Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 355/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję I instancji
określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie: WSA Agnieszka Nawara-Dubiel WSA Waldemar Michaldo (spr.) Protokolant: Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2013 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta Miasta K. na decyzję Wojewody z dnia 18 stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 23 lipca 2012 r. znak nr [....] Starosta K. orzekł:

- w pkt 1 o ustaleniu odszkodowania na rzecz E.K. c. [....] , w wysokości 35 487,00 zł (słownie: trzydzieści pięć tysięcy czterysta osiemdziesiąt siedem 00/100) za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [....] o pow. 0,0174 ha, objęta księgą wieczystą [....] , położoną w obr. [....] , jedn. ewid. [....] , zajętą pod drogę powiatową, ulicę [....] w K. , której własność z dniem 1 stycznia 1999 r. nabyła z mocy prawa Gmina K. (jako miasto na prawach powiatu), na podstawie decyzji Wojewody [....] z dnia 25 lipca 2011 r. nr [....] ,

- w pkt 2 o wypłacie odszkodowania w wysokości ustalonej w pkt 1 decyzji w całości na rzecz E.K. , c. [....] ,

- w pkt 3 wskazał, iż do wypłaty odszkodowania zobowiązany jest Prezydent Miasta, działający w imieniu Skarbu Państwa, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej,

- w pkt 4 o tym, że zapłata odszkodowania następuje jednorazowo, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stosownie do treści art. 9 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, stanie się wykonalna.

W podstawie prawnej rozstrzygnięcia powołał art. 73 ust. 2 pkt 2, ust. 4 i 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) oraz art. 129 ust. 5, art. 130 ust. 2, art. 132 ust 1a, 2, 3 i 5, art. 133 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Z 2004 r. Nr 261 poz. 2603 ze zm.) art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

(Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.).

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, iż pismem z 30 grudnia 2005 r., (a więc z zachowaniem terminu określonego w art. 73 ust. 4 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracją publiczną Dz. U. z 1998 r. Nr 133 poz. 72, ze zm.), sprecyzowanym 16 sierpnia 2011 r., poprzednia właścicielka przedmiotowej nieruchomości, E.K. wystąpiła z wnioskiem o ustalenie odszkodowania za opisaną wyżej nieruchomość. Organ I instancji zwrócił uwagę na fakt, iż przedmiotowa nieruchomość została 1 stycznia 1999 r. nabyta z mocy prawa przez Gminę - jako miasto na prawach powiatu- gdyż zajęta była pod drogę powiatową, ulicę [....] w K. , co stwierdzone zostało w decyzji Wojewody [....] z dnia 25 lipca 2011 r. znak: [....] . Na podstawie odpisu z księgi wieczystej [....] ustalono, że właścicielem działki nr [....] , obr. [....] , jedn. ewid. [....] , była E.K. c. [....] w całości. Aktualnie przedmiotowa działka objęta jest księgą wieczystą [....] , gdzie w dziale II jako właściciel ujawniona jest Gmina.

Ustalając odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość Starosta oparł się na operacie sporządzonym na potrzeby omawianego postępowania w dniu 18 maja 2012 r. przez rzeczoznawcę majątkowego J.W.. Jak zaznaczono, Miasto w dacie określenia stanu nieruchomości posiadało dla szacowanej nieruchomości obowiązujący miejscowy ogólny plan zagospodarowania przestrzennego podjęty Uchwałą Rady Miasta. NR [....] z dnia 16 listopada 1994 r. W planie tym teren szacowanej nieruchomości ujęty był w pasie drogowym ul. [....] , natomiast tereny przyległe północnej strony położone były na obszarze jednostki strukturalnej M4 222 jako tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej o niskiej intensywności zabudowy. Wyjaśniono, iż na przedmiotową działkę składa się wąski pas gruntu o długości ok. 35 metrów stanowiący północną część pasa drogowego ul. [....] , która jest drogą powiatową o bitumicznej nawierzchni z jednostronnym ciągiem chodnikowym. Teren działki jest równy, płaski i znajduje się na obszarze o niewielkim spadku w południową stronę. Bezpośrednie otoczenie nieruchomości od strony zachodniej i wschodniej stanowią działki zabudowane zabudową zagrodową oraz mieszkaniową jednorodzinną.

