Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 64/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i orzeczenie
Powołane przepisy: article: art. 135 ust. 4, art. 141 a
journal: Dz.U. 2011 nr 287 poz 1687
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska (spr.) sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia del. WSA Mirosława Pindelska Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 27 września 2012 r. sygn. akt III SA/Lu 297/12 w sprawie ze skargi R. Z. na orzeczenie Lubelskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Lublinie z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary dyscyplinarnej 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz orzeczenie Lubelskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Lublinie z dnia 30 marca 2012 r. nr [...]; 2. zasądza od Lubelskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Lublinie na rzecz R. Z. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 września 2012 r., sygn. akt III SA/Lu 297/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę R. Z. na orzeczenie Lubelskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Lublinie z dnia [...] marca 2012 r. w przedmiocie wymierzenia kary wyznaczenia na niższe stanowisko służbowe.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, że orzeczeniem dyscyplinarnym nr [...] z dnia 23 lutego 2012 r. Komendant Miejski Policji w Ch. uznał R. Z. winną popełnienia przewinienia dyscyplinarnego polegającego na tym, że jako Naczelnik Wydziału Prewencji Komendy Miejskiej Policji w Ch., kierując pracą podwładnych w okresie od dnia 1 listopada 2010 r. do 31 marca 2011 r. nie dopełniła obowiązków służbowych określonych w Karcie stanowiska pracy w ten sposób, że nie stosowała form nadzoru zapewniających bieżącą informację o stanie realizowanych spraw przez służbę dyżurnych w Komendzie, przez co doszło do opisanych szczegółowo w orzeczeniu nieprawidłowości związanych z błędami i brakami w dokumentacji. Za stwierdzone naruszenie dyscypliny służbowej wymierzono obwinionej karę dyscyplinarną wyznaczenia na niższe stanowisko służbowe.

Orzeczeniem nr [...] z dnia [...] marca 2012 r. Lubelski Komendant Wojewódzki Policji w Lublinie utrzymał w mocy zaskarżone orzeczenie z 23 lutego 2012 r.

Komendant Wojewódzki wskazał, że objęte zarzutami nieprawidłowości ujawnione zostały przez Zespół kontrolny z Wydziału Kontroli Komendy Wojewódzkiej Policji w Ch. w trakcie kontroli problemowej przeprowadzonej w KMP w Ch., dotyczącej organizacji i funkcjonowania służby dyżurnej. Ustalenia Zespołu kontrolnego wykazały nieprawidłowości przy realizacji czynności przez funkcjonariuszy pełniących służbę jako dyżurni i zastępcy dyżurnego. Błędy w prowadzonej dokumentacji wpłynęły na negatywną ocenę Wydziału, którego naczelnikiem jest R. Z.. Na podstawie analiz Karty opisu stanowiska pracy oraz zarządzeń dotyczących organizacji służby dyżurnej ustalono, że obwiniona jest osobą bezpośrednio odpowiedzialną za prawidłowe funkcjonowanie Stanowiska Kierowania Komendy. Do jej obowiązków należało m.in. sprawowanie nadzoru nad funkcjonowaniem służby dyżurnych w Komendzie.

Na podstawie protokołu kontroli problemowej oraz zeznań świadków ustalono, że na Stanowisku Kierowania Komendy doszło do błędów i nieprawidłowości w prowadzeniu Elektronicznej Książki Służby Dyżurnego oraz innych książek i rejestrów – m.in. Książki pojazdów usuwanych, Książce wydania broni z pododdziału, rejestrach badań urządzeniami elektronicznymi do badania zawartości alkoholu. Na podstawie zgromadzonego materiału ustalono, że nadzór R. Z. nad pracą powierzonej jej jednostki organizacyjnej miał charakter formalny. Obwiniona nie kontrolowała pracy dyżurnych, nie porównywała zgodności nagrań w rejestratorze elektronicznym z zapisami w Książce Służby Dyżurnego. Odwiedzała Stanowisko Kierowania, pytając o przebieg służby i napotykane problemy. Nie stwierdzono jednak podjęcia żadnych działań, które zapobiegłyby powstaniu stwierdzonych uchybień.

Zdaniem organów prowadzących postępowanie dyscyplinarne obwiniona mogła przeprowadzić kontrole zapisów osobiście lub zlecić je podległym policjantom. Potrzebę kontroli sygnalizowano podczas odpraw i narad w Komendzie. W przypadku wykrycia problemu obwiniona miała możliwość podjęcia szeregu środków naprawczych – przeprowadzić szkolenia, wykorzystać system motywowania płacowego poprzez występowanie o przyznanie nagród lub wystąpienie do właściwych przełożonych o podjęcie kroków dyscyplinarnych. Pomimo możliwości podjęcia skutecznych działań naprawczych, takie czynności nie zostały wdrożone, co doprowadziło do powstania nieprawidłowości.

