Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2360/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-06-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Dewizowe prawo
Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
article: art. 2 ust. 1
journal: Dz.U. 1990 nr 79 poz 464
law: Ustawa z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 3 czerwca 2015r na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 maja 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 544/12 w sprawie ze skargi P. S.A. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz P. S.A. w W. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania za obie instancje.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 maja 2013 r. (sygn. akt I SA/Wa 544/12) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. S.A. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Nieruchomość warszawska, oznaczona jako O. C [...], o powierzchni [...] m2, położona przy ul. P. , stanowiąca współwłasność: L. G., H. S., W., S. i W. R., T. R., F. R. i W. O. została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279).

Na skutek wniosku złożonego - w trybie art. 7 w/w dekretu - orzeczeniem administracyjnym, z dnia [...] marca 1954 r. [...], Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy odmówiło dawnym właścicielom przyznania do niej prawa własności czasowej.

W związku powyższym, decyzją z dnia [...] maja 1990 r., Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicy W. oddał w zarząd P. nieruchomość położoną przy ulicach P. i C. o powierzchni [...] m2 (w skład której wchodziła opisana na wstępie nieruchomość warszawska) a następnie, decyzją z dnia [...] lipca 1991 r. nr 253/91, Wojewoda W. potwierdził nabycie – z mocy prawa, z dniem [...] grudnia 1990 r. - prawa użytkowania wieczystego tej nieruchomości przez P. . Z kolei, umową notarialną, zawartą w dniu [...] stycznia 1996 r. (nr Rep. A. [...]), P. wniosła to prawo aportem do spółki C. Sp. z o.o. z siedzibą w W..

W dniu [...] kwietnia 2001 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., decyzją nr [...] stwierdziło, że w/w orzeczenie "dekretowe" z 1954 r. zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, ale stwierdzenie jego nieważności nie jest możliwe, bowiem wywołało ono nieodwracalne skutki prawne których organ administracji nie może odwrócić, gdyż P. nabyła prawo użytkowania wieczystego wspomnianej wyżej nieruchomości na mocy decyzji deklaratoryjnej Wojewody W., a następnie - mocą aktu notarialnego - prawo to przeszło na nowego użytkownika i zostało wpisane do księgi wieczystej.

Ta ostatnia decyzja, wydana w trybie nieważnościowym, stała się aktualnie przedmiotem kolejnego wniosku nieważnościowego, który wnieśli następcy prawni dawnych właścicieli nieruchomości.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., stwierdziło nieważność swojej decyzji z dnia [...] kwietnia 2001 r. nr [...] jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa a - rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, złożony przez C. Spółka z oo. z siedzibą w W. – ten sam organ, decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., utrzymał w mocy swoje poprzednie rozstrzygnięcie.

W motywach decyzji organ nadzoru, powołując się na stanowisko wypracowane w doktrynie prawa administracyjnego i w orzecznictwie, wyjaśnił, że jeśli skutki prawne decyzji mogą być zniesione w drodze postępowania administracyjnego, oznacza to, że nie mają one charakteru nieodwracalnego. W sprawach, dotyczących dekretu warszawskiego przyjmuje się zatem, że nieodwracalne skutki prawne odmownej decyzji "dekretowej" występują wyłącznie w przypadkach, kiedy to ta decyzja bezpośrednio wywołała czynność cywilnoprawną. Jeśli zatem umowa o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego została zawarta na podstawie decyzji administracyjnej, wydanej w tym przedmiocie, to powyższe skutki prawne ustanowienia tego prawa, związane są z decyzją o ustanowieniu użytkowania wieczystego, a nie z decyzją o odmowie przyznania dotychczasowemu właścicielowi prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego) gruntu.

Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy, Kolegium więc uznało, że wystąpiła w niej przesłanka, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. mianowicie rażące naruszenie art. 156 § 2 k.p.a. i art. 7 k.p.a. Organ administracji bowiem, rozważając możliwe skutki prawne stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...] marca 1954 r., uznał, że są one nieodwracalne, odnosząc się jednocześnie do decyzji Wojewody W. z dnia [...] lipca 1991 r. Zatem, organ, badając jedną decyzję, rozważał ewentualną nieodwracalność skutków drugiej.