Dla potrzeb wyceny rzeczoznawca majątkowy zbadał rynek prawa własności nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod inwestycje drogowe z obrębów dzielnicy [....] w okresie dwóch lat poprzedzających wycenę. Analizy transakcji dokonał na podstawie aktów notarialnych kupna-sprzedaży, na podstawie których ustalił, że na rynku istnieje szereg transakcji gruntami pod drogi wewnętrzne lub udziałami we współwłasności takich dróg. Ze względu na niewielką różnicę cenową tych gruntów od cen gruntów działek macierzystych, z którymi zostały one zakupione nie mogły one stanowić podstawy do tworzenia modelu cenowego działek nabywanych pod drogi publiczne. W związku z tym, do sporządzenia wyceny działki nr [....] , zgodnie z dyspozycją § 36 ust. 4 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. zmieniającego rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, rzeczoznawca majątkowy analizą objął transakcje nieruchomościami gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, tj. terenami pod zabudowę zagrodową i mieszkaniową jednorodzinną z rynku lokalnego obrębu nr [....] i obrębów sąsiednich dzielnicy [....] . Do bezpośrednich porównań rzeczoznawca majątkowy wybrał 13 transakcji, z okresu od maja 2010 r. do stycznia 2012 r. Ceny działek wahały się pomiędzy 68,57 zł/m2 a 294,23 zł/m2. Taki dobór odpowiada technice określenia wartości nieruchomości metodą korygowania ceny średniej, co wynika z § 4 ust. 4 rozporządzenia.

Wartość wycenianej nieruchomości została ustalona na kwotę 35 487,00 zł według jej stanu z dnia 29 października 1998 r. oraz cen bieżących, bez uwzględnienia nakładów dokonanych po utracie przez osoby uprawnione prawa władania gruntem.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł Skarb Państwa, reprezentowany przez Prezydenta Miasta, wskazując na szereg wątpliwości w zakresie zgodności z prawem (w szczególności z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego) operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego J.W.

Zastrzeżenia strony odwołującej budzi przede wszystkim dobór transakcji porównawczych (próbki reprezentatywnej) przyjęty i przedstawiony w tabeli 1 na stronie 9. Jak podaje rzeczoznawca na stronie 9 operatu szacunkowego "analizą objęto transakcje gruntami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych tzn. pod zabudowę zagrodową i mieszkaniową jednorodzinną z rynku lokalnego obr. [....] i obrębów sąsiednich dzielnicy [....] ". Tymczasem w tabeli znajdują się nieruchomości położone nie tylko we wskazanym przez autora operatu obrębie i sąsiednich, czyli na północy [....] , ale również zdecydowanie oddalonych od wycenianej nieruchomości np. w obr. [....] czy obr. [....] położonych w południowo - wschodniej części [....] .

Rzeczoznawca majątkowy zastosował podejście porównawcze metodę korygowania ceny średniej, jednakże brak opisu nieruchomości przyjętych do porównania uniemożliwia ustalenie czy przywołane transakcje dotyczą nieruchomości porównywalnych do wycenianej. Wskazanie położenia nieruchomości pozwala jedynie stwierdzić, że do porównania przyjęto transakcje z różnych terenów [....] miasta K. Z treści operatu szacunkowego nie wynika czy nieruchomości objęte przywołanymi aktami notarialnymi są zabudowane, czy posiadają walory mające wpływ na ich wartość (np. wydane decyzje o warunkach zabudowy lub pozwolenia na budowę aktualne na dzień zawarcia transakcji).

Ponadto, zdaniem strony odwołującej, analiza aktów notarialnych wskazanych w tabeli na stronie 9 pozwoliła ustalić, że np. przedmiotami transakcji nr 3, nr 4, nr 5, nr 7 i nr 12 były działki (inwestycyjne) oraz udziały w drogach dojazdowych do tych działek. Transakcja nr 10 dotyczyła nabycia udziałów w dwóch działkach oraz przeniesienia uprawnień wynikających z ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta K. o pozwoleniu na budowę oraz przeniesienia własności projektu budowlanego. Akt notarialny przywołany w pozycji nr 13 ww. tabeli dotyczy z kolei innych nieruchomości niż wskazane przez rzeczoznawcę. Transakcje opisane w pkt 8 i 9 tabeli to jedna transakcja obejmująca 4 działki.

