Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 1171/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-07-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 78a ust. 17
journal: Dz.U. 2004 nr 265 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jedn.
article: art. 58 § 1 pkt 5a
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] z siedzibą w K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 7 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 778/18 odrzucającego skargę Stowarzyszenia [...] z siedzibą w K. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie likwidacji zakładu budżetowego w celu przekształcenia w jednostkę budżetową postanawia: oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 7 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 778/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach odrzucił skargę Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie likwidacji zakładu budżetowego w celu przekształcenia w jednostkę budżetową.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Zaskarżoną uchwałą z [...] kwietnia 2010 r. nr [...] - wydaną na podstawie art. 18 ust 2 pkt 9 lit. h ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku z art. 59 ust. 9 ustawy z dnia 7 września 1991 r. ustawy o systemie oświaty (tj. Dz.U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572 ze zm.), art. 87 i 88 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz.U. nr 219, poz. 1706 ze zm.), art. 16 ustawy z dnia 29 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. nr 157 poz., 1240 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 29 czerwca 2006 r. w sprawie gospodarki finansowej jednostek budżetowych, zakładów budżetowych i gospodarstw pomocniczych oraz trybu postępowania przy przekształcaniu w inną formę organizacyjno-prawną (Dz.U. Nr 116, poz. 783 ze zm.), a podjętą w sprawie: likwidacji zakładu budżetowego pod nazwą Samorządowe Przedszkole w [...] w celu przekształcenia w jednostkę budżetową pod nazwą Samorządowe Przedszkole w [...] - Rada Gminy [...] postanowiła, że likwiduje się z dniem [...] sierpnia 2010 r. zakład budżetowy pod nazwą Samorządowe Przedszkole w [...] w celu przekształcenia w jednostkę budżetową pod nazwą Samorządowe Przedszkole w [...] (§ 1).

W kolejnych paragrafach uchwały postanowiono, że z dniem 1 września 2010 r. tworzy się jednostkę budżetową pod nazwą Samorządowe Przedszkole w [...] w celu realizacji zadań zlikwidowanego zakładu budżetowego, mienie, należności i zobowiązania zlikwidowanego zakładu budżetowego przejmuje nowopowstała jednostka budżetowa. Wskazano, że jednostka budżetowa prowadzi gospodarkę finansową według zasad określonych w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Postanowiono również, że pracownicy zatrudnieni w likwidowanym zakładzie budżetowym stają się pracownikami nowej jednostki budżetowej oraz że jednostka budżetowa pokrywa swoje wydatki bezpośrednio z budżetu Gminy [...] i pobrane dochody odprowadza na rachunek budżetu Gminy [...]. Zakres działania oraz zasady funkcjonowania Samorządowego Przedszkola w formie jednostki budżetowej określi statut jednostki przyjęty odrębną uchwałą. Wykonanie powyższej uchwały powierzono Wójtowi Gminy.

Skargę na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym na powyższą uchwalę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniosło Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...], zaskarżając ją w całości i wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały, ewentualnie orzeczenie o niezgodności z prawem skarżonej uchwały oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Wskazano w niej, że pismem z [...] października 2018 r. wezwano Radę Miejską Gminy [...] do usunięcia stanu niezgodności z prawem, gdyż uchwała narusza normy prawa.

Wskazano, że obecnie na terenie Gminy [...] funkcjonuje placówka dla dzieci w wieku przedszkolnym przy Szkole Podstawowej w [...] przeniesiona do tego budynku ze względu na zły stan techniczny siedziby przedszkola w [...]. Siedziba ta odległego jest o ok. 4 km od największego sołectwa - [...]. Natomiast rozstrzygnięciem nadzorczym nr [...] Wojewoda Świętokrzyski stwierdził nieważność uchwały z dnia [...] sierpnia 2013 r. Mimo funkcjonowania publicznej placówki dla dzieci w wieku przedszkolnym w [...], nie ustalono wymaganej art. 14a ust. 1 ustawy o systemie oświaty, aktualnej sieci publicznych przedszkoli oraz oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych.

