Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1047/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-05-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędziowie asesor WSA Agnieszka Miernik asesor WSA Maria Tarnowska (spr.) Protokolant Piotr Kabała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2006 r. sprawy ze skargi Prezydenta W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2005 r. nr [...] w przedmiocie nabycia mienia państwowego z mocy prawa przez gminę oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, decyzją z dnia [...] marca 2005 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku Miasta W. reprezentowanego przez Prezydenta W. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] w części stwierdzającej nieważność decyzji Wojewody W. z dnia [...] czerwca 1994 r. nr [...] w części dotyczącej stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Związek Dzielnic-Gmin W., nieodpłatnie, własności nieruchomości "[....]" wraz ze środkami trwałymi i infrastrukturą, oznaczonej obecnie w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] m2 z obrębu [...] (powstałej w wyniku podziału działki ewidencyjnej nr [...] na działki o numerach: [...], [...],[...],[...], [...], [...], [...] i [...]) - utrzymał w mocy własną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ podał, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...], z urzędu, (1) stwierdził nieważność decyzji Wojewody W. nr [...] z dnia [...] czerwca 1994 r. w części dotyczącej stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Związek Dzielnic-Gmin W., nieodpłatnie, własności nieruchomości "[...]" wraz ze środkami trwałymi i infrastrukturą, oznaczonej obecnie w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] m2 z obrębu [....] oraz (2) nie stwierdził nieważności decyzji Wojewody W. nr [...] z dnia [...] czerwca 1994 r. w pozostałej części.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji podał m.in., że Wojewoda W. decyzją z dnia [...] czerwca 1994 r., na podstawie na art. 18 ust. 1 i art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, stwierdził nieodpłatne nabycie z mocy prawa przez Związek Dzielnic-Gmin W. własności nieruchomości "[...]" (działka nr [...] w obrębie [...] o pow. [...] m2), twierdząc w uzasadnieniu, iż w dniu komunalizacji, tj. w dniu 27 maja 1990 r., przedmiotowa nieruchomość stanowiła mienie ogólnonarodowe (państwowe) służące użyteczności publicznej, należące do terenowego organu administracji państwowej stopnia wojewódzkiego. Decyzja ta nie została zaskarżona i stała się ostateczna.

W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] grudnia 2004 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że z materiału dokumentacyjnego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że nieruchomość objęta decyzją Wojewody W. z dnia [...] czerwca 1994 r. w dniu komunalizacji nosiła cechy mienia ogólnonarodowego (państwowego) służącego użyteczności publicznej i należała do Rady Narodowej W., lecz miał do niej zastosowanie również art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., ponieważ w granicach skomunalizowanej działki nr [...] mieścił się teren parku ogólnomiejskiego – [...], jak również teren wokół [...].

Zdaniem organu nadzoru, teren Placu [...] wraz z terenem, na którym znajduje się [....], był i nadal jest wykorzystywany jako miejsce ceremonii państwowych o charakterze ogólnokrajowym, a ponadto [...] jest budowlą mającą znaczenie nie tylko symboliczne, ale przede wszystkim spełniającą kryteria grobu wojennego w rozumieniu ustawy z dnia 28 marca 1933 r. o grobach i cmentarzach wojennych, ponieważ w grobie tym, od 1925 r. spoczywają prochy polskiego żołnierza o nieustalonym nazwisku, poległego w walce o L. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 28 marca 1933 r., zwierzchni nadzór nad grobami wojennymi sprawuje Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, a domniemanie kompetencji na rzecz gminy, o czym mowa w art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, dotyczy wyłącznie spraw o znaczeniu lokalnym, a nie wojewódzkim czy krajowym.

Zdaniem organu nadzoru, oddanie Miastu [...] w celu sprawowania nad nim opieki w niczym nie zmienia faktu, że w dniu komunalizacji nieruchomość służyła wykonywaniu zadań publicznych, należących do właściwości organów administracji rządowej i organów władzy państwowej.