Na wyżej przedstawioną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [..] stycznia 2012 r. C. sp. z o.o. w likwidacji w W. wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzuciło organowi naruszenie: art. 6 i art. 7 k.p.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a., art. 28, 107 § 3 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 3 w zw. z art. 170 i 171 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W obszernym uzasadnieniu skargi, skarżąca podnosiła w szczególności, że decyzja Kolegium z dnia [...] stycznia 1998 r. była decyzją ostateczną (nie została zaskarżona) i nie jest już możliwe usunięcie skutku w postaci oddania nieruchomości w zarząd P., a następnie ustanowienia na rzecz Banku użytkowania wieczystego. P. nabyła prawo użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu, objętego KW nr [...] (działki o nr [...] z obrębu [...]) z mocy prawa - na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - co zostało potwierdzone decyzją Wojewody Wa. z dnia [...] lipca 1991 r. a następnie aktem notarialnym przeniosła to prawo na C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. Spadkobiercy byłych właścicieli wystąpili zaś z wnioskami o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w dniach: [...] listopada 1992 r., [...] grudnia 1992 r. oraz [...] grudnia 1992 r., a więc już po nabyciu przez P. użytkowania wieczystego spornej nieruchomości.

Ponadto skarżąca wskazywała również, że Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 lipca 1995 r. (sygn. akt IV SA 150/94) uchylił decyzję Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] marca 1993 r. nr [...] stwierdzającą nieważność orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia [...] marca 1954 r., co miało istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy w świetle art. 170 i 171 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Odpowiadając na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Oddalając skargę – na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) zwanej dalej: "p.p.s.a"., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że była ona niezasadna.

Na wstępie Sąd podkreślił, że przy ustalaniu wystąpienia przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ winien badać nie tylko samą treść decyzji oraz zachowanie przepisów procedury administracyjnej przy jej wydawaniu, lecz także ustalić, czy weryfikowane rozstrzygnięcie nie narusza rażąco przepisów prawa materialnego, stanowiącego podstawę jego wydania. W związku z tym Sąd zwrócił uwagę na fakt, że w niniejszej sprawie materialnoprawną podstawę weryfikowanych decyzji stanowiły przepisy dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, na którego podstawie wszelkie grunty na obszarze Warszawy przeszły na własność gminy m.st. Warszawy (art. 1 dekretu), a następnie - na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. nr 14, poz. 130 ze zm.) - na własność Skarbu Państwa. Dekret ten stwarzał natomiast dotychczasowym właścicielom nieruchomości możliwość wystąpienia z wnioskiem o przyznanie, na przejętym gruncie, prawa zabudowy lub prawa wieczystej dzierżawy. Wspomniany wniosek należało złożyć w terminie 6 miesięcy od dnia objęcia gruntu w posiadanie przez Gminę m. st. Warszawy (art. 7 ust. 1 dekretu). Gmina zaś obowiązana była taki wniosek uwzględnić, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dało się pogodzić z planem zabudowania (art. 7 ust. 2 dekretu). Nie złożenie w terminie przez osobę uprawnioną ww. wniosku skutkowało wygaśnięciem uprawnienia właściciela nieruchomości do żądania przyznania prawa własności czasowej do gruntu i przejściem z upływem tego terminu na własność gminy (a później Skarbu Państwa) budynków znajdujących się na tym gruncie (art. 8 dekretu).

Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy, Sąd zauważył, że w orzeczeniu odmawiającym ustanowienia prawa własności czasowej z dnia 1 marca 1954 r. nie wykazano, iż niemożliwe było pogodzenie dalszego użytkowania gruntu przez dotychczasowego właściciela z przeznaczeniem terenu - według obowiązującego wówczas planu zagospodarowania przestrzennego - z którego wynikało, że przedmiotowy teren przeznaczony będzie pod zabudowę zwartą o 5 kondygnacjach do 18 metrów wysokości. Zatem sformułowania planu nie mogły stanowić podstawy do ustalenia, że korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela nie dało się pogodzić z jego przeznaczeniem. Bezspornym w niniejszym postępowaniu był przy tym fakt, że wniosek dekretowy z dnia 10 listopada 1948 r. został złożony w terminie.

Co do kwestii nieodwracalnych skutków Sąd stwierdził natomiast, że podzielił pogląd wyrażony w uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 1996 r. (sygn. akt OPS 7/96, ONSA 1997/2/49), iż: "Okoliczność, że nieruchomość obejmująca grunty, które podlegały przepisom dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), znajduje się w użytkowaniu wieczystym osoby trzeciej, sama przez się nie oznacza, że decyzja administracyjna wydana na podstawie przepisów tego dekretu, odmawiająca byłemu właścicielowi tych gruntów przyznania prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego), wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a.".

