Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2450/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6369 Inne o symbolu podstawowym 636
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 36 ust. 1 pkt 12 oraz art. 89 pkt 2
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Siwek, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi M. T. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] października 2020 r. znak [...] w przedmiocie pozwolenia na prowadzenie prac poszukiwawczych oddala skargę


UZASADNIENIE

1. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: "Minister Kultury") decyzją z [...] października 2020 r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania M. T. (dalej: "wnioskodawca", a także "skarżący"), uchylił w części decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr [...] z [...] kwietnia 2020 r., znak: [...], udzielającą pozwolenia na prowadzenie prac poszukiwawczych, a w pozostałej części utrzymał w mocy ww. rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.

Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

2. Pismem z 27 marca 2020 r. wnioskodawca M. T. wniósł o udzielenie pozwolenia na poszukiwanie zabytków ruchomych, na działkach: O. – [...],[...], [...], [...], [...], M. – [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...],[...], [...], [...], M. – [...], [...],[...], [...], [...]. Do wniosku dołączono m.in. program poszukiwań, oświadczenie właściciela ww. nieruchomości - Gminy [...], zawierające zgodę na prowadzenie poszukiwań na tym terenie oraz mapy topograficzne z zaznaczonym obszarem planowanych poszukiwań.

3. Po rozpatrzeniu ww. wniosku z 27 marca 2020 r., [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków (dalej: "[...] WKZ") decyzją nr [...] z [...] kwietnia 2020 r., udzielił wnioskodawcy pozwolenia na prowadzenie prac poszukiwawczych na działkach wskazanych we wniosku, w zakresie i w sposób zgodny z wnioskiem, chociaż ze szczegółowo wymienionymi warunkami oraz z terminem ważności pozwolenia do 31 grudnia 2020 r.

Organ pierwszej instancji wydał powyższe rozstrzygnięcie na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 12 oraz art. 89 pkt 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 282; dalej: "ustawa o ochronie zabytków") oraz przepisów rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 2 sierpnia 2018 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich i badań konserwatorskich przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków albo na Listę Skarbów Dziedzictwa oraz robót budowlanych, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, a także badań archeologicznych i poszukiwań zabytków (Dz. U. z 2018 r., poz. 1609, dalej: "rozporządzenie wykonawcze"), zmienionego rozporządzeniem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 10 września 2019 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz. U. z 2019 r., poz. 1886).

[...] WKZ wydał ww. zezwolenie pod następującymi warunkami:

poszukiwaniami kierować będzie wnioskodawca;

przy czym wnioskodawca będzie miał określone obowiązki, w tym:

obowiązek zawiadomienia wojewódzkiego konserwatora zabytków o terminie rozpoczęcia i zakończenia wskazanych w pozwoleniu poszukiwań co najmniej 2 dni przed rozpoczęciem poszukiwań;

obowiązek przekazania wojewódzkiemu konserwatorowi zabytków listy imion i nazwisk osób biorących udział w poszukiwaniach zabytków, co najmniej 2 dni przed rozpoczęciem poszukiwań;

obowiązek niezwłocznego zawiadomienia wojewódzkiego konserwatora zabytków - Kierownika Delegatury w [...] Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków o wszelkich zagrożeniach lub nowych okolicznościach ujawnionych w trakcie prowadzenia poszukiwań wskazanych w udzielonym pozwoleniu;

obowiązek niezwłocznego zawiadomienia wojewódzkiego konserwatora zabytków o przerwach w ww. poszukiwaniach, które to przerwy mogą wpłynąć na zmianę programu poszukiwań;

wnioskodawca będzie miał możliwość prowadzenia poszukiwań nie głębiej niż w warstwie próchniczej – na terenie lasów i nieużytków rolnych oraz w warstwie oraniny – na terenach użytkowanych rolniczo;

obowiązek prowadzenia dokumentacji przebiegu poszukiwań w sposób umożliwiający jednoznaczną identyfikację i dokładną przestrzenną lokalizację wszystkich czynności oraz dokonanych odkryć;

obowiązek sporządzenia sprawozdania (raportu) z poszukiwań i przekazania go wojewódzkiemu konserwatorowi zabytków - Kierownikowi Delegatury w [...] oraz udostępnienia znalezionych przedmiotów celem przeprowadzenia ich oględzin w terminie 3 tygodni od daty zakończenia poszukiwań;