Zdaniem organu nadzoru, ani przesłanki historyczne ani sposób zagospodarowania terenu objętego decyzją komunalizacyjną, nie mają wpływu na ocenę zgodności tej decyzji z prawem, ponieważ oceny takiej dokonuje się wyłącznie poprzez zestawienie decyzji z treścią zastosowanego w niej przepisu prawa materialnego. Zestawienie treści badanej decyzji z treścią art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. zdaniem organu nadzoru wykazało kolizję z prawem na tle art. 11 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Stwierdzenie nabycia przez Związek Dzielnic-Gmin W., z mocy prawa, nieodpłatnie, własności nieruchomości oznaczonej numerem działki [...], w skład której wchodzi nieruchomość służąca wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej i organów władzy państwowej, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, co uzasadnia stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody W. z dnia [...] czerwca 1994 r. – w odpowiedniej jej części. "Odpowiednią częścią" jest ta część decyzji, która obejmuje swym zakresem nieruchomość oznaczoną obecnie w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] m2, na której znajduje się [...].

Ponadto, zdaniem organu nadzoru, w odniesieniu do działki nr [...], decyzja komunalizacyjna nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, o których mowa w art. 156 § 2 kpa. Przez nieodwracalne skutki prawne należy rozumieć sytuację, w której niemożliwe jest przywrócenie stanu poprzedniego z uwagi na to, że przestał istnieć przedmiot, którego prawo to dotyczyło lub podmiot, któremu prawo to przysługiwało utracił zdolność do zachowania tego prawa albo wygasła instytucja stanowiąca źródło prawa. A zatem, nieodwracalne skutki prawne są wtedy, gdy organ administracji publicznej przysługującymi mu środkami, w ramach własnych kompetencji nie może przywrócić stanu poprzedniego; jeśli skutki prawne mogą być zniesione w drodze postępowania administracyjnego, to oznacza, iż nie mają one charakteru nieodwracalnego.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] marca 2005 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że wniosek Miasta W. nie zawiera nowych argumentów mogących mieć wpływ na uchylenie lub zmianę zaskarżonej decyzji, a argumenty, które podniósł wnioskodawca, były już rozważane przez organ nadzoru w czasie dokonywania oceny legalności decyzji komunalizacyjnej Wojewody W. nr [...] z dnia [...] czerwca 1994 r.

Zdaniem organu, nie można się zgodzić z oceną wnioskodawcy, że przedstawione przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji argumenty odnoszące się do ustawowej przeszkody w komunalizacji nieruchomości, na której znajduje się [...], są odmienną od przyjętej przez Wojewodę W. interpretacją przepisów prawa, a zatem nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia naruszenia prawa w decyzji komunalizacyjnej. Charakter niniejszej sprawy nie wymaga, aby przy jej rozstrzyganiu posiłkować się interpretacją przepisów prawa, bowiem ustawodawca precyzyjnie określił, jakie warunki musi spełnić mienie, aby stać się mieniem komunalnym oraz ustanowił wyjątki od zasady, a zatem do stwierdzenia czy decyzja komunalizacyjna została wydana zgodnie z prawem, czy tez nie, wystarczające jest zbadanie, czy mienie objęte tą decyzją spełnia, czy nie spełnia ustawowe warunki, a także, czy posiada ono, czy nie posiada cechy pozwalające zaliczyć je do wyjątków.

Organ stwierdził również, że odnosząc się do zarzutu, że w rozstrzygnięciu nadzorczym nie wykazano okoliczności, iż nieruchomość służyła wykonywaniu zadań należących wyłącznie do organów administracji państwowej, należy zauważyć, że w art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. nie ma mowy o jakiejkolwiek wyłączności. W myśl tego przepisu, składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego) nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli służą wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej, a to oznacza, że dany składnik mienia może służyć wielu różnym podmiotom do wykonywania ich zadań publicznych, a wyłączenie składnika spod komunalizacji następuje, gdy korzysta z niego, niezależnie od innych, jeden lub więcej podmiotów wymienionych w tym przepisie.

