Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2168/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-07-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 1 ust.1, art 2 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 5 ust 1, art. 16 ust. 2
journal: Dz.U. 2014 poz 782
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędziowie WSA Eugeniusz Wasilewski, Danuta Kania (spr.), Protokolant specjalista Elwira Sipak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lipca 2016 r. sprawy ze skargi Z. F. na decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] października 2015 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego na rzecz Z. F. kwotę 200 zł (dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W piśmie z dnia [...] lipca 2015 r. skierowanym do Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego Z. F. wskazał, iż w dniu [...] maja 2015 r. zawiadomił Ministra o poświadczeniu nieprawdy w dokumentach MNiSW, dotyczących nadania uprawnień do prowadzenia studiów II stopnia w [...] w B.. Wnioskodawca zwrócił się o poinformowanie go jakie działania podjęte zostały przez MNiSW w związku z informacjami zawartymi w tym piśmie. W szczególności, jaki organ ścigania został zawiadomiony o możliwości popełnienia przestępstwa z art. 271 § 1 Kodeksu karnego przez podległych Ministrowi urzędników MNiSW.

Następnie, w dniu [...] sierpnia 2015 r., Z. F. zwrócił się Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z wnioskiem o udzielenie informacji, w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm.), dalej: "u.d.i.p.", jakie czynności zostały wykonane przez Ministra oraz przez podległych mu pracowników w reakcji na zawiadomienie z dnia [...] maja 2015 r. o podejrzeniu popełnienia przestępstwa złożone do kancelarii MNiSW oraz w reakcji na pismo z dnia [...] lipca 2015 r. przesłane drogą elektroniczną. Wnioskodawca zwrócił się również o udostępnienie w formie elektronicznej wszystkich pism sporządzonych przez funkcjonariuszy MNiSW w związku z ww. pismami.

W odpowiedzi na ww. wniosek, pismem z dnia [...] września 2015 r. organ poinformował wnioskodawcę, iż żądane informacje zostaną udostępnione w terminie do dnia [...] października 2015 r. - zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. - z uwagi na konieczność analizy prawnej możliwości udostępnienia wnioskowanych informacji.

Pismem z dnia [...] października 2015 r. Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego poinformował wnioskodawcę, iż na skutek zawiadomienia z dnia [...] maja 2015 r. zostało wszczęte postępowanie wyjaśniające w trybie ustawy z dnia 21 listopada 2008r. o służbie cywilnej (Dz. U. z 2014 r., poz. 1111) mające na celu ustalenie, czy wskazany w zawiadomieniu pracownik dopuścił się przewinienia dyscyplinarnego polegającego na naruszeniu obowiązków dyscypliny służbowej. W toku postępowania ustalono, że nie doszło do naruszenia tych obowiązków, w związku z czym postępowanie umorzono zgodnie z art. 125 ust. 2 ww. ustawy. Organ nie znalazł przesłanek uzasadniających zawiadomienie właściwych organów ścigania o podejrzeniu popełnienia przestępstwa.

