Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 443/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-07-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 138 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 106 par. 3, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 145a
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 39 ust. 1, art. 40 ust. 1, art. 40 ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1508
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska - Tylewicz Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak – Owczarczak Asesor WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lipca 2019 r. sprawy ze skargi Z. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza J. z dnia [...] marca 2019 r. nr [...]


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r., [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium"), po rozpoznaniu odwołania Z. L., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza J. - Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. (zwanego dalej "Burmistrzem") z dnia [...] 2019 r., [...] w przedmiocie odmowy przyznania odwołującej się prawa do zasiłku celowego w związku wystąpieniem zdarzenia noszącego znamiona klęski żywiołowej jak i zasiłku celowego z tytułu zdarzenia losowego.

Powyższe decyzje wydano w następujących okolicznościach.

Wnioskiem z dnia 31 stycznia 2018 r. Z. L. wystąpiła o ustalenie na jej rzecz prawa do pomocy w związku z wystąpieniem zdarzenia losowego – nawałnicy, która miała miejsce [...] 2017 r. Wówczas to doszło do uszkodzenia dachu jej domu i zalania pokoi. Specjalista budowlany ocenił szkody na kwotę 13990,61 zł. Z. L. zaznaczyła, że przyznano jej co prawda pomoc z budżetu gminy w kwocie 3000 zł, jednakże z wniosku wynika, iż w jej ocenie zasługuje ona na pomoc z puli środków rządowych na wsparcie dotyczące tego rodzaju zdarzeń (k. 67 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Wezwaniem z dnia 22 lutego 2018 r., [...] Burmistrz wezwał wnioskodawczynię do uzupełnienie dokumentacji przez przedłożenie aktu notarialnego dotyczącego własności budynku, dokumentu potwierdzającego wysokość kwoty odszkodowania otrzymanej od ubezpieczyciela oraz faktury imiennie potwierdzające naprawę powstałych szkód (k. 68 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Do akt włączono ocenę szkód spowodowanych przez nawałnicę dokonaną przez mgr inż. D. K. (ocena z 12 września 2017 r.). Ustalił on, że dach został uszkodzony w 5 %, natomiast inne elementy budynku w 2 %. Nie stwierdzono uszkodzeń stropów, ścian i fundamentów (k. 86-88 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

W dniu 16 marca 2018 r. na nieruchomości Z. L. przeprowadzono wywiad środowiskowy (k. 63-64 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Ustalono, że przyczyną szkód było zdarzenie losowe mające znamiona klęski żywiołowej. Dochód rodziny skarżącej wynosi ogółem 3 261,62 zł (świadczenie płatne przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych w kwocie [...] zł męża skarżącej i emerytura skarżącej w kwocie [...] zł), w związku z czym dochód na osobę w rodzinie wynosi: 1 630,81 zł, a kryterium dochodowe rodziny wynosi 1 028,00 zł (514,00 zł x 2 osoby).

Decyzją z dnia [...] 2018 r., [...] Burmistrz odmówił Z. L. przyznania zasiłku celowego (k. 58-59 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Wskazał, że zgodnie z pismem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 lipca 2017 r. (powinno być "sierpnia" – uw. Sądu, por. k. 15 akt sądowych), [...] (ze zmianami), udziela się pomoc finansową ze środków rezerwy celowej budżetu państwa na przeciwdziałanie i usuwanie skutków klęsk żywiołowych, pomocy finansowej w formie zasiłków celowych, o których mowa w ustawie o pomocy społecznej, dla rodzin lub osób samotnie gospodarujących, poszkodowanych w wyniku zdarzeń noszących znamiona klęsk żywiołowych, gdy procentowy udział zniszczenia/uszkodzenia wynosi minimum 5 %. Dalej Burmistrz wyjaśnił, że w związku z tym, iż uszkodzenia budynku wyniosły 3% czyli nie osiągnęły określonego w zasadach minimalnego 5 % udziału zniszczenia/uszkodzenia, odmówiono skarżącej pomocy finansowej w formie zasiłku celowego na pokrycie wydatków powstałych w wyniku zdarzenia losowego mającego znamiona klęski żywiołowej. Organ nadmienił, że decyzją z dnia [...] 2017 r., [...] przyznano Z. L. pomoc w formie zasiłku celowego na zdarzenie losowe w wysokości 3000 zł z budżetu Gminy J..

