Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 317/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-05-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.6,art. 7, art. 8, art. 11, art. 77, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 3, art. 28, art. 29, art. 50, art. 51, art. 52
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie : Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędzia WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant: Maksymilian Krzanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2019 r. sprawy ze skargi [...] S.A. w W. na decyzję nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 18 stycznia 2019 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki skargę oddala.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat [...] decyzją nr [...] z 7 września 2018 roku, znak: [...], nakazał inwestorowi: [...] S.A. w W. rozbiórkę stacji bazowej telefonii komórkowej zlokalizowanej na dachu budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego przy ul. [...] w K., wraz z szafą sterowniczą i okablowaniem, zrealizowanej bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7, art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.), dalej "P.b." oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; obecnie Dz.U. z 2018 r., poz. 2096), dalej "K.p.a.".

Jako termin wykonania obowiązku określono 30 listopada 2018 r.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że w związku z pismem Wojewody [...] dotyczącym: "(...) zajęcia stanowiska w sprawie anten telefonii komórkowej (...)" na dachu budynku przy ul. [...] w K., wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zrealizowanej stacji bazowej telefonii komórkowej zlokalizowanej na dachu budynku nr [...] przy ul. [...] w K. bez zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej.

W dniu [...] sierpnia 2011 r. przeprowadzone zostały oględziny, w trakcie których przedłożone zostało pismo Wydziału Architektury, Geodezji i Budownictwa Urzędu Miasta K. z 30 grudnia 2002 r. znak: [...], w którym organ stwierdził, że: "przyjmuje do wiadomości zamiar wykonania robót budowlanych polegających na montażu urządzeń stacji bazowej nr [...] cyfrowej telefonii komórkowej sieci [...]: montaż sześciu anten sektorowych UMTS, trzech anten DB i trzech anten radiolinii oraz konstrukcji wsporczej - wieży kratowej o wys. 9,78 m, a także obudowy na urządzenia sterujące - na dachu budynku przy ul. [...]". Na ww. podstawie organ I instancji wydał w 12 października 2011 r. decyzję nr [...] znak: [...], którą umorzył w całości jako bezprzedmiotowe ww. postępowanie administracyjne.

Następnie złożony został do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. wniosek o stwierdzenie nieważności przywołanej decyzji PINB. W wyniku przeprowadzonego postępowania nadzwyczajnego [...]WINB wydał decyzję nr [...] z 26 września 2014 r. znak: [...], którą odmówił stwierdzenia nieważności weryfikowanej decyzji PINB z 12 października 2011 r. W dalszej kolejności złożone zostało odwołanie od powyższej decyzji [...]WINB do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w wyniku rozpatrzenia którego GINB decyzją z 21 stycznia 2015 r. znak: [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 sierpnia 2015 r., sygn. VII SA/Wa 529/15 uchylił zaskarżoną decyzję GINB oraz poprzedzającą ją decyzję [...]WINB. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 11 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2775/15 oddalił skargę kasacyjną od ww. wyroku WSA w Warszawie. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy [...]WINB decyzją nr [...] z 6 grudnia 2017 r. znak: [...] stwierdził nieważność ostatecznej decyzji PINB nr [...] dnia 12 października 2011 r. znak: [...] Wobec powyższego niezbędnym było ponowne przeprowadzenie przez PINB postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie, uwzględniając treść decyzji [...]WINB nr [...], jak również wskazania WSA w Warszawie.

Dalej organ I instancji wskazał, że w ramach czynności kontrolnych przeprowadzonych [...] czerwca 2016 r. przez upoważnionych inspektorów PINB ustalono w ramach możliwej oceny wizualnej, że stacja bazowa składa się z masztu antenowego (wieży kratowej) o wysokości powyżej 3m, na którym umocowanych jest: 6 anten sektorowych, 12 skrzynek RRU, antena radiolinii, wraz z okablowaniem. Ponadto na ww. dachu znajduje się jeszcze obudowane pomieszczenie, w którym umiejscowione są urządzenia sterujące i przekazujące. Z masztu do pomieszczenia prowadzi drabinka kablowa. Ponadto stacja podłączona jest do instalacji odgromowej budynku przy ul. [...].

PINB decyzją nr [...] z 15 marca 2018 r. znak: [...] nakazał inwestorowi: [...] S.A, w W. rozbiórkę rozbudowanej części stacji bazowej telefonii komórkowej zlokalizowanej na dachu budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego przy ul. [...] w K., zrealizowanej bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę tj. rozbiórkę elementów innych i nieobjętych zgłoszeniem do Wydziału Architektury, Geodezji i Budownictwa Urzędu Miasta K. z 13 grudnia 2002 r.

Od przedmiotowej decyzji zostało złożone odwołanie przez [...] S.A., a w wyniku jego rozpatrzenia [...]WINB w [...] decyzją nr [...] z 6 sierpnia 2018 r. znak: [...], utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W dalszej części uzasadnienia decyzji organ I instancji powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 7 sierpnia 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 529/15, w którym wyrażono stanowisko odnośnie kwestii legalności przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej oraz trybu prowadzonego ponownie postępowania administracyjnego dotyczącego stacji bazowej telefonii komórkowej na dachu budynku przy ul. [...] (art. 50 i art. 51 P.b.), w sytuacji wadliwego niewniesienia przez organ architektoniczno-budowlany sprzeciwu od zgłoszenia robót budowlanych naruszającego przepisy.

Organ I instancji wskazał również na zawarte w ww. wyroku stwierdzenia dotyczące oddziaływania przedmiotowej stacji bazowej na środowisko, oceniające jako niedopuszczalny zarówno brak postępowania wyjaśniającego w zakresie zgodności inwestycji z przepisami prawa, w tym o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Konkludując organ I instancji wskazał, że w rozumieniu P.b. realizacja stacji bazowej telefonii komórkowej zlokalizowanej na dachu budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego przy ul. [...] w K. wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, ponieważ należy ją zakwalifikować jako budowlę, czyli obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 3 P.b.

Zdaniem organu I instancji stacja bazowa telefonii komórkowej zlokalizowana na dachu budynku mieszkalnego wielorodzinnego stanowi funkcjonalny element sieci telekomunikacyjnej i jako taka jest całością techniczno-użytkową, którą należy zakwalifikować jako budowlę, czyli obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. b P.b. Nie można zakwalifikować przedmiotowej stacji bazowej jako urządzenie budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 9 P.b., bowiem przepis ten przez urządzenia budowlane nakazuje rozumieć urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki. Stacja bazowa telefonii komórkowej umieszczona na budynku położonym przy ul. [...] w K. nie jest związana funkcjonalnie z tym budynkiem.