obowiązek przekazania do organu opracowania wyników poszukiwań w terminie do 6 miesięcy od dnia ich zakończenia;

obowiązek przerwania poszukiwań w przypadku natrafienia na zabytki archeologiczne i powiadomienia organu o znalezisku;

obowiązek przekazania organowi przedmiotów znalezionych w trakcie poszukiwań, o ile są zabytkami archeologicznymi; a w przypadku pozostałych znalezionych przedmiotów należy stosować przepisy ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o rzeczach znalezionych (Dz. U. z 2015 r., poz. 397 ze zm.).

W uzasadnieniu ww. decyzji organ pierwszej instancji uznał, że wniosek spełnia wymagania ww. rozporządzenia wykonawczego, a poszukiwania nie stanowią zagrożenia dla znanych zabytków archeologicznych, natomiast mogą pomóc w ujawnieniu informacji i pamiątek o znaczeniu historycznym, zaś skarżący zobowiązał się do przekazania znalezionych zabytków do Muzeum Historycznego Miasta T..

4. Pismem z 12 listopada 2019 r. wnioskodawca (skarżący) złożył odwołanie od ww. decyzji. W uzasadnieniu wnioskodawca zakwestionował jeden z warunków udzielenia ww. zezwolenia, tj. pkt 6, w którym wskazano, że poszukiwania prowadzić można nie głębiej niż w warstwie próchniczej – na terenie lasów i nieużytków rolnych oraz w warstwie oraniny – na terenach użytkowanych rolniczo. Wnioskodawca podniósł, że ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a także rozporządzenie wykonawcze nie zawierają ustawowych norm odnoszących się do głębokości, na jakiej mają lub mogą być prowadzone poszukiwania ukrytych lub porzuconych zabytków ruchomych.

5. Po rozpatrzeniu ww. odwołania, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z [...] października 2020 r. uchylił zaskarżoną decyzję [...] WKZ w części, tj. w zakresie warunków udzielenia pozwolenia określonych w punktach 5, 7, 9, 11 oraz w punkcie 8 tiret pierwszy i drugi oraz w tym zakresie umorzył postępowanie prowadzone w pierwszej instancji. W pozostałej części Minister Kultury utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Minister Kultury wydał ww. decyzję na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 12, art. 89 pkt 1, art. 93 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków oraz art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256; dalej: "k.p.a.").

W uzasadnieniu Minister Kultury wyjaśnił, że w świetle odwołania wnioskodawcy, w sprawie sporna była jedynie kwestia nałożonego na wnioskodawcę warunku pozwolenia dotyczącego głębokości prowadzonych poszukiwań. Organ odwoławczy zobowiązany był jednak rozpatrzeć sprawę w jej całokształcie, czyli nie tylko w odniesieniu do zarzutów podniesionych w odwołaniu.

Oceniając warunki pozwolenia zawarte w zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy uznał, że zakwestionowany w odwołaniu punkt 6 sentencji decyzji [...] WKZ i dotyczący maksymalnej głębokości prowadzonych poszukiwań, mieści się w zakresie norm wyrażonych w art. 36 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków. Nie ulega bowiem wątpliwości, że podjęcie znalezionych obiektów z głębokości większej niż warstwa próchniczna lub warstwa oraniny, może łączyć się ze zniszczeniem podziemnych nawarstwień kulturowych, których istnienia na przedmiotowym terenie nie można wykluczyć. W konsekwencji uznać trzeba, że organ pierwszej instancji ograniczając głębokość ingerencji w warstwę gleby, nie wykroczył poza ww. uregulowanie art. 36 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków. Dlatego też poszukiwania bezwzględnie powinny kończyć się w momencie natrafienia na zabytek i nie mogą zakładać wydobywania go poza granicami uzasadnionymi okolicznościami i specyfiką danej sprawy, indywidualnie ocenianej przez organ konserwatorski w toku postępowania administracyjnego.