Następnie, decyzją z dnia [...] października 2015 r. [...] Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego, powołując w podstawie prawnej art. 1 ust. 2 i art. 16 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 125 ust. 1 i 2 i art. 126 ust. 5 ustawy o służbie cywilnej, art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej: "k.p.a.", odmówił udostępnienia wnioskodawcy informacji publicznej w zakresie wszystkich pism sporządzonych przez Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego oraz funkcjonariuszy Ministerstwa, jakie powstały w związku z pismami wnioskodawcy z dnia [...] maja 2015 r. oraz [...] lipca 2015 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, iż wnioskowane dokumenty stanowią część akt postępowania wyjaśniającego prowadzonego wobec pracownika Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa Wyższego, zatrudnionego na stanowisku głównego specjalisty w trybie ustawy o służbie cywilnej. Postępowanie to wynika ze stosunku pracy łączącego ww. pracownika z Ministerstwem Nauki i Szkolnictwa Wyższego - jako pracodawcą. Ustawa o służbie cywilnej nie reguluje kwestii dostępu do informacji dotyczących postępowania wyjaśniającego. Sposób prowadzenia postępowania wyjaśniającego w służbie cywilnej określa rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 9 kwietnia 2009 r. w sprawie postępowania wyjaśniającego i postępowania dyscyplinarnego w służbie cywilnej (Dz. U. z 2009 r. Nr 60, poz. 493), dalej: "rozporządzenie z dnia 9 kwietnia 2009 r." w związku z art. 130 ustawy o służbie cywilnej. Rozporządzenie to w § 9 pkt 2 określa komu przysługuje dostęp do dokumentów stanowiących akta postępowania. Zgodnie z jego treścią w trakcie postępowania wyjaśniającego osoba, której dotyczy postępowanie, może przeglądać akta sprawy. A contrario należy wnioskować, że dostęp do pozostałych informacji, w tym dokumentów wytworzonych w toku postępowania wyjaśniającego, nie przysługuje podmiotom innym niż wskazane w § 9 pkt 2 rozporządzenia.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Z. F. zarzucił organowi niedopełnienie obowiązków służbowych funkcjonariusza publicznego oraz naruszenie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej i Konstytucji RP.

Wskazał, iż żądane przez niego dokumenty dotyczą urzędnika naczelnego organu władzy, tj. osoby pełniącej funkcję publiczną. Zostały one wytworzone przez urzędników Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa Wyższego, a więc również przez osoby pełniące funkcje publiczne, w ramach pełnionych funkcji. Zaznaczył, iż nie istnieją przeszkody, aby dokumenty wytworzone w trakcie zakończonego postępowania wyjaśniającego zostały udostępnione na wniosek w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego, powołując w podstawie prawnej art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ wskazał, iż Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego - jako organ władzy publicznej - jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia wnioskowanej informacji, a żądania wnioskodawcy zawarte we wniosku z dnia [...] sierpnia 2015 r. są informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p. Sporne natomiast pozostaje to, czy udostępnienie żądanej informacji nie jest możliwe z uwagi na zawarte w art. 5 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. ograniczenia prawa do jej uzyskania.

Organ stwierdził, iż w niniejszej sprawie istnieje ograniczenie w dostępie do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.), bowiem wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie dotyczy osoby będącej funkcjonariuszem publicznym. W myśl art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o służbie cywilnej pracownicy zatrudnieni na stanowiskach urzędniczych w urzędach tworzą korpus służby cywilnej. Z art. 104 ww. ustawy wynika, że członkowie korpusu służby cywilnej na zasadach określonych w odrębnych przepisach korzystają z ochrony przewidzianej dla funkcjonariuszy publicznych. W myśl art. 115 § 13 pkt 4 Kodeksu karnego funkcjonariuszem publicznym jest osoba będąca pracownikiem administracji rządowej, innego organu państwowego lub samorządu terytorialnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba w zakresie, w którym uprawniona jest do wydawania decyzji administracyjnych.

Organ stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z pracownikiem Ministerstwa zatrudnionym na stanowisku głównego specjalisty. Pismo wnioskodawcy z dnia [...] maja 2015 r. stanowiło podstawę do wszczęcia postępowania wyjaśniającego w trybie ustawy o służbie cywilnej. Postępowanie to zostało umorzone. W ocenie rzecznika dyscyplinarnego nie doszło do naruszenia obowiązków członka korpusu służby cywilnej, z uwagi na to, że nie można temu pracownikowi przypisać odpowiedzialności za czyn wskazany w zawiadomieniu o popełnieniu przestępstwa, co skutkuje tym, iż nie doszło do popełnienia przestępstwa. Pracownik ten wykonywał bowiem jedynie czynności techniczne związane z obsługą organu administracji publicznej przy wykonywaniu obowiązków służbowych. W związku z tym organ przyjął, że ww. pracownik - jako osoba nieposiadająca uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze władztwa Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego, ani tym samym nieuprawniona do podejmowania rozstrzygnięć merytorycznych, w tym wydawania w imieniu organu decyzji administracyjnych - nie jest funkcjonariuszem publicznym. Tym samym, w ocenie organu, osoba ta korzysta z ochrony przy udostępnianiu informacji publicznej z uwagi na jej prywatność.