Sąd podkreślił w tym miejscu, że Naczelny Sąd Administracyjny podniósł w uzasadnieniu powyższej uchwały, że decyzja o odmowie ustanowienia własności czasowej (użytkowania wieczystego) na podstawie dekretu na rzecz byłego właściciela gruntów warszawskich umożliwiła Państwu, jako właścicielowi tych gruntów i znajdujących się na nich wówczas budynków, zadysponowanie nimi przez oddanie ich w użytkowanie wieczyste innej osobie, niż były właściciel tych gruntów. Jednakże w sytuacji, gdy umowa ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej była poprzedzona decyzją administracyjną w tym przedmiocie - a taka sytuacja zachodzi w sprawie niniejszej - to ta decyzja, a nie odmowna decyzja dekretowa, była podstawą ustanowienia na rzecz określonej osoby trzeciej prawa użytkowania wieczystego i zawarcia umowy kupna-sprzedaży.Jeżeli zatem podstawą zawarcia umowy cywilnoprawnej o ustanowieniu użytkowania wieczystego gruntów warszawskich była decyzja administracyjna w tym przedmiocie, to okoliczności związane z nieodwracalnością skutków prawnych dotyczą tej decyzji, nie zaś orzeczenia o nie przyznaniu byłemu właścicielowi prawa własności czasowej na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r.

W związku z powyższym, Sąd wyraził pogląd, że słusznie zatem organy uznały, iż w niniejszej sprawie nie zachodziła nieodwracalność skutków prawnych - w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. – gdyż należało odróżnić skutki prawne, które wywołała kwestionowana decyzja, od skutków prawnych dotyczących tego samego przedmiotu, ale wywołanych późniejszymi decyzjami. Z tej przyczyn Sąd uznał, że kontrolowana decyzja została wydane z rażącym naruszeniem prawa a więc zasadnie stwierdzona została jej nieważność.

Jednocześnie też Sąd przyjął, że organy wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzyły stan faktyczny sprawy oraz szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi się kierowały przy rozstrzyganiu sprawy oraz uzasadniły przekonująco swoje decyzje, nie naruszając przy tym granic swobodnej oceny dowodów.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższą decyzję w całości, P. S.A. z siedzibą w W., zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), a to:

A.) art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego błędne niezastosowanie i nieuchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2012 r. wskutek przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku braku naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., polegającego na przyjęciu, że w sprawie zachodzi przesłanka rażącego naruszenia prawa wobec przyjęcia, że:

-) orzeczenie Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] marca 1954 r. nie wywołało nieodwracalnych skutków prawnych, mimo ustalenia, że nieruchomość objęta tym orzeczeniem została zbyta na rzecz osoby trzeciej w drodze przeniesienia prawa użytkowania wieczystego na podstawie umowy cywilno-prawnej przez dotychczasowego użytkownika wieczystego, który "nabył" prawo użytkowania wieczystego z mocy prawa z dniem [...] grudnia 1990 r., tj. na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości, a nie na podstawie deklaratoryjnej decyzji Wojewody W. nr [...] z dnia [...] lipca 1991 r., wydanej po tym zdarzeniu, która jednocześnie nie stanowiła podstawy zawarcia umowy przeniesienia prawa użytkowania wieczystego,

-) decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2001 r. rażąco narusza prawo, tj. w sposób oczywisty narusza art. 156 § 2 k.p.a. uznając, że orzeczenie Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] marca 1954 r. wywołało nieodwracalne skutki prawne, mimo występujących rozbieżności w orzecznictwie oraz potrzeby wykładni tego przepisu w stosunku do decyzji wydanych na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, która znalazła wyraz m.in. w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 grudnia 1996 r. (sygn. akt OPS 6/97),

-) decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2001 r. rażąco narusza prawo, tj. wywołuje niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności gospodarcze lub społeczne skutki, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa,

-) decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2001 r. rażąco narusza prawo mimo, że wykonuje ona zalecenia co do dalszego postępowania i wykładni prawa zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lipca 1995 r. (sygn. akt IV SA 150/94), które wiązały Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., wydające decyzję z dnia [...] kwietnia 2001 r., Nr [...] na zasadzie art. 209 k.p.a. - w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lipca 1995 r. (sygn. akt 150/94), a następnie art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę -Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi;

