Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 371/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2022-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 34, art, 35, art, 32
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art.
journal: Dz.U. 2007 nr 86 poz 579
law: Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 20 kwietnia 2007 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle  hydrotechniczne i ich usytuowanie

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędzia WSA Władysław Kulon Protokolant: Starszy sekretarz sądowy Ewa Trojan po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 26 maja 2020 r. nr IF-O.7840.516.2019.UD w przedmiocie uchylenia decyzji i zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej 14 budynków mieszkalnych jednorodzinnych (dwulokalowych) w zabudowie szeregowej wraz z towarzyszącą im infrastrukturą techniczną oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Wojewoda Dolnośląski, po rozpatrzeniu odwołania E. Sp. z o.o. Sp.k. od decyzji Starosty Powiatu Wrocławskiego z dnia 6 listopada 2019 r., Nr 3808/2019 o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekając o istocie sprawy zatwierdził projekt budowlany i udzielił E. Sp. z o.o. Sp. k. (dalej także jako Spółka, inwestor) pozwolenia na budowę 14 budynków mieszkalnych jednorodzinnych (dwulokalowych) w zabudowie szeregowej, opisanych na projekcie zagospodarowania terenu jako budynki "A, B, C, D, E, F, G, H, I, J, K, L, M, N" wraz z towarzyszącą im drogą i infrastrukturą techniczną, przewidzianych do realizacji na terenie działki nr [...], obręb D., gmina C.

Przedmiotowa decyzja wydana została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Starosta Powiatu Wrocławskiego (organ I instancji) wszczął postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę na wniosek Spółki z dnia 21 lipca 2017 r. obejmujący budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej – budynek A. Wniosek ten został przez inwestora uzupełniony i zmieniony przez zwiększenie zabudowy do 14 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej.

Decyzją z dnia 18 grudnia 2017 r. Starosta odmówił udzielenia pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji ze względu na niezgodność z ustaleniami § 14 ust. 4 pkt 1 lit. d miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi D. gmina C. (uchwała Rady Gminy C. z dnia [...] czerwca 2009 r. [...] – dalej jako m.p.z.p.) wprowadzającego zasadę zgodnie z którą, teren działki nr [...] przeznacza się wyłącznie w celu powiększenia terenu działek przyległych. Rozstrzygnięcie organu I instancji zostało zakwestionowane w decyzji kasacyjnej Wojewody Dolnośląskiego z dnia 24 kwietnia 2018 r. Kolejnym rozstrzygnięciem dnia 30 kwietnia 2019r. Starosta uwzględnił wniosek i udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę. Ta decyzja także została wyeliminowana z obrotu prawnego przez organ II instancji z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W wyniku ponownego postępowania Starosta wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia 6 listopada 2019 r. o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę. Organ wskazał, między innymi, że inwestor nie wywiązał się z obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia 18 lipca 2019 r. nr 1232/2019 (pkt 3, 4, 8b i 8c postanowienia) dotyczących uzupełnienia projektu budowlanego i doprowadzenia go do zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi. Zdaniem organu, projektowany ciąg pieszo - jezdny nie spełnia wymogu dotyczącego jego minimalnej szerokości 5 m, gdyż zawężają go występujące miejscowo skrzynki energetyczne oraz krawężnik, który jak wynika z opisu, ma uniemożliwić odpływ wody opadowej na działki sąsiednie. Takie rozwiązanie – zdaniem organu - narusza wymagania § 14 i § 15 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Z uwagi na zamiar powierzchniowego odprowadzania wód opadowych, wskazano na niespójności projektu budowlanego w zakresie przedstawienia planowanego ukształtowania terenu, które to niespójności - w ocenie organu pierwszej instancji - powodują, że "nie można w sposób bezsporny przyjąć, że wody opadowe zatrzymywane będą na działce inwestora, zgodnie z deklaracją zawartą na str. 18 projektu budowlanego". Kolejnym uchybieniem - według organu I instancji – jest brak załączenia do projektu profili instalacji gazowej oraz brak podpisu na rysunku instalacji kanalizacji deszczowej. Mając na uwadze powyższe ustalenia oraz treść art. 35 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane, organ odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę omawianego zamierzenia budowlanego.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł inwestor zarzucając nieprawidłowe ustalenie jako stron postępowania osób pozostających poza obszarem oddziaływania inwestycji; nieprecyzyjne sformułowanie postanowienia wydanego na podstawie art. 35 Prawa budowlanego w zakresie nałożenia obowiązku uzupełnienia projektu budowlanego bez wyraźnego wskazania i wyjaśnienia konkretnych naruszeń przepisów, co uniemożliwiło wywiązanie się z obowiązków nałożonych tym postanowieniem.

W toku postępowania odwoławczego organ II instancji, po wstępnej weryfikacji projektu, postanowieniem z dnia 3 marca 2020 r. nałożył na inwestora obowiązek usunięcia w wyznaczonym terminie nieprawidłowości występujących w przedmiotowym projekcie budowlanym poprzez:

1/przedłożenie ostatecznej decyzji o ustaleniu lokalizacji zjazdu z drogi publicznej; 2/uzupełnienie projektu o oświadczenia wszystkich projektantów inwestycji o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej; 3/przedłożenie aktualnych zaświadczeń o przynależności projektantów do właściwej izby samorządu zawodowego; 4/ uporządkowanie projektu budowlanego znajdującego się w dyspozycji organu, w zakresie kompletności wszystkich rysunków, podpisów projektantów na metryczkach rysunków projektu, odpowiedniej numeracji stron itp.; 5/ przedłożenie trzech uporządkowanych, kompletnych egzemplarzy projektu budowlanego.

W dniu 31 marca 2020 r. inwestor uzupełnił projekt budowlany zgodnie z wezwaniem organu. W toku postępowania odwoławczego stanowisko zajęły także inne strony postępowania wskazując na fakt prowadzenia na działce robót budowlanych pomimo braku decyzji o pozwoleniu na budowę. Pełnomocnik J. P. zawiadomił Wojewodę o złożeniu w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowalnego w Powiecie Wrocławskim "zawiadomienia o możliwości popełnienia samowoli budowalnej na przedmiotowej działce". Natomiast B. T. wniosła w dniu 4 maja 2020r. "o udostępnienie informacji i dokumentów" na jakiej podstawie prawnej inwestor prowadzi prace budowlane, przy użyciu maszyn budowlanych".

Do powyższych wystąpień ustosunkował się inwestor, wyjaśniając, że na działce prowadzone są roboty budowlane zgodnie z udzielonymi dotychczas pozwoleniami na budowę. Na podstawie decyzji Starosty Powiatu Wrocławskiego z dnia 28 maja 2018 r. udzielającej pozwolenia na budowę odcinka sieci wodociągowej dla zasilania działki nr [...] wykonane zostały wykopy w gruncie oraz zabezpieczenie tych wykopów, poziomowanie rur, montaż rur, montaż hydrantów i zasypanie wykopów. Natomiast na podstawie decyzji z dnia 2 lipca 2018 r. dotyczącej budowy zjazdu i przepustu z drogi gminnej, wykonano prace ziemne, zabezpieczenie skarpy, montaż rur i przepustu, zasypanie kruszywem. Na działce złożono także część materiałów budowlanych: bloczki betonowe, stal zbrojeniową, rury PCV, betonowe kręgi oraz piasek i kruszywo. Inwestor wyjaśnił, że prace polegające na wkopywaniu rur w grunt są związane z budową sieci wodociągowej doprowadzającej wodę do posesji.