Stowarzyszenie wskazał, że zgodnie z art. 58 ust. 1 i 6 ustawy o systemie oświaty, szkołę lub placówkę publiczną zakłada się na podstawie aktu założycielskiego, który określa jej typ, nazwę i siedzibę. Zatem przedszkole przy Szkole Podstawowej w [...] ani nie jest przewidziane w obowiązującej uchwale określającej sieć publicznych przedszkoli, ani nie posiada aktualnego aktu założycielskiego. W konsekwencji pod względem prawnym działa więc nielegalnie.

Skarżąca zauważyła, że brak jest niejednolitego poglądy czy tego rodzaju uchwała stanowi akt prawa miejscowego, czy wyłącznie akt organizacyjny. Powołując się na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 309/14, Stowarzyszenie wskazało, że uchwała w sprawie utworzenia zespołu szkół jest aktem prawa miejscowego. Wskazało, że uchwała o utworzeniu zespołu szkół i nadaniu zespołowi pierwszego statutu wywołuje skutki prawne na zewnątrz wobec podmiotów określonych w sposób generalny; wskazuje obwody szkolne dla każdej ze szkół tworzących zespół; wskazuje, że strukturę organizacyjną określa statut będący załącznikiem do uchwały; podaje, że zespół szkół staje się samodzielną jednostką budżetową (zatem reguluje materię, o której mowa w art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym), przejmuje mienie, wierzytelności i zobowiązania. Skarżąca wyjaśniła, że zakwalifikowanie uchwały do kategorii aktów prawa miejscowego otwiera zaś drogę do stwierdzenia jej nieważności, mimo upływu ponad rocznego okresu od jej uchwalenia. Gdyby zaś Sąd nieprzychylił się do takiego stanowiska Stowarzyszenia alternatywnie wniosło one o orzeczenie niezgodności z prawem skarżonej uchwały.

W uzasadnianiu skarżąca wskazała, że zgodnie z art. 58 ustawy o systemie oświaty (w brzmieniu obowiązującym w 2010 r.), szkołę lub placówkę publiczną zakłada się na podstawie aktu założycielskiego, który powinien zawierać wymienione w tym przepisie elementy, których to zaskarżona uchwała nie zawiera. Jednocześnie Stowarzyszenie podkreślił, że statut nie zastępuje aktu założycielskiego, gdyż jest jedynie tzw. aktem prawa zakładowego. Wskazało na elementy jakie zawierać musi uchwała o likwidacji zakładu budżetowego w celu jego przekształcenia w jednostkę budżetową.

Dalej Stowarzyszenie wskazało, że posiada legitymację skargową w niniejszej sprawie gdyż jest organem prowadzącym niepubliczne przedszkole w Gminie [...] a wydana uchwała bezpośrednio wpływa na sferę prawną skarżącej, doprowadzając do rażącego zaniżenia kwot dotacji, czym została naruszona jej sfera uprawnień majątkowych.

Rada Miejska w [...] odpowiadając na skargę wniosła o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych, ewentualnie o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów postępowania na rzecz organu od skarżącego według norm przepisanych. Wskazała, że Stowarzyszenie nie posiada interesu prawnego w niniejszej sprawie. Wyjaśniła, że Gmina [...] jest gminą wiejską, natomiast Gmina [...] — od dnia [...] stycznia 2018 r. posiada status gminy miejsko-wiejskiej, zatem w związku z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych nie jest możliwe odnoszenie wydatków publicznego przedszkola w [...] do naliczania podstawowej kwoty dotacji dla przedszkola niepublicznego prowadzonego przez skarżącego na terenie Gminy [...].