B). art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w związku z następującymi przepisami postępowania:

1). art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. - poprzez błędne zastosowanie polegające na nieuwzględnieniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. nie dokonało w swojej decyzji oceny, czy w sprawie występują niemożliwe do zaakceptowania - z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2001. r. jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa,

2). art. 209 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lipca 1995 r. (sygn. akt 150/94) oraz art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, stanowiącego odpowiednik art. 209 k.p.a. po wejściu w życie ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, a obowiązującego w dacie [...] kwietnia 2001 r., poprzez ich błędne niezastosowanie polegające na uznaniu, że Samorządowe Kolegium w W. w decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r. prawidłowo ustaliło, że mimo związania Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wydającego decyzję z dnia [...] kwietnia 2001 r. oceną prawną, zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lipca 1995 r. (sygn. akt 150/94) organ ten rażąco naruszył art. 156 § 1 k.p.a.,

C). art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę — Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - poprzez jego błędne zastosowanie, tj. nieuwzględnienie oceny prawnej wyrażonej przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 4 lipca 1995 r. (sygn. akt IV SA 150/94), wydanego w sprawie, której przedmiotem było stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] marca 1954r., Nr [...], a zakończonej wydaniem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2001 r., Nr [...] uwzględniającej ocenę prawną wyrażoną w tym wyroku i nieuznanie, że zachodziła: "konieczność rozważenia przesłanki negatywnej stwierdzenia nieważności, jaką jest nieodwracałność skutków prawnych, które mogły być wywołane zakwestionowanym orzeczeniem (Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] marca 1954 r.) w sytuacji gdy (...) P. w W. powołuje się na nabycie z mocy art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce, gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz. U. Nr 79, poz. 464/ prawa wieczystego użytkowania przedmiotowej nieruchomości, na której zgodnie z uzyskaną decyzją o pozwoleniu na budowę realizuje inwestycję bankową oraz wykładnię art. 156 § 2 K.p.a, ograniczającą się do stanu, kiedy ani przepisy prawa materialnego, ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu, administracji publicznej nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia skutku przez wydanie decyzji (por. uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r. Nr AZP 4/92, OSNICAP z nr 12/1992, poz. 211),

D). art. 134 § 1 i 135 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez brak wnikliwego zbadania zaistnienia przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2001 r., w tym również nie podniesionych w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, a w konsekwencji nie uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji mimo, że naruszają one prawo,

E). art. 151 p.p.a, poprzez jego błędne zastosowanie w sprawie i oddalenie skargi od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2012 r., mimo istnienia podstaw do jej uchylenia.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W obszernym uzasadnieniu wyroku podnoszono w szczególności, że wprawdzie obecnie obowiązująca wykładnia przepisu art. 156 § 2 k.p.a. - w kontekście decyzji odmawiających ustanowienia prawa własności czasowej - zdaje się być utrwalona w orzecznictwie, jednak nie powinno to powodować automatyzmu w orzekaniu w niniejszej sprawie, polegającego na uznaniu, że decyzja SKO w W. z dnia [...] kwietnia 2001 r. rażąco naruszyła ten przepis, co wynika ze szczególnego układu czasowego w zaistniałym stanie faktycznym, tj. żądania stwierdzenia nieważności tej decyzji po ponad 10 latach w trybie nadzorczym, a także w świetle innych okoliczności sprawy, w tym skutków które spowodowało stwierdzenie wydania z naruszeniem prawa orzeczenia PRN W. z dnia [...] marca 1954 r. w zakresie uprawnień odszkodowawczych następców prawnych poprzednich właścicieli nieruchomości oraz skutków jakie może spowodować stwierdzenie nieważności tego orzeczenia w obecnym stanie faktycznym i prawnym.

Skarżący podnosiła też, iż Sąd I instancji popełnił błąd, polegający na ograniczeniu się do ustalenia, że - zgodnie z aktualnym orzecznictwem - decyzja PRN W. z dnia [...] marca 1954 r. nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych i nie dokonał wnikliwej oceny decyzji SKO w W. z dnia [...] kwietnia 2001 r., a w konsekwencji decyzji SKO w W. z dnia [...] stycznia 2013 r. i [...] kwietnia 2011 r. przez pryzmat orzecznictwa istniejącego w dacie wydania tej decyzji, a nawet uchwały NSA z dnia 16 grudnia 1996 r. (sygn. akt OPS 6/97).

