Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 646/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2021-12-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 252  ust. 1  pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 305
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - t.j.
article: art. 36
journal: Dz.U. 2020 poz 17
law: Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Herman (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć, Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Protokolant Specjalista Agnieszka Górecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi "A" w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem oddala skargę.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. (dalej: SKO, organ odwoławczy), zaskarżoną decyzją z [...] r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy G. (dalej: organ I instancji) z [...] r., znak [...], którą określono Fundacji "A" (dalej: Fundacja, strona, skarżąca) wysokość dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem za 2019 r. w wysokości [...] zł i orzeczono o jej zwrocie.

Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym.

Wójt Gminy G. w dniu 22 czerwca 2020r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia nadmiernie pobranej i nieprawidłowo wykorzystanej dotacji przez Niepubliczne Przedszkole "B" z oddziałami integracyjnymi w G. prowadzone przez Fundację "A" w 2019 r., pochodzącej z budżetu Gminy G.. Wszczęcie postępowania miało związek z postępowaniem administracyjnym w przedmiocie nadmiernie pobranej oraz nieprawidłowo wykorzystanej przez stronę dotacji w 2018 r.

Pismami z 14 lipca 2020 r., organ wezwał stronę do przedłożenia w terminie 7 dni, oryginalnych umów lub innych dokumentów zawartych pomiędzy organem prowadzącym Przedszkole a rodzicami (opiekunami prawnymi) dzieci uczęszczających do tego Przedszkola w 2019 r., stanowiących podstawę do przyjęcia i uczęszczania dzieci do tej placówki 2019 r. oraz oryginalnych faktur, rachunków, list płac i wszystkich innych dokumentów, których koszt został pokryty z udzielonej w 2019 r. dotacji. W obu wezwaniach zaznaczono, że żądane dokumenty będą stanowić podstawę do prawidłowego rozliczenia przez organ dotujący udzielonej Przedszkolu dotacji w 2019 r. Wezwania skutecznie zostały doręczone 15 lipca 2020 r. Fundacja żądanych dokumentów nie przedłożyła.

W wyniku przeprowadzonego postępowania, decyzją z [...] r., organ I instancji określił:

- wysokość dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem przez skarżącą, będącą organem prowadzącym Niepubliczne Przedszkole "B" z oddziałami integracyjnymi w G. za 2019 rok w kwocie [...] zł wraz z odsetkami naliczanymi od dni przekazania poszczególnych kwot dotacji z budżetu Gminy G. do dnia zapłaty;

- nakazał stronie dokonanie zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji na wskazany rachunek bankowy Gminy G..

W podstawie prawnej decyzji organ wskazał art. 252 ust.1 pkt 1, ust. 5 i 6 , art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej u.f.p.) oraz art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256, ze zm., dalej: k.p.a.)

W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że Fundacja otrzymała z budżetu gminy G. dotację na dofinansowanie zadań w zakresie kształcenia, wychowania i opieki wypłaconej w łącznej kwocie [...] zł. Dotację wypłacono w 12 ratach w formie przelewów bankowych na wskazany przez Fundację rachunek bankowy. Dotację wypłacono w oparciu o przepisy ustawy z 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 17, ze zm., dalej: u.f.z.o).

Rozliczenie roczne wykorzystania dotacji wpłynęło do organu 15 stycznia 2020 r. Przedstawiało sposób wykorzystania dotacji jedynie pod względem rachunkowym. Do tego rozliczenia nie przedłożono natomiast dokumentów źródłowych, w tym rachunków, faktur, listy płac i innych dokumentów finansowych potwierdzających rzeczywiste i prawidłowe wykorzystanie dotacji. W toku prowadzenia innego postępowania administracyjnego dotyczącego rozliczenia dotacji za inny okres organ pozyskał informacje o potencjalnych nieprawidłowościach w przedmiocie pobrania i wykorzystania uzyskanej dotacji również w 2019 r. W ocenie organu prawidłowe rozliczenie dotacji nie może opierać się wyłącznie na złożeniu zbiorczego rozliczenia rocznego. Dopiero zdaniem organu, szczegółowa analiza dokumentacji księgowej pozwala na stwierdzenie czy dotacja została prawidłowo wykorzystana. Pomimo prawidłowo doręczonych wezwań Fundacja nie doręczyła żądanej dokumentacji, zatem nie wykazała faktu wydatkowania dotacji zgodnie z jej celem. Z tej okoliczności organ wywiódł, że otrzymana dotacja została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem.