Organ wniósł również o oddalenie skargi, albowiem likwidacja zakładu budżetowego Samorządowego Przedszkola w [...] w celu jego przekształcenia w jednostkę budżetową - pod nazwą Samorządowe Przedszkole w [...] - nie oznaczała zakończenia jego działalności w rozumieniu ustawy o systemie oświaty, więc likwidacja nie mogła być i nie była przeprowadzona w rozumieniu art. 59 ustawy o systemie oświaty gdyż przedszkole funkcjonowało nadal, choć w zmienionej formie organizacyjno-prawnej. Zdaniem Rady Gminy niezasadne byłoby tworzenie aktu założycielskiego w takiej sytuacji. Wyjaśniła, że utworzona na mocy zaskarżonej uchwały jednostka budżetowa — Samorządowe Przedszkole w [...] stała się następcą prawnym zakładu budżetowego pod nazwą Samorządowe Przedszkole w [...]. Wskazał, że zaskarżona uchwała zawiera wszystkie niezbędne zapisy oraz reguluje pełny zakres zadań związany z przekształceniem wskazanego w uchwale podmiotu. Ponadto organ podniósł, że zaskarżona uchwała nie ma charakteru aktu prawa miejscowego, jest natomiast aktem o charakterze wewnętrznym, nie obejmującym całego społeczeństwa gminnego.

Organ wyjaśnił również, że rozstrzygnięciem nadzorczym nr [...] Wojewoda Świętokrzyski stwierdził nieważność uchwały nie z [...] sierpnia 2013 r. a z dnia [...] września 2016 r. nr [...] zmieniającej uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w sprawie uchwalenia statutu Samorządowego Przedszkola w [...]. Ponadto wskazał, że obecnie siedziba Samorządowego Przedszkola w [...] mieści się w nowym budynku pod adresem: [...],[...], co zostało ujęte w statucie przedszkola, wprowadzonego w dniu [...] sierpnia 2018 r. uchwałą rady pedagogicznej nr [...].

W piśmie procesowym z dnia [...] stycznia 2019 r. skarżący, uzupełniając stanowisko wyrażone w skardze, podniósł, że Gmina [...] status miejsko-wiejskiej nabyła dopiero od dnia [...] stycznia 2018 r. zatem stanowisko, że nie może być brana pod uwagę jako najbliższa gmina wiejska przy wyliczaniu dotacji jest chybione. Wskazano również, że skarżąca występowała z powództwem cywilnym, domagając się wypłaty dotacji za 2017 rok w pełnej wysokości i kwestionując prawidłowość oparcia się na wydatkach w Gminie [...]. Jednak sąd powszechny oddalił powództwo, oparł się na istnieniu uchwały o utworzeniu przedszkola, który to akt prawa miejscowego jest dla sądu powszechnego wiążący, korzysta z domniemania prawidłowości i nie mógł być badany pod kątem legalności przez tenże sąd powszechny.

Stowarzyszenie zauważyło też, że zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 2 i art. 16 ust. 1, 5 i 7 ustawy o finansach publicznych przekształcenie samorządowego zakładu budżetowego w jednostkę budżetową na skutek likwidacji tego zakładu, nie oznacza likwidacji przedmiotowej i podmiotowej tego podmiotu, lecz tylko zmianę formy organizacyjno-prawnej prowadzenia działalności, zatem uchwała o utworzeniu oświatowej jednostki budżetowej w miejsce likwidowanego zakładu winna spełniać wymogi aktu założycielskiego.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wskazał, że podstawę prawną skargi stanowił art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.) - dalej: "u.s.g.". W myśl tego przepisu, w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 czerwca 2017 r. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Sąd wyjaśnił, że zaskarżona uchwała jest aktem organu jednostki samorządu terytorialnego z zakresu administracji publicznej. Skarga została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Dalej Sąd wyjaśnił, że prawo do zaskarżania uchwał na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. przysługuje tym podmiotom, które wykażą się konkretnym, indywidualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego przysługującym jedynie takiemu podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, w tym rozumieniu, że zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną tego podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych np. przez zniesienie, ograniczenie, czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawniania lub interesu prawnego. Sąd wyjaśnił, że interes prawny to zobiektywizowana potrzeba ochrony prawnej jego stwierdzenie sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między powszechnie obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegającą na tym, że akt stosowania normy materialnoprawnej może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu. Podkreślił, że w przypadku przesłanki wskazanej w art. 101 ust. 1 u.s.g., interes prawny skarżącego musi zostać dodatkowo naruszony w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków i naruszenie to musi występować w momencie zaskarżenia uchwały, a nie dopiero w przyszłości.