W oparciu o tak uzupełniony materiał dowodowy Wojewoda wydał decyzję reformującą niekorzystne dla inwestora orzeczenie organu pierwszej instancji i udzielającą pozwolenia na budowę.

Organ w pierwszym rzędzie odniósł się do kwestii ewentualnego rozpoczęcia przez inwestora robót budowalnych objętych nieostateczną decyzją organu pierwszej instancji o pozwoleniu na budowę. Podkreślając, że zasadą jest niewykonalność pozwolenia na budowę przed uzyskaniem przez decyzję przymiotu ostateczności, organ przypomniał, że równolegle do postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę toczyło się postępowanie przed organami nadzoru budowlanego w sprawie samowolnej budowy czternastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej wraz z towarzyszącą im drogą na działce nr [...]. W wyniku oględzin nieruchomości przeprowadzonych przez pracowników PINB w dniu 17 lipca 2018r. stwierdzono, że: zniwelowano teren; na całej długości działki wykorytowano pas o szerokości około 11 m i głębokości od 40 do 70 cm; z tłucznia kamiennego, niesortu betonowego i destruktu asfaltowego, wykonano przy granicy z działkami nr [...], nr [...] oraz nr [...] utwardzenie terenu o szerokości od 5 m do 6 m. W protokole oględzin oceniono, że zakres wykonanych prac pokrywał się z zakresem przedstawionym w projekcie budowlanym opracowanym dla inwestycji będącej przedmiotem niniejszego postępowania. Postępowanie przed organami nadzoru budowlanego ostatecznie zakończyło się decyzją PINB z dnia 19 lutego 2019 r. o umorzeniu postępowania, którą utrzymał w mocy DWINB (decyzja z dnia 18 lipca 2019r.), a WSA we Wrocławiu prawomocnym wyrokiem z dnia 23 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Wr 604/19 oddalił skargę na tę decyzje. Organy nadzoru budowlanego i Sąd uznały, że zniwelowanie terenu i wykorytowanie pasa działki, nie może być traktowane jako roboty budowalne do których zastosowanie znajdują procedury określone w art. 48 i 49 Prawa budowlanego, ponieważ prace te nie prowadzą do powstania obiektu budowalnego ani nie można ich uznać za część obiektu budowalnego. Tym samym nie podlegają regulacjom Prawa budowlanego. W odniesieniu natomiast do robót polegających na utwardzeniu terenu tłuczniem kamiennym, niesortem betonowym i destruktem asfaltowym organ nadzoru budowlanego ocenił, że roboty te nie wymagały ani pozwolenia na budowę ani zgłoszenia – zatem zastosowanie do nich znajdują procedury art. 50 -51 Prawa budowlanego.

Wojewoda zaznaczył dalej, że niezależnie od powyższego organ pierwszej instancji samodzielnie poczynił własne ustalenia co do opisanych wyżej robót. Podczas wizji lokalnej wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu 12 sierpnia 2019 r., pracownicy Starostwa Powiatowego we Wrocławiu stwierdzili, że wykorytowanie fragmentu terenu działki zostało zniwelowane przy użyciu piasku oraz niewidoczne stały się utwardzenia w postaci tłucznia kamiennego, niesortu betonowego i destruktu asfaltowego. Fakty te potwierdza wykonana dokumentacja zdjęciowa. Z ustaleń tych wynika, że lokalizacja wykonanego utwardzenia tylko częściowo pokrywała się z lokalizacją zaprojektowanego ciągu pieszo-jezdnego określoną w przedmiotowym projekcie budowlanym. Mając na uwadze ustalenia projektu budowlanego co do projektowanego sposobu realizacji ciągu pieszo jezdnego, organ stwierdził, że wymagać ona będzie robót budowlanych prowadzonych od podstaw, zgodnie z przedłożonym projektem. Przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany nie obejmował bowiem swym zakresem takiego rodzaju nawierzchni planowanego ciągu pieszo-jezdnego jak wykonana, zatem robót tych nie można wiązać z tym projektem. Mając na uwadze przywrócenie stanu pierwotnego terenu przez inwestora, zdaniem organu, nie sposób stwierdzić, że w wyniku tych prac dojdzie do powstania choćby jednego z elementów obiektów budowalnych wskazanych we wniosku o pozwolenie na budowę, np. fundamentów budynków. Wykonane prace powodowały nieznaczną zmianę ukształtowania terenu działki w wyniku przemieszczania mas ziemnych - nie miały związku z powstawaniem obiektu budowlanego i nie były objęte projektem budowlanym. Tym samym nie można ich uznać, za prace przygotowawcze w rozumieniu art. 41 ust. 1 i ust. 2 ustawy - Prawo budowlane.

Wojewoda w całości podzieli powyższe stanowisko organu I instancji a odnosząc się do zgłoszonych w toku postępowania informacji mailowych o prowadzonych przez inwestora robotach stwierdził, że w tym przypadku nie mamy do czynienia z rozpoczęciem przedmiotowej inwestycji. Biorąc pod uwagę całokształt rozpatrywanej sprawy, organ stwierdził, że także wystąpienie przez jedną ze stron postępowania do organu nadzoru- budowlanego stopnia powiatowego, zawiadamiające "o możliwości popełnienia samowoli budowlanej", nie stanowi przeszkody do dalszego procedowania w sprawie odwoławczej. Z tego względu nie przyjął, aby doszło do naruszenia art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego.

