Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 1921/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2005-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 613  Ochrona środowiska i ochrona przyrody
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

W IMIENIU RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 18 listopada 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA – Zygmunt Wiśniewski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA – Andrzej Wawrzyniak Sędzia WSA – Mieczysław Górkiewicz Protokolant: apl. prok. Katarzyna Książek- Tomkiewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2005 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej I uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą; II orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; III zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. na rzecz strony skarżącej kwotę 115 zł (sto piętnaście) tytułem zwrotu poniesionych kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] (Nr [...]) Prezydent Miasta L., w wyniku rozpatrzenia wniosku z dnia 7 maja 2002 r., złożonego przez A - Sp. z o.o. z/s w L., w sprawie wydania zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów, na podstawie art. 47e ust. 2, art. 47f ust. 1 i art. 47g ust. 1 i 2 ustawy z dnia 16 października 1991r. o ochronie przyrody (tekst jednolity z 200l r., Dz. U. Nr 99, poz. 1079 ze zm.) orzekł:

1. zezwolić wnioskodawcy na usunięcie następujących drzew:

a/ 19 szt. klonów jaworów o obwodach pni /w cm/: 50, 57 i 39 /l szt. o trzech pniach/, 56, 69, 54, 65, 63, 45, 81, 40, 71, 30-40 /l szt. o sześciu pniach/, 58, 72, 116, 55, 60, 55, 31 i 61,

b/ 5 szt. dębów szypułkowych o obwodach pni /w cm/: 46, 51, 129, 40 oraz 50 i 36 /l szt. o dwóch pniach/,

rosnących na terenie działek nr [...], [...] i [...] obręb B. w L., pod warunkiem ich przesadzenia na teren tych samych działek, w miejsca nie kolidujące z prowadzoną tam inwestycją lub na teren sąsiednich działek, należących do wnioskodawcy.

2. przesadzanie, o którym mowa w pkt 1 miałomiało być wykonane w sposób fachowy, przez specjalistycznego wykonawcę posiadającego doświadczenie w wykonywaniu zabiegów przesadzania drzew i krzewów.

3. zezwolić wnioskodawcy na usunięcie, poprzez wycięcie, następujących drzew i krzewów:

a/ 1 szt. topoli czarnej o obwodzie pnia 53 cm,

b/ 3 szt. klonów jaworów o obwodach pni /w cm/: 56, 81 oraz 40-70 /l szt. o ośmiu pniach/,

c/ 1 szt. dębu o obwodzie pnia 44 cm,

d/ 2 szt robinii akacjowych o obwodach pni /w cm/: 56/2 pnie oraz 30-40 /3 pnie/,

e/ krzewu wierzby o powierzchni 9 m ,

f/f/f//// 20 szt. topól osik o obwodach pni /w cm/: 50, 53, 38, 50, 36, 55, 46, 53, 57, 77, 74, 35, 41, 71,67, 73, 67, 48, 37 i 45,

rosnących na terenie działek j. w.

4. ustalić, że usunięcie wszystkich drzew i krzewów wymienionych w pkt 1 i w pkt 3 jest zwolnione z opłaty na Gminny Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej.

W uzasadnieniu decyzji, organ stwierdził, że wszystkie drzewa i krzewy będą usunięte w związku z budową centrum handlowego AAA, ponieważ kolidują z wykonaniem tej inwestycji. Podał, iż wiek najstarszych drzew oszacowano na ok. 25-27 lat (klony jawory), więc przyjąć należy, iż sadzone były około 1980 r., pozostałe zaś drzewa i krzewy to tzw. samosiewy wyrosłe pod koniec lat osiemdziesiątych osiemdziesiąti w latach dziewięćdziesiątych. W dalszej części uzasadnienia decyzji organ przyjął, że w czasie nasadzania (oraz samoistnego wyrośnięcia) przedmiotowych drzew i krzewów było wiadomo, że wykorzystanie terenu zgodnie z kolejnymi planami zagospodarowania przestrzennego (nie przewidujących tych terenów pod zadrzewienia lub zakrzewienia), łączyć się będzie z koniecznością usunięcia drzew i krzewów. Zdaniem organu, spełniony został warunek z art. 47g ust. 1 pkt. 8 cytowanej na wstępie ustawy w postaci tymczasowości posadzenia drzew i krzewów, w konsekwencji czego odstąpiono od odstąpiłopobrania opłaty za ich usunięcie.

