Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3341/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 105 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 50 i 51
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Tomasz Stawecki (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] i [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 15 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 1118/17 w sprawie ze skargi [...] i [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 1118/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę [...] i [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Pełne wyjaśnienie okoliczności prawnych kontrolowanego wyroku WSA w Lublinie wymaga wskazania, że zgodnie z wnioskiem [...] (dalej: "inwestor"), złożonym 27 maja 2013 r., Prezydent Miasta [...] decyzją z [...] listopada 2013 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę budynku zamieszkania zbiorowego (domu studenckiego) z garażem podziemnym, zjazdem, murem oporowym i wewnętrznymi instalacjami, połączonego z istniejącym budynkiem usługowym przez projektowany łącznik oraz zewnętrzną instalacją kanalizacji sanitarnej i deszczowej, a także na wykonanie przyłącza kanalizacji sanitarnej i deszczowej, zabezpieczenie istniejącego kolektora sanitarnego oraz rozwiązanie kolizji uzbrojenia wodociągowego i kanalizacji sanitarnej na działce nr [...],[...],[...][...] przy ul. [...] w [...] (dalej: "inwestycja").

Decyzja Prezydenta Miasta [...] była skarżona przez [...] i [...] poprzez odwołanie do Wojewody [...], który jednak decyzją z [...] stycznia 2014 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu architektoniczno-budowlanego I instancji. Oba akty były następnie kontrolowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, który wyrokiem z dnia 3 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Lu 170/14 oddalił skargę małżeństwa [...], a równocześnie odmówił wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę. W wyniku wystąpienia przez wymienionych z kolejnymi środkami zaskarżenia Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 27 maja 2014 r. oddalił zażalenie na postanowienie o odmowie wstrzymania wykonania decyzji, a następnie, wyrokiem z 28 lutego 2017 r., sygn. akt 1629/15 uchylił zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję Wojewody [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] listopada 2013 r.

W trakcie wymienionych postępować administracyjnych i postępowań sądowoadministracyjnych roboty budowlane były wszakże kontynuowane i w dniu 9 października 2015 r. inwestor uzyskał pozwolenie na użytkowanie budynku będącego przedmiotem inwestycji.

Z uwagi na wyrok NSA z 28 lutego 2017 r. Prezydent Miasta [...] ponownie prowadził postępowanie administracyjne na podstawie wniosku inwestora z dnia 27 maja 2013 r. Organ I instancji decyzją z dnia [...] lipca 2017 r., znak: [...] umorzył postępowanie administracyjne w przedmiocie ponownego rozpatrzenia wniosku o pozwolenie na budowę budynku zamieszkania zbiorowego z ww. infrastrukturą przy ul. [...] w [...]. Rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta [...] zostało wydane na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej: "k.p.a.").

Decyzją z dnia [...] września 2017 r., znak: [...], wydaną po rozpatrzeniu odwołania [...] i [...], Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazanej decyzji organ odwoławczy potwierdził ustalenie, że budynek objęty wnioskiem o pozwolenie na budowę został zrealizowany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, mimo jej późniejszego uchylenia przez NSA, a decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta [...] z dnia [...] października 2015 r., znak: [...] udzielono pozwolenia na użytkowanie budynku. W związku z tym organ uznał, że postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę stało się bezprzedmiotowe i jako takie, zasadnie podlegało umorzeniu.

Organ drugiej instancji podkreślił przy tym, że skoro w dacie ponownego rozpatrywania przez organ pierwszej instancji wniosku [...] przedmiotowy budynek zamieszkania zbiorowego był już objęty ostateczną decyzją o pozwoleniu na użytkowanie, to nie było podstaw do merytorycznej oceny wniosku o pozwolenie na budowę.