W odwołaniu Z. L. wskazała, że klęska żywiołowa spowodowała większe szkody i przyznana jej kwota nie wystarcza na naprawy. Uważa, że stwierdzenie o 3 % zniszczenia budynku nie jest zgodne z prawdą. Podała, że remont samego dachu wyniesie ją 5 tys. zł. Wnosiła o przyznanie dodatkowej kwoty 4000 zł.

Decyzją z dnia [...] maja 2018 r., [...] Kolegium utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy (k. 56-57 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Wyjaśniło, że skarżąca nie wskazała żadnych dowodów i opinii na poparcie twierdzenia, że uszkodzenie budynku jest większe. W ocenie Kolegium wyliczenia rzeczoznawcy są prawidłowe, a skarżąca nie spełniła przesłanki do przyznania zasiłku celowego.

Na powyższą decyzję Z. L. wniosła skargę.

Wyrokiem z dnia 29 listopada 2018 r., II SA/Po 575/18 (obecnie prawomocnym) uchylono decyzje obu instancji (k. 45-54 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

W motywach orzeczenia zwrócono uwagę na szereg kwestii prawnych i faktycznych.

Sąd przypomniał, że zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej (ustawa z dnia 12 marca 2004 r., tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1508 ze zm., dalej "u.p.s."), w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Z kolei według art. 40 ust. 1 i 2 u.p.s. zasiłek celowy może być przyznany również osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego. Zasiłek celowy może być przyznany także osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej. Zasiłek celowy, o którym mowa w ust. 1 i 2 przysługuje niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi (art. 40 ust. 3 u.p.s.).

Dalej w wyroku II SA/Po 575/18 wyjaśniono, że znaczenie w sprawie ma pismo Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 sierpnia 2017 r., [...] (z uwzględnieniem ich zmian dokonanych w dniu 29 sierpnia 2017 r., nr [...]), czyli Zasady udzielania, ze środków rezerwy celowej budżetu państwa na przeciwdziałanie i usuwanie skutków klęsk żywiołowych, pomocy finansowej w formie zasiłków celowych (dalej "Zasady udzielania pomocy finansowej w formie zasiłków celowych" lub "Zasady").

Sąd zaznaczył, że zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 4 u.p.s. do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej realizowanych przez gminę należy przyznawanie i wypłacanie zasiłków celowych na pokrycie wydatków związanych z klęską żywiołową lub ekologiczną. Z kolei w myśl art. 22 pkt 1 u.p.s. do zadań wojewody należy ustalanie sposobu wykonywania zadań z zakresu administracji rządowej realizowanych przez jednostki samorządu terytorialnego. Gmina natomiast, realizując zadania zlecone z zakresu administracji rządowej, kieruje się ustaleniami przekazanymi przez wojewodę (art. 110 ust. 2 u.p.s.).

Sąd uwypuklił, że wobec powyższych regulacji należy przyjąć, że wojewoda określa między innymi zasady w przedmiocie pomocy finansowej na pokrycie wydatków związanych z klęską żywiołową lub ekologiczną w formie wytycznych.

Z pkt IV.1 "Zasad udzielania pomocy finansowej w formie zasiłków celowych" wynika, że w celu uruchomienia środków na zasiłki celowe z budżetu państwa wójt gminy (burmistrz, prezydent miasta) sporządza i przedstawia wojewodzie listę uszkodzonych lub zniszczonych budynków/lokali mieszkalnych w poszczególnych miejscowościach z opisem szkody i szacowaną kwotą zasiłku. Jak natomiast stanowi pkt IV.2 Zasad, wojewoda dokonuje wstępnej weryfikacji danych zawartych w listach, sporządza zbiorczą listę zasiłków z terenu województwa i wnioskuje do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o uruchomienie środków z rezerwy celowej budżetu państwa na przeciwdziałanie i usuwanie skutków klęsk żywiołowych.

W wyroku II SA/Po 575/18 zaznaczono, że opisane wytyczne kierowane do organów jednostek samorządu terytorialnego, choć nie należą do źródeł prawa powszechnie obowiązującego (nie mają charakteru aktu prawa miejscowego), to jednak powinny być respektowane przy podejmowaniu decyzji administracyjnych w sprawie przyznania zasiłków celowych w związku z klęską żywiołową. "Zasady udzielania pomocy finansowej w formie zasiłków celowych" wiążą gminę na podstawie art. 110 ust. 2 u.p.s. i powinny być stosowane przy wypłacie na podstawie art. 40 ust. 2 u.p.s. zasiłków celowych ze środków finansowych przekazanych gminie z budżetu państwa na ten cel. Realizując zadanie zlecone z zakresu administracji rządowej i dokonując wypłaty środków finansowych niezgodnie z wytycznymi, gmina mogłaby przekazywać środki publiczne niezgodnie z ich przeznaczeniem.