Następnie dokonana została ocena projektu budowlanego pod względem wymagań określonych w art. 32 i art. 35 Prawa budowlanego. W szczególności organ stwierdził, że inwestycja nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi D., gmina C. przyjętego uchwałą Rady Gminy C. nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. Działka zainwestowania położona jest bowiem na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem [...] MN dla którego przewidziano jako przeznaczenie podstawowe zabudowę mieszkaniową jednorodzinną a uzupełniające: a/ usługi towarzyszące funkcji mieszkaniowej z zakresu handlu detalicznego, gastronomii, kultury, oświaty, zdrowia obsługi ludności lub przedsiębiorstw; b/ urządzenia rekreacyjno – wypoczynkowe towarzyszące funkcji mieszkaniowej (§ 14 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ). Projektowane zamierzenie składa się z 14 budynków jednorodzinnych, z których każdy będzie przylegał do następnego przeciwległą ścianą. Przylegające do siebie budynki, na całej swojej wysokości - od fundamentów po dach - rozdzielone są odrębnymi ścianami (rys. "Rzut fundamentów" "Rzut parteru", "Rzut poddasza", "Rzut więźby", "Rzut dachu", "Rzut stropu'- str. 37-42 i str. 71- 76). Pojedyncze budynki stanowią konstrukcyjnie samodzielne całości. Każdy z zaprojektowanych budynków, spełnia zatem definicję budynku mieszkalnego jednorodzinnego określoną w art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego. Organ zaznaczył, że przepisy prawa nie zawierają odrębnych definicji pojęć zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolno stojącej, bliźniaczej, czy szeregowej i wyjaśnił, jakie rozumienie tych pojęć przyjmuje dla zabudowy jednorodzinnej szeregowej. Zgodnie z praktyką architektoniczną pod pojęciem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej szeregowej rozumie się ciąg poszczególnych budynków stykających się ze sobą przeciwległymi ścianami; budynki szeregowe mogą, co do zasady tworzyć ciągi od trzech do kilkunastu obiektów. W związku z powyższym planowane zamierzenie nie narusza przewidzianej w planie funkcji. Inwestycja nie narusza także ustaleń planu dotyczących parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linii zabudowy, gabarytów obiektów i wskaźników intensywności zabudowy (§ 14 ust 3 pkt 1- 5 i pkt 8 planu) - co zostało szczegółowo przez organ omówione. I tak: powierzchnia zabudowy w stosunku do powierzchni działki nie przekracza 30% (powierzchnia zabudowy stanowi 22% powierzchni przedmiotowej działki wynosi - 1359,4 m2); powierzchnia biologicznie czynna wynosić będzie 4282,4 m2, co stanowić będzie 69,9 % powierzchni całej działki, a zatem jest większe od wyznaczonego minimum (60%); projektowane budynki posiadać będą dwie pełne kondygnacje użytkowe oraz poddasze nieużytkowe – co mieści się w granicach dopuszczonych planem (do trzech kondygnacji); projektowane dachy budynków będą symetryczne, dwupołaciowe o kącie nachylenia 35°, kryte dachówką ceramiczną; przed każdym z budynków od frontu zaprojektowano po dwa miejsca postojowe z przeznaczeniem po jednym miejscu na jeden lokal mieszkalny w budynku oraz dodatkowo zespół 4 miejsc postojowych.

Co do postanowienia zwartego w § 14 ust. 4 pkt 1 lit. d uchwały planistycznej, dotyczącego szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości w którym ustalono wymóg, że teren działki nr [...] przeznacza się wyłącznie w celu powiększenia terenu działek przyległych, Wojewoda stwierdził, że przewidziana w § 14 ust. 4 planu możliwość scalania i podziału nieruchomości na działki budowalne, których, co do zasady, celem pozostaje zmiana przestrzennych granic nieruchomości i związana z tym zmiana stosunków własnościowych, nie dotyczy przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania (co zostało określone w § 14 ust. 1 — ust. 3 uchwały). Wskazane postanowienia planu miejscowego, dotyczące szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości z uwagi na swój charakter regulujący inne aspekty prawne, nie uniemożliwiają zatem zabudowy działki nr [...]. Z tego też względu ustalenie zawarte w § 14 ust. 4 pkt 1 lit.d uchwały nie może stanowić podstawy do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę planowanego zamierzenia budowalnego w sytuacji, gdy teren działki przeznaczony został na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.

Przeprowadzona przez organ analiza wykazała, że projekt zagospodarowania działki pozostaje zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Zachowane zostały wymogi § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych w zakresie odległości budynków od granicy z działkami sąsiednimi - odległość ta wynosi od 11-11,5 m. Projektowane budynki nie są przesłaniane i nie niosą ograniczeń związanych z przesłanianiem budynków na sąsiednich działkach, zgodnie z § 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zdaniem organu nie zostały także naruszone przepisy rozporządzenia także w aspekcie zapewnienia czasu nasłonecznienia pokoi mieszkalnych.

Wojewoda uznał, że dokumentacja projektowa spełnia inne wymagania rozporządzenia w sprawie warunków technicznych w szczególności co usytuowania miejsc postojowych (§ 19) oraz odnośnie odprowadzenia wód opadowych. Zaproponowane w tym względzie rozwiązania projektowe nie będą powodowały zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości i nie będą naruszać wymagań § 29 ww. rozporządzenia. Z opisu i rysunków projektu wynika bowiem, że z powodu braku możliwości włączenia wewnętrznej kanalizacji deszczowej kanalizacji deszczowej, wody opadowe z dachów poszczególnych budynków odprowadzane będą odpowiednio do 15 zbiorników bezodpływowych z polietylenu o pojemności 10 m3 (str. 125-135). Przyjęte rozwiązania projektowe co do wykonania dojść i dojazdów z kratki [...], która wypełniona będzie warstwą humusu z torfem, powodują, że podłoże jest przepuszczalne dla wody opadowej. Dodatkowo, ciąg pieszo jezdny, miejsca postojowe a także dojścia do budynków będą posiadały poprzeczne spadki 0,5 %, aby odprowadzić wody opadowe na tereny zielone i zatrzymać wodę na działce inwestora. Od strony drogi i działek sąsiednich, ciąg pieszo – jezdny zakończony będzie obrzeżami zapobiegającymi przedostawaniu się wody na działki sąsiednie. Spadek poprzeczny od budynku do ciągu pieszo jezdnego wynosić będzie 0,5 % a spadek poprzeczny ciągu pieszo-jednego będzie w kierunku południowym również na poziomie 0,5%.

Wojewoda nie podzielił zastrzeżeń organu pierwszej instancji nie spełnienia wymagań § 14 i § 15 rozporządzenia. Uwadze organu pierwszej instancji umknęło, bowiem, że w tym przypadku nie mamy do czynienia z projektowanym ciągiem pieszo-jezdnym stanowiącym dojście i dojazd do działek budowlanych dla którego minimalna szerokość 5 m została określona w § 14 ust. 2 rozporządzenia, lecz z sytuacją określoną w § 14 ust. 3 tego rozporządzenia, czyli z zaprojektowaniem na przedmiotowej działce de facto dojścia do budynków, które nazwane zostało przez projektanta ciągiem pieszo-jezdnym. Zdaniem organu, miejscowe przewężenia tego ciągu wynikające z usytuowania istniejących skrzynek elektroenergetycznych (niewielkich rozmiarów) oraz krawężnika, nie będzie powodować naruszenia wymaganej szerokość 4,5 m tego pasa komunikacji określonej w § 14 ust. 3 rozporządzenia.

Odnosząc się do kompletności projektu budowlanego, określonej w art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane, w tym sporządzenia projektu zagospodarowania terenu na odpowiedniej mapie do celów projektowych, organ odwoławczy stwierdził, że z uwagi na działania inwestora związane z dokonaną drobną niwelacją terenu działki oraz zrealizowaniem nie objętej przedmiotowych projektem budowalnym części infrastruktury technicznej, niezbędne było sporządzenie projektu zagospodarowania terenu na aktualnej mapie, która będzie uwzględniała dokonane potencjalne zmiany. Inwestor przedłożył Staroście projekt zagospodarowania sporządzony na kopii mapy do celów projektowych poświadczonej za zgodność z oryginałem przez projektanta.