Obwiniona stwierdziła, że prowadziła nadzór nad służbą dyżurną w sposób prawidłowy, czynności, których brak podjęcia jest przedmiotem zarzutów, nie leżały w zakresie jej zadań, nie była informowana przez przełożonych o uchybieniach w funkcjonowaniu podległej jej jednostki.

W uzasadnieniu orzeczenia powołano również zeznania świadków dotyczących zaangażowania obwinionej w prace remontowe. Potwierdzono, że wykazywała zainteresowanie ich przebiegiem i postępami, jednak nie były to czynności na tyle czasochłonne, aby uniemożliwiały jej realizację podstawowych zadań służbowych. Przesłuchany w charakterze świadka I Zastępca Komendanta Miejskiego zeznał m.in., iż wielokrotnie były wydawane obwinionej polecenia dotyczące zapewnienia prawidłowości funkcjonowania służby dyżurnej, w tym co do odsłuchiwania elektronicznego rejestratora.

Pomimo zawiadomienia w dniu 20 lutego 2012 r. obwinionej i jej obrońcy o terminie zapoznania z materiałami zgromadzonymi w sprawie, w wyznaczonym terminie – 21 lutego 2012 r. żadna z tych osób nie zgłosiła się do rzecznika dyscyplinarnego.

Odnosząc się do argumentów podniesionych w odwołaniu Komendant Wojewódzki uznał za bezpodstawny zarzut nieprecyzyjnego sformułowania zarzutu. Daty skrajne w opisie okresu zarzucanego czynu to data zaistnienia nieprawidłowości, które w chwili wydawania postanowienia o zmianie zarzutu nie uległy przedawnieniu oraz data zakończenia kontroli, w trakcie której ujawniono nieprawidłowości. W postawionym zarzucie określono, na czym polegały zaniedbania. Stosowanie odpowiednich form nadzoru umożliwiłoby odpowiednio wczesne wykrycie nieprawidłowości i zastosowanie działań naprawczych. Treść przedstawionego zarzutu dotyczy czynu będącego stałym obowiązkiem związanym z zajmowanym stanowiskiem, wobec tego krótkie nieobecności w służbie obwinionej, spowodowane urlopami i zwolnieniami lekarskimi, nie powodują konieczności szczegółowego wyodrębnienia poszczególnych dat popełnionych czynów, skoro obejmują one jeden aspekt zachowania. Zdaniem organu chodzi o naruszenie dyscypliny w postaci czynu ciągłego.

Zdaniem organu bezzasadny jest zarzut pozbawienia obwinionej i jej obrońcy prawa do zapoznania się z materiałami postępowania. Prowadzący postępowanie dyscyplinarne dwukrotnie usiłował ustalić z obwinioną termin tej czynności, jednak odmówiła ona rozmowy argumentując, iż jest po służbie. W terminie wyznaczonym informacją pisemną, doręczoną obwinionej i jej obrońcy, żadna z tych osób nie stawiła się. Zapoznanie z aktami postępowania dyscyplinarnego jest prawem obwinionego, z którego może skorzystać lub nie. Odmowa zapoznania się z aktami postępowania nie wstrzymuje jego biegu.

Ponadto organ wskazał, że materiał dowodowy, na podstawie którego wydano orzeczenie był kompletny i wystarczający do wyjaśnienia sprawy. Został on uzupełniony, zgodnie z żądaniem obwinionej, po uchyleniu pierwszego orzeczenia dyscyplinarnego w sprawie. Niezasadny jest zarzut uniemożliwienia zgłoszenia wniosku o uzupełnienie postępowania, gdyż obwiniona sama nie skorzystała z tego prawa, nie stawiając się w terminie zapoznania z materiałami postępowania. Podobnie nie ma podstaw zarzut pozbawienia obwinionej prawa do udziału obrońcy, skoro miała w toku postępowania dwóch obrońców.