W odniesieniu do zarzutu, że organ pierwszej instancji nie rozważył możliwości rozstrzygnięcia sprawy na podstawie art. 50 i 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1529 ze zm., dalej "P.b."), Wojewoda [...] zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 83 ust. 1 tej ustawy, zadania i kompetencje w zakresie objętym wskazanymi przepisami należą do powiatowego inspektora nadzoru budowlanego, nie zaś do organu administracji architektoniczno-budowlanej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie złożonej w dniu 14 listopada 2017 r. [...] i [...] wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji, zaskarżonej decyzji zarzucając:

1) naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. przez błędną interpretację pojęcia "bezprzedmiotowości" w sytuacji, gdy w stanie faktycznym istnieją podstawy do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, tj. wydania odpowiednich decyzji mających na celu przywrócenie stanu zgodnego z prawem, a w konsekwencji usankcjonowanie wadliwych decyzji administracyjnych i wyroku WSA w Lublinie, uchylonych wyrokiem NSA;

2) naruszenie art. 65 § 1 k.p.a. przez błędne uznanie, że skoro "zadania i kompetencje" w zakresie przepisów art. 50 i 51 P.b. należą do powiatowego inspektora nadzoru budowlanego, to postępowanie w niniejszej sprawie należy umorzyć na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Sąd I instancji oddalając skargę wyrokiem z dnia 15 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Lu 1118/17 wskazał, że przedmiotem sporu jest umorzenie postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na realizację inwestycji. Sprawa była rozpatrywana ponownie przez organy architektoniczno-budowlane na skutek uchylenia wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lutego 2017 r. (sygn. akt II OSK 1629/15) zarówno wyroku sądu pierwszej instancji, jak i decyzji organów obu instancji. W powołanym wyroku Sąd kasacyjny nakazał organowi pierwszej instancji rozważyć kwestię ochrony interesu skarżących [...] i [...] w kontekście zgłaszanych przez nich planów inwestycyjnych. Plany te wymagają zbadania wzajemnego usytuowania budynków zlokalizowanych na nieruchomościach inwestora oraz skarżących. W szczególności niezbędne jest wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla oceny legalności przedmiotowego budynku zamieszkania zbiorowego, zwłaszcza w zakresie zarzutów zgłaszanych z kolei przez właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania planowanego obiektu, a więc przez podmioty, które z mocy art. 28 ust. 2 P.b. korzystają ze statusu strony postępowania.

Obowiązek uzupełnieniach postępowania dowodowego nałożony przez NSA ze względu na art. 153 w związku z art. 193 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: "p.p.s.a.").

Sąd I instancji wskazał, że reguła związania oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu sądu nie obowiązuje jednak w sytuacji, gdy po wydaniu wyroku przez sąd nastąpią istotne zmiany w stanie faktycznym sprawy, a taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. W toku postępowania w przedmiocie ponownego rozpoznania wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę ujawniła się nowa, istotna dla sprawy okoliczność, a mianowicie fakt istnienia w obrocie prawnym ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta [...] z dnia [...] października 2015 r. o udzieleniu inwestorowi pozwolenia na użytkowanie obiektu objętego wnioskiem o pozwolenie na budowę. Istnienie zaś w obrocie prawnym tej decyzji czyniło niedopuszczalnym rozstrzyganie w przedmiocie wniosku o pozwolenie na budowę. Wskutek tego, przedstawiony przez skarżących zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. należało uznać za bezzasadny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wskazał również, że trafnie organy obu instancji uznały, że skoro realizacja przedmiotowego obiektu została już zakończona, to merytoryczne rozstrzyganie w zakresie wniosku o pozwolenie na jej realizację jest niedopuszczalne. Niemożliwe jest wydanie nowego pozwolenia na budowę obiektu budowlanego, który zrealizowany został w całości na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która następnie została jednak wyeliminowana z obrotu prawnego na skutek jej uchylenia i to bez względu na przyczynę takiego stanu rzeczy. Nie jest bowiem celem decyzji o pozwoleniu na budowę legalizowanie już zrealizowanej inwestycji, ani też dokonanie oceny wykonanych robót. Ponadto, niedopuszczalne jest rozstrzyganie w przedmiocie wniosku o pozwolenie na budowę w sytuacji, gdy dla objętej nim inwestycji zostało wydane pozwolenie na użytkowanie. Ewentualna odmowa udzielenia pozwolenia na budowę skutkowałaby bowiem powstaniem niedopuszczalnej z punktu widzenia państwa prawnego sprzeczności polegającej na funkcjonowaniu w obrocie dwóch wykluczających się wzajemnie decyzji: odmowy udzielenia zgody na realizację inwestycji oraz pozwolenia na jej użytkowanie. Umorzenie postępowania w przedmiocie wniosku o pozwolenie na budowę było zatem w okolicznościach rozpoznawanej sprawy prawidłowe.