Następnie organ wskazał, iż zgodnie z § 8 ust. 2 i 3 rozporządzenia z dnia 9 kwietnia 2009 r., w toku postępowania wyjaśniającego rzecznik dyscyplinarny powinien dążyć do szczegółowego wyjaśnienia sprawy i ustalenia, czy został popełniony czyn stanowiący naruszenie obowiązków członka korpusu służby cywilnej. W tym celu może on odbierać wyjaśnienia od osoby, której dotyczy postępowanie, przesłuchiwać świadków, zasięgać opinii biegłych, badać dokumenty, a także przeprowadzać, zabezpieczać i utrwalać dowody. Z czynności dowodowych przeprowadzanych w toku postępowania wyjaśniającego sporządza się protokół lub notatkę. Bezsporne jest, że żądanie wnioskodawcy dotyczy dokumentów powstałych w wyniku ww. działań rzecznika dyscyplinarnego, znajdujących się w aktach postępowania wyjaśniającego.

Zgodnie z § 9 pkt 2 ww. rozporządzenia, w trakcie postępowania wyjaśniającego osoba, której dotyczy postępowanie, może przeglądać akta sprawy w trakcie postępowania. A contrario należy wnioskować, że dostęp do pozostałych informacji, w tym dokumentów wytworzonych w toku postępowania wyjaśniającego, nie przysługuje podmiotom innym niż wskazane w § 9 pkt 2 rozporządzenia, niezależnie od faktu trwania lub zakończenia postępowania. Wnioskodawca niezasadnie podnosi zatem, że po zakończeniu postępowania dostęp do jego akt jest możliwy w trybie przepisów u.d.i.p. Organ nie neguje, że wnioskowane informacje stanowią informację publiczną, jednakże podlegają udostępnieniu jedynie w zakresie dotyczącym faktu wszczęcia postępowania i jego wyniku ze względu na ograniczenie ustanowione w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.

Końcowo organ wskazał, iż w sytuacji, gdy zarzuty stawiane pracownikowi nie zostały potwierdzone w postępowaniu wyjaśniającym, a nadto postępowanie to nie dotyczyło funkcjonariusza publicznego, udostępnienie żądanych dokumentów mogłoby stanowić poważne zagrożenie dla ochrony dobrego imienia pracownika. Ujawnienie ich osobom nieuprawnionym spowodowałoby mianowicie, że organ straciłby kontrolę nad ich dalszym wykorzystywaniem, potencjalnym upublicznianiem oraz kontekstem, w jakim mogłoby to zostać uczynione.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] listopada 2015 r. Z. F. wniósł o stwierdzenie naruszenia przez organ przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, zobowiązanie organu do udostępnienia informacji publicznej, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

W pierwszej kolejności skarżący sformułował względem organu zarzut bezczynności względem wniosku informacyjnego z dnia [...] lipca 2015 r. wynikający z naruszenia art. 13 ust. 2 u.d.i.p. poprzez nieuprawnione przedłużenie terminu realizacji ww. wniosku.

Dalej skarżący wskazał, iż wydając decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej organ naruszył konstytucyjne prawo skarżącego do informacji publicznej. Organ wadliwie przyjął, iż dokumenty, których udostępnienia domagał się skarżący, dotyczą wyłącznie urzędnika, który nie jest funkcjonariuszem publicznym, co nie jest zgodne z prawdą.

Organ błędnie przyjął również, że osoba, w stosunku do której wszczęte zostało wyjaśniające postępowanie dyscyplinarne, nie posiada uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze władztwa Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego. Nie można bowiem twierdzić, że urzędnik, który opracował kwestionowane dokumenty, nie miał wpływu na ich treść i w żaden sposób nie może za nią odpowiadać.