Odwołanie od ww. decyzji organu złożył pełnomocnik Fundacji. Decyzji zarzucił:

I. Naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 10 i art. 40 zw. z art. 9 i art. 32 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie czynnego udziału w postępowaniu oraz pominięcie pełnomocnika we wszystkich czynnościach w postępowaniu oraz pismach organu;

2) art. 61 § 1 k.p.a. poprzez wszczęcie postępowania z urzędu w sytuacji braku ustawowych podstaw do wszczęcia, w szczególności braku przeprowadzenia postępowania kontrolnego zgodnie z art. 36 ustawy z 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (dalej: u.f.z.o.);

3) art. 6 k.p.a. poprzez działanie organu sprzeczne z przepisami art. 36 u.f.z.o. oraz przepisami uchwały nr [...] Rady Gminy G. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych placówek oświatowych prowadzonych na terenie Gminy G. oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji w ten sposób, ze organ nie przeprowadził właściwej, a nawet żadnej kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji oświatowej za ten rok;

4) art. 7 i 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób rażąco naruszający zasadę podejmowania wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu spraw, w tym stanu faktycznego i prawnego oraz podejmowania działań sprzecznych z zasada pogłębiania zaufania obywateli do władz publicznych polegających na nie podjęciu postępowania kontrolnego, a zamiast tego podjęcie inkwizycyjnego postępowania administracyjnego;

5) art. 75, art. 77 i art. 80 w zw. z art. 7 k.p.a. polegającym na braku zgromadzenia i przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego i nie podjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy pomimo tego, że organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy w toku postępowania kontrolnego zgodnie z przepisami art. 36 u.f.z.o., a zamiast tego przerzucanie na stronę ciężar udowodnienia i wykazania, że zachowała się zgodnie z przepisami i wydatkowała środki z dotacji zgodnie z celami określonymi w ustawie, co narusza zasady dowodowe określone w k.p.a.;

6) art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego , rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego, który nie został w ogóle zebrany w sprawie, co doprowadziło organ do poczynienia w zaskarżonej decyzji dowolnych i błędnych ustaleń faktycznych i prawnych;

7) naruszenie reguł wskazanych w art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej decyzji, co stanowi naruszenie przepisu, uniemożliwia właściwe zapoznanie się z motywami działania organu pierwszej instancji i zrozumienie tych motywów co w stopniu istotnym wpływa na wynik sprawy.

II. Naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie:

1) uchwały nr [...] Rady Gminy G. z [...] r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych placówek oświatowych prowadzonych na terenie Gminy G. oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji, w ten sposób, że nie przeprowadzono kontroli wydatkowania dotacji zgodnie z § 7 i 8 uchwały oraz nie sporządzono ani nie przedstawiono protokołu kontroli pobrania i wydatkowania dotacji za rok 2019;

2) art. 36 u.f.z.o. w ten sposób, że ustawa uzasadnia i uprawnia organy dotujące do przeprowadzenia kontroli prawidłowości pobrania i wydatkowania dotacji, co dopiero może stanowić podstawę do określenia kwot dotacji uznanych za pobrane w nadmiernej wysokości, wydatkowanych niezgodnie z przeznaczeniem lub niewydatkowanych w terminie;

3) art. 35 ust. 1 u.f.z.o. poprzez brak zbadania zgodności wydatkowania dotacji z celami określonymi w tym przepisie ustawy i nieuprawnione przyjęcie, że dotacja została wydatkowana niezgodnie z przeznaczeniem pomimo braku przeprowadzenia kontroli prawidłowości wydatkowania ustawy;

4) art. 126, art. 131 i art. 252 ust. 1 pkt. 1 ustawy o finansach publicznych w zw. z art. 35 ust. 1 u.f.z.o. poprzez brak odpowiedniego postępowania kontrolnego i w konsekwencji przyjęcie, że dotacja oświatowa udzielona stronie została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem.

Do odwołania złożone zostało pełnomocnictwo. W uzasadnieniu, wykazany pełnomocnik podniósł, że w sprawie nie przeprowadzono żadnego postępowania kontrolnego. Organ nie wskazał na żadne okoliczności uzasadniające wszczęcie postępowania. Postępowanie administracyjne dotyczące wydatkowania dotacji za rok 2018 nie zostało zakończone. Pełnomocnik skarżącej otrzymał tylko zawiadomienie o wszczęciu postępowania, potem nie były do niego kierowane żadne pisma w sprawie. Otrzymywała je natomiast Fundacja. Nie reagowała na nie sądząc, że dostaje je tylko do wiadomości. Tym samym pełnomocnik został pozbawiony czynnego udziału w postępowaniu. Postępowanie zostało wszczęte przez organ z urzędu bez jakiegokolwiek postępowania kontrolnego, które mogłoby potwierdzić ewentualne niezgodności z prawem w zakresie pobrania czy wydatkowania dotacji. W ocenie pełnomocnika organ powinien wszcząć postępowanie administracyjne dopiero wówczas, gdyby kontrola wykazała uzasadnione podejrzenie co do wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem. Dopiero po takiej kontroli organ może prowadzić postępowanie administracyjne w celu potwierdzenia bądź obalenia ustaleń kontroli. Organ nie jest uprawniony do przeprowadzania dodatkowej, własnej, odrębnej kontroli. Pełnomocnik skarżącej nie zgodził się także z argumentacją organu, w której organ stara się on wykazać, że Fundacja nie wykonała obowiązku nałożonego na nią poprzez nieudostępnienie dokumentacji.