W ocenie organu I instancji omawiana stacja bazowa stanowi poważną uciążliwość dla terenów sąsiednich, w tym w szczególności dla mieszkańców budynku przy ul. [...] w K.. Budynek ten jest 11-kondygnacyjnym budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym, zlokalizowanym w bezpośrednim sąsiedztwie urządzeń ww. stacji, która to usytuowana jest na 5-kondygnacyjnym budynku mieszkalnym przy ul. [...] w K.. Zatem jej szkodliwy wpływ na wyższy sąsiedni budynek jest oczywisty. Organ I instancji podzielił stanowisko mieszkańców sąsiednich zabudowań wskazujące na negatywny wpływ na osoby zamieszkujące budynek przy ul. [...], spowodowany wpływem fal pola elektromagnetycznego emitowanych przez stację bazową.

Zdaniem organu I instancji nie jest możliwe doprowadzenie przedmiotowego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem bez jego rozbiórki. Z uwagi na fakt, iż roboty zostały zakończone organ I instancji odstąpił od wydania postanowienia w sprawie wstrzymania robót budowlanych w oparciu o przepis art. 50 P.b. Dalej organ przywołał treść art. 51 ust. 1 pkt 1 oraz art. 52 P.b. wskazując, że podmiotem zobowiązanym decyzją jest [...] S.A., będąca inwestorem omawianej stacji bazowej, a zarazem właścicielem przedmiotowego obiektu. Organ uzasadnił też przyjęty krąg stron postępowania. Wskazał również na szkodliwe działanie pola elektromagnetycznego, uciążliwości dla środowiska i ludności, znaczny opór społeczny, interes społeczny i słuszny interes obywateli, wynikający z art. 7 K.p.a.

[...] S.A. w W. wniosła od powyższej decyzji odwołanie. W odwołaniu podniosła, że organ I instancji naruszył art. 48 ust. 1 P.b. poprzez przyjęcie, że uzasadnione jest nakazanie rozbiórki, gdyż realizacja stacji bazowej telefonii komórkowej zlokalizowanej na dachu budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego przy ul. [...] w K. wymagała pozwolenia na budowę, ponieważ należy ją zakwalifikować jako budowlę, czyli obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 3 P.b. W odwołaniu powołano się także na naruszenie art. 29 ust. 2 pkt. 15 i art. 30 ust. 1 pkt. 3 lit. b P.b. poprzez jego niezastosowanie. Zarzucono też bezpodstawną ocenę, zgodnie z którą stacja bazowa stanowi poważną uciążliwość dla terenów sąsiednich, w tym w szczególności dla mieszkańców budynku przy ul. [...] w K.. Zarzuty, wnioski i argumentację odwołania powtórzono następnie w skardze do Sądu i zostanie ona omówiona poniżej.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją nr [...] z 18 stycznia 2019 roku, znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 i art. 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 P.b. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu wykonania nałożonego obowiązku i orzekł o nowym termin wykonania obowiązku do 31 marca 2019 r., a w pozostałej części utrzymał decyzję I instancji w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że dokonał powtórnego, pełnego i merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej w granicach zakreślonych treścią skarżonej decyzji, badając tak prawidłowość rozstrzygnięcia organu I instancji, jak i poprzedzającego je postępowania wyjaśniającego, w oparciu o akta sprawy PINB w K. - Powiat [...] znak: [...] oraz akta postępowania znak: [...] Organ odwoławczy po zweryfikowaniu kręgu stron postępowania wskazanego przez organ I instancji uznał go za prawidłowy i stwierdził, że pozostaje tożsamy w postępowaniu odwoławczym.

Organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji dokonał prawidłowej kwalifikacji przedmiotu postępowania administracyjnego. W stanie faktycznym miała miejsce budowa stacji bazowej telefonii komórkowej zlokalizowanej na dachu budynku przy ul. [...] w K.. Wykonane przez inwestora roboty budowlane zaklasyfikowane zostały jako budowa zgodnie z art. 3 pkt 6 P.b.

Podstawą materialnoprawną skarżonej decyzji jest przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b., który znajduje zastosowanie w sytuacji gdy nastąpiło niedające się usunąć naruszenie prawa i nie ma możliwości doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Zdaniem organu odwoławczego roboty budowlane polegające na budowie obiektu budowlanego jakim jest stacja bazowa telefonii komórkowej wymagały pozwolenia na budowę, którego inwestor nie uzyskał. Organ przywołał treść art. 28 ust. 1 i art. 29 P.b. Wskazał, że z analizy ww. przepisów jednoznacznie wynika, że budowa stacji bazowej telefonii komórkowej nie mieści się w wyliczeniu zawartym w art. 29 P.b. Organ przywołał wyrok NSA z 19 stycznia 2018r., sygn. II OSK 848/16, z którego wynika, że stacja bazowa telefonii komórkowej jest niewątpliwie zamierzeniem budowlanym (przedsięwzięciem) zaliczanym do budowli w rozumieniu przepisów P.b., natomiast w świetle przepisów Prawa ochrony środowiska jako instalacja stanowi zespół stacjonarnych urządzeń technicznych powiązanych technologicznie emitujących do powietrza pole elektromagnetyczne. Wobec tego, stację bazową telefonii komórkowej na gruncie przepisów Prawa budowlanego należy traktować jako obiekt budowlany z wszelkimi tego konsekwencjami, składający się z szeregu urządzeń technicznych, będących instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem (art. 3 pkt 1 P.b.).

Organ II instancji wyjaśnił, że inwestor 13 grudnia 2002 r. dokonał w Urzędzie Miasta K. zgłoszenia zamiaru montażu stacji bazowej telefonii komórkowej [...] nr [...] zlokalizowanej na dachu budynku przy ul. [...] w K. (działka nr [...] obr. [...]), co do którego organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu. Jednak zaniechanie wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ, na skutek zgłoszenia budowy lub wykonywania robót budowlanych, objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę nie stanowi podstawy do uznania, iż obiekt budowlany w takiej sytuacji nie może podlegać rozbiórce, przy czym z woli ustawodawcy postępowanie naprawcze toczy się w trybie art. 50, art. 51 P.b.

W ocenie organu odwoławczego, z uwagi na charakter wykonanych robót budowlanych stanowiących inne przypadki niż określone w art. 48 ust. 1 lub art. 49b ust. 1 P.b., w odniesieniu do przedmiotowych robót budowlanych zastosowanie mają przepisy art. 50-51 P.b. Z uwagi jednak na zakończenie prowadzenia robót budowlanych, organ I instancji zasadnie odstąpił od wdrożenia sankcji wynikającej z art. 50 P.b., wskazując w podstawie prawnej skarżonej decyzji również art. 51 ust. 7 P.b.