Przenosząc powyższe na realia sprawy Sąd (II SA/Po 575/18) wskazał, że niesporne jest, iż w gospodarstwie skarżącej podczas nawałnicy, która miała miejsce [...] 2017 r., uszkodzony został dach domu i doszło do zalania kilku pomieszczeń mieszkalnych. Organ decyzją z dnia [...] 2017 r. przyznał skarżącej 3000 zł w formie zasiłku celowego na zdarzenie losowe. Jak wynikało z wniosku skarżącej z dnia 31 stycznia 2018 r. po sporządzeniu kosztorysu okazało się, że przyznana kwota jest znacznie niższa niż koszty naprawy, stąd wniosła ona o wypłacenie różnicy pomiędzy kwotą wypłaconą a kosztorysem. Wniosek ten został przez organy potraktowany jako nowy wniosek o przyznanie wyższej kwoty pomocy po rzeczywistym oszacowaniu strat przez skarżącą.

Dalej Sąd uwypuklił, że zgodnie z pkt I.2 "Zasad" pomoc przeznaczona jest na remont albo odbudowę budynku mieszkalnego lub lokalu mieszkalnego, który został zniszczony lub uszkodzony w wyniku powodzi, podtopień, intensywnych opadów atmosferycznych, silnych wiatrów, wyładowań atmosferycznych lub osunięć ziemi (zwanych dalej "zdarzeniem klęskowym"). Szczegółowe warunki przyznawania pomocy na remont budynku/lokalu mieszkalnego określone zostały w punkcie II. Szczegółowe warunki przyznawania pomocy na odbudowę budynku/lokalu mieszkalnego określone zostały w pkt III. Aby było możliwe przyznanie pomocy według "Zasad" minimalny udział zniszczenia/uszkodzenia musi wynosić co najmniej 5 %. Stosownie do pkt I.8 "Zasad", podstawą do określenia wysokości przyznawanej pomocy jest rodzinny wywiad środowiskowy, przeprowadzany przez właściwy miejscowo ośrodek pomocy społecznej. Jak stanowi natomiast pkt IV.5 "Zasad", w przypadku wniosku, o którym mowa w pkt II.6 i pkt III, oszacowania wysokości szkód w budynku/lokalu mieszkalnym dokonuje osoba posiadająca uprawnienia zawodowe w zakresie szacowania nieruchomości albo komisja do spraw szacowania strat, powołana przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), w której bierze udział pracownik organu nadzoru budowlanego wykonujący zadania służbowe.

Nawiązując do cytowanych "Zasad" Sąd (II SA/Po 575/18) wskazał, że przygotowana w sprawie "Ocena uszkodzeń budynku spowodowanych działaniem zjawisk atmosferycznych - [...] 2017 r." została sporządzona przez mgr inż. D. K.. Wstępna kwalifikacja uszkodzeń wykazała uszkodzenie dachu w wysokości 5 % i uszkodzenie innych elementów ("instalacje, stolarka okienna i drzwiowa") na poziomie 2 %. Łącznie wyliczono udział uszkodzenia budynku w wysokości 3 %.

Sąd odnotował dalej, że poza wypełnieniem tabeli – bo taką formę ma formularz "Oceny" – z akt sprawy nie wynika, na jakiej podstawie przyjęto wskazane wartości uszkodzeń. Również w obu zaskarżonych decyzjach organy wskazały jedynie na wartości procentowe i zaniechały własnego uzasadnienia. Nie wskazano w jaki sposób wyliczono wartości. Sąd podał przy tym w wątpliwość ich prawidłowość, ponieważ przy właściwym zastosowaniu wzoru i współczynników wysokość uszkodzeń wyniosłaby 1,7 % [(0,3 x 5%) + (0,1 x 2 %) = 1,5+0,2= 1,7 % stopnia uszkodzenia].

Sąd (II SA/Po 575/18) podkreślił też, że z akt sprawy, ani z oceny nie wynika, czy D. K. ma uprawnienia zawodowe w zakresie szacowania nieruchomości. Zdaniem Sądu "trudno więc ocenić czy ww. pkt IV.5 Zasad został spełniony". Z oceny wynika także, że jej załącznikiem jest dokumentacja fotograficzna, której nie załączono. Organy nie dokonały prawidłowej oceny zgromadzonych dowodów. W wywiadzie środowiskowym z dnia 16 marca 2018 r. wskazano bowiem, że skarżąca pokazywała pracownikom organu zalane pomieszczenia (ściany w trzech pokojach, w łazience) oraz uszkodzony dach (oderwane gonty). W ocenie dokonanej przez D. K. odnośnie zniszczeń ścian wpisano natomiast 0 %.