Zaskarżoną decyzją z [...] r., organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną.

W jej uzasadnieniu, odnosząc się do zarzutów przedstawionych w odwołaniu co do prowadzenia przez organ postępowania administracyjnego z pominięciem pełnomocnika we wszystkich czynnościach w tym postępowaniu SKO stwierdziło, że organ nie może samodzielnie domniemywać istnienia pełnomocnika w postępowaniu. Dotyczy to także sytuacji, gdy pełnomocnictwo zostało udzielone do prowadzenia wszelkich spraw, jednakże zostało złożone w innym postępowaniu administracyjnym. Wynikający z art. 40 § 2 k.p.a. obowiązek organu dokonywania doręczeń i wszelkich czynności procesowych z udziałem pełnomocnika aktualizuje się dopiero od chwili złożenia do akt konkretnego postępowania dokumentu pełnomocnictwa, o określonym zakresie umocowania. Przedmiotowe pełnomocnictwo zostało zgłoszone dopiero na etapie postępowania odwoławczego. Skoro strona nie ustanowiła pełnomocnika do działania w swoim imieniu, to organ nie był uprawniony do podejmowania czynności procesowych z udziałem osoby nieupoważnionej do działania w imieniu strony.

Dalej organ wyjaśnił, że zasady postępowania w przypadku nieprawidłowego wykorzystania dotacji otrzymanych od jednostki samorządu terytorialnego określa ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Organ wskazał, że zgodnie z art. 251 i art. 252 tej ustawy zwrotowi podlegają dotacje otrzymane we właściwej wysokości, ale niewykorzystane w określonym terminie, bądź dotacje wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem oraz dotacje pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości. Ponadto w sprawie znajdują zastosowanie przepisy ustawy z 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych oraz uchwały Rady Gminy G. ustalające tryb udzielania i rozliczania dotacji oraz tryb przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania oraz termin i sposób rozliczenia wykorzystania dotacji.

W ocenie SKO organ zasadnie określił kwotę zwrotu dotacji z 2019 r. w wysokości [...] zł uzasadniając to świadomą i bierną postawą Fundacji polegającą na nieprzedłożeniu żądanych przez organ dokumentów pozwalających stwierdzić prawidłowość wykorzystania dotacji. W ocenie SKO nie można przyjąć, że to organ winien poszukiwać dowodów na potwierdzenie faktów niewykazanych przez Fundację.

Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieudowodnienie określonej okoliczności faktycznej może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla Fundacji. Z otrzymaniem dotacji oświatowych ściśle związana jest ich forma wydatkowania. W odniesieniu do środków publicznych muszą obowiązywać wszystkie podmioty dotowane szczególne i jednostkowe zasady weryfikacji ich otrzymywania i wydatkowania. W razie stwierdzenia w tym zakresie nieprawidłowości traktowane są one jako kwoty pobrane w nadmiernej wysokości, niewykorzystane, nienależnie pobrane bądź wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem. Za nieuzasadniony SKO uznało także zarzut nieprzeprowadzenia postępowania kontrolnego i przez to naruszenie art. 6 k.p.a. Organ odwoławczy wskazał, że przeprowadzenie kontroli przez organ dotujący nie jest jego obowiązkiem. Materiał dowodowy stanowiący podstawę wydania decyzji nakazującej stronie zwrot dotacji może zostać oparty na wynikach kontroli, ale może także zostać zebrany w toku postępowania administracyjnego finalizowanego decyzją o zwrocie tejże dotacji. Kontrola w rozpoznawanej sprawie nie jest etapem obowiązkowym, który musi poprzedzać postępowanie administracyjne, w którym wydano decyzję w przedmiocie zwrotu dotacji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach pełnomocnik strony zarzucił organowi administracji:

1. naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, tj.:

