Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 504/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2011-05-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: par. 3
journal: Dz.U. 2003 nr 141 poz 1365
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA GOSPODARKI, PRACY I POLITYKI SPOŁECZNEJ z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne
article: art. 7
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 28 ust.2 w zw z art.32
journal: Dz.U. 2009 nr 205 poz 1585
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Sygn. akt I SA/Kr 504/11 | | W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 12 maja 2011r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Maja Chodacka, Sędziowie: WSA Ewa Michna (spr.), WSA Jarosław Wiśniewski, Protokolant: Daniel Marzec, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2011r., sprawy ze skargi Z.B., na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, z dnia 28 stycznia 2011r. Nr [...], w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne, I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 8 lutego 2010r. Z.B. (zwany dalej "Skarżącym") wystąpił do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie w całości wszelkich zaległości i należnych opłat wskazując, że nie jest w stanie zgromadzić tak dużej kwoty pieniędzy na ich pokrycie. W kolejnych punktach wniosku wyliczył przyczyny, które jego zdaniem, uzasadniały umorzenie, a to:

- brak pracy,

- zbyt duże obciążenie w przypadku ewentualnego zajęcia komorniczego, o ile uzyskiwałby wynagrodzenie ze stosunku pracy,

- ograniczone możliwości podjęcia pracy z powodu ubytku słuchu,

- brak możliwości korzystania ze świadczeń ubezpieczenia społecznego z powodu istniejących zaległości,

- całkowity brak majątku (środki ze sprzedaży mieszkania pod nadzorem komornika zostały przekazane na spłatę długów),

- powstanie zaległości w wyniku nadzwyczajnych okoliczności (włamanie do biura, kradzież i dewastacja sprzętu),

- ograniczone możliwości ściągnięcia należności od niesolidnych klientów,

- powstanie zaległości z tytułu odsetek na skutek zbyt pochopnej i krzywdzącej decyzji o odmowie restrukturyzacji.

Zdaniem Skarżącego brak majątku, zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej, a także brak rodziny ( a więc brak ewentualnego wsparcia) uniemożliwiał realnie spłatę zadłużenia.

W wydanej decyzji z dnia 9 lipca 2010r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił (w pkt 1) umorzenia zaległości z tytułu składek ( w tym odsetek za zwłokę i kosztów upomnienia) w łącznej kwocie 113 564,16 zł za osobę prowadzącą działalność gospodarczą i zatrudnianych pracowników w części finansowanej przez płatnika. W drugiej części decyzji (pkt 2) Zakład odmówił umorzenia należności (10 888,00zł) z tytułu odsetek za zwłokę od nieopłaconych składek za pracowników w części finansowanej przez ubezpieczonych, a w części trzeciej (pkt 3) umorzył postępowanie w zakresie umorzenia składek pracowników w części finansowanej przez ubezpieczonych kwocie 7 279,17zł.

W uzasadnieniu decyzji organ (powołując się na zgromadzone w sprawie dokumenty) przyznał, że z dniem 2 listopada 2009r. Skarżący został wykreślony z ewidencji działalności gospodarczej, nie posiada majątku, a prowadzona wobec niego egzekucja z tego powodu została umorzona. Organ wskazał też, że Skarżący osiągał w latach 2007-2009 odpowiednio dochody w wysokości: 12 137,38zł, 7 775,74 zł, 4 509,07zł. Nie figurował w ewidencjach ani jako właściciel (posiadacz) nieruchomości, ani jako właściciel samochodów. Przedłożył na okoliczność ponoszonych wydatków rachunki telefoniczne (68,04 i 83,96zł) oraz opłacony rachunek za energię elektryczną (110,29zł). Organ wymienił też przedstawione dokumenty potwierdzające bezskuteczne wzywanie o zapłatę kontrahentów Skarżącego oraz dokumenty dotyczące jego stanu zdrowia.

