Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 2422/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Minister Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: § 10 ust. 1
journal: Dz.U. 2009 nr 177 poz 1371
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju  Wsi z dnia 15 października 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania,  wypłaty i zwracania pomocy finansowej na realizację środków objętych osią priorytetową 4 - Zrównoważony rozwój obszarów zależnych od  rybactwa, zawartą w programie operacyjnym "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007-2013"
journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 223 poz 1 art. 55 ust. 5 lit. b
law: Rozporządzenie Rady (WE) NR 1198/2006 z dnia 27 lipca 2006 r. w sprawie Europejskiego Funduszu Rybackiego.
article: art. 7, art. 77, art. 80
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Dariusz Dudra (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 stycznia 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 2640/16 w sprawie ze skargi S. Ż. na decyzję Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...] w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 stycznia 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 2640/16, oddalił skargę S. Ż. na decyzję Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z [...] lipca 2016 r. w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

S. Ż. zawarł w dniu 4 października 2013 r. z Samorządem Województwa Kujawsko-Pomorskiego umowę o dofinansowanie na realizację operacji pn. ,,Adaptacja pomieszczeń mieszkalnych zlokalizowanych na poziomie budynku mieszkalnego na pomieszczenia agroturystyczne", której zakres rzeczowy i finansowy określono w zestawieniu rzeczowo-finansowym operacji, stanowiącym załącznik nr 1 do umowy. Ponadto na podstawie zapisów § 3 ust. 4 umowy, Beneficjent zobowiązał się, że w wyniku realizacji operacji osiągnie cel "Rozwój usług na rzecz społeczności zamieszkującej obszary zależne od rybactwa poprzez adaptację pomieszczeń mieszkalnych na pomieszczenia agroturystyczne".

Samorząd Województwa przeprowadził w toku procedowania wniosku o płatność kontrolę realizacji operacji. Zespół kontrolny w informacji pokontrolnej stwierdził, że beneficjent nie zrealizował operacji w zakresie ujętym w kosztorysie inwestorskim oraz szczegółowym opisie operacji.

Decyzją z [...] maja 2016 r. Marszałek Województwa Kujawsko-Pomorskiego określił skarżącemu kwotę przypadającą do zwrotu w łącznej wysokości 45 000,00 zł. Organ wskazał, że beneficjent nie osiągnął zakładanego celu operacji określonego w § 3 ust. 4 umowy o dofinansowanie, gdyż nie prowadził działalności gospodarczej, nadto nie zrealizował zapisu § 3 ust. 3 pkt 1 umowy o dofinansowanie, czyli wykonania zakresu projektu zgodnie z zestawieniem rzeczowo-finansowym stanowiącym załącznik nr 1 do umowy, a także zapisu § 3 ust. 3 pkt 2 wskazującego, iż "realizacja operacji obejmuje poniesienie przez beneficjenta kosztów kwalifikowalnych operacji nie później niż do dnia złożenia wniosku o płatność" oraz nie wykonał pkt 4 "realizacja operacji obejmuje osiągnięcie zakładanego celu operacji nie później niż do dnia złożenia wniosku o płatność końcową". Ponadto beneficjent nie zrealizował operacji zgodnie z art. 55 ust. 5 lit. 6 rozporządzenia Rady (WE) nr 1198/2006 z 27 lipca 2006 roku w sprawie Europejskiego Funduszu Rybackiego (Dz. U. UE L 223 z 15 sierpnia 2006 r.) oraz zgodnie z § 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 15 października 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty i zwracania pomocy finansowej na realizację środków objętych osią priorytetową 4 – Zrównoważony rozwój obszarów zależnych od rybactwa, zawartą w programie operacyjnym "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007-2013" (Dz. U. nr 177 poz. 1371 ze zm.). W opinii Marszałka Województwa beneficjent dopuścił się naruszenia prawa wspólnotowego, zakładając działalność gospodarczą tylko w celu otrzymania dofinansowania i zamykając ją po otrzymaniu środków, tworząc tym samym sztuczne warunki w celu uzyskania korzyści.