Odnosząc się do zarzutu niewspółmierności kary do popełnionego przewinienia i stopnia winy organ uznał, że stopień winy R. Z. jest znaczny. Stanowisko kierownicze obligowało ją do podejmowania wszelkich przewidzianych prawem działań, które zapewniłyby prawidłową realizację zadań przez podległych jej policjantów. Pozytywna opinia służbowa obwinionej była brana pod uwagę w toku postępowania, jednak nie wpłynęła na złagodzenie wymiaru kary wobec charakteru popełnionego czynu, okresu trwania przewinienia i stopnia zawinienia (wina umyślna). Fakt wcześniejszego nagradzania obwinionej i jej podwładnych świadczy tylko o pozytywnym postrzeganiu dotychczasowej służby.

Organ uznał, że obwiniona popełniła przewinienie dyscyplinarne w sposób zawiniony, ponieważ będąc świadomą ciążącego na niej obowiązku sprawowania nadzoru nad pracą policjantów, zgodnie z kartą opisu stanowiska pracy, obowiązku tego nie dopełniła. Mimo licznych sygnałów o możliwości wystąpienia nieprawidłowości, nie podejmowała działań, aby tym zjawiskom zapobiec lub przeciwdziałać. Oznacza to świadome godzenie się na ten stan rzeczy.

Wymierzona kara jest adekwatna do popełnionego przewinienia i stopnia zawinienia. Rzetelność i poprawność zbiorów i rejestrów prowadzonych przez podległych obwinionej funkcjonariuszy przekłada się na jakość spraw realizowanych przez całą jednostkę. Obwiniona zajmująca stanowisko kierownicze powinna kierować, organizować i nadzorować pracę podwładnych, a jej postawa w służbie winna być dla nich przykładem. Zdaniem organu, obwiniona nie spełnia tych cech. Niewłaściwe dokumentowanie zdarzeń w rejestrach wydanej broni czy pobranej krwi mogą prowadzić do poważnych konsekwencji w postaci utraty broni lub dowodu w sprawie. Obwiniona nie sprostała podstawowym obowiązkom na zajmowanym stanowisku kierowniczym, co mogło przyczynić się do poderwania zaufania społecznego do Policji i należy przyjąć jako okoliczność wpływającą na zwiększenie wymiaru kary.

Skargę na powyższe orzeczenie z 30 marca 2012 r. wniosła R. Z..

W odpowiedzi na skargę Lubelski Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za nieuzasadnioną.

Sąd I instancji za bezzasadny uznał zarzut naruszenia art. 134i ust. 6 pkt 4 ustawy o Policji, stwierdzając, że postawiony skarżącej zarzut został sformułowany prawidłowo, z uwzględnieniem specyfiki sytuacji, zwłaszcza charakteru zarzucanych skarżącej uchybień. Oceniając bowiem sposób sformułowania zarzutów należy mieć na uwadze charakter stanowiska pracy skarżącej i powierzonych jej obowiązków. Przytaczając opis stanowiska pracy skarżącej Sąd wskazał, że skarżąca była odpowiedzialna m.in. za organizację służby kierowanego wydziału oraz poprawność sporządzanych dokumentów.

Organizację służby na stanowisku kierowniczym; zadania służby dyżurnej oraz sposoby ich wykonywania (w tym zasady i sposób dokumentowania służby), wyposażenie stanowiska kierowania, uregulowane zostało szczegółowo w zarządzeniu Komendanta Głównego Policji w sprawie organizacji służby dyżurnej w jednostkach organizacyjnych Policji nr 1173 z dnia 10 listopada 2004 r. Z zarządzeniem tym skarżąca została zapoznana dnia 11 grudnia 2004 r. tak więc miała obowiązek stosowania zasad z niego wynikających.