Wojewoda nie podzielił także zastrzeżeń organu I instancji wskazujących na niespójność projektu budowlanego w zakresie przedstawienia planowanego ukształtowania terenu w sposób nie pozwalający na dokonanie jego oceny w aspekcie nienaruszającego przepisów odprowadzenia wód opadowych z terenu działki. W tym względzie wskazał, że projekt obejmuje łącznie 14 budynków, które usytuowane będą w terenie z lekkim spadkiem w kierunku od budynku N do budynku A. Według ustaleń organu pierwszej instancji, różnica projektowanego poziomu parterów budynków do projektowanego poziomu terenu mieści się w przedziale od 34 cm do 35 cm, co jednocześnie oznacza, że nie są to wielkości znaczące. Ponadto zarówno lokalizacja budynków w znacznej odległości od granic sąsiednich działek (od 11 m do 13,1 m), jak i zastosowane rozwiązania projektowe (odprowadzanie wód opadowych do zbiorników bezodpływowych oraz przepuszczalność i projektowane spadki nawierzchni ciągu pieszo-jezdnego), pozwalają na wyciągnięcie wniosku, że podnoszone przez organ pierwszej instancji niejasności, jeśli nawet występują, nie uniemożliwiają dokonania wskazywanej oceny.

Reasumując, Wojewoda ocenił projekt budowlany jako prawidłowy i kompletny z punktu wymagań stawianych przez przepisy Prawa budowlanego. Skoro spełnione zostały wszystkie przesłanki do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę koniecznym było wydanie decyzji reformującej odmowne rozstrzygnięcie Starosty przez jego uchylenie udzielenie pozwolenia na budowę.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, J. P. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucił decyzji Wojewody: I/ naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. przepisów art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 136 § 1 k.p.a. w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji polegające na:

a) niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności przez nieprzeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w zakresie zbadania podnoszonych przez strony postępowania (J. P. i B. T.) okoliczności dotyczących prowadzenia przez inwestora - w toku postępowania odwoławczego - na działce nr [...] samowolnych prac budowlanych, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia słusznych interesów uczestników postępowania, których nieruchomości przylegają do przedmiotowej działki (art. 7 k.p.a. i 136 §1 k.p.a.);

b) poczynieniu ustaleń, że prowadzone w toku postępowania odwoławczego przez inwestora na terenie działki nr [...] roboty budowlane nie są objęte przedmiotowym projektem budowlanym wyłącznie w oparciu o oświadczenie mailowe pełnomocnika inwestora, który jednocześnie jest autorem projektu budowlanego, co w konsekwencji doprowadziło do poderwania zaufania uczestników postępowania do Wojewody Dolnośląskiego, w szczególności w aspekcie jego bezstronności i równego traktowania stron (art. 32 ust. 1 Konstytucji i art. 8 § 1 k.p.a.);

c) nieuzyskaniu od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Wrocławskim informacji, czy wszczęte zostało postępowanie w sprawie samowolnych robót budowlanych na działce nr [...];

a w konsekwencji:

d) niewywiązaniu się Wojewody Dolnośląskiego z obowiązku zebrania i rozpatrzenia, w sposób wyczerpujący, całego materiału dowodowego i dokonanie przedwczesnej oceny, że nie zachodzą przesłanki zastosowania przepisu art. 32 ust 4a prawa budowlanego, tj. odmowy wydania pozwolenia na budowę w sytuacji rozpoczęcia przez inwestora robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1 prawa budowlanego (art 77 § l i art 80 k.p.a.);

a także na:

e) rażąco dowolnym przyjęciu, że projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mimo, że przepis § 14 ust. 4 pkt 1 lit. d miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi D., gmina C. przyjętego uchwałą Rady Gminy C. Nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. stanowi wprost, że: "teren działki nr [...] przeznacza się wyłącznie w celu powiększenia terenu działek przyległych", a zatem zgodnie z wolą Rady Gminy C. nie może podlegać on samodzielnej zabudowie;

f) dowolnym przyjęciu, że projekt budowlany jest zgodny z przepisami § 14 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, podczas gdy projektowany ciąg pieszo-jezdny (pełniący funkcję dojścia i dojazdu) będzie mieć szerokość mniejszą aniżeli 5 m.;

g) dowolnym przyjęciu, że projekt budowlany jest zgodny z przepisami § 28 i § 29 ww. rozporządzenia, podczas gdy analiza tegoż projektu nie daje pewności, że wody opadowe zatrzymywane będą na działce nr [...], nie zaś kierowane na tereny nieruchomości sąsiednich.

2) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.:

a) przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z przepisem § 14 ust. 4 pkt 1 lit. d miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi D., gmina C. polegające na jego błędnej wykładni, a wręcz wykładni contra legem, wyrażającej się w ustaleniu przez Wojewodę Dolnośląskiego wadliwej normy prawnej, jakoby działka nr [...] mogła być w całości samodzielnie zabudowana budynkami jednorodzinnymi, a w konsekwencji niedostrzeżeniu, że projekt budowlany jest niezgodny z ustaleniami w/w miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

b) przepisu art. 35 ust, 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z przepisem § 14 ust 3 rozporządzenie w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu, podczas gdy podstawę rozstrzygnięcia stanowić powinien przepis § 14 ust. 2 w/w rozporządzenia, albowiem autor projektu budowlanego wprost wskazał, że projektowany jest ciąg pieszo-jezdny, a zatem dojście i dojazd, a nie tylko dojście.

Podnosząc powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody Dolnośląskiego oraz o zasądzenie od Wojewody Dolnośląskiego na jego rzecz kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację prawną i wywody zawarte w kwestionowanej decyzji.

Przy piśmie procesowym złożonym w dniu 10 lipca 2020 r. pełnomocnik skarżącego w uzupełnieniu skargi przedłożył zawiadomienie o wszczęciu przez Powiatowego Inspektora nadzoru Budowlanego w Powiecie Wrocławskim postępowania w sprawie samowolnych robót budowalnych na działce nr [...] oraz zawiadomienie o przeprowadzeniu w dniu 30 lipca 2020 r. dowodu z oględzin.

Podczas rozprawy pełnomocnik strony skarżącej podtrzymał w całości zarzuty skargi wraz z zawartą w niej argumentacją. Uczestnik postępowania K. T. także poparł skargę, natomiast pełnomocnik uczestników postępowania: G. Sp. z o.o Sp. k we W., G.(1) Sp. z o.o spółka komandytowo akcyjna (występująca jako uczestnik postępowania w związku z przeniesieniem na nią decyzją Starosty Powiatu Wrocławskiego z dnia 14 października 2020 r. pozwolenia na budowę) oraz E. Spółki z o.o. wniósł o oddalenie skargi w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że nie narusza ona przepisów prawa w stopniu uzasadniającym – zgodnie z przywołanymi wcześniej przepisami p.p.s.a. – wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.