Następnie, organ powołał się na treść art.28 ust.2 w zw. z art.32 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jednolity Dz. U. z 2009r. Nr 205 poz. 1585 ze zm.) wskazując, że umorzenie składek osób prowadzących działalność gospodarczą możliwe jest tylko w przypadku całkowitej nieściągalności składek. Nieściągalność ta, jak zauważał organ, występowała zgodnie z art.28 ust. 3 pkt 3 cyt. ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w sytuacji gdy nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa.

Dodatkowo organ wskazał, że zgodnie z §3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 131 poz.1365) składki mogą być umorzone jeżeli m.in. zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny.

Jednocześnie organ podkreślał (powołując sie na treść orzeczeń NSA i SN), że decyzja w przedmiocie umorzenia należy do tzw. uznania administracyjnego, co oznacza, że organ może, ale nie musi umorzyć zaległości nawet jeśli wystąpią okoliczności uzasadniające takie umorzenie w świetle ww. przepisów.

Następnie, uzasadniając kolejne części swojego rozstrzygnięcia, organ przyznał, że (w części dotyczącej pkt 1) Skarżący nie posiada żadnego majątku. Niemniej jednak zaznaczył (również powołując się na orzeczenie WSA w Warszawie), że jeżeli istnieje jeszcze jakakolwiek możliwość wyegzekwowania zaległych składek to odmowa umorzenia nie ma charakteru dowolności. Organ wskazał przy tym, że z gromadzonych dokumentów nie wynika, aby Skarżący nie mógł podejmować aktywności zawodowej, co oznacza, że posiadane zasoby finansowe pozwalają mu na godne życie. Odwołując się natomiast do przyczyn powstania zaległości wskazał również, że prowadząc gospodarczą działalność przedsiębiorca musi liczyć się z obowiązkami w zakresie starannego prowadzenia firmy i ponoszenia kosztów składek na ubezpieczenie społeczne.

Analizując natomiast przesłanki §3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne organ wskazał, że wprawdzie Skarżący przedstawił dokumentację, z której wynika, że cierpi na głuchotę ucha, jednak w ocenie organu dolegliwość ta ograniczała zatrudnienie jedynie w specyficznych warunkach. Dotychczasowa aktywność zawodowa, długoletnie prowadzenie działalności gospodarczej, miało natomiast, w opinii organu, świadczyć o potencjalnych możliwościach uzyskiwania dochodów niezbędnych do realizacji ciążących na Skarżącym zobowiązaniach. Organ zaznaczał przy tym, że zadłużenie powstało w stosunkowo długim okresie (1999-2009), co świadczyć miało o niesolidności Skarżącego. Dodawał przy tym, że skoro kontynuowanie działalności generowało zadłużenie to można było takie działanie ocenić jako nieodpowiedzialne.

Odnosząc się natomiast do części decyzji (pkt 2) dotyczącej należności za pracowników finansowanych przez płatnika organ wskazywał, że w tym przypadku należy badać wyłącznie kwestie całkowitej nieściągalności, a i w tym przypadku, chociaż taka całkowita nieściągalność zachodziła, umorzenie byłoby przedwczesne z przyczyn wskazanych w części uzasadnienia dotyczącej pierwszej części decyzji.

W ostatniej części uzasadnienia dotyczącej umorzenia postępowania (pkt 3) organ wyjaśniał, że regulacje dotyczące umarzania zaległości (art.28 i 29 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych) nie mogą być stosowane do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek na zasadzie art.30 tejże ustawy.

W wniesionym wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (zwanym "odwołaniem") z dnia 30 lipca 2010r. Skarżący zakwestionował wyłącznie część decyzji w kwocie 113 564,16zł wskazując na dokonanie błędnej wykładni, błędnej oceny dowodów istotnych dla rozstrzygnięcia. Skarżący podkreślił przy tym, że na powstanie zaległości miały wpływ: kradzież mienia i jego dewastacja, co spowodowało, wobec nie wykrycia sprawców, niemożność dochodzenia odszkodowania na drodze cywilnej. W szczegółowym komentarzu do twierdzeń zawartych w decyzjach Skarżący wykazywał manipulowanie faktami, interpretowanie każdej okoliczności na niekorzyść, ignorowanie przyczyn powstania zaległości, niedostrzeganie wyjątkowości sytuacji obciążonego znacznymi zaległościami skutkującymi koniecznością ich spłacania niemal do końca życia.