Organ odwoławczy wskazał również, że poszukiwania wymagające szeroko zakrojonych prac ziemnych, powinny bezwzględnie zostać uznane za badania wykopaliskowe, co gwarantuje przeprowadzenie odpowiedniej eksploracji, dokumentacji, konserwacji pozyskanego obiektu i zapewnienie jego przyjęcia przez jednostkę o charakterze muzealnym. W związku z tym, w ramach poszukiwania zabytków, zwłaszcza zabytków archeologicznych, niedopuszczalne jest podejmowanie jakichkolwiek inwazyjnych eksploracji miejsc ich występowania, w szczególności przy użyciu sprzętu ciężkiego. Nie należy zatem wydobywać z ziemi żadnych zabytkowych przedmiotów, ani odsłaniać archeologicznych obiektów lub otaczających ich nawarstwień. Działania takie niosą za sobą ryzyko zniszczenia cennych kulturowo stanowisk archeologicznych.

Minister Kultury wyjaśnił także, iż jednym z kluczowych zadań w zakresie ochrony stanowisk archeologicznych jest zachowanie nawarstwień ziemnych i wzajemnych układów przestrzennych artefaktów i śladów działalności ludzkiej. Pozwalają one bowiem na datowanie zabytku, jego powiązań z działalnością człowieka, a także na wskazanie okoliczności, w jakich dany obiekt funkcjonował. Poprawna analiza kontekstu archeologicznego jest zaś możliwa wyłącznie podczas profesjonalnie wykonanych badań, prowadzonych przez osoby posiadające odpowiednie kwalifikacje.

Jednocześnie Minister Kultury zauważył, że warunki zawarte w punkcie 5, 7 i 9 sentencji zaskarżonego pozwolenia, dotyczą wyłącznie badań archeologicznych, a zatem nie mieszczą się w zakresie warunków, które można ustalić w pozwoleniu na poszukiwania. W § 18 ww. rozporządzenia wykonawczego brak jest podstaw prawnych do stosowania norm dotyczących badań archeologicznych do poszukiwań zabytków.

Odnosząc się natomiast do warunku określonego w punkcie 8 tiret pierwsze i drugie, Minister Kultury wyjaśnił, że brak jest także podstaw prawnych do nałożenia obowiązku przekazania do organu opracowania wyników poszukiwań. Przepisy ustawy o rzeczach znalezionych nie mają także zastosowania do zabytków archeologicznych, a ponadto warunek wskazany w pkt 11 jest zbędny w kontekście warunku zamieszczonego w pkt 8 tiret trzecie i czwarte.

Wobec powyższych ustaleń organ odwoławczy uznał za konieczne uchylenie zaskarżonego pozwolenia w zakresie określonych warunków i w tym zakresie umorzył postępowanie pierwszej instancji, zaś w pozostałej części organ drugiej instancji utrzymał w mocy decyzję [...] WKZ.

6. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem wnioskodawca (skarżący) pismem z 26 listopada 2020 r. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie decyzji Ministra Kultury z [...] października 2020 r.

Skarżący zarzucił decyzji Ministra Kultury:

naruszenie zasady demokratycznego państwa prawa i zasady legalności wyrażonych w art. 2 i 7 Konstytucji RP, a także art. 32 Konstytucji oraz naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji od strony faktycznej;

naruszenia art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. polegającego na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz poprzez błędną wykładnię w zakresie dowolności oceny mocy i wiarygodności dowodów;

wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy oraz podejmowanie działań sprzecznych z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do władz publicznych;

naruszenie art. 6 k.p.a.;

naruszenie art. 61 k.p.a. w zakresie nadmiernego ukształtowania wniosku;

naruszenie art. 36 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków poprzez niezgodne ze stanem faktycznym zastosowanie tego przepisu;

naruszenie art. 36 ust. 1 pkt 12 ustawy o ochronie zabytków poprzez nieuzasadnione ograniczenie możliwości prowadzenia poszukiwań.

7. Odpowiadając na ww. skargę organ drugiej instancji podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

8. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) zadanie Sądu jest ściśle określone: Sąd ma obowiązek przeprowadzić kontrolę zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

Sąd ma zatem obowiązek wyeliminowania z obrotu prawnego aktu wydanego przez organ administracyjny, jeśli stwierdzi, że w danej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia, jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych postaci naruszenia prawa przez organ administracji, skarga podlega oddaleniu. Inaczej mówiąc, jeśli zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, uchylenie jej przez sąd jest niedopuszczalne.