Organ nie uwzględnił również faktu, że dokumenty, których udostępnienia domaga się skarżący, wytworzone zostały przez przełożonych urzędnika, którzy są osobami pełniącymi funkcje publiczne. Jednakże, nawet gdyby przyjąć, że urzędnika, wobec którego prowadzone było postępowanie wyjaśniające, obejmowało prawo do ochrony danych osobowych, to jego dane mogłyby zostać usunięte poprzez anonimizację żądanych dokumentów.

Zdaniem skarżącego, organ błędnie przyjął, że dostęp do dokumentów wytworzonych w toku postępowania wyjaśniającego przez organy publiczne, po zakończeniu tego postępowania, nie jest możliwy w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, lecz jest ograniczony jedynie do informacji o fakcie wszczęcia postępowania i jego wyniku. Skarżący zaznaczył, iż na to, czy przedmiotowe dokumenty posiadają walor informacji publicznych nie ma bowiem wpływu fakt, czy zarzuty stawiane pracownikowi zostały, czy też nie zostały potwierdzone w postępowaniu wyjaśniającym.

W odpowiedzi na skargę Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Dodatkowo organ podniósł, iż zarzuty skarżącego dotyczące nieuprawnionego - w jego ocenie - przedłużenia terminu udzielenia odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, podlegają odrębnej ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie ze skargi na bezczynność Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego o sygn. akt II SAB/Wa 979/15.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

Zgodnie z art. 134 § 1 i 2 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Skarga analizowana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Według zaś ust. 2, prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu. W myśl art. 61 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenie prawa do informacji publicznej może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Przepis ust. 4 stanowi zaś, iż tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy.

Przepis art. 47 Konstytucji RP przewiduje dla każdego prawo do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz do decydowania o swoim życiu osobistym. Z art. 51 Konstytucji wynika natomiast, że nikt nie może być obowiązany inaczej niż na podstawie ustawy do ujawniania informacji dotyczących jego osoby (ust. 1) oraz że władze publiczne nie mogą pozyskiwać, gromadzić i udostępniać innych informacji o obywatelach niż niezbędne w demokratycznym państwie prawnym (ust. 2).

Skonkretyzowanie prawa do informacji ma miejsce w ustawie o dostępie do informacji publicznej, wedle której każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w tym akcie prawnym (art. 1 ust. 1). W świetle regulacji art. 2 ust. 1 u.d.i.p., prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu, z zastrzeżeniem art. 5, zaś zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Obowiązek informacyjny nie musi być przy tym adekwatny do ustalonego zakresu działania danego podmiotu, obowiązuje tutaj ogólna, wynikająca z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. zasada, że do udzielenia informacji zobowiązane są podmioty, będące w posiadaniu takiej informacji.

W niniejszej sprawie Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego - jako podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej na gruncie art. 4 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. - przyjął, iż informacje objęte wnioskiem skarżącego – Z. F. z dnia [...] sierpnia 2015 r. stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