W odwołaniu zakwestionowano także stwierdzenie biegłego (zawarte na stronie 4 operatu) iż "w zastosowanym podejściu nie porównuje się każdej nieruchomości z nieruchomością wycenianą, a tylko koryguje się wartość wyliczonej średniej ze względu na cechy nieruchomości wycenianej'", co - zdaniem strony odwołującej - budzi wątpliwości w kontekście brzmienia przepisu § 4 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, gdyż kluczową kwestią jest ustalenie przez rzeczoznawcę majątkowego, co stanowiło przedmiot transakcji i ustalenie cech nieruchomości będącej jej przedmiotem oraz porównanie dla ustalenia jej podobieństwa z wycenianą nieruchomości pod kątem spełnienia wymogów wynikających z art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wątpliwość strony odwołującej budzi również średnioroczny wskaźnik zmiany cen na skutek upływu czasu, który rzeczoznawca w części opisowej operatu wskazał na poziomie 1,02 dla transakcji zawartych w roku 2010 i 2011, a na poziomie 1,00 w roku 2012. Tymczasem w tabeli na stronie 9 operatu szacunkowego przy transakcjach wymienionych w pkt 1 i 2 (zawartych w maju i lipcu 2010 r.) wskazano współczynnik korygujący w wysokości 1,03, zaś dla transakcji wymienionych w pkt 11 i 12 (zawartych w kwietniu i maju 2011 r.) w wysokości 1,01, co nie wydaje się w pełni uzasadniać wskazanych założeń. Również dobór cech rynkowych i wag tych cech oraz skala ich ocen budzi wątpliwość. Rzeczoznawca majątkowy zakwalifikował wycenianą nieruchomość jako "dobrą". Położenie jednak wycenianej nieruchomości (na północnych krańcach miasta, przy granicy [...]) budzi wątpliwość, czy położenie to powinno zostać uznane za "dobre" czy "przeciętne" z uwagi na fakt, iż cecha ta nie została opisana w sposób jednoznaczny. Podobne wątpliwości budzi skala ocen cechy "wyposażenie w sieci techniczne".

Dodatkowo strona odwołująca zwróciła uwagę, iż przedmiotem wyceny jest działka o powierzchni 0,0174 ha do porównania natomiast przyjęto transakcje nieruchomościami, których powierzchnie wielokrotnie przekraczające powierzchnie szacowanej nieruchomości.

Rozpoznając powyższe odwołanie Wojewoda [....] decyzją z dnia 18 stycznia 2013 r. znak: [....] – utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W podstawie prawnej rozstrzygnięcia powołał art. 9a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

W uzasadnieniu Wojewoda [....] wskazał na regulacje art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną oraz wyjaśnił, iż odszkodowanie ustalane jest przez starostę w drodze decyzji administracyjnej, po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości według stanu z dnia wejścia w życie ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, tj. 29 października 1998 r. Następnie Wojewoda przytoczył treść art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Odnosząc się do sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego organ odwoławczy wyjaśnił, iż rzeczoznawca majątkowy J.W. w uzasadnieniu swojej opinii (str. 9 operatu), wskazał, że w wyniku dokonanej analiza lokalnego rynku transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi publiczne z obrębów dzielnicy [....] , nie stwierdził "w obrocie na rynku lokalnym i rynku poszerzonym o tereny przyległe wystarczającej liczby transakcji w formie aktów notarialnych porównywalnymi nieruchomościami gruntowymi pod drogi publiczne",

w związku z czym, zgodnie z dyspozycją przepisu § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r., "analizą objęto transakcje gruntami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych tzn. pod zabudowę zagrodową i mieszkaniową jednorodzinną z rynku lokalnego obrębu nr [....] i obrębów sąsiednich dzielnicy [....] ". Do określenia aktualnej wartości rynkowej prawa własności wycenianego gruntu zastosowano podejście porównawcze oraz metodę korygowania ceny średniej. Przy metodzie tej do porównań przyjmuje się z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych, współczynnikami korygującymi wartości przypisane poszczególnym cechom tych nieruchomości.

