Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 626/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-07-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 2a
journal: Dz.U. 2016 poz 1440
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) Sędziowie: WSA Krystyna Daniel WSA Beata Łomnicka Protokolant: Maksymilian Krzanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 lipca 2017 r. sprawy ze skargi K.K. i A.A.-H. na decyzję Wojewody [...] z dnia 8 marca 2017 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości skargę oddala.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 8 marca 2017 r., znak: [...] [...], wydaną na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.- dalej u.g.n.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednol. Dz.U. z 2016, poz. 23 ze zm. – dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania K. K. oraz A. A. – H. od decyzji Starosty [...] z dnia 29 września 2016 r., znak: [...], Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w T., oznaczonej jako część działki nr [...], obręb [...] (w granicach dawnych działek nr [...] i nr [...]) będącej własnością Gminy Miasta T., dla której Sąd Rejonowy w T. Wydział VI Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...]

Orzekając w powyższy sposób organ odwoławczy nawiązał do motywów zaskarżonej decyzji Starosty [...], w której podano że decyzją Urzędu Miejskiego w T. z 23 listopada 1979 r., znak: [...] została wywłaszczona nieruchomość stanowiąca współwłasność A. A. i K. K., oznaczona jako działki nr [...], nr [...] i nr [...], obr. [...], na cele ulicy [...] w T., zgodnie z decyzją o zatwierdzeniu planu realizacyjnego z 18 czerwca 1974 znak: [...] W świetle planu realizacyjnego wskazane we wniosku o zwrot działki odpowiadające obecnie części działki nr [...], stanowić miały ulice, chodnik oraz pas zieleni. Aktualny sposób zagospodarowania potwierdza, iż określony w decyzji wywłaszczeniowej cel został zrealizowany, co stanowi podstawę orzeczenia o odmowie zwrotu części działki nr [...] obr. [...] Dodatkową okolicznością uzasadniającą negatywne rozpatrzenie wniosku o zwrot przedmiotowej nieruchomości jest fakt, że stanowi ona aktualnie drogę publiczną. W myśl orzecznictwa sądów administracyjnych oraz Sądu Najwyższego, droga publiczna podlega szczególnemu reżimowi prawnemu na podstawie art. 2a ust 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Stanowi ona rzecz wyłączoną z obrotu prawnego, bowiem obrót taką nieruchomością może następować jedynie pomiędzy podmiotami publicznoprawnymi, a zasady gospodarowania gruntami w pasie drogowym określa przepis art. 22 ustawy o drogach publicznych.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyły K. K. oraz A. A. – H. , podnosząc m.in. że odmowa zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i [...], stanowiących obecnie część działki nr [...], obr. [...], jest bardzo dla nich krzywdząca. Wywłaszczenia działek dokonano na cele ulicy [...], zgodnie z decyzją Urzędu Miasta w T. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego nr [...] z dnia 18 czerwca 1974 r. W granicach tych działek miała powstać ulica [...], chodnik oraz pas zieleni. Decyzja nie przewidywała w obrębie działek dodatkowej drogi, która powstała, jest nielegalna i nie stanowi ulicy [...]. Po zakończeniu inwestycji, na którą działki zostały wywłaszczone w tym miejscu była skarpa - taka jak obok, ale ludzie wydeptali ścieżki, a później zaczęły jeździć nią samochody. Błąd pracownika Urzędu Miasta z Wydziału Geodezji kilka lat wcześniej spowodował, że działki nr [...] i nr [...] zostały włączone do działki nr [...]. Można to jednak naprawić, założyć nową księgę wieczystą i zwrócić działki lub umożliwić wykup od Urzędu Miasta dawnym właścicielom. Skarżące zakwestionowały potrzebę istnienia tak szerokiego pasa drogowego na działce nr [...] oraz podkreślały, że na przedmiotowych działkach nie znajdują się żadne obiekty budowlane lub urządzenia techniczne potrzebne do zarządzania ulicą [...]. To, że działka przylega do ulicy nie wystarczy, aby uznać ją w całości za pas drogowy. Wyrok Sądu Administracyjnego w Krakowie wyraźnie stwierdza, że istnieje możliwość zwrotu części działki, ponieważ na tej właśnie działce nie znajduje się cel wywłaszczenia, tzn. ulica [...], chodnik, pas zieleni. Postępowanie wyjaśniające w sprawie ustalenia zasięgu pasa drogowego, które zostało zalecone w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 września 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 550/15 wykonane zostało nieprawidłowo, a w dodatku tendencyjnie. W decyzji Starosty [...] wskazano, iż część dawnej działki nr [...] zajęta jest przez jezdnię żwirową, chodnik, skarpę i pas zieleni. Jezdnia żwirowa jest jednakże samowolna i jest nielegalna, albowiem w decyzji o wywłaszczeniu nie było o niej mowy, tylko o ulicy [...], skarpie, chodniku i pasie zieleni. Stwierdzenie Zarządu Dróg i Komunikacji w T. z dnia 21 lipca 2016 r., znak: [...], że ulica [...] przebiega wzdłuż działek [...] i [...] jest nieprawdziwe, a przesłana przy tym piśmie metryka ulicy [...] dotyczy części od ulicy [...] do Osiedla [...] Metryka ta sporządzona była w 1989 r. Wówczas w miejscu, gdzie przebiega nielegalna droga - nazwana w decyzji Starosty [...] drogą żwirową a przez Zarząd Dróg i Komunikacji w T. ulicą [...] - nie było tej drogi, istniała porośnięta trawą skarpa. Ta droga obecnie żwirową, nie była tutaj przewidziana, a płyty żelbetowe są ułożone obok znaku wskazującego ulicę [...], a nie na drodze żwirowej.