Przedmiotem oceny sądowej jest decyzja Wojewody z dnia 26 maja 2020 r. uchylająca w całości decyzję Starosty i orzekająca o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę inwestycji obejmującej 14 budynków jednorodzinnych (dwulokalowych) w zabudowie szeregowej wraz z towarzyszącą im drogą i infrastrukturą techniczną na terenie działki nr [...] w D.

Decyzja powyższa wydana została przy zastosowaniu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i stanowi decyzję reformatoryjną. Przywołany jako prawna podstawa ww. decyzji przepis art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. stanowi, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Kontrola legalności takiej decyzji sprowadza się zatem do oceny zgodności z prawem uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i – jak w niniejszej sprawie – zaistnienia podstaw do wydania przez organ odwoławczy decyzji merytorycznej.

Nie budzi wątpliwości, że uprawnienie organu odwoławczego do wydania tego rodzaju decyzji jest wyrazem, wynikającej z zasady dwuinstancyjności postępowania, roli organu odwoławczego jako organu ponownie merytorycznie rozpoznającego sprawę a nie jedynie organu kontrolującego. Ponowne rozstrzygnięcie co do istoty na etapie postępowania odwoławczego jest zatem efektem przeprowadzenia tego postępowania. Obowiązek zastosowania instytucji reformacji i orzeczenia co do istoty, zamiast uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania do ponownego rozpoznania, w świetle art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. istnieje wówczas, gdy dokonujący kontroli instancyjnej organ drugiej instancji nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy, a zakres uzupełnienia przez ten organ materiału dowodowego sprawy mieści się w granicach zakreślonych w art. 136 K.p.a. Jeżeli zatem organ odwoławczy kwestionuje rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji lecz nie wskazuje na uchybienia w ustalonym stanie faktycznym sprawy i z tej przyczyny nie podnosi potrzeby przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego to wydaje decyzję reformatoryjną w rozumieniu art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. (por. np. wyrok NSA z dnia 6 września 2016 roku, sygn. II OSK 572/16 i inne).

W niniejszej sprawie tego rodzaju sytuacja zaistniała, gdyż Wojewoda nie podzielił dokonanej przez organ I instancji oceny materiału dowodowego ale jednocześnie nie dostrzegł konieczności przeprowadzenia przez ten organ postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Stwierdzając braki materiału dowodowego trafnie organ odwoławczy uznał, że dla rozstrzygnięcia sprawy wystarczającym jest przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w ramach którego zobowiązał inwestora do usunięcia braków projektu budowlanego przez przedłożenie decyzji o lokalizacji zjazdu z drogi publicznej, stosownych oświadczeń projektantów, aktualnych zaświadczeń o ich przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego oraz uporządkowania projektu budowlanego i uzupełnienia jego egzemplarzy. Uzupełnienie materiału dowodowego o powyższe dokumenty mieściło się bowiem w granicach działania organu odwoławczego dopuszczonego przepisem art. 136 k.p.a. Przywołany przepis uprawniał także Wojewodę do uwzględnienia przy rozstrzyganiu sprawy materiałów przedstawionych na etapie postępowania odwoławczego związanych z zarzutami skarżącego wskazującymi realizowanie inwestycji przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę.

Orzekając zatem o tak uzupełniony materiał dowodowy organ odwoławczy nie naruszył art. 136 k.p.a. W ocenie Sądu na uwzględnienie nie zasługują podniesione w skardze zarzuty naruszenia ww. przepisu (oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 8 k.p.a.) przez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i nieuzupełnienie dowodów i materiałów w celu szczegółowego zbadania podnoszonych przez skarżącego i uczestniczkę postępowania B. T. okoliczności mających wskazywać na samowolne wykonywanie robót budowlanych i oparcie się w tym względzie jedynie na informacji uzyskanej od inwestora. Postawiony przez skarżącego zarzut procesowy dotyczył więc niewyjaśnienia przez Wojewodę stanu faktycznego sprawy w związku ze zgłoszonymi na etapie postępowania odwoławczego zawiadomieniami innych stron postępowania o możliwości popełnienia przez inwestora samowoli budowlanej.

Odniesienie się do tego zarzutu wymaga zaznaczenia, że przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nakładając na organy administracji obowiązek ustalenia prawdy obiektywnej i podejmowania rozstrzygnięcia na podstawie wszechstronnie wyjaśnionego stanu faktycznego nie ograniczają swobody dowodowej organu. Wręcz przeciwnie z art. 75 § 1 k.p.a. wynika, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Z kolei, wyrażona w art. 80 k.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów obliguje organ administracji do poddania analizie całego materiału dowodowego i rozpatrzenia wszystkich dowodów w ich wzajemnym powiązaniu (por. wyrok NSA z dnia 30 marca 1988 r., sygn. akt SA/Po 1495/87, niepubl.), co innymi słowy oznacza, że wniosek dotyczący okoliczności faktycznych powinien być oparty na rozpoznaniu wszystkich dowodów w sprawie, zaś oceniając wyniki postępowania dowodowego (wiarygodności i mocy dowodów) organ powinien uwzględnić treść wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów, chyba że chodzi o dowody dotyczące okoliczności niemających znaczenia dla sprawy lub niespornych.

W świetle przywołanych przepisów brak więc uzasadnionych podstaw do odmowy uznania za dowód w sprawę informacji i dokumentów (w tym kopii fotografii) przedłożonych w toku postępowania odwoławczego przez pełnomocnika inwestora (który ustosunkował się w ten sposób do zgłoszeń o możliwości prowadzenia robót budowlanych bez stosownej decyzji), tylko dlatego, że informacje te złożone zostały przez inwestora, którego interes jest sprzeczny z interesem skarżącego. Podobnie wszak można byłoby oceniać zgłoszenie skarżącego oraz przedłożony przez niego dowód. Skoro wszystkie złożone dokumenty ( zarówno pochodzące od inwestora jak i od pozostałych stron postępowania) nie są niezgodne z prawem, mogły stanowić dowód w sprawie.

Uwzględniając fakt złożenia przez uczestniczkę postępowania i skarżącego oświadczenia dotyczącego wykonywania na terenie inwestycji robót budowlanych i zgłoszonych wątpliwości co do legalności tych robót, organ odwoławczy w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego uzyskał materiał dowodowy który uznał za wystarczający dla wyjaśnienia wątpliwości zgłaszanych przez strony. Co istotne, Wojewoda jednocześnie nie powziął dowodów stwierdzających, że we wskazanym przez strony okresie doszło do rozpoczęcia realizacji inwestycji objętej przedłożonym do zatwierdzenia projektem budowlanym. Zarówno bowiem pełnomocnik skarżącego jak i uczestniczka postępowania w pismach kierowanych do Wojewody, nie stwierdzili wprost, że faktycznie doszło do rozpoczęcia realizacji przedmiotowej inwestycji. Uczestniczka postępowania w piśmie z dnia 4 maja 2020 r. wystąpiła tylko o udzielenie przez organ informacji i przedstawienie dokumentów na jakiej podstawie inwestor prowadzi prace budowlane przy użyciu maszyn budowlanych – do czego organ odwoławczy się odniósł. Natomiast pełnomocnik skarżącego, pismem z dnia 13 maja 2020 r. jedynie poinformował Wojewodę, że zawiadomił PINB o "możliwości" popełnienia samowoli budowalnej na działce nr [...], wnosząc o włączenie do materiału dowodowego owego zawiadomienia - co też organ uczynił.

