji, oraz bez dostatecznego wyjaśnienia stanu sprawy, w tym przesłanek, którymi się kierował ustalając za udowodnione istotne dla wyjaśniania sprawy okoliczności, co w konsekwencji doprowadziło do stwierdzenia zasadności wydania decyzji odmownej i nieuwzględnienia słusznego interesu skarżącego,

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa poprzez brak ustalenia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, stanowiących całokształt okoliczności koniecznych do przeprowadzenia swobodnej oceny materiału dowodowego, co miało wpływ na przeprowadzenie oceny niepełnego materiału dowodowego, oraz w konsekwencji doprowadziło do stwierdzenia zasadności wydania decyzji odmownej i nieuwzględnienia słusznego interesu skarżącego, oraz braku dostatecznego wyjaśnienia decyzji w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej, w tym przesłanek, którymi się kierował ustalając naruszenie zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym,

- art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 ppsa, polegające na przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, poprzez uznanie, że wnioskowane zjazdy znajdują się w miejscach powodujących zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym, podczas, gdy zjazdy są zlokalizowane na odcinku drogi o dobrej widoczności, przy którym położone są nieruchomości niezabudowane, a skrzyżowanie na którego obszar oddziaływania powołuje się organ I instancji nie istnieje i nie istniało w dacie wydania decyzji, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uznanie istnienia przesłanek wyłączających możliwość wydania zgody na lokalizację zjazdów, i w konsekwencji oddalenie skargi,

- art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 ppsa, przez niewzięcie pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w szczególności pominięcie faktu, że w sprawie występują sprzeczne dowody wymagające oceny ich wiarygodności,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa w zw. z art. 3 § 1 oraz w zw. z art. 151 ppsa, przez oddalenie skargi, w sytuacji gdy zachodziły podstawy do jej uwzględnienia, gdyż decyzja została wydana z przekroczeniem granic uznania administracyjnego, bez rozważenia słusznego interesu skarżącego, będącego następstwem naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, w postaci niewyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, oraz niezebrania i nierozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, co skutkowało w szczególności bezzasadnym uznaniem za udowodnioną przesłanki wyłączającej wydanie zezwolenia na wnioskowane lokalizacje zjazdów, tj. naruszenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym, pomimo braku istnienia dostatecznych podstaw faktycznych i prawnych

W skardze kasacyjnej zarzucono również naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- tj. art. 29 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1440, ze zm.) i § 9 ust. 1 pkt 5, § 113 ust. 1 i 7 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 2016 r. poz. 124, ze zm.), przez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że przepisy te wyłączają możliwość zezwolenia na lokalizację dwóch zjazdów publicznych z ulicy K. do działek oznaczonych numerem [...] i [...] w obrębie [...] miasta K., podczas, gdy niepełny materiał dowodowy nie pozwalał na wywiedzenie takiego wniosku, co doprowadziło do przekroczenia uznania administracyjnego i w konsekwencji nieuwzględnienia słusznego interesu skarżącego, i oddalenia skargi,

- art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych w zw. § 113 ust. 7 pkt 1, 2, 3, 4, 5 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie w zw. z art. 4 pkt 8 powołanej ustawy i § 3 pkt 1 i 12 powołanego rozporządzenia, poprzez błędną wykładnię, i w konsekwencji nieuprawnione przyjęcie, że miejsca zagrażające bezpieczeństwu w ruchu drogowym, obligujące do odmowy wydania zgody na lokalizację zjazdów, mogą wystąpić na całej "trasie" zjazdu, podczas gdy, dla rozważenia, czy nastąpiło takie zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym, które w rozumieniu § 113 ust. 7 powołanego rozporządzenia na podstawie art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych obliguje organ do wydania decyzji odmownej, właściwe jest zbadanie, czy występuje zagrożenie w ruchu drogowym przy wyjeździe lub wjeździe na nieruchomość skarżącego w miejscach ich wnioskowanej lokalizacji, biorąc pod uwagę odcinek drogi publicznej (ulicy K.) na połączeniu tej drogi z dojazdem do nieruchomości skarżącego, a nie całą "trasę" zjazdu,