Po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania Wojewoda w rozważaniach własnych stwierdził, że ze względu na tryb nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa, nieruchomość kwalifikuje się jako nieruchomość wywłaszczoną w rozumieniu ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Spełnione zostało też kryterium podmiotowe wobec ustalenia, iż ze stosownym wnioskiem wystąpiły uprawnione do tego osoby. Kluczowym z punktu widzenia rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy jest zatem zbadanie, jaki był cel wywłaszczenia wynikający z decyzji wywłaszczeniowej, na podstawie której nieruchomość przejęta została na rzecz Skarbu Państwa oraz dokonanie oceny, czy wywłaszczona nieruchomość stała się zbędna w rozumieniu art. 137 u.g.n. dla realizacji tego celu.

Legalną definicję stanu zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu ustawodawca sformułował wart. 137 ust. 1 u.g.n. W wyroku z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11 Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed dniem 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed dniem 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu -jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Organ odwoławczy podziela jako prawidłowe ustalenia organu pierwszej instancji. Jak wynika z akt sprawy, decyzją Urzędu Miejskiego w T. nr [...] z dnia 18 czerwca 1974 r., znak: [...] zatwierdzono plan realizacyjny ulicy [...] na odcinku od ulicy [...] do ulicy [...] (km 0.0 - 1.768), który swym zasięgiem objął obszar zawnioskowanej do zwrotu nieruchomości, tj. działki nr [...] i nr [...]. Działki te zostały następnie przejęte zostały na rzecz Skarbu Państwa na podstawie decyzji Urzędu Miejskiego w T. z dnia 23 listopada 1979 r., znak: GKP [...] b-130/79 z przeznaczeniem pod ulicę [...] w T.. Zgodnie z planem przedmiotowa nieruchomość w ramach ogólnie określonego celu wywłaszczenia stanowić miała ulicę, chodnik oraz pas zieleni. Na podstawie analizy zgromadzonego materiału dowodowego dokonanego przez organ odwoławczy brak obecnie podstaw do kwestionowania prawidłowości dokonanych przez organ pierwszej instancji ustaleń w tym zakresie. Bez wątpienia działki nr [...] oraz nr [...] miały zostać wykorzystane na cele ulicy [...] w T., z uwzględnieniem faktu, iż pod pojęciem tak określonego celu wywłaszczenia rozumiana była nie tylko budowa samej jezdni ulicy [...], ale jak wskazano to w decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny tej inwestycji, zagospodarowanie obszaru położonego od ulicy [...] do ulicy [...] pod tak określona inwestycję.