W analizowanym operacie szacunkowym wskazano, iż średnioroczny wskaźnik zmiany cen na skutek upływu czasu w 2010 i 2011 r. ustalono na poziomie 1,02, a w 2012 r. do dnia szacowania ustalono na niezmienionym poziomie 1,00. Z przedstawionego w tabeli nr 1 na stronie 9 operatu szacunkowego, sporządzonego przez autora omawianego opracowania zbioru trzynastu transakcji nieruchomościami podobnymi biegły określił następujące parametry: cenę minimalną (68,57 zł/m2), cenę maksymalną (294,23 zł/m2) oraz cenę średnią (136,67 zł/m2) oraz wyliczył zakres współczynników korygujących (górny = 2.1528 oraz dolny = 0,5017).

Ponadto rzeczoznawca majątkowy określił cechy rynkowe rynku lokalnego w oparciu o analizę tego rynku oraz preferencji ewentualnych nabywców ("położenie nieruchomości" o wadze 40 % oraz skali ocen: "bardzo dobre", "dobre", "przeciętne"; "wyposażenie w sieci techniczne" o wadze 20 % i skali ocen: "bardzo dobre", dobre", "średnie", "złe"; "geometria i powierzchnia działki" o wadze 20 % i skali ocen: "bardzo dobra", "dobra", "przeciętna": "dostępność komunikacyjna" o wadze 15 % i skali ocen: "bardzo dobra", "średnia", "zła" oraz "sąsiedztwo i otoczenie" o wadze 5 % i skali ocen: "korzystne", "zadowalające", "przeciętne").

W oparciu o przytoczone powyżej ustalenia dokonane w analizowanym operacie szacunkowym rzeczoznawca majątkowy J.W. określił wartość jednego m2 wycenianej nieruchomości na poziomie 136,67 zł, którą skorygował o wartość współczynników odzwierciedlających ocenę nieruchomości w aspekcie cech rynkowych, co w efekcie dało kwotę 35 487 zł za wyceniany grunt o powierzchni 174 m2.

W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy wskazał, że celem wyjaśnienia wątpliwości podniesionych w rozpatrywanym odwołaniu, zwrócił się do autora omawianego operatu szacunkowego z prośbą o zajęcie stanowiska względem zarzutów strony odwołującej. Przedstawiając swoje stanowisko biegły oświadczył, iż w odniesieniu do uwag w sprawie doboru transakcji do porównań, iż zgodnie z art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami to do rzeczoznawcy majątkowego należy wybór właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, którego winien on dokonać z uwzględnieniem w szczególności celu wyceny, rodzaju i położenia nieruchomości, przeznaczenia w planie miejscowym, stopnia wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stanu jej zagospodarowania oraz dostępnych danych o cenach, dochodach i cechach nieruchomości. Ponadto rzeczoznawca majątkowy wyjaśnił, iż w trakcie powtórnej weryfikacji zapisów operatu stwierdził błąd kopiowania w postaci braku opisu nieruchomości o cenie minimalnej i cenie maksymalnej. Rzeczoznawca wskazał, iż celem sprostowania tego oczywistego braku należy w operacie szacunkowym za tabelą nr 2 na stronie 10 operatu wkleić tekst o prawidłowej treści.

W ocenie organu odwoławczego uzupełnienie na etapie postępowania odwoławczego treści operatu szacunkowego przez jego autora o powyższe opisy nieruchomości o cenie maksymalnej i minimalnej należy uznać za dopuszczalne. Wskazany brak wynikał bowiem z oczywistej omyłki, natomiast jego uzupełnienie należy potraktować jako w istocie wyjaśnienie przesłanek, jakimi kierował się biegły przy sporządzaniu opinii. Omawiane uzupełnienie nie wpływa na ustaloną w analizowanym opracowaniu wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości, lecz de facto potwierdza prawidłowość przyjętych przez rzeczoznawcę majątkowego założeń. Ponadto odnosząc się do przyjęcia przez biegłego transakcji obejmujących udziały w nieruchomościach o przeznaczeniu częściowo budowlanym, a częściowo stanowiących nabywane razem z tymi nieruchomościami grunty dróg wewnętrznych, organ wskazał, że jak stwierdzono stronie 9 "w obrocie wolnorynkowym stwierdzono szereg transakcji gruntami pod drogi wewnętrzne lub udziałami we współwłasności takich dróg. Wartości takich gruntów, jeżeli to niewiele odbiegają od cen gruntów działek macierzystych, z którymi zostały zakupione". Organ zaznaczył przy tym, iż nie jest niczym niezwykłym występowanie na rynku transakcji nieruchomościami składających się częściowo z gruntów budowlanych, a częściowo z gruntów dróg wewnętrznych, które ze swej istoty służą prawidłowemu korzystaniu z działek budowlanych.

