Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 614/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia del. NSA Jerzy Solarski Protokolant: asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Wr 736/13 w sprawie ze skargi D. K. i G. H. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 4 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 527/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) we Wrocławiu w sprawie ze skargi D. K. i G. H. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę obejmującą przebudowę lokalu usługowego (salonu fryzjerskiego) w zakresie proponowanych zmian, w pkt I. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji; w pkt II. orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; w pkt III. zasądził od organu na rzecz D. K. zwrot kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego; w pkt IV. zasądził od organu na rzecz G. H. zwrot kosztów postępowania. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak ustalił to sąd I instancji Prezydent Miasta Wrocławia decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...], zmienił własną ostateczną decyzję z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...], którą zatwierdził projekt budowlany i udzielił D. K. (inwestor) pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na przebudowie lokalu usługowego nr [...] (salonu fryzjerskiego) znajdującego się w budynku przy ul. [...] we Wrocławiu z wyłączeniem wewnętrznej linii zasilającej. Zmienionym pozwoleniem na budowę objęto zgodę na zmianę sposobu użytkowania (funkcji) lokalu z salonu fryzjerskiego na małą gastronomię (funkcja handlowo- gastronomiczna) oraz przebudowę lokalu.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła w imieniu Wspólnoty Mieszkaniowej budynku przy ul. [...] we Wrocławiu M. D. W odwołaniu wskazano, że inwestor wbrew złożonemu oświadczeniu nie posiadał prawa do dysponowania nieruchomością wspólną na cele planowanej inwestycji, ponieważ powołana przez nią uchwała Wspólnoty Mieszkaniowej nr [...] została podjęta "przeciwko" planowanej inwestycji.

D. K. wniosła o utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji. Strona postępowania nie zgadzając się z przedstawionym w odwołaniu stanowiskiem podniosła, że Wspólnota Mieszkaniowa [...] we Wrocławiu w dniu [...] lipca 2012 r. na zebraniu właścicieli lokali oraz w drodze indywidualnego zbierania podpisów podjęła uchwałę, na mocy której udzielono inwestorowi zgodę na dysponowanie nieruchomością wspólną na cele budowlane. W uzupełnieniu odwołania, przy piśmie z dnia 18 czerwca 2013 r., przedłożono natomiast uchwałę Wspólnoty Mieszkaniowej nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. w sprawie wyrażania zgody na remont lokalu użytkowego z przeznaczeniem na działalność gastronomiczną – kawiarnią, a także pismo zarządcy nieruchomości, tj. [...], z dnia 5 października 2012 r., w którym poinformowano Wspólnotę, że "została podjęta Uchwała nr [...] z dnia [...] r. w powyższej sprawie większością udziałów na "PRZECIW".

W dniu 2 lipca 2013 r. do organu wpłynęło pismo uzupełniające Wspólnoty Mieszkaniowej, podpisane przez M. D. i W. K., do którego dołączono pisemne upoważnienie z dnia 8 maja 2013 r. udzielone M. D. przez W. K. do podpisania w jego imieniu oraz złożenia odwołania od decyzji Prezydenta Wrocławia nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r., z adnotacją, że upoważnienie to ważne jest w dniu 8 maja 2013 r.

Do organu odwoławczego wpłynęło również pismo z dnia 8 sierpnia 2013 r. [...], podpisane przez prezesa zarządu Z. Ł., w którym złożono wyjaśnienie, że pismo spółki z dnia 5 października 2012 r. nie odzwierciedla rzeczywistego stanu rzeczy, bowiem zostało ono sporządzone, w zakresie zawiadomienia o wyniku głosowania nad uchwałą Wspólnoty Mieszkaniowej nr [...], pod wpływem błędu, w który zarządca wprowadzony został przez ówczesnych członków zarządu Wspólnoty. W rzeczywistości z przedłożonych dokumentów wynika, że uchwała nr [...] podjęta została większością głosów "za", przy czym za jej podjęciem głosowało 54,31%, natomiast przeciwko jej podjęciu głosowało 31,12% uprawionych. Wskazano także, że dokonane omyłkowo przez spółkę w piśmie z dnia 5 października 2013 r. zawiadomienie o procentowym wyliczeniu głosów i wyniku głosowania nad przedmiotową uchwałą z przyczyn przez spółkę niezawinionych nie odpowiadało istniejącemu stanowi prawnemu, gdyż nie uwzględniało ono głosu Gminy Wrocław oddanego za podjęciem spornej uchwały, jak również nie uwzględniało głosów właścicieli poszczególnych lokali oddanych "za", które zostały następnie bezskutecznie skreślone.