Decyzją nr [...] z dnia 28 stycznia 2011r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy utrzymał w mocy poprzednią decyzję, wskazując w uzasadnieniu dowody zgromadzone w sprawie. Uzasadnienie decyzji generalnie powtarzało poprzednią argumentację. Odnosząc się zaś szczegółowo do treści wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ przyznał, że Skarżący nie posiada majątku i nie prowadzi działalności gospodarczej, ale jako zdolny do pracy posiada perspektywę zmiany na lepsze. Organ uzasadniał przy tym w odpowiedzi na argumenty dotyczące braku uwzględnienia trwałego uszkodzenia słuchu, że skoro Skarżący prowadził dotychczas działalność to posiada znacznie większe doświadczenie życiowe w porównaniu do np. absolwentów studiów. Dodatkowo organ podkreślił, że uznaniowość charakteru decyzji w przedmiocie umorzenia pozwala na podjęcie każdego rozstrzygnięcia w tym samym stanie faktycznym. Wskazywał też na publicznoprawny charakter długu i konieczność regulowania zobowiązań publicznoprawnych.

W wniesionej skardze Skarżący kwestionując brak umorzenia 113 564,16zł i domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji ponownie zarzucił naruszenie zasad postępowania regulowanych kodeksem postępowania administracyjnego (art.7, art.77 §1 i art.107§3, art.80 i art.140) poprzez brak rozpatrzenia zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, dokonanie oceny sprzecznie z zebranym materiałem dowodowym, zastosowanie wadliwych kryteriów oceny, błędne ustalenie faktów istotnych dla sprawy, w sytuacji gdy nie ustalono takich faktów, na podstawie których taki wniosek możnaby wyprowadzić. W uzasadnieniu skargi, jak i późniejszym piśmie z dnia 18 kwietnia 2001 Skarżący wykazywał rażącą ogólnikowość uzasadnienia zaskarżonej decyzji, co w praktyce miało doprowadzić do braku rzeczywistej analizy sytuacji materialnej Skarżącego i sprzeczności ustaleń z zebranym materiałem dowodowym.

W odpowiedzi na skargę, organ wnosząc o jej oddalenie, argumentował jak dotychczas.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Skarga jest zasadna.

Przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie była prawidłowość prowadzenia postępowania dowodowego, przy czym przedmiotem zarzutów Skarżącego był nie tyle sposób gromadzenia materiału dowodowego, ale prawidłowość oceny przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych zebranych dowodów w sprawie.

Skarżący nie kwestionował przy tym, co na etapie obu instancji podkreślał organ, że decyzje dotyczące umorzenia mają charakter uznaniowy. Zarzucał jedynie ogólnikowość twierdzeń organu, a nawet sprzeczność ze zgromadzonym materiałem dowodowym.

Orzekający Sąd w pełni argumenty skargi podziela.

Należy podkreślić, że błędny jest pogląd organu, iż jakakolwiek decyzja w przedmiocie wniosku o umorzenie zaległości z uwagi na jej uznaniowy charakter, jest legalna. Zgodnie z poglądami Sądu Najwyższego wyrażonymi w uzasadnieniu wyroku z dnia 12 lipca 2006 r. sygn. akt II UK 241/05, który to Sąd nie zgodził się z zarzutem ZUS, że stwierdzenie ustawodawcy dotyczące możliwości umorzenia składek na ubezpieczenie przez Zakład wyłącza sądową kontrolę przesłanek warunkujących wydanie decyzji o ich umorzeniu, sprowadzając tę kontrolę tylko do formy decyzji i zachowania zasad postępowania – nie jest tak, że wystarczającym w sprawie jest zebranie dowodów i omówienie ich przez organ w decyzji.