- art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych w zw. z § 113 ust. 7 pkt 1, 2, 3, 4, 5 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie oraz w zw. z art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r., poz. 778, ze zm.) i § 41 pkt 9 lit a Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu "[...]" zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta Kielce z dnia 11 kwietnia 2013 r., Nr XUII/778/2013, poprzez niezastosowanie, podczas, gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego, nie można było wywieść ziszczenia się przesłanki wystąpienia zagrożenia w ruchu drogowym przez lokalizację wnioskowanych zjazdów, co usankcjonowało przekroczenie granic uznania administracyjnego, podczas gdy, w przypadku braku ziszczenia się powyższej przesłanki, organ ważąc słuszny interes wnioskującego oraz interes społeczny, winien wydać zgodę na lokalizację wnioskowanych zjazdów,

- art. 32 ust 1 Konstytucji RP, konstytucyjnej zasady równości i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP o ochronie własności wobec ich niezastosowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto argumentację zgłoszonych zarzutów kasacyjnych wskazując, że istotą podstaw skargi kasacyjnej jest niedostrzeżenie przez Sąd błędów przeprowadzonego postępowania administracyjnego, w postaci nie dochowania przez organ I i II instancji obowiązku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, poprzez niepodjęcie wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia - czy w niniejszej sprawie następuje faktyczne naruszenie zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Skutkiem tego było ustalenie nieprawidłowego stanu faktycznego sprawy w zakresie stwierdzenia naruszenia zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Zdaniem skarżącego swobodna ocena całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego, nie pozwalała na uznanie okoliczności naruszenia zasady bezpieczeństwa za udowodnioną, co czyni przeprowadzoną przez Sąd ocenę dowolną, nie swobodną. Skarżący nigdy nie kwestionował uznaniowego charakteru decyzji oraz prymatu, przy jej podejmowaniu, zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym, którą to zasadę popiera w pełnym zakresie. Zaproponowane rozwiązanie było wynikiem dokładnej analizy, podczas której uwzględniono zalecenia z rozmów (wielokrotnie prowadzonych z pracownikami organu I instancji) przed złożeniem kolejnego wniosku. Uznanie to podlega ograniczeniom, wynikającym nie tylko z obowiązujących przepisów, ale także rozważenia interesu społecznego oraz słusznego interesu wnioskodawcy, i z tego właśnie powodu wydana w jego ramach decyzja winna zostać poprzedzona wnikliwym postępowaniem dowodowym oraz musi cechować się starannym uzasadnieniem faktycznym i prawnym umożliwiającym jej właściwą kontrolę.

W sprawie nie zostały w dostatecznym stopniu ustalone okoliczności faktyczne, które pozwoliłyby ocenić, czy lokalizacja wnioskowanych zjazdów będzie stwarzać zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu na ulicy K., a częściowo zostały one ustalone wręcz sprzecznie do istniejącego stanu faktycznego. Zagadnienie wpływu lokalizacji wnioskowanych zjazdów na bezpieczeństwo odbywającego się na niej ruchu w żadnej mierze nie może być zakwalifikowane automatycznie jako "oczywiste". Przeciwnie, kwestia czy projektowane zjazdy będą stwarzać niebezpieczeństwo dla ruchu drogowego, wymaga każdorazowo wnikliwego rozważenia w warunkach konkretnej sprawy i jej okoliczności faktycznych. Nie można przyjąć z góry, że nie istnieje taka sytuacja, w której zjazd nie będzie negatywnie wpływać na bezpieczeństwo ruchu na danym odcinku drogi oraz pieszych korzystających z przystanku. W toku postępowania nie przedstawiono żadnych konkretnych danych dostatecznie uzasadniających to twierdzenie, pominięto także istotne dla sprawy okoliczności obowiązujących na tym odcinku drogi zasad organizacji ruchu drogowego. Nie wyjaśniono także na czym konkretnie Sąd opiera stwierdzenie zagrożenia, poza arbitralnym stwierdzeniem, iż zagrożenie powodowane jest przez samą "bliskość zatoki autobusowej". Takie twierdzenie nie jest wystarczające i nie zostało w sposób zindywidualizowany wyjaśnione. Organ powinien precyzyjnie wskazać, na czym tę tezę konkretnie opiera - na jakich danych i dowodach, przez kogo przeprowadzonych i zebranych. Takich dowodów brak w niniejszej sprawie, nie została nawet przeprowadzona wizja miejsca planowanych zjazdów. Zdaniem skarżącego, w przedstawionym we wniosku o wydanie zezwolenia wariancie lokalizacji zjazdów, przy wnikliwym i skrupulatnym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego, doszłoby do potwierdzenia braku naruszenia zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a tym samym uwzględnienia skargi.