Ponadto podkreślano, iż w zaskarżonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzji SKO w W. z dnia [...] stycznia 2012 r. oraz poprzedzającej ją decyzji tego organu z dnia [...] kwietnia 2011 r. organ nie ustalił wystąpienia wszystkich przesłanek składających się na pojęcie rażącego naruszenia prawa a poza tym wadliwie ustaliły oczywistą sprzeczność decyzji SKO w W. z dnia 10 kwietnia 2001 r. z art. 156 § 2 K.p.a., zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie rozważył w sposób wystarczający tych okoliczności.

Dokonując przeglądu orzecznictwa poprzedzającego wydanie uchwały NSA z dnia 16 grudnia 1996 r. (sygn. akt OPS 6/97), podkreślano, iż kwestionowana w trybie nieważnościowym decyzja z 2001 r. została wydana w następstwie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lipca 1995 r. (sygn. akt IV SA 150/94), a w którym Sąd stwierdził, iż zakres postępowania administracyjnego w rozpoznawanej sprawie organ wyznaczył zbyt wąsko z uwzględnieniem jedynie i to w niewystarczającym stopniu przesłanki pozytywnej stwierdzenia nieważności orzeczenia, jaką jest rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) a nie zajął się w ogóle rozważaniem istnienia przesłanki negatywnej stwierdzenia nieważności, jaką jest wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych, które mogły być wywołane zakwestionowanym orzeczeniem (art. 156 § 2 k.p.a.). Ostatecznie Sąd uznał, że rozważenie negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności orzeczenia, przewidzianej w art. 156 § 2 k.p.a. - jako jej nieodwracalny skutek prawny — było w sprawie konieczne w sytuacji, gdy strona skarżąca, to jest P. w W. powoływała się na nabycie z mocy art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz. U. Nr 79, poz. 464/ prawa wieczystego użytkowania przedmiotowej nieruchomości, na której zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budową, realizuje inwestycją bankową.

Podkreślano przy tym, że wyrok ten jest prawomocny a zawarta w nim wykładnia prawa wiązała zarówno Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. jak i Sąd Wojewódzki.

Skarżąca podnosiła także, iż bez znaczenia dla oceny skutków gospodarczych, wywołanych przez decyzję SKO w W. z dnia [...] kwietnia 2001 r. pozostawał fakt, że spadkobiercy poprzednich właścicieli nie wystąpili o odszkodowanie na podstawie tej decyzji, w konsekwencji czego roszczenie to przedawniło się. Poza tym stwierdzenie aktualnie nieważności decyzji SKO w W. z dnia [...] kwietnia 2001 r., a następnie w konsekwencji stwierdzenie nieważności orzeczenia PRN W. z dnia [...] marca 1954 r. oznaczałoby dwukrotne nabycie przez spadkobierców poprzedniego właściciela nieruchomości prawa do odszkodowania za utracone prawo użytkowania wieczystego.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Podstawy te zaś okazały się w dużej mierze uzasadnione, choć z nie wszystkimi argumentami, zawartymi w uzasadnieniu skargi kasacyjnej należy się zgodzić.

Przede wszystkim trzeba wyjaśnić, że wprawdzie autor skargi kasacyjnej twierdził, iż została ona oparta jedynie na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (istotnym naruszeniu przepisów postępowania) to w rzeczywistości sformułowano ją w oparciu o obie podstawy wymienione w tym artykule. Naruszenie bowiem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowiło zarzut materialnoprawny.

Niezależnie jednak od powyższej nieścisłości, sam w/w zarzut był uzasadniony i skutkował uznaniem skargi kasacyjnej za usprawiedliwioną.

Rozpoznawana sprawa dotyczyła stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2001 r., uznającej, że orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] marca 1954 r., odmawiające przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości warszawskiej położonej przy ulicy P., oznaczonej nr hipotecznym [...] pod nazwą "O.", zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2012 r. oraz, utrzymana przez nią w mocy, decyzja tego samego organu z dnia [...] kwietnia 2011 r. stwierdzająca nieważność (z powodu rażącego naruszenia prawa) kwestionowanej w trybie nieważnościowym decyzji, była prawidłowa.