Sąd wskazał, że źródłem interesu prawnego jest norma prawa materialnego, na podstawie której w postępowaniu administracyjnym określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień i obowiązków, bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności przez sąd administracyjny w celu ochrony jego uprawnień i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem.

Dalej Sąd wyjaśnił, że uchwała, o jakiej mowa w art. 101 u.s.g. powinna rozstrzygać o jakimś elemencie sytuacji materialnoprawnej adresatów, inaczej bowiem nie dochodzi do naruszenia interesów prawnych lub uprawnień. Skoro uchwała (zarządzenie) podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej może naruszać interesy prawne lub uprawnienia, to powinna mieć ona charakter zewnętrzny w takim znaczeniu, że kierowana jest do podmiotów pozostających poza strukturą organizacyjną gminy. Podkreślił, że akty administracyjne o charakterze generalnym, obowiązujące w sferze zewnętrznej, charakteryzują się przymiotem powszechnego obowiązywania, mogą kształtować sytuację prawną wszystkich kategorii adresatów - wszystkich organów publicznych, wszystkich obywateli, wszelkich państwowych i niepaństwowych jednostek organizacyjnych. Natomiast przepisy wydawane w sferze wewnętrznej tworzą obowiązki prawne i przyznają uprawnienia tylko w stosunku do podmiotów, które organizacyjnie lub służbowo są podporządkowane organowi wydającemu dany akt.

Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego. Uchwała to doprowadziła do przekształcenia przedszkola samorządowego działającego w formie zakładu budżetowego w jednostkę budżetową, zatem doszło do zmiany jego formy organizacyjno-prawnej. W zaskarżonej uchwale brak jest norm generalnych, gdyż dotyczy konkretnego przedszkola samorządowego. Nie zawiera również norm abstrakcyjnych, ponieważ ulega skonsumowaniu po jednorazowym spełnieniu dyspozycji zawartej w tej uchwale. Ponadto rozstrzyga ona sprawę dotyczącą sfery wewnętrznej organizacji jednostki systemu oświaty. Sąd wyjaśnił, że nie jest również skierowana do bliżej nieokreślonego kręgu adresatów - ogółu mieszkańców gminy, bądź rodzajowo określonej grupy podmiotów, jak ma to miejsce w przypadku aktów prawa miejscowego oraz nie tworzy dla takich adresatów żadnej reguły postępowania. Bez wpływu pozostaje również publiczny charakter placówki, której uchwała dotyczy. Powyższe zdaniem Sądu przesądza o tym, że jest to indywidualny akt organizacyjny, nie zawierający postanowień mających walory powszechnie obowiązujących przepisów prawa na obszarze działania organu gminy, podejmującego tę uchwałę.

Sąd wyjaśnił, że wewnętrzny charakter postanowień zawartych w zaskarżonej uchwale sprawia, że akt ten nie może naruszać interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego Stowarzyszenia. Nie narusza to zatem interesu prawnego lub uprawnienia Stowarzyszenia, gdyż jest ono podmiotem stojącym poza strukturą organizacyjną gminy, zatem akt ten nie został do niego skierowany. Ponadto wskazał, że skarżąca nie wykazała aby posiadała interes prawny wynikający z obowiązującej normy prawa materialnego, a tym bardziej - aby jej interes prawny (lub uprawnienie) zostały naruszone na skutek podjęcia zaskarżonej uchwały. Podkreślił również, że uchwała musi naruszać istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego.