Położenie "w pobliżu zatoki autobusowej" było podstawową okolicznością stwierdzenia naruszenia zasady bezpieczeństwa wyłączającej możliwość wydania zezwolenia. Dlatego też, ta okoliczność winna podlegać szczegółowemu wyjaśnieniu. Wbrew twierdzeniom uzasadnienia wyroku, zjazdy nie znajdują się dokładnie na wprost zatoki autobusowej, czy też w pobliżu przejścia dla pieszych. Zjazdy znajdują się w całości ich przebiegu poza granicami zatoki autobusowej. Przez "drogę" w rozumieniu przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, rozumie się drogę publiczną, a "zjazd to część drogi (tj. drogi publicznej) na połączeniu z drogą niebędącą drogą publiczną lub na połączeniu drogi z dojazdem do nieruchomości przy drodze (§ 3 pkt 1 i 12 rozporządzenia). Twierdzenie uzasadnienia wyroku, że dla zachowania zasady bezpieczeństwa istotna jest ocena całej "trasy" zjazdu, obarczone jest więc błędem, o tyle, że o naruszeniu zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym obligującej do odmowy zezwolenia można mówić w miejscach, gdzie następuje "przecięcie się" kierunków ruchu lub włączenie do ruchu (tj. w stanie faktycznym niniejszej sprawy - na części drogi publicznej stanowiącej połączenie tej drogi z dojazdem do nieruchomości). Miejsca takie występują przy przekroczeniu części granicy pasa drogowego i jezdni ulicy K. (wjazd i wyjazd, tj. włączanie się do ruchu), nie na granicy nieruchomości skarżącego i pasa drogowego. A tylko linia granicy nieruchomości skarżącego (nie stanowiąca sama w sobie połączenia z drogą publiczną) jest na wprost zatoki autobusowej. Każde inne zagrożenie bezpieczeństwa, aczkolwiek niewykluczone, winno podlegać ocenie w ramach uznania administracyjnego, i to wyłącznie w przypadku jego stwierdzenia. Przejście dla pieszych położone jest co prawda w pobliżu, ale tego zjazdu, który umożliwia jedynie ruch pojazdów w prawo, tj. w kierunku w którym pojazdy włączające się do ruchu nie przekraczają linii przejścia dla pieszych. Oczywistym jest, że nie jest możliwe stworzenie niebezpieczeństwa dla ruchu pieszych skoro pojazdy nie zbliżają się nawet do linii przejścia dla pieszych. Nawet gdyby przyjąć argumentację o konieczności oceny całej "trasy" zjazdu, twierdzenie o zagrożeniu bezpieczeństwa tylko przez sam fakt, że znajduje się ona w pobliżu zatoki jest obarczone błędem logicznym. Samo położenie w pobliżu nie stwarza bowiem zagrożenia, ale dopiero przekroczenie linii zjazdu przez pojazd lub pieszego. Trudno przyjąć, że osoby przebywające na przystanku celowo będą łamać zasady ruchu drogowego. W przeciwnym razie, należałoby uznać, że każda zatoka autobusowa położona jest w miejscu stwarzającym zagrożenie bezpieczeństwa, leży przecież tuż przy jezdni dróg po których odbywa się ruch drogowy (tu przy ulicy K.). Jednocześnie częstokroć stosowane są w miastach rozwiązania, w których zatoka autobusowa położona jest na wyspach pomiędzy dwoma jezdniami, po których odbywa się ruch w przeciwnych kierunkach, często o znacznie większym natężeniu ruchu, niż w przedmiotowym przypadku. Trudno więc przyjąć za trafną argumentację, że inne zasady mają być stosowane dla lokalizacji zjazdu, a inne dla lokalizacji przystanków autobusowych, które przecież zarządcy drogi mają obowiązek lokalizować w miejscach nie stwarzających zagrożenia w ruchu. Sformułowanie "w obrębie" zatoki autobusowej jest nieprecyzyjne. Rozważyć należy bowiem nie abstrakcyjne i nieokreślone pojęcie "obrębu zatoki", lecz skonkretyzowane usytuowanie zaplanowanego zjazdu w określonej odległości od zatoki, za lub przed nią i uzależniony od tego położenia zjazdu stopień zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego.

