Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 72/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Komunalizacja mienia
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 38  ust. 2
journal: Dz.U. 1985 nr 22 poz 99
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędziowie: Sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.) Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 4 listopada 2020 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...]S.A. w [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia prawa własności nieruchomości oddala skargę


UZASADNIENIE

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa (dalej jako KKU/organ) decyzją [...] z [...] listopada 2019r. działając na podstawie art. 18 ust. 2 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, z późn. zm., dalej jako ustawa) oraz art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935) uchyliła odmowną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2018 r. znak: [...] i stwierdziła nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r., nieodpłatnie, prawa własności nieruchomości, położonej w obrębie ewidencyjnym [...], jednostce ewidencyjnej [...], oznaczonej w ewidencji gruntów numerem działki [...] o powierzchni [...] ha (KW nr [...]).

W uzasadnieniu organ wskazał, że przedmiotowa nieruchomość stanowi własność Skarbu Państwa na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w C. z dnia [...] września 1959 r. sygn. akl [...], znajduje się na niej budynek mieszkalno - usługowy oraz pięć niemieszkalnych budynków o charakterze gospodarczym, oraz że od 1967 r. mieściła się tam [...] Przychodnia [...] w S., która od 1976 r. została podporządkowana Zarządowi Służby Zdrowia [...] Dyrekcji Okręgowej [...] w K.

Organ podał następnie, że spółka [...] SA W W. jakkolwiek faktycznie władała ww nieruchomością to jednak nie przedstawiła żadnego dokumentu potwierdzającego istnienie prawa zarządu lub użytkowania w dniu 27 maja 1990 r. Ostatecznie organ przyjął, że skoro nie udokumentowano, że ww nieruchomość Skarbu Państwa w dacie określonej ustawą obciążona była prawem zarządu na rzecz innych niż Państwo państwowych osób prawnych oraz by podlegała wyłączeniu z komunalizacji stosownie do art. 11 i 12 ustawy, to należała ona do podmiotów wyszczególnionych w jej art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy.

Dalej, uzasadniając komunalizację ww nieruchomości, organ wskazał na podstawy prawne komunalizacji, przytoczył art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy i przywołał liczne orzecznictwo sądowoadministracyjne w przedmiotowym zakresie. KKU podała, że prawa zarządu czy też prawa użytkowania [...] nie można wywieść z przepisów ustaw regulujących utworzenie i funkcjonowanie tego przedsiębiorstwa gdyż akty prawne regulujące status kolei nie mogą być źródłem dowodu na wykazanie prawa do nieruchomości. Wyjaśniła, że udowodnienie prawa zarządu lub prawa użytkowania nieruchomości wymaga potwierdzenia tej okoliczności stosownym dokumentem. Wskazała, że stosownie do obowiązujących przepisów dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: decyzja terenowego organu administracji państwowej o oddaniu gruntu w zarząd, zawarta za zezwoleniem tego organu umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Wg KKU jedynie istniejący po stronie przedsiębiorstwa państwowego [...] tytuł prawny świadczyłby, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. nie należała do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego i z tego względu nie podlega komunalizacji. KKU wskazała też, że to stanowisko zostało potwierdzone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wielu orzeczeniach. Odniosła się do stanu faktycznego sprawy i wskazała, że wg ugruntowanego orzecznictwa istnienia zarządu nie można domniemywać. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wskazała ponadto, że zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2010 r.. sygn. akt I OSK 1080/09, art. 7 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe", stanowi w sposób ogólny, że "wszelkie nieruchomości przeznaczone do użytku kolei, stanowią z chwilą nabycia ich przez przedsiębiorstwo [...] własność Skarbu Państwa, a przedsiębiorstwo to zatrzymuje je w swoim użytkowaniu i zarządzie, oraz że na jego podstawie nie można skutecznie twierdzić, by powstanie tego prawnorzeczowego tytułu po stronie [...] następowało z mocy prawa, bez potrzeby konkretyzacji tej normy w akcie administracyjnym. (przywołała wyrok NSA z dnia 4 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 2585/14).

W skardze na ww decyzję KKU, [...] SA W W. (skarżąca/spółka) zarzuciła jej naruszenie:

- przepisów prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy w związku z art. 11 ust. 1 ustawy poprzez bezzasadne przyjęcie, że Gmina [...] z dniem 27 maja 1990 r. nabyła prawo własności ww nieruchomości, podczas gdy materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie jest wystarczający dla dokonania takiego ustalenia;