G. H. – współwłaścicielka lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] we Wrocławiu w piśmie z dnia 14 sierpnia 2013 r. wniosła o pozostawienie odwołania bez rozpoznania. Strona postępowania wskazała na brak usunięcia w wyznaczonym terminie braków formalnych odwołania.

Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda Dolnośląski decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] uchylił w całości decyzję Prezydenta Miasta Wrocławia z dnia [...] kwietnia 2013 r. i odmówił zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w zakresie proponowanych zmian. Organ odwoławczy uznając słuszność argumentacji odwołania wskazał, że przedstawiony opis planowanych robót budowlanych wskazuje, że inwestycja obejmuje części wspólne nieruchomości (przebudowę ścian zewnętrznych), co skutkowało tym, że inwestor był zobowiązany do złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zarówno przedmiotowym lokalem, jak i częścią wspólną budynku - w zakresie objętym wnioskiem o pozwolenie na budowę. Odnosząc się do złożonego oświadczenia organ II instancji wskazał, że z przedłożonych przez odwołującą materiałów wynika, że taką zgodą nie dysponowano, bowiem przeciwko jej udzieleniu wypowiedziały się osoby, posiadające większość udziałów w nieruchomości wspólnej.

Oceniając prawidłowość umocowania M. D. do złożenia odwołania w imieniu Wspólnoty Mieszkaniowej organ odwoławczy wyjaśnił, że w dniu 2 lipca 2013 r. do Dolnośląskiego Urzędu Wojewódzkiego wpłynęło pismo podpisane przez M. D. oraz W. K., drugiego członka zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej. Do pisma dołączono upoważnienie, udzielone przez W. K. M. D. Zakres udzielonego umocowania obejmował podpisanie oraz złożenie odwołania od decyzji Prezydenta Wrocławia z dnia [...] kwietnia 2013 r. Organ odwoławczy pomimo stwierdzenia, że przedłożone uzupełnienie nie jest prawidłowe (upoważnienia do reprezentowania Zarządu winien dokonać Zarząd, czyli minimum dwóch jego członków, albo odwołanie winno zostać podpisane przez minimum dwóch członków Zarządu) przyjął za oczywiste, iż wolą Wspólnoty Mieszkaniowej, wyrażoną przez dwoje członków, wybranych do jej reprezentowanie, było odwołanie się od decyzji.

Skargę do WSA we Wrocławiu na powyższą decyzję złożyły D. K. i G. H., zarzucając:

- obrazę przepisów postępowania mającą istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 6, art. 7 i art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej jako K.p.a.), poprzez naruszenie w toku postępowania zasad praworządności, prawdy obiektywnej oraz zaufania obywateli do organów publicznych;

- naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to przepisu art. 64 § 2 in fine K.p.a. w zw. z art. 30 § 3 K.p.a. w zw. z art. 6 i art. 8 K.p.a., skutkujące naruszeniem art. 127 K.p.a., poprzez nadanie sprawie biegu i nie pozostawienie odwołania bez rozpoznania, pomimo nie uzupełnienia jego braków formalnych, podczas gdy nieuzupełniony brak formalny - tj. brak podpisów na odwołaniu dwóch członków zarządu wspólnoty, bądź też brak prawidłowego pełnomocnictwa do działania za zarząd wspólnoty - winien pociągać za sobą obligatoryjne "rozstrzygnięcie" w postaci pozostawienia odwołania bez rozpoznania, przy czym przepis art. 64 § 2 K.p.a., jako przepis o charakterze kategorycznym, nie dopuszcza luzu decyzyjnego, w tym stosowania ocen, w szczególności w wypadku stwierdzenia przez organ - jak to miało miejsce w niniejszej sprawie - że braki takie nie zostały uzupełnione zgodnie ze skierowanym do strony wezwaniem;

- naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to naruszenie art. 75 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a., poprzez niedopuszczenie jako dowodu i nie ustosunkowanie się do znajdujących się w aktach postępowania dokumentów, a to m. in. oświadczeń zarządcy z dnia 8 sierpnia 2013 r. w przedmiocie wyniku głosowania nad uchwałą nr [...] Wspólnoty Mieszkaniowej, czy też wyjaśnień strony z dnia 14 sierpnia 2013 r. w przedmiocie bezskuteczności skreśleń złożonych pod uchwałą podpisów, stanowiących w istocie oświadczenie woli, którego bez zgody drugiej strony odwołać nie można;

- naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 77 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a., poprzez całkowite zaniechanie zbadania czy w sensie materialnoprawnym uchwała nr [...] Wspólnoty Mieszkaniowej [...] we Wrocławiu, udzielająca zgodę na dysponowanie nieruchomością wspólną na cele budowlane, została podjęta;

- naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 80 K.p.a., poprzez niedokonanie oceny całokształtu materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy, w tym pominięcie oceny złożonych pod uchwałą podpisów (następnie bezskutecznie skreślonych) oraz pominięcie twierdzeń i wyjaśnień strony w przedmiocie istnienia uchwały, którą udzielona została zgoda na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane;

- naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to naruszenie art. 107 § 3 K.p.a., poprzez brak wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, w tym dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których dokumentowi zawierającemu wynik głosowania - w części dotyczącej bezskutecznie skreślonych podpisów pod uchwałą - odmówił wiarygodności i mocy dowodowej;

- naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., poprzez jego niezastosowanie, przy jednoczesnym nierozstrzygnięciu istoty sprawy oraz bezpodstawnym i niczym nieuzasadnionym uznaniu, że zgoda na dysponowanie nieruchomością wspólną na cele budowlane nie została udzielona, podczas gdy, jeżeli rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, organ administracyjny obligatoryjnie wydaje postanowienie o zawieszeniu postępowania.

W odpowiedzi na skargę skarżony organ wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów wskazał, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że wolą Wspólnoty Mieszkaniowej [...] we Wrocławiu, wyrażoną przez dwoje członków Zarządu wybranych do jej reprezentowania, było odwołanie się od decyzji wydanej przez organ I instancji.

Na rozprawie w dniu 4 grudnia 2013 r. pełnomocnik skarżącej D. K., wnosząc o uwzględnienie skargi, przedłożył do akt sprawy wniesiony do Sądu Okręgowego we Wrocławiu pozew o ustalenie istnienia uchwały Wspólnoty Mieszkaniowej udzielającej zgodę na dysponowanie nieruchomością wspólną na cele budowlane. Wniósł także o rozważenie przez sąd I instancji zawieszenia z urzędu postępowania sądowego do czasu wydania rozstrzygnięcia przez sąd powszechny.

Reprezentujący Wspólnotę Mieszkaniową – M. D. i W. K. wnosząc o oddalenie skargi oświadczyli, że z dniem 1 sierpnia 2013 r. Wspólnota zmieniła zarządcę nieruchomości.

W motywach wyroku uwzględniającego skargę WSA we Wrocławiu stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie decyzja organu odwoławczego została wydana mimo naruszenia zasad reprezentacji Wspólnoty Mieszkaniowej [...] we Wrocławiu. Uznano za odwołanie pismo nie podpisane przez wymaganą liczbę członków Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej. O nieprawidłowej reprezentacji Wspólnoty Mieszkaniowej w postępowaniu odwoławczym świadczy bowiem znajdująca się w aktach administracyjnych uchwała tej Wspólnoty Mieszkaniowej z dnia [...] września 2011 r., nr [...].