Ponadto biegły wskazał w swoim piśmie z 27 grudnia 2012 r., iż: "transakcja lp. 13 wskutek błędu kasowania posiada zły numer aktu notarialnego, który powinien brzmieć [....] i dotyczy sprzedaży w Obr. [....] dz. nr [....] o pow. 696 m2, udziału 1/18 cz. u działce nr [....] o pow. 233 m i udziału 1/18 cz. w działce nr [....] o pow. 5 m2, powierzchnia łączna sprzedaży 709 m za cenę 86 000 zł. Pomyłka ta nie wpływa na wartość średniej i jest bez wpływu na oszacowaną wartość nieruchomości."

Rzeczoznawca majątkowy odniósł się również do zarzutu związanego z nieprawidłowym - zdaniem strony odwołującej się - przyjęciem średniorocznego wskaźnika zmiany ceny, wyjaśniając, iż wskaźnik ten "dotyczy średniej rocznej zmiany wartości tzn. w przeciągu 12 miesięcy. Oznacza to, że wciągu dwóch lat zmiana ta będzie dwukrotnością zmiany średniorocznej, co w przypadku zmiany średniorocznej na poziomie 2pp po dwóch latach wyniesie ona 4pp".

Z kolei w stosunku do zarzutu przyjęcia transakcji nieruchomościami o powierzchniach wielokrotnie przekraczających powierzchnię szacowanej nieruchomości biegły wyjaśnił, iż zgodnie ze standardem zawodowym taki zabieg nie jest niedozwolony, lecz wymaga zastosowania korekty wartości średniej, przy zastosowaniu odpowiedniej cechy rynkowej z ustaleniem wielkości wpływu takiej cechy na zróżnicowanie cen transakcyjnych.

W świetle powyższego, zdaniem organu odwoławczego, operat szacunkowy stanowiący podstawę ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość należy ocenić jako zgodny z przepisami prawa.

W szczególności za zupełnie wystarczające w kontekście zarzutów podniesionych w odwołaniu należy, zdaniem Wojewody [....] , uznać szczegółowe, wyczerpujące i przekonywające wyjaśnienia autora omawianego opracowania, które dopuszczono w niniejszej sprawie jako dodatkowy środek dowodowy, pozyskany przez organ odwoławczy w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 k.p.a. Wojewoda stwierdził ponadto, że postępowanie poprzedzające wydanie weryfikowanego rozstrzygnięcia, przeprowadzone w tym zakresie przez organ I instancji było prawidłowe, bowiem nie stwierdzono naruszenia przez ten organ przepisów procesowych.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta Miasta, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie zasad postępowania tj. art. 7 k.p.a. które to naruszenie miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, gdyż spowodowało utrzymanie w mocy nieprawidłowej decyzji organu I instancji, naruszenie art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie całości materiału dowodowego zebranego w sprawie i nieuzasadnione przyjęcie, iż nie jest koniecznym przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego w zakresie prawidłowości ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomość będącą przedmiotem postępowania, oraz naruszenie art. 391 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie.

Strona skarżąca podniosła, że podstawowym jednak zastrzeżeniem do rozstrzygnięć wydanych zarówno przez organ I jak i II instancji jest brak prawidłowej oceny materiału dowodowego, w tym operatu szacunkowego stanowiącego podstawę ustalenia odszkodowania. Pomimo zgłoszonych przez odwołującego zastrzeżeń, organ I instancji nie dokonał oceny operatu szacunkowego. Skutkiem wniesienia odwołania i zawartych w nim zarzutów do operatu szacunkowego, organ II instancji wystąpił do autora operatu szacunkowego o zajęcie stanowiska odnośnie podniesionych przez odwołującą się stronę zarzutów. W piśmie z dnia 27 grudnia 2012 r. J. W. przyznał, że w wykonanym w dniu 18 maja 2012 r. operacie szacunkowym zabrakło opisu nieruchomości i uznał to za "błąd kopiowania", który jak stwierdził należy sprostować. Celem sprostowania tego braku należy, zdaniem rzeczoznawcy w operacie szacunkowym za tabelą nr 2 na stronie 10 operatu szacunkowego wkleić tekst będący opisem nieruchomości o cenie minimalnej i maksymalnej. Wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego oraz organu II instancji odnośnie pozostałych zarzutów poddają w wątpliwość prawidłowość sporządzonego operatu.