- przepisów postępowania, tj.:

art. 10 kpa i art. 79 § 2 kpa oraz art. 79a § 2 kpa poprzez uniemożliwienie czynnego udziału w postępowaniu, uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, jak również uniemożliwienie przedstawienia dowodów dot. okoliczności istotnych dla sprawy;

art. 7 kpa oraz art. 77 § 1 kpa poprzez brak podjęcia działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy;

art. 80 kpa poprzez rozważenie jedynie części materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i zignorowanie okoliczności świadczących o tym, że Gmina [...] nie nabyła ww nieruchomości z dniem 27 maja 1990 r.;

art. 107 § 1 pkt 6 kpa w zw. z art. 107 § 3-4 kpa poprzez brak przedstawienia właściwego uzasadnienia faktycznego i prawnego wydanej decyzji.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i rozstrzygnięcie sprawy poprzez wydanie decyzji odmawiającej stwierdzenia nabycia nieruchomości przez Gminę [...], a gdyby nie było to możliwe - przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania; a także o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że spółka będąc stroną postępowania bez własnej winy pozbawiona była możliwości brania w nim udziału, gdyż organ nie dał jej możliwości wypowiedzenia się w postępowaniu odwoławczym i w sprawie wydał zaskarżoną decyzję kończącą postępowanie. Skarżąca zarzuciła, że nie miała możliwości przedstawienia jakichkolwiek dowodów na potwierdzenie przysługującego jej prawa zarządu, co narusza art. 11 ustawy wykluczającego komunalizację. Wg skarżącej organ nie zgromadził wystarczającego materiału dowodowego, i w ogóle nie podjął żadnego działania celem ustalenia faktów a uzasadnienie decyzji nie zawiera żadnych informacji o takich działaniach.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Sąd zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Materialno-prawną podstawę zaskarżonej decyzji KKU stanowi art. 5 ust. 1 w zw. z art. 11 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy. Z akt sprawy wynika, że w dniu 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa a wg ww przepisów, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, staje się w dniu wejścia w życie ustawy, tj. w dniu 27 maja 1990 r., z mocy prawa, mieniem właściwych gmin. W świetle orzecznictwa nie budzi wątpliwości co należy rozumieć pod pojęciem "należące do". Zarówno wydzielanie, jak i obejmowanie przez państwowe osoby prawne (w tym przedsiębiorstwa państwowe), przekazywanych im przez właściwy organ państwa, państwowych nieruchomości gruntowych w zarząd, następowało przed dniem 27 maja 1990 r. w trybie określonym art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a wcześniej w użytkowanie, na podstawie ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, które przeszło potem w zarząd, czy jeszcze wcześniej, decyzjami władz państwowych, wydawanymi na podstawie art. 2 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. w sprawie nabywania i przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, a także rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 października 1958 r. w sprawie przekazywania w ramach administracji państwowej przedsiębiorstw, instytucji oraz zakładów, nieruchomości i innych obiektów majątkowych. Z art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wynikało, że zarząd nieruchomości był ustanawiany w drodze decyzji terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego albo za zezwoleniem tego organu na podstawie umowy o przekazanie nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowy o nabycie nieruchomości - i wszystkie państwowe jednostki miały, wynikający z ww art. 38 i nast., obowiązek uregulowania stanu prawnego gruntów faktycznie przez nie wówczas użytkowanych, niezależnie od tego, kiedy i od kogo przejętych.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji KKU zasadnie wskazała, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 lutego 2013r. sygn. akt I OSK 1697/11 dokonał wykładni pojęcia "należące do" jako pojęcia normatywnego związanego z regulacją zawartą w art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy. Terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, a więc w tej sytuacji należały do organu administracji państwowej. Skoro zatem, w myśl art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym na dzień 27 maja 1990 r., terenowy organ administracji państwowej, sprawując zarząd gruntu, który nie został oddany w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, mógł powierzyć sprawowanie zarządu takiego gruntu, utworzonemu w tym celu przedsiębiorstwu bądź innej państwowej jednostce organizacyjnej, oznaczało to, że organ ten był uprawniony do tego gruntu. Jeśli zatem organ mógł, w taki władczy sposób, zadysponować wspomnianym gruntem, to w sensie normatywnym, należało przyjąć, że grunt ten "należał do" terenowego organu administracji państwowej. Gospodarka gruntami i wywłaszczanie nieruchomości należały do właściwości rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej (art. 3 ust. 1 o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości).

Spółka nie przedłożyła żadnych dokumentów, z których wynikałoby, że sporna nieruchomość przed dniem 27 maja 1990 r., została przekazana [...] w formie prawem przewidzianej w użytkowanie lub zarząd. Wobec tego, w ocenie Sądu, zasadnie KKU przyjęła, że skoro z akt sprawy nie wynika ażeby, w formie prawem przewidzianej, przedmiotowa nieruchomość została oddana w zarząd lub użytkowanie na rzecz [...], to oznacza że należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Bez znaczenia dla wyniku sprawy pozostaje przy tym, że skarżąca byłą faktycznym użytkownikiem tego terenu.