Sąd (II SA/Po 575/18) skonstatował, że zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala na odniesienie się do wymienionych sprzeczności; w wywiadzie nie ma opisu zniszczeń, organy nie zwróciły się o wyjaśnienia w zakresie szacowania wysokości szkód do osoby je sporządzającej (o ile posiadała wymagane kwalifikacje). Nie dokonały też wyjaśnienia tych sprzeczności w decyzjach.

Z opisanych przyczyn w wyroku II SA/Po 575/18 stwierdzono, że decyzje obu organów nie spełniają wymogów stawianych przez ustawę z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej "K.p.a.")

Sąd (II SA/Po 575/18) podkreślił wreszcie, że jakkolwiek zasiłek celowy przewidziany w art. 40 ust. 2 u.p.s. nie ma charakteru odszkodowania za poniesione w wyniku zdarzeń losowych szkody, to odmowa jego przyznania w wyższej kwocie nie może być dowolna. Zdaniem składu orzekającego organ nie przeprowadził należycie i wnikliwie postępowania dowodowego i nie uzasadnił swojego stanowiska w sposób należyty i wyczerpujący. Sąd nie przesądził, czy przyznana skarżącej kwota 3000 zł jest adekwatna, jednak wskazał organom, że w zaistniałej sytuacji należy przyjąć wiarygodniejsze ich oszacowanie i na tej podstawie dokonać dogłębniejszych ustaleń odnośnie przyznania pomocy, uzasadniając dokładnie, dlaczego nie ma podstaw do przyznania wyższej kwoty pomocy niż ta wynikająca z decyzji z dnia [...] 2017 r.

Po zwrocie akt postępowania Burmistrz włączył do dokumentacji decyzję z dnia [...] 2017 r., [...] (k. 32 akt administracyjnych organu pierwszej instancji), fragment formularza wywiadu środowiskowego ją poprzedzającego (k. 33 akt administracyjnych organu pierwszej instancji), zarządzenie z dnia 9 października 2017 r., [...] o powołaniu gminnej komisji ds. szacowania strat powstałych w wyniku zdarzeń noszących znamiona klęski żywiołowej (k. 34-36 akt administracyjnych organu pierwszej instancji), wyjaśnienia interpretacyjne do "Zasad udzielania pomocy finansowej w formie zasiłków celowych", a także wydruk z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej dotyczącej przedsiębiorcy D. K. (to jest autora szacowania uszkodzeń – uw. Sądu, k. 39 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Dnia 11 marca 2019 r. Z. L. została przesłuchana (k. 11-12 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Oświadczyła, że we wrześniu 2018 r. zostały wykonane naprawy dachu. Objęły one wymianę gontów wraz z folią izolacyjną na części dachu od strony północnej. Wykonane prace udokumentowane zostały fakturami (zob. k. 24, 25 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Decyzją z dnia [...] 2019 r., [...] Burmistrz, powołując się między innymi na art. 3 ust. 4, art. 7 pkt 14, art. 8 ust. 1 pkt 3, art. 17 ust. 1 pkt 6, art. 18 ust. 1 pkt 4, art. 30 ust. 1, 2 i 3 oraz art. 110 ust. 2 u.p.s. oraz "Zasady udzielania pomocy finansowej w formie zasiłków celowych", odmówił Z. L. pomocy w formie zasiłku celowego na pokrycie wydatków powstałych w wyniku zdarzenia losowego mającego znamiona klęski żywiołowej, która miała miejsce w dniu [...] 2017 r. i zasiłku celowego z tytułu zdarzenia losowego.

Organ wyjaśnił, że w toku postępowania prowadzonego po wyroku II SA/Po 575/18 zebrano i przeanalizowano: rachunek [...] z dnia 21 września 2018 r. wystawiony przez [...] w K. za zerwanie gontów, foliowanie dachu, montaż opierzeni i montaż gontów na ogólną kwotę 5 557,50 zł, fakturę VAT [...] z dnia [...] 2018 r. wystawioną przez [...] w J. za gwoździe papowe, uszczelniacz dekarski Forch, uszczelniacz dekarski Spec i blachę płaską na ogólną kwotę 671,50 zł oraz fakturę VAT [...] z dnia [...] 2018 r. wystawioną przez [...] w J. za gont SBS, fel'X, zszywki tapicerskie, blachę płaską na ogólną kwotę 3 987,88 zł.