Sąd wskazał, że Stowarzyszenie upatruje naruszenia prawa przez zaskarżoną uchwałę w naruszeniu jego uprawnień majątkowych z powodu rażącego zaniżenia kwot dotacji oświatowych otrzymanych przed rokiem 2018. Wyjaśnił, że tak definiowany interes prawny (lub uprawnienie) Stowarzyszenia nie mógł zostać naruszony w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały tj. [...] kwietnia 2010 r., gdyż nie prowadziło ono w tej dacie Niepublicznego Przedszkola "[...]" z siedzibą w [...]. Przedszkole to powstało bowiem [...] października 2015 r. Ponadto zdaniem Sądu naruszenie tak rozumianego przez stronę interesu prawnego nie byłoby aktualne na dzień wniesienia skargi, skoro dotyczyć ma zaniżenia dotacji już otrzymanych przez stronę.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że definiowany w skardze interes prawny nie znajduje oparcia o normę prawa materialnego, na podstawie której skarżący mógłby domagać się w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. przeprowadzenia kontroli legalności zaskarżonej uchwały przez sąd administracyjny, natomiast normy prawne odczytane z powołanych w skardze i piśmie procesowym z [...] stycznia 2019 r. przepisów prawa nie mogą stanowić źródła interesu prawnego lub uprawnienia strony, których naruszenie skutkowałoby merytorycznym rozpoznaniem skargi. Wyjaśnił, że przepisy art. 58 i 59 ustawy o systemie oświaty, jako regulujące procedurę tworzenia, przekształcenia i likwidacji szkół lub placówek publicznych, nie mogą stanowić podstawy materialnoprawnej interesu prawnego Stowarzyszenia. Wyjaśnił, że podstawy tej nie stanowią również art. 90 ust. 2b i art. 78a ust. 17 ustawy o systemie oświaty, gdyż przepisy te nie obowiązywały już bowiem w dacie wniesienia skargi. Natomiast obowiązująca na datę wniesienia skargi ustawa o finansowaniu zadań oświatowych - art. 17 i art. 10 - również nie mogła stanowić takiej podstawy. Sąd wyjaśnił, że nie ma bezpośredniego związku pomiędzy podjęciem zaskarżonej uchwały, a uzyskiwaniem przez "[...]" z siedzibą w [...] dotacji określanej na dzień wniesienia skargi w oparciu o przepisy prawa obowiązujące od dnia [...] stycznia 2018 r.

Skargę kasacyjną od powyższego rozstrzygnięcia wywiodło Stowarzyszenie zarzucając w niej naruszenie:

1. prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. przez jego niewłaściwe zastosowanie i odrzucenie skargi, mimo naruszenia przez zaskarżoną uchwałę interesu prawnego skarżącego;

2. prawa materialnego, to jest art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 78a ust. 17 ustawy o systemie oświaty, przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że jedynie uchwala o charakterze zewnętrznym, kierowana do podmiotów pozostających poza strukturą organizacyjną gminy, może naruszać interes prawny podmiotów pozostających poza strukturą organizacyjną gminy.

W oparciu o przytoczone zarzuty wniosło o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztówpostępowania.

W uzasadniniu wskazano, że Stowarzyszenie prowadzi Niepubliczne Przedszkole "[...]" z siedzibą w [...] i otrzymuje dotacje oświatowe. Wyjaśniono, że przepis art. 101 u.s.g. nie ogranicza możliwości zaskarżenia uchwały tylko do aktów prawa miejscowego, a naruszenie interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą. Podniesiono, że interes prawny musi istnieć w chwili zaskarżenia uchwały, niezależnie od daty jej podjęcia. Skoro zatem w chwili rozpoczęcia działalności skarżącej uchwała obowiązywała i determinowała jej sytuację prawną skarżąca nabyła interes prawny.

Stowarzyszenie wyjasniło, że źródłem jego interesu prawnego są przepisy prawne określające zasady dotowania przedszkoli niepublicznych zawarte w rozdziale 3 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz.U. 2017 r., poz. 2203 ze zm.) - od 1 stycznia 2018 r. - natomiast przed 1 stycznia 2018 r. były to art. 80 i 90 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (ściślej art. 90 ust. 2b w zw. z art. 78a ust. 17). Wskazano, że dotacje przyznawane niepublicznym przedszkolom wynoszą 75% wydatków samorządu na publiczne placówki wychowania przedszkolnego a gdy samorząd nie prowadzi placówki wychowania przedszkolnego podstawową kwotę dotacji należy obliczyć dla najbliższej gminy. Zdaniem Stowarzyszenia istnieje zatem związek pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego wynikających z przepisów ustawy o systemie oświaty (art. 90 ust. 2b), a potem ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, a uchwalą o utworzeniu przedszkola publicznego.