- art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 10 § 1 i art. 40 § 2 w zw. z art. 9 i art. 32 k.p.a. poprzez brak uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania

w sprawie mimo, że organ ten uniemożliwił stronie czynny udział w postępowaniu, pomijając pełnomocnika strony we wszystkich czynnościach w postępowaniu oraz pismach organu, pomimo zawiadomienia skierowanego do pełnomocnika

o wszczęciu postępowania administracyjnego, braku zawiadomienia pełnomocnika oraz strony o odstąpieniu przez organ I instancji od doręczania pism pełnomocnikowi, a nawet braku zawiadomienia strony oraz jej pełnomocnika o zaprzestaniu uznania go za pełnomocnika, co uniemożliwiło zarówno stronie, jak i pełnomocnikowi uczestniczenie w postępowaniu,

2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 6, art. 7 i art. 61 § 1 k.p.a. oraz art. 36 ust. 1-5 u.f.z.o., poprzez brak uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania

w sprawie mimo, że organ I instancji wszczął bezpodstawnie z urzędu postępowanie administracyjne, pomimo braku przeprowadzenia wymaganego ww. przepisami postępowania kontrolnego,

- alternatywnie - art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 i art. 10 k.p.a. oraz art. 36 ust. 1-5 u.f.z.o., poprzez brak uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania w sprawie mimo, że - jak sam przyznał organ I instancji - prowadził de facto kontrolę wykorzystania dotacji oświatowej za rok 2019 bez poinformowania o tym strony i po zawiadomieniu jej wyłącznie o kontroli dotyczącej roku 2018, chociaż ww. przepisy wymagają zawiadomienia strony o kontroli oraz współpracy z nią w przepisanym trybie,

- art. 61 w zw. z art. 8 k.p.a. oraz w związku z art. 36 u.f.z.o poprzez wszczęcie

i prowadzenie postępowania o zwrot dotacji, gdy nie została przeprowadzona kontrola prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji w przedszkolu skarżącej, czym organ naruszył rażąco zasadę zaufania do działań organu administracji

i przepisy art. 36 u.f.z.o. o wykonywaniu kontroli w placówkach niepublicznych,

- art. 138 § 1 pkt 2 w zw. art. 75, art. 77 i art. 80 w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez brak uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania w sprawie mimo, że organ I instancji nie zgromadził i nie przeprowadził należycie postępowania dowodowego ani nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, a zamiast tego przerzucił na stronę ciężar udowodnienia i wykazania, że zachowała się zgodnie z przepisami i wydatkowała środki z dotacji zgodnie z celami określonymi w ustawie, co

w konsekwencji doprowadziło do poczynienia w zaskarżonej decyzji organu I instancji całkowicie dowolnych i błędnych ustaleń faktycznych i prawnych podczas gdy przepisy przewidują tryb kontroli badanego okresu wydatkowania dotacji i gdyby przeprowadzono kontrolę w tym trybie, nie doszłoby do przedmiotowych naruszeń,

- art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez brak uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania w sprawie mimo, że organ I instancji nie wyjaśnił podstawy faktycznej i prawnej swej decyzji, co naruszało ww. przepisy i uniemożliwiało zapoznanie się z motywami działania organu pierwszej instancji i zrozumienie tych motywów,

3. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

- § 7 -12 uchwały nr [...] Rady Gminy G. z dnia [...] r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji z budżetu Gminy G. dla niepublicznych przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego i szkół prowadzonych przez osoby prawne i fizyczne na terenie Gminy G. oraz trybu kontroli prawidłowości pobrania

i wykorzystywania dotacji w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez brak uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania w sprawie mimo, że organ I instancji nie przeprowadził kontroli wydatkowania dotacji za rok 2019 zgodnie z ww. przepisami uchwały oraz nie sporządził ani nie przedstawił protokołu kontroli w zakresie pobrania i wydatkowania tej dotacji, co uniemożliwiło stronie obronę jej uprawnień,

- art. 35 ust. 1 u.f.z.o w zw. z art. 6 k.p.a. i w zw. z art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p. poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji przyjęcie, iż dotacja została przez skarżącą wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, podczas gdy organ nie miał i nie zgromadził żadnych dowodów na nieprawidłowe wykorzystanie dotacji, także ze względu na zaniechanie przeprowadzenia kontroli jej wykorzystania,

- art. 36 u.f.z.o. poprzez jego pominięcie i niezastosowanie, w ten sposób, że ustawa uprawnia i zobowiązuje organy dotujące do przeprowadzenia kontroli prawidłowości pobrania i wydatkowania dotacji, co dopiero może stanowić podstawę do określenia kwot dotacji uznanych za pobrane w nadmiernej wysokości, wydatkowanych niezgodnie z przeznaczeniem lub niewydatkowanych w terminie,

- art. 35 i art. 36 u.f.z.o. w zw. z art. 126, art.131 i art. 252 ust.1 pkt 1 u.f.p., poprzez brak uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania w sprawie mimo, że organ I instancji z naruszeniem ww. przyjął, iż dotacja została wydatkowana niezgodnie z przeznaczeniem, chociaż nie przeprowadził przepisanej ustawą i uchwałą Rady Gminy kontroli prawidłowości wydatkowania dotacji i nie zbadał zgodności wydatkowania dotacji z celami określonymi w ww. przepisach, podczas gdyby zastosowano przepisany tryb kontroli, wynik postępowania administracyjnego byłby całkowicie odmienny.