Mając na uwadze decyzje z dnia 30 listopada 2012 r. znak: [...] [...] oraz z dnia 6 marca 2015 r. znak: [...], a także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego sygn. akt II SA/Kr 550/15, dla prawidłowego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy kluczowym było ustalenie - przy udziale zarządcy drogi oraz uprawnionego geodety - zasięgu pasa drogowego ulicy [...] na stanowiących przedmiot wniosku działkach odpowiadających obecnie części działki nr [...], oraz sporządzenie w tym zakresie stosownej dokumentacji. Z pozyskanego przez organ pierwszej instancji od Urzędu Miasta T. załącznika graficznego do pisma z dnia 24 września 2013 r. wynikało bowiem (przy założeniu, iż pas drogowy drogi publicznej zaznaczony został szarym kolorem, brak bowiem na tę okoliczność stosownych wyjaśnień Urzędu Miasta T.), iż tylko część zawnioskowanej do zwrotu działki nr [...] zajęta jest pod pas drogowy drogi publicznej, a zatem tylko w stosunku do części tej działki można mówić o ewentualnej realizacji celu wywłaszczenia.

W dniu 25 maja 2016 r. odbyła się rozprawa administracyjna dotycząc ustalenia zasięgu pasa drogowego na przedmiotowych nieruchomościach przy udziale pełnomocnika wnioskodawczyń A. G., przedstawicieli zarządcy drogi oraz geodety uprawnionego, który sporządził mapę do celów projektowych w skali 1:500, przedstawiającą zasięg pasa drogowego. Zgodnie z tą mapą, która została wpisana do ewidencji materiałów Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego pod nr [...] z dniem 16 czerwca 2016 r., pas drogowy ulicy [...] przebiega wzdłuż granicy działki nr [...] z działkami nr [...] i nr [...]. Podczas rozprawy przedstawiciel zarządcy drogi oświadczył, iż pas drogowy dochodzi do działki nr [...], czyli biegnie wzdłuż granicy działki nr [...]. W skład pasa drogowego wchodzi droga, chodnik, oświetlenie uliczne, znaki drogowe, skarpa i zieleń przydrożna. Wobec braku w ustawie o gospodarce nieruchomościami definicji drogi należy posiłkować się przepisami ustawy o drogach publicznych, w której pod tym pojęciem rozumie się budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącymi całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym (art. 4 pkt 2 ). Zauważyć zatem należy, że droga to nie tylko jezdnia, lecz wszystko co znajduje się w jej liniach rozgraniczających (pasie drogowym), a więc także chodnik, ścieżka rowerowa, pobocze, zatoki, rowy przeznaczone do powszechnego korzystania. Z kolei "pas drogowy" jest to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (art. 4 pkt 1 ). W kontekście powyższego ustalono, iż w zasięgu pasa drogowego drogi publicznej ulicy [...] zawierają się działki będące przedmiotem niniejszego postępowania, tj. działki nr [...] i nr [...], odpowiadające obecnie części działki nr [...].

Mając na uwadze zarzuty skierowane w piśmie dnia 14 lutego 2017 r. Wojewoda wskazał, że zgodnie zuchwała Nr [...] Rady Miejskiej w T. z dnia 25 października 2012 r. w sprawie nazw ulic i placów publicznych oraz ich położenia i przebiegu ulica [...] biegnie od ulicy [...] w kierunku wschodnim do granicy z [...] i jest położona miedzy innymi na części działki nr [...]. Natomiast ulica [...] biegnie od ulicy [...] w kierunku północnym do ulicy [...], jest położona na działce nr [...] i innych. Wszelkie wyjaśnienia co do "legalności" ulicy [...] zostały podane w decyzji organu pierwszej instancji, a organ odwoławczy nie ma podstaw, aby kwestionować aktualność metryki ulicy [...] oraz ulicy [...].

W aktach sprawy organu pierwszej instancji znajduje się pismo skierowane do pełnomocnika stron, w którym Starosta [...] zawiadamia, iż skarga z dnia 27 maja 2016 r. dotycząca niewykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 września 2015 r. została uznana za bezzasadną.