W ocenie naruszenia nadrzędnej zasady bezpieczeństwa, nie zebrano i pominięto zupełnie materiał dowodowy na istotną dla wyjaśnienia sprawy okoliczność faktyczną organizacji ruchu na ulicy K., w szczególności fakt, że zarówno zatoka jak i zjazdy są umieszczone przy jezdni drogowej ulicy K., z których możliwy jest tylko skręt w prawo. Fakt ten pozytywnie wpływa na bezpieczeństwo takiego rozwiązania. Przy wydaniu decyzji pominięto także okoliczność, że zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, pojazdy poruszające się po ulicy K. na odcinku usytuowania zjazdów, zobowiązane są do zachowania szczególnej ostrożności wobec zbliżania się do przejścia dla pieszych. Muszą więc dodatkowo zwolnić, co ma pozytywny wpływ za bezpieczeństwo ruchu. W ustaleniach nie wyjaśniono także i nie zebrano żadnego materiału dowodowego na okoliczność, czy usytuowanie zjazdów następuje w miejscu, w którym nie jest zapewniona wymagana widoczność wjazdu na drogę, tj., takim które z mocy prawa wyłącza udzielenie zezwolenia. Gdyby właściwie i skrupulatnie zebrano dowody, w rzeczywistym stanie sprawy, doszłoby do ustalenia, że zjazdy te znajdują się na odcinku drogi, do której przylegają wyłącznie nieruchomości niezabudowane, a znajdująca się przy nieruchomościach skarżącego wiata przystankowa, złożona jest z przezroczystych, bezbarwnych elementów, oraz dodatkowo organizacja ruchu na tym odcinku drogi umożliwia wykonanie skrętu wyłącznie w prawo. Okoliczności te powodują, że widoczność na całej trasie zjazdów (nie tylko w miejscach włączania się do ruchu) jest znakomita, co w konsekwencji winno doprowadzić do wykluczenia zastosowania § 113 ust. 7 pkt 1 powołanego rozporządzenia, jako podstawy odmowy decyzji lokalizacyjnej.

Przy przeprowadzonej ocenie pominięto także, kolejne dwie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, a mianowicie:

- Miejscowy plan przewiduje obsługę komunikacyjną nieruchomości skarżącego w sposób zgodny z zaproponowanym we wniosku, tj. od ulicy K. (droga K.). Zarządca drogi zobligowany jest do złożenia zastrzeżeń do rozwiązań miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego stwarzających zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Skoro miejscowy plan został uchwalony z takim rozwiązaniem, to zarządca drogi (ten sam organ, który wydaje decyzję lokalizacyjną), uznał, że obsługa komunikacyjna nieruchomości skarżącego od strony ulicy K. nie narusza zasady bezpieczeństwa. Z niewyjaśnionych w toku postępowania przyczyn, wydając decyzję odmowną uzasadnił ją sprzecznie do wcześniejszego stanowiska,

- jednocześnie zmieniając i ustalając ostateczną lokalizację zatoki autobusowej zarządca drogi zobligowany był do jej położenia w miejscu, które nie stwarza niebezpieczeństwa w ruchu drogowym, zgodnie z obowiązującym w tym zakresie art. 20 ustawy o drogach publicznych. Tym samym wobec obowiązujących postanowień planu miejscowego ustalających obsługę komunikacyjną nieruchomości skarżącego od strony ulicy K., przyjąć należy, że uznał, że lokalizacja taka nie stwarza niebezpieczeństwa, także dla rozwiązań z obowiązujących postanowień planu.