Sąd I instancji zważył, że istota zarzutów dyscyplinarnych postawionych skarżącej sprowadza się do braku sprawowania właściwego nadzoru, do czego była zobowiązana zgodnie z opisem stanowiska pracy. Doprowadziło to w efekcie do powstania istotnych błędów i braków w dokumentacji prowadzonej przez podległe jej służby. W związku z czym za chybiony Sąd uznał podnoszony przez skarżącą argument, iż w orzeczeniu dyscyplinarnym nie wskazano konkretnie, jakie to formy nadzoru miała stosować i na czym nadzór miał polegać. To rzeczą osoby sprawującej kierownictwo i nadzór nad określoną komórką organizacyjną jest stosowanie takich form kierownictwa i nadzoru, jakie są konieczne dla jej prawidłowego funkcjonowania. Nie jest możliwe szczegółowe, jednostkowe opisywanie czynności, jakie ma wykonywać kierownik danej jednostki. Potrzeby podejmowania konkretnych działań są przecież podyktowane zmieniającymi się warunkami. Ogólny obowiązek nadzoru implikuje w sobie podejmowanie takich działań, które są konieczne dla prawidłowego funkcjonowania jednostki, bez konieczności szczegółowego wskazywania konkretnych czynności nadzorczych. Sąd stwierdził, że w stosunku do Naczelnika Wydziału Prewencji były kierowane konkretne wytyczne przez Zastępcę Komendanta Miejskiego Policji w Ch. w zakresie wzmożenia nadzoru nad podległymi służbami dyżurnych w związku z występującymi nieprawidłowościami w prowadzonej przez nich dokumentacji (adnotacja na piśmie Naczelnika Sztabu Policji KWP w Lublinie uczyniona dnia 15 stycznia 2010 r. przez Zastępcę Komendanta Miejskiego Policji w Ch. M. G. (k. 225 akt administracyjnych). Kierownik danej jednostki nie powinien jednak oczekiwać na konkretne wskazania swoich przełożonych służbowych, lecz sam podejmować takie czynności, które zapewnią właściwe jej działanie. Błędy w funkcjonowaniu jednostki obciążają jej kierownika, chyba że wykaże, iż podejmował stosowne działania zapobiegawcze. W badanej sprawie błędy nie zostały wykryte przez skarżącą, lecz dopiero przez kontrolę zewnętrzną. Potwierdza to zasadność postawionych zarzutów braku właściwego nadzoru – skarżąca jako Naczelnik Wydziału była odpowiedzialna za pracę swoich podwładnych i jeśli nie wykryła istotnych błędów w dokumentacji prowadzonej przez podległe jej służby, to znaczy że nie wywiązywała się właściwie z powierzonych jej zadań.

Zdaniem Sądu niezależnie od tego, czy w postępowaniu dyscyplinarnym można stosować karnistyczne pojęcie czynu ciągłego, nie ulega żadnych wątpliwości, że uchybienia stanowiące podstawę sankcji dyscyplinarnych nie muszą mieć wcale charakteru jednorazowego czynu. Mogą polegać również na zaniechaniach i obejmować pewien okres. Taka jest istota sformułowanego w zaskarżonym orzeczeniu dyscyplinarnym zarzutu i wbrew twierdzeniom skarżącej nie ma podstaw, aby uznać w tym zakresie orzeczenie za naruszające prawo.

Z tych samych przyczyn – w ocenie Sądu – za chybioną należy uznać argumentację wadliwego wskazania okresu, w jakim doszło do uchybień. Skoro zarzucane uchybienia polegały na zaniechaniach w zakresie prawidłowego wypełniania obowiązków Naczelnika Wydziału, to logiczne jest, że miały one miejsce w pewnym okresie, a nie w konkretnych, jednostkowych datach. Bezsensownym formalizmem byłoby wymaganie, aby w opisie zarzucanego czynu znalazły się wyłączenia tych dni, w których skarżąca faktycznie w pracy nie przebywała na służbie (zwolnienia, urlopy). Sąd podkreślił, że zarzut dotyczy pewnego okresu, w jakim doszło do uchybień, a nie jednostkowych zdarzeń. Argumenty organu, wyjaśniające dlaczego przyjął takie, a nie inne daty początkowe w formule zarzutu (przedawnienie karalności – wykrycie uchybień w wyniku kontroli), są w pełni przekonywujące i nie pozwalają na postawienie zarzutu naruszenia prawa.

Sąd I instancji za nieuzasadnione uznał argumenty skarżącej dotyczące naruszenia przysługującego skarżącej prawa do obrony. Sąd stwierdził, że w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia dyscyplinarnego wskazano na podejmowane przez rzecznika dyscyplinarnego próby zapoznania skarżącej i jej obrońcy z materiałami postępowania. Twierdzenia organu znajdują oparcie w aktach sprawy, nie są zresztą co do zasady podważane przez skarżącą, która argumentuje, że niedopuszczalne były próby zapoznania jej z materiałem dowodowym, kiedy była już poza służbą. Sąd uznał, że nie ma podstaw do twierdzenia, że zapoznanie z materiałami postępowania dyscyplinarnego może następować tylko w czasie służby policjanta. Jest to istotne uprawnienie procesowe obwinionego, ale nie może być nadużywane w ten sposób, że obwiniony w istocie utrudnia wykonanie tej czynności. Dwukrotnie podjęta próba ustalenia terminu zapoznania się z materiałami świadczy o tym, że rzecznik dyscyplinarny zapewnił skarżącej realizację jej tego uprawnienia. W tej sytuacji, jeżeli nie istniały obiektywne przeszkody, które stanowiłyby niedającą się usunąć przeszkodę w wykonaniu czynności zapoznania, skarżąca nie może skutecznie podnosić zarzutu naruszenia jej prawa do obrony. W sytuacji zaistniałej w badanej sprawie trzeba przyjąć, że przyczyny nie zapoznania skarżącej z materiałami postępowania leżały po jej stronie. Podobnie należy ocenić tą sytuację w odniesieniu do obrońcy skarżącej. Należy przypomnieć, że nowy obrońca został ustanowiony w dniu 17 lutego 2012 r. Krótki termin wyznaczony obrońcy dawał mimo wszystko realne szanse udziału w czynnościach.