Podniesiono, że w ocenie skarżącej przedszkole w [...] nie funkcjonuje, a wadliwy akt założycielski nawet nie wskazuje adresu placówki. Działa natomiast bliżej niejasna pod względem statusu prawnego placówka w [...], przy tamtejszej szkole podstawowej. Wskazano, że fakt działania w obrębie szkoły podstawowej, korzystania z obiektu szkoły, mediów i obsługi technicznej zmniejsza istotnie wysokość zaplanowanych w budżecie Gminy [...] wydatków.

Wskazano, że skarżącej przysługuje roszczenie o zapłatę (uzupełnienie) zaległych dotacji za lata ubiegłe zatem jej interes prawny nie dezaktualizuje się a weryfikacja na drodze administracyjnoprawnej aktu założycielskiego Przedszkola Publicznego w [...] determinuje bezpośrednio istnienie i treść roszczenia skarżącej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, przeprowadzenie rozprawy o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazano, że od [...] stycznia 2018 r. Gmina [...] posiada status gminy miejsko-wiejskiej zatem nie jest możliwe odnoszenie wydatków publicznego przedszkola w [...] do naliczania kwoty dotacji dla niepublicznego przedszkola prowadzonego na terenie Gminy [...]. Wskazno, że dla wykazania interesu prawnego należ wykazać, że uchwała naruszała interes prawny w dacie jej podjęcia. Ponadto podniesiono, że zaskarzona uchwała zmieniła jedynie formę organizacyjno-prawną a nie zostało zlikwidowane.

W piśmie z [...] czerwca 2019 r. Stowarzyszenie wskazało, że Gmina [...] jest gminą miejsko-wiejską od [...] stycznia 2018 r. zatem do [...] grudnia 2017 r. mogła być traktowana jako gmina najbliższa dla Gminy [...].

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej, wynikające z art. 183 § 1 p.p.s.a wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 18 lutego 2014 r., II GSK 1845/12, LEX Nr 1450698).

Systemowe odczytanie art. 176 i 183 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane (por. wyrok NSA z 13 maja 2014 r., I GSK 482/12, LEX Nr 1480810).

Podkreślić należy, że w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Naczelny Sąd Administracyjny, jako związany granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a,), nie ma kompetencji dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to bowiem powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12, LEX Nr 1450654).

Formułując zarzut naruszenia art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 78a ust 17 ustawy o systemie oświaty autor skargi kasacyjnej nie wskazał, który z punktów tego przepisu został naruszony. Ponadto zauważyć należy, że powołany w zarzucie skargi kasacyjnej art. 78a ust. 17 ustawy o systemie oświaty wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2017 r. w oparciu o ustawę z dnia 23 czerwca 2016 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty i niektórych ustaw (Dz. U. 2016 poz. 1010). Powyższe wskazuje, że powołana w zarzucie skargi kasacyjnej norma prawna zawarta w art. 78a ust. 17 ustawy o systemie oświaty nie obowiązywała w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały, a co za tym idzie nie może stanowić wzorca jej kontroli. Ponadto przepis ten dotyczy udostępnienia na stronie internetowej urzędu obsługującego ministra określonych w nim informacji.

Tak skonstruowany zarzut skargi kasacyjnej nie zasługuje więc na uwzględnienie, tym bardziej że jego doprecyzowania nie można doszukać się także w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Zasadny jest natomiast zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. w tym zakresie w jakim skarżący kasacyjnie wywiódł, że nie tylko uchwały dotyczące prawa miejscowego mogą być zaskarżone w oparciu o art. 101 ust. 1 u.s.g. Takie ograniczenie nie wynika z treści art. 101 ust. 1 u.s.g.

Jednakże z uwagi na brak skutecznego zakwestionowania w skardze kasacyjnej stanowiska Sądu I instancji, że interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę nie zostały naruszone skarga kasacyjna w oparciu o art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a. podlega oddaleniu.