W oparciu o powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącej wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, ewentualnie o ich uchylenie, oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast według art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje, postanowienia administracyjne (por. art. 3 § 2 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Z kolei, na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając niniejszą sprawę w ramach wyżej wskazanych kryteriów, należy stwierdzić, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane z poszanowaniem przepisów postępowania oraz prawa materialnego.

Przedmiotem sporu w rozpatrywanej sprawie jest ocena zasadności orzeczenia organu w przedmiocie zwrotu dotacji oświatowej przyznanej skarżącej na dofinansowanie zadań w zakresie kształcenia, wychowania i opieki wypłaconej w łącznej kwocie [...] zł w roku budżetowym 2019 r., którą organ uznał za wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem, wobec nieprzedstawienia dokumentów księgowych potwierdzających jej wydatkowanie.

Skarżąca przede wszystkim zarzuca organowi pominięcie w postępowaniu pierwszoinstancyjnym pełnomocnika, co uniemożliwiło stronie czynny udział w postępowaniu, a ponadto wydanie rozstrzygnięcia w sprawie bez przeprowadzenia postępowania kontrolnego. Sąd w składzie orzekającym nie podziela zarzutów podniesionych w skardze.

Z art. 32 k.p.a. wynika, że strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Reguły związane z ustanowieniem pełnomocnika procesowego wyznaczone zostały w art. 33 k.p.a. Na szczególną uwagę zasługuje jego § 2, według którego pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie lub zgłoszone do protokołu. Natomiast zgodnie z art. 33 § 3 zd. 1 k.p.a. pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa.

Z powyższego jednoznacznie wynika, po pierwsze, że wymienione przepisy nie wymagają znanego procedurze sądowej rozróżnienia pełnomocnictwa ogólnego od szczególnego i nie ograniczają w swej treści zakresu pełnomocnictwa. Przyjąć, zatem należy, że pełnomocnictwo udzielone przez stronę w postępowaniu administracyjnym może obejmować upoważnienie do prowadzenia wszelkich spraw w imieniu strony lub do prowadzenia poszczególnych spraw albo też ich części bądź tylko niektórych czynności procesowych. Po drugie zaś, to wola strony decyduje o tym czy w konkretnym postępowaniu administracyjnym będzie reprezentowana przez pełnomocnika, a wola ta winna być wyraźnie zakomunikowana poprzez dołączenie do akt sprawy udzielonego pełnomocnictwa. Organ nie jest uprawniony ani zobowiązany do zastępowania strony w tym zakresie, nawet w sytuacji posiadania wiedzy o ustanowieniu przez stronę pełnomocnika do wszystkich spraw w innym wcześniej toczącym się postępowaniu. Obowiązek doręczenia pism pełnomocnikowi istnieje dopiero od momentu doręczenia organowi dokumentu pełnomocnictwa. Organ na podstawie art. 32 k.p.a. nie ma podstaw do zastąpienia pełnomocnika w realizacji obowiązku wynikającego z art. 33 § 3 k.p.a. (por. wyrok NSA z 14 maja 2019 r., I GSK 223/19, LEX nr 2689439; wyrok WSA w Łodzi z 22 czerwca 2021 r., II SA/Łd 403/21, LEX nr 3206092). Według ugruntowanego w orzecznictwie stanowiska należy bowiem odróżnić stosunek pełnomocnictwa istniejący pomiędzy mocodawcą a pełnomocnikiem od ustanowienia pełnomocnika w postępowaniu. Pełnomocnictwo, aby mogło wywrzeć skutek w postępowaniu musi zostać uzewnętrznione, czyli informacja o jego istnieniu musi dotrzeć do organu po myśli art. 33 § 2 k.p.a. Informacja ta zgodnie z obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą pisemności (art. 14 § 1 k.p.a.) musi znaleźć odzwierciedlenie w aktach sprawy. Stosownie bowiem do art. 33 § 3 zd. 1 k.p.a. pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. Z przepisów tych wynika, że organ musi zostać zawiadomiony o fakcie ustanowienia pełnomocnika w danej konkretnej sprawie, np. przez złożenie dokumentu pełnomocnictwa do akt. Przez akta, o których mowa w art. 33 § 3 k.p.a. należy rozumieć akta konkretnego postępowania administracyjnego. Strona od momentu wszczęcia postępowania może ustanowić w nim pełnomocnika. W razie gdy strona ustanowiła pełnomocnika do wszystkich spraw, w tym także spraw, które w przyszłości mogą być przedmiotem postępowań (w ramach pełnomocnictwa ogólnego), pełnomocnik jest obowiązany złożyć uwierzytelniony odpis tego pełnomocnictwa do akt każdej z prowadzonych spraw. Złożenie dokumentu pełnomocnictwa do akt jednej z wielu spraw prowadzących przez ten organ, nawet gdy będzie to pełnomocnictwo ogólne, nie zwalnia pełnomocnika z obowiązku załączenia oryginału lub poświadczonej urzędowo kopii takiego dokumentu do akt kolejnej sprawy. Pełnomocnictwo udzielone w jednym postępowaniu nie wywołuje skutku w każdym postępowaniu prowadzonym z udziałem strony nawet w sytuacji, gdy zachodzi tożsamość podmiotowa po stronie organu właściwego do prowadzenia sprawy. Powyższe należy odnieść także do sytuacji, gdy pełnomocnictwo składa do akt także strona. Jednakże dla przejrzystości postępowania administracyjnego organ administracji może, a nawet powinien wyjaśnić, gdy akta administracyjne są wspólne dla kilku postępowań, czy wolą strony jest również, aby pełnomocnik reprezentował stronę także w tym konkretnym postępowaniu prowadzonym przez organ (por. np. wyrok NSA z 24 października 2007 r., II FSK 1217/06, LEX nr 341989; wyrok NSA z 6 stycznia 2009 r., II GSK 599/08, LEX nr 516110; wyrok NSA z 22 sierpnia 2013 r., II GSK 690/12, LEX nr 1610656; wyrok WSA w Warszawie z 11 maja 2017 r., VII SA/Wa 1863/16, LEX nr 2303175; wyrok WSA w Warszawie z 11 października 2017 r., VII SA/Wa 2550/16, LEX nr 2436180; wyrok WSA w Łodzi z 22.06.2021 r., II SA/Łd 403/21, LEX nr 3206092).

