Wyrok NSA oz. we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 288/98
NSA oz. we Wrocławiu
Data orzeczenia: 1998-03-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 626  Ustrój samorządu terytorialnego, w tym referendum gminne
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 2
journal: Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 11 grudnia 1995 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o samorządzie terytorialnym.
article: art. 5 ust. 1
journal: Dz.U. 1996 nr 84 poz. 386
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 14 maja 1996 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o referendum gminnym.
Teza: Rada gminy nie jest uprawniona do podejmowania na podstawie art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ oraz art. 5 ustawy z dnia 11 października 1991 r. o referendum gminnym /Dz.U. 1996 nr 84 poz. 386/ uchwał w przedmiocie przeprowadzenia referendum gminnego w sprawie powszechnego uwłaszczenia mieszkańców gminy mieniem komunalnym przez emisję bonów prywatyzacyjnych.

TEZY

Rada gminy nie jest uprawniona do podejmowania na podstawie art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ oraz art. 5 ustawy z dnia 11 października 1991 r. o referendum gminnym /Dz.U. 1996 nr 84 poz. 386/ uchwał w przedmiocie przeprowadzenia referendum gminnego w sprawie powszechnego uwłaszczenia mieszkańców gminy mieniem komunalnym przez emisję bonów prywatyzacyjnych.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny oddalił na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ skargę Gminy J. Ś. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody (...) z dnia 10 stycznia 1998 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy J. Ś. o przeprowadzeniu referendum gminnego.


UZASADNIENIE

We wniosku z dnia 6 maja 1997 r. Józef B., działając jako przewodniczący Społecznego Komitetu Uwłaszczeniowego w W., przedstawił organom gminy J. Ś. żądanie przeprowadzenia referendum uwłaszczeniowego. Do wniosku załączył spis 386 mieszkańców gminy, którzy swoimi podpisami udzielili poparcia zgłoszonemu wnioskowi, oraz ramowy program uwłaszczenia. Według tego programu uwłaszczeniem miałyby być objęte: grunty rolne, gminne spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, gospodarstwo rehabilitacyjno-rekreacyjne, a także zadania gminy w zakresie zagospodarowania klubów wiejskich oraz zamki w P. i K. Na żądanie Wójta Gminy wnioskodawca dnia 18 czerwca 1997 r. przedstawił pełnomocnictwo udzielone mu przez pozostałych członków Społecznego Komitetu Uwłaszczeniowego. Następnie w oświadczeniu z dnia 14 sierpnia 1997 r. pełnomocnik Komitetu przedstawił 11 kart z informacją o przedmiocie zamierzonego referendum, zawierających ponadto imiona, nazwiska, daty urodzenia, adresy i numery dowodów osobistych osób, które poparły projekt referendum, oraz treść pytania, które miało być jego przedmiotem: Czy chcesz przeprowadzenia powszechnego uwłaszczenia majątkiem gminnym imieniem Skarbu Państwa w formie bonów uwłaszczeniowych?

Uchwałą nr XVIII/121/97 z dnia 8 września 1997 r. Rada Gminy J. Ś. postanowiła przeprowadzić na wniosek mieszkańców referendum gminne w sprawie powszechnego uwłaszczenia mieszkańców gminy J. majątkiem gminnym imieniem Skarbu Państwa w formie bonów uwłaszczeniowych.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 1 października 1997 r. nr ON. II. 0914/38/97 Wojewoda (...) stwierdził nieważność powyższej uchwały Rady Gminy.

Rozstrzygnięcie nadzorcze nie zostało zaskarżone przez Gminę do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Kolejną uchwałą nr XX/125/97 z dnia 10 grudnia 1997 r. Rada Gminy J. Ś., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ oraz art. 3 ust. 2 i art. 14 ustawy z dnia 11 października 1991 r. o referendum gminnym /Dz.U. 1996 nr 84 poz. 386/, ponownie zdecydowała o przeprowadzeniu na wniosek mieszkańców referendum gminnego w sprawie powszechnego uwłaszczenia mieszkańców gminy J. Ś. majątkiem gminnym imieniem Skarbu Państwa w formie bonów uwłaszczeniowych.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 10 stycznia 1998 r. nr ON. II. 0914/1/98 Wojewoda (...) w trybie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ stwierdził nieważność tej uchwały. Wojewoda wyjaśnił, że uchwała Rady Gminy narusza art. 13 ust. 1 ustawy o referendum gminnym, gdyż prowadzi do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem. Rada gminy nie ma kompetencji do orzekania o uwłaszczeniu mieszkańców gminy mieniem komunalnym ani mieniem Skarbu Państwa.