Zarzuty skarżącej co do tego, że w sprawie nie zostały przeprowadzone dowody na okoliczność istnienia zarządu po stronie spółki - nie znajdują uzasadnienia. Trzeba podkreślić, że w sprawach dotyczących komunalizacji na gruntach zajmowanych przez [...] Naczelny Sąd Administracyjny wydał dwie uchwały w składzie siedmiu sędziów: z dnia 27 lutego 2017 r., sygn. I OPS 2/16 (publ. ONSAiWSA 2017, Nr 4, poz. 59) i z dnia 26 lutego 2018 r., sygn. I OPS 5/17 (publ. ONSAiWSA 2018, Nr 3, poz. 42). Wyrażono w nich pogląd, że pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa [...] bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 z późn. zm.) oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy. Przepisy ustawy o przedsiębiorstwie państwowym [...] , jako aktu o charakterze ogólnym (abstrakcyjnym), nie regulowały stanu prawnego konkretnych nieruchomości, ale mogły stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia. Z kolei akty regulujące status prawny przedsiębiorstwa [...] oraz akty ustawowe i wykonawcze, na podstawie, których przeprowadzono nacjonalizację kolei, mają charakter ogólnych aktów normatywnych i również nie regulowały stanu prawnego konkretnej nieruchomości, lecz mogły stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego.

Skrząca nie wykazała, że dysponowała tytułem do ww nieruchomości a jej zarzuty co do tego, że w toku postępowania nie mogła złożyć odpowiednich dowodów nie zostały potwierdzone, gdyż dowodów tych spółka nie przedstawiła na żadnym etapie postępowania administracyjnego, a także nawet w skardze do tut. Sądu. Stąd jakkolwiek zasadne są zarzuty co do nierzetelnego przeprowadzenia postępowania na etapie postępowania drugoinstancyjnego a w szczególności zarzuty co do pozbawienia spółki na pewnym etapie postępowania udziału w sprawie – to jednak nie miało to wpływu na wynik sprawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, wedle którego dla przyjęcia naruszenia przez organ zasady zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu, konieczne jest wykazanie przez stronę, jakiej konkretnie czynności procesowej nie mogła ona dokonać, jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć to naruszenie. Innymi słowy, dopiero wykazanie przez stronę, że naruszenie przez organ wspomnianej zasady uniemożliwiło jej podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej (najczęściej w sferze postępowania dowodowego), a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 10 kpa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 21 lipca 2010 r., sygn. II OSK 881/10, Lex nr 746920 oraz z dnia 12 października 2010 r. sygn. II OSK 1279/09, Lex nr 746442). Takiego zaś dowodu jak i wpływu uchybień proceduralnych na wynik tej sprawy skarżąca nie wykazała.

Trzeba podkreślić, że Sąd dostrzega liczne uchybienia procesowe, jakie miały miejsce w toku postępowania prowadzonego przez KKU, jednak charakter tej sprawy, powszechny - gdy chodzi o regulowanie stanów prawnych nieruchomości pozostających we władaniu skarżącej spółki, nie daje podstaw do wywodzenia, że spółka nie mogła przedstawić stosownych dowodów bądź też że nie miała wiedzy jakie dowody w postępowaniu komunalizacyjnym powinna przedstawić aby wykazać brak zaistnienia przesłanek do komunalizacji. Skarżąca jako podmiot, który od wielu lat uczestniczy w tożsamych postępowaniach, przy uwzględnieniu całej linii orzecznictwa w jej sprawach – na potwierdzenie swoich argumentów powinna przedstawić stosowne dokumenty potwierdzające jej tytuł do ww nieruchomości. Zadaniem organu administracji nie jest poszukiwanie dokumentów na prawo zarządu lecz ustalenie czy spółka dokumentami takimi dysponuje. Ich przedstawienie leży w gestii spółki, skoro neguje ona zasadność komunalizacji.

W braku rzeczowych argumentów przy jedynie kwestionowaniu samej zasady dokumentowania prawa zarządu, Sąd uznał, że uchylenie decyzji KKU, wadliwej procesowo, pozostaje bez wpływu na wynik sprawy i sprzeciwia się zasadzie ekonomii procesowej.

W tym stanie rzeczy, skoro nie podniesiono żadnych innych zarzutów, skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ppsa. Organ prawidłowo ocenił zarówno stan faktyczny jak i stan prawny sprawy, a stanowisko swoje uzasadnił adekwatnie do treści art. 107 § 3 kpa. Skarżąca zarzuca, że nieruchomość była w jej zarządzie, jednak nie przedstawia na tę okoliczność żadnych dokumentów. W świetle obszernego i ugruntowanego orzecznictwa argumenty i zarzuty spółki, jako gołosłowne, pozostają wobec tego bezskuteczne.

Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1842).