Za nieuzasadnione Sąd uznał zarzuty dotyczące wydania orzeczenia na podstawie niekompletnego materiału dowodowego.

Sąd zwrócił uwagę, że materiał dowodowy został uzupełniony po uchyleniu pierwszego orzeczenia dyscyplinarnego w sprawie, zgodnie z wytycznymi organu odwoławczego (orzeczenie nr [...]Lubelskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] stycznia 2012 r.). Sąd uznał, że dowody, na które skarżąca powołuje się w skardze są pozbawione znaczenia dla postępowania. Dowód z przesłuchania świadków na okoliczność nadzoru nad prowadzonymi w Komendzie pracami remontowymi został przeprowadzony w ramach uzupełnienia materiału dowodowego, aczkolwiek pozostaje on bez znaczenia dla sprawy, gdyż aktywność skarżącej z tym związana nie zwalniała jej z konieczności realizowania podstawowych czynności w zakresie nadzoru nad powierzoną jej jednostką organizacyjną. Przesłuchiwanie w charakterze świadków I Zastępcy oraz Komendanta Miejskiego organ dyscyplinarny słusznie uznał za zbyteczne dla prowadzonego postępowania dyscyplinarnego. Obowiązek nadzoru nad pracą Wydziału Prewencji, obejmujący również odpowiedzialność za prawidłową obsługę systemu rejestracji rozmów i związaną z tym dokumentację, wynikał wprost z zakresu zadań skarżącej określonych w karcie opisu stanowiska pracy. Obowiązek nadzoru implikuje w sobie konieczność zapobiegania nieprawidłowościom w funkcjonowaniu powierzonej jednostki i odpowiedzialność za nieprawidłowości, których nie dostrzeżono lub nie usunięto. Dla zakresu obowiązków skarżącej i wynikającej stąd odpowiedzialności istotny był fakt wydawania przez przełożonych indywidualnych poleceń i wskazań w tym zakresie.

W zakresie zarzutu uniemożliwienia złożenia wniosku o uzupełnienie postępowania Sąd zgodził się z argumentacją organu, że uprawnienie to jest powiązane z prawem do zapoznania się z materiałami postępowania (arg. ex art. 135i ust. 5 ustawy). Skoro przyczyny, dla których skarżąca nie zapoznała się z aktami postępowania leżały po jej stronie i nie stanowiły obiektywnych, usprawiedliwionych przeszkód, nie może stawiać skutecznie zarzutu, że uniemożliwiono jej zgłoszenie wniosku o uzupełnienie postępowania.

Sąd nie podzielił także zarzutu naruszenia art. 135c ust. 1 pkt 3 ustawy o Policji. Z argumentacji skarżącej wynika, że do naruszenia tego doszło wskutek niewyłączenia od udziału w postępowaniu przełożonego dyscyplinarnego – Komendanta Miejskiego Policji w Ch. oraz jego I Zastępcy, którzy w ocenie skarżącej byli jednocześnie świadkami czynu. Zdaniem Sądu nie można uznać, aby wskazani przełożeni służbowi skarżącej byli świadkami czynu w rozumieniu przepisów dających podstawę do ich wyłączenia od udziału w postępowaniu (art. 135c ust. 1 pkt 3 ustawy o Policji). Co prawda skarżąca wnosiła w toku postępowania o przesłuchanie tych osób, ale – jak wyżej wyjaśniono – ich zeznania nie miałyby wpływu na podstawy i zakres odpowiedzialności dyscyplinarnej skarżącej. Przyjęcie przeciwnej tezy oznaczałoby, że już zgłoszenie przez obwinionego wniosku o przesłuchanie przełożonego służbowego, skutkowałoby konieczność wyłączenia od udziału w sprawie, to zaś stanowiłoby prostą drogę do nadużyć i hamowania biegu postępowania dyscyplinarnego. Wbrew zatem twierdzeniom skarżącej nie było podstaw do wyłączenia przełożonych służbowych od udziału w postępowaniu dyscyplinarnym.