Strona skarżąca podniosła także, że w operacie szacunkowym rzeczoznawca majątkowy wykluczył możliwość zastosowania dla celów wyceny cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne, bez przeprowadzenia wnikliwej analizy rynku właściwego dla takich transakcji. W ocenie strony skarżącej nie można zgodzić się z opinią, iż brak jest transakcji dotyczących działek drogowych. Autor operatu szacunkowego podał, że na terenie obrębów dzielnicy [....] nie stwierdzono w obrocie na lokalnym rynku odpowiedniej liczby transakcji nieruchomościami pod drogi publiczne jednocześnie spełniających wymogi art. 4, ust. 16, 17, art. 134 ust. 1 i art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Obowiązujące przepisy pozwalają jednak na rozszerzenie analizy rynku i wyszukanie transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi publiczne uwzględniając poszerzony obszar analizy. Strona skarżąca nie zgodziła się również ze stanowiskiem rzeczoznawcy, że przeniesienie własności projektu budowlanego lub przeniesienia pozwolenia na budowę nie wpływa na wartość nieruchomości.

Wojewoda [....] nie wyjaśnił wątpliwości i zgłoszonych uwag, stwierdził tylko, że operat szacunkowy został sporządzony w sposób nienaruszający przepisów prawa. Tymczasem, w ocenie strony skarżącej, treść operatu szacunkowego budzi nadal wątpliwości, co do poprawności jego wykonania. Strona skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem Wojewody, który podobnie jak organ I instancji, nie dokonał weryfikacji i oceny dowodu jakim jest sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy, lecz oparł się na stanowisku rzeczoznawcy majątkowego i uznał, że operat szacunkowy jest prawidłowy. Na końcu strona skarżąca podniosła, iż dodatkową wątpliwość dotyczącą prawidłowości postępowania odwoławczego budzi doręczanie przez Wojewodę [....] pism za pośrednictwem platformy ePUAP. Organ bowiem nie może doręczać pisma adresatowi z wykorzystaniem środków komunikacji, o ile adresat pisma nie sformułował uprzednio odpowiedniego żądania lub nie wyraził odpowiedniej zgody. W przedmiotowej sprawie Prezydent Miasta K. będący stroną postępowania o odszkodowanie z wnioskiem takim nie występował, organ II instancji nie zwracał się również w toku prowadzonego postępowania o wyrażenie zgody na przesyłanie pism i dokumentów za pośrednictwem platformy ePUAP.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [....] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2002.153.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to , że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące przy tym są przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Usunięcie z obrotu prawnego decyzji lub innego aktu może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy ich wydawaniu organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art.145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej p.p.s.a.- tj. w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie jest decyzja Wojewody [....] z 18 stycznia 2013 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty K. z dnia 23 lipca 2012 r. o ustaleniu i wypłacie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną.

Na wstępie podkreślić należy, że Sąd rozpoznający skargę na decyzję ustalającą wysokość odszkodowania opartą na operacie szacunkowym zobowiązany jest zbadać, czy organ prawidłowo dokonał oceny tego dowodu.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że zarówno organ, jak i sąd rozpoznający sprawę zobligowani są ocenić wartość dowodową operatu szacunkowego. Przy czym dotyczy to tak podejścia, jak i metody oraz techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego. Bowiem fakt, iż ich wybór należy do rzeczoznawcy nie oznacza, że może on działać w sposób dowolny. Także w tym zakresie rzeczoznawca obowiązany jest uzasadnić ten wybór. W realiach niniejszej sprawy rzeczoznawca w sporządzonym operacie nie uzasadnił w żaden sposób dokonanego przez niego wyboru metody szacowania. Dodać należy, że operat szacunkowy stanowi opinię biegłego, która podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym. Organ rozpoznający sprawę ma nie tylko prawo, ale obowiązek zbadać przedłożony operat pod względem zgodności ze stosownymi przepisami, ale również czy jest logiczny i zupełny. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności winien żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny, a nawet zlecić wykonanie nowego operatu. Tylko bowiem operat szacunkowy spełniający warunki formalne, ale również oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości oraz nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy (tak m.in. Naczelny Sad Administracyjny w wyroku z dnia 22 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 373/09, z dnia 12 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 379/10, z dnia 7 października 2011 r. sygn. akt I OSK 1650/10 – wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia dostępne są w internetowej bazie orzeczeń: cbois.nsa.gov.pl).