Skoro "wyspecjalizowany organ" w postępowaniu planistycznym, oraz pośrednio w postępowaniu dotyczącym lokalizacji przeniesionej zatoki autobusowej uznał, że obsługa komunikacyjna nieruchomości skarżącego od strony ulicy K. jest możliwa (tym samym nie narusza zasady bezpieczeństwa), a następnie sprzecznie do tego wniosku wydał decyzję odmowną, to oczywistym jest, że w jednym z tych przypadków popełnił błąd, co powinno skutkować powzięciem wątpliwości przez oceniający dowody Sąd co do faktu "wyspecjalizowania organu". Skoro nie ma możliwości w niniejszym postępowaniu kontroli wskazanych postępowań, a kontrolą sądową powinna być objęta prawidłowość ustalenia stanu faktycznego w przedmiocie ustalenia okoliczności naruszenia zasady bezpieczeństwa w niniejszej sprawie, to uznać należy, że co najmniej istnieją sprzeczne dowody w tym zakresie. Sprzeczność dowodów zebranych w sprawie nakłada obowiązek ich oceny pod względem miarodajności i wiarygodności. Ocena taka jest możliwa tylko w przypadku posiadania wiadomości specjalnych, co w opinii skarżącego, powinno skutkować nawet uchyleniem decyzji w celu umożliwienia skorzystania z opinii biegłego na zasadzie art. 84 kpa. Skarżący nie może co prawda postawić zarzutu z art. 78 kpa, wobec braku jego wniosku o przeprowadzenie takiego dowodu, jednakże wobec istnienia obowiązujących postanowień planu miejscowego, składając wniosek, pozostawał on w wyrażonym w art. 7 kpa zaufaniu do władzy publicznej, przypuszczając, że zezwolenie będzie wydane analogicznie do rozwiązań obsługi komunikacyjnej ustalonej postanowieniami planu miejscowego.

Co do wiarygodności wskazań wyników badania natężenia ruchu drogowego, powołano się jedynie na wyniki badań z 4 wybiórczo przedstawionych dni (tylko w czasie obejmującym trzy miesiące) z 365 w roku. Takie wyniki, w świetle § 3 pkt 14 powołanego rozporządzenia, nie mogą być uznane za miarodajne, ponieważ jak wynika z tego przepisu przez miarodajne natężenie ruchu rozumie się "natężenie ruchu występujące w roku prognozy, wyrażone liczbą pojazdów na godzinę". Zarówno skarżący jak i Sąd nie posiada wiadomości specjalnych, czy w warunkach dużego miasta wojewódzkiego wyniki takie można uznać za natężenie o dużym nasileniu, a organ nie wyjaśnił tego faktu w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej. Bezsprzecznie nie można też przyjąć, że wyniki badań natężenia ruchu, nawet w przypadku ich uznania za "duże", automatycznie powodują potwierdzenie naruszenia naczelnej zasady, gdyby bowiem lokalizację zjazdu wyłączał ten czynnik, na całej ulicy K. nie mógłby być zlokalizowany żaden zjazd. Faktem jest, że na samej ulicy K. istnieją zjazdy (w tym także takie, które nie tylko są w pobliżu zatok autobusowych, ale przebiegają wprost poprzez zatokę umożliwiając skręt zarówno w prawo jak i w lewo), co ostatecznie obala argument przedstawiony w tym zakresie. Automatyczne uznanie badań za czynnik wyłączający możliwość zjazdu został uznany za niewystarczający, w związku z podkreślaną w orzecznictwie koniecznością skrupulatnego zebrania materiału dowodowego i wyjaśnienia stanu sprawy.

Sąd poczynił także błędne ustalenia w zakresie uznania automatycznego wpływu na pogorszenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym poprzez położenie zjazdów w pobliżu wyjazdu z drogi wewnątrzosiedlowej (po drugiej stronie ulicy). Ze względu na organizację ruchu na ulicy K. położenie wyjazdu ze wskazanej drogi wewnątrzosiedlowej w żaden sposób nie może mieć wpływu na zachowanie zasady bezpieczeństwa, ponieważ pojazdy wjeżdżające z tej drogi wewnętrznej na ulicę K., mogą skręcać tylko w prawo i nie mają żadnej możliwości znalezienia się na "trasie zjazdu". Powołana w uzasadnieniu wyroku okoliczność, że na pogorszenie bezpieczeństwa wpływ ma "dalej położone skrzyżowanie z ulicą O.", nie została w żaden sposób ustalona w postępowaniu administracyjnym. Nie wyjaśniono także na czym ten negatywny wpływ miałby polegać, nie podano żadnych faktów, ani dowodów na ich poparcie. Planowany zjazd znajdujący się w pobliżu ulicy O., został tak zaprojektowany, że w żaden sposób nie zmienia, ani nie zaburza istniejącej obecnie organizacji ruchu na tym odcinku drogi. Nadto, za niezgodne ze stanem faktycznym, uznać należy także ustalenie, że zjazd z drogi znajduje się w miejscu w którym następuje zwężenie (koniec drogi dwujezdniowej), co potęguje zagrożenie. Organizacja ruchu w tym miejscu umożliwiająca pojazdom włączającym się do ruchu z wnioskowanej lokalizacji zjazdu wyłącznie skręt w prawo powoduje, że koniec drogi dwujezdniowej pozostaje bez znaczenia w tym zakresie. Fakt ten został, jednakże zupełnie pominięty przez organ, a wobec braku wystarczających danych składających się na całokształt stanu faktycznego sprawy, ocena powyższego w zaskarżonym wyroku nie może być uznana za prawidłową.