Jednocześnie Minister uznał, iż udostępnienie żądanej informacji "w zakresie wszystkich pism sporządzonych przez Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego oraz funkcjonariuszy Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa Wyższego, jakie powstały w związku z pismami wnioskodawcy z dnia [...] maja 2015 r. oraz z dnia [...] lipca 2015r." podlega ograniczeniu na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Organ przyjął również, że w niniejszej sprawie udostępnieniu podlega jedynie informacja o fakcie wszczęcia postępowania wyjaśniającego względem pracownika Ministerstwa oraz jego wyniku. O tych faktach skarżący został poinformowany odrębnym pismem z dnia [...] października 2015 r.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Stosownie natomiast do ust. 2 wymienionego przepisu, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Z powyższego wynika, iż w sytuacji gdy organ uzna, że w stosunku do wniosku informacyjnego zachodzą powyższe przesłanki ograniczające dostęp do informacji publicznej, zobowiązany jest w pierwszej kolejności do ustalenia, jakie informacje podlegają ochronie. Musi również wskazać, czy dane te objęte są tajemnicą ze względu na ochronę danych osobowych w nich zawartych, czy też ze względu na prawo do prywatności lub tajemnicę państwową, służbową, skarbową, czy też statystyczną. Swe stanowisko w tym względzie organ winien należycie uzasadnić, zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. uwzględniając treść art. 16 ust. 2 u.d.i.p., który stanowi, iż do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie zawierają definicji pojęcia prywatności osoby fizycznej (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.). Posługując się jednak treścią art. 6 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2015 r., poz. 2135 ze zm.) stwierdzić należy, że ustawodawca nie wyłączył informacji niezbędnych do identyfikacji danej osoby z zakresu informacji publicznej, lecz poddał je ochronie.

Interpretując treść art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Sąd Najwyższy wyraził pogląd w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 czerwca 2003 r. o sygn. akt III RN 95/02 (publ.: Wokanda 2004, nr 2, s. 19), zgodnie z którym, cechą prawa do prywatności jest to, że ochroną tą objęta jest dziedzina życia osobistego (prywatnego), rodzinnego i towarzyskiego człowieka. Ochrona ta nie obejmuje jednak działalności publicznej osoby ani też sfery działań i zachowań, które ogólnie są pojmowane jako osobiste lub prywatne, jeżeli działania te lub zachowania wiążą się ściśle z działalnością publiczną. Osoby podejmujące się sprawowania funkcji publicznej muszą mieć świadomość, że sfera ich prywatności będzie w tym zakresie ograniczona.

W doktrynie podkreśla się, że prywatność w ujęciu normatywnym zakłada uprawnienie jednostki do kształtowania sfery prywatnej życia, aby była ona wolna od ingerencji i niedostępna dla innych podmiotów. Prywatność podlega ochronie dlatego, że przyznaje się każdej osobie prawo do wyłącznej kontroli tej sfery życia, która nie dotyczy innych, a w której wolność od ciekawości innych jest swoistą conditio sine qua non swobodnego rozwoju (M. Safjan, Prawo do ochrony życia prywatnego, Szkoła Praw Człowieka, Helsińska Fundacja Praw Człowieka, Warszawa 2006, s. 211 i nast.).

Z kolei według orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka granicę chronionych dóbr, w odniesieniu do osób pełniących funkcje publiczne stanowi sfera intymności oraz życia rodzinnego (patrz: L. Garlicki, P. Hofmański, A. Wróbel "Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Tom I. Komentarz do art. 1-18", C.H. Beck, Warszawa 2010, s. 646-647). Nie jest przy tym kwestionowane, że jakkolwiek wartość związana z transparentnością życia publicznego nie może prowadzić do całkowitego przekreślenia i zanegowania ochrony związanej z życiem prywatnym osób wykonujących funkcje publiczne, to osoby wykonujące funkcje publiczne z momentem ich podjęcia muszą zaakceptować szerszy zakres ingerencji w sferze ich prywatności, niż w wypadku innych osób.

Warto powołać również wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 marca 2006r. sygn. akt K 17/05 (publ. OTK-A 2006/3/30), w którym Trybunał, wypowiadając się co do zakresu informacji podlegających ujawnieniu zgodnie z art. 5 ust. 2 zdanie drugie u.d.i.p., wskazał między innymi: "Po pierwsze, informacje, których natura i charakter może naruszać interesy i prawa innych osób, nie mogą wykraczać poza niezbędność określoną potrzebą transparentności życia publicznego, ocenianą zgodnie ze standardami przyjętymi w demokratycznym państwie. Po drugie, muszą to być zawsze informacje mające znaczenie dla oceny funkcjonowania instytucji oraz osób pełniących funkcje publiczne. Po trzecie, nie mogą to być informacje - co do swej natury i zakresu - przekreślające sens (istotę) ochrony prawa do życia prywatnego". Tylko wtedy regulacja zawarta w art. 5 ust. 2 zd. 2 ustawy o dostępie do informacji naruszałaby normy konstytucyjne, jeśli jej stosowanie wykraczałoby poza wyżej zakreślone ramy.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie definiuje pojęcia "osoba pełniąca funkcje publiczne", jednakże Trybunał Konstytucyjny w powołanym wyżej wyroku stwierdził m.in. że sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Podejmując próbę wskazania ogólnych cech przesądzających, że określony podmiot sprawuje funkcję publiczną Trybunał Konstytucyjny uznał, że chodzi o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznej wykluczone są zatem takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny.