Tak zaś było w tej sprawie i to na etapie postępowań obu instancji, gdzie większość stwierdzeń organu przybierała postać ogólnych tez, opartych wprawdzie na poglądach wyrażonych w wyrokach sądów administracyjnych, ale w żaden sposób nie odniesionych do konkretnej sytuacji Skarżącego.

W szczególności organ nie wyjaśnił dlaczego przyjmuje, że istnieje potencjalna możliwość podjęcia zatrudnienia przez Skarżącego skoro jednocześnie nie zakwestionowano dokumentów świadczących o znacznym ubytku słuchu. Stwierdzenia (str.8 decyzji z dnia 28 stycznia 2011r.), że istnieje przez cały czas potencjalna możliwość wyegzekwowania należnych kwot nie zostały również udowodnione, ani chociaż uprawdopodobnione, w żaden sposób. A ta okoliczność głównie przesądziła o odmowie umorzenia zaległości przy jednoczesnym braku majątku Skarżącego.

W ocenie Sądu, skoro z akt wynika, że dotychczasowa działalność gospodarcza (usługi transmisji danych, dostaw Internetu itp.) wymagała posiadania sprzętu komputerowego, który to sprzęt został skradziony lub zniszczony (co również wynika z akt) i co zapoczątkowało poprzez brak możliwości zarobkowania proces zalegania ze składkami (a nie jak sugeruje organ - zaniechanie Skarżącego) – to rozważania zawarte w decyzji o większym doświadczeniu zawodowym Skarżącego niż absolwenci studiów rozpoczynający swoja karierę, nie mają w ogóle związku z konkretnymi faktami, ustalonymi w postępowaniu.

Skoro Skarżący posiada znaczny ubytek słuchu (i to od czasów edukacji szkolnej), w sposób oczywisty nie posiada środków na rozpoczęcie lub kontynuowanie działalności gospodarczej w analogicznym, co dotychczas, zakresie, a na dodatek wielkość zadłużenia przekracza 100 000 zł to twierdzenia organu o potencjalnych możliwościach zarobkowych (str.11 decyzji) Skarżącego są gołosłowne.

Powyższe nieprawidłowości stanowią naruszenie wymienionych przez skarżącego zasad postępowania regulowanego art.7 kpa. (zasada ta zresztą została naruszona na etapie obu instancji z uwagi na powtarzanie w dużej części zasadniczych elementów uzasadnienia). Zdaniem Sądu, stosowanie zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art.7 kpa) odnosi się nie tylko do prawa procesowego, gdyż wynikają z niej również zasady interpretacyjne dla prawa materialnego (czyli ww. art.28 ust.2 w zw. z art.32 cyt. ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i §3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne).

W szczególności za rażąco dowolne Sąd uznał, stwierdzenie (str.10 decyzji z dnia 28 stycznia 2011r.), że to w interesie Skarżącego jest brak umorzenia zaległości, z uwagi na przyszłe prawo do emerytury lub renty. Rozmiar zadłużenia w porównaniu do chociażby średniej krajowej wielkości wynagrodzenia miesięcznego świadczy raczej o całkowitym braku możliwości spłaty całości zadłużenia i stałym narastaniu długów. Tak więc brak umorzenia zaległości, w ocenie Sądu, w tym konkretnym przypadku w żaden sposób nie przyczyni się do zapewnienia zabezpieczenia emerytalno-rentowego.

