Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 541/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2008-01-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 1, art. 7, art. 21
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 4, art. 21
journal: Dz.U. 2005 nr 31 poz 266
law: Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędzia NSA Jolanta Sikorska Protokolant Robert Hubacz po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 15 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi Wojewody D. na uchwałę Rady Miejskiej w P. Z. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały nr [...] Rady Miejskiej w P. Z. z dnia [...] w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy I. stwierdza nieważność § 1 pkt 1, pkt 2 we fragmencie: "i nie posiadają tytułu prawnego do innego lokalu, a w przypadku małżonków żadnemu z nich nie przysługuje tytuł prawny do innego lokalu", pkt 3, pkt 8 we fragmencie: "pozostaje w trudnych warunkach mieszkaniowych określonych w § 8 niniejszej uchwały", pkt 9, zaskarżonej uchwały, II. w pozostałym zakresie skargę oddala, III. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana w części określonej w pkt I wyroku, IV. zasądza od gminy P. Z. na rzecz Wojewody D. kwotę 240(dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowo-administracyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewoda D. działając w oparciu o art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późniejszymi zm.) – oraz art. 50 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wniósł o stwierdzenie nieważności § 1 pkt 1, pkt 2 we fragmencie: "trudne warunki zamieszkiwania oraz" i "i nie posiadają tytułu prawnego do innego lokalu, a w przypadku małżonków żadnemu z nich nie przysługuje tytuł prawny do innego lokalu", pkt 3, pkt 8 we fragmencie: "pozostaje w trudnych warunkach mieszkaniowych określonych w § 8 niniejszej uchwały", pkt 9 uchwały Rady Miejskiej w P. Z. z dnia [...] nr [...] w sprawie zmiany uchwały nr [...] Rady Miejskiej w P. Z. z dnia [...] u sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy.

W motywach uzasadnienia skargi Wojewoda D. podniósł, że w wyniku przeprowadzonego postępowania nadzorczego w ocenie Organ Nadzoru przepisy uchwały, o których stwierdzenie wniesiono zostały podjęte z istotnym naruszeniem art. 21 ust. 3 w związku z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 z późniejszymi zmianami - zwana dalej ustawą) oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późniejszymi zmianami).

Przedmiotową uchwała Rada Miejska dokonała zmiany wcześniej uchwalonych zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy.

Zgodnie z przepisem art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy rada gminy uchwala zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym zasady i kryteria wynajmowania lokali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy, jeżeli w mieszkaniowym zasobie gminy wydzielono lokale przeznaczone na ten cel.

Po przedstawieniu treści art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego, powołanej wyżej Organ Nadzoru stwierdził, co następuje.

Na mocy § 1 pkt 1 uchwały nadano nowe brzmienie § 4: "Lokale mieszkalne wchodzące w skład mieszkaniowego zasobu gminy mogą być wynajmowane na zasadach określonych w uchwale wyłącznie mieszkańcom P.-Z. zamieszkującym stale przynajmniej przez okres trzech lat. "

Na mocy § 1 pkt 2 uchwały nadano nowe brzmienie § 7: "Lokale mieszkalne należące do mieszkaniowego zasobu gminy mogą być oddawane w najem osobom, które kwalifikują się do wynajmu takiego lokalu z uwagi na trudne warunki zamieszkiwania oraz niskie dochody i nie posiadają tytułu prawnego do innego lokalu, a w przypadku małżonków żadnemu z nich nie przysługuje tytuł prawny do innego lokalu ".