Burmistrz zaznaczył też, że z posiadanej dokumentacji wynika, iż PZU dokonało wypłaty za poniesione szkody w łącznej kwocie 1015,61 zł (informacja przekazana Z. L. przez PZU w dniu 3 października 2017 r.), przy czym zgodnie z oświadczeniem skarżącej z dnia 18 marca 2019 r. odwołała się ona od decyzji zakładu ubezpieczeń, ale otrzymała odpowiedź negatywną.

Następnie Burmistrz przedstawił regulacje z art. 40 u.p.s. i przedstawił istotne "Zasady udzielania pomocy finansowej w formie zasiłków celowych". Te ostatnie stanowią, że udziela się pomoc finansową ze środków rezerwy celowej budżetu państwa na przeciwdziałanie i usuwanie skutków klęsk żywiołowych, pomocy finansowej w formie zasiłków celowych, o których mowa w ustawie o pomocy społecznej, dla rodzin lub osób samotnie gospodarujących, poszkodowanych w wyniku zdarzeń noszących znamiona klęsk żywiołowych, gdy procentowy udział zniszczenia/uszkodzenia wynosi minimum 5 %.

Zdaniem organu w związku z tym, że uszkodzenia budynku wyniosły początkowo wycenione przez rzeczoznawcę na 3 %, ale jak zauważył Sąd (II SA/Po 575/18) prawidłowe wyliczenie wynosi 1,7 %, a więc nie osiągnęły określonego w "Zasadach" minimalnego 5 % udziału zniszczenia/uszkodzenia, zachodziły podstawy do odmowy przyznania wnioskowanego zasiłku celowego.

Organ podkreślił, że zasiłek celowy, o którym mowa w art. 40 u.p.s., nie ma charakteru odszkodowawczego i nie może być traktowany jako rekompensata za straty spowodowane zdarzeniem losowym.

W odwołaniu Z. L. zarzuciła, że nadal nie oszacowano i nie wzięto pod uwagę strat w zalanych pomieszczeniach (ściany w trzech pokojach i łazience), na co zwrócił uwagę Sąd w wyroku II SA/Po 575/18. Nie uwzględniono także kwot wynikających z przedstawionych przez skarżącą faktur za zrealizowane już naprawy, których koszt wyniósł 10216,88 zł.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r., [...] Kolegium, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało rozstrzygnięcie Burmistrza w mocy. W motywach decyzji wyjaśniono, że znajdujący się wypis z Centralnej Ewidencji Działalności Gospodarczej wskazuje na uprawnienia D. K. do dokonania szacowania uszkodzeń w nieruchomości Z. L.. Zaznaczono, że w przypadku rozliczania zasiłku celowego w kwocie poniżej 20 tys. złotych udokumentowane koszty podlegają wycenie, lecz nie przez osobę posiadającą uprawnienia zawodowe w zakresie szacowania nieruchomości.

Dalej Kolegium podkreśliło, że Z. L. nie należy się zasiłek celowy, gdyż udział procentowy zniszczenia jej nieruchomości wynosi 1,7 %, a więc poniżej wymaganego 5 %. Wreszcie organ odwoławczy uwypuklił, że przedłożone przez skarżącą faktury obejmujące koszty napraw budynku zostały w całości opłacone, co dowodzi, że dysponuje ona środkami na wykonanie remontu.

W skardze Z. L. wniosła o uchylenie decyzji obu instancji podkreślając, że organy nie wykonały wytycznych wyroku II SA/Po 575/18. Nie odniesiono się do strat w zalanych pomieszczeniach (dotyczy to ścian w trzech pokojach oraz w łazience), nie wzięto pod uwagę wydatków na dokonaną już naprawę dachu za łączną kwotę 10216,88 zł.

W konkluzji skargi skarżąca wystąpiła także o zobowiązanie organu na podstawie art. 145a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej "P.p.s.a.") do przyznania jej zasiłku celowego w adekwatnej wysokości. Zaznaczyła, że jest to uzasadnione, gdyż organy nie stosują się całkowicie do wytycznych zawartych w orzeczeniu sądowym, celowo i złośliwie przedłużają postępowanie, przez co trwa ono już dwa lata.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko.