Sąd bowiem, odwołując się do treści uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 1996 r. (sygn. akt OPS 7/96) przyjął, że organy prawidłowo uznały, iż orzeczenie z 1954 r. nie wywołało nieodwracalnych skutków prawnych – w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. – bo należało odróżnić skutki prawne, które wywołało owo orzeczenie od skutków prawnych, dotyczących spornego gruntu, ale wywołanych późniejszymi decyzjami. W omawianym przypadku chodziło o decyzję Wojewody W. z dnia [...] lipca 1991 r. nr [...] potwierdzającą nabycie – z mocy prawa, z dniem [...] grudnia 1990 r. - prawa użytkowania wieczystego do tej nieruchomości przez P. , a która następnie umową notarialną, zawartą w dniu [...] stycznia 1996 r. (nr Rep. A. [...]), wniosła to prawo aportem do spółki C. Sp. z o.o. z siedzibą w W.

W związku z powyższym wyjaśnić należy, że – na zasadzie art. 100 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) - ocena prawna wyrażona w wydanych przed dniem 1 stycznia 2004 r. uchwałach Naczelnego Sądu Administracyjnego nie była dla Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, rozpoznającego niniejszą sprawę, wiążącą. Oczywiście, uchwała ta nadal posiada swój ewidentny walor jako, że został w niej wyrażony pogląd prawny zaakceptowany przez skład siedmiu sędziów i generalnie – co do zasady - każdy sąd, orzekający w konkretnej sprawie ma prawo do odwoływać się do tego poglądu prawnego, ale nie może to następować bez uwzględnienia specyficznych realiów danej sprawy.

Trafnie w tym względzie zwraca uwagę autor skargi kasacyjnej, że wprawdzie obecnie wykładnia art. 156 § 2 k.p.a. - w kontekście decyzji odmawiających ustanowienia prawa własności czasowej - sprowadza się z reguły do poglądu wyrażonego we wspomnianej wyżej uchwale z 1996 r. a więc takiego, jaki został zawarty w zaskarżonym wyroku, ale wykładnia ta, po pierwsze – nie może być przyjmowana automatycznie a po drugie – bez uwzględnienia szczególnego układu czasowego, jako zaistniał w analizowanym stanie faktycznym, tj. żądania stwierdzenia nieważności decyzji po ponad 10 latach, jakie upłynęły od dnia jej wydania.

Podkreślenia przy tym w tym miejscu wymaga okoliczność, że kwestionowana decyzja SKO w W. z 2001 r., została wydana po wydaniu wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny z dnia 4 lipca 1995 r. (sygn. akt IV SA 150/94), którym Sąd uchylił pierwotną decyzję Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] marca 1993 r. nr [...] stwierdzającą nieważność orzeczenia Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] marca 1954 r. W motywach tego wyroku Sąd zaś stwierdził, iż zakres postępowania administracyjnego w rozpoznawanej sprawie organ wyznaczył zbyt wąsko z uwzględnieniem jedynie - i to w niewystarczającym stopniu - przesłanki pozytywnej stwierdzenia nieważności orzeczenia, jaką jest rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) a nie zajął się w ogóle rozważaniem istnienia przesłanki negatywnej stwierdzenia nieważności, jaką jest wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych, które mogły być wywołane zakwestionowanym orzeczeniem (art. 156 § 2 k.p.a.). Ostatecznie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że rozważenie negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności orzeczenia, przewidzianej w art. 156 § 2 k.p.a. - jako jej nieodwracalny skutek prawny — było w sprawie konieczne w sytuacji, gdy strona skarżąca, to jest P. w W. powoływała się na nabycie z mocy art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464) prawa wieczystego użytkowania przedmiotowej nieruchomości, na której zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budową, realizuje inwestycją bankową. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ nadzoru nie miał możliwości wydania prawidłowej decyzji bez pełnego wyjaśnienia, czy z nabyciem przez stronę skarżącą prawa użytkowania wieczystego gruntu z mocy art. 2 ust. 1 w/w ustawy z dnia 29 września 1990 r. można wiązać powstanie nieodwracalnego skutku prawnego w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. W dalszej części uzasadnienia powyższego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że w przypadku istnienia w sprawie nieodwracalnych skutków prawnych organ nadzoru może tylko ograniczyć się do wydania decyzji stwierdzającej, że zakwestionowane orzeczenie wydane zostało z naruszeniem prawa.