Na mocy § 1 pkt 3 uchwały nadano nowe brzmienie § 8 ust. 1 pkt 1 wcześniejszej uchwały: ,,1) bezdomne mające ostatnie miejsce stałego zamieszkania na terenie P.-Z. przez okres co najmniej ostatnich trzech lat, "

Na mocy § 1 pkt 8 uchwały nadano nowe brzmienie § 13 ust. 3: "Do wynajmu lokalu socjalnego może być zakwalifikowana osoba, która nie posiada tytułu prawnego do lokalu i pozostaje w trudnych warunkach mieszkaniowych określonych w § 8 niniejszej uchwały, jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego ubiegającego się o wynajem lokalu socjalnego w budynku stanowiącym mieszkaniowy zasób gminy w okresie dwunastu pełnych miesięcy poprzedzających zakwalifikowanie tych osób do wynajmu takiego lokalu nie przekracza 85% najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym i 60% w gospodarstwie wieloosobowym."

Ustosunkowując się do powyższych postanowień Organ Nadzoru stwierdził, że zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym "Zaspakajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy (...) gospodarki nieruchomościami (...)". Natomiast z treści art. 1 pkt 1 wynika, że wspólnotę samorządową z mocy prawa tworzą mieszkańcy gminy. Z kolei art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie lokatorów stanowi, że: "Tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy.".

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej stanowi w art. 32, że: "1. Wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. 2. Nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny." Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji: "Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw."

Z przepisów tych wyraźnie wynika, iż członkami wspólnoty są z mocy prawa mieszkańcy gminy i gmina nie może dyskryminować swych mieszkańców przy przyznawaniu lokali mieszkalnych z zasobu mieszkaniowego Gminy. Wyjątkiem jest tu dyspozycja zawarta w art. 21 ust. 3 pkt 1 ustawy, zgodnie z którą rada gminy (tu Rada Miejska) może ograniczyć krąg mieszkańców uprawnionych do najmu lokalu na czas nieoznaczony bądź lokalu socjalnego, poprzez określenie dochodu osób uprawnionych. Innymi słowy wysokość dochodu jest jedynym kryterium ograniczającym uprawnienia mieszkańców gminy do starania się o wynajęcie mieszkania z mieszkaniowego zasobu gminy na czas nieokreślony, a w przypadku lokalu socjalnego należy jeszcze zwrócić uwagę na treść art. 23 ust. 2 ustawy, cyt.: "Umowa najmu lokalu socjalnego, z zastrzeżeniem art. 14 ust. 1, może być zawarta z osobą, która nie ma tytułu prawnego do lokalu i której dochody gospodarstwa domowego nie przekraczają wysokości określonej w uchwale rady gminy podjętej na podstawie art. 21 ust. 3 pkt 1.". Przesłanki oddania lokalu w najem jako lokalu socjalnego to wyłącznie brak tytułu prawnego do lokalu oraz wysokość dochodu.

Wprowadzenie zatem ograniczenia możliwości wynajmu lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy, który nie jest lokalem socjalnym poprzez wymóg posiadania trudnych warunków zamieszkiwania i braku tytułu prawnego do innego lokalu (§ 1 pkt 2 uchwały) jest na tle zacytowanych wyżej przepisów niedopuszczalne. Tylko bowiem w przypadku lokalu socjalnego jedynymi kryteriami uzyskania prawa do najmu takiego lokalu są dochód i brak tytułu prawnego do lokalu. Należy zauważyć, że zgodnie z powyższym niedopuszczalne jest również wprowadzenie wymogu trudnych warunków mieszkaniowych w przypadku lokalu socjalnego (§ 1 pkt 8 uchwały). Podobnie niedopuszczalne jest ograniczanie kręgu uprawnionych wyłącznie do mieszkańców stale zamieszkujących w Gminie przez ostatnie 3 lata. Gmina ma bowiem tworzyć warunki do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej, a więc wszystkich swoich mieszkańców. Z tej samej przyczyny konieczne jest wyeliminowanie § 1 pkt 3 uchwały, który wskazuje jedną z przesłanek określenia trudnych warunków zamieszkiwania, po spełnieniu której osoba mogłaby się ubiegać o najem lokalu mieszkaniowego z gminnego zasobu gminy lub lokalu socjalnego.