Przed rozprawą sądową do akt sądowych włączono publicznie dostępne (w Biuletynie Informacji Publicznej Wojewody [...]) "Zasady udzielania pomocy finansowej w formie zasiłków celowych" zawarte w piśmie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 sierpnia 2017 r., [...] wraz z ich zmianą dokonaną pismem z dnia 29 sierpnia 2017 r., [...] (k. 15-23 akt sądowych).

W trakcie rozprawy syn skarżącej, a zarazem jej pełnomocnik K. L. podtrzymał skargę, a nadto wskazał, że wyceniając straty nie oszacowano wartości ruchomości wskazując na wartość zero, a wyliczenie nie zostało nigdy skarżącej okazane. Ponadto organ nie zastosował się do wytycznych zawartych w wyroku Sądu z dnia 29 listopada 2018 r. W wyroku tym Sąd również podawał w wątpliwość brak oszacowania pomieszczeń i wskazanie wartości zero. W zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organy nie odniosły się do złożonego rachunku za naprawę dachu. W ocenie skarżącej oszacowanie dachu również jest nieprawidłowe zwłaszcza, że dokonujący oszacowania nawet na dach nie zajrzał.

Pełnomocnik skarżącej przedłożył Sądowi opinię techniczna wykonaną w styczniu 2019 r. na zlecenie skarżącej przez rzeczoznawcę budowlanego inż. R. K. i wniósł o przeprowadzenie z niej dowodu. K. L. zaznaczył, że kwota przyznanego zasiłku jest nieadekwatna do poniesionych strat. W ocenie skarżącej organy sprawie celowo przedłużają postępowania i grają na zwłokę, co generuje koszty.

Sama skarżąca podczas rozprawy oświadczyła, że pracownicy [...] Ośrodka Pomocy Społecznej nakłonili ją do wnioskowania o zasiłek celowy, a nie o pochodzący z dotacji rządowej, której część zwrócono (jak wynika z informacji uzyskanych przez skarżąca z pisma z 9 lipca 2019 r.).

Podczas rozprawy Sąd na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. postanowił przeprowadzić dowód z opinii technicznej inż. R. K. sporządzonej w J. w styczniu 2019 r. na okoliczność zakresu naprawy dachu zleconej przez skarżącą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zawiera usprawiedliwione podstawy.

Zgodnie z art. 153 P.p.s.a. Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy (chyba że przepisy prawa uległy zmianie).

Z powyższego przepisu wynika jednoznaczna powinność respektowania oceny prawnej wyroku sądowego i obowiązek wykonania przez organy wskazań w nim zawartych.

Analizując przebieg postępowania administracyjnego następującego po doręczeniu organom prawomocnego wyroku II SA/Po 575/18 Sąd doszedł do przekonania, że organy uchybiły art. 153 P.p.s.a.

Zgodnie z tym, co wskazano wyżej, w pełni aktualne pozostają oczywiście także wszelkie zawarte w wyroku II SA/Po 575/18 wyjaśnienia dotyczące zastosowanych regulacji prawnych. Istotna treść uzasadnienia wyroku z dnia 29 listopada 2018 r. została obszernie przytoczona w części sprawozdawczej niniejszego uzasadnienia. Sąd obecnie orzekający – akceptując w pełni stanowisko wyrażone w wyroku II SA/Po 575/18 – odstąpił więc ponownego przedstawiania wyjaśnień dotyczących podstaw prawnych decyzji.

W tym miejscu pokreślić należy tylko, że zgodnie z tym co zostało już wyrażone, "Zasady udzielania pomocy finansowej w formie zasiłków celowych" w okolicznościach niniejszej sprawy stanowią niewątpliwie dokument mający znaczenie dla oceny wniosku Z. L. z dnia 31 stycznia 2018 r.

Kwestią pierwszorzędną, na jaką zwrócił uwagę obecny skład orzekający, jest kwestia uprawnień mgr inż. D. K. do sporządzenia wyceny uszkodzeń budynku skarżącej.