Organ II instancji wyjaśnił, że przepisy art. 50-51 P.b. regulują tryb i zasady tzw. postępowania naprawczego. Zdaniem organu odwoławczego stan zgodności inwestycji z prawem oznacza nie tylko zgodność z przepisami techniczno-budowlanymi, lecz także możliwość wykazania się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. [...]WINB wskazał, że co prawda w postępowaniu naprawczym organy nadzoru budowlanego nie mają podstawy prawnej do żądania od inwestora złożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jednakże nie oznacza, to, iż organy nadzoru budowlanego mogą odstąpić od badania legitymowania się przez inwestora ww. prawem. Powyższe mogłoby bowiem prowadzić do zalegalizowania robót budowlanych wykonanych z naruszeniem prawa własności osób trzecich, co inwestora realizującego samowolę budowlaną stawiałoby w sytuacji korzystniejszej niż inwestora realizującego zabudowę z wszelkimi ograniczeniami wynikającymi z przepisów prawa.

Stan niezgodności z prawem polegający na braku posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest wystarczającą przesłanką do zastosowania art. art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. i nakazania inwestorowi rozbiórki obiektu budowlanego będącego przedmiotem postępowania.

W ocenie organu odwoławczego w sprawie nie zachodzi możliwość nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót związanych z budową przedmiotowej stacji bazowej do stanu zgodnie z prawem, ponieważ w rzeczywistości wiązałoby się to z wykonaniem nowej stacji bazowej. Organ odwoławczy wskazał, że z urzędu wiadomo mu, że inwestor nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Ponadto [...]WINB wskazał, że organ I instancji prawidłowo adresatem decyzji nakazującej rozbiórkę przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej uczynił inwestora, bowiem zgodnie z art. 52 P.b., w zależności od stanu faktycznego: inwestor, właściciel, zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 51. Przewidziana w powołanym przepisie kolejność osób zobowiązanych do dokonania określonych obowiązków nie ma charakteru przypadkowego. Umieszczając osobę inwestora (tj. faktycznego sprawcy samowoli budowlanej) na pierwszym miejscu, ustawodawca dał wyraz założeniu, że gdy decyzje, o których mowa w art. 52 P.b., dotyczą samowoli budowlanych lub innych naruszeń P.b., to adresatem tych decyzji powinien być w pierwszym rzędzie inwestor, jako sprawca tych wykroczeń.

Organ odwoławczy zauważył, że w P.b. ustawodawca przewiduje trzy tryby likwidacji skutków samowoli budowlanej, stosowane w odmiennych stanach faktycznych, tj. dwa tryby legalizacyjne, określone w art. 48 oraz w art. 49b, a także tryb naprawczy określony przepisami 50-51 tej ustawy. Tryb naprawczy z art. 50-51 P.b. znajduje zastosowanie w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 tej ustawy.

Gdy roboty budowlane prowadzone są co prawda zgodnie z dokonanym zgłoszeniem, lecz samo zgłoszenie nie było prawidłowe (np. organ przyjął na zgłoszenie budowę obiektu, który wymagał uzyskania pozwolenia na budowę) - należy przeprowadzić postępowanie naprawcze w trybie art. 50-51 P.b. Wobec nieprawidłowego działania organu inwestorowi nie można stawiać zarzutu, że dopuścił się samowoli budowlanej i prowadzić postępowania na podstawie art. 48 P.b. Jak zostało ustalone w sprawie: sporne roboty wykonane zostały na podstawie dokonanego w grudniu 2002 r. zgłoszenia, wobec którego organ architektoniczno-budowlany nie wniósł sprzeciwu. W związku z powyższym, organ I instancji zasadnie prowadził postępowanie naprawcze w trybie art. 50-51 P.b.

Organ II instancji wskazał, że stacja bazowa telefonii komórkowej na istniejącym budynku przy ul. [...] w K. nie jest funkcjonalnie związana z tym budynkiem. Oczywiste jest, iż stacja ta stanowi funkcjonalny element sieci telekomunikacyjnej i jako taka jest całością techniczno - użytkową, którą należy zakwalifikować jako budowlę w rozumieniu P.b.

Końcowo organ II instancji podzielił zarzut skarżącej, że stanowisko organu I instancji dotyczące szkodliwego wpływu stacji bazowej na osoby zamieszkujące budynek przy ul. [...] nie znajduje potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym. Jednakże mimo to, zdaniem organu odwoławczego, nałożona przez organ I instancji decyzja nakazująca rozbiórkę przedmiotowej stacji bazowej jest zasadna, ponieważ stan niezgodności z prawem polegający na braku posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest wystarczającą przesłanką do zastosowania art. art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. i nakazania inwestorowi rozbiórki obiektu budowlanego będącego przedmiotem postępowania.

Reasumując [...]WINB wyjaśnił, że korzystając z przyznanych mu przez art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. kompetencji reformacyjnych uchylił w części dotyczącej terminu wykonania nałożonego obowiązku decyzję PINB z 7 września 2018 r., znak: [...], a w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Wydanie niniejszej decyzji nie narusza zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego ze względu na to, iż organ odwoławczy w ramach prowadzonego postępowania odwoławczego dokonał wyłącznie zmiany terminu wykonania nałożonego obowiązku pozostawiając tożsamą podstawę prawną decyzji.

[...] S.A. w W. wniosła na powyższą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z 18 stycznia 2019 roku, znak: [...], skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zaskarżając ją w całości oraz zarzucając jej naruszenie:

1) art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez odmowę zawieszenia postępowania,

2) art. 48 ust. 1 P.b. poprzez przyjęcie, że uzasadnione jest nakazanie rozbiórki, mając na względzie, że nie doszło do zmiany parametrów przedsięwzięcia w zakresie pozwalającym na kwalifikowanie prac jako rozbudowa stacji bazowej telefonii komórkowej,

3) art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. poprzez przyjęcie, że stan niezgodności z prawem polegający na braku posiadania przez skarżącego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest wystarczającą przesłanką do nakazania rozbiórki obiektu budowlanego będącego przedmiotem postępowania,

4) art. 29 ust. 2 pkt 15 i art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b P.b. poprzez przyjęcie, że jakakolwiek zmiana instalacji stacji bazowej telefonii komórkowej wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, podczas gdy inwestor nie był obowiązany do dokonania zgłoszenia, ani uzyskania pozwolenia na budowę dokonując modyfikacji instalacji,

5) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: art. 6, art. 7 i art. 77 K.p.a. w zakresie wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego przez organ administracji publicznej w zakresie ustalania, że:

- inwestor był obowiązany do uzyskania pozwolenia na budowę dokonując jakichkolwiek modyfikacji stacji bazowej telefonii komórkowej,

- pominięcie, że instalacja antenowej konstrukcji wsporczej o wysokości do trzech metrów na istniejącym obiekcie budowlanym stanowi urządzenie, które jest na podstawie art. 29 ust. 2 pkt. 15 i art. 30 ust. 1 pkt. 3 lit. b P.b. zwolnione z obowiązku zgłoszenia,

- odstąpienie od legalizacji obiektu "ze względu na brak uregulowanego stanu prawnego stacji bazowej telefonii komórkowej zlokalizowanej na dachu budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego przy ul. [...] w K.".