W ocenie Sądu sporządzony na potrzeby niniejszej sprawy operat szacunkowy, został wykonany w sposób nieprawidłowy i jako taki nie może stanowić podstawy do oszacowania wartości nieruchomości.

Zgodnie z art. 175 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 102 poz. 651 ze zm.) rzeczoznawca majątkowy sporządzając opinię związany jest zasadami wynikającymi z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, a także standardami zawodowymi.

Uzupełnieniem ww. regulacji są przepisy wykonawcze rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. 2004, nr 207, poz. 2109 ze zm.). Zgodnie z przepisem § 3 ust. 2 rozporządzenia określenie wartości nieruchomości poprzedza się analizą rynku nieruchomości, w szczególności w zakresie uzyskiwanych cen, stawek czynszów oraz warunków zawarcia transakcji. Przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen (§ 4 ust. 1). W podejściu porównawczym stosuje się między innymi metodę korygowania ceny średniej (§ 4 ust. 2). Przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości (§ 4 ust. 4).

Przepis § 36, będący przepisem regulującym kwestie określania wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, stanowi, że przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Powyższe wynika wprost z ust. 4 powołanego paragrafu, zgodnie z którą w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

Chronologia ta obowiązuje także w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 4 lipca 2011 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, które weszło w życie w dniu 26 sierpnia 2011r.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia z dnia 20 grudnia 2011 r. sygn. akt I OSK 98/11 wskazał, że zasadą przy określaniu wartości rynkowej gruntów przejętych lub zajętych pod drogi publiczne wynikającą z § 36 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia jest stosowanie podejścia porównawczego, ale przy przyjęciu cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Wyjątkiem od tej zasady jest ust. 2 powoływanego paragrafu, który jednak może mieć zastosowanie tylko wówczas, gdy na rynku nie było transakcji gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne. Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 15 listopada 20011 r. sygn. akt I SA/Wa 1573/11 stwierdzając, że zasady szacowania określone w § 36 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109) nie mogą być stosowane zamiennie, gdyż przepis ten jednoznacznie stanowi jaka powinna być ich kolejność. Rzeczoznawca majątkowy zobowiązany jest wykazać w sporządzonym przez siebie operacie, że nie istniała możliwość określenia wartości nieruchomości na podstawie § 36 ust. 1 wskazanego rozporządzenia. Także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 10 marca 2011r. sygn. akt II SA/Bk 807/10 wskazał, że pierwszym i podstawowym sposobem ustalenia wartości nieruchomości przeznaczonej pod inwestycję drogową jest jej porównanie do nieruchomości, które stanowiły przedmiot nabycia pod tego rodzaju inwestycje (§ 36 ust. 1 rozporządzenia). Natomiast § 36 ust. 2 pkt 1 ww. rozporządzenia reguluje sytuację wyjątkową, gdy na rynku transakcyjnym brak jest transakcji gruntami nabywanymi pod budowę dróg - wówczas wyceny należy dokonać w sposób określony w tym przepisie.

W operacie sporządzonym w przedmiotowej sprawie rzeczoznawca majątkowy stwierdził, że na rynku istnieje szereg transakcji gruntami pod drogi wewnętrzne lub udziałami we współwłasności takich dróg, jednak ze względu na niewielką różnicę cenową tych gruntów od cen gruntów działek macierzystych, z którymi zostały one zakupione, nie mogły stanowić podstawy do tworzenia modelu cenowego działek nabywanych pod drogi publiczne. W związku z powyższych do sporządzenia wyceny rzeczoznawca przyjął transakcje nieruchomościami przyległymi. Rzeczoznawca nie przedstawił jednakże żadnej analizy obrotu nieruchomościami drogowymi, z której wynikałoby, iż transakcje te nie mogą być wykorzystane w przedmiotowej sprawie. Nie dokonał opisu istniejących nieruchomości drogowych, ani nie uzasadnił stosowną argumentacją dlaczego nieruchomości te nie mogą zostać porównane z nieruchomością, której dotyczy zaskarżona decyzja. Stwierdzenie rzeczoznawcy nie zostało w operacie potwierdzone żadnymi konkretnymi danymi.