Jednocześnie należy podkreślić, że stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.

9. Ponadto, stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842; dalej: "ustawa covidowa"), przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

10. Sąd oddalił skargę, gdyż uznał, że trzy istotne kryteria pełnej legalności zaskarżonej decyzji Ministra Kultury oraz - w jej kontekście – decyzji [...] WKZ, zostały spełnione. Oznacza to mianowicie, że:

a) przepisy materialnoprawne i kompetencyjne upoważniały organy konserwatorskie właściwe w sprawie do wydania rozstrzygnięć o wskazanej wyżej treści, tzn. zostały wydane zgodnie z mającą zastosowanie w sprawie normatywną podstawą rozstrzygnięcia;

b) przepisy określające zadania organów konserwatorskich (służące w rozpatrywanej sprawie jako kontekst dla wykładni ogólnych przepisów materialnoprawnych), a także wypracowane w związku z nimi zasady praktyki, w tym metodyki, prowadzenia prac poszukiwawczych i badawczych w odniesieniu do zabytków, w pełni uzasadniały przyjęte rozstrzygnięcia, w tym ograniczenie zakresu poszukiwań będących przedmiotem decyzji organu pierwszej instancji do określonej głębokości; a także

c) w rozpatrywanej sprawie – zdaniem Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę, a jednocześnie wbrew zarzutom formułowanym przez skarżącego – nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby uzasadniać uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

11. Wyjaśniając stanowisko Sądu w odniesieniu do kompetencji oraz podstawy prawnej decyzji wydanych w rozpatrywanej sprawie, należy podkreślić, że celowo zostały one sformułowane w sposób bardzo ogólny, właściwie wyznaczając tylko przedmiot pozwoleń, które są wymagane w sprawach dotyczących zabytków i rozmaitych prac, robót i badań odnoszących się do obiektów będącymi zabytkami. W rozpatrywanej sprawie przepis stanowi jedynie, że "pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga: (...) poszukiwanie ukrytych lub porzuconych zabytków ruchomych, w tym zabytków archeologicznych, przy użyciu wszelkiego rodzaju urządzeń elektronicznych i technicznych oraz sprzętu do nurkowania". Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami z dnia 23 lipca 2003 r. nie określa kazuistycznie, czyli bardzo szczegółowo i poprzez odniesienie się do różnych przypadków, w jakich okolicznościach takie pozwolenie powinno być wydane, a w jakich powinno się odmówić wydania pozwolenia konserwatorskiego, ani jakie konkretnie warunki mogą i powinny być wyznaczone dla podmiotu ubiegającego się o pozwolenie. Również wskazane przez organ pierwszej instancji rozporządzenie wykonawcze, czyli rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 2 sierpnia 2018 r., określa przede wszystkim warunki i obowiązki formalne: treść wniosku o pozwolenie, wymagane dokumentu i oświadczenia, cechy podmiotów i okoliczności, które muszą być wykazane, aby móc uzyskać pozwolenie oraz strukturę samego pozwolenia.

Charakter i brzmienie norm prawnych wynikających ze wskazanych źródeł prawa prowadzą jednak do przyjmowanego szeroko przekonania, że organy wydające decyzje na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy z 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami są upoważnione ustawowo do działania w ramach tzw. uznania administracyjnego. Przepisy prawa nie określają bowiem, w jakich przypadkach konieczne jest wydawanie pozwolenia, a w jakich odmawia się jego udzielenia, pozostawiając tę kwestię swobodnej, t.j. uznaniowej, lub mówiąc jeszcze inaczej - dyskrecjonalnej ocenie organu ochrony zabytków (patrz np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1590/17, LEX nr 2676636, a także wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 501/19, LEX nr 2755119; z dnia 11 maja 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1443/15, LEX nr 2056011; oraz z dnia 19 maja 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 254/14, LEX nr 1476879).