Także w ocenie Sądu zarzuty skarżącej dotyczące reguł wymiaru kary nie zasługują na uwzględnienie. Treść uzasadnień orzeczeń organów obydwu instancji wskazuje jednoznacznie, że były brane pod uwagę okoliczności przemawiające na korzyść obwinionej – dotychczasowe pozytywne oceny służbowe i nagrody, jednakże uznano, że okoliczności te nie wpłynęły na zmniejszenie wymiaru kary z uwagi na charakter popełnionego czynu i znaczny stopień winy. Zdaniem sądu przekonująca jest argumentacja organu odnośnie oceny charakteru czynu i stopnia winy skarżącej, a także ich konsekwencji w postaci ostatecznego wymiary kary dyscyplinarnej. Należy mieć na uwadze fakt, że skarżąca zajmowała wysokie, kierownicze stanowisko w strukturach KMP w Ch., co oznaczało, że ponosiła pełną odpowiedzialność za prawidłowe funkcjonowanie powierzonej jej jednostki i właściwe wykonywanie obowiązków przez podległych jej funkcjonariuszy. Nie ma podstaw do podważania twierdzenia organów dyscyplinarnych, iż udowodnione w toku postępowania uchybienia w działalności jednostki oznaczają, że skarżąca nie podołała powierzonym jej obowiązkom na kierowniczym stanowisku, czego efektem musiała być zastosowana kara wyznaczenia na niższe stanowisko służbowe.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła R. Z.

Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając:

I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w zw. z art. 1 i art. 3 § 1 p.p.s.a., przez oddalenie skargi przez Sąd i niewyjaśnienie w uzasadnieniu wszystkich przesłanek rozstrzygnięcia, pomimo iż w sprawie postępowanie prowadzone przez organ zawierało wady przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a których zauważenie przez Sąd winno spowodować uwzględnieniem skargi i stanowić osnowę sporządzonego uzasadnienia, dotyczy to:

– art. 132 ust. 2 w zw. z art. 132a w zw. z art. 132 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687), przez uznanie, iż R. Z. w sposób zawiniony dopuściła się przewinienia dyscyplinarnego polegającego na niedopełnieniu obowiązków służbowych, podczas gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż obwiniona w sposób właściwy nadzorowała służbę dyżurnych w Komendzie Miejskiej Policji w Ch., co wyłącza możliwość przypisania obwinionej zarzutu naruszenia dyscypliny służbowej;

– art. 134h ust. 1, 2 i 3, art. 134 ustawy o Policji, przez wymierzenie obwinionej kary dyscyplinarnej wyznaczenia na niższe stanowisko służbowe, niewspółmiernej do zarzucanego przewinienia dyscyplinarnego i stopnia zawinienia, nieuwzględniającej okoliczności dokonania czynu, jego skutków, rodzaju i stopnia naruszenia obowiązków służbowych, a także zachowania obwinionej przed popełnieniem zarzucanego przewinienia dyscyplinarnego oraz przebiegu dotychczasowej jej służby;

– art. 135 ust. 4 ustawy o Policji poprzez wymierzenie kary dyscyplinarnej po upływie roku od dnia popełnienia przewinienia dyscyplinarnego;

– art. 135f ust. 3 ustawy o Policji, przez pozbawianie prawa do udziału obrońcy w toku prowadzonego postępowania dyscyplinarnego, w szczególności prawa do końcowego zaznajomienia z aktami postępowania, co skutkowało pozbawieniem obwinionej prawa do obrony i możliwością składania wniosków o uzupełnienie akt postępowania;

– art. 135g ust. 1 i 2 ustawy o Policji, przez badanie okoliczności tylko i wyłącznie na niekorzyść obwinionej i brak uwzględnienia okoliczności przemawiających na korzyść obwinionej, polegających na zaangażowaniu R. Z. w pełnienie innych obowiązków służbowych w okresie, gdy zostały ujawnione uchybienia, brak zastrzeżeń ze strony przełożonych w zakresie dotychczasowego przebiegu służby, szeroki zakres wykonywanych przez obwinioną obowiązków służbowych oraz rozstrzygania niedających się usunąć wątpliwości na niekorzyść obwinionej;

– art. 135i ust. 1, 2, 5, 6 ustawy o Policji, przez pozbawienie R. Z. i jej obrońcy możliwości zapoznania się z materiałami postępowania dyscyplinarnego, polegającym na wyznaczeniu zbyt krótkiego terminu do zapoznania z materiałami od daty jego wyznaczenia do daty mających nastąpić czynności, co uniemożliwiło w szczególności obrońcy obwinionej stawienie się w wyznaczonym terminie, a następnie skutkowało utratą uprawnienia do zgłaszania wniosków o uzupełnienie akt postępowania;