Wobec powyższego skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zaskarżona decyzja jest wadliwa jako obarczona uchybieniami proceduralnymi oraz oparta na błędnie ustalonym stanie faktycznym w zakresie przyjęcia, że stan niezgodności z prawem polegający na braku posiadania przez skarżącą prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest wystarczającą przesłanką do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. i nakazania inwestorowi rozbiórki obiektu budowlanego będącego przedmiotem postępowania.

Skarżąca wyjaśniła, że po wykonaniu stacji bazowej telefonii komórkowej zlokalizowanej na dachu budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego przy ul. [...] w K. na podstawie zgłoszenia (a w szczególności w 2013 roku) doszło do jej rozbudowy. Obowiązujące przepisy P.b. nie nakładają na podmiot dokonujący wymiany anten (także poprzez dobudowanie kolejnych antenowych konstrukcji wsporczych i dodanie anten) i instalacji radiokomunikacyjnych na obiekcie budowlanym uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, czy dokonania zgłoszenia. W takiej sytuacji dokonanie wykładni przepisów polegającej na uznaniu, że wymiana anten i zwiększenie ich mocy jest rozbudową stacji bazowej telefonii komórkowej, która wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, jest nieprawidłowe. Zarówno wykładnia literalna, jak i systemowa przepisów art. 28 ust. 1, art. 29 ust. 2 pkt 15 i art. 30 P.b. nie pozwalają na postawienie takiej tezy.

Ponadto zdaniem skarżącej [...]WINB powinien rozważyć podstawy do zawieszenia postępowania w myśl art. 97 § 1 pkt. 4 K.p.a., a w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jakiegokolwiek odniesienia się do powyższej kwestii. W ocenie skarżącej bezsporne jest, że 15 marca 2018 roku PINB wydał decyzję nr [...] o nakazaniu inwestorowi: [...] S.A. rozbiórki rozbudowanej części stacji bazowej telefonii komórkowej zlokalizowanej na dachu budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego przy ul. [...] w K., zrealizowanej bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę tj. rozbiórkę elementów innych i nieobjętych zgłoszeniem do Wydziału Architektury, Geodezji i Budownictwa Urzędu Miasta K. z 13 grudnia 2002 roku. Inwestor złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Argumentacja podnoszona przez skarżącą w tym postępowaniu jest zbliżona do aktualnie prezentowanej. W dniu 12 grudnia 2018 roku w sprawie prowadzonej pod sygn. akt II SA/Kr 1326/18 WSA w Krakowie oddalił skargę. Wyrok nie jest prawomocny.

W ocenie skarżącej umieszczenie konstrukcji wsporczej anten (masztu, wieży) na budynku nie może zostać potraktowane jako rozbudowa bądź nadbudowa budynku, jeżeli nie zostanie jednocześnie wykazane, że roboty budowlane polegające na wykonaniu konstrukcji wsporczej pod maszty rurowe oraz pod stalowy ruszt pod urządzenia elektryczne i sterująco-transmisyjne nie są związane z ingerencją w elementy konstrukcyjne budynku, na którym mają być one zrealizowane, a zatem w następstwie takich robót nie dochodzi do zmiany parametrów użytkowych lub technicznych budynku w rozumieniu art. 3 pkt 7a P.b.

Skarżąca powołała się na wyrok NSA z dnia 24 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 3035/13, z którego wynika, że ustawą z dnia 7 maja 2010 roku o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U. z 2010 r., nr 106, poz. 675) znowelizowano art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy wskazując, że pozwolenia na budowę nie wymagają roboty budowlane polegające na instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiektach budowlanych. Ustawodawca doprecyzował w ten sposób (a nie zmienił) dotychczasowe brzmienie przepisu, przesądzając tym samym, że nie tylko instalacja radiokomunikacyjna, ale również antenowa konstrukcja wsporcza, instalowane na istniejącym obiekcie budowlanym, jest rodzajem urządzenia budowlanego którego montaż nie wymaga pozwolenia na budowę, za wyjątkiem tych które zostały określone w art. 29 ust. 3 P.b.

W ocenie skarżącej rozbudowa budynku, choć nie została jednoznacznie w przepisach zdefiniowana, oznacza zmianę charakterystycznych parametrów obiektu takich jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji (wnioskowanie a contrario z art. 3 pkt 7a P.b.). Podobnie nadbudowa oznacza podwyższenie budynku poprzez zmianę jego wysokości. Zakres robót polegający jedynie na zainstalowaniu na dachu, elewacji lub ścianie budynku urządzeń stacji, oraz ustawieniu na poziomie gruntu urządzenia sterującego poprzez określenie "instalowanie" i "ustawienie" wyklucza możliwość jakiejkolwiek ingerencji w konstrukcję budynku, która mogłaby zmienić którykolwiek z wskazanych wyżej parametrów. W konsekwencji realizacja tego rodzaju robót wyklucza możliwość dokonania konstrukcyjnej zmiany obrysu budynku. Tym samym wyłącza możliwość uznania, iż instalacja urządzeń stacji tożsama jest z rozbudową obiektu budowlanego.

Skarżąca wyjaśniła, że sprawa nie dotyczy urządzeń budowlanych, gdyż stacje bazowe telefonii komórkowej, jakkolwiek są urządzeniami technicznymi, to nie służą zapewnianiu możliwości użytkowania obiektu budowlanego zgodnie z jego przeznaczeniem. Nie powinno też ulegać wątpliwości, że urządzenia, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 15 i art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b P.b., nie mogą być utożsamiane z urządzeniami budowlanymi. Skoro w tych przepisach ustawodawca mówi o urządzeniach, a nie o urządzeniach budowlanych, to należy przyjąć, że chodzi o szerszą pojęciowo klasę przedmiotów. Zatem, przepisy te mogą dotyczyć urządzeń budowlanych, ale mogą też dotyczyć urządzeń technicznych, które nie są urządzeniami budowlanymi, np. stacji bazowych telefonii komórkowej.

Zdaniem skarżącej legalność prac polegających na montażu całości, jak również późniejszej modernizacji elementów stacji bazowej posadowionych na wcześniej wybudowanym obiekcie budowlanym - w zależności od wysokości na podstawie zgłoszenia lub też bez zgłoszenia - potwierdziły m.in.: NSA w wyroku z 14 maja 2014 roku sygn. II OSK 2956/12 oraz w wyroku z 24 lipca 2015 roku, sygn. II OSK 3035/13; WSA w Krakowie w wyroku z 5 stycznia 2016 roku, sygn. II SA/Kr 1348/15.