Oznacza to, że jeśli rozstrzygnięcie w przedmiocie udzielenia pozwolenia konserwatorskiego jest wydawane przez organ, którego właściwości rzeczowej nikt nie kwestionuje, a pamiętajmy że art. 36 ust. 1 ustawy z 2003 r. o ochronie zabytków mówi wyraźnie o wojewódzkim konserwatorze zabytków, to sama treść rozstrzygnięcia pozostawiona jest uznaniu samego organu. Inaczej mówiąc nie ma wątpliwości, że organ wojewódzki jest – co do zasady - w pełni upoważniony do udzielenia pozwolenia lub odmowy wydania takiego pozwolenia, a także do ukształtowania treści pozwolenia, w tym także szczegółowych warunków, które musi spełnić podmiot uzyskujący pozwolenie.

Uznaniowy charakter decyzji organu konserwatorskiego badającego wniosek podmiotu o wydanie pozwolenia na określone prace, roboty lub badania przy zabytku lub w odniesienia do zabytku, ma też ważne konsekwencje procesowe. Decyzja wydawana w ramach uznania administracyjnego podlega ocenie sądu administracyjnego jedynie od strony formalno-prawnej, tj. czy decyzja została wydana z zachowaniem reguł postępowania administracyjnego. Kontroli sądu administracyjnego poddana jest spójność argumentacji przytoczonej w rozstrzygnięciu indywidualnym opartym na uznaniu administracyjnym.

W tym zakresie, Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę stwierdził, że organy konserwatorskie działające w sprawie miały niewątpliwą podstawę prawną do wydania decyzji obu instancji, a także do ukształtowania ich treści zgodnie z ustawowymi zadaniami organów konserwatorskich, przyjętą w Rzeczypospolitej Polskiej polityką ochrony zabytków i opieki nad zabytkami oraz wskazaniami i standardami wypracowanymi w rozpatrywanej dziedzinie przez sądy administracyjne.

Przedstawiona analiza podstaw prawnych decyzji konserwatorskich wydanych w sprawie wymaga jeszcze uzupełnienia. Z uwagi bowiem na podniesiony przez skarżącego zarzut naruszenia przez Ministra Kultury konstytucyjnych zasad, w tym zasady demokratycznego państwa prawa i zasady legalności wyrażonych w art. 2 i 7 Konstytucji RP, a także zasady równości wszystkich wobec prawa i równego traktowania przez władze publiczne (art. 32 Konstytucji RP), należy odnieść się do ustrojowego kontekstu rozpatrywanej sprawy. Należy przy tym przypomnieć, że przepisy ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami były już kontrolowane przez Trybunał Konstytucyjny , m.in. w wyroku z dnia 8 października 2007 r., sygn. akt K 20/07 (OTK 102/9/A/2007). Powołany wyrok dotyczył co prawda innego przepisu ustawy, tj. art. 31 ust. 1 ustawy, który został uznany za niezgodny z zasadą ochrony własności i zasadą proporcjonalności. Uzasadnienie wyroku Trybunału zawiera jednak ważne wytyczne co do stosowania przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Trybunał Konstytucyjny kilkukrotnie podkreślił, że zgodność działania organów administracji ze standardami i wartościami wyrażonymi w ustawie zasadniczej wymaga odpowiedniego wyważenia (tj. ustalenia i zachowania proporcji) interesu publicznego i prywatnego w rozpatrywanej dziedzinie (patrz część I uzasadnienia pkt 1 oraz część III pkt 6). Prawa i wolności obywatelskie powinny być realizowane, chociaż nie każde żądanie, życzenie lub zamiar indywidualny zasługuje na uwzględnienie. Dopuszczalne jest ograniczenie praw i wolności jeśli jednocześnie zapewniona jest odpowiednia, proporcjonalna ochrona interesu społecznego, w tym ochrona zabytków i opieka nad zabytkami (art. 31 ust. 3). W Konstytucji nie tylko ustanawia się zasadę legalności działania władz publicznych i zasadę demokratycznego państwa prawnego, ale także zasadę ochrony dziedzictwa narodowego (art. 5).

W tym kontekście należy uznać, że udzielenie skarżącemu pozwolenia na prowadzenie poszukiwań w zakresie zabytków ruchomych, zgodnie z wnioskiem skarżącego, ale ograniczenie swobody działań skarżącego poprzez wprowadzenie kilkunastu, a w rezultacie decyzji Ministra Kultury - kilku warunków działania w terenie, odpowiada zasadzie proporcjonalności oraz zasadzie właściwej ochrony zabytków jako materialnych świadectw dziedzictwa narodowego.