Z kolei zarzuty nieprawidłowo i tendencyjnie wykonanej mapy do celów projektowych nie mogły odnieść zamierzonego skutku, gdyż nie poparto ich żadnymi opiniami ekspertów, czy biegłych. Skarżące nie wykazały, aby posiadały wiedzę specjalistyczną w tym zakresie.

Nie zgadzając się z powyższą rozstrzygnięciem K. K. i A. A. wniosły w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Wojewody z dnia 8 marca 2017 r., znak: [...], w której domagały się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji w całości, zarzucając organom obu instancji naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez: - nieuwzględnienie okoliczności, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany w całości i że inwestycja nie została zrealizowana przed upływem 10 lat od dnia wywłaszczenia działek; - pominięcie tego, iż wątpliwości budzi ustalenie przez zarządcę dróg linii pasa drogowego oraz mapka dla celów projektowych; - niezebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nie ustalenie wszystkich okoliczności, na których powinno być oparte rozstrzygnięcie; nieuwzględnienie słusznego interesu obywateli oraz zasady, że Rzeczpospolita chroni własność i prawo do dziedziczenia

Zdaniem skarżących decyzja z dnia 23 listopada 1979 r. wyraźnie stwierdzała, że wywłaszczone działki stanowić miały ulicę [...] chodnik, skarpę oraz pas zieleni. Decyzja nie przewidywała w obrębie tych wywłaszczonych działek dodatkowej drogi, która jest nielegalna. Po zakończeniu inwestycji, na którą działki zostały wywłaszczone w tym miejscu była skarpa, taka jak obok, ale ludzie wydeptali ścieżkę a później zaczęły jeździć samochody. Mapa poglądowa, na której zostały zaznaczone granice działek nr [...] i nr [...] wskazuje, że działka nr [...] o powierzchni 12m2 została wykorzystana pod chodnik, ale działka nr [...] zajęta jest tylko w części. Mianowicie od chodnika wznosi się zielona skarpa, później jest nielegalna droga, a reszta tej działki jest zbędna miastu, leży odłogiem. Działka nr [...] ma powierzchnie 186 m2 i o jej zwrot wnoszą skarżące, natomiast odstępują od pierwotnej prośby zwrotu również działki nr [...], ponieważ ona rzeczywiście stanowi chodnik.

Skarżące wskazywały, że powierzchnia działki nie wykorzystana do celów inwestycyjnych powinna zostać zwrócona właścicielowi. Z brzmienia art.137 u.g.n. wyraźnie wynika, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia .w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się stateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu, albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Działka nr [...] jest tego przykładem i powinna zostać zwrócona. Zastanawiające jest, dlaczego tylko na szerokości działki nr [...] pas drogowy musi być tak szeroki, a już na działce obok nr [...] przy działce nr [...] pas drogowy nie jest potrzebny. Na działce nr [...] nie znajdują się żadne obiekty budowlane lub urządzenia uliczne potrzebne do zarządzania ulicą [...]. To że działka przylega do ulicy nie wystarczy, aby uznać ją w całości za pas drogowy. Na tej działce znajduje się cel wywłaszczenia tzn. ulica [...], chodnik, pas zieleni - zatem, cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nie został zrealizowany, ale droga, która tam istnieje jest nielegalna, bo nie była ujęta w decyzji o wywłaszczeniu. Nie wiadomo od kiedy Zarząd Dróg i Komunikacji w T. uznał tą drogę, ale zdaniem skarżących na pewno nie przed 22 września 2004 r. Materiał dowodowy dotyczący ustalenia zasięgu pasa drogowego nie został zebrany w sposób wyczerpujący. Skarżące kwestionują podstawę wskazania linii pasa drogowego przez zarządcę drogi. Nie mają zastrzeżeń do legalności istnienia ul. [...], a jedynie do określenia nielegalnej drogi, jako ul. [...].

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednol. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Z uwagi na treść art. 17 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw ( Dz. U. z 2017 r., poz. 935), którą znowelizowano między innymi przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.), stan faktyczny niniejszej sprawy należy oceniać na podstawie przepisów dotychczasowych, tj. obowiązujących w dacie wniesienia skargi. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a., sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzeniem ich nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa przewidziane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu, stosownie do art. 151 p.p.s.a.