W ocenie skarżącej zmiany w zakresie stacji bazowej nie kwalifikowały się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko zgodnie z § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 roku w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W konsekwencji nie doszło do zmiany parametrów przedsięwzięcia w zakresie pozwalającym na kwalifikowanie prac jako rozbudowa stacji bazowej telefonii komórkowej. Dla rzeczywistych parametrów pracy wszystkich anten zainstalowanych na obiekcie strefy promieniowania o gęstości mocy > 0,1 [W/m2] wystąpią wyłącznie w wolnej przestrzeni, niedostępnej dla ludności. W związku z tym analizowany obiekt spełnia wymagania określone w rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 roku w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów.

Skarżąca stwierdziła, że do kompetencji nadzoru budowlanego nie należy także wypowiadanie się, czy dane przedsięwzięcie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, czy inwestycja należy do przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W tym zakresie inne organy upoważnione są do rozstrzygania spraw, w zależności od etapu postępowania i jego przedmiotu. Zagrożenia wynikające z emisji pól elektromagnetycznych są na tyle poważne, że ustawodawca w art. 122a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2016 r., poz. 672 ze zm.) nałożył na podmioty prowadzące instalacje wymienione w tym przepisie, mogące znacząco oddziaływać na środowisko, obligatoryjny obowiązek prowadzenia pomiarów poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku. Pomiary takie muszą być wykonywane w otoczeniach wszystkich urządzeń radiokomunikacyjnych, których równoważna moc promieniowana izotropowe jest równa bądź większa od 15 W. Ponadto do rozpoczęcia eksploatacji instalacji emitującej pola elektromagnetyczne, nowozbudowanej lub zmienionej w sposób istotny, można przystąpić, jeżeli organ właściwy do przyjęcia zgłoszenia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji.

Skarżąca spółka zarzuciła także, iż organy nadzoru budowlanego nie przeprowadziły w sposób wyczerpujący postępowania wyjaśniającego i nie podjęły wszelkich dostępnych kroków, aby poczynić właściwe i szczegółowe ustalenia faktyczne. Z treści rozstrzygnięcia można wnosić, iż nawet nie ustalono, kiedy, w jakim zakresie poszczególne czynności odnośnie przedmiotowej stacji bazowej zostały przeprowadzone, co ma następnie istotne znaczenie celem ustalenia stanu prawnego sprawy, zwłaszcza, iż przepis art. 29 P.b. był w tym okresie zmieniany, między innymi dodano art. 29 ust. 3 P.b. oraz zmieniono treść art. 29 ust. 2 pkt 15 P.b.

Zdaniem skarżącej organy nadzoru budowlanego każdą zmianę w stanie stacji bazowej telefonii komórkowej kwalifikują jako rozbudowę, względnie przebudowę uzasadniającą uzyskanie pozwolenia na budowę. Powołując się bezkrytycznie na fragmenty orzeczeń sądów administracyjnych i bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego pochopnie podejmowane są decyzje nakazujące rozbiórkę. Często zdarza się również, że sprawa dotyczy prac wykonanych wiele lat temu, co może uzasadniać zarzut naruszenia praw nabytych inwestora. Organ nadzoru budowlanego kwestionuje prawidłowość prac wykonanych kilka lat temu na podstawie obowiązujących przepisów i z powołaniem się na praktykę stosowania prawa, co powinno nakazywać prowadzenie postępowania ze szczególnym uwzględnieniem zaufania jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.).

W ocenie skarżącej także uzasadnienie prawne zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 K.p.a., ponieważ nie zawiera wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym. Zadaniem uzasadnienia jest przekonanie strony o prawidłowości rozstrzygnięcia. Uzasadnienie decyzji powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady ogólnej przekonywania (art. 11 K.p.a.). Równocześnie uzasadnienie powinno umożliwić organowi nadzoru oraz sądowi administracyjnemu sprawdzenie prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia. W świetle powyższego rozstrzygnięcie sprawy nie zostało umotywowane dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, co stanowi o naruszeniu art. 7 i art. 77 K.p.a. Podstawa faktyczna podana jako uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowi o tym, że nie doszło do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co stanowi o naruszeniu przepisu art. 77 § 1 K.p.a. Niewystarczające jest samo zebranie materiału dowodowego w aktach sprawy, konieczne jest jego rozpatrzenie, tj. ustosunkowanie się do niego w rozstrzygnięciu. Natomiast nieustosunkowanie się do zebranego materiału dowodowego oznacza jego nierozpatrzenie, a co za tym idzie, stanowi niewykonanie obowiązku nałożonego na organ przepisem art. 77 § 1 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę [...]WINB w [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie znajdując podstaw do jej zmiany. W uzupełnieniu [...]WINB podniósł, iż organy przeprowadziły postępowanie administracyjne w sprawie budowy stacji bazowej telefonii komórkowej zrealizowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę. Z uwagi na dokonane przez inwestora skuteczne zgłoszenie, wobec którego organ architektoniczno-budowlany nie wniósł sprzeciwu, zastosowano normy zawarte w art. 51 P.b. W oparciu o zgromadzony materiał dowodowy uznano, iż inwestor nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością, na której posadowiony jest obiekt, na cele budowlane, co powoduje niedopuszczalność legalizacji wykonanych robót budowlanych. Organ podniósł, iż brak prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane stanowi przeszkodę do legalizacji wykonanych robót budowlanych, bowiem stan zgodności z prawem, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. oznacza nie tylko zgodność z przepisami technicznymi oraz przepisami administracyjnego prawa materialnego, lecz także wykazanie się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Powinność ta wynika z treści powołanego wyżej przepisu, który przewidując możliwość nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, ma na celu doprowadzenie wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem, rozumianego szerzej, w tym również w zakresie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Odmienna wykładnia wskazanych przepisów prowadziłaby do akceptacji stanu, w którym inwestor nie mogąc uzyskać pozwolenia na budowę z uwagi na brak prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wykonuje te roboty w warunkach samowoli budowlanej, a procedura legalizacyjna tych robót sprowadza się jedynie do wykazania prawidłowości tych robót w aspekcie techniczno-budowlanym. Tym samym inwestor pod względem uregulowań ww. ustawy znalazłby się w sytuacji zdecydowanie lepszej (prawnie i ekonomicznie), niż wykonujący identyczne roboty budowlane na postawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Takie stanowisko jest przeważające w orzecznictwie, zgodnie z którym nie ma podstaw prawnych do tego, aby z kompetencji organów nadzoru budowlanego prowadzących postępowanie w trybie przepisów art. 50-51 ustawy Prawo budowlane wyłączyć uprawnienie do badania, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (zob. wyrok NSA z 26.03.2013 r. II OSK 2183/11; por. też wyroki NSA: z 3.07.2012 r. II OSK 755/11; z 1.02.2013 r. II OSK 270/12; z 13.03.2013 r. II OSK 2180/11; z 14.01.2014 r. II OSK 1900/12; z 6.03.2014 r. II OSK 2426/12; z 22.08.2014 r. II OSK 490/13; z 31.03.2015 r. II OSK 2079/13). Skoro w postępowaniach dotyczących pozwolenia na budowę lub legalizacji obiektu wybudowanego samowolnie inwestor ma obowiązek wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to taki sam warunek musi być spełniony, aby mogło nastąpić doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 P.p. Odnośnie do pozostałych zarzutów organ podzielił pogląd wielokrotnie wyrażony w orzecznictwie, iż "zgodnie z przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, (...), tego rodzaju inwestycja wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, nie była bowiem objęta treścią art. 29 tej ustawy, w którym to ustawodawca wymienił w sposób wyczerpujący budowy oraz roboty budowlane nie wymagające uzyskania pozwolenia na budowę. Przewidział m. in., w art. 29 ust. 2 pkt 9 tej ustawy, iż pozwolenia na budowę nie wymaga wykonanie robót budowlanych, polegających na instalowaniu urządzeń na obiektach budowlanych. Przedmiotowa inwestycja nie stanowi tego rodzaju zamierzenia, stacja bazowa telefonii komórkowej nie jest bowiem urządzeniem związanym z obiektem budowlanym, zapewniającym możliwość jego korzystania zgodnie z przeznaczeniem. Jest budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. b i pkt 3 Prawa budowlanego, stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami" (wyrok NSA z dnia 11 lipca 2017 r. sygn. II OSK 2775/15).