– art. 135i ust. 7 ustawy o Policji, przez wydanie przez rzecznika dyscyplinarnego postanowienia o zakończeniu czynności dowodowych bez umożliwienia zapoznania R. Z. z aktami postępowania, pomimo że obwiniona i jej obrońca złożyli wnioski o zmianę terminu omawianych czynności;

– art. 135j ust. 1 pkt 4 i 6 ustawy o Policji, przez wadliwe sporządzenie orzeczenia polegające na niesprecyzowaniu opisu przewinienia dyscyplinarnego zarówno w petitum orzeczenia, jak i w jego uzasadnieniu, bez podania dat, w których obwiniona miałaby dopuścić się uchybień oraz rodzaju tych uchybień;

2) art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. sprowadzające się do stwierdzenia, że Sąd I instancji, nie będąc związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną, nie wyszedł poza ich granice, mimo że w danej sprawie powinien to uczynić w szczególności w odniesieniu do sposobu oceny materiału dowodowego przez organ, która była jednostronna, zaś organ pod uwagę brał jedynie okoliczności przemawiające na niekorzyść obwinionej, faktu, iż zeznania świadków przesłuchanych w niniejszym postępowaniu są niemalże identyczne, co poddaje w wątpliwość rzetelność sporządzania protokołów z tych czynności;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, przez jego niezastosowanie, tj.:

1) art. 42 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483), przez naruszenie skarżącej prawa do obrony, przejawiające się na uniemożliwieniu obwinionej i jej obrońcy podjęcia czynności na korzyść R. Z., a w szczególności wyznaczeniu terminu końcowego zaznajomienia z materiałami postępowania wbrew ogólnej regule, zgodnie z którą termin zaznajomienia z materiałami postępowania powinien być tak wyznaczony, aby od doręczenia zawiadomienia o nim obwinionemu i jego obrońcy upłynęło co najmniej 7 dni, co następnie przejawiało się brakiem możliwości zgłoszenia wniosku o uzupełnienie akt postępowania;

2) art. 141a ustawy o Policji, przez jego niewłaściwe zastosowanie i dokonanie opisu przewinienia dyscyplinarnego zarzucanego obwinionej jako czyn ciągły, podczas gdy wskazany przepis określa odpowiednie zastosowanie tylko niektórych przepisów Kodeksu karnego do funkcjonariuszy Policji, wśród których art. 12 k.k. nie został wymieniony.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów.

W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania nie są zasadne poza zarzutem naruszenia przepisu art. 135 ust. 4 ww. ustawy o Policji. Podkreślić należy, że Sąd I instancji w sposób wnikliwy, z pełną znajomością akt sprawy, odniósł się do kwestii proceduralnych występujących w niniejszej sprawie i zasadnie uznał, iż w tym zakresie organ nie dopuścił się naruszenia prawa. Należy podkreślić szczegółowo uzasadnione stanowisko co do uznania, iż skarżąca dopuściła się przewinienia polegającego na niedopełnieniu obowiązków związanych ze sprawowanym nadzorem jako Naczelnik Wydziału. Bezsporne bowiem jest, iż przeprowadzona kontrola wykazała bardzo liczne uchybienia w funkcjonowaniu służby dyżurnej Komendy, za którą odpowiadała skarżąca. Uchybienia te winny być ujawnione przez skarżącą i w odpowiednim czasie skorygowane. Jako Naczelnik zobligowana była do bieżącej kontroli podległych jej służb. Oczywistym jest, że wykazane uchybienia świadczą w sposób dobitny o braku stosownego nadzoru ze strony skarżącej. Podnoszone okoliczności o dodatkowych zadaniach związanych z remontem Komendy, nie mogą usprawiedliwiać niewykonywania podstawowych obowiązków służbowych.

Sąd I instancji prawidłowo też ocenił przedstawiony zarzut dot. zakresu przewinienia. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej organ nie był zobligowany podać konkretnych dat w których nastąpiło przewinienie, bowiem nadzór zwierzchnika nad podwładnym jest sprawowany permanentnie. Sąd I instancji szczegółowo przedstawił swoje stanowisko w tym względzie i Naczelny Sąd Administracyjny w pełni go podziela. Podobnie jak stanowisko Sądu odnośnie przestrzegania praw skarżącej w postępowaniu dyscyplinarnym, zwłaszcza w kwestii zapoznania się z materiałami postępowania dyscyplinarnego. Skarżąca została poinformowana dwukrotnie o możliwości skorzystania z tego uprawnienia, podobnie jak jej obrońca i do skarżącej należała decyzja o skorzystaniu z tego prawa.