Zgodnie z art. 115 § 19 Kodeksu karnego osobą pełniącą funkcję publiczną jest funkcjonariusz publiczny, członek organu samorządowego, osoba zatrudniona w jednostce organizacyjnej dysponującej środkami publicznymi, chyba że wykonuje wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba, której uprawnienia i obowiązki w zakresie działalności publicznej są określone lub uznane przez ustawę lub wiążącą Rzeczpospolitą Polską umowę międzynarodową. Pojęcie funkcjonariusza publicznego definiuje art. 115 § 13 pkt 4 k.k., stanowiąc, iż jest to osoba będąca pracownikiem administracji rządowej, innego organu państwowego lub samorządu terytorialnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba w zakresie, w którym uprawniona jest do wydawania decyzji administracyjnych.

Warto w tym miejscu powołać pogląd Naczelnego Sądu Administracyjny zaprezentowany w wyroku z 15 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 1044/13 (publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl), gdzie wskazano, że pełnienie funkcji publicznych można przypisać tylko pracownikom z wyboru i powołania, zaś pozostałym gdy pełnią zadania publiczne, a także zatrudnionym na stanowiskach urzędniczych. Funkcji publicznych nie pełnią natomiast osoby zatrudnione na stanowiskach pomocniczych i obsługi. Koniecznym jest przy tym każdorazowe badanie zakresu uprawnień, który dla przypisania im przymiotu pełnienia takich funkcji winien obejmować uprawnienia m.in. do dysponowania majątkiem publicznym, zarządzania nim albo wykonywania innych zadań z zakresu spraw publicznych. Istotne jest posiadanie prawa do działania wpływającego na podejmowanie decyzji (nie tylko w sensie procesowych rozstrzygnięć) w tej materii (por. też wyrok z dnia 21 sierpnia 2013 r. sygn. akt I OSK 681/13, publ. j.w.).

Przenosząc powyższe uwagi na stan niniejszej sprawy wskazać należy, że Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego, jakkolwiek podał w podstawie prawnej oraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przepis art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p., to jednak motywując odmowę udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej powołał się wyłącznie na prawo do prywatności osoby fizycznej, a więc na przesłankę wymienioną w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Nie wyjaśnił jednak czego dotyczą informacje podlegające odmowie ze względu na prawo do prywatności i z jakich powodów uznał, że przesłanka ta ma w niniejszej sprawie zastosowanie. Wskazał natomiast, że w sprawie zachodzi "ograniczenie prawa do informacji z uwagi na ochronę prawa do prywatności osoby fizycznej, bowiem przedmiotowy wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie dotyczy, w ocenie organu, osoby będącej funkcjonariuszem publicznym". Nie stanowi to jednak wyjaśnienia o jaki rodzaj danych ze sfery prywatności tej osoby chodzi.