Uchwałą nr XII/140/98 z dnia 4 lutego 1998 r. Rada Gminy J. Ś., na zasadzie art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./, postanowiła zaskarżyć rozstrzygnięcie nadzorcze do Naczelnego Sądu Administracyjnego. We wniesionej skardze domagała się uchylenia rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody (...). Zdaniem organów gminy, sprawa powszechnego uwłaszczenia majątkiem gminy i Skarbu Państwa jest sprawą ważną dla gminy, gdyż wniosek w przedmiocie referendum uzyskał poparcie ponad 10 proc. mieszkańców gminy. Obowiązujące przepisy prawne nie zastrzegają uprawnień do stanowienia w sprawach gospodarowania majątkiem gminy na rzecz innych organów niż organy samorządu terytorialnego i wobec tego z mocy art. 6 ust. 2 i art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym oraz art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 11 października 1991 r. o referendum gminnym /Dz.U. 1996 nr 84 poz. 386/ Rada Gminy była uprawniona do podjęcia uchwały w przedmiocie referendum gminnego w tej sprawie.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda (...) wniósł o oddalenie skargi. Wojewoda podał, że przepisy art. 6 i 18 ustawy o samorządzie terytorialnym oraz art. 12 ustawy o referendum gminnym nie stwarzają podstaw do zarządzenia przez radę gminy referendum co do uwłaszczenia mieszkańców gminy majątkiem stanowiącym własność Skarbu Państwa. Przedmiotem uwłaszczenia nie może być także mienie gminy służące do realizacji publicznych zadań gminy w sferze komunalnej. Uchwała Rady Gminy J. Ś. zatem wykracza poza konstytucyjne uprawnienia organów samorządu terytorialnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ referendum gminne może być przeprowadzone w każdej sprawie ważnej dla gminy. Zasada ta została powtórzona w art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 11 października 1991 r. o referendum gminnym /Dz.U. 1996 nr 84 poz. 386/.

Zagadnienie ograniczenia przedmiotu referendum gminnego do spraw o znaczeniu lokalnym dostrzegła też Rada Gminy J. Ś. Wynika to w szczególności z treści skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody. W skardze tej organy gminy kompetencję Rady Gminy J. Ś. do podjęcia uchwały w przedmiocie referendum uwłaszczeniowego wyprowadziły z art. 6 ust. 2 i art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym, które ustalają właściwość gminy i rady gminy w sprawach publicznych o znaczeniu lokalnym, nie zastrzeżonych ustawami na rzecz innych podmiotów, to jest w sprawach określonych w art. 6 ust. 1 tej ustawy.

Zagadnienie prywatyzacji mienia ogólnonarodowego jednak ma z zasady charakter ogólnopaństwowy, a więc nie jest sprawą publiczną o znaczeniu lokalnym, jak to określa art. 6 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym. Problematyka prywatyzacji została uregulowana szczegółowo w ustawie z dnia 30 sierpnia 1996 r. o komercjalizacji i prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych /Dz.U. nr 118 poz. 561/. W art. 55 ust. 1 /dział VI/ tej ustawy kompetencje do podejmowania uchwały o emisji i wartości bonów prywatyzacyjnych zastrzeżono dla Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej, a w ustępie 2 tego artykułu wyraźnie stwierdzono, że bony prywatyzacyjne są przydzielane nieodpłatnie wszystkim obywatelom Rzeczypospolitej.

Przedmiotem referendum gminnego, którego przeprowadzenie zarządzono uchwałą nr XX/125/97 Rady Gminy J. Ś. z dnia 10 grudnia 1997 r., miała być sprawa uwłaszczenia mieszkańców gminy nie tylko mieniem komunalnym, lecz również majątkiem Skarbu Państwa. Nie może zatem budzić wątpliwości, że tak szeroko zakreślony przedmiot referendum znacząco wykracza poza zakres spraw publicznych o znaczeniu lokalnym, o jakim mowa w powołanym art. 6 ustawy samorządowej.

Błędny jest również pogląd organów gminy, że w obowiązujących przepisach nie została uregulowana sprawa prywatyzacji mienia komunalnego i na zasadzie domniemania, określonej w art. 6 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym, gmina może samodzielnie rozstrzygać te sprawy.

Zasady gospodarowania mieniem gminnym o charakterze użyteczności publicznej zostały określone w ustawie z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej /Dz.U. 1997 nr 9 poz. 43/, a zasady gospodarowania pozostałym mieniem - w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. nr 115 poz. 741/.

Ustawa o gospodarce komunalnej określa w szczególności w art. 14 - 23 zasady przekształcania przedsiębiorstw komunalnych, a w art. 20 ust. 1 przewiduje możliwość zbywania udziałów i akcji gminy w spółce powstałej w wyniku przekształcenia przedsiębiorstwa komunalnego przez odpowiednie stosowanie przepisów działu IV ustawy z dnia 30 sierpnia 1996 r. o komercjalizacji i prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych /Dz.U. nr 118 poz. 561 ze zm./. Ustawa o gospodarce komunalnej natomiast nie przewiduje możliwości odpowiedniego stosowania - w procesie przekształceń własnościowych przedsiębiorstw komunalnych - przepisów działu VI ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych w przedmiocie emisji bonów prywatyzacyjnych.

Również ustawa o gospodarce nieruchomościami, a do dnia 31 grudnia 1997 r. - ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./, regulujące kompleksowo gospodarowanie gruntami stanowiącymi własność Skarbu Państwa i własność gminy, wykluczały obejmowanie powszechnym uwłaszczeniem także tych nieruchomości.

Ani przepisy art. 14-23 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej /Dz.U. 1997 nr 9 poz. 43/, ani przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. nr 115 poz. 741/ nie stwarzają podstaw do zbywania mienia gminnego w drodze emitowania przez gminę bonów prywatyzacyjnych, o jakich mowa w dziale VI ustawy dnia 30 sierpnia 1996 r. o komercjalizacji i prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych /Dz.U. nr 118 poz. 561 ze zm./.

Rada gminy zatem nie jest uprawniona do podejmowania na podstawie art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 11 października 1991 r. o referendum gminnym /Dz.U. 1996 nr 84 poz. 386/ uchwał w przedmiocie przeprowadzenia referendum gminnego w sprawie powszechnego uwłaszczenia mieszkańców gminy mieniem komunalnym przez emisję bonów prywatyzacyjnych.

Skargę zatem, jako nieuzasadnioną, należało oddalić stosownie do art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368/.