DDDDecyzją z dnia [...] nr [...] Prezydent Miasta L., na podstawi na podstawie art. 155 k.p.a. oraz art. 47e ust. 2 oraz art. 47f ust. 1 i ust. 47g ust. 1 ustawy o ochronie przyrody- na wniosek AAA Sp. z o.o. z/s w L. z dnia [...] - orzekł o zmianie orzeczenia decyzji z dnia [...] w ten tensposób, iż:

1. w punkcie nr 1 w/w decyzji skreślono zapis dotyczący przesadzenia drzew.

2. skreślono punkt nr 2.

3. punkty nr 3 i 4 w/w decyzji pozostawiono bez zmian.

4. dopisano punkt nr 5 o treści: zobowiązać wnioskodawcę do nasadzenia, w ramach rekompensaty ubytku zieleni spowodowanego usunięciem przedmiotowych drzew, 50 szt. młodych drzew. Nasadzenia, o których mowa należy dokonać na terenie działek nr [...], [...] i [...]obręb B. w L., najpóźniej w terminie do końca 2003 r. Jako materiału nasadzeniowego użyć drzew dowolnych gatunków, o wysokościnie mniejszej niż 2,5 m w przypadku gatunków liściastych i l,5m w przypadku gatunków iglastych.

Pismem z dnia 21 lutego 2003 r., działając na podstawie art. 184 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego - Prokurator Okręgowy w L. wystąpił ze sprzeciwem do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. na decyzję ostateczną Prezydenta Miasta L. z dnia [...] i wniósł o jej uchylenie. Rozstrzygnięciu organu I instancji Prokurator Okręgowy zarzucił:

- rażące naruszenie przepisu art. 47g ust. 1 pkt 8 i ust. 2 ustawy o ochronie przyrody polegające na niewłaściwym zastosowaniu tego przepisu w sprawie, wskutek wadliwego przyjęcia, że drzewa rosnące na działkach [...], [...], [...] - posadzone zostały na terenach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele nie przewidujące zadrzewień i zakrzewień, podczas gdy w ustalonych okolicznościach sprawy przepis ten nie miał zastosowania;

- rażące naruszenie przepisu art. 47 f ust. 1, 2, 3 i 6 cytowanej ustawy, polegające na tym, że wbrew wynikającemu z tego przepisu obowiązkowi naliczenia opłaty za usunięcie drzew i krzewów oraz opłaty za przesadzenie ich w inne miejsce - organ bezpodstawnie odstąpił od naliczenia tej opłaty.