Uwzględnić także należało, że w piśmie kierowanymi do PINB, skarżący informował, że od kwietnia 2020r. zaobserwował na ww. działce roboty budowlane polegające co najmniej na budowie drenaży odwadniających oraz utwardzeniu drogi. Odnosząc się do powyższego zgłoszenia pełnomocnik inwestora potwierdził fakt wykonywania w tym okresie robót budowanych na działce zainwestowania wskazując jednak, że były to roboty na których wykonanie uzyskano pozwolenie na budowę. Obejmowały one budowę:1/ sieci wodociągowej zasilającej działkę - w tym zakresie wykonano wykopy w gruncie i ich zabezpieczenie, poziomowanie rur i zasypanie wykopów; 2/ zjazdu i przepustu z drogi gminnej - wykonano prace ziemne, zabezpieczenie skarpy montaż rur przepustu i zasypanie kruszywem. Oprócz tego wykonywane były prace które nie wymagały pozwolenia na budowę. Przedłożono także potwierdzającą ją dokumentację fotograficzną oraz przywołane decyzje.

Mając na uwadze, że oświadczenia inwestora oraz złożone przez niego dokumenty potwierdzają zgłoszenie stron o fakcie prowadzenia robót budowlanych a zakres tych robót mógł obejmować prace wskazane przez skarżącego w piśmie do PINB, organ nie miał podstaw do nieuwzględnienia tych dowodów i mógł uznać je za wystarczające dla wyjaśnienia zgłoszonych wątpliwości. Zauważyć także trzeba, że e swoich wystąpieniach strony nie żądały od Wojewody przeprowadzenia oględzin na nieruchomości inwestora a z przepisów prawa nie wynika dla organu odwoławczego obowiązek przeprowadzenia tego rodzaju dowodu. To czy istnieje potrzeba przeprowadzenia takiego dowodu pozostawiono bowiem uznaniu organu.

Jednocześnie, podnosząc na etapie skargi zarzut braku urzędowego zweryfikowania w drodze postępowania dowodowego zgłaszanych w powyższym zakresie wątpliwości, skarżący nie wykazał, że doszło z tego powodu do naruszenia prawa mającego istotny wpływ na wynik sprawy i nie podważył w żaden sposób złożonych przez inwestora wyjaśnień co do zakresu i charakteru wykonanych w kwietniu 2020 r. robót budowlanych. Zauważyć przy tym trzeba, że według oświadczeń stron złożonych podczas rozprawy, także PINB w wyniku przeprowadzonych czynności kontrolnych (o których poinformował pełnomocnik skarżącego w piśmie procesowym z dnia 13 lipca 2020 r. ) – nie wydał dotychczas żadnego orzeczenia potwierdzającego fakt przystąpienia w omawianym okresie przez inwestora do wykonywania robót budowlanych wiążących się z realizacją inwestycji objętej kwestionowanym obecnie pozwoleniem na budowę.

Przypomnieć zatem należy, że organ orzekający dysponuje swobodą w zakresie oceny zebranego materiału dowodowego który może też skonfrontować z twierdzeniami stron. Uznając dowody złożone przez inwestora, w połączeniu z pozostałym materiałem dowodowym zebranym w aktach, za wystarczające dla wyjaśnienia wątpliwości zgłoszonych w toku postępowania odwoławczego co do możliwości przystąpienie do realizacji inwestycji bez pozwolenia na budowę, organ nie naruszył zatem prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Wojewoda w dostatecznym stopniu ustosunkował się do wątpliwości przedstawionych skarżącego oraz uczestniczkę postępowania związanych z przystąpieniem do realizacji inwestycji przed uzyskaniem przedmiotowego pozwolenia na budowę. Organ podjął czynności dla wyjaśnienia zgłoszonych przez strony wątpliwości uzyskując dowody w postaci informacji inwestora popartych odpowiednią dokumentacją które uznał za wystarczający dowód w tym względzie. Skarżący prawdziwości tych dowodów w żaden sposób nie podważali. Nadto Wojewoda przypomniał także, że kwestia przystąpienia do realizacji robót pomimo braku pozwolenia na budowę była już raz przedmiotem szczegółowych badań i wyjaśnień organów architektoniczno – budowlanych i nadzoru budowlanego i poddana była także kontroli sądowej, która wykluczyła w tym względzie samowolę budowlaną. W oparciu o cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy organ odwoławczy uznał zatem, że przed zakończeniem postępowania odwoławczego na działce zainwestowania istotnie wykonywane były roboty budowlane (czemu także inwestor nie przeczył) jednak działo się to na podstawie stosowanych zezwoleń. Z zasady wyczerpującego zbierania materiału dowodowego nie da się natomiast wywieść obowiązku organu poszukiwania dowodów dla negatywnych sugestii skarżącego i uczestników postępowania. W przypadku, gdy organ nie miał wątpliwości co do wyjaśnień inwestora, które okazały się przekonujące, nie miał też obowiązku podejmowania z urzędu czynności dla poszukiwana dowodów przeczących tym twierdzeniom. Co istotne twierdzeń tych skutecznie nie podważył także sam skarżący – choćby na etapie skargi.

W konsekwencji, zarzut niewystraczającego zebrania materiału dowodowego sprowadzający się do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 w związku z art. 136 § 1 k.p.a. nie mógł prowadzić do wyeliminowania decyzji odwoławczej z obrotu prawnego. Nie doszło bowiem do naruszenia wskazanych przepisów w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Tym samym potwierdzenia nie znalazł także zarzut naruszenia art. art. 32 ust. 4 a Prawa budowlanego. Zdaniem Sądu nie został także naruszony art. 8 k.p.a. W toku postępowania wszystkie strony miały możliwość złożenia oświadczeń i dowodów, z czego skorzystał skarżący, uczestniczka postępowania oraz inwestor. Prowadzone postępowanie nie naruszało zasad proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania przez przyjęcie wyjaśnień i dowodów przedłożonych przez inwestora. W postępowaniu administracyjnym obowiązuje bowiem zasada równej mocy dowodowej i brak było podstaw do nieuwzględnienia dowodów złożonych przez inną niż skarżący stronę postępowania. To, że skarżący uznaje materiał dowodowy przyjęty jako podstawę rozstrzygnięcia za niekompletny oraz podważa dokonaną na jego podstawie ocenę, nie oznacza, że naruszony został art. 8 k.p.a. Podobnie naruszenia tego przepisu nie stanowi uznanie przez organ zgromadzonego materiału za kompletny bez potrzeby podejmowania innych czynności dowodowych, takich jak oględziny.

Sąd nie podziela także zasadniczego zarzutu skargi wskazującego na naruszenie przepisu art. 35 ust.1 pkt 1 Prawa budowlanego przez rażąco dowolne przyjęcie, że projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania wsi D. przyjętego uchwałą Rady Gminy C. nr [...] r. z dnia [...] czerwca 2009 r. pomimo, że zgodnie z § 14 ust. 4 pkt 1 lit. d ww. uchwały teren działki nr [...] przeznacza się wyłącznie na powiększenie terenu działek sąsiednich.