Po rozpoznaniu odwołania strony, Minister Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej decyzją z [...] lipca 2016 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że beneficjent, ubiegając się o pomoc na realizację operacji polegającej na rozwoju usług na rzecz społeczności zamieszkującej obszary zależne od rybactwa, musiał być świadomy kryterium dostępu, jakim jest prowadzenie działalności gospodarczej, w szczególności biorąc pod uwagę, iż wraz z wnioskiem o dofinansowanie złożył do organu oświadczenie dotyczące podjęcia nowej działalności gospodarczej z 4 stycznia 2013 r. Tymczasem po podpisaniu w dniu 13 października 2013 r. umowy o dofinansowanie, beneficjent dwukrotnie zawieszał działalność gospodarczą, nie informując o tym organu, czym zdaniem Ministra złamał zapisy § 6 ust. 1 pkt 3 lit a umowy o dofinansowanie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na powyższą decyzję.

Sąd wskazał, że w świetle ustaleń poczynionych przez organ I instancji nie może budzić wątpliwości fakt, iż skarżący nie wypełnił obowiązku, jakim jest osiągnięcie celu operacji, a do czego zobowiązał się w § 6 pkt 3 ppkt a i b umowy .

Zgodnie z § 5 pkt 1a cyt. rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 października 2009 r. pomoc na realizację operacji polegającej na rozwoju usług na rzecz społeczności zamieszkującej obszary zależne od rybactwa przyznaje się podmiotowi prowadzącemu przedsiębiorstwo określone w art. 3 lit. f rozporządzenia nr 1198/2006. Zgodnie z tym przepisem jedynie wnioskodawca prowadzący mikro, małe lub średnie przedsiębiorstwo może otrzymać pomoc. Skarżący zdawał sobie sprawę z tego wymogu – w celu otrzymania pomocy zarejestrował działalność gospodarczą i przedłożył w celu zawarcia umowy o dofinansowanie kopię wniosku o wpis do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej. Beneficjent rozpoczął działalność z dniem 1 października 2013 r. Dnia 4 października 2013 roku została podpisana umowa o dofinansowanie. Następnie 1 stycznia 2014 roku (zgodnie z danymi CEIDG) beneficjent zawiesił swoją działalność. Działalność została wznowiona dnia 1 października 2014 roku (tj. po złożeniu wniosku o płatność) , a następnie ponownie zawieszona 5 stycznia 2015 r.

Argument strony, że zgodnie z zapisami ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie musiał do świadczenia usług agroturystycznych prowadzić zarejestrowanej działalności gospodarczej, nie są trafne. Istotnie, zgodnie z art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t.j. Dz.U z 2013 r. poz. 672 ze zm.) przepisów ustawy nie stosuje się do wynajmowania przez rolników pokoi, sprzedaży posiłków domowych i świadczenia w gospodarstwach rolnych innych usług związanych z pobytem turystów. Jednak prowadząc działalność agroturystyczną w formie niezarejestrowanej, skarżący nie spełniałby definicji mikroprzedsiębiorstwa określonej w powołanych wyżej przepisach i nie mógłby otrzymać pomocy z Europejskiego Funduszu Rybackiego. Skoro zdecydował się na podpisanie umowy o dofinansowanie, podjął tym samym zobowiązanie do prowadzenia zawodowej działalności gospodarczej w formie przewidzianej m.in. przez ustawę o swobodzie działalności gospodarczej. Działalność ta powinna być wykonywana całorocznie (tak zakładał biznesplan załączony do wniosku o dofinansowanie) przez okres 5 lat od zakończenia realizacji operacji – § 6 ust 3 pkt 3 umowy o dofinansowanie. Zawieszenie działalności gospodarczej uniemożliwia wykonanie tego zobowiązania – zgodnie z art. 14a ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w okresie zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej przedsiębiorca nie może wykonywać działalności gospodarczej i osiągać bieżących przychodów z pozarolniczej działalności gospodarczej.

WSA podzielił pogląd organów, iż skarżący naruszył zapisy § 3 ust. 3 pkt 1 umowy o dofinansowanie, czyli wykonania zakresu projektu zgodnie z zestawieniem rzeczowo-finansowym stanowiącym załącznik nr 1 b umowy, a także zapisu § 3 ust. 3 pkt 2 mówiącego, iż "realizacja operacji obejmuje poniesienie przez beneficjenta kosztów kwalifikowalnych operacji nie później niż do dnia złożenia wniosku płatność" oraz pkt 4 "realizacja operacji obejmuje osiągnięcie zakładanego celu operacji nie później niż do dnia złożenia wniosku o płatność końcową".