Okoliczność ta ma tym większe znaczenie, że - jak wskazał sam organ - wniosek informacyjny skarżącego dotyczy dokumentów powstałych w wyniku działań rzecznika dyscyplinarnego, znajdujących się w aktach postępowania wyjaśniającego. Postępowanie wyjaśniające prowadzone było w następstwie zawiadomienia o możliwości popełnienia przestępstwa przez pracownika Ministerstwa przy wykonywaniu obowiązków służbowych. Przedmiotem postępowania prowadzonego przez rzecznika dyscyplinarnego było zatem wyjaśnienie, czy w istocie w toku realizacji zadań przez pracownika Ministerstwa doszło do naruszenia obowiązków członka korpusu służby cywilnej. Wskazuje na to treść dokumentów będących przedmiotem wniosku informacyjnego, które na wezwanie Sądu zostały przez organ doręczone za pismem z dnia 10 marca 2016 r. Analiza tych dokumentów dokonana przez Sąd nie potwierdza stanowiska organu, że w sprawie zachodzi przesłanka wyłączenia udostępnienia informacji ze względu na możliwość ujawnienia danych ze sfery prywatności pracownika. Zaznaczyć przy tym należy, że jego dane osobowe w postaci imienia i nazwiska znajdują się w aktach administracyjnych sprawy.

Niezależnie od powyższego nieuzasadnione jest stanowisko organu, że pracownik, względem którego prowadzono postępowanie wyjaśniające, nie jest funkcjonariuszem publicznym i z tego względu ograniczenie w dostępie do informacji publicznej nie podlega wyłączeniu na zasadzie art. 5 ust. 2 zd. drugie u.d.i.p.

Z akt sprawy wynika, że postępowanie wyjaśniające było prowadzone względem pracownika Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa Wyższego zatrudnionego na stanowisku głównego specjalisty.

Pracownik ten jest członkiem korpusu służby cywilnej w rozumieniu ustawy z dnia 21 listopada 2014 r. o służbie cywilnej (Dz. U. z 2008, poz. 1111 ze zm.). Niewątpliwie członek korpusu służby cywilnej jest funkcjonariuszem publicznym w rozumieniu art. 115 § 13 pkt 4 k.k. Również art. 104 ustawy o służbie cywilnej wskazuje, że w zakresie ochrony członkowie korpusu służby cywilnej są traktowani jako funkcjonariusze publiczni. W ocenie Sądu, uzasadnione jest zatem traktowanie członków korpusu służby cywilnej jako osób pełniących funkcje publiczne, do których ma zastosowanie przepis art. 5 ust. 2 zdanie drugie u.d.i.p.

Z nadesłanego przez organ "Opisu stanowiska pracy" obowiązującego na dzień wszczęcia postępowania wyjaśniającego wynika, że ww. pracownik zajmował samodzielne stanowisko ds. potwierdzania uprawnień uczelni publicznych i niepublicznych do preferowanych form zakupu sprzętu komputerowego. Stanowisko to było usytuowane w Departamencie [...] MNiSW, zaś bezpośrednio nadzorującym był Zastępca Dyrektora Departamentu [...].

Do głównych zadań realizowanych na wskazanym stanowisku należały m.in.: sprawdzanie pod względem formalnym i merytorycznym wniosków publicznych i niepublicznych szkół wyższych w sprawie zamówień na zakup sprzętu komputerowego z zastosowaniem zerowej stawki podatku VAT oraz przygotowywanie i podpisywanie w imieniu organu decyzji administracyjnych w celu potwierdzenia uprawnień uczelni do preferowanych form zakupu sprzętu, a także udzielanie odpowiedzi na zapytania kierowane przez uczelnie publiczne i niepubliczne oraz środowisko akademickie dotyczące interpretacji zapisów ustawy w celu przedstawienia dokładnej, rzetelnej i terminowej informacji.

Ponadto, jako dodatkowe upoważnienia dla pracownika na ww. stanowisku wymieniono upoważnienie do wydawania zaświadczeń (decyzji administracyjnych) w imieniu Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego w sprawie potwierdzenia zamówień na sprzęt komputerowy dla szkół wyższych z zastosowaniem preferencyjnej, tj. zerowej stawki podatku VAT.