Jedną z podstaw wydania odmownej decyzji było usytuowanie zjazdów w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła, tj. skrzyżowania ulicy K. z przyszłą drogą oznaczoną w planie miejscowym jako [...] i drogą [...]. W toku postępowania administracyjnego nie poczyniono koniecznych ustaleń uprawniających do stwierdzenia, że przedmiotowy zjazd znajduje się w obszarze oddziaływania skrzyżowania. Pojęcie "obszaru oddziaływania" nie zostało zdefiniowane w obowiązujących przepisach prawa. Nie można więc poprzestać jedynie na autorytatywnym stwierdzeniu, lecz należy określić zasięg oddziaływania takiego obszaru, poprzez wskazanie, jaki odcinek drogi jest nim objęty (tj. punktów granicznych dla wyznaczenia odcinka). O zasięgu obszaru decydują różne czynniki (znaki drogowe ograniczające prędkość wyznaczające długość odcinków zwalniania). W toku postępowania brak takich ustaleń oraz koniecznych wyjaśnień, które czyniłyby możliwym właściwą kontrolę wydanych decyzji. W stanie faktycznym niniejszej sprawy skrzyżowanie to obecnie nie istnieje i nie wiadomo kiedy powstanie. Wobec konieczności wydania decyzji w stanie faktycznym i prawnym istniejącym w dacie jej wydania, nie może być więc mowy o obszarze oddziaływania nieistniejącego skrzyżowania, brak też obiektywnej możliwości ustalenia takiego obszaru, ponieważ nie znane są jeszcze ostateczne warunki techniczne przyszłego skrzyżowania. Fakt ten nie może być zatem podstawą odmowy. Zgodnie z art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, organ rozważając należycie słuszny interes wnioskodawcy, szczególnie w świetle obowiązujących postanowień planu miejscowego, właśnie w takich przypadkach ma możliwość wydania decyzji na czas określony (do czasu powstania skrzyżowania lub węzła). Uzasadnienie wyroku pomija zupełnie ocenę tego faktu.

Ponadto, Sąd niewystarczająco odniósł się do zarzutu naruszenia postanowień § 41 pkt 9 lit a planu miejscowego w przedmiocie sprzeczności wydanej decyzji z obowiązującymi postanowieniami dotyczącymi obsługi komunikacyjnej nieruchomości skarżącego, ograniczając się do stwierdzenia, że podziela stanowisko organu, że obsługa powinna odbywać się przez przyszłe drogi [...] i [...]. Ocena ta ma szczególne znaczenie w kontekście ważenia słusznego interesu wnioskodawcy i interesu społecznego. Uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest wyrazem dążeń społeczności lokalnej, a tym samym wyrazem interesu społecznego. Zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Miejscowy plan jest aktem prawa miejscowego i stanowi jedno z konstytucyjnie określonych źródeł lokalnie obowiązującego prawa. Dlatego też, w przypadku braku stwierdzenia przesłanki naruszenia bezpieczeństwa w ruchu, która jako jedyna wyłącza uznanie organu w niniejszej sprawie, zdaniem skarżącego, organ ma obowiązek wydać zezwolenie na lokalizację zjazdów zgodnie z postanowieniami planu miejscowego. Dlatego tak istotne jest w niniejszej sprawie dokładne zbadanie występowania ewentualnego zagrożenia w ruchu i dokładne wyjaśnienie stronie podstaw podjętej decyzji. Przepis § 9 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie nie formułuje całkowitego zakazu budowy zjazdów z dróg klasy Z, a zawarte w nim zalecenia należy rozumieć w ten sposób, że tam gdzie jest to możliwe, dojazd do dróg klasy Z z nieruchomości leżących w pobliżu należy zapewnić za pośrednictwem dróg niższych klas. Wobec braku istnienia takich dróg w dacie wydania decyzji, ani innego skomunikowania nieruchomości skarżącego z drogą publiczną, organ mając na uwadze art. 7 kpa, powinien wziąć pod uwagę słuszny interes strony w postaci prowadzenia zgodnej z prawem działalności biznesowej - chroniony także na poziomie konstytucyjnym przez art. 20 i art. 22 Konstytucji RP. W braku stwierdzenia naruszenia zasady bezpieczeństwa, organ kierując się interesem strony, niepozostającym w kolizji z interesem społecznym powinien wydać decyzję wyrażającą zgodę na lokalizację wnioskowanych zjazdów (tym bardziej, że posiada możliwość wydania decyzji na czas określony).