Przeprowadzone u skarżącego kontrole na miejscu, udokumentowane zarówno raportami pisemnymi jak też fotografiami, potwierdzają w pełni – w ocenie Sądu – wszystkie zarzucane beneficjentowi nieprawidłowości. Zdaniem Sądu, ustalenia organu I instancji są rzetelne, obiektywne i kompleksowe. Zakres i jakość prac zgłoszonych jako wykonane został zweryfikowany zarówno przez oględziny pracowników Urzędu Marszałkowskiego, jak i powołanego w sprawie biegłego, potwierdziły wszystkie stawiane skarżącemu zarzuty dot. nieprawidłowej realizacji projektu. Sąd podziela wszystkie znajdujące się w decyzjach ustalenia w tym zakresie i przyjmuje je za własne.

To samo dotyczy trzeciego ze stawianych stronie zarzutów – beneficjent nie zrealizował operacji zgodnie z § 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 października 2009 r. Ustalenia prowadzonego postępowania kontrolnego w sposób niebudzący wątpliwości wykazały, że beneficjent nie osiągnął planowanych założeń, gdyż nie zapewnił trwałości działalności gospodarczej, nie podniósł i nie poszerzył poziomu usług, nie zwiększył liczby gości, a sam remont nie przyczynił się do zwiększenia liczby miejsc noclegowych. Mające pełnić funkcje agroturystyczne pomieszczenia nosiły ponadto ślady użytkowania jako pomieszczenia mieszkalne, co wykazały przeprowadzone kontrole i udowadnia dokumentacja fotograficzna wykonana w ich trakcie.

Postępowanie administracyjne wykazało też, że trafne są zastrzeżenia nie tylko do zakresu, ale też jakości wykonanych prac. Zgodnie z § 7 ust. 4 umowy na roboty budowlane z dnia 11 lutego 2014 roku zawartej pomiędzy S. Ż. a J. J. prowadzącym działalność gospodarczą pod nazwą Firma J. wykonawca wraz z podpisaniem protokołu odbioru zobowiązał się do przekazania zamawiającemu dokumentacji powykonawczej łącznie z niezbędnymi dokumentami, takimi jak atesty i zezwolenia dotyczące urządzeń instalacji zamontowanych lub wykonanych w trakcie realizacji umowy oraz kosztorys wykonawczy. Analogiczny zapis pojawił się w § 7 ust. 2 umowy na roboty budowlane z dnia 28 lutego 2014 r. zawartej pomiędzy S. Ż. a Z. D. prowadzącym działalność gospodarczą pod firmą M.. Beneficjent w ramach wniosku o płatność nie przedstawił jednak żadnych dokumentów potwierdzających, iż remontu dokonano w oparciu atestowane materiały. Nie dostarczył też żadnych dokumentów potwierdzających prowadzenie działań reklamacyjnych wobec wykonawców, o których informował Samorząd Województwa.

Z Informacji pokontrolnej z dnia 7 marca 2015 roku oraz dokumentacji fotograficznej wynika, że cześć prac została wykonana w sposób odbiegający od sztuki budowlanej, a niektóre elementy wyposażenia posiadają znaczne ślady zużycia. Organ zwracał też uwagę na nieprawidłowości w zakresie dokonywania zgłoszeń robót budowlanych.

Wszystkie te okoliczności, przytoczone w wydanych w sprawie decyzjach, szczegółowo udokumentowane w prowadzonym postępowaniu kontrolnym powodują, iż – w ocenie WSA – organy obu instancji prawidłowo uznały, że beneficjent naruszył § 6 ust. 1, pkt 3 lit. a, b, e, i, k, oraz pkt 5 umowy o dofinansowanie, w którym to zobowiązał się do przestrzegania założeń rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 października 2009 r. Ponadto nie osiągnął zakładanego celu operacji, określonego w § 3 ust 4 umowy o dofinansowanie oraz nie zrealizował zakresu projektu zgodnie z zestawieniem rzeczowo-finansowym stanowiącym załącznik nr 1 do umowy o dofinansowanie oraz nie zrealizował działań przewidzianych w umowie. Beneficjent nie pełnił także warunków określających koszty kwalifikowalne zgodnych z art. 55 ust. 5 lit. d rozporządzenia nr 1198/2006.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Wniósł też o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. naruszenie prawa procesowego mające wpływ na wynik sprawy, w szczególności przepisu art. 7, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.; dalej: k.p.a.) poprzez dowolną i sprzeczną z doświadczeniem życiowym ocenę materiału dowodowego, przyjmując, na podstawie niepełnych i sprzecznych materiałów pokontrolnych, że skarżący nie wykonał celu operacji, nie wykonując w sposób należyty prac adaptacyjno-budowlanych w budynku przeznaczonym na działalność agroturystyczną;