Kontynuując rozważania wyraźnie sąd I instancji wskazał, że odwołanie winno zostać podpisane przez przynajmniej dwóch członków Zarządu Wspólnoty, ewentualnie wniesione przez jedną osobę, jednakże występującą w charakterze pełnomocnika zarządu Wspólnoty, nie zaś w roli pełnomocników poszczególnych członków Zarządu Wspólnoty. Tymczasem pod odwołaniem, opatrując swój podpis dopiskiem "za zarząd" podpisał się tylko jeden z członków Zarządu – M. D., która wbrew wezwaniu organu odwoławczego nie przedłożyła skutecznie udzielonego jej pełnomocnictwa przez co najmniej dwóch członków zarządu wspólnoty do reprezentowania jej w toku postępowania odwoławczego. W ocenie sądu I instancji w rozpatrywanym przypadku prowadzenie postępowania odwoławczego w sytuacji, gdy braki odwołania nie zostały uzupełnione, oznacza wadliwość postępowania i to w postaci kwalifikowanej. Dysponując upoważnieniem od drugiego członka Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej M. D., zdaniem WSA we Wrocławiu, powinna powtórnie złożyć swój podpis na oryginale odwołania z adnotacją, że składa go imieniem drugiego członka zarządu wspólnoty.

Wskazane powyżej okoliczności wskazywać miały w ocenie sądu a quo jednoznacznie, że zaskarżona decyzja organu odwoławczego podjęta została z rażącym naruszeniem prawa, co uniemożliwiło odniesienie się do meritum sprawy, jak i dalszych zarzutów zawartych w skardze.

Skargą kasacyjną pełnomocnika Wspólnoty Mieszkaniowej [...] we Wrocławiu zaskarżono w całości ww. wyrok i wniesiono o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA we Wrocławiu, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej Ppsa), naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. błędne ustalenie stanu faktycznego, co spowodowało niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 2 Ppsa w zw. z art. 32 K.p.a., polegające na błędnym nie uznaniu działań M. D. jako pełnomocnika Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej;

2. art. 145 § 1 pkt 2 Ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 63 K.p.a., poprzez nieprawidłowe uznanie przez WSA we Wrocławiu, że odwołanie nie spełniło wymagań formalnych, sformułowanych w art. 63 K.p.a., a mianowicie, iż nie zostało podpisane przed podmiot mający do tego legitymację;

3. art. 145 § 1 pkt 2 Ppsa w związku z art. 32 K.p.a., art. 95 § 1 i 2 Kodeksu cywilnego (K.c.) oraz art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 z późn. zm., dalej Uwl) polegające na tym, że WSA w wyniku niewłaściwej kontroli działalności organu administracji publicznej uznał, że od strony formalnej odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta Wrocławia z dnia [...] kwietnia 2013 r., podpisane przez pełnomocnika zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej – M. D., było wadliwe, a wnosząca środek zaskarżenia nie działała jako pełnomocnik Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej;

4. art. 151 Ppsa w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. polegające na tym, że sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie oddalił skargi D. K. i G. H., w sytuacji gdy dokonane przez Wojewodę Dolnośląskiego ustalenia precyzyjnie wskazują, że inwestor w momencie wniesienia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę nie posiadał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że spójne oświadczenie obu członków zarządu, wyrażone co prawda niejednocześnie i nie na tym samym dokumencie, jednak w sposób nie budzący wątpliwości co do treści, prowadzi do konkluzji, iż pełnomocnik – M. D., była prawidłowo umocowana do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Wrocławia.

W odpowiedzi D. K. na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie oraz zasądzenie na jej rzecz postępowania kosztów procesu wg norm przepisanych. W ocenie uczestniczki postępowania wyrok WSA we Wrocławiu jest prawidłowy, a jego rzetelne i wieloaspektowe uzasadnienie dowodzi trafności rozstrzygnięcia sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadnej z wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania Sąd się nie dopatrzył, wobec czego kontrola ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Skarga kasacyjna zawiera częściowo usprawiedliwione podstawy.