Dodatkowo, z niezrozumiałych powodów, organ zanegował decydujący wpływ utraty sprzętu komputerowego i jednoczesnego zalegania przez klientów z płatnościami, na utratę płynności finansowej. Podkreślając długotrwałość okresu braku regulowania należności nie przeanalizowano, dlaczego Skarżący w kolejnych latach nie opłacał składek i czy w tym okresie Skarżący podejmował jakieś działania restrukturyzacyjne i z jakich powodów okazały się one bezskuteczne ( a takie okoliczności sprawy zostały wymienione już we wniosku o umorzenie) . Tego typu ustalenia pozwoliłyby na ocenę charakteru działań Skarżącego i skonfrontowanie ustaleń organu z twierdzeniami Skarżącego o niezawinionym przez niego popadnięciu w zadłużenie.

Sąd podziela bowiem w pełni pogląd Sądu Najwyższego wyrażony w wyroku z dnia 24 maja 2007 r. UK 216/06 (OSNP 2008 r. nr 13–14, poz. 202), że "Sąd mógł badać czy nieskorzystanie przez wierzyciela z prawa umorzenia należności nie krzywdzi dłużnika".

Należałoby też powtórzyć za Naczelnym Sądem Administracyjnym (wyrok z dnia 9 marca 2011r. II GSK 310/10), że działanie w ramach uznania administracyjnego nakłada na organ szczególny obowiązek stosowania norm prawa materialnego łącznie z wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadą uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli.

W ocenie Sądu, przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie rozważono możliwości uwzględnienia słusznego interesu skarżącego, dając z nieznanych powodów prymat interesowi społecznemu. Podjęcie rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego wymaga by interes społeczny i słuszny interes obywatela (często sprzeczne) zostały należycie wyważone. Temu celowi służy analiza sytuacji materialnej zobowiązanego, uwzględniająca również stan zadłużenia i związaną z tym realność spłaty zadłużenia bez niebezpieczeństwa powstania ciężkich skutków dla zobowiązanego. W badanej sprawie taka analiza nie została przeprowadzona w sposób rzetelny.

Decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odmawiająca umorzenia w całości lub w części należności z tytułu składek podlega bowiem merytorycznej kontroli sądu, a nie jak w praktyce sugerował organ, jedynie formalnej. Oznacza to, że do kompetencji sądu należy merytoryczna ocena zasadności wydanej i podlegającej zaskarżeniu decyzji, w tym odmawiającej umorzenia należności z tytułu składek na podstawie przesłanek wskazanych w art. 28 ust. 2 i 3 cyt. ustawy z dnia o systemie ubezpieczeń społecznych posiłkując się w tym zakresie ww. §3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne.

W ocenie Sądu, organ, zarówno na etapie pierwszo instancyjnym jak i przy powtórnie przeprowadzonym postępowaniu, nie przeprowadził analizy sytuacji materialnej skarżącego popadając w sprzeczność z istototą ubezpieczenia społecznego. Jest to system ustawowo zagwarantowanych świadczeń związanych z pracą, służących zaspokojeniu potrzeb wywołanych przez zdarzenia losowe i finansowanych przez ubezpieczonych na zasadzie rozłożenia ich ciężaru na osoby do nich następnie uprawnione. Mieszcząca się w tym systemie również funkcja ochronna ubezpieczenia społecznego nie pozwala jednak na egzekwowanie niespłaconych składek w każdej sytuacji, bez względu na konsekwencje dla zobowiązanego i jego rodziny – a tak zdaje się rozumieć tę zasadę organ.

W konsekwencji, z powodu naruszenia ww. art.7 kpa w zw. z art. 28 ust. 2 i 3 cyt. ustawy z dnia o systemie ubezpieczeń społecznych posiłkując się w tym zakresie ww. §3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne Sąd uchylił na zasadzie art.145 §1 pkt 1 lit.a) i c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) decyzje obu instancji, z uwagi również na fakt, że pomimo, iż Skarżący kwestionował faktycznie jedynie część rozstrzygnięcia, przy ponownym postępowaniu organ formalnie nie rozstrzygał co do części, a co do całości sprawy.

W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ uwzględni powyższe uwagi co do zasad oceny zebranych w sprawie dowodów.