Na mocy § 1 pkt 9 uchwały nadano nowe brzmienie § 13 ust. 5 wcześniejszej uchwały: "Osoby, które nie osiągają dochodów lub ich dochód miesięczny ustalony według zasad przewidzianych w niniejszej uchwale jest niższy niż 60% najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym i 40% w gospodarstwie wieloosobowym mogą wynająć lokal socjalny tylko za poręczeniem przez osoby trzecie ewentualnej spłaty czynszu i innych należności z tytułu najmu takiego lokalu."

Ustosunkowując się do tego postanowienia uchwały stwierdzono, że jak stanowi cytowany art. 23 ust. 2 ustawy: "Umowa najmu lokalu socjalnego, z zastrzeżeniem art. 14 ust. 1. może być zawarta z osobą, która nie ma tytułu prawnego do lokalu i której dochody gospodarstwa domowego nie przekraczają wysokości określonej w uchwale rady gminy podjętej na podstawie art. 21 ust. 3 pkt 1". Zatem, zgodnie z ustawą uprawnienie do wynajęcia z gminnego zasobu mieszkaniowego lokalu socjalnego przysługuje osobom, które spełniają dwie i tylko dwie przesłanki: nie mają tytułu prawnego do lokalu oraz spełniają kryterium dochodowe określone przez radę gminy na podstawie art. 21 ust. 3 pkt 1 ustawy. Uprawnienie takie przysługuje również osobom określonym w art. 14 ust. 1 ustawy, z tym, że do osób tych nie stosuje się wymogów z art. 23 ust. 2.

Rada nie jest zatem uprawniona do wprowadzania dodatkowego wymogu poręczenia przez osoby trzecie ewentualnej spłaty czynszu i innych należności z tytułu najmu w stosunku do osób nie posiadających dochodów. Osoby takie bowiem spełniają warunek posiadania dochodu nieprzekraczającego wysokości określonej przez Radę i w sytuacji nieposiadania tytułu prawnego do lokalu będzie im przysługiwać zgodnie z art. 23 ust. 2 ustawy prawo do wynajęcia lokalu socjalnego. Ewentualne zabezpieczenia roszczeń Gminy powinny się zaś znaleźć w zawartej umowie najmu lokalu.

W odpowiedzi na skargę Gmina P. Z. wniosła o oddalenie skargi w części dotyczącej stwierdzenia nieważności § 1 pkt 9 i fragmentów § 1, pkt 2 i pkt 8 uchwały oraz o oddalenie skargi w zakresie stwierdzenia nieważności § 1 pkt 1 i pkt 3 uchwały w całości i uznaniu jedynie wniosku skargi co do konieczności stwierdzenia nieważności w.w. punktów we fragmentach określających 3 – letni okres stałego zameldowania w P. – Z.

Zdaniem organu zapis punktu 1 powinien pozostać w brzmieniu :

"Lokale mieszkalne wchodzące w skład mieszkaniowego zasobu gminy mogą być wynajmowane na zasadach określonych w uchwale wyłącznie stałym mieszkańcom P.-Z.."

Natomiast zapis punktu 3 winien pozostać w brzmieniu :

"1) bezdomne mające ostatnie miejsce stałego zamieszkiwania na terenie P.-Z."

W uzasadnieniu stwierdzono, że proponowane modyfikacje zapisu w/w punktów są zgodne z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 roku o ochronie praw lokatorów , mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym. Powołane przepisy ograniczają obowiązek zaspokajania potrzeb mieszkaniowych przez gminę jedynie do wspólnoty samorządowej, którą z mocy prawa tworzą mieszkańcy gminy. Podniesiono, że zgodnie z definicją zawartą w publikacji E. Olejniczak-Szałowskiej pt. "Członkostwo wspólnoty samorządowej" Sam. Teryt. 1996/5/3 – t.1 wspólnotę samorządową tworzą osoby trwale związane z tą wspólnotą , a więc stale zamieszkujące w danej gminie. Wykładnia celowościowa wskazuje więc wyraźnie na potrzebę utożsamiania pojęcia "mieszkaniec gminy" z pojęciem "osoby stale zamieszkującej" na obszarze tej gminy (...)". Tak więc uwzględnienie wniosku strony skarżącej o stwierdzenie nieważności punktu 1 i 3 paragrafu 1 zaskarżonej uchwały w całości byłoby sprzeczne z w.w. przepisami i ich wykładnią, gdyż umożliwiałoby czynienie starań o mieszkanie z zasobów naszej gminy mieszkańcom całej Polski a nie tylko P.-Z.