W ocenie Prokuratora Okręgowego organ I instancji przy rozstrzyganiu sprawy dokonał błędnej interpretacji przepisu art. 47g ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 16 października 199l r. o ochronie przyrody, który dopuszcza zwolnienie składającego wniosek o wydaniu zezwolenia na wycięcie drzew lub krzewów od opłaty za ich usunięcie. Przyjęcie przez organ I instancji tezy, iż przeznaczone do usunięcia drzewa posadzono tymczasowo na terenach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele nieprzewidujące zadrzewień lub zakrzewień - zdaniem Prokuratora Okręgowego - było był błędne i stanowiło rażące naruszenie powołanego wyżej przepisu. Według Prokuratora Okręgowego p rzepis ten nie mógł znaleźć zastosowania, gdyż regulację tę stosowaćstosować możnamożn tylko i wyłącznie do tych drzew oraz krzewów, które zostały posadzone przez człowieka ze świadomością, że w przyszłości będą podlegać usunięciu, czyli chodzi tutaj o "tymczasowość posadzenia". Jak dalej wywodzi Prokurator Okręgowy, regulacja powyższa nie obejmuje sytuacji, gdy roślinność - zarówno drzewa, jak i krzewy - wyrosły w następstwie naturalnych procesów przyrodniczych. Wówczas taką roślinność nazywaną samosiewem nie można uznać za "tymczasową", bez względu na to, na jakim terenie wyrosła, także wówczas gdy wyrosła na terenach nie przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na zadrzewienia i zakrzewienia. Zdaniem wnoszącego sprzeciwwnoszą, organ I instancji bezpodstawnie przyjął, iż najstarsze drzewa - tj. klony jawory, których wiek oszacowano na 25-27 lat zostały posadzone przez człowieka ze świadomością, że będą podlegały koniecznemu wycięciu ich w przyszłości. Dodaje przy tym, iż tereny, na których te drzewa wyrosły pozostawały we władaniu Wojsk Federacji Rosyjskiej i żadne plany zagospodarowania przestrzennego nie regulowały kwestii przeznaczenia tych nieruchomości. Tym bardziej w ocenie Prokuratora Okręgowego, bezpodstawnym jest również zwolnienie z opłat odnoszące się do pozostałych drzew, określonych w decyzji jako "samosiewy" i nie jest też argumentem uzasadniającym wydanie zezwolenia na wycięcie drzew bez ustalenia opłat - okoliczność, że roślinność ta koliduje z zaprojektowaną inwestycją. Dodatkowo Prokurator Okręgowy podniósł, iż kwestionowana decyzja Prezydenta Miasta L. zawiera wewnętrzną sprzeczność polegająca na tym, iż w pkt 1 decyzji organ zezwolił na usunięcie drzew przesadzenia, to w pkt. 4 stwierdził, że wszystkie drzewa a więc podlegające wycięciu i przesadzeniu zwolnione są z opłat. Tak więc rozstrzygnięcie o "przesadzeniu" podważa - zdaniem Prokuratora Okręgowego - przesłanki rozstrzygnięcia o wycięciu drzew. Na potwierdzenie swojego stanowiska Prokurator Okręgowy przytoczył uchwałę (w składzie 7 sędziów) Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21.06.1999 r. (ONSA 1999/4/117).

Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. orzekło o:

1) stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] nr w części orzekającej o zwolnieniu Strefy Aktywności Gospodarczej od opłaty na rzecz Gminnego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej z tytułu usunięcia drzew i krzewów,

2) stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] nr [...] zmieniającej decyzję tego organu z dnia [...] nr [...] w części dot. zapisu zawartego w punkcie 3,

3) odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta L. nr [...] z dnia [...] i nr [...] z dnia [...] - w pozostałym zakresie.