W niniejszej sprawie istotne znaczenie mają przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednol. Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.). Zgodnie z treścią art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej, stosownie do art. 140. W myśl art. 137 ust. 1 u.g.n., nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Jak wynika z art. 137 ust. 2 u.g.n., jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część.

W realiach przedmiotowej sprawy należy zwrócić nadto uwagę na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11 (Dz. U. poz. 376), zgodnie z którym art. 137 ust. 1 u.g.n. w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Z wyroku tego wynika, że jeżeli nieruchomość zawnioskowana do zwrotu została wywłaszczona przed dniem 27 maja 1990 r., czyli przed datą komunalizacji z mocy prawa nieruchomości Skarbu Państwa, którymi władały jednostki samorządu terytorialnego, zaś cel wywłaszczenia został zrealizowany przed dniem 22 września 2004 r., czyli dniem wejścia w życie aktualnego brzmienia art. 137 ust. 1 u.g.n., nie można uznać, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Realizacja tego celu w terminach, wymienionych w art. 137 ust. 1 u.g.n. nie ma w takiej sytuacji znaczenia, tj. nie jest istotne, czy prace rozpoczęto w ciągu 7 lat od uostatecznienia się decyzji wywłaszczeniowej oraz czy zakończono je w ciągu 10 lat od tegoż momentu. W świetle powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego w wypadku nieruchomości wywłaszczonych przed dniem 27 maja 1990 r. spełnienie kryteriów zbędności, wymienionych w art. 137 ust. 1 u.g.n. miałoby znaczenie wyłącznie wówczas, gdyby cel wywłaszczenia był realizowany dopiero po dniu 22 września 2004 r.

Analogiczne podejście uzasadnione jest też w stosunku do nieskomunalizowanych gruntów Skarbu Państwa.

W przypadku postępowania w przedmiocie zwrotu nieruchomości wywłaszczonej konieczne jest ustalenie, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany. W sytuacji, gdy wywłaszczenie nastąpiło przed wieloma laty niejednokrotnie wymaga to precyzyjnych ustaleń odnośnie tego, co dokładnie było celem wywłaszczenia, ponieważ w samej decyzji wywłaszczeniowej może on nie być wskazany w dostatecznie dokładny sposób. Jak wskazuje się w orzecznictwie, ustalenie celu wywłaszczenia co do zasady następuje poprzez przywołanie celu, jaki podano w decyzji wywłaszczeniowej. Jednak w sytuacji, gdy cel ten określony jest w decyzji w sposób ogólnikowy, to organ prowadzący postępowanie o zwrot jest zobowiązany ustalić precyzyjnie cel wywłaszczenia, jaki miał być zrealizowany na konkretnej nieruchomości. To uszczegółowienie (doprecyzowanie) winno nastąpić na podstawie analizy całej dostępnej dokumentacji, zgromadzonej dla potrzeb przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lutego 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1440/12, Lex Omega nr 1323497; podobnie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 20 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Bd 211/12, Lex Omega nr 1248554 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 737/13, Lex Omega nr 1491152).

Po ustaleniu dokładnego celu wywłaszczenia rzeczą organów administracji publicznej jest zweryfikowanie, czy został on zrealizowany. W przypadku nieruchomości, które wywłaszczono przed 27 maja 1990 r. ustalenia co do realizacji celu wywłaszczenia muszą być czynione z uwzględnieniem wyżej powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

Ustalenia w zakresie celu wywłaszczenia, a następnie jego realizacji winny być dokonywane zgodnie z wymogami przepisów procedury administracyjnej. Wypada w tym miejscu przypomnieć, że zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania, jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności oraz wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą na podstawie wszelkich dostępnych dowodów. Z zasady tej wynika między innymi rozwijany w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie z urzędu jakie dowody są konieczne do wyjaśnienie stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji. Zakres postępowania dowodowego zależy jednakże od przedmiotu sprawy administracyjnej. Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a., rozumianej jako ocena tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów, następująca zgodnie z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego (zob. między innymi: A. Wróbel- komentarz do art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II.; C. Martysz- komentarz do art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom l i II, Zakamycze, 2005; J. Borkowski: Glosa do wyroku NSA z dnia 6 października 1993 r., l SA 1270/93, OSP 1994/7-8/131).