Należy również zauważyć, że proponowane obecnie zapisy w.w. punktów są zgodne z rozstrzygnięciem nadzorczym strony skarżącej zawartym w piśmie Nr PN.II.0911-23/7/06 z dnia 23 stycznia 2006 roku, na mocy którego stwierdzono nieważność zapisów tych punktów tylko w zakresie stałego zameldowania na pobyt stały w P.-Z. pozostawiając w mocy zapis, że " lokale mieszkalne wchodzące w skład mieszkaniowego zasobu gminy mogą być wynajmowane na zasadach określonych w uchwale wyłącznie mieszkańcom P.-Z.".

Poza tym należy podkreślić , że strona skarżąca nie jest konsekwentna w swoim działaniu, bowiem przy swoim wniosku o stwierdzenie nieważności punktu 1 i 3 uchwały z dnia [...] nie kwestionuje jednocześnie zapisu punktu 6 tejże uchwały, który również określa okres stałego zamieszkiwania w P.-Z.

Nie sposób również zgodzić się ze stanowiskiem strony skarżącej, że zapisy paragrafu 1 punkt 2 we fragmencie dotyczącym kryterium trudnych warunków mieszkaniowych i braku tytułu prawnego do innego lokalu oraz punkt 8 zaskarżonej uchwały we fragmencie dotyczącym trudnych warunków mieszkaniowych stanowią naruszenie art. 21 ust.3 w związku z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 roku o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego.

Zgodnie z art. 21 ust. 3 punkt 2 cytowanej wyżej ustawy, zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy winny określać również warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy.

Zgodnie z interpretacją w.w. przepisu zawartą w książce Ewy Bończak-Kucharczyk pt. "Ochrona praw lokatorów - najem i inne formy odpłatnego używania mieszkań w świetle nowych przepisów" użyte w uchwale określenia dotyczące tej kwestii winny dotyczyć bardzo złych warunków i określać zarówno powierzchnię użytkową lokalu w przeliczeniu na członka gospodarstwa domowego jak i wyposażenie oraz stan techniczny lokalu (s. 162).

Ze wskazanego zapisu ustawy oraz z przedstawionej interpretacji wynika, że uchwała dotycząca zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy winna określać, poza wysokością dochodu kwalifikującego do wynajmu lokalu socjalnego i mieszkalnego, również warunki mieszkaniowe uzasadniające starania o ich poprawę. Tym samym nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności zakwestionowanych przez stronę skarżącą fragmentów punktu 2 i 8 paragrafu 1, bowiem bez tych zapisów uchwała nie będzie kompletna, gdyż nie będzie określała wszystkich wymaganych przez ustawodawcę kwestii.

Ponadto, pod pojęciem warunków zamieszkiwania kwalifikujących do ich poprawy mieści się również kwestia braku tytułu prawnego do innego lokalu mieszkalnego. Zapis w tym zakresie przyjęty w zaskarżonej uchwale jest zgodny z powołaną ustawą , która w art. 11 ust. 3 pkt 2 przewiduje możliwość wypowiedzenia najmu osobie legitymującej się tytułem prawnym do innego lokalu mieszkalnego. Natomiast zgodnie z art. 28.1 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ,w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych rodziny oboje małżonków mają prawo korzystać z mieszkania ,do którego prawo posiada tylko jeden z nich.