Odnosząc się do zarzutu nieprzekazania organowi nadzoru budowlanego zawartego w odwołaniu wniosku o zbadanie legalności obiektu budowlanego w świetle art. 50 i art. 51 P.b., Sąd I instancji zgodził się ze stanowiskiem skarżącego, że organ odwoławczy powinien był, na zasadzie art. 65 § 1 k.p.a., przekazać sprawę organowi nadzoru budowlanego jako organowi właściwemu. Uchybienie to nie miało jednak żadnego wpływu na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną od wyroku w sprawie prowadzonej pod sygnaturą akt II SA/Lu 1118/17, wnieśli [...] i [...], zaskarżając wyrok w całości i na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucając mu naruszenie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. i w zw. z art. 193 p.p.s.a, poprzez niezastosowanie się - tak organów administracyjnych obydwu instancji, jak i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie - do wytycznych zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zapadłego w sprawie o sygn. akt: II OSK 1629/15, a mianowicie w obrębie zainteresowania sądu w ogóle nie znalazła się kwestia ochrony interesu skarżących w kontekście zgłaszanych przez nich planów inwestycyjnych, zbadania wzajemnego usytuowania budynków na przedmiotowych nieruchomościach, a w szczególności nie wyjaśniono wszystkich okoliczności istotnych dla oceny legalności tego zamierzenia budowlanego, zwłaszcza w zakresie zarzutów zgłaszanych przez właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania planowego obiektu;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez aprioryczne powielenie przez WSA w Lublinie błędnej interpretacji pojęcia bezprzedmiotowości i w konsekwencji umorzenie postępowania w sytuacji, gdy w stanie faktycznym istnieją podstawy do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, tj. wydania odpowiednich decyzji mających na celu przywrócenie stanu zgodnego z prawem, a w konsekwencji usankcjonowanie wadliwych decyzji administracyjnych WSA w Lublinie, uchylonych wyrokiem NSA, zwłaszcza że po wydaniu przez NSA wyżej przywołanego wyroku decyzja o pozwoleniu na użytkowanie funkcjonuje obecnie w obrocie prawnym w oderwaniu od decyzji będącej przyczyną jej wydania i jako taka nie może być podstawą do podjęcia decyzji o umorzeniu przedmiotowego postępowania;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a, poprzez błędne uznanie, że przedstawiona przez zainteresowanych skarga nie zasługuje na uwzględnienie i jako taka winna zostać oddalona;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., 77 k.p.a., 80 k.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia okoliczności sprawy - w jakimkolwiek zakresie - oraz przez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, co doprowadziło do błędnego uznania, że zasadnym jest umorzenie przedmiotowego postępowania;

5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez brak rzetelnego wyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi kierowano się przy rozstrzyganiu sprawy, a przede wszystkim poprzez niewystarczające odniesienie się do zarzutów podniesionych przez skarżących w skardze;

6) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 65 § 1 k.p.a. w zw. z art. 50 i art. 51 P.b. poprzez błędne uznanie, że choć zarzuty stawiane przez skarżonych w tym zakresie są zasadne, to jednak w kontekście okoliczności rozpoznawanej sprawy uchybienie to nie ma żadnego wpływu na wynik postępowania.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania; o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci wniosku o wznowienie, w trybie art. 145 § 1 pkt 4 i 8 k.p.a. postępowania zakończonego ostateczną decyzją zezwalającą na użytkowanie spornego budynku, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie wniesiono o przeprowadzenie rozprawy.