W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, iż zgadza się ze stanowiskiem Prokuratora Okręgowego w L., iż o "tymczasowości nasadzeń" decyduje świadomość, że drzewa i krzewy, które zostały posadzone przez człowieka na określonym terenie będą w przyszłości podlegać usunięciu. Podniosło, iż tTereny na których wyrosły wnioskowane do usunięcia drzewa pozostawały przez długi okres czasu we władaniu Wojsk Federacji Rosyjskiej i w tym okresie, kwestii przeznaczenia tej nieruchomości nie regulowały żadne plany zagospodarowania przestrzennego. Organ zauważył, iż Orgabz załączonej do akt sprawy opinii naukowej, opracowanej na zlecenie Urzędu Miasta i Gminy L. w 1996 r., a dotyczącej opisu i waloryzacji dendroflory znajdującej się na terenie lotniska w L. wynika, że drzewa i krzewy skupione są generalnie rzecz biorąc, w pasie zieleni na obrzeżach lotniska, przy budynkach, przy drogach, przy granicy obiektu i na znajdujących się w obrębie lotniska terenach podmokłych i przy stawach (łączna powierzchnia objęta badaniem wynosi ok. 250 ha). Zauważył, iż są to w większości nasadzenia regularne, posadzone zgodnie z konkretnym projektem. Struktura wiekowa obejmuje głównie klony, topole i lipy. Ich wiek nie przekracza 60-70 lat. Są to nasadzenia przedwojenne. Wśród nasadzeń powojennych dominują: topole, klony jawory i brzozy brodawkowate. Wystąpiły na tym terenie również samosiewy w wieku od 15 do 45 lat. Organ stwierdził, iż powyższa opinia dotyczy oczywiście całego drzewostanu znajdującego się na terenie lotniska, niemniej wskazuje, iż drzewa i krzewy wnioskowane do usunięcia z terenu przeznaczonego pod przyszłą zabudowę obiektem handlowym AAAA nie były posadzone "tymczasowo" i dodał, iż przepisu art. 47 ust. 1 pkt 8 ustawy nie można też zastosować w przypadku usuwania drzew (krzewów), które wyrosły na skutek naturalnych procesów przyrodniczych (samosiejki drzew i krzewów), bowiem taka roślinność nie została posadzona tymczasowo, a także wówczas, gdy drzewa (krzewy) wyrosły na terenie przeznaczonym w planie zagospodarowania przestrzennego na cele nie przewidujące zadrzewień lub zakrzewień. Przedstawione powyżej okoliczności sprawy wskazują, zdaniem KolegiumSKO, że o ile istniały podstawy prawne do wydania przez Prezydenta Miasta L., w oparciu o przepis art. 47e ust. 2 ustawy o ochronie przyrody, zezwolenia na usunięcie wnioskowanych przez A drzew i krzewów - to brak było podstaw do zwolnienia zainteresowanej Spółki z uiszczenia opłaty za usunięcie tychże drzew i krzewów. Fakt powyższy- w ocenie organu- stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu przepisu art. 156 § 1 2 k.k.p.a. - w sytuacji gdy przepisy prawa materialnego zobowiązują organ orzekający w sprawie do naliczenia takiej opłaty zgodnie art. 47f ust. 4 ustawy o ochronie przyrody. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. podkreśliło, iż organ I instancji mógł nadto zobowiązać wnioskodawcę do przesadzenia drzew ale nałożenie tego obowiązku nie zwalniało organu od naliczenia opłaty za ich usunięcie, gdyż przepis art. 47f ust. 6 ustawy o ochronie przyrody umożliwia jedynie odroczenie uiszczenia tej opłaty na okres 2 lat, przy spełnieniu przesłanek przewidzianych w ust. 7 tego artykułu.

Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., po rozpatrzeniu wniosku AAA Sp. z o.o. z/s w L. o ponowne rozpatrzenie sprawy, ,orzekło o utrzymaniu w mocy swojej decyzji z dnia [...].