Organ podniósł zatem, iż w jego ocenie inwestor wykonał roboty budowlane polegające na budowie obiektu budowlanego, wymagające uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Z uwagi na samowolny charakter robót wdrożono postępowanie legalizacyjne w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Niespełnienie przez inwestora koniecznego warunku jakim jest posiadanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane obligowało organ nadzoru budowlanego do nakazania rozbiórki obiektu, by osiągnąć stan zgodny z prawem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), dalej "P.p.s.a.", odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 P.p.s.a., sąd jest uprawniony do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.), zaś jedynym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 P.p.s.a. Stosownie natomiast do treści art. 145 § 1 P.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, nie narusza przepisów prawa materialnego ani przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 151 P.p.s.a. skutkuje oddaleniem skargi.

Na wstępie należy wskazać, że w niniejszym przypadku organ postąpił prawidłowo, prowadząc osobno postępowanie legalizacyjne dla tej części stacji, która została w 2002 r. (nieprawidłowo) przyjęta do realizacji na podstawie zgłoszenia (niniejsza sprawa o sygn. II SA/Kr 317/19) oraz odrębnie wobec aktualnie istniejących elementów, które zostały zmienione (sprawa o sygn. II SA/Kr 1326/18).

Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie była decyzja [...]WINB w [...] nr [...] z 18 stycznia 2019 roku w przedmiocie nakazu rozbiórki stacji bazowej telefonii komórkowej, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b.

W niniejszej sprawie bezsporne jest, że [...] Sp. z o.o. w W. (obecnie [...] S.A. w W.) dokonała w Urzędzie Miasta K. w dniu 13 grudnia 2002 r. zgłoszenia zamiaru montażu stacji bazowej telefonii komórkowej [...] nr [...] zlokalizowanej na dachu budynku przy ul. [...] w K. (działka nr [...] obr. [...]), polegającej na montażu jednej stalowej wieży kratowej o wys. 9,78 m oraz instalacji na tej wieży sześciu anten sektorowych UMTS K742212, trzech anten DB K742151, trzech anten radiolinii, ułożeniu na dachu dróg kablowych oraz posadowieniu kontenera technicznego dla urządzeń sterujących. Stacja bazowa została wykonana. Następnie została rozbudowana w 2013 r.

W wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 7 sierpnia 2015 r. sygn. VII SA/Wa 529/15, a następnie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lipca 2017 r. sygn. II OSK 2775/15 przesądzono, że zgodnie z przepisami P.b., w brzmieniu z daty dokonania ww. zgłoszenia (Dz.U. z 2000 r., nr 106, poz. 1126 ze zm.), tego rodzaju inwestycja wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, nie była bowiem objęta treścią art. 29 tej ustawy, w którym to ustawodawca wymienił w sposób wyczerpujący budowy oraz roboty budowlane nie wymagające uzyskania pozwolenia na budowę. Ustawodawca przewidział, m.in. w art. 29 ust. 2 pkt 9 P.b., że pozwolenia na budowę nie wymaga wykonanie robót budowlanych, polegających na instalowaniu urządzeń na obiektach budowlanych. Przedmiotowa inwestycja nie stanowi tego rodzaju zamierzenia, stacja bazowa telefonii komórkowej nie jest bowiem urządzeniem związanym z obiektem budowlanym, zapewniającym możliwość jego korzystania zgodnie z przeznaczeniem. Jest co od zasady budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. b i pkt 3 P.b., stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami. W konsekwencji stwierdzić trzeba, że przedmiotowa inwestycja nie mogła być zrealizowana bez uzyskania przez inwestora ostatecznego pozwolenia na budowę, ewentualnie poprzedzonego decyzją o warunkach zabudowy, nadto - oceną oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (z uwagi na to, iż przepisy obowiązujące w dacie zgłoszenia zamiaru ich wykonania, zaliczały tego rodzaju inwestycje do mogących znacząco oddziaływać na środowisko – vide obowiązujące od dnia 13 listopada 2002 r. rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko - Dz.U. z 2002 r., nr 179, poz. 1490). Sądy w ww. wyrokach przesądziły również o właściwym trybie prowadzonego ponownie postępowania administracyjnego dotyczącego stacji bazowej telefonii komórkowej na dachu budynku przy ul. [...] w K..