Powyższe przepisy przemawiają za zasadnością określenia braku tytułu prawnego do innego mieszkania w przypadku starania się o gminny lokal mieszkalny o czynszu niższym niż 3 % wartości odtworzeniowej lokalu w skali roku .Sam ustawodawca w powołanych przepisach uznaje za niewłaściwe wynajmowanie takich deficytowych lokali mieszkalnych osobom posiadającym tytuł prawny do innego mieszkania a więc posiadających możliwości zaspokojenia swoich potrzeb mieszkaniowych w inny sposób.

Nie można również przyznać stronie skarżącej racji w zakresie wniosku o stwierdzenie nieważności punktu 9 kwestionowanej uchwały. Zgodnie z upoważnieniem ustawowym, Rada Miejska miała prawo w swojej uchwale zawrzeć też inne postanowienia mieszczące się w pojęciu zasad wynajmowania lokali, bowiem art.21 ust.3 powyższej ustawy składniki dotyczące tych zasad wymienia tylko "w szczególności" (Ewa Bończak-Kucharczyk "Ochrona praw lokatorów s. 163").

Należy podkreślić ,że kryterium trudnych warunków zamieszkiwania jako warunek zakwalifikowania do ubiegania się o wynajem lokalu mieszkalnego bądź lokalu socjalnego z mieszkaniowego zasobu gminy P.-Z. było określone już w uchwale z dnia [...] Nr [...] i nie zostało zakwestionowane przez stronę skarżącą w rozstrzygnięciu nadzorczym z dnia [...] Nr [...]. Takie stanowisko utwierdziło tylko Radę Miejską w P.-Z. o prawidłowości powyższych uregulowań. Podobna uwaga dotyczy również zapisu o wymaganym poręczeniu opłat czynszu przez osoby trzecie. Zapis ten był już umieszczony w uchwale z dnia [...] a obecne zmiany dotyczą tylko progów dochodowych, od których to poręczenie jest wymagane.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, powołanej wyżej, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Zgodnie z art. 93 ust. 1 ustawy, po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Zgodnie z art. 21 ust. 3 powołanej ustawy z 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów..., "Zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy powinny określać w szczególności:

1) wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub w podnajem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, oraz wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą zastosowanie obniżek czynszu;

2) warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy;

3) kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego;

4) warunki dokonywania zamiany lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz zamiany pomiędzy najemcami lokali należących do tego zasobu a osobami zajmującymi lokale w innych zasobach;

5) tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i o najem lokali socjalnych oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej;

6) zasady postępowania w stosunku do osób. które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy;

7) kryteria oddawania w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80m2".

Na mocy § 1 pkt 1 uchwały nadano nowe brzmienie § 4: "Lokale mieszkalne wchodzące w skład mieszkaniowego zasobu gminy mogą być wynajmowane na zasadach określonych w uchwale wyłącznie mieszkańcom P.-Z. zamieszkującym stale przynajmniej przez okres trzech lat. "

Na mocy § 1 pkt 2 uchwały nadano nowe brzmienie § 7: "Lokale mieszkalne należące do mieszkaniowego zasobu gminy mogą być oddawane w najem osobom, które kwalifikują się do wynajmu takiego lokalu z uwagi na trudne warunki zamieszkiwania oraz niskie dochody i nie posiadają tytułu prawnego do innego lokalu, a w przypadku małżonków żadnemu z nich nie przysługuje tytuł prawny do innego lokalu ".