12. Ocena zgodności z prawem decyzji konserwatorskich wydanych w związku z wnioskiem skarżącego wymaga również zbadania szczegółowego uzasadnienia rozstrzygnięć obu instancji, w tym zwłaszcza argumentów za wprowadzeniem ograniczenia poszukiwań do głębokości nie większej niż warstwa próchniczna lub warstwa oraniny, a także wprowadzenia zakazu podejmowania znalezionych obiektów z większej głębokości.

Organ uzasadnił wskazane ograniczenia praktycznym powodem: prowadzenie poszukiwań na większej głębokości przez osobę która nie ma zawodowego przygotowania i doświadczenia w pracach archeologicznych, może spowodować zniszczenie podziemnych nawarstwień kulturowych, których istnienia na przedmiotowym terenie nie można wykluczyć. Skarżący jako wnioskodawca jest zainteresowany poszukiwaniem przedmiotów (rzeczy ruchomych) mogących mieć wartość zabytkową lub symboliczną, upamiętniających wydarzenia historyczne, mające miejsce na terenie planowanych poszukiwań. Skarżący nie brał wszakże pod uwagę tego, że poszukiwane przedmioty mogą być położone już w miejscu stanowiącym zabytek architektoniczny. Ustawa o ochronie zabytków definiuje taki obiekt jako zabytek nieruchomy, będący powierzchniową, podziemną lub podwodną pozostałością egzystencji i działalności człowieka, złożoną z nawarstwień kulturowych i znajdujących się w nich wytworów bądź ich śladów albo zabytek ruchomy, będący tym wytworem (art. 3 pkt 4 ustawy). Poszukiwania prowadzone głębiej niż warstwa ziemi próchniczej oraz – w przypadku użytków rolnych – warstwa oraniny, mogłyby więc prowadzić do zatarcia, zniszczenia lub pomieszania wspomnianych nawarstwień kulturowych.

W swoim wniosku skarżący zapewnia co prawda, że "w sytuacji przypadkowego odnalezienia przedmiotów, co do których zajdzie prawdopodobieństwo, iż mogą być zabytkami archeologicznymi, bez ich podejmowania niezwłocznie [wnioskodawca powiadomi] o tym fakcie konserwatora zabytków" ("Program poszukiwań", k. 26 akt adm.). Zdaniem organów konserwatorskich właściwych w sprawie amatorski, charakter prowadzonych poszukiwań nie gwarantuje jednak zapewnienia ochrony nawarstwień kulturowych zlokalizowanych na planowanym terenie poszukiwań. Obaw takich nie można lekceważyć, gdyż w aktach sprawy zgromadzono 13 kart ewidencji stanowisk archeologicznych z rejonów miejscowości S., G., M. i M., potwierdzających znaleziska z okresów od neolitu do wczesnego średniowiecza (k. 2-14 akt adm.).

Co więcej, w historii archeologii powszechnie jest znany przypadek – o którym organy konserwatorskie nie piszą wprost, choć z pewnością o nim wiedzą – niemieckiego kupca archeologa amatora Heinricha Schliemanna (1822-1890), który odkrył miejsce położenia opisywanej przez Homera Troi. Zarzucano mu wszak, że odsłonił 9 warstw kulturowych od 3.000 p.n.e. do czasów grecko-rzymskich, ale jednocześnie nie potrafił ich należycie zidentyfikować i częściowo je zniszczył (patrz np. M. Jaczynowska, A. Mączakowa, W. Tyloch, "Historia starożytna", Warszawa 1974, str. 160).

W kontekście zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a także art. 84 - 88 i art. 89 – 93 w związku z art. 31 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków warunek ograniczający głębokość poszukiwań będących przedmiotem ww. pozwolenia, należy uznać za w pełni uzasadniony. Powołane przepisy zaliczają do zadań wykonywanych przez wojewódzkiego konserwatora zabytków w szczególności: wydawanie, zgodnie z właściwością, decyzji, postanowień i zaświadczeń w sprawach określonych w ustawie oraz w przepisach odrębnych; ale także sprawowanie nadzoru nad prawidłowością prowadzonych badań konserwatorskich, architektonicznych, prac konserwatorskich, restauratorskich, robót budowlanych i innych działań przy zabytkach oraz badań archeologicznych (art. 91 ust. 4 pkt 4 i 5); co obejmuje też działania mające zapobiegać zniszczeniom zabytków (art. 31 ust. 1 pkt 2).