Istota sprawy sprowadza się do oceny trafności stanowiska przyjętego przez WSA we Wrocławiu, wedle którego Wojewoda Dolnośląski rozpoznać miał odwołanie wniesione nieskutecznie przez Wspólnotę Mieszkaniową [...] we Wrocławiu, a przez to dopuścić się rażącego naruszenia prawa, co w konsekwencji nakazywało temu sądowi stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji. Trafnie sąd wojewódzki wywodzi, że skoro postępowanie odwoławcze opiera się na zasadzie skargowości, to do kontroli zaskarżonej odwołaniem decyzji można przystąpić po uprzednim stwierdzeniu, że wniesione odwołanie zostało złożone w terminie i zostało wniesione przez stronę, względnie prawidłowo umocowanego pełnomocnika. Nadto wniesione odwołanie winno spełniać wymogi formalne, jakie stawia każdemu podaniu przepis art. 63 K.p.a. Zasadniczą kwestią było zatem ustalenie prawidłowej reprezentacji strony odwołującej się, a w szczególności czy podpisanie wniesionego odwołania wpierw przez M. D. – członka zarządu wspólnoty mieszkaniowej, a następnie wniesienie do Wojewody Dolnośląskiego pisma podpisanego zarówno przez M. D. i W. K. – także członka zarządu wspólnoty mieszkaniowej, w którym wyrażono zgodę na wniesienie odwołania przez M. D. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko sądu I instancji o naruszeniu zasad reprezentacji Wspólnoty Mieszkaniowej [...] we Wrocławiu i nieskuteczności ze względów formalnych wniesionego odwołania nie jest trafne.

Wspólnota Mieszkaniowa [...] jako strona nie będąca osobą fizyczną działać musiała w postępowaniu administracyjnym przez swych ustawowych bądź statutowych przedstawicieli (art. 30 § 3 K.p.a.). Niesporne także jest, że mogła działać przez pełnomocnika (art. 32 K.p.a.). Z art. 21 ust. 1 Uwl wynika m. in., że to zarząd kieruje sprawami wspólnoty i reprezentuje ją na zewnątrz. Z kolei w myśl art. 21 ust. 2 cyt. ustawy, gdy zarząd jest kilkuosobowy, oświadczenie woli za wspólnotę mieszkaniową składają przynajmniej dwaj jego członkowie.

Ze znajdującej się w aktach sprawy uchwały Wspólnoty Mieszkaniowej [...] z dnia [...] września 2011 r. nr [...] wynika, że jej zarząd jest trzyosobowy, a do reprezentacji tej wspólnoty wystarczy oświadczenie woli przynajmniej dwóch członków zarządu. Przyjąć wypadnie, że wniesienie imieniem wspólnoty mieszkaniowej odwołania od decyzji administracyjnej jest czynnością nie przekraczającą zakres tzw. zwykłego zarządu. W judykaturze za taką czynność uznaje się nawet wniesienie skargi sądowoadministracyjnej przez wspólnotę mieszkaniową (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 grudnia 2006 r., II OSK 858/06, LEX nr 319169), tym bardziej odwołanie się od decyzji administracyjnej winno być traktowane jako czynność nie przekraczająca zakres zwykłego zarządu.

W realiach kontrolowanej sprawy niesporne jest, że M. D. wniosła odwołanie, wskazując iż działa jako pełnomocnik Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej [...], a pełnomocnictwo to czerpie źródło z woli ujawnionej w wyniku zgodnego działania dwóch członków zarządu tej wspólnoty, wyrażonego w piśmie skierowanym do organu odwoławczego. Do tego pisma dołączono "upoważnienie" od W. K., z którego wynika, że M. D. podpisując odwołanie działała także w jego imieniu, jako członka zarządu wspólnoty mieszkaniowej. Rację ma w tym względzie sąd wojewódzki, że odwołanie nie zostało uzupełnione o podpis W. K., a wniesione uzupełnienie sprowadzające się do dołączenia "upoważnienia" rodzi wątpliwości, z racji jego treści, z której zdaje się wynikać, że M. D. uzyskała nie tyle pełnomocnictwo, co upoważnienie do podpisu w zastępstwie drugiego członka zarządu wspólnoty. Nie zyskuje jednak aprobaty Naczelnego Sądu Administracyjnego wnioskowanie sądu a quo, co do braku skuteczności tak wniesionego odwołania, skutkującego nakazem stwierdzenia nieważności decyzji.