Zgodnie z przywołanym art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, rolą orzekającego organu, w pierwszej kolejności, było dokonanie oceny zgodności przedłożonego projektu budowlanego z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Badanie to polegać powinno na dokładnej analizie przepisów planu miejscowego obowiązującego na terenie inwestycji i ich interpretacji, z zachowaniem reguł obowiązujących przy wykładni aktów prawnych.

W orzecznictwie sądowym zwraca się uwagę, iż wykładnia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, powinna odbywać się według tych samym zasad, jakie mają zastosowanie wobec innych aktów prawnych, a podmiotami uprawnionymi do jej dokonania są organy administracji i sądy administracyjne (tak NSA w wyroku z 22 maja 2014 r., II OSK 3020/12). W przypadku zatem, gdy interpretacja postanowień planu jest konieczna, powinna być dokonana z uwzględnieniem wykładni językowej (poprzez odkodowanie norm prawnych na podstawie znaczenia wyrazów i wyrażeń zawartych w treści aktu prawnego, przy uwzględnieniu zasad gramatyki i składni językowej oraz zasad logiki), celowościowej i systemowej, mającej na względzie cel uregulowania i analizującej znaczenie zapisu planu zagospodarowania przestrzennego z uwzględnieniem pozostałych postanowień tego aktu prawnego (tak WSA w Gdańsku w wyroku z 10 listopada 2010 r., II SA/Gd 408/10).

Wskazać także trzeba, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest szczególnym aktem normatywnym, powszechnie obowiązującym, który zawiera ustalenia wiążące na obszarze, na którym obowiązuje, tak długo dopóki nie zostanie stwierdzona jego nieważność, bądź nie zostanie uchylony. Postanowienia miejscowego planu wiążą nie tylko właścicieli nieruchomości gruntowych położonych na jego obszarze ale i gminy oraz inne organy państwa we właściwości, których pozostaje wypowiadanie się w kwestii praw i obowiązków właściciela nieruchomości, na podstawie przepisów odrębnych.

W ocenie Sądu organ odwoławczy dokonał prawidłowej weryfikacji złożonego przez skarżącą spółkę projektu na tle przepisów planu miejscowego przyjętego przywołaną wcześniej uchwałą Rady Gminy C. nr [...] r. z dnia [...] czerwca 2009 r. Wojewoda właściwie ustalił, że teren inwestycji znajduje się w całości na terenie oznaczonym w powyższym planie symbolem [...] MN dla którego jako przeznaczenie podstawowe przewidziano zabudowę mieszkaniową jednorodzinną a uzupełniającą usługi towarzyszące funkcji mieszkaniowej z zakresu handlu detalicznego, gastronomii, kultury, oświaty, zdrowia, obsługi ludności lub przedsiębiorstw; urządzenia rekreacyjno – wypoczynkowe towarzyszące funkcji mieszkaniowej (§ 14 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 uchwały). Wojewoda wyjaśnił dokładnie, jak w świetle regulacji prawnomaterialnych rozumie pojęcie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wykazując, że obejmuje ona także budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie szeregowej. Szczegółowa analiza projektu dokonana przez organ potwierdziła, że inwestycja stanowi tego rodzaju zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, co zgodne jest z ustaleniami planu w zakresie dopuszczonej na przedmiotowym terenie funkcji. Wojewoda wykazał także zgodność z planem w zakresie przyjętych rozwiązań i parametrów obiektów, intensywności i powierzchni zabudowy, powierzchni biologicznie czynnej i miejsc postojowych.

Organ odwoławczy dokonał prawidłowej wykładni przywołanego przez skarżącego § 14 ust. 4 pkt 1 lit. d postanowienia planu stwierdzając, że zawarte w nim wyłączenie nie uniemożliwia zabudowy działki nr [...].

W tym względzie Wojewoda trafnie zaakcentował, że przywołany przepis, który brzmi "teren działki nr [...] przeznacza się wyłącznie w celu powiększenia terenu działek przyległych" umieszczony został w planie jako jedna ze szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości. Trafnie też, organ odróżnił regulacje normujące zasady scalenia i podziału nieruchomości od regulacji planu dotyczących przeznaczenia i sposobu zagospodarowania nieruchomości. W związku z powyższym przypomnieć należy, że instytucja scalenia i podziału nieruchomości uregulowana została w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Skutkuje ona najpierw połączeniem wielu dotychczasowych nieruchomości w jeden obszar a następnie dokonaniem podziału tego obszaru na nowe działki odpowiadające wymogom planu miejscowego przy jednoczesnym wydzieleniu nieruchomości pod drogi obsługujące obszar podlegający scaleniu. W efekcie scalenie i podział nieruchomości prowadzą zatem - podobnie jak podział nieruchomości – do zmian stosunków własnościowych w związku ze zmianą przestrzennych granic nieruchomości. Wskazywany przez skarżącego przepis § 14 ust. 4 pkt 1 lit. d będzie mieć zatem zastosowanie tylko w sytuacji, gdy wdrożone zostanie postępowanie scaleniowo – podziałowe. Mając na uwadze jego charakter – pozbawiający w istocie uprawnień właścicielskich – nie może być on interpretowany w sposób rozszerzający i stosowany poza postępowaniem scaleniowo – podziałowym. Nie można zatem zgodzić się ze skarżącym, że omawiany przepis stanowi o funkcji (przeznaczeniu) terenu. Użycie w jego treści słowa "przeznacza się" odnosi się bowiem wyłącznie do sytuacji, gdy działka nr [...] zostanie objęta postępowaniem scaleniowym. Inaczej mówiąc, dopiero gdyby doszło do scalenia i podziału obejmującego teren przedmiotowej działki i sąsiednich nieruchomości, działka ta nie mogłaby samodzielnie istnieć a jej obszar włączony zostałby do działek sąsiednich – w ten sposób doszłoby do pozbawienia prawa własności jej dotychczasowego właściciela. Słusznie zatem uznał Wojewoda, że ze względu na swój szczególny charakter, regulacja ta nie może stanowić przeszkody do samodzielnej zabudowy nieruchomości. Gdyby wolą prawodawcy lokalnego istotnie było ograniczenie samodzielnej zabudowy przedmiotowej nieruchomości poza scaleniem i podziałem, to kwestia ta powinna być wyraźnie uregulowana, np. w postanowieniach § 14 ust. 1-3 normujących ustalenia szczegółowe dla terenów [...] MN do [...] MN w zakresie przeznaczenia oraz parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy terenu oraz zagospodarowania terenu, ewentualnie § 9 określającego odrębne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich użytkowaniu w tym zakaz zabudowy.

Resumując, Sąd uznał, że Wojewoda w prawidłowo zinterpretował normy planu miejscowego normujące możliwość zabudowy i zagospodarowania terenu, a przedstawiona przez organ wykładnia przywołanego w skardze § 14 ust. 4 pkt 1 lit d przeprowadzona została z uwzględnieniem reguł wykładni gramatycznej, systemowej i celowościowej.