W niniejszej sprawie istotne znaczenie ma także to, że wywłaszczona nieruchomość nawet w przypadku braku realizacji celu wywłaszczenia nie może być zwrócona, jeżeli stanowi część drogi publicznej. W art. 2 u.g.n. wskazano, że ustawa ta nie narusza innych ustaw w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami. Zgodnie zaś z art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednol. Dz. U. z 2016 r. poz. 1440, dalej oznaczona jako u.d.p.) drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa (ust. 1), zaś drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy (ust. 2). Stosownie do art. 2 ust. 1 tejże ustawy drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie:

1) drogi krajowe;

2) drogi wojewódzkie;

3) drogi powiatowe;

4) drogi gminne.

Na podstawie powyższych przepisów przyjmuje się, że drogi publiczne są rzeczami szczególnego rodzaju, wyłączonymi od swobodnego obrotu, a ich właścicielami nie mogą być podmioty inne od wymienionych w art. 2a ustawy o drogach publicznych. W orzecznictwie wskazuje się, że również w wypadku, gdy nieruchomość w czasie orzekania o zwrocie stanowi część drogi publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2011 r., sygn. akt I OSK 649/11, Lex Omega nr 1149411). Do ustaw szczególnych, o których mowa w przepisie art. 2 u.g.n., zalicza się również ustawę o drogach publicznych. Zadośćuczynienie roszczeniu o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, a zajętej obecnie pod drogę publiczną na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n. prowadziłoby do skutku sprzecznego z prawem, polegającego na nabyciu przez osobę fizyczną nieruchomości stanowiącej część drogi publicznej (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 27 maja 2009 r., sygn. akt VIII SA/Wa 572/08, Lex Omega nr 508752).

Ustawodawca rozróżnia pojęcia drogi i pasa drogowego. Drogą jest – zgodnie z art. 4 pkt 2 u.d.p. - budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Natomiast stosownie do art. 4 pkt 1 u.d.p., przez pas drogowy należy rozumieć wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Pojęcie pasa drogowego jest pojęciem szerszym od drogi. Tak więc granice pasa drogowego w zakresie przestrzeni wyznacza się z uwzględnieniem obiektów i urządzeń służących "realizacji celów związanych z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także zarządzania drogą" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 stycznia 1999 r., sygn. akt II GSK 614/08, Lex Omega nr 5280074). W orzecznictwie wskazuje się trafnie, że pas drogi publicznej to nie tylko jezdnia, ale np. także pas zieleni przydrożnej (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 37/14, orzeczenia.nsa.gov.pl). Drogą publiczną jest zatem nie tylko sama "droga" w rozumieniu art. 4 pkt 2 u.d.p., ale cały pas drogowy, w którym zawiera się owa droga. Do takiego wniosku prowadzi analiza dalszych przepisów u.d.p., posługujących się pojęciem "pas drogowy drogi publicznej" (art. 20 pkt 17, art. 20b ust. 6 u.d.p., względnie "pasa drogowego dróg, o których mowa w art. 2 ust. 1" (art. 20g ust. 1 u.d.p.). Ustawodawca zdefiniował "drogę" (art. 4 ust. 2 u.d.p.) jako budowlę, zaś "pas drogowy" (art. 4 ust. 1 u.d.p.) jako grunt. To pas drogowy jest nieruchomością w rozumieniu art. 46 k.c. (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lipca 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 883/07, Lex Omega nr 362127), wobec czego wyłączony z obrotu jest cały pas drogowy drogi publicznej.

