Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1733/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji
Powołane przepisy: article: art. 127 par. 1 i par. 2 w zw. z art. 16
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 4, art. 122, art. 127
journal: Dz.U. 2012 poz 145
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jednolity.
article: art. 145 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie : WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2015 r. sprawy ze skargi Powiatu [...] na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z dnia 21 października 2014 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; II. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. na rzecz strony skarżącej Powiatu [...] kwotę 540 zł (słownie: pięćset czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 21 października 2014 r., znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2, art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednol. Dz. U. z 2013 r., póz. 267 z późn. zm.) oraz art. 128 ust. 1 pkt 4, art. 127 ust. 7, art. 131 ust. 2 pkt 3, art. 132 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (tekst jednol. Dz. U. 2012 r., poz. 145 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K., Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. uchylił w całości zaskarżoną decyzję Starosty [...] z dnia 11 czerwca 2014 r., znak [...], i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej Instancji.

Orzekając w ten sposób organ odwoławczy podał, że decyzją Starosty [...] z dnia 11 czerwca 2014 r., znak [...], udzielono Powiatowi [...] pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzenie do rowu [...], w miejscowości S., wód opadowych i roztopowych spływających z odcinków drogi powiatowej nr [...]. Od powyższej decyzji odwołał się w terminie Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w K. zarzucając, że w pozwoleniu wodnoprawnym nie ustalono dopuszczalnych ilości zanieczyszczeń we wprowadzanych do ziemi ściekach oraz niezasadnie uznano za stronę [...] Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w K.. Ponadto odwołująca się jednostka wniosła o ustalenie partycypacji w kosztach utrzymania i eksploatacji urządzeń odwadniających, zgodnie z pismem skierowanym do Starosty [...]. Odwołanie.

Po zapoznaniu się z aktami sprawy Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. uznał, że odwołanie zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn, niż w nim wskazano.

Jak wyjaśnił, w udzielonym pozwoleniu wodnoprawnym przewidziano odprowadzenie wód opadowych i roztopowych wylotami W1-W3 do rowu [...]. Jednakże z operatu wodnoprawnego, zwłaszcza rysunku nr 1 oraz uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że wody odprowadzane są do innych rowów, a dopiero następnie do rowu [...] (wylotami W1 i W3). Zatem, błędnie zostało określone miejsce wprowadzania ścieków i ich odbiornik. Wobec powyższego, należy precyzyjnie określić miejsce wprowadzania ścieków, charakter urządzenia, będącego odbiornikiem ścieków oraz prawo własności urządzeń.

Organ pierwszej instancji uznał za stronę Urząd Gminy [...] - co jest błędne. Przepis art. 29 k.p.a. stanowi, iż: "Stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nieposiadające osobowości prawnej." Wobec tego, stroną postępowania mogłaby być gmina jako osoba prawna, względnie organ wykonawczy gminy jako zarządca drogi. Zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednol. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 z późn. zm.) gmina posiada osobowość prawną. W myśl art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednol. Dz. U. z 2013 r., poz. 260 z późn. zm.) zarządcą dróg gminnych jest wójt, burmistrz, prezydent.

W myśl art. 131 ust. 2 pkt 3 ustawy Prawo wodne do wniosku dołącza się opis prowadzenia zamierzonej działalności sporządzony w języku nietechnicznym. W przedmiotowej sprawie, dokument ten stanowi część operatu wodnoprawnego, co jest nieprawidłowe.

Nie przedstawiono również jednoznacznie zasięgu oddziaływania korzystania z wód naniesionego na mapie sytuacyjno - wysokościowej, mimo takiego obowiązku wynikającego z art. 132 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo wodne. Nie można zatem precyzyjnie stwierdzić, jaki jest krąg stron postępowania.

Z uwagi na niewłaściwe określenie odbiorników ścieków brakuje ich zasadniczych przekrojów, co narusza art. 132 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo wodne.

Przedstawione powyżej okoliczności świadczą, że organ pierwszej instancji nie podjął wszelkich niezbędnych czynności celem wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i wyjaśnienia stanu faktycznego.