W skardze wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu A Sp. z o.o. z/s w L. wnosząc o uchylenie decyzji z dnia [...] jako niezgodnej z prawem wskazała, iż z z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika, że teren, z którego usunięto drzewa i krzewy nigdy nie był terenem przeznaczonym pod zadrzewienia lub zakrzewienia, gdyż www okresie władania terenem przez Wojska Federacji Rosyjskiej przeznaczenie terenu było na cele wojskowe, co w uzasadnieniu decyzji podniosło także Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Skarżąca spółka podkreśliła, iż po przejęciu nieruchomości przez stronę polską, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego teren ten nie był przeznaczony na cele zadrzewienia i zalesienia, a zasadniczy cel tego terenu został określony jako "teren specjalny" i "teren przewidziany pod obsługę komunikacji samochodowej". W tej sytuacji - zdaniem strony skarżącej- Samorządowe Kolegium Odwoławcze błędnie przyjęło, że plan zagospodarowania przestrzennego nie zawierał ustaleń o przeznaczeniu terenu, a w szczególności nie zawierał ustaleń o przeznaczeniu terenu na cele nieprzewidujące zadrzewień lub zakrzewień, a zatem brak było byłopodstaw do zwolnienia skarżącego z obowiązkowych opłat na podstawie art. 47g ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody. Również jako błędne- uznała skarżąca spółka - stanowisko organu odnośnie samosiewów wywodząc, iż skoro na gruncie przeznaczonym w planie zagospodarowania przestrzennego na inne cele niż zadrzewienie lub zakrzewienie wyrosły drzewa i krzewy w wyniku samosiewu, to w przypadku usunięcia samosiewów z takiego gruntu, również nie pobiera się opłat za ich usunięcie.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło o jej oddalenie, a podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i idodatkowo wskazało, iż wyjątek przewidziany w art. 47g ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody odnosi się do drzew i krzewów posadzonych również tymczasowo. Dodało, iż wprawdzie, cytowany wyżej przepis, odmiennie niż nieobowiązujący art. 86d ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz. U. z 1994r., nr 49, poz. 196 z późn. zm.) -nie posługuje się już pojęciem "tymczasowo" ale drzewa (krzewy) posadzone na terenach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele nieprzewidujące zadrzewień (zakrzewień), z natury rzeczy mogą być uznane za tymczasowe. Podniosło, iż zgodnie z tezą prezentowaną w uchwale z dnia 21 czerwca 1999 r. Naczelnego Sądu Administracyjnego (publ. ONSA 1999/4/117) - o tymczasowości posadzenia drzewa lub krzewu nie decyduje wyłącznie fakt, iż wskazany teren w planie zagospodarowania przestrzennego został przeznaczony na inne cele niż zadrzewienie lub zakrzewienie. Odrębną przesłanką, która na równi z w/w może przesądzać o tymczasowości nasadzeń - zdaniem organu - stanowi również okoliczność czy te drzewa i krzewy zostały posadzone w wyniku świadomej działalności człowieka. Dodało, iż naDodo powyższy aspekt omawianej sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. zwróciło uwagę już w decyzji z dnia 30 kwietnia 2003 r. wskazując (w oparciu o opinię naukową opracowaną na zlecenie Urzędu Miasta i Gminy L. w 1996 r. -dotyczącą opisu i waloryzacji dendroflory znajdującej się na terenie lotniska w L.), iż znajdujące się w tym rejonie drzewa i krzewy są w większości wynikiem nasadzeń regularnych, posadzonych zgodnie z konkretnym projektem. W tym stanie faktycznym i prawnym - zdaniem Kolegium - brak było podstaw prawnych (z art. 47 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody) do zwolnienia strony skarżącej z opłaty za usunięcie wnioskowanych drzew, w tym również tzw. "samosiewów".