Na mocy § 1 pkt 3 uchwały nadano nowe brzmienie § 8 ust. 1 pkt 1 wcześniejszej uchwały: "1) bezdomne mające ostatnie miejsce stałego zamieszkania na terenie P.-Z. przez okres co najmniej ostatnich trzech lat. "

Na mocy § 1 pkt 8 uchwały nadano nowe brzmienie § 13 ust. 3: "Do wynajmu lokalu socjalnego może być zakwalifikowana osoba, która nic posiada tytułu prawnego do lokalu i pozostaje w trudnych warunkach mieszkaniowych określonych w § 8 niniejszej uchwały, jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego ubiegającego się o wynajem lokalu socjalnego w budynku stanowiącym mieszkaniowy zasób gminy w okresie dwunastu pełnych miesięcy poprzedzających zakwalifikowanie tych osób do wynajmu takiego lokalu nic przekracza 85% najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym i 60% w gospodarstwie wieloosobowym. "

Na mocy § 1 pkt 9 uchwały nadano nowe brzmienie § 13 ust. 5 wcześniejszej uchwały: "Osoby, które nie osiągają dochodów lub ich dochód miesięczny ustalony według zasad przewidzianych w niniejszej uchwale jest niższy niż 60% najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym i 40% w gospodarstwie wieloosobowym mogą wynająć lokal socjalny tylko za poręczeniem przez osoby trzecie ewentualnej spłaty czynszu i innych należności z tytułu najmu takiego lokalu."

W ocenie Sądu uzasadnione są zarzuty skargi podważające prawidłowość nowego brzmienia § 1 pkt 1, § 1 pkt 2 we fragmencie "i nie posiadają tytułu prawnego do innego lokalu, a w przypadku małżonków, żadnemu z nich nie przysługuje tytuł prawny do innego lokalu", § 1 pkt 3, § 1 pkt 8 we fragmencie "pozostaje w trudnych warunkach mieszkaniowych określonych w § 8 niniejszej uchwały" § 1 pkt 9 uchwały.

Zgodnie z art. 32 Konstytucji, wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. 2. Nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny.

Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym "Zaspakajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy (...) gospodarki nieruchomościami (...)". Natomiast z treści art.1 pkt 1 wynika, że wspólnotę samorządową z mocy prawa tworzą mieszkańcy gminy. Z kolei art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie lokatorów stanowi, że: "Tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy."

Niedopuszczalne było zatem, wprowadzenie przez Radę nowego, pozaustawowego ograniczenia do §1 pkt 1, 3 uchwały, w postaci wymogu trzyletniego stałego zamieszkiwania wnioskodawcy na obszarze Gminy. Zapis tej treści jest przede wszystkim sprzeczny z definicją wspólnoty samorządowej, którą w myśl art. 1 ust. 1 u.s.g. tworzą z mocy prawa wszyscy mieszkańcy gminy, bez względu na okres zamieszkiwania na jej terenie. Analizowany zapis godzi ponadto w zasadę równości wszystkich podmiotów wobec prawa, proklamowaną w art. 32 Konstytucji.

Z uwagi na fakt, że w wypadku ubiegania się o najem lokalu mieszkalnego uwzględnia się kryterium dochodowe, które ustala rada gminy w uchwale oraz warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy (art. 21 ust. 3 pkt 1, 2 ustawy), w kategoriach kryterium pozaustawowego należy ocenić uzależnienie prawa ubiegania się o najem lokalu mieszkalnego ponadto od braku tytułu prawnego do innego lokalu, a w przypadku małżonków od nie przysługiwania żadnemu z nich tytułu prawnego do innego lokalu (§ 1 pkt 2 uchwały).

Należy zgodzić się z argumentacją Wojewody D. wnoszącego o stwierdzenie nieważności § 1 pkt 8 uchwały we fragmencie "pozostaje w trudnych warunkach mieszkaniowych określonych w § 8 niniejszej uchwały" oraz § 1 pkt 9, zgodnie z którym "osoby, które nie osiągają dochodów lub ich dochód miesięczny ustalony według zasad przewidzianych w niniejszej uchwale jest niższy niż 60% najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym i 40% w gospodarstwie wieloosobowym mogą wynająć lokal socjalny tylko za poręczeniem przez osoby trzecie ewentualnej spłaty czynszu i innych należności z tytułu najmu takiego lokalu".