Nie wszystkie w tych przepisów są przywołane w uzasadnieniach zaskarżonej decyzji Ministra Kultury, ale związanie nimi zarówno organów konserwatorskich, jak i adresatów pozwoleń udzielanych na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 12 ustawy o ochronie zabytków, nie może budzić wątpliwości. Kompletność i profesjonalność uzasadnienia decyzji Ministra Kultury nie może budzić istotnych zastrzeżeń. Z tego względu, w ocenie Sądu w rozpatrywanej sprawie nie doszło do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. co zarzucał skarżący.

Stwierdzenie to ma bardzo istotne znaczenie dla uzasadnienia wyroku wydanego przez Sąd. W punkcie 11 uzasadnienia wyjaśniono, że rozstrzygnięcia w sprawach o których mowa w art. 36 ust. 1 wydawane są w ramach tzw. uznania administracyjnego. Podkreślono też, że swobodne uznanie organu nie oznacza dowolności treści decyzji, ani arbitralności w odniesieniu do powodów jej wydania oraz wartości, którym decyzje powinny służyć. Ocena czy dane zamierzenie inwestora może uzyskać pozwolenie, powinna być dokonana z uwzględnieniem realiów konkretnego przypadku, w tym stanu zabytku i sposobu jego aktualnego użytkowania i wykorzystania, a także interesu społecznego urzeczywistnianego i chronionego przez organ administracji publicznej (patrz np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 sierpnia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 638/14, LEX nr 1508607, a także wcześniej powołane wyroki sądów administracyjnych).

W opinii Sądu Minister Kultury nie tylko spełnił formalny obowiązek przewidziany w art. 107 § 3 k.p.a., ale również rzeczowo przedstawił wartości, które przemawiają za nałożeniem na skarżącego jako wnioskodawcę ściśle określonych warunków prowadzenia poszukiwań przewidzianych w pozwoleniu [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] kwietnia 2020 r. i skróconych przez organ odwoławczy. Zaskarżona decyzja wyprowadza określone obowiązki wskazane wnioskodawcy z definicji zabytku zawartej w art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków, zgodnie z którą zabytkiem jest nieruchomość lub rzecz ruchomą, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Te trzy wartości wypełniają ogólne, konstytucyjne pojęcie dziedzictwa narodowego, a jednocześnie pozwalają zrozumieć potrzebę ochrony przez organy konserwatorskie w niniejszej sprawie nie dającego się wykluczyć położenia na terenie poszukiwań zabytków archeologicznych.

13. Tytułem dopełnienia argumentacji Sądu należy dodać, że wbrew zarzutom formułowanym przez skarżącego w rozpatrywanej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby uzasadniać uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W szczególności w postępowaniu nie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Materiał zgromadzony w sprawie jest kompletny i został oceniony i uwzględniony w zaskarżonej decyzji w sposób prawidłowy.

Sąd nie dopatrzył się też przesłanek naruszenia przez organy konserwatorskie, zwłaszcza Ministra Kultury, zasady działania organów administracji publicznej w sposób budzący zaufanie uczestników postępowania, przede wszystkim wnioskodawcy, do władzy publicznej przy jednoczesnym respektowaniu zasad proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Skarżący nie wskazał okoliczności faktycznych, które mogłyby w tym zakresie uzasadniać podniesione przez niego zarzutu, z wyjątkiem tego, że udzielając pozwolenia zgodnie z wnioskiem, organy wprowadziły i utrzymały ściśle określone i jak się okazało – rzetelnie uzasadnione ograniczenia.

14. Biorąc pod uwagę przedstawioną analizę przepisów prawa znajdujących zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, zasady rozumowania prawniczego i okoliczności faktyczne istotne w sprawie, Sąd w pełni podzielił stanowisko organu, który wydał zaskarżoną decyzję. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a skarga niezasadna.

Mając na względzie powyższe ustalenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.