2. naruszenie prawa materialnego, w szczególności art. 55 ust. 5 lit. b rozporządzenia nr 1198/2006 poprzez niewłaściwe zastosowanie powyższych przepisów w okolicznościach tego nieuzasadniających i błędne przyjęcie, iż skarżący nie wykonał celu operacji, co uzasadnia zwrot dotacji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

Organ nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału I Izby Gospodarczej NSA z 22 marca 2022 r. – w oparciu o art. 15 zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.; dalej: ustawa COVID-19) – sprawę skierowano na posiedzenie niejawne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Wobec zgłoszonego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i wobec wydanego w sprawie zarządzenia o skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, trzeba wskazać, że zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 1 ustawy COVID-19 w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy. W przypadku skierowania sprawy podlegającej rozpoznaniu na rozprawie na posiedzenie niejawne Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie trzech sędziów.

Zauważyć należy też, że stosownie do art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy COVID-19 przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Skład orzekający NSA podziela pogląd, że wykładnia funkcjonalna przepisów ustawy COVID-19 nakazuje opowiedzieć się za dopuszczalnością rozpoznania skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym. Przytoczone regulacje należy traktować jako "szczególne" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy COVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19. W niniejszej sprawie należało mieć też na uwadze ograniczone możliwości przeprowadzenia rozpraw we wszystkich sprawach przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku (por. wyrok NSA z 15 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 3743/21 i uchwała NSA z 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19; dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a.

Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336).

Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała.

Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty należało uznać za nieusprawiedliwione.

W pierwszym z zarzutów skarżący kasacyjnie wskazał na naruszenie przepisów o postępowaniu, a mianowicie art. 7, art. 77 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez dowolną i sprzeczną z doświadczeniem życiowym ocenę materiału dowodowego przyjmując, na podstawie niepełnych i sprzecznych materiałów pokontrolnych, że skarżący nie wykonał celu operacji, nie wykonując w sposób należyty prac adaptacyjno-budowlanych w budynku przeznaczonym na działalność agroturystyczną.

Z powołanego zarzutu wynika zatem, że zobowiązany kwestionuje dokonaną ocenę, tym samym też ustalenia organu zaaprobowane przez Sąd I instancji, że skarżący nie wykonał celu operacji, nie wykonując w sposób należyty prac adaptacyjno-budowlanych w budynku przeznaczonym na działalność agroturystyczną. Przypomnieć w tym miejscu należy, że w myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jak wyżej to już zauważono, Sąd kasacyjny związany jest zarzutami skargi kasacyjnej. Nie ma kompetencji do ich uzupełniania, modyfikowania czy konkretyzacji.

W orzecznictwie NSA prezentowane są w tym zakresie następujące poglądy. Rozpoznanie skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny następuje wyłącznie w jej granicach, zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Sąd ten nie jest uprawniony do zastępowania skarżącego kasacyjnie w formułowaniu podstaw kasacyjnych w sposób spełniający wymagania określone w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., ponieważ to skarżący jest zobowiązany określić te podstawy, co wynika z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 668/21, LEX nr 3332438). Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z dnia 25 marca 2022 r., sygn. akt III OSK 1203/21, LEX nr 3328658). Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Nie jest powołany do uzupełniania ani interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych, ani też nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych. Nie jest bowiem rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego stawianie jakichkolwiek hipotez i snucie domysłów w zakresie uzasadnienia podstaw kasacyjnych (por. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2022 r., sygn. akt III OSK 1170/21, LEX nr 3291958).