W piśmie z dnia 4 marca 2005 r. skarżąca spółka zarzuciła Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu obrazę prawa przez błędną interpretację przepisu art. 47 g ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody zarówno w kwestii niczym nie popartej kwalifikacji drzew i krzewów jako samosiewów nie podlegających ustawowemu wyłączeniu z zasady ustalania opłaty za ich usunięcie, jak również w zakresie stwierdzenia, iż co do terenu na którym dokonano usunięcia, nie istniała dyspozycja planistyczna o przeznaczeniu na cele inne niż zadrzewienia i zakrzewienia. Na potwierdzenie swojego stanowiska oraz faktu, iż osią sporu jest odmienna interpretacja przywołanego, skarżąca spółka załączyła opinię sporządzoną przez dr Jerzego Korczaka z Zakładu Nauki Administracji, Instytutu Nauk Administracyjnych Wydziału Prawa, Administracji i Ekonomii Uniwersytetu Wrocławskiego. Wskazała, iż błędnie Prokurator Okręgowy i Kolegium zinterpretował w/w przepis zakładając, że zwolnienie od opłaty dotyczy nasadzeń dokonywanych przez człowieka ze świadomością ich tymczasowości, nie obejmując przy tym samosiewów, bowiem są wynikiem procesu naturalnej wegetacji roślin i nie noszą cechy "tymczasowości". Zdaniem skarżącej przywołany przepis nie określa charakteru działań osoby dokonującej nasadzeń, co oznacza iż pozostaje bez znaczenia stan świadomości owej "tymczasowości" w przypadku dokonywania owych zasadzeń, w tym za niedopuszczalne należy uznać powoływanie się przez Prokuratora i SKO na przesłankę "tymczasowości", gdyż ustawodawca z dniem 1.10.2001 r. przepisami ustawy z dnia 27.07.2001 r. o wprowadzeniu ustawy Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw uchylając ustawę z dnia 31.01.1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska zrezygnował z art. 86d ust. 1 pkt 8, gdzie właśnie akcentowana była owa tymczasowość. Tym samym skoro ustawodawca usunął ten wyróżnik, nie jest dopuszczalne posługiwanie się nim po tej dacie. Według skarżącej spółki poza sporem pozostaje sprawa "samosiewów", gdyż ustawodawca nie używa takiej kategorii pojęciowej, nie jest zatem dopuszczalne dokonywanie rozgraniczeń na rośliny posadzone i rosnące w wyniku naturalnych procesów. Dodała, iż to rozróżnienie pojawia się wyłącznie w orzecznictwie, co nie stanowi w polskim systemie prawnym źródła prawa, ani obowiązującej wykładni przepisów prawa. Zauważyła również, iż w osnowie decyzji z dnia 15 maja i 22 lipca 2002 r. nie wskazano, iż drzewa i krzewy objęte zezwoleniem na usunięcie oraz zwolnieniem od opłaty są samosiewami. Kolejną kwestia – która zdaniem skarżącej spółki - wyłania się na tle niniejszej sprawy jest brak wskazań do przeznaczenia terenu, gdyż literalne brzmienie przepisu art. 47g ust. 1 pkt 8 ustawy wskazuje skuteczność przesłanki zwolnienia od opłat od przeznaczenia terenu w planach zagospodarowania przestrzennego na cele nie przewidujące zadrzewień i zakrzewień. Wskazała, iż teren, z którego usunięto drzewa i krzewy początkowo przeznaczony był na cele wojskowe i przedmiotowy teren nie został wyłączony z planowania przestrzennego, gdyż takie decyzje planistyczne podejmowane były pod rządem dekretu z 1946 r. oraz ustawy o planowaniu przestrzennym z 1961 r. Ponadto wywiodła, iż uchwała Rady Miejskiej z 31.05.1999 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego północnej zabudowy lotniska również nie przewiduje dla tych terenów funkcji zadrzewień i zakrzewień. Wedle skarżącej we wniosku oraz decyzjach błędnie założono, iż istnieje w powołanym przepisie wskazanie relacji pomiędzy posadzeniem drzewa i krzewu a sformułowaniem dyspozycji planistycznej, gdyż sformułowanie "posadzono na terenach przeznaczonych w planach" może dotyczyć zarówno sytuacji gdy najpierw obowiązywał plan, a następnie dokonano zasadzeń, jak i sytuacji o odwrotnym przebiegu zdarzeń. W tej sytuacji - w cenie skarżącej - wnioskowanie Prokuratora i SKO odnośnie kolejności zdarzeń planowania, a następnie nasadzania było uzasadnione jedynie pod rządami art. 86d ust 1 pkt. d ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska. Konkludując strona skarżąca podniosła, iż Prezydent Miasta L. wydał również decyzję z dnia [...] nr [...] dotyczącą identycznego przedmiotu ustaleń, która to decyzja nie została wzruszona i wywołała skutek prawny i faktyczny, gdy decyzja wcześniejsza została unieważniona, co w świetle konstytucyjnej zasady państwa prawnego oraz zasady równości wobec prawa narusza istotnie pozycję skarżącej spółki.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej u.p.s.a.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) w związku z art. 3 § 2 pkt 1 u.p.s.a., sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę nad działalnością administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Kwestia sporna w niniejszej sprawie sprowadza się do odmiennej interpretacja przepisu art. 47g ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (t.j. z 200l r., Dz. U. Nr 99, poz. 1079 ze zm.) oraz do rozstrzygnięcia zagadnienia, czy w świetle okoliczności sprawy odstąpienie przez Prezydenta Miasta L. w decyzji z dnia [...] nr [...] od wymierzenia skarżącej spółce opłaty na rzecz Gminnego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej z tytułu usunięcia drzew i krzewów stanowiło rażące naruszenie przepisu art. 47f ust 4 przywołanej ustawy.