Kolejnym obowiązkiem organu, wynikającym z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, było sprawdzenie zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi (pkt 2). Wojewoda przeprowadził weryfikację rozwiązań zawartych w przedłożonym projekcie pod kątem zachowania wymagań dotyczących odległości od granic sąsiednich nieruchomości (§ 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych) przesłaniania budynków sąsiednich i nasłonecznienia ( § 13 i § 60 ) zapewniania dojścia i dojazdu (§ 14 i § 15) usytuowania miejsc postojowych ( §19) odprowadzania wód opadowych (§ 28 i § 29), wykazując, że projekt sporządzony został z zachowaniem tych wymagań.

W ocenie Sądu przeprowadzona w tym zakresie kontrola jest prawidłowa. W kontekście podniesionych w skardze zarzutów wskazujących na naruszenie przepisów przywołanego rozporządzenia, należy zgodzić się z organem odwoławczym, że nie doszło do naruszenia § 14 ww. rozporządzenia w zakresie zapewniania dojść i dojazdów umożlwiających dostęp do drogi publicznej. Z projektu zagospodarowania terenu jasno wynika, że inwestor na terenie działki zaprojektował komunikację wewnętrzną o szerokości 5 m łączącą planowane budynki z drogą publiczną poprzez zjazd, które nazwana zostało przez projektanta ciągiem pieszo – jezdnym. Zaprojektowana komunikacja spełnia zatem wymogi wynikające z § 14 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, w którym dopuszczono aby do budynków i urządzeń z nimi związanych, wymagających dojazdów, funkcje tę pełniły dojścia pod warunkiem, że ich szerokość nie będzie mniejsza niż 4,5 m. Tym samym trafnie Wojewoda uznał, że przyjęte w projekcie rozwiązanie stanowi w istocie dojście wraz z dojazdem, niezależnie od tego, że zostało ono nazwane przez projektanta jako ciąg pieszo-jezdny. W orzecznictwie przyjęto bowiem, że organ architektoniczno-budowlany, przy sprawdzeniu projektu budowlanego, nie jest związany nazewnictwem zawartym w przedkładanej mu dokumentacji lecz zobowiązany jest do samodzielnej i obiektywnej oceny zamiaru inwestycyjnego (por. wyrok z dnia 21 stycznia 2019 r. VII SA/Wa 2976/18, CBOSA).

Sąd podziela również stanowisko Wojewody aprobujące rozwiązania projektowe dotyczące odprowadzania wód opadowych. Ze względu na brak kanalizacji deszczowej wody opadowe będą odprowadzane po terenie działki inwestora do bezodpływowych zbiorników na wodę opadową, co zgodne z jest z § 28 ust. 2 rozporządzenia. Dojście i dojazd do budynków oraz miejsca postojowe wykonane mają być z kratki [...], która wypełniona będzie warstwą humusu z torfem zapewniającym wegetację trawy. Kratka ta ułożona ma być na warstwie wyrównującej z grysu i pisaku oraz warstwie nośnej ułożonej z grubej mieszanki żwirowej gr. 20 - 50 cm. Dodatkowo, ciąg pieszo jezdny, miejsca postojowe a także dojścia do budynków będą posiadały poprzeczne spadki 0,5 %, aby odprowadzić wody opadowe na tereny zielone i zatrzymać wodę na działce inwestora. Od strony drogi i działek sąsiednich, ciąg pieszo – jezdny zakończony będzie obrzeżami zapobiegającymi przedostawaniu się wody na działki sąsiednie. Spadek poprzeczny od budynku do ciągu pieszo jezdnego wynosić będzie 0,5 % a spadek poprzeczny ciągu pieszo-jednego będzie w kierunku południowym również na poziomie 0,5%. Z powyższego wynika, że w projekcie przyjęte zostały odpowiednie rozwiązania projektowe – zarówno w zakresie użycia podłoża przepuszczalnego dla wody jak też zaprojektowanych spadków, które mają zapewnić zachowanie naturalnego spływu wód opadowych i nie kierowania ich teren nieruchomości sąsiednich. Tym samym projekt nie narusza § 29 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych a organ administracji nie miał podstaw do negowania i weryfikowania przyjętych rozwiązań technicznych mających służyć realizacji nakazu wynikające z ww. przepisu. Przypomnieć należy, że rozwiązania techniczne zawarte w projekcie architektoniczo-budowlanym nie podlegają kontroli organu. Powyższe ograniczenie wiąże się z tym, że przepis art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego wprowadza zasadę, zgodnie z którą odpowiedzialność za merytoryczną zawartość projektu architektoniczno-budowlanego ponoszą wyłącznie projektant, oraz w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu – sprawdzający projekt, którzy mają obowiązek dołączenia do projektu budowlanego oświadczenia o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Natomiast za naruszenie obowiązujących przepisów oraz zasad wiedzy technicznej lub urbanistycznej projektantowi grozi, w zależności od stopnia zawinienia odpowiedzialność dyscyplinarna (ustawa o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów - art. 45 ust. 1 w zw. z art. 41 pkt 1) albo odpowiedzialność zawodowa (art. 45 ust. 2 wskazanej ustawy w zw. z art. 95 ustawy Prawo budowlane). Nieprzestrzeganie przez projektanta w sposób rażący przepisów przy projektowaniu lub wykonywaniu robót budowlanych stanowi ponadto wykroczenie podlegające karze grzywny (art. 93 pkt 1 ustawy Prawo budowlane)

Skoro organ prowadzący postępowanie zmierzające do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę bada wyłącznie, czy zostało złożone oświadczenie projektanta i sprawdzającego projekt o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej (stosownie do art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego) to uprawnienia kontrolne organu administracji architektoniczno-budowlanej są ograniczone do ściśle określonych w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego przypadków, tym przypadkiem nie jest zaś badanie zgodności projektu budowlanego, pod kątem przyjętych rozwiązań projektowych i możliwości technicznych jego wykonania (por. np. wyroki NSA z dnia 15 lutego 2018 r., II OSK 1820/17, LEX nr 2468015). Organ architektoniczno-budowlany nie prowadzi więc w tym zakresie własnego postępowania dowodowego, a jedynie sprawdza przedłożony projekt budowlany w zakresie wskazanym w przepisach Prawa budowlanego.

Podsumowując, Sąd uznał, że organ odwoławczy wywiązał się ze swoich obowiązków orzeczniczych i podzielił stanowisko Wojewody, że dokumentacja zgromadzona w sprawie potwierdza, że przedłożony przez inwestora projekt budowlany jest prawidłowy i kompletny i zawiera wszystkie wymagane przepisami prawa uzgodnienia i pozwolenia oraz oświadczenia o których mowa w art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego. Skoro spełnione zostały wymogi prawa organ zobowiązany był wydać decyzję udzielającą pozwolenia na budowę i zatwierdzającą projekt budowlany.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a orzekł o oddaleniu skargi.