Wskazać przy tym należy na art. 40 § 2 k.p.a., według którego jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi, lecz aby doręczenie to uznać za prawidłowe konieczne jest uprzednie prawidłowe ustanowienie pełnomocnika. Sąd podziela stanowisko WSA w Krakowie wyrażone w wyroku z 13 maja 2021 r. (II SA/Kr 1305/19, LEX nr 3188314) że pełnomocnik chcąc występować w postępowaniu w takim charakterze, ma obowiązek przedłożenia do akt konkretnej sprawy dokumentu potwierdzającego umocowanie do działania w cudzym imieniu i wyznaczającego jego zakres. Oznacza to, że udzielenie pełnomocnictwa stanowi dla pełnomocnika jedyne źródło kompetencji do działania w imieniu i ze skutkiem dla mocodawcy, w zakresie wyznaczonym treścią pełnomocnictwa. W rozpoznawanej sprawie, pełnomocnik przedłożył do akt sprawy pełnomocnictwo dopiero na etapie postępowania odwoławczego. Wobec tego organ nie miał podstaw do tego, aby prowadzić postępowanie z jego udziałem, w tym doręczać mu korespondencję związaną z prowadzonym postępowaniem administracyjnym. Sąd stwierdził, że w przedmiotowej sprawie pełnomocnik zgłosił się dopiero w postępowaniu odwoławczym, składając odwołanie od decyzji organu I instancji i przedkładając pełnomocnictwo. Tym samym podniesiony zarzut nie zasługuje na uznanie. W przedmiotowej sprawie organ wprawdzie skierował zawiadomienie z 26 lutego 2020 r. o wszczęciu postępowania administracyjnego na adres radcy prawnego, ale po stwierdzeniu, że ten pełnomocnik zgłosił swój udział w innej sprawie, prawidłowo tym razem pismem z 22 czerwca 2020 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania bezpośrednio stronę skarżącą i do niej również kierował dalszą korespondencję..

W ocenie Sądu błędny jest również zarzut skarżącej, że wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia nadmiernie pobranej i nieprawidłowo wykorzystanej dotacji przez Przedszkole było przedwczesne wobec braku przeprowadzenia postępowania kontrolnego zgodnie z art. 36 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych oraz przepisami Uchwały Rady Gminy.