Materialno - prawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią przepisy dotyczące weryfikacji decyzji administracyjnej w trybie nadzwyczajnym, a dotyczącym stwierdzenia jej nieważności (tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.)

Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest instytucją szczególną, godzącą w zasadę trwałości decyzji administracyjnej, zatem zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności musi być oczywiste i oczywistość tę właściwy organ ma obowiązek wykazać. Wady decyzji wyliczone wyczerpująco w art. 156 § 1 pkt 1-6 oraz wady nieważności ustanowione w przepisach odrębnych mają w przeważającej mierze charakter materialnoprawny. Ich występowanie powoduje, że z mocy decyzji powstaje albo stosunek prawny ułomny, albo w ogóle się on nie nawiązuje. Wady tkwią w samej decyzji i godzą w elementy stosunku prawnego podmiotowe, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną, w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych, albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej.

Przesłanki pozytywne stwierdzenia nieważności z racji ich wyliczenia wyczerpującego nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, a powinny być interpretowane dosłownie lub nawet ścieśniająco. Celnie zostało to ujęte w tezie wyroku NSA z 7.7.1983 r., II SA 581/83 (Problemy Praworządności 1984, Nr 10, s. 26): "stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, stanowiące wyjątek od zasady stabilności decyzji, wymaga bezspornego ustalenia, że uchylona decyzja jest dotknięta jedną z wad, określonych w art. 156 § 1".

W wyroku z dnia 21 października 1992 r. (V SA 86/92 i 436-466/92, ONSA 1993, nr 1, poz. 23) Naczelny sąd Administracyjny stwierdził, iż "rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest wyraźne wykazanie, jaki konkretny przepis został naruszony i dlaczego naruszenie to organ ocenił jako rażące."

Z rażącym naruszeniem prawa nie można utożsamiać każdego naruszenia prawa. Naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawa nie dające się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji. Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności (zob. J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Wydawnictwo Prawnicze, 1998, s. 237; też wyrok NSA z 11 sierpnia 2000 r., III SA 1935/99 - LEX nr 47008). Rażące naruszenie prawa zachodzi zatem w przypadku naruszenia przepisu nie pozostawiającego wątpliwości co do jego bezpośredniego rozumienia. Rażące to więc oczywiste, wyraźne, bezsporne (zob. J. Jendrośka, B. Adamiak, Zagadnienie rażącego naruszenia prawa w postępowaniu administracji, PiP 1986, nr 1, s. 69 i nast.). Wstępnym warunkiem uznania, że wystąpiło rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jest stwierdzenie, iż w zakresie objętym konkretną decyzją administracyjną obowiązywał niewątpliwy stan prawny (zob. wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 91). Nie można zatem jako rażąco naruszającego prawo traktować rozstrzygnięcia wynikającego z odmiennej interpretacji danego przepisu, nawet jeżeli później zostanie ona uznana za nieprawidłową. Rażące naruszenie prawa jest bowiem z reguły wyrazem ewidentnego i jasno uchwytnego błędu w interpretowaniu prawa. (zob. wyrok NSA w Katowicach z 9 marca 2000 r., I SA/Ka 1582/98 - LEX nr 42914, zob. także teza druga wyrok NSA z 10 września 1999 r., III SA 7586/98 - LEX nr 43401; wyrok NSA z 8 lipca 1999 r., II SA 1387/98 - LEX nr 46253; teza pierwsza wyroku NSA z 30 października 1998 r., I SA 409/98 - LEX nr 44560; wyrok NSA z 10 września 1997 r., III SA 1148/96 - LEX nr 33822; wyrok NSA z 18 czerwca 1997 r., III SA 422/96 - "Glosa" 1998, nr 10, s. 29; teza pierwsza wyroku NSA z 4 grudnia 1996 r., III SA 1817/95 - LEX nr 28949; teza pierwsza wyroku NSA OZ w Łodzi SA/Łd 1612/95 - Pr.Gosp. 1997, nr 3, s. 19; teza pierwsza wyroku NSA z 6 lutego 1995 r., II SA 1531/94 - ONSA 1996, nr 1, poz. 37; teza pierwsza wyroku NSA z 6 lutego 1995 r., II SA 1642/94 - Prok. i Pr. 1995, nr 7-8, poz. 70). Stan prawny sprawy powinien być możliwy do ustalenia na podstawie treści przepisów prawnych bez takich rozbieżności wykładni, które mogą być usunięte tylko na zasadzie wyboru równorzędnych dla siebie rozwiązań prawnych, czyli konsekwencje prawne obowiązywania norm prawnych powinny być w nich wyrażone w sposób dostatecznie precyzyjny dla praktyki ich stosowania w określeniu praw lub obowiązków stron postępowania administracyjnego.