Lokale socjalne zostały potraktowane odrębnie w art. 22-25 ustawy o ochronie lokatorów. Wypada zgodzić się i w tym zakresie ze stanowiskiem organu nadzoru, że ustawowe kryteria, uprawniające wnioskodawcę do ubiegania się o zawarcie z gminą umowy najmu takiego lokalu ograniczają się wyłącznie do 1) braku tytułu prawnego do lokalu i 2) spełnienia określonego kryterium dochodowego (art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie lokatorów). Wprowadzenie do uchwały innych wymogów w postaci odesłania do trudnych warunków zamieszkiwania określonych w § 8 uchwały i konieczności poręczenia przez osoby trzecie zapłaty czynszu i innych należności związanych z najmem lokalu socjalnego są niedopuszczalne. Dlatego też Sąd był uprawniony do stwierdzenia nieważności także fragmentu § 1 pkt 8 i § 1 pkt 9, jako postanowień naruszających w istotny sposób art. 23 ust. 2 wspomnianej ustawy.

Takie samo stanowisko przyjęto w powołanym wyżej wyroku WSA we Wrocławiu z 5 grudnia 2007r., oraz wyroku NSA z 18 kwietnia 2007r., I OSK 101/07, (OwSS 2007, nr 3, s. 58).

Powyższe względy zadecydowały, że Sąd nie podzielił argumentacji Gminy P. Z. w przedmiocie proponowanego brzmienia p-tu 1 i 3 uchwały, sposobu rozumienia terminu "mieszkaniec gminy" odbiegającego od rozumienia w miarę powszechnie zaakcentowanego przez literaturę i orzecznictwo, traktowania braku tytułu prawnego do lokalu w kategoriach "warunków zamieszkiwania" kwalifikujących do ich poprawy (przez warunki te rozumie się sytuację określającą standard lokalu, np. jego zagęszczenie, wyposażenie techniczne, czy lokal nadaje się na pobyt ludzi, itp./. Nie można również zgodzić się, że Rada mogła w p-kcie 9 uchwały zamieścić postanowienie dotyczące wynajmu lokalu socjalnego osobom o niskich dochodach za poręczeniem przez osoby trzecie spłaty czynszu i innych należności, gdyż upoważnia do tego art. 21 ust. 3 ustawy, który składniki zasad najmu wymienia tylko "w szczególności". Kwestią tą zajmował się Sąd Najwyższy w wyroku z 22.X.1998r., III RN 71/98 (OSNIAPiUS1999, nr 23, poz. 738) na tle analizy art. 26 ust. 1 ustawy z 2.VII.1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 105, poz. 509 z późn. zm.) odnośnie charakteru jaki mają wymienione w tym przepisie "w szczególności" czynniki wpływające na wysokość stawki czynszu regulowanego. Sąd Najwyższy uznał, że czynniki (na które ustawodawca w szczególności kazał zwrócić uwagę) wskazane wprost w przepisie ustawy, należy traktować jako obowiązujące w tym znaczeniu, że w każdym wypadku muszą być uwzględnione w uchwale rady gminy. Rada Gminy poza kryteriami wymienionymi w pkt 1-7 wzmiankowanej ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, może stosownie do okoliczności uwzględnić w uchwale także inne jeszcze czynniki mające znaczenie przy wynajmie lokali, nie mogą one jednak pozostawać w sprzeczności z prawem. Stanowisko to zaakceptował powołany wcześniej wyrok NSA z 17.XI.2004r. Tymczasem zapis proponowany w p-kcie 9 uchwały pozostaje w sprzeczności z brzmieniem art. 23 ust. 2 ustawy, który wyczerpująco wymienia przesłanki ubiegania się o lokal socjalny (brak tytułu prawnego do lokalu, kryterium dochodowe).