W konkluzji uzasadnienia skargi kasacyjnej podniesiono, że na skutek naruszeń prawa przez Prezydenta Miasta [...], a następnie Wojewodę [...] - co utrzymano w mocy wyrokiem sądu - przy wydawaniu skarżonego wyroku oraz decyzji go poprzedzających, dopuszczono możliwość funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, wydanej na podstawie usuniętej z obrotu prawnego decyzję zezwalającą na rozpoczęcie budowy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną inwestor [...] wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej podważając całkowicie jej zasadność oraz wnosząc o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.). Przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy – wobec intensyfikacji rozwoju epidemii - mogłoby bowiem wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, a nie można jej było przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze wszakże z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występuje jednak żadna z enumeratywnie wyliczonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

W rozpatrywanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zarzuty zawarte w skardze wskazują na wielokrotne naruszenie przepisów postępowania, co zdaniem skarżących, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy rozpatrywanej przez Sąd I instancji. Trzeba jednak zauważyć, że dwa spośród przedstawionych zarzutów odwołują się lub dla ich oceny wymagają odwołania się do przepisów ustawy Prawo budowlane, a więc przepisów materialnoprawnych. Jest to wszak zgodne z art. 174 p.p.s.a.

Po rozpatrzeniu zarzutów Sąd kasacyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, mimo że w pewnym zakresie uzasadnienie Sądu I instancji nie było prawidłowe.

W szczególności na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. i w zw. z art. 193 p.p.s.a, poprzez niezastosowanie się organów administracyjnych obydwu instancji, a także jak ujęto to w skardze kasacyjnej - niezastosowanie się Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie do wytycznych zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanego w sprawie o sygn. akt II OSK 1629/15. Otóż w kolejnych postępowaniach nie rozważono interesu skarżących, w tym ich planów inwestycyjnych, a w szczególności nie wyjaśniono wszystkich okoliczności istotnych dla oceny legalności kontrolowanego zamierzenia budowlanego. Skarżący nie biorą wszak pod uwagę zasady, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. organ administracji lub sąd nie może wykonać wskazań określonych we wcześniejszym orzeczeniu sądu, jeśli prowadziłoby to do naruszenia prawa. Istotne jest to, że zgodnie z art. 59 ust. 1 P.b. uzyskanie przez inwestora pozwolenia na użytkowanie obiektu, który takiego pozwolenia wymagał, nie dopuszcza już późniejszego badania w postępowaniu zwykłym badania zgodności z prawem (legalności) obiektu, który został dopuszczony do użytkowania. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje jednoznacznie, że wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie poprzedzone jest przeprowadzeniem postępowania administracyjnego, w toku którego organ faktycznie dokonuje sprawdzenia legalności obiektu budowlanego, a więc jest konsekwencją stwierdzenia przez organ nadzoru budowlanego zgodności wybudowanego obiektu budowlanego z zatwierdzonym projektem budowlanym. Decyzja taka przesądza o zgodności z prawem wzniesionego obiektu (patrz np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 września 2021 r., sygn. akt II OSK 98/21, LEX nr 3247858 oraz z dnia 27 maja 2021 r., sygn. akt II OSK 2573/18, LEX nr 3192264) [...] czyni bezprzedmiotowym ewentualne niezakończone postępowanie nadzorcze dotyczące procesu budowlanego oraz ma takie znaczenie, że wzniesione obiekty budowlane nie mogą podlegać ponownemu sprawdzeniu (pod kątem legalności wybudowania) przez organy nadzoru budowlanego". Nie ma przy tym znaczenia, czy takie badania legalności określonego obiektu lub inwestycji miałoby dokonać się w ramach postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, czy też w przypadku prowadzenia przez organ postępowania legalizacyjnego bądź naprawczego itp. Inaczej mówiąc, instytucja pozwolenia na użytkowanie została wprowadzona m.in. w celu zagwarantowania inwestorowi takiego zakończenia prawnego procesu inwestycyjnego, aby mógł on korzystać ze zrealizowanej i zakończonej prawnie inwestycji - tj. użytkować obiekt. Wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie i uzyskanie przez tę decyzję przymiotu ostateczności, chronionego zasadą trwałości określoną w art. 16 k.p.a., stanowi dla inwestora ustawową gwarancję, że może on prawnie korzystać ze zrealizowanego w sposób legalny obiektu budowlanego i to w pełnym znaczeniu tego ‘korzystania’ jako korzystanie z rzeczy (obiektu stanowiącego nieruchomość lub jej część), tak w znaczeniu publiczno-prawnym, jak i prywatno-prawnym (patrz np.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 lutego 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 1461/20, LEX nr 3129187).