Za wadliwe bowiem należy uznać stanowisko, że brak sprzeciwu organu architektoniczno-budowlanego po dokonaniu zgłoszenia, w każdym przypadku sankcjonuje legalność wykonania zamierzonych robót. Nie budzi wątpliwości doktryny ani orzecznictwa, że zaniechanie wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ, na skutek zgłoszenia budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, nie stanowi podstawy do uznania, iż obiekt budowlany w takiej sytuacji nie może podlegać rozbiórce, przy czym z woli ustawodawcy postępowanie naprawcze toczy się w trybie art. 50 i art. 51 P.b. Co prawda wykonanie inwestycji w następstwie skutecznie dokonanego zgłoszenia uniemożliwia stosowanie art. 48 czy 49b P.b., ale nie wyklucza uruchomienia trybu przewidzianego w art. 50 i art. 51 tej ustawy, w szczególności w sytuacji wadliwego niewniesienia przez organ architektoniczno-budowlany sprzeciwu od zgłoszenia robót budowlanych naruszającego przepisy (por. wyrok NSA z 16 stycznia 2013 r. sygn. II OSK 1706/11; powołane orzeczenia dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Powyżej wskazane wyroki dotyczyły tej samej stacji bazowej telefonii komórkowej, której dotyczy niniejsze postępowanie i choć nie są wiążące w myśl art. 190 P.p.s.a., to należy wskazać, że zgodnie z art. 170 P.p.s.a., jako orzeczenia prawomocne wiążą nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

Sąd w niniejszej sprawie w pełni podziela wyżej przedstawioną wykładnię przepisów i dokonaną przez organy ocenę prawną stanu faktycznego sprawy. Należy podkreślić, że wbrew twierdzeniom skarżącej, powyższe nie jest sprzeczne z przywołanymi w skardze wywodami zawartymi w wyroku NSA z 28 stycznia 2016 r., sygn. II OSK 1247/14. Można bowiem przyjąć, że stacja bazowa telefonii komórkowej, jakkolwiek może być budowlą, może też składać się, i zwykle ma to miejsce, z urządzeń technicznych, o których mowa także w art. 29 ust. 2 pkt 15 i art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b P.b. Rzeczywiście nie ma tożsamości pomiędzy urządzeniami jako takimi, a urządzeniami budowlanymi. Zatem co do zasady przepisy te mogą dotyczyć urządzeń budowlanych, ale mogą też dotyczyć urządzeń technicznych, które nie są urządzeniami budowlanymi, np. elementów stacji bazowych telefonii komórkowej, co nie zmienia jej charakteru jako obiektu budowlanego – budowli.

Wobec powyższego w niniejszej sprawie nie może być skutecznie kwestionowane, że już w 2002 roku przedmiotowa stacja bazowa nie mogła być legalnie zrealizowana bez uzyskania przez inwestora ostatecznego pozwolenia na budowę. Jednym z warunków udzielenia pozwolenia na budowę jest legitymowanie się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Jak słusznie wskazał organ odwoławczy, stan zgodności inwestycji z prawem oznacza nie tylko zgodność z przepisami techniczno-budowlanymi, lecz także możliwość wykazania się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (por. wyrok NSA z 22 czerwca 2017r., sygn. II OSK 2689/15, NSA z 9 maja 2017r., sygn. II OSK 1358/16).

Wbrew zarzutom skargi, prawidłowo organ uznał, że stan niezgodności z prawem, polegający na braku posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jest wystarczającą przesłanką do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. i nakazania inwestorowi rozbiórki obiektu budowlanego będącego przedmiotem postępowania.

Zatem mimo braku podstaw do nałożenia na inwestora w trybie postępowania legalizacyjnego obowiązku złożenia przewidzianego art. 32 ust. 4 pkt 2 P.b. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, decyzja o nakazaniu rozbiórki za podstawę rozstrzygnięcia może mieć ustalenie, że inwestor nie dysponuje prawem do nieruchomości na cele budowlane, a nie to, czy ma przedłożyć oświadczenie o posiadaniu takiego prawa (por. uchwała NSA z 10 stycznia 2011 r., sygn. II OPS 2/10).

Zgodnie z art. 3 pkt 11 P.b. prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane to tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych.

Jak wskazano w przywoływanych wyżej wyrokach, brak decyzji o pozwoleniu na budowę oznaczał, iż organy nadzoru budowlanego miały obowiązek przeprowadzić postępowanie legalizacyjne w stosunku do wykonanego - bez właściwej zgody organu - zamierzenia. Powyższej oceny nie może zmienić zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych i wadliwe niewniesienie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej sprzeciwu.

Z pisma Urzędu Miasta K. z 30 grudnia 2002 r. dotyczącego przyjęcia do wiadomości zgłoszenia wynika, że objęto nim montaż sześciu anten sektorowych UMTS, trzech anten DB i trzech anten radiolinii oraz konstrukcji wsporczej – wieży kratowej o wysokości 9,78 m a także obudowy na urządzenia sterujące. Natomiast z raportu oddziaływania na środowisko z września 2002 r. wynika, ze sporządzono go dla inwestycji składającej się z 9 anten sektorowych ([...]), 3 anten parabolicznych radiolinii oraz urządzeń zasilających i nadawczo – odbiorczych umieszczonych w kontenerze zainstalowanym na dachu ([...]).

Co do zasady zgodzić się należy z poglądem, że stacja bazowa telefonii cyfrowej w rozumieniu art. 33 ust. 1 P.b. stanowi jedno całe zamierzenie budowlane, jest obiektem budowlanym (budowlą) wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Należy przy tym podkreślić, że roboty budowlane polegające na budowie (przebudowie lub rozbudowie) stacji bazowej telefonii komórkowej, jako takie, nie zostały zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę przepisami art. 29 P.b. Również przepis art. 29 ust. 2 pkt 15, w brzmieniu znowelizowanym w 2010 r. ustawą o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, może mieć zastosowanie jedynie w przypadku instalowania pojedynczych urządzeń, konstrukcji wsporczych, anten i instalacji radiokomunikacyjnych na obiektach budowlanych, nie mogą natomiast stanowić podstawy prawnej do budowy (a także odpowiednio przebudowy czy rozbudowy) takiego zamierzenia budowlanego, jakim jest stacja bazowa telefonii komórkowej (por. wyrok NSA z 19 stycznia 2018 r. sygn. II OSK 848/16).

Tym samym wobec wszystkich powyższych argumentów tryb postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w art. 50 i art. 51 P.b., został przez organy nadzoru budowlanego zastosowany prawidłowo. Prawidłowo również organ odwoławczy wskazał, że skoro niezgodna z prawem budowa stacji bazowej dotyczyła obiektu budowlanego samowolnie zrealizowanego, a inwestor nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to nie jest możliwe prowadzenie postępowania legalizacyjnego.

W aktach administracyjnych sprawy znajduje się niepotwierdzona dokumentem informacja, że [...] zawarła ze Wspólnotą Mieszkaniową przy ul. [...] w K. umowę dot. montażu stacji telefonii komórkowej na okres jednego roku od 1 września 2012 r. do 30 sierpnia 2013 r. (pismo administratora nieruchomości z 11 października 2012 r. – k. 49 akt administracyjnych).