Wpływu na wynik sprawy nie mogła mieć okoliczność, iż podczas poprzedniej kontroli organ nadzoru nie zakwestionował prawidłowości identycznie brzmiących postanowień. Sąd nie wnikał w te kwestie, albowiem przedmiotem jego kontroli jest wyłącznie zaskarżona doń uchwała.

Sąd podzielił natomiast argumentację Gminy w przedmiocie prawidłowości określenia przesłanki "trudnych warunków zamieszkiwania" ujętych w § 1 pkt. 2. Rozważając analogiczną sytuację w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 5 grudnia 2007r., III SA/Wr 458/07 (publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych), stwierdzono, że na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie lokatorów, rada każdej gminy uzyskała kompetencję do uchwalenia między innymi zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. W ust. 3 tego samego artykułu ustawodawca przewidział z kolei, że "Zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład zasobu mieszkaniowego gminy powinny określać w szczególności: 1) wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub w podnajem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, oraz wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającego zastosowanie obniżek czynszu; 2) warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy;..." (pozostałe punkty 3-7 tego przepisu, zawierającego jedynie wyliczenie przykładowe, nie mają istotniejszego znaczenia dla tego fragmentu wywodów Sądu). W kontekście przytoczonych zapisów ustawowych nie znajduje uzasadnienia pogląd Wojewody, zgodnie z którym, kryterium dochodowe stanowi jedyne ograniczenie uprawnienia do ubiegania się o najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Drugim ograniczeniem o ustawowym charakterze są bowiem takie warunki zamieszkiwania, które w myśl art. 21 ust. 3 pkt 2 nie kwalifikują wnioskodawcy do ich poprawy. Niezrozumiałe jest więc upatrywanie jednego tylko kryterium ustawowego, mimo że legislator oba wymienione wymogi ujął w przepisach o identycznej randze redakcyjnej, pomieszczonych dodatkowo w ramach tego samego przepisu wyższej rangi (chodzi o punkty w ramach tego samego ust. 3 w art. 21 ustawy). Wybiórcze uwzględnianie tylko niektórych przesłanek ustawowych nie może być aprobowane jako standard prawidłowej wykładni.

Taki sam punkt widzenia na rozważany problem zaprezentowano w wyroku NSA z dnia 17 listopada 2004r., OSK 883/04 (Lex nr 164541), w którym wyrażono tezę, że zasady wynajmowania lokali winny być tak skonstruowane by ci, spośród mieszkańców gminy, którzy spełniają podstawowe kryteria przedmiotowe (jak warunki zamieszkiwania i wysokość dochodu), od których zależy wynajęcie lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy, mieli równe szanse na czynienie starań o uzyskanie lokalu, z uwzględnieniem przewidzianego przez ustawodawcę pierwszeństwa zawarcia, przysługującego osobom spełniającym wskazane w tym względzie w uchwale kryteria.

Uwzględniając stwierdzenia zawarte w przytoczonych wyrokach sądów administracyjnych, należy uznać, że w zakwestionowanej uchwale Rada była zatem uprawniona do określenia "warunków zamieszkiwania kwalifikujących wnioskodawcę do ich poprawy" mianem "trudnych warunków zamieszkiwania", wyjaśniając znaczenie tego drugiego pojęcia w § 8 uchwały. Za uzasadniony wpada też uznać zabieg ujęcia w koniunkcji trudnych warunków zamieszkiwania i niskich dochodów, jako przesłanek, które dopiero łącznie uprawniają do skutecznego ubiegania się o najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy.

Uwzględniając powyższe, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie objętym pkt. I wyroku, dalej idącą skargę oddalił na podstawie art. 151 powołanej ustawy. O wykonalności uchwały w zakwestionowanej części orzeczono na podstawie art. 152 ustawy.

Wobec tego, że Sąd w zdecydowanej większości skargę uwzględnił, na mocy art. 200 powołanej ustawy orzeczono o kosztach postępowania.