Zaakcentować w tym miejscu wypada, że w/w wyrok został wydany jeszcze przed podjęciem przez skład 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego uchwały z dnia 16 grudnia 1996 r., w której wyrażono pogląd, iż okoliczność, że nieruchomość obejmująca grunty, które podlegały przepisom dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), znajduje się w użytkowaniu wieczystym osoby trzeciej, sama przez się nie oznacza, że decyzja administracyjna wydana na podstawie przepisów tego dekretu, odmawiająca byłemu właścicielowi tych gruntów przyznania prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego), wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a.

Zwrócić też należy uwagę, że powyższa uchwała została podjęta w wyniku pytania sformułowanego przez skład trzech sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 49 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368), to jest z uwagi na występujące istotne wątpliwości prawne.

Wprawdzie, jak wyżej wspomniano, aktualnie wykładnia art. 156 § 2 k.p.a. w odniesieniu do problematyki odmownych decyzji, wydanych na podstawie art. 7 dekretu "warszawskiego" poszła w innym kierunku niż wynikało to z rozważań zawartych we wspomnianym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 1995 r., ale nie można tylko z tego powodu uznać, że decyzja wydana w oparciu o wyżej przytoczone sugestie Sądu, rażąco naruszała prawo. Nie można bowiem twierdzić, że doszło do rażącego naruszenia prawa w sytuacji, gdy organ orzekał, mając na uwadze zalecenia, zawarte w uzasadnieniu wyroku sądu i to w sytuacji, gdy przepis prawa, stanowiący podstawę materialnoprawną, kwestionowanej w trybie nieważnościowym, decyzji nie był oczywisty i wymagał skomplikowanej wykładni, która nie była jednolita. Ta ostatnia bowiem okoliczność stanowiła bowiem powód podjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały w składzie siedmiu sędziów.

Podnieść też trzeba, że wprawdzie Sąd Wojewódzki, dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, stwierdzającej nieważność decyzji Kolegium z dnia [...]kwietnia 2001 r., stosował art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w kontekście regulacji zawartej w art. 156 § 2 k.p.a., zezwalającej na bezterminowe stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, ale wyrokiem z dnia 12 maja 2015 r. w sprawie o sygnaturze akt P 46/13 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wyrażając taki pogląd, Trybunał Konstytucyjny miał bowiem na względzie stabilizację stanów społeczn-gospodarczych, ukształtowanych mocą wadliwego aktu administracyjnego. W związku z powyższym, jeśliby nawet uznać, że decyzja Kolegium z 2001 r. rażąco naruszała prawo, to – w świetle treści w/w wyroku – nie było by i tak praktycznie możliwe stwierdzenie nieważności orzeczenia z 1954 r. o odmowie przyznania prawa własności czasowej.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzut obrazy prawa materialnego w postaci art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. był uzasadniony. Natomiast zarzuty procesowe sformułowane w skardze kasacyjnej tego przymiotu już nie miały.

Treść zaskarżonego wyroku determinowała bowiem wyłącznie niezasadna wykładnia prawa materialnego a nie uchybienia przepisom procedury (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a.).

Przepis art. 209 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku z dnia 4 lipca 1995 r.) oraz art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym) w ogóle nie były i nie mogły być stosowane przez Sąd Wojewódzki.

Przepis zaś art. 99 ustawy – Przepisy wprowadzające (...) nie miał także w tej sprawie zastosowania bowiem godnie z tym przepisem ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym przed dniem 1 stycznia 2004 r., z zastrzeżeniem art. 100, wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Ocena ta nie ma więc mocy wiążącej w innej sprawie. Postępowanie zaś o stwierdzenie nieważności decyzji jest zaś inną sprawą niż postępowanie, w którym ta decyzja została wydana. Zatem wykładnia prawa, dokonana w wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 4 lipca 1995 r. wiązała - pod względem prawnym – jedynie w postępowaniu zakończonym decyzją Kolegium z 2001 r. Nie miała zaś takiej mocy – po myśli art. 99 ustawy – Przepisy wprowadzające (...) w obecnie prowadzonym postępowaniu o stwierdzenie nieważności tej decyzji.

Nie były również trafne zarzuty naruszenia art. 134 § 1i 135 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Sąd Wojewódzki nie przekroczył bowiem granic sprawy a oddalenie skargi (art. 151 p.p.s.a.) było – jak wspomniano wyżej – jedynie konsekwencją przyjętej przez Sąd I instancji wykładni prawa materialnego.

Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 188 w zw. z art. 193 i art.145 § 1pkt 1 lit. a) p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania oparto na przepisie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.