W niniejszej sprawie należy też zwrócić uwagę na treść art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W związku są zapatrywania oraz wskazania wyrażone w zapadłym w niniejszej sprawie prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 września 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 550/15, którym oddalono skargę Gminy Miasta T. na kasatoryjną decyzję Wojewody z dnia 6 marca 2015 r., znak: [...] We wskazanym wyroku Sąd uznał za słuszną konstatację, że zajęcie nieruchomości na drogę publiczną wyłącza możliwość jej zwrotu. Podzielił też ustalenia organów administracji publicznej, zgodnie z którymi działki nr [...] i [...] objęte wnioskiem o zwrot (obecnie część działki nr [...]) zostały wywłaszczone w związku z budową ulicy [...], a pod tym pojęciem rozmieć należy nie tylko budowę tej ulicy, ale cały obszar położony od ul. [...] do ul. [...] (decyzja z 18 czerwca 1974 r. zatwierdzająca plan realizacyjny). Oceniając zgromadzony materiał dowodowy Sąd uznał, że bez wątpienia inwestycja w postaci budowy drogi została zrealizowana. Sąd nakazał jednak ustalenie, czy zrealizowany cel wywłaszczenia objął całą nieruchomość, albowiem zgodnie z art. 137 ust. 2 u.g.n. jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część.

Uzupełniając postępowanie dowodowe zgodnie ze wskazaniami decyzji Wojewody z dnia 6 marca 2015 r., znak: [...], zaakceptowanymi przez Sąd , organ pierwszej instancji przeprowadził w dniu 25 maja 2016 r. rozprawę administracyjną w celu ustalenia zasięgu pasa drogowego. Czynność tę dokumentują protokół z rozprawy (k. 322 akt organu pierwszej instancji) oraz protokół ustalenia zasięgu pasa drogowego (k. 330-331 akt organu pierwszej instancji). W rozprawie uczestniczyli przedstawiciele zarządcy drogi – Zarządu Dróg i Komunikacji w T., a także uprawniony geodeta. Ustalenie zasięgu drogi odbyło się również przy udziale pełnomocnika skarżących. Zasięg pasa drogowego ustalono w taki sposób, że przebiega on "po granicy działki [...] i [...] z działką [...]", a w protokole ustalenia zasięgu pasa drogowego odnotowano dodatkowo, że przebieg został ustalony na podstawie wskazania zarządcy drogi. Zestawiając powyższe ustalenia z mapami poglądowymi, na której wrysowano dawne działki nr [...] i [...] (k. 44, 45 akt organu pierwszej instancji) można stwierdzić, że granica pasa drogowego stanowi jednocześnie granicę pomiędzy działkami nr [...] (w obrębie której zawiera się zawnioskowana do zwrotu nieruchomość), a działkami nr [...] i [...] (przylegającymi do działki nr [...] na tym odcinku jej granicy, gdzie znajdowały się dawne działki nr [...] i [...]).

W aktach sprawy znajduje się notatka służbowa z dnia 11 grudnia 1981 r. (k. 206 akt organu pierwszej instancji), wskazująca jako jedno z zadań w ramach realizacji ulicy [...] wykonanie połączenia istniejącego dojazdu z ulicy [...] do ulicy [...]. Miał on zostać wykonany z płyt żelbetowych, z uwzględnieniem powiększenia promienia krzywizny wlotu na ulicę [...]. Jako termin wykonania w notatce wskazano 23 grudnia 1981 r. Opisane "powiększenie krzywizny" musiało spowodować zbliżenie połączenia ulicy [...] i ulicy [...] do granicy działek nr [...] i [...], a zatem wzmiankowane połączenie miało przebiegać po terenie zawnioskowanym do zwrotu.

Dodatkowo Zarząd Dróg i Komunikacji w T. w piśmie z dnia 21 lipca 2016 r. (k. 394 akt organu pierwszej instancji) wyjaśnił – przesyłając kopie szeregu dokumentów – że ulica [...] przebiega wzdłuż działki nr [...] i [...], przechodzi następnie przez część działki nr [...] i łączy się z drogą powiatową – ulicą [...]. Wśród dokumentów przesłanych wraz z tym pismem znalazła się kopia uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej w T. z dnia 23 listopada 1988 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych w województwie [...] do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich (Dz. Urz. Woj. [...]), wymieniająca wśród dróg publicznych w T. ul. [...] (k. 393, 387 akt organu pierwszej instancji).

Z powyższego wynika, że wzdłuż działek nr [...] i [...] – a zatem m. in. po terenie, obejmującym przynajmniej część dawnych działek nr [...] i [...] – przebiega droga o statusie drogi publicznej. Fakt ten został potwierdzony przez zarządcę tej drogi.