Wskazano również, że przepisy określające sposób i tryb działania na opisywanym stanowisku pracy wymagają od pracownika kreatywnego i twórczego podejścia do wykonywanych zadań. Realizacja ww. zadań wymaga umiejętności analitycznego myślenia, wnikliwej analizy przepisów prawa i ich interpretacji oraz elastycznego reagowania na pojawiające się problemy i przedstawiania propozycji rozwiązań. Stanowisko pracy wymaga samodzielności zarówno w realizacji zadania, jak i organizowaniu pracy. Pracownik prowadzi sprawy samodzielnie, tj. analizuje wnioski pod względem formalnym i merytorycznym, decyduje o konieczności zdobycia dodatkowego materiału dowodowego, samodzielnie przygotowuje i wydaje decyzje administracyjne w sprawach objętych zakresem zadania. Posiada stosowane upoważnienie do podpisywania decyzji w imieniu organu, zaś w skali roku przygotowuje w imieniu organu (wz. Ministra) ok. 4.500 decyzji administracyjnych.

Z powyższego wynika, iż ww. pracownik Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa Wyższego jest osobą pełniącą funkcje publiczne w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Realizuje bowiem zadania merytoryczne, a także przygotowuje i podpisuje (z upoważnienia Ministra) decyzje administracyjne i wydaje zaświadczenia. Nie ma więc racji organ twierdząc, że pracownik ten "wykonywał jedynie czynności techniczne związane z obsługą organu administracji publicznej przy wykonywaniu obowiązków służbowych" oraz że jest osobą "nie posiadającą uprawnień pozwalających na kształtowane treści wykonywanych zadań w sferze władztwa Ministra". Nie potwierdza tego ani ww. opis stanowiska pracy, ani też dokumenty będące przedmiotem oceny Sądu.

Końcowo zauważyć należy, że sposób prowadzenia postępowania wyjaśniającego w służbie cywilnej określa rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 9 kwietnia 2009 r. w sprawie postępowania wyjaśniającego i postępowania dyscyplinarnego w służbie cywilnej (Dz. U. Nr 60, poz. 493). Zgodnie z § 8 ust. 2 i 3 rozporządzenia, w toku postępowania wyjaśniającego rzecznik dyscyplinarny powinien dążyć do szczegółowego wyjaśnienia sprawy i ustalenia, czy został popełniony czyn stanowiący naruszenie obowiązków członka korpusu służby cywilnej. W tym celu może on odbierać wyjaśnienia od osoby, której dotyczy postępowanie, przesłuchiwać świadków, zasięgać opinii biegłych, badać dokumenty, a także przeprowadzać, zabezpieczać i utrwalać dowody. Z czynności dowodowych przeprowadzanych w toku postępowania wyjaśniającego sporządza się protokół lub notatkę.

W myśl § 9 pkt 2 ww. rozporządzenia, w trakcie postępowania wyjaśniającego osoba, której dotyczy postępowanie, może przeglądać akta sprawy w trakcie postępowania. Nie oznacza to jednak, że po zakończeniu postępowania dostęp do określonej informacji publicznej zawartej w dokumentach wytworzonych w toku postępowania wyjaśniającego, nie przysługuje innym osobom na zasadach przewidzianych w ustawie o dostępie do informacji publicznej (por. wyrok WSA w Szczecinie II SA/Sz 149/13, publ. jw.). Nie dotyczy to jednak sytuacji, gdy wniosek informacyjny odnosi się do całości akt zakończonego postępowania jako zbioru materiałów znajdujących się w posiadaniu organu. Żądanie takie nie jest bowiem wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, o którym mowa w art. 10 ust. 1 u.d.i.p. (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r. sygn. akt I OPS 7/13, publ. j.w.).

W konkluzji stwierdzić należy, że wobec naruszenia przez organ przepisu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, Sąd zobligowany był do eliminacji z obrotu prawnego obu wydanych w sprawie decyzji.

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego uwzględni dokonaną przez Sąd ocenę prawną.

Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 i 205 § 1 - jak w pkt 2 sentencji.