Zgodnie z art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, organ jest zobligowany do wydania decyzji odmownej wyłącznie w przypadku naruszenia zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a w każdym innym przypadku może on na postawie powołanego przepisu, obok decyzji odmownej, wydać decyzję na czas określony, dlatego też, wady te nie pozwalają na ustalenie, czy doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego. Skoro organ twierdzi w uzasadnieniu decyzji, że wyrażenie zgody powodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, powinien - opierając się na pełnym i wszechstronnie zebranym materiale dowodowym - precyzyjnie wskazać, na jakich danych i dowodach opiera swe twierdzenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ppsa), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.

Sąd pierwszej instancji nie zastosował - powołanego w zarzutach skargi kasacyjnej - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa, lecz wydał wyrok na podstawie art. 151 ppsa, dlatego nie mógł naruszyć przepisu postępowania, którego nie stosował. Z tego względu zarzuty kasacyjne naruszenia przez Sąd przepisu, którego nie stosował, nie zasługiwały na uwzględnienie.

Zarzut kasacyjny naruszenia art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 ppsa został natomiast uzasadniony stwierdzeniem, że Sąd przedstawił stan sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym poprzez uznanie, że wnioskowane zjazdy znajdują się w miejscach powodujących zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Tymczasem, w art. 141 § 4 ppsa określone zostały elementy, które powinno zawierać uzasadnienie wyroku, w tym zwięzłe przedstawienie stanu sprawy. W uzasadnieniu omawianego zarzutu kasacyjnego zakwestionowano zatem ocenę Sądu, a nie ustalenia faktyczne, które Sąd przyjął za organem administracji, zgodnie z art. 133 § 1 ppsa.

Również ponowiony zarzut kasacyjny naruszenia art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 ppsa ze wskazaniem, że Sąd pierwszej instancji nie wziął pod uwagę całokształtu materiału dowodowego w sprawie, a w szczególności, że występują sprzeczne dowody, nie zasługiwał na uwzględnienie, ponieważ zarzucana sprzeczność dowodów jest wywodzona z odmiennej oceny tych samych okoliczności i dowodów, które przyjęto za podstawę oceny organów i Sądu. W stanie faktycznym sprawy zjazd na ulicę K. nie jest bowiem realizowany w miejscu przylegania nieruchomości skarżącego do pasa drogowego tej ulicy, lecz ma być zapewniony poprzez dojazdy do miejsc połączenia z tą ulicą, które to dojazdy mają przebiegać m.in. wzdłuż miejsca istniejącej wiaty przystankowej. Ta okoliczność została uznana za jedną z kluczowych, mogących stwarzać niebezpieczeństwo w ruchu drogowym. W związku z tym, podniesione w skardze kasacyjnej ustalenia planu miejscowego dotyczące dostępu nieruchomości położonych na terenie oznaczonym symbolem [...], w tym nieruchomości skarżącego, do konkretnie określonych dróg publicznych (§ 41 pkt 9 lit. a planu miejscowego), opatrzonych symbolami: [...],[...]i [...], nie oznaczają, że dostęp ten ma być zapewniony, jako dostęp jednoczesny do wszystkich tych dróg. Z części graficznej planu miejscowego przyjętego uchwałą Rady Miasta Kielce z dnia 11 kwietnia 2013 r., Nr XUII/778/2013, wynika, że niektóre nieruchomości położone w obszarze oznaczonym symbolem [...], w tym nieruchomości skarżącego, nie mają wspólnej granicy z projektowanym pasem drogowym drogi oznaczonej symbolem [...], co wyklucza dopuszczalność traktowania ustalenia planistycznego zawartego w § 41 pkt 9 lit. a przedmiotowego planu, jako zapewnienie jednoczesnego dostępu do tych dróg wszystkim nieruchomościom położonym w terenie oznaczonym symbolem [...]. Nie można więc upatrywać sprzeczności pomiędzy ogólnie sformułowanymi ustaleniami planu miejscowego a obecną oceną dopuszczalnego dostępu nieruchomości skarżącego do dróg publicznych planowanych w terenie położenia tych nieruchomości. Tym bardziej posadowienie wiaty przystankowej, w istotny sposób zmieniające stan faktyczny terenu po uchwaleniu powołanego wyżej planu miejscowego, determinuje zakres stosowania zapisów zawartych w § 41 pkt 9 lit. a przedmiotowego planu.