Ponadto wskazać należy, że rzeczoznawca majątkowy w sporządzonym operacie jako zastosowaną metodę wyceny wskazał podejście porównawcze metodę korygowania ceny średniej (strona 6 operatu). Obowiązkiem rzeczoznawcy także z uwagi na wybraną metodę wyceny było zatem opisanie nieruchomości przyjętych do porównania z nieruchomością wycenianą. Tymczasem na podstawie treści operatu nie sposób ustalić, czym kierował się rzeczoznawca dobierając do porównania akurat takie transakcje.

W tabeli na stronach 9 i 10 operatu rzeczoznawca wymienił 13 transakcji, podając ich powierzchnię, cenę, datę zawarcia transakcji, współczynnik korygujący cenę oraz skorygowaną cenę jednostkową. W drugiej tabeli na stronie 10 i 11 operatu rzeczoznawca wskazał ponadto na takie cechy nieruchomości jak położenie nieruchomości, wyposażenie w sieci techniczne, geometrię i powierzchnię działki, dostępność komunikacyjną, określając je odpowiednio jako bardzo dobre, dobre, przeciętne średnie lub złe, a także sąsiedztwo i otoczenie określając jako korzystne, zadowalające, przeciętne. Poza ogólną charakterystyką nieruchomości zawartą w tabelach rzeczoznawca nie opisał w operacie szczegółowo ani jednej nieruchomości z przyjętych przez niego do porównania z nieruchomością wycenianą. Nie wiadomo więc, jakie cechy nieruchomości zadecydowały o tym, iż nieruchomości wybrane do porównania rzeczoznawca uznał za podobne do wycenianej. W konsekwencji dokonany przez rzeczoznawcę dobór transakcji uznać należy za arbitralny, gdyż z uwagi na szczupłość danych operatu, nie poddaje się on obiektywnej kontroli.

Zdaniem Sądu wyjaśnienia rzeczoznawcy, iż brak opisu nieruchomości stanowił "błąd kopiowania" i zacytowanie przez organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji tekstu, jaki zdaniem rzeczoznawcy "powinien zostać wklejony do operatu" jest niedopuszczalne.

Jeszcze raz należy podkreślić, że w operacie szacunkowym rzeczoznawca powinien w sposób jednoznaczny wyjaśnić kwestię dopuszczalności uznania za nieruchomości podobne nieruchomości przyjętych do porównań, w tym różniących się znacznie powierzchnią od nieruchomości wycenianej, czy też lokalizacją (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt I OSK 23/10). Podobieństwo przyjętych do porównań nieruchomości nie może budzić wątpliwości, ponieważ strona musi mieć możliwość ustalenia, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne, a także i to, dlaczego biegły przyjął takie, a nie inne nieruchomości do porównania (Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 20 marca 2013 r, sygn. akt II SA/Kr 168/13). Podobnie jak zaznaczył to wcześniej Sąd rzeczoznawca w treści operatu winien uzasadnić wybór zastosowanej przez niego metody oraz techniki szacowania.

Z uwagi na powyższe za uzasadniony należy uznać zarzuty skargi, iż organy prowadzące postępowanie nie dokonały właściwej weryfikacji operatu szacunkowego. W oceni Sądu przyjęte w operacie ustalenia nie zostały w sposób prawidłowy i nie budzący wątpliwości wyjaśnione i udokumentowane.

Mając na uwadze wszystkie przedstawione powyżej okoliczności stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z naruszeniem przepisów postepowania, a to art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a., a naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Wobec powyższego Sąd na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a oraz art. 135 p.p.s.a orzekł jak w pkt I sentencji wyroku . W pkt II wyroku Sąd, działając na podstawie art. 152 p.p.s.a. określił, że zaskarżona decyzja nie może zostać wykonana.

Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organy prowadzące postępowanie zobowiązane będą ustalić wysokość odszkodowania należnego za przedmiotową nieruchomość w oparciu o operat szacunkowy, który sporządzony zostanie zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.