Regulacja art. 36 u.f.o. co do istoty dotyczy trybu przeprowadzenia kontroli, w tym specyfikuje czynności jakie w trakcie kontroli mogą być podjęte. Nie precyzuje momentu, w którym kontrola ma być przeprowadzona. Jedynie w art. 36 ust. 5 u.f.z.o. określone zostało, że kontrola może obejmować okres 5 lat budżetowych poprzedzających rok budżetowy, w którym jest ona przeprowadzana. Nie ma przepisu prawnego, na podstawie którego niedopuszczalne jest przeprowadzenie czynności kontrolnych w ramach prowadzonego postępowania dowodowego w procedurze administracyjnej.

W postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istniejącego w sprawie przez organ stosownie do art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 k.p.a.) (por. wyrok WSA w Szczecinie z 12.04.2018 r., I SA/Sz 125/18, LEX nr 2494444).

Należy w tym miejscu podkreślić, że także na gruncie prawa administracyjnego jedną form kontroli jest tzw. kontrola pośrednia (zwana też siedzącą). Polega ona na sprawdzaniu i ocenianiu podmiotu kontrolowanego w oparciu o badanie i analizę sprawozdań i innych materiałów dostarczonych przez jednostkę kontrolowaną (J. Jagielski, Kontrola administracji publicznej, Wydawnictwo LexisNexis Warszawa 2007 r., s. 43). Możliwość przeprowadzenia kontroli w takiej formie przewiduje nie tylko art. 36 ust. 2 u.f.o., w którym wśród czynności jakie mogą być podejmowane w ramach kontroli uwzględniony został wgląd do prowadzonej dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania w związku z przekazaną dotacją. Podstawę do jej zastosowania stanowią również postanowienia uchwały Rady Gminy, z tym, że przeprowadzenie kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji przez podmiot dotowany w siedzibie podmiotu dotowanego jest prawem, a nie obowiązkiem organu.

W przedmiotowej sprawie organ nie przeprowadził kontroli, co nie oznacza, że nie wywiązał się z ciążącego na nim obowiązku dokładnego wyjaśnienia i załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.). Organ podjął działania zmierzające do zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz jego oceny. Po wszczęciu postępowania administracyjnego organ wzywał Fundację do dostarczenia dokumentacji, w oparciu o którą możliwa byłaby ocena prawidłowości wykorzystania udzielonej dotacji. W tej sprawie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego wymagało współdziałania strony, tym bardziej, że dotyczyło w głównej mierze dokumentów księgowych będących w posiadaniu Fundacji. Skarżąca mimo prawidłowo doręczonego przez organ wezwania nie tylko nie przedłożyła żądanych dokumentów, ale też nie wyjaśniła powodu, dla którego nie wywiązała się z tego obowiązku.

Zgodnie z art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p. dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2. Zatem warunkiem wystąpienia z żądaniem zwrotu dotacji jest stwierdzenie przez organ, że dotacja została "wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem". Ustalenia w tym zakresie stanowią element stanu faktycznego, a więc muszą być dokonane w postępowaniu wyjaśniającym, według reguł określonych w k.p.a. (zob. art. 67 ust. 1 u.f.p.). W związku z czym skarżąca była zobowiązana do wykazania, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy został nieprawidłowo oceniony, albo też, że nie został on zgromadzony w sposób kompletny i wszechstronny. Jednak wykazanie chociażby jednej z tych okoliczności było niemożliwe, ponieważ w postępowaniu przed organami strona nie przedłożyła żądanych przez organ dokumentów, natomiast dołączenie do skargi skanów dokumentów finansowych za rok 2019 było spóźnione i nie mogło podlegać ocenie Sądu, który nie dokonuje ustaleń faktycznych, a jedynie bada ich zgodność z prawem.

Należy wskazać, że zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Uzupełniające postępowanie dowodowe w postępowaniu przed sądem administracyjnym ma więc charakter wyjątku, a jego przeprowadzenie pozostawiono uznaniu sądu. Jak wcześniej zostało wskazane sąd administracyjny dokonuje oceny legalności zaskarżonej decyzji, co przejawia się w badaniu, czy organ administracji ustalił stan faktyczny zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie czy dokonały prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji przepisów prawa materialnego. Stosownie bowiem do art. 133 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. sąd orzeka na podstawie akt sprawy, co należy rozumieć jako oparcie rozstrzygnięcia na faktach udokumentowanych w aktach administracyjnych, a więc materiale dowodowym zgromadzonym przez organ w toku postępowania wyjaśniającego. Sąd nie może więc wykraczać poza materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. W istocie należy więc przyjąć, że celem wprowadzenia art. 106 § 3 p.p.s.a. nie było umożliwienie ponownego czy też uzupełniającego ustalenia stanu faktycznego w sprawie, lecz pozwolenie na dokonanie przez sąd oceny pod względem zgodności z prawem.