Stwierdzić zatem należy w zakresie powołanego zarzutu co do sposobu naruszenia wskazanych w nim przepisów, że dotyczy on jedynie niewykonania w sposób należyty prac adaptacyjno-budowlanych w budynku przeznaczonym na działalność agroturystyczną. Nie kwestionuje zaś ustaleń w zakresie istoty rozstrzygnięcia podjętego przez organy i zaakceptowanego przez Sąd I instancji co do braku prowadzenia przez skarżącego kasacyjnie działalności gospodarczej w postaci usług agroturystycznych, we wskazanych w decyzji i wyroku okresach. Nie podważając tych ustaleń, stanowiących podstawę faktyczną rozstrzygnięcia, zobowiązany uniemożliwił sobie uzyskanie oczekiwanego rezultatu skargi kasacyjnej. Brak bowiem podważenia tych ustaleń faktycznych – niezmiernie istotnych dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy – powoduje, że Sąd kasacyjny związany jest tym stanowiskiem, co już tylko z tego powodu uniemożliwia uznanie skargi kasacyjnej za zasadną.

Poza tym, ustalenia w tym zakresie – w postaci braku prowadzonej działalności agroturystycznej we wskazanych okresach, w ocenie NSA, należy w pełni podzielić.

Wypada zauważyć, że zobowiązany rozpoczął działalność z dniem 1 października 2013 r. Dnia 4 października 2013 r. została podpisana umowa o dofinansowanie. Następnie 1 stycznia 2014 r. (zgodnie z danymi CEIDG) beneficjent zawiesił swoją działalność. Działalność została wznowiona dnia 1 października 2014 r. (tj. po złożeniu wniosku o płatność), a następnie ponownie zawieszona 5 stycznia 2015 r.

Tym samym doszło do naruszenia postanowień umowy o dofinansowanie § 3 ust. 4, z którego wynika, że beneficjent zobowiązał się, że w wyniku realizacji operacji osiągnie cel "Rozwój usług na rzecz społeczności zamieszkującej obszary zależne od rybactwa poprzez adaptację pomieszczeń mieszkalnych na pomieszczenia agroturystyczne". Zatem skarżący kasacyjnie zobowiązał się do rozwoju usług agroturystycznych, które powinien prowadzić, realizując warunki umowy przez okres 5 lat, od dnia dokonania przez Agencję płatności końcowej. W § 6 ust. 1 pkt 3 lit. e umowy o dofinansowanie beneficjent wprost zobowiązał się do prowadzenia działalności związanej z przyznaną pomocą i nieprzenoszenia, co do zasady, miejsca prowadzenia tej działalności. Z § 6 ust. 1 pkt 3 lit. b omawianej umowy wynika zaś, że beneficjent zobowiązał się w trakcie realizacji operacji oraz przez okres 5 lat od dnia dokonania przez Agencję płatności końcowej do zachowania celu operacji, o którym mowa w § 3 ust. 4. Zatem przez okres 5 lat od dnia dokonania przez Agencję płatności końcowej skarżący kasacyjnie, jako mikro przedsiębiorca, zobowiązany był do prowadzenia działalności gospodarczej w postaci usług agroturystycznych.

Także z przepisów powszechnie obowiązujących, a mianowicie z § 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 października 2009 r. wynika w sposób jednoznaczny, że pomoc na realizację operacji wymienionych w § 1 pkt 1 lit. a-d jest przyznawana, jeżeli operacja polegająca na realizacji inwestycji: przyczyni się do powstania trwałych korzyści gospodarczych (pkt 1); ma zapewnioną gospodarczą trwałość (pkt 3). Tym samym niewątpliwie trwałość operacji ma podstawowe znaczenie dla spełnienia warunków dofinansowania, a brak jej spełnienia implikuje zwrot otrzymanych środków. Nie jest bowiem wtedy spełniony cel umowy, o którym mowa w § 3 ust. 4 umowy.

Zasadnie zatem Sąd I instancji stwierdził, że skoro zobowiązany zdecydował się na podpisanie umowy o dofinansowanie, podjął tym samym zobowiązanie do prowadzenia zawodowej działalności gospodarczej w formie przewidzianej m.in. przez ustawę o swobodzie działalności gospodarczej. Działalność ta powinna być wykonywana całorocznie (tak zakładał biznesplan załączony do wniosku o dofinansowanie) przez okres 5 lat od zakończenia realizacji operacji – § 6 ust. 3 pkt 3 umowy o dofinansowanie. Zawieszenie działalności gospodarczej uniemożliwia wykonanie tego zobowiązania – zgodnie z art. 14a ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w okresie zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej przedsiębiorca nie może wykonywać działalności gospodarczej i osiągać bieżących przychodów z pozarolniczej działalności gospodarczej.