Niezaprzeczalnym faktem w sprawie jest istnienie wątpliwości interpretacyjnych odnośnie stosowania przepisu art. 47g ust 1 pkt 8 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. Nr 99, poz. 1079 z późn. zm.), o czym świadczy choćby obszerność wywodów Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. dotyczących wykładni tego przepisu zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Obowiązkiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. w skarżonej decyzji stwierdzającej nieważność decyzji Prezydenta Miasta L. z powodu rażącego naruszenia prawa było wykazanie, że naruszenie to ma charakter rażący, w tym także, że jest to oczywiste naruszenie przepisów prawa. Zdaniem Sądu w rozpatrywanej sprawie Kolegium obowiązku tego nie wykonało, czym naruszyło art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy.

Skala trudności rozstrzygnięcia sporu w niniejszej sprawie wynika nie tylko z faktu pojawiających się w doktrynie i w orzecznictwie odmiennych interpretacji przepisu art. 47g ust 1 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody ale jest również następstwem niejasnego stanu faktycznego sprawy.

Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest określona w art. 7 k.p.a. zasada dochodzenia prawdy obiektywnej, która nakłada na organy prowadzące postępowanie obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy pod względem faktycznym i prawnym. Zasadę tę realizuje szereg przepisów szczegółowych kodeksu, a zwłaszcza przepisy o postępowaniu dowodowym. Zachowanie wymagań określonych w rozdziale 4 działu II k.p.a. nie jest pozostawione uznaniu organu, lecz stanowi jego bezwzględny obowiązek niezależnie od rodzaju postępowania czy treści i wagi przeprowadzanego dowodu. Organ m.in. zobowiązany jest do wzięcia pod rozwagę wypowiedzi strony (w niniejszym postępowaniu istotne była również argumentacja przedstawiona przez organ I instancji, w szczególności zawarta w piśmie z dnia 15 maja 2002 r.) i obligowany jest ustosunkować się do tych wypowiedzi. Takie ustosunkowanie się jest szczególnie potrzebne wówczas, gdy dla poparcia swych wypowiedzi strona powołuje określone dowody (np. opinie naukowe). Ocena zebranego materiału dowodowego i wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek dokonanego rozstrzygnięcia powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, a tego w rozpoznawanej sprawie należycie nie uczyniono.

Ocena przeprowadzonego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. postępowania i argumentacja zawarta w skarżonej decyzji pozwala na stwierdzenie, iż organ starał się w istocie udowodnić tezę jaką postawił w swoim sprzeciwie Prokurator Okręgowy w L. Jako zasadne należy uznać zarzuty skarżącej spółki dowodzące, iż nadużyciem organu było oparcie swojej decyzji na twierdzeniach zawartych w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 1999 r. (ONSA 1999/4/117) pomimo, iż orzeczenie to wydano w zupełnie innym stanie faktycznym i prawnym (uchwała dotyczyła przepisów nieobowiązującej w chwili wydania przedmiotowej decyzji ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz. U. z 1994, Nr 49, poz. 196 ze zm.)). Przedstawiona przez organ argumentacja, dotyczącą m.in. przesłanki "tymczasowości" i konieczności jej świadomości u podmiotów dokonujących nasadzeń, kwalifikacji części drzew i krzewów jako "samosiewów" nie podlegających zwolnieniu z opłat oraz twierdzenie, iż nie istniała dyspozycja planistyczna o przeznaczeniu danego terenu na cele inne niż zadrzewienie i zakrzewienie, nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących wówczas przepisach i zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Z kolei - w ocenie Sądu- zarówno Prezydent Miasta L., jak i strona skarżąca nie w sposób dowolny, lecz rzetelny i wnikliwy (poparty m.in. złożonymi do akt opiniami naukowymi: dr Jerzego Korczaka oraz prof. Wojciecha Radeckiego) starali się wykazać zasadność odstąpienia przez organ (wydający zezwolenie na usuniecie drzew i krzewów) od obowiązku nakazującego wymierzenia w takiej sytuacji stosownej opłaty na rzecz Gminnego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej.

Kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, do czego ograniczają się kompetencje Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wykazała, iż zaskarżona decyzja wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa, o których stanowi przepis art. 145 "a" i "c" u.p.s.a.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą. Orzeczenie o tym, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonane znajduje uzasadnienie w art. 152 u.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 u.p.s.a.