Podkreślenia wymaga, że ciężar dowodu w zakresie prawidłowości wykorzystania dotacji spoczywa na stronie, która jest beneficjentem takiej pomocy. Nie ulega bowiem wątpliwości, że to on ma wykazać, że otrzymana kwota dofinansowania została skonsumowana na realizację preferowanych przez dotującego celów. Dowody zebrane w sprawie organ winien jednak wszechstronnie rozważyć, nie tylko w kontekście poprawności formalnej, a ich wiarygodność ocenić, co winno znaleźć swoje odzwierciedlenie w treści decyzji (wyrok WSA w Szczecinie z 12 kwietnia 2018 r., I SA/Sz 125/18, LEX nr 2494444, por. wyrok NSA z 7 lipca 2021 r., I GSK 1999/18, LEX nr 3229608). Ważny jest w tej kwestii pogląd wyrażony przez NSA, zgodnie z którym błędnym jest stanowisko beneficjenta dotacji, że obowiązkiem organu jest poszukiwanie przyczyn braku przedłożenia przez nią dokumentów księgowych (wyrok NSA z 30 lipca 2019 r., I GSK 1258/18, LEX nr 2778961).

Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki oraz zakup środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych ( por. art. 90 ust. 3d ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty, t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1915; dalej: u.s.o.).

Organy jednostek samorządu terytorialnego mogą kontrolować prawidłowość pobrania i wykorzystania dotacji przyznanych szkołom, przedszkolom, innym formom wychowania przedszkolnego i placówkom z budżetów tych jednostek (art. 90 ust. 3e u.s.o.). Osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli mają prawo wstępu do szkół, przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania. (art. 90 ust. 3f u.s.o.). Z powyższych regulacji wynika zatem, iż beneficjent może dotację przeznaczyć tylko na cele wskazane w art. 90 ust. 3d u.s.o. Następnie z wykorzystania dotacji ma się rozliczyć, o czym mówi art. 90 ust. 4 tej ustawy, upoważniający organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego do ustalenia trybu rozliczenia dotacji, z uwzględnieniem danych, które winny być ujęte we wniosku o rozliczenie. Ponadto organy jednostek samorządu terytorialnego mogą kontrolować prawidłowość wykorzystania dotacji przyznanych szkołom i placówkom z budżetów tych jednostek (por. wyrok NSA z 24 września 2014 r. o sygn. akt II GSK 1132/13, LEX nr 1572597) .Jeżeli księgi rachunkowe i dokumenty księgowe są składnikiem dokumentacji księgowej, to na mocy art. 90 ust. 3f u.s.o. podlegają kontroli samorządu w zakresie odnoszącym się do kontrolowanej placówki. Organ kontrolujący ma zatem pełne prawo aby żądać dostarczenia (przedstawienia) takiej dokumentacji i na tej podstawie ocenić, czy uzyskana przez beneficjenta dotacja została wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem. Jak stwierdził WSA w Warszawie dla udzielającego dotacji jej wykorzystanie zgodnie z przeznaczeniem następuje wówczas kiedy może ten fakt stwierdzić na podstawie stosownych dokumentów, w przeciwnym wypadku brak jest podstaw do takiego uznania (wyrok WSA w Warszawie z 19 lipca 2012 r., V SA/Wa 1102/12, Biul.NDFP 2012, nr 4, poz. 10).

Oznacza to, że organ dążył do przeprowadzenia czynności kontrolnych, które jednak wobec biernej postawy Fundacji okazały się nieskuteczne. Fundacja bowiem żądanych dokumentów nie okazała. W związku z tym organ miał wszelkie podstawy aby uznać, że przekazane dotacje zostały wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem i orzec o konieczności ich zwrotu na podstawie art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p. Takie stanowisko zajął także WSA w Łodzi w wyroku z 20 września 2016 r., I SA/Łd 323/16, LEX nr 2154056 oraz NSA w wyrokach z 30 lipca 2019 r. I GSK 1257/18, LEX nr 2723932 oraz I GSK 1258/18, LEX nr 2778961.

Zarówno przepisy ustawy o finansowaniu zadań oświatowych jak i w uchwała Rady Gminy G. z [...] r. przewidują możliwość , a nie obowiązek przeprowadzenia postępowania kontrolnego. Skoro tak, to decyzja o zwrocie dotacji oświatowej nie musi być poprzedzona takim postępowaniem. Rzeczą skarżącej było dostarczenie organowi, na jego wezwanie żądanej dokumentacji potwierdzającej prawidłowe i zgodne z przeznaczeniem wykorzystanie środków. Z kolei rzeczą organu jest ocena działania beneficjenta i zajęcie w sprawie stanowiska.

Z powyższych względów Sąd uznając za niezasadne zarzuty w skardze podniesione na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.