Wskazać w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 19 ust. 1 u.d.p., organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, jest zarządcą drogi. Szczegółowe kompetencje zarządcy drogi ustawodawca wyliczył w art. 20 u.d.p. Poświadczenie przebiegu drogi publicznej – ul. [...] – zostało zatem wydane przez organ, powołany do działania w zakresie dróg gminnych. Zgodnie z art. 76 § 1 k.p.a., dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Przepis § 1 stosuje się odpowiednio do dokumentów urzędowych sporządzanych przez organy jednostek organizacyjnych lub podmioty, w zakresie poruczonych im z mocy prawa lub porozumienia spraw wymienionych w art. 1 pkt 1 i 4 (art. 76 § 2 kp.a.). W myśl art. 76 § 3 k.p.a. przepisy § 1 i 2 nie wyłączają możliwości przeprowadzenia dowodu przeciwko treści dokumentów wymienionych w tych przepisach. W niniejszej sprawie przebieg drogi publicznej został potwierdzony przez jednostkę organizacyjną organu administracji, powołaną do zarządzania tą drogą, a skarżące w toku postępowania nie przedstawiły żadnego dowodu przeciwnego. Zatem nie obaliły domniemania wiarygodności powyższego dokumentu. Podnoszono wprawdzie, że sporny fragment ulicy [...] miał powstać nielegalnie, został wydeptany przez chodzących tam ludzi itd. Są to jednak okoliczności nieistotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Jednocześnie powołana wyżej notatka służbowa świadczy, że opisywany fragment ulicy [...] powstał planowo, jako połączenie tejże ulicy z ulicą [...] Zagospodarowanie fragmentu pasa drogowego pod zieleń nie stanowi o braku realizacji celu wywłaszczenia, nawet jeżeli pierwotny projekt modyfikowano. Niezależnie od tego, w jaki sposób powstała droga publiczna, istnieje ona na spornej nieruchomości, co powoduje, że jej zwrot nie jest możliwy.

Z powyższych ustaleń wynika, że całość dawnych działek nr [...] i [...] znajduje się w pasie drogowym drogi publicznej. Nadto przynajmniej część z nich, przylegająca do granic działek nr [...] i [...] stanowi ulicę [...], która jest taką drogą publiczną. Ustalenia te oparte zostały na obszernym materiale dowodowym, a z akt sprawy wynika, że w sprawie podjęto wszelkie możliwe działania celem pozyskania jak najpełniejszej dokumentacji, związanej z wywłaszczeniem i sposobem zagospodarowania spornej nieruchomości. Postępowanie wyjaśniające odpowiada zatem wymogom art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Dowody zostały ocenione prawidłowo, organy administracji publicznej wzięły bowiem pod uwagę całokształt zgromadzonego materiału, a następnie wynikające z niego ustalenia uzasadniły w obszerny i logiczny sposób, przedstawiając w decyzjach swój tok rozumowania. Zaskarżona decyzja czyni zatem zadość obowiązkom, jakie wynikają z art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

Prawidłowo zatem organy administracji ustaliły, że zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie jest możliwy. Przeszkodą dla zwrotu jest w pierwszej kolejności to, że został zrealizowany cel wywłaszczenia, jakim była budowa ulicy [...] (w szerokim rozumieniu – na obszarze od ul. [...] do ul. [...]). Jednocześnie, ponieważ cały zawnioskowany do zwrotu teren znajduje się w pasie drogowym drogi publicznej, należało stwierdzić, że cel wywłaszczenia został zrealizowany na całym obszarze obecnego fragmentu działki nr [...], odpowiadającemu dawnym działkom o numerach [...] i [...]. Dodatkowo przeszkodą dla zwrotu nieruchomości jest fakt, że w całości stanowi ona drogę publiczną. Odmowa zwrotu przedmiotowych działek była zatem uzasadniona.

Mając powyższe na uwadze Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a., co w myśl art. 200 p.p.s.a. nie upoważnia do zasądzenia na rzecz skarżących zwrotu kosztów niniejszego postępowania.