Odnośnie zarzutu co do niewspółmierności orzeczonej kary, to również nie jest on zasadny. Sąd I instancji ustosunkował się do tej kwestii i prawidłowo uznał, że nie naruszono reguł wymiaru kary. Z uzasadnienia orzeczenia wynika bowiem jednoznacznie, że brano pod uwagę dotychczasowe pozytywne oceny pracy skarżącej, jej zaangażowanie, co nie oznacza, że okoliczności te mogły w sposób zasadniczy wpłynąć na wymiar kary, jeżeli weźmie się pod uwagę charakter przewinienia i stopień winy.

Całkowicie chybiony jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 42 ust. 2 Konstytucji RP poprzez pozbawienie skarżącej prawa do obrony. Przede wszystkim przepis ten odnosi się do postępowania karnego, którym nie jest postępowanie dyscyplinarne. Przyjmując nawet, że określone w Konstytucji reguły muszą być uwzględniane także w innych postępowaniach mających charakter "karny", to Sąd I instancji w żaden sposób nie pozbawił skarżącej możliwości obrony swoich praw. Skarżąca w pełni mogła korzystać z tych praw przed sądem administracyjnym. Co do możliwości obrony swych praw w postępowaniu dyscyplinarnym to zgodnie ze swoimi kompetencjami Sąd I instancji dokonał jedynie oceny legalności zaskarżonego orzeczenia i nie dopatrzy się naruszenia prawa w tym zakresie. Jednakże nie oznacza to, że pozbawił skarżącą prawa do obrony, o którym stanowi powołany art. 42 ust. 2 Konstytucji RP.

Natomiast trafny jest zarzut naruszenia przepisu art. 135 ust. 4 i art. 141a ustawy o Policji. Art. 135 ust. 4 przewiduje przedawnienie karania za popełnione przewinienie dyscyplinarne, które następuje po upływie roku od jego popełnienia. Bezsporne jest, iż skarżąca została ukarana również za czyn, co do którego nastąpiło już przedawnienie. Organ w swoim orzeczeniu wskazał, że naruszenie dyscypliny służbowej miało charakter czynu ciągłego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest już pogląd, iż przepis art. 12 Kodeksu karnego nie ma zastosowania do postępowania dyscyplinarnego prowadzonego na podstawie ustawy o Policji. Zgodnie bowiem z art. 141a tej ustawy do postępowania stosuje się odpowiednio jedynie przepis art. 115 § 8, art. 318 oraz art. 344 Kodeksu karnego (por. m.in. wyrok NSA z 11 lutego 2010 r. sygn. akt I OSK 1044/09, z 28 kwietnia 2011 r. sygn. akt I OSK 2127/10, 7 czerwca 2013 r. sygn. akt I OSK 1605/12). Fakt, że skarżąca niedopełniała swoich obowiązków przez określony czas, nie oznacza, że przewinienie dyscyplinarne ma charakter czynu ciągłego w rozumieniu Kodeksu karnego, a co za tym idzie odmienny jest sposób liczenia terminu przedawnienia. Norma zawarta w ust. 4 art. 135 ustawy o Policji jest jednoznaczna i o ile nie zachodzą okoliczności, o których mowa w zdaniu drugim tego przepisu bądź w ust. 5 i 6, kary dyscyplinarnej nie można wymierzyć po upływie roku od dnia popełnienia przewinienia. W niniejszej sprawie nie zachodziły okoliczności wyłączające tę generalną zasadę i ten fakt powinien uwzględnić organ orzekający w sprawie. Sąd I instancji nie zajął w tym zakresie jednoznacznego stanowiska i nie dokonał oceny zaskarżonego orzeczenia pod kątem prawidłowości zastosowanej normy art. 135 ust. 4 ustawy o Policji. Przepis regulujący instytucję przedawnienia karalności przewinienia dyscyplinarnego jest przepisem prawa materialnego. Naczelny Sad Administracyjny skorzystał z uprawnień wynikających z przepisu art. 188 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i uchylając zaskarżony wyrok, rozpoznał skargę, uznając, że organ nie zastosował w niniejszej sprawie przepisu proceduralnego art. 135 ust. 4 ustawy o Policji, co miało wpływ na wynik sprawy. Z tych też względów na mocy art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ oraz art. 200 i 203 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.