Obszerną skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2005 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyło Miasto W., reprezentowane przez Prezydenta W., zarzucając decyzji naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa (naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy), w związku z art. 5 ust. 2 oraz art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy) – i wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Skarga jest bezzasadna.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Sąd podziela argumenty wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie - o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej Wojewody W. z dnia [...] czerwca 1994 r. - zostało wszczęte z urzędu, przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, który następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. (1) stwierdził nieważność decyzji Wojewody W. z dnia [...] czerwca 1994 r. w części dotyczącej stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Związek Dzielnic-Gmin W., nieodpłatnie, własności nieruchomości "[....]" oznaczonej obecnie w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] m2 z obrębu [...], na której znajduje się [...] oraz (2) nie stwierdził nieważności tej decyzji w pozostałej części.

Przedmiotem skargi jest stwierdzenie nieważności decyzji w części dotyczącej stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Związek Dzielnic-Gmin W., nieodpłatnie, własności nieruchomości "[...]" oznaczonej obecnie w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] m2, na której znajduje się [...].

Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym, jest formą nadzoru. Przedmiotem tego postępowania jest ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna, poddana nadzorowi w trybie nadzwyczajnym, jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. A zatem, w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, obowiązkiem organu jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez art. 156 § 1 kpa, co oznacza, że w postępowaniu tym organ nie jest władny rozpatrywać sprawę co do istoty, jak może to uczynić w postępowaniu odwoławczym.

Zasadnicze znaczenie w niniejszej sprawie ma art. 11 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.), zgodnie z którym składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1–3 ustawy, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli służą wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej.

Prawidłowo organ nadzoru uznał, że zakres pojęcia "służą" wykonywaniu zadań publicznych jest znacznie szerszy niż zakres pojęcia "należą do" użytego w art. 5 ust. 2, ponieważ pojęcie "służy" oznacza stan faktyczny, a nie tytuł prawny. Pojęcie "służy wykonywaniu zadań publicznych" nawiązuje do charakteru zadań, których wykonywaniu faktycznie służy określone mienie.

Na nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] m², znajduje się [...] – grób wojenny w rozumieniu ustawy z dnia 28 marca 1933 r. o grobach i cmentarzach wojennych (Dz. U. Nr 39, poz. 311 z późn. zm.), który powstał w 1925 r. Pod jego płytą spoczywają zwłoki nieznanego żołnierza poległego w 1918 r. obronie L., wokół ustawione są urny z ziemią z terenów walk, na których ginęli polscy żołnierze; wmurowano 18 tablic z nazwami miejsc i datami walk wojska polskiego pod początków państwa polskiego; przed [...] pełniona jest warta honorowa, oddawane są honory wojskowe, odbywają się apele poległych i defilady wojskowe oraz organizowane ceremonie państwowe o charakterze ogólnokrajowym - nie można zatem powiedzieć, że nie jest to miejsce szczególne.

Poza sporem jest, że [...] jest i grobem, i symbolem walki narodu polskiego o wolność. Dlatego też powinien pozostać mieniem Państwa Polskiego (Skarbu Państwa), i tak jak res extra commercium, czyli rzecz wyłączona z obrotu - nie powinien podlegać komunalizacji.

Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 28 marca 1933 r., groby wojenne pozostają pod opieką Państwa, zwierzchni nadzór nad nimi sprawuje minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, a w dniu wydania zaskarżonej decyzji sprawował minister właściwy do spraw administracji publicznej; zgodnie z ust. 2 tego artykułu, koszty utrzymania grobów wojennych ponosi Skarb Państwa.

Sąd podziela stanowisko organu, że zadania te są zadaniami publicznymi, należącymi do właściwości organów administracji rządowej; nieruchomość, na której znajduje się [...] nie stała się mieniem komunalnym, oraz, że w odniesieniu do działki nr [...] decyzja komunalizacyjna nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych.

Organ prawidłowo uznał, że komunalizacja nieruchomości zabudowanej [...] stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, ponieważ nieruchomość ta służy wykonywaniu zdań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej i organów władzy państwowej, i dlatego też podlega wyłączeniu na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.

Zdaniem Sądu, takiej interpretacji przepisu, w rezultacie której następuje zasadnicza zmiana okoliczności powodująca przejście własności ze Skarbu Państwa na gminę, nie można nazwać odmienną interpretacją przepisu lecz rażącym naruszeniem prawa.

W tej sytuacji zaskarżona decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2005 r. oraz decyzja ją poprzedzająca, są zgodne z prawem.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.