W prawomocnym wyroku II SA/Po 575/18 Sąd podkreślił, że ani z akt sprawy, ani z oceny uszkodzeń budynku przygotowanej przez D. K. (zob. k. 86-88 akt administracyjnych organu pierwszej instancji) nie wynika, czy D. K. ma uprawnienia zawodowe w zakresie szacowania nieruchomości. Zdaniem Sądu "trudno więc ocenić czy ww. pkt IV.5 Zasad został spełniony". Sąd dalej podkreślił, że z dokumentu oceny wynika natomiast, że jej załącznikiem są fotografie, których nie załączono. Sąd ocenił, że organy nie dokonały prawidłowej analizy zgromadzonych dowodów. W wywiadzie środowiskowym z dnia 16 marca 2018 r. wskazano bowiem, że skarżąca pokazywała pracownikom organu zalane pomieszczenia (ściany w trzech pokojach, w łazience) oraz uszkodzony dach (oderwane gonty). W ocenie dokonanej przez D. K. odnośnie zniszczeń ścian wpisano natomiast 0 %. Wreszcie Sąd (II SA/Po 575/18) skonstatował, że zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala na odniesienie się do wymienionych sprzeczności; w wywiadzie nie ma opisu zniszczeń, organy nie zwróciły się o wyjaśnienia w zakresie szacowania wysokości szkód do osoby je sporządzającej ("o ile posiadała wymagane kwalifikacje"). Nie dokonały też wyjaśnienia tych sprzeczności w decyzjach.

Z treści wyroku II SA/Po 575/18 jednoznacznie wynika, że zdaniem Sądu oceny uszkodzeń budynku powinna dokonać osoba posiadająca stosowne uprawnienia zawodowe (zob. cyt.: "trudno więc ocenić czy ww. pkt IV.5 Zasad został spełniony", "organy nie zwróciły się o wyjaśnienia w zakresie szacowania wysokości szkód do osoby je sporządzającej (o ile posiadała wymagane kwalifikacje)".

Sąd obecnie orzekający odnotowuje, że w treści punktu IV.5 "Zasad", który ustanawia wymóg, aby oszacowania wysokości szkód w budynku/lokalu dokonywała osoba posiadająca uprawnienia, znajduje się odesłanie do II.6 i pkt III. Z tego ostatniego odesłania organy zapewne wywodzą, iż w sprawie, w której rozliczana jest kwota pomocy poniżej 20 tys. zł, autor szacowania nie musi posiadać specjalnych ku temu uprawnień (zob. pismo i adnotacje pracownika organu na k. 37 i 38 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Sąd w tym miejscu przypomina, że na obecnym etapie sprawy, a więc po wydaniu wyroku II SA/Po 575/18, który nie został zaskarżony przez Kolegium i stał się prawomocny, nie ma już pola do polemiki, co do tego czy punkt IV.5 "Zasad" powinien mieć zastosowanie, a więc i co do tego, że osoba oceniająca uszkodzenia budynku powinna posiadać odpowiednie uprawnienia zawodowe. Skoro w wyroku z dnia 29 listopada 2018 r. stwierdzono w sposób jednoznaczny, że uprawnienia osoby szacującej uszkodzenia budynku powinny być zweryfikowane w kontekście wskazanego wyżej punktu "Zasad", to obowiązkiem organów jest takie wskazanie wykonać.

W trakcie ponownie prowadzonego przez organy postępowania włączono do akt jedynie wydruk z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej dotyczący mgr inż. D. K.. Wydruk ten świadczy tylko o tym, że osoba ta prowadzi działalność gospodarczą, jednakże nie dokumentuje w żadnym zakresie jej uprawnień.

Mając na uwadze powyższe Sąd obecnie orzekający stwierdza, że nie wykonano należycie wyroku II SA/Po 575/18. Nie wiadomo bowiem nadal, czy D. K. posiadał odpowiednie kwalifikacje do dokonania oceny procentowej skali uszkodzeń budynku Z. L..

W tym miejscu Sąd obecnie orzekający postanowił jednak uzupełnić powyższe o pewne wyjaśnienie uzupełniające. Otóż, o ile w świetle wyroku II SA/Po 575/18 nie można polemizować z obowiązkiem zweryfikowanie kompetencji zawodowych D. K. do wiarygodnej oceny szkód w budynku skarżącej, o tyle zdaniem obecnie orzekającego Sądu istnieje możliwość pewnej interpretacji "Zasad" w zakresie rodzaju tych kompetencji.

W niniejszej sprawie konieczne jest dokonanie weryfikacji skali zniszczeń budynku przez nawałnicę w stosunku do substancji budynku jako takiej. Nie chodzi więc o straty spowodowane unicestwieniem względnie zniszczeniem całego budynku, ale o stosunek przybliżonej wartości uszkodzeń obiektu budowlanego w stosunku do wartości tego obiektu. Oczekiwać więc należy, że – w realiach niniejszej sprawy – oceny na potrzeby stosowania "Zasad" dokona osoba posiadająca co najmniej kompetencje zawodowe pozwalające na wiarygodne kosztorysowanie wartości robót budowlanych. Pod tym kątem kompetencje mgr inż. D. K. powinny być zbadane, a stosowny dokument w tym zakresie wciągnięty do akt.