Mimo upływu terminu wyżej przywołanej umowy (której brak w aktach sprawy) i argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, skarżąca ani w postępowaniu administracyjnym ani w postępowaniu sądowym nie przedstawiła żadnych dowodów na legitymowanie się prawem do dysponowania nieruchomością przy ul. [...] w K. na cele budowy i utrzymywania na dachu budynku wielomieszkaniowego stacji bazowej telefonii komórkowej, zbudowanej bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę.

Na aprobatę zasługuje stanowisko organu i powołanego w odpowiedzi na skargę orzecznictwa, że brak prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane stanowi przeszkodę do legalizacji wykonanych robót budowlanych, bowiem stan zgodności z prawem, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. oznacza nie tylko zgodność z przepisami technicznymi oraz przepisami administracyjnego prawa materialnego, lecz także wykazanie się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Powinność ta wynika z treści powołanego wyżej przepisu, który przewidując możliwość nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, ma na celu doprowadzenie wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem, rozumianego szerzej, w tym również w zakresie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Odmienna wykładnia wskazanych przepisów prowadziłaby do akceptacji stanu, w którym inwestor nie mogąc uzyskać pozwolenia na budowę z uwagi na brak prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wykonuje te roboty w warunkach samowoli budowlanej, a procedura legalizacyjna tych robót sprowadza się jedynie do wykazania prawidłowości tych robót w aspekcie techniczno-budowlanym. Tym samym inwestor pod względem uregulowań ww. ustawy znalazłby się w sytuacji korzystniejszej, niż wykonujący identyczne roboty budowlane na postawie decyzji o pozwoleniu na budowę.

Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że zarzuty skargi dotyczące oceny oddziaływania na środowisko, kompetencji organów nadzoru budowlanego i braku postępowania wyjaśniającego w tym zakresie, były bezzasadne, bowiem okoliczności te, wobec braku dysponowania przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością przy ul. [...] w K. na cele budowlane, nie miały w sprawie znaczenia.

Podkreślenia także i w tej sprawie wymaga, że w przypadku inwestycji jaką jest stacja bazowa telefonii komórkowej pominąć nie można tej okoliczności, że jest to budowla szczególnego rodzaju, która może szkodliwie wpływać na środowisko, a w szczególności na zdrowie ludzi, w sytuacji jej zrealizowania na budynku wielorodzinnym i w bliskim sąsiedztwie innych zabudowań o takim charakterze, przy czym niebezpieczeństwo to wywołuje przecież nie sama konstrukcja wsporcza (maszt), a zamocowane na niej anteny, generujące radiowe pole elektromagnetyczne (31 maja 2011 r. WHO/IARC sklasyfikowała radiowe pole elektromagnetyczne, jako potencjalnie rakotwórcze dla człowieka).

Należy też zauważyć, że znaczna część argumentacji i zarzutów zawartych w odwołaniu i skardze, w istocie dotyczy nie niniejszej sprawy, to jest budowy stacji bazowej na podstawie zgłoszenia z 2002 r., a jej rozbudowy dokonanej w 2013 r. (kwestię rozbudowy stacji rozstrzygnął WSA w Krakowie nieprawomocnym wyrokiem z 12 grudnia 2012 r., sygn. II SA/Kr 1326/18, oddalając skargę na decyzję rozbiórkową dotyczącą rozbudowanej części przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej).

Zatem zarzuty skargi naruszenia art. 48 P.b., art. 29 ust. 2 pkt 15 w brzmieniu nadanym w 2010 r., a także argumentacja i przywołane przez skarżącą orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące modyfikacji, rozbudowy czy modernizacji stacji bazowej telefonii komórkowej, jako nieprzystające do stanu faktycznego niniejszej sprawy, nie mogły przynieść zamierzonego przez skarżącą skutku, a odnoszenie się do nich przez Sąd w niniejszej sprawie nie jest celowe. Trzeba bowiem stwierdzić, że - zgodnie z utrwalonym orzecznictwem - wojewódzki sąd administracyjny nie ma obowiązku odnosić się w uzasadnieniu swego wyroku do wszystkich zarzutów zawartych w skardze. Sąd ma obowiązek odnieść się w motywach wyroku jedynie do tych aspektów sprawy, które są istotne dla przeprowadzenia oceny, czy zaskarżony akt był zgodny z obowiązującymi przepisami prawnymi.

Podobnie cytowane i kwestionowane przez skarżącą rzekome stwierdzenie organu, jakoby odstąpienie od legalizacji uzasadnione było "ze względu na brak uregulowanego stanu prawnego stacji bazowej telefonii komórkowej zlokalizowanej na dachu budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego przy ul. [...] w K.", nie jest zawarte ani w zaskarżonej decyzji ani w poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Również wywody i orzeczenia dotyczące wadliwości traktowania umieszczenia konstrukcji wsporczej anten na budynku jako rozbudowy budynku, nie miały żadnego znaczenia w niniejszej sprawie i pozostają irrelewantne dla rozstrzygnięcia. Organy nie twierdziły bowiem, by doszło do rozbudowy budynku.

Bezzasadne zatem pozostają również zarzuty skargi, w tym dotyczące naruszenia przepisów postępowania: art. 6, art. 7, art. 8, art. 11 i art. 77 K.p.a. w zakresie ustalania, że inwestor był obowiązany do uzyskania pozwolenia na budowę. Warto nadmienić, że objęta zgłoszeniem z 2002 roku antenowa konstrukcja wsporcza- wieża kratowa – ma 9,78 m, a nie "do trzech" metrów.

W kontrolowanej decyzji zostały także wyjaśnione wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności faktyczne, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom z art. 107 § 3 K.p.a. Zarzuty skargi okazały się bezzasadne, a niezgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z oczekiwaniami skarżącej nie może być utożsamiana z naruszeniem prawa. Organ odwoławczy prawidłowo przywołał i wyjaśnił art. 3 pkt 3, pkt 6 i pkt 9 oraz zastosował art. 51 § 1 pkt 1 i art. 52 P.b.

Należy przyznać skarżącej, że organ odwoławczy nie odniósł się do podniesionego w odwołaniu zarzutu naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez odmowę zawieszenia postępowania. Powyższe uchybienie nie mogło mieć jednak żadnego wpływu na wynik sprawy, bowiem kwestia rozbiórki rozbudowanej części stacji bazowej telefonii komórkowej, rozstrzygnięta nieprawomocnym wyrokiem WSA w Krakowie z 12 grudnia 2018 r. sygn. II SA/Kr 1326/18, ewidentnie nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., a jedynie stan faktyczny i prawny tych dwóch spraw jest częściowo zbieżny.

Sąd uchyla zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 P.p.s.a. tylko w razie zaistnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, jeżeli mogły one mieć wpływ na wynik sprawy lub w razie naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie Sąd nie stwierdził takich wad i uchybień, dlatego oddalił skargę, orzekając jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 P.p.s.a.