W związku z powyższym rozumieniem art. 59 ust 1 P.b. badanie w postępowaniu zwyczajnym okoliczności faktycznych inwestycji zaprojektowanej i zrealizowanej przez przedsiębiorstwo [...], a także interesów skarżących i ich zamierzeń inwestycyjnych, jest niedopuszczalne. Ani więc organy administracji architektoniczno-budowlanej I oraz II instancji, ani Sąd I instancji orzekający w 2017 r. nie mogły wykonać wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1629/15. Tym samym nie doszło w rozpatrywanej sprawie do naruszenia art. 153 p.p.s.a. i powiązanych z nim przepisów postępowania. Kluczowy zarzut skarżących nie zasługiwał więc na uwzględnienie.

W świetle powyższej oceny prawnej pierwszego zarzutu zawartego w skardze za bezpodstawny należy również uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., 77 k.p.a., 80 k.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy i brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Skoro w postępowaniu w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę niedopuszczalne stało się rozważanie podstaw i zasadności udzielenia pozwolenia na budowę, to tym samym bezcelowe i nieuprawnione było również badanie szczegółowych okoliczności, które mogłyby przesądzić, w którąkolwiek stronę, o wynikach danego postępowania. Jeśli więc nie było sensu badania nieustalonych wcześniej okoliczności faktycznych, to całkowicie nieuzasadniony jest zarzut, że nie uzupełniono luk w materiale dowodowym.

Z przedstawionych wyżej powodów, zaskarżone orzeczenie Sądu I instancji z dnia 14 listopada 2017 r. nie zostało wydane z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. Powołane wyżej wyroki NSA w sprawach o sygn. akt II OSK 98/21 oraz II OSK 2573/18 wyraźnie wskazują na bezprzedmiotowość toczących się lub przewidywanych postępowań administracyjnych w zakresie badania legalności zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy inwestor uzyskał pozwolenie na użytkowanie określonego obiektu. Dlatego też zastosowanie przez organy administracji właściwe w sprawie art. 105 § 1 k.p.a. było zgodne z prawem i uzasadnione. Przeciwnie, nieuprawniony jest zarzut skarżących naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lic c) p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię i błędne zastosowanie art. 105 § 1 k.p.a.

Wskazany pogląd znajduje swoje oparcie i potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Sądy administracyjne kontrolując rozstrzygnięcia analogiczne do przyjętych w niniejszej sprawie wskazują bowiem, że zgodnie art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w tym przepisie oznacza, że przestaje istnieć jeden z konstytutywnych elementów materialnego stosunku administracyjnoprawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (patrz np.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 września 2021 r., II GSK 932/21, LEX nr 3258062).

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził natomiast, że błędna jest opinia Sądu I instancji o dopuszczalności przekazania przez organy architektoniczno-budowlane prowadzonej sprawy organom nadzoru budowlanego w trybie art. 65 k.p.a. w związku z art. 50 – 51 P.b. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał bowiem, zgodnie z treścią skargi wniesionej doń przez skarżących, że skoro w 2017 r. pozwolenie na budowę przedmiotowego budynku zbiorowego zamieszkania utraciło moc, to mimo że w obrocie pozostało pozwolenie na użytkowania budynku, należało przeprowadzić postępowanie naprawcze na podstawie art. 50-51 P.b.

Zgodnie z art. 83 ust. 1 w związku z art. 82 ust. 1 oraz w związku z art. 50 ust. 1 P.b. organami właściwymi w sprawie postępowań naprawczych są organy nadzoru budowlanego. Postępowania naprawczego na podstawie art. 50-51 P.b. nie mogły zatem prowadzić organy architektoniczno-budowlane, tj. Prezydent Miasta [...] i Wojewoda [...], orzekające wcześniej w sprawie pozwolenia na budowę.