Nie można wobec powyższego zaakceptować twierdzenia skarżącego kasacyjnie o możliwości powoływania się przez niego na przepis tej ustawy dotyczący możliwości wynajmowania przez rolników pokoi, sprzedaży posiłków domowych i świadczenia w gospodarstwach rolnych innych usług związanych z pobytem turystów (art. 3 pkt 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej). Zobowiązany bowiem, występując z wnioskiem o dofinansowanie oraz realizując warunki pomocy unijnej zobligowany był do zmiany swojego statusu na mikro przedsiębiorcę, co spowodowało obowiązek stosowania przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

Poza tym, co wypada podkreślić, skarżący kasacyjnie nie przedstawił podczas prowadzonego postępowania dowodów, które wskazywałyby, że faktycznie w okresach zawieszenia działalności gospodarczej usługi agroturystyczne świadczył.

Odnosząc się zaś stricte do treści postawionego zarzutu – nawiązującego do stanowiska Sądu I instancji co do niewykonania przez zobowiązanego w sposób należyty prac adaptacyjno-budowlanych w budynku przeznaczonym na działalność agroturystyczną, stwierdzić należy, że zarzut ten jest nieusprawiedliwiony, nie tylko z powodu braku podważenia ustaleń faktycznych w przedmiocie nieprowadzenia przez skarżącego kasacyjnie działalności agroturystycznej we wskazanych okresach, ale i z tej przyczyny, iż zarzut ten merytorycznie także jest niezasadny.

Jak wynika z informacji pokontrolnej z dnia 17 marca 2015 r., w ramach kontroli zrealizowania dofinansowanej operacji, stwierdzono m.in., że nie zakwalifikowano 6 grzejników, gdyż widoczne były na nich ślady zużycia świadczące o tym, że przedmiotowe grzejniki zostały zakupione znacznie wcześniej. Stwierdzono brak wykonania nowych podłóg w spiżarni i pokoju, natomiast w korytarzu ułożono panele zamiast płytek z kamienia sztucznego. Stwierdzono brak odnowienia ścian w przedsionku, w spiżarni, w kuchni i pokoju. Odnotowano brak zamontowania nowych drzwi zewnętrznych i wewnętrznych do kotłowni i pokoju oraz okna z drzwiami balkonowymi. Stopień zużycia i zabrudzenia fug oraz odpryski płytek ściennych w kuchni wskazują na ułożenie ich przed realizacją przedmiotowej operacji. Kocioł ogrzewa cały budynek natomiast część domu przeznaczona na cele agroturystyczne odpowiada1/2 metrażu.

W decyzji organu I instancji Marszałek Województwa zauważył, że zgodnie z wnioskiem o przyznanie pomocy w punkcie 5 formularza wniosku z dnia 28 czerwca 2013 r. wskazano, że beneficjent prowadził działalność agroturystyczną w ramach gospodarstwa rolnego od 2010 r., dysponując trzema pokojami dwuosobowymi. Planowana w ramach dofinansowania adaptacja pomieszczeń dotyczyć miała w założeniu remontu poziomu przyziemia mieszkania, otwarcia działalności gospodarczej i tym samym poszerzenia działalności agroturystycznej, łącznie z możliwością zatrudnieniem osób do obsługi inwestycji. Tym samym po remoncie planowano wynajmować pięć pokoi dwuosobowych. Według założeń adaptacja pozwoliłaby na przyjmowanie ponad 60% turystów więcej niż w okresie przed przyznaniem dofinansowania.

Te ustalenia kontroli oraz argumentacja organu przedstawiona w decyzji nie zostały skutecznie w toku prowadzonego postępowania przez zobowiązanego zakwestionowane. Nie przedstawił on dowodów podważających dokonane przez organy ustalenia.