Biorąc powyższe pod uwagę Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. stwierdził, że organ pierwszej instancji wydał decyzję z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, zwłaszcza art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy wiąże się z przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego, które może mieć wpływ na ustalenie uprawnień i obowiązków wynikających z pozwolenia wodnoprawnego, co w świetle zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wskazuje na potrzebę ponownego rozpatrzenia sprawy w pierwszej instancji, zgodnie z dyspozycją art. 138 § 2 k.p.a. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, należy wziąć pod uwagę przedstawione w uzasadnieniu niniejszej decyzji okoliczności, zwłaszcza dotyczące gromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego. Ponadto organ winien rozpatrzyć wniosek o partycypację w kosztach utrzymania i eksploatacji urządzeń, zgodnie z pismem RZGW w K. z dnia 12 listopada 2013 r., znak [...]. W myśl bowiem z art. 128 ust. 2 pkt 3 ustawy Prawo wodne w razie potrzeby w pozwoleniu wodnoprawnym ustala się obowiązek uczestniczenia w kosztach utrzymania urządzeń wodnych, stosownie do odnoszonych korzyści.

Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z dnia 21 października 2014 r., znak [...], Powiat [...] domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości jako naruszającej prawo, oraz zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa, procesowego według norm przepisanych.

Skarżący zarzucał naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: art. 7, art. 8, art. 10, art. 16, art. 24 § 1 pkt 1 w zw. z art. 26 § 2, art. 28, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

Uzasadniając powyższe Powiat [...] wskazywał , że Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. wystąpił w tej sprawie w dwojakiej roli , tj. jako strona postępowania administracyjnego i jako organ rozpatrujący własne odwołanie. W tym przypadku zdaniem skarżącego powinno nastąpić wyłączenie się organu w sprawie poprzez wyznaczenie innego dyrektora regionalnego zarządu do rozpatrzenia powyższego odwołania, a takie stanowisko znajduje uzasadnienie w Wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 sierpnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 1111/14. Stanowisko o wyłączeniu pracowników organów administracji oraz osób pełniących funkcję organu administracyjnego od udziału w postępowaniu, w którym jest stroną znajduje uzasadnienie również w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Po 299/07. Z analogiczną sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Na marginesie skarżący zauważał dodatkowo, że zgodnie z pismem Starosty [...] z dnia 4 lipca 2014 r., znajdującym się w aktach niniejszej sprawy, odwołanie Dyrektora RZGW w K. wpłynęło z przekroczeniem terminu do jego wniesienia.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. domagał się jej oddalenia, podtrzymują stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wskazywał ponadto, że skarżącemu wiadomym było i jest, że Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w K. wykonuje uprawnienia właścicielskie względem urządzenia wodnego – urządzeń kompleksu odwodnieniowego w [...], którego przedmiotowa decyzja dotyczy. Tym samym posiada on przymiot strony postępowania w rozumieniu art. 127 ust. 7 Prawa wodnego. Przesłanki wyłączenia organu określone zostały w treści art. 127 ust. 7b Prawa wodnego, stanowiącego że jedynie w przypadku, gdy dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej jest wnioskodawcą w postepowaniu o wydanie pozwolenia won oprawnego to podlega on wyłączeniu od orzekania w tkim postępowaniu. Taka regulacja jest szczególną względem zawartej w przepisach k.p.a. Tym samym zarzut skarżącego należy uznać za chybiony. Niezależnie od tego brak także spełnienia przesłanek do wyłączenia organu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 26 § 2 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Tak przeprowadzona kontrola kwestionowanego w skardze aktu administracyjnego prowadzi wniosku, że decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z dnia 21 października 2014 r., znak [...], rażąco narusza prawo.

W szczególności, zgodnie z zawiadomieniem Starosty [...] z dnia 15 maja 2014 r., znak [...], wydanym na podstawie art. 61 k.p.a oraz art. 127 ust. 6 ustawy z dnia18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (tekst. jednol. Dz. U z 2012 r., poz. 145 – dalej w skrócie p.w.), przedmiotowe postępowanie administracyjne zostało wszczęte na wniosek Powiatu [...] w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie istniejącymi wylotami wód opadowych i roztopowych z odcinka drogi powiatowej Nr [...] do rowu [...] w miejscowości S.. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania, w myśl rozdzielnika do pisma otrzymali: Urząd Gminy [...] (do publikacji), [...] Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w K., Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w K. oraz pełnomocnik wnioskodawcy. Było ono przedmiotem publikacji w BIP oraz e na tablicy ogłoszeń Starostwa Powiatowego w [...] i Urzędu Gminy [...]. Wszczęcie postępowanie zostało poprzedzone wydaniem przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. postanowienia z dnia 28 kwietnia 2014r., znak [...], którym na podstawie art. 127 ust. 7b i 7c p.w. organ ten wyznaczył do rozpatrzenia wniosku Starostę [...] w miejsce Starosty [...].

Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, w toku którego nie składano pism, decyzją z dnia 11 czerwca 2014 r., znak [...], wydana na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 37, art. 122 ust. 1 pkt 1 p.w., Starosta [...] udzielił Powiatowi [...] pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzenie do rowu [...], w miejscowości S., wód opadowych i roztopowych spływających z odcinków drogi powiatowej nr [...]. Decyzje organu pierwszej instancji otrzymali w myśl rozdzielnika: pełnomocnik wnioskodawcy Urząd Gminy [...] (do publikacji), Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w K., Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w K..

Wprost z przepisów kompetencyjnych wynika, że dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej jest właściwym w sprawach gospodarowania wodami, organem administracji rządowej niezespolonej, podlegającym Prezesowi Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej (art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy p.w.). Pełni on funkcję organu wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do starostów realizujących zadania z zakresu administracji rządowej, określone w ustawie (art. 4 ust. 4 p.w.). Wydając pozwolenia wodnoprawne starostowie wykonują zadania z zakresu administracji rządowej ( art. 140 ust. 1 p.w.)

W niniejszej sprawie zawiadomienie o wszczęciu postępowania i decyzja organu pierwszej instancji doręczone zostały także Regionalnemu Zarządowi Gospodarki Wodnej w K. Doręczenie tych dokumentów jednakże samo w sobie nie mogło Dyrektorowi Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. nadać statusu strony postępowania administracyjnego, niezależnie od brzmienia art. 127 ust. 7 p.w. Ustawa z dnia18 lipca 2001 r. – Prawo wodne dla dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej, w zakresie postępowania administracyjnego prowadzonego w pierwszej instancji przez starostę, przewiduje zupełnie inną rolę, tj. rolę organu odwoławczego. Regionalny zarząd gospodarki wodnej nie jest odrębnym podmiotem praw i obowiązków, a jedynie urzędem, przy pomocy którego, zgodnie z art. 92 ust. 5 p.w., dyrektor wykonuje swoje zadania. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. nie był więc stroną postępowania administracyjnego, nie mógł zatem skutecznie zaskarżyć odwołaniem decyzji wydanej w pierwszej instancji. Tymczasem odwołanie wniesione przez tenże organ zostało przyjęte i rozpoznane właśnie przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K.. Bez znaczenia przy tym pozostaje to, że odwołanie i decyzja wydana w drugiej instancji podpisane zostały przez różne osoby, albowiem mogły one działać tylko jako upoważnione przez Dyrektora i w jego imieniu. Tak więc w sprawie odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji, wniesione przez organ drugiej instancji, rozpoznał merytorycznie organ drugiej instancji.

Opisaną sytuację należy zakwalifikować jako rażąco naruszającą przepis art. 127 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 16 k.p.a. Nie jest dopuszczalne wszczęcie postępowania odwoławczego i wydanie jednej z przewidzianych w art.138 k.p.a. decyzji w istocie z urzędu. Organ odwoławczy może uruchomić swe kompetencje tylko i wyłącznie na skutek wniesionego przez stronę odwołania, które to role nie mogą łączyć się ani zmieniać się w toku instancji. W rozpoznawanej sprawie Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. decyzję o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania podjął w istocie z urzędu, bo tak należy traktować rozpoznanie "własnego" odwołania.

W przedstawionym stanie, bez oceny merytorycznej zasadności podnoszonych w skardze zarzutów, należało stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a i art. 205 §2 p.p.s.a.

Jedynie na marginesie powyższych rozważań należy wskazać na błędne stanowisko wyrażone przez Starostę [...] w piśmie z dnia 4 lipca 2014 r., co do nieterminowości wniesienia odwołania. Odwołanie to złożono faksem 1 lipca 2014 r. Posłużenie się faksem w celu wniesienia podania powoduje, że do organu wpływa kopia pisma. Takie podanie dotknięte jest brakiem formalnym, nie zawiera bowiem własnoręcznego podpisu osoby wnoszącej podanie. Obowiązkiem organu jest wówczas wezwanie wnoszącego podanie do uzupełnienia tego braku przez podpisanie podania. Uzupełnienie braku może nastąpić zarówno przez złożenie podpisu na kopii, która wpłynęła do organu, jak i złożenie oryginału dokumentu, podpisanego przez stronę. W przedmiotowej sprawie zanim zażądano uzupełnienie braków odwołania w zakresie podpisu strony ( art. 64 § 2 k.p.a.), w dniu 3 lipca 2014 r. organ pierwszej instancji znajdował się już w posiadaniu dokumentu pozbawionego poprzednio istniejącego braku.