Co do zasady przekazywanie spraw między organami administracji architektoniczno-budowlanej i organami nadzoru budowlanego jest dopuszczalne i stosowane w praktyce. Art. 65 k.p.a. nakazuje wprawdzie niezwłoczne przekazanie sprawy do organu właściwego w przypadku wniesienia podania (wniosku) do organu niewłaściwego. Językowa wykładnia powołanego przepisu wskazywałaby, że art. 65 stosuje się tylko na etapie wstępnym postępowania, przed wszczęciem postępowania. Zasadą jest bowiem, że po wpłynięciu podania (wniosku) do organu powinien on zbadać swoją właściwość. Tymczasem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego prowadził w 2017 r. ponowne postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę nie z uwagi na wniesienie w tym roku wniosku przez inwestora, lecz w rezultacie uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny poprzednio wydanego pozwolenia na budowę. Od 2013 r. właściwość organów architektoniczno-budowlanych nie była przy tym w żaden sposób kwestionowana.

Sądy administracyjne nie wahają się jednak dokonywać wykładni funkcjonalnej, która jest wykładnią rozszerzającą i wskazują, że obowiązek kontroli właściwości musi być realizowany w każdym stadium postępowania, od momentu jego wszczęcia, do momentu rozstrzygnięcia sprawy (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 3542/18, LEX nr 2798919).

Ogólna zasada przekazywania sprawy do organu właściwego napotyka wszak, na różne wyjątki związane z partykularnymi okolicznościami występującymi w konkretnych sprawach. Z takim wyjątkiem mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie, a mianowicie z uwagi na gwarancyjną funkcję instytucji pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego zrealizowanego na podstawie pozwolenia na budowę uznaje się, że decyzja o pozwoleniu na użytkowaniu "przesądza o zgodności z prawem wzniesionego obiektu i czyni bezprzedmiotowym ewentualne niezakończone postępowanie nadzorcze dotyczące procesu budowlanego" (patrz powołany już wcześniej wyrok NSA z dnia 21 września 2021 r., sygn. akt II OSK 98/21). Sąd kasacyjny w obecnym składzie podziela ten pogląd. Z tego względu Sąd kasacyjny uznaje, że opinia Sądu I instancji wyrażona w uzasadnieniu wyroku w sprawie II SA/Lu 1118/17 jest nietrafna. Zarzut nieprzekazania przez organ administracji II instancji do właściwego organu nadzoru budowlanego był nietrafny.

Wskazana wada uzasadnienia wyroku Sądu I instancji nie miała wszakże wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, a zatem nie ma podstawy do twierdzenia, że w rozpatrywanej sprawie nie doszło do naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 141 § 1 p.p.s.a. i w związku z art. 107 § 3 k.p.a. Z tego samego względu należało uznać za niezasługujący na uwzględnienie zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 8 k.p.a. W niewątpliwie złożonej jurydycznie sprawie nie było podstawy do uznania, że Sąd I instancji bezpodstawnie pominął naruszenie przez organy administracji zasady, tj. obowiązku prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie obywatela do władz publicznych.

W kontekście ostatnich argumentów należy też stwierdzić, że skarżący wybrali nietrafną drogę dla ochrony własnych interesów i praw w związku z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie II OSK 1629/15. Po powzięciu wiadomości o uzyskaniu przez inwestora pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku zamieszkania zbiorowego skarżący powinni wystąpić z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego wskazanym pozwoleniem na użytkowanie.

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się bowiem, że zależność decyzji o pozwoleniu na użytkowanie od decyzji o pozwoleniu na budowę stanowi przykład wydania decyzji "w oparciu" o inną decyzję w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. (patrz np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 października 2016 r., sygn. akt II OSK 3322/14, LEX nr 2169130). Sąd nie przesądza, czy w okolicznościach rozpatrywanej sprawy istniały podstawy do doprowadzenie do uchylenia decyzji z dnia 9 października 2015 r. o pozwoleniu na użytkowanie. Osiągnięcie takiego skutku, otworzyłoby wszakże skarżącym drogę do żądania przeprowadzenia przez organy nadzoru budowlanego postępowania naprawczego na podstawie art. 50 – 51 P.b.

Mając na względzie powyższe rozważania, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.