Także zarzuty kasacyjne naruszenia prawa materialnego okazały się niewystarczające do uchylenia zaskarżonego wyroku. Te spośród zarzutów, w których zarzucono niezastosowanie przez Sąd pierwszej instancji określonych przepisów prawa materialnego, nie mają znaczenia w sprawie, ponieważ według art. 174 pkt 1 ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Zarzucenie niezastosowania przepisu prawa materialnego nie spełnia zatem ustawowego kryterium sformułowania zarzutu kasacyjnego błędnej wykładni prawa materialnego lub niewłaściwego zastosowania tego prawa, o którym stanowi art. 174 pkt 1 ppsa. Związanie zaś Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, oznacza, że Sąd ten nie jest uprawniony do zastępowania skarżącego kasacyjnie w formułowaniu podstaw kasacyjnych w sposób spełniający wymagania określone w art. 174 pkt 1 ppsa, ponieważ to skarżący jest zobowiązany określić te podstawy, co wynika z art. 176 § 1 pkt 2 ppsa.

Pozostałe zarzuty kasacyjne naruszenia prawa materialnego wywiedziono w istocie z odmiennej oceny stanu faktycznego. Nie jest bowiem sporne, że decyzja wydawana na podstawie art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych ma charakter uznaniowy. Jednak przy odmowie udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdów publicznych obowiązkiem organu orzekającego jest rozważenie okoliczności, w szczególności określonych w art. 7 kpa, które wykluczają uwzględnienie oczekiwania wnioskodawcy. Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił wywiązanie się organów administracji z obowiązku wykazania tych właśnie okoliczności, uznając za wystarczające wykazanie, że względy bezpieczeństwa ruchu drogowego uniemożliwiają uzyskanie przez skarżącego dostępu do ulicy K. w sposób przez niego wnioskowany. Organy administracji przedstawiły stosowną argumentację w tym zakresie z powołaniem się na zebrane dokumenty i dowody w sprawie. Podkreślono przy tym, że ulica K. posiada klasę drogi publicznej zbiorczej, co w świetle § 9 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, uprawnia do odmowy udzielenia zezwolenia na zjazd ze względu na wytyczną prawodawcy do ograniczania liczby zjazdów z dróg zbiorczych, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę, jak w niniejszej sprawie.

Argumentacja skarżącego kasacyjnie stanowi zatem jedynie polemikę z argumentami organów orzekających, które wskazując konkretne okoliczności i dowodowe źródła ich ustalenia prawidłowo zostały ocenione przez Sąd pierwszej instancji, jako mieszczące się w granicach uznania administracyjnego wyznaczonego w art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych oraz w przepisach rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, a także w art. 7 kpa. Odmienna ocena okoliczności faktycznych, która mieści się w granicach uznania administracyjnego, nie może być uznana za naruszenie prawa, jeżeli została poparta wystarczającym materiałem dowodowym, jak w niniejszej sprawie.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 i art. 193 zdanie drugie ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.