Sąd obecnie orzekający podkreśla raz jeszcze, że wbrew zaleceniom Sądu (II SA/Po 575/18) nie oceniono strat spowodowanych przez nawałnicę w zakresie skutków zalania trzech pokoi oraz łazienki, choć kwestię tą zgłoszono podczas wywiadu środowiskowego. Do akt nie załączono także dokumentacji zdjęciowej, o której wzmiankuje się w ocenie uszkodzeń budynku z 12 września 2017 r. (zob. k. 89 akt administracyjnych). Zalecenia te powinny być przez organy obligatoryjnie wykonane.

Zdaniem Sądu w powyższym kontekście naruszono także art. 10 K.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Otóż z uzasadnienia decyzji Burmistrza, akceptowanej przez Kolegium, wynika, że wycenę nieruchomości jej autor miał potwierdzić e-mailem 28 lutego 2019 r. Dokumentu tego nie ma jednak w aktach administracyjnych. Oznacza to, że Z. L. zapoznając się z materiałem sprawy przed wydaniem decyzji i nie wnosząc uwag najpewniej nie wiedziała o korespondencji organu z D. K., która to korespondencja, jak się okazało, miała dla sprawy istotne znaczenie.

Sąd podkreśla także, że w trakcie postępowania administracyjnego oraz w dacie wydawania w sprawie poprzedniego orzeczenia sądowego skarżąca nie dysponowała fakturami potwierdzającymi wykonanie i rzeczywiste koszty prac remontowych w jej budynku będące następstwem nawałnicy z 2017 r. Sąd w wyroku II SA/Po 575/18 zwrócił natomiast uwagę, że z tego tytułu nie można było wywodzić względem skarżącej negatywnych konsekwencji.

Obecnie sytuacja w powyższym zakresie – jeśli chodzi o sferę dowodową – znacząco się zmieniła. Skarżąca udokumentowała fakturami i rachunkami na łączną kwotę 10216,88 zł wartość przeprowadzonych robót remontowych (złożono je do akt administracyjnych jeszcze przed wydaniem decyzji w pierwszej instancji). Co więcej, w postępowaniu sądowym przedstawiła opinię techniczną potwierdzającą konieczność wymiany wszystkich uszkodzonych i połamanych gontów papowych na dachu budynku mieszkalnego (zob. opinię techniczną ze stycznia 2019 r., k. 25 akt sądowych), co uprawdopodabnia, że zrealizowane prace rzeczywiście odnosiły się do skutków nawałnicy.

Burmistrz wskazane faktury i rachunki co prawda przywołał w uzasadnieniu decyzji, jednak w żaden sposób nie skonfrontował zawartych w nich treści z oceną z dnia 12 września 2017 r. Ograniczył się natomiast do podtrzymania – w gruncie rzeczy gołosłownie – tezy o uszkodzeniu dachu budynku na poziomie 5 % i innych elementów na poziomie 2 %, co w efekcie miało prowadzić do ogólnego szacunku uszkodzeń na poziomie 1,7 %.

Podsumowując, Sąd stwierdził, że organy wydając decyzje z dnia [...] kwietnia 2019 r., [...] oraz z dnia [...] 2019 r., [...] naruszyły art. 153 P.p.s.a., art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. (stanowiące o obowiązku wszechstronnego zebrania i rozważania materiału dowodowego), a także wspomniany art. 10 K.p.a. (zapoznając skarżącą z aktami sprawy, w którym nie utrwalono korespondencji z osobą dokonującą wyceny uszkodzeń budynku).

Ponownie rozpoznając sprawę organy uważnie wykonają wskazania wyroku II SA/Po 575/18, z uwzględnieniem dodatkowych wyjaśnień, jakie przedstawiono w niniejszym orzeczeniu.

Końcowo Sąd wyjaśnia, że odstąpił od zastosowania art. 145a P.p.s.a., o co wnosiła Z. L.. Przepis ten stanowi o możliwości zobowiązania przez sąd organu do wydania w określonym terminie decyzji ze wskazaniem sposobu załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcia (chyba że rozstrzygnięcie pozostawiono uznaniu organu). W ocenie Sądu niniejsza sprawa nie jest dostatecznie wyjaśniona, aby można było wskazać organowi sposób jej załatwienia. Za stosowaniem art. 145a P.p.s.a. nie przemawia także charakter rozstrzygnięcia (przyznanie zasiłku celowego), które cechuje się pewnym stopniem uznaniowości.

Wyrok wydano na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a.