Zasadnie zatem Sąd I instancji stwierdził podczas motywowania zapadłego orzeczenia, że ustalenia prowadzonego postępowania kontrolnego w sposób niebudzący wątpliwości wykazały, że beneficjent nie osiągnął planowanych założeń, gdyż nie zapewnił trwałości działalności gospodarczej, nie podniósł i nie poszerzył poziomu usług, nie zwiększył liczby gości, a sam remont nie przyczynił się do zwiększenia liczby miejsc noclegowych. Mające pełnić funkcje agroturystyczne pomieszczenia nosiły ponadto ślady użytkowania jako pomieszczenia mieszkalne, co wykazały przeprowadzone kontrole i udowadnia dokumentacja fotograficzna wykonana w ich trakcie.

W świetle przedstawionej argumentacji postawiony zarzut procesowy należało uznać za nieusprawiedliwiony.

W drugim zarzucie skarżący kasacyjnie wskazał na naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 55 ust. 5 lit. b rozporządzenia nr 1198/2006 z dnia 27 lipca 2006 r. w sprawie Europejskiego Funduszu Rybackiego oraz § 10 ust. 1 rozporządzenia Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 października 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty i zwracania pomocy finansowej na realizację środków objętych osią priorytetową 4 – Zrównoważony rozwój obszarów zależnych od rybactwa, zawartą w programie operacyjnym "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007-2013", poprzez niewłaściwe zastosowanie w okolicznościach tego nieuzasadniających i błędne przyjęcie, iż skarżący nie wykonał celu operacji co uzasadnia zwrot dotacji.

Przede wszystkim w zakresie tego zarzutu podnieść należy, że naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez jego błędne zastosowanie, czyli niewłaściwe działanie lub też zaniechanie działania w zakresie stosowanych regulacji prawnych, jest ściśle powiązane z naruszeniem przepisów o postępowaniu. Aby zatem skutecznie zakwestionować naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędne zastosowanie należy przede wszystkim powołać się na naruszenie przepisów postępowania w zakresie błędnie ustalonego stanu faktycznego sprawy, które to ustalenia podzielił Sąd I instancji, wydając zaskarżone orzeczenie.

W orzecznictwie NSA prezentowany jest w tym zakresie pogląd, że nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12, LEX nr 1298298). Nie ma zatem możliwości skutecznego powoływania się na zarzut wadliwego zastosowania prawa materialnego, w sytuacji gdy nie zakwestionowano równocześnie ustaleń stanu faktycznego, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (por. m.in. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 623/14, www.nsa.gov.pl; wyrok NSA z dnia 30 lipca 2015 r., sygn. akt I GSK 1448/14, www.nsa.gov.pl; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, LEX nr 1372071; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, LEX nr 745674). Jeżeli skarżąca kasacyjnie – tak jak w rozpoznawanej sprawie – nie podważa okoliczności faktycznych sprawy, to zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego uznać należy za bezpodstawny.

Ponadto w zakresie tego zarzutu wskazać trzeba, że pierwszy z powołanych w zarzucie przepisów art. 55 ust. 5 lit. b rozporządzenia Rady (WE) nr 1198/2006 nie był w ogóle w sprawie stosowany. Wynika z niego, że nie kwalifikują się do uzyskania wsparcia z EFR odsetki od zadłużenia, bez uszczerbku dla przepisów ust. 8. Przepis ten należy uznać za nieadekwatny do spornego zagadnienia. Prawdopodobnie strona chciała zakwestionować poprzez błędne zastosowanie art. 55 ust. 5 lit. d rozporządzenia Rady (WE) nr 1198/2006, który to przepis był w sprawie stosowany i przewiduje, że nie kwalifikują się do uzyskania wsparcia z EFR wydatki mieszkaniowe. W zakresie drugiego z przepisów, mianowicie § 10 ust. 1 ww. rozporządzenia podnieść należy, zawiera on cztery jednostki redakcyjne. Aby skutecznie zakwestionować zarzutem kasacyjnym naruszenie przepisu prawa, należy przywołać go poprzez wskazanie konkretnej jednostki redakcyjnej, w tym przypadku poprzez podanie paragrafu, ustępu i punktu kwestionowanej regulacji.

Ze względu na przedstawioną argumentację zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego należało uznać nieusprawiedliwiony, ściślej mówiąc za nieskuteczny.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.