Bezspornie jednym z wymogów każdego podania, w tym także odwołania od decyzji administracyjnej, w konsekwencji zasady pisemności postępowania administracyjnego (art. 14 § 1 K.p.a.) jest opatrzenie go podpisem (art. 63 § 3 K.p.a.). Wniesione odwołanie zostało opatrzone podpisem. To podpis jednego z członków wspólnoty mieszkaniowej, który wylegitymował się dysponowaniem upoważnienia do działania także imieniem drugiego członka zarządu. Wolę wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Wrocławia przez dwóch członków zarządu wyrażono na piśmie, które znajduje się w aktach administracyjnych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie tyle M. D. działała jako pełnomocnik zarządu wspólnoty mieszkaniowej – i w tym zakresie nie sposób podzielić zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia art. 32 K.p.a. – ale skoro w wyniku żądania uzupełnienia akt sprawy przez organ odwoławczy ujawniono w sposób dostatecznie zrozumiały wyrażoną wspólnie przez dwóch członków zarządu wspólnoty wolę wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji, to przyjąć wypadnie, że to odwołanie było formalnie skuteczne. Z tego względu nietrafny jest wywód zawarty w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, z którego − w aspekcie zapewnienia skuteczności formalnej odwołania − zdaje się wynikać, że dla sądu wojewódzkiego wykonanie wezwania organu odwoławczego do uzupełnienia braków odwołania, sprowadzać powinno się do złożenia przez M. D. drugiego podpisu pod odwołaniem.

Umknęło również uwadze sądu I instancji, że prawo do zaskarżenia decyzji wydanej w pierwszej instancji znajduje uzasadnienie w art. 78 Konstytucji RP, ma ono swe źródło także w zasadzie ogólnej z art. 15 K.p.a., wedle którego postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Dokonując wykładni przepisów Kodeksu należy mieć na względzie także przepis art. 8, z którego wynika nakaz prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, oraz art. 7, z którego z kolei wypływa nakaz uwzględnienia z urzędu słusznego interesu obywatela. Nadmierna formalizacja, gdy idzie o składniki wniesionego odwołania, nie powinna prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Dolnośląskiego. Jedną z ogólnych zasad procesu jest in dubio pro actione (w razie wątpliwości na rzecz dopuszczalności toczącego się postępowania). Dodatkowo sąd wojewódzki wywiódł, że taki sposób konwalidowania braków formalnych odwołania powołujący się wyłącznie na sam zamiar (wolę) zaskarżenia niekorzystnej decyzji administracyjnej nie znajduje podstaw w przepisach prawa. Na marginesie tego stwierdzenia zauważyć trzeba, że z mocy art. 1 ust. 2 Uwl w zakresie nie uregulowanym tą ustawą do własności lokali stosuje się przepisy K.c. Z art. 60 K.c. wynika zaś, że z zastrzeżeniem wyjątków w tym kodeksie przewidzianych, wola osoby dokonującej czynności prawnej może być wyrażona przez każde zachowanie się tej osoby, które ujawnia jej wolę w sposób dostateczny, w tym również przez ujawnienie tej woli w postaci elektronicznej (oświadczenie woli). W judykaturze odnotować należy np. opowiedzenie się za dopuszczalnością stosowania w postępowaniu administracyjnym posiłkowo zasady mającej swe źródło w przepisach K.c., a przewidującej możliwość oceny ważności dokonanej czynności po potwierdzeniu jej przez mocodawcę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 czerwca 1999 r., I SA 1535/98, LEX nr 48566). Przyjąć wypadnie przeto, że wniesienie odwołania w przedmiotowej sprawie jako czynność prawna dokonana przez przedstawiciela w granicach umocowania pociągała skutki bezpośrednio dla wspólnoty (art. 95 § 2 K.c.). Z tych względów w konsekwencji za zasadny uznać należy zarzut naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 2 Ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., skoro wadliwie WSA we Wrocławiu uznał, że doszło do rozpoznania formalnie nieskutecznego odwołania przez wojewodę i tylko z tego względu stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. Przedwcześnie byłoby z kolei uznać, że doszło do naruszenia przepisu art. 151 Ppsa w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., skoro sąd I instancji nie dokonał pełnej kontroli zaskarżonej decyzji, nietrafnie przyjmując pogląd o braku formalnej skuteczności wniesionego odwołania.

Z tych względów i działając na podstawie art. 185 § 1 Ppsa orzeczono jak w pkt. 1 wyroku. WSA we Wrocławiu raz jeszcze rozpozna skargę, uwzględniając w szczególności stanowisko prezentowane w niniejszym wyroku odnośnie skutecznego pod względem formalnym, wniesienia odwołania. O odstąpieniu od kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na zasadzie art. 207 § 2 Ppsa.