Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 29/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2018-04-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 39, 40
journal: Dz.U. 2017 poz 1769
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka, Sędziowie Sędzia WSA Marzanna Sałuda (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Walentek, Protokolant referent-stażysta Damian Szczurowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi T. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 25.08.2017 r. T. J. złożyła wniosek o przyznanie pomocy finansowej w postaci zasiłku celowego na odbudowę budynku gospodarczego z powodu wystąpienia zdarzenia noszącego znamiona klęski żywiołowej z dnia [...] r. ,w którym podała doznała straty w postaci zerwania całego dachu z pomieszczenia gospodarczego, który służył do przechowywania zboża oraz naruszenia ścian pierwszego pietra budynku, a także uszkodzenia komina kotłowni. Wskazała, że dochody z rolnictwa stanowią 4/ 5 wszystkich środków finansowych strony a budynek gospodarczy nie uniemożliwia osiągnięcia dochodu z rolnictwa, ale ma wpływ jego wysokość, gdyż gromadząc zboże mogłaby na wiosnę sprzedać je z większym zyskiem.

Organ I instancji decyzją nr [...] na podst. art. 2 ust. 1 art.3 ust. 1,3 i 4, art. 18 ust 1 pkt 4, art. 40 ust 2 i 3, art. 106 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12.03.2004 r. (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1769) w związku z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. kpa (t. j. Dz. U z 2017r. Poz. 1257 z pózn. zm.). odmówił przyznania zasiłku celowego na pokrycie wydatków powstałych w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej.

Wskazał przy tym, że powstałą stratę strona oszacowała przy pomocy firmy J. G. początkowo na kwotę 99 506, 73 zł, a następnie na kwotę 120 000, 00 zł., gdzie powołany przez organ rzeczoznawca oszacował stratę na 41, 6% wyceniając stratę na kwotę 56 600, 00 zł. Wyjaśnił, że strona otrzymała od ubezpieczyciela kwotę 61 322, 81 zł i kwota ta jest wyższa od wartości straty wycenionej przez rzeczoznawcę. Przywołał art. 2 i art. 3, art. 40 ustawy o pomocy społecznej i wytyczne MSWiA z dnia 17 sierpnia 2017 r. DOLiZK- IV- 775- 10/ 2017 zawarte w dokumencie: Zasady udzielania, ze środków rezerwy celowej budżetu państwa na przeciwdziałania i usuwanie skutków klęsk żywiołowych, pomocy finansowej w formie zasiłków celowych, o których mowa w ustawie o pomocy społecznej, dla rodziny lub osób samotnie gospodarujących, poszkodowanych w wyniku zdarzeń noszących znamiona klęsk żywiołowych wskazując na pkt II. 7, który stanowi, że kwota udzielonej pomocy nie może przekraczać wysokości szkód wyrządzonych zdarzeniem klęskowym w danym budynku lub lokalu mieszkalnym.

W odwołaniu strona przez pełnomocnika organowi zarzuciła naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa polegające na niewyczerpującym zebraniu materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnieniu przyczyn rozbieżności w opracowaniu opinii dotyczącej procentowego określenia uszkodzeń w mieniu oraz faktycznych kosztów napraw uszkodzonego budynku oraz faktu pominięcia przez rzeczoznawcę uszkodzenia komina przylegającego do budynku, co skutkowało błędnymi ustaleniami faktycznymi co do wysokości procentowego uszkodzenia budynku oraz wartości kosztorysowej tych uszkodzeń. Dalej zarzucił anaruszenie art. 8 i art. 107 § 3 Kpa poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji oraz obrazę przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 40 ustawy o pomocy społecznej i uznanie, że stronie nie przysługuje zasiłek celowy z tytułu poniesionej straty na skutek powstałej klęski żywiołowej lub ekologicznej podczas gdy skarżąca spełnia kryteria wskazane w tym przepisie i kwalifikuje się do objęcia wsparciem. Nadto wniosła o przeprowadzenie w trybie art. 136 § 1 Kpa dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów, które wyjaśnią rozbieżności pomiędzy kwotami napraw w uszkodzonym mieniu skarżącej oraz prawidłowego ustalenia procentowego poziomu uszkodzeń z uwzględnieniem komina kotłowni, ogrzewającej budynki inwentarskie oraz dom skarżącej.

W uzasadnieniu podniosła, że organ pierwszej instancji bezzasadnie łączy przyznanie zasiłku celowego z dwoma przepisami tj. art. 40 i art. 39 ustawy o pomocy społecznej, które jedynie pozornie dotyczą tego samego, są to dwa odrębne rodzaje świadczeń: z tytułu niezbędnej potrzeby bytowej- art. 39 i niezależnie od dochodu- art. 40 ustawy, który nie dotyczy potrzeb bytowych. Z tego powodu uznała, że bez znaczenia pozostają te fragmenty uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w których organ pierwszej instancji odwołuje się do celów i zadań pomocy społecznej ( art. 3 ust. 1-4 ustawy ). W jej ocenie trudno jest doszukać się ich związku ze szczególnego rodzaju zasiłkiem zdefiniowanym wart. 40 ustawy; w jej ocenie istota zasiłków zdefiniowanych w art. 39 i art. 40 ustawy oderwana jest od art. 2 ust. 1 ustawy. Organ zdaniem strony bezpodstawnie utożsamia wsparcie z art. 40 ustawy z odszkodowaniem co uzasadniała stosownym orzecznictwem.

Zakwestionowała ustalony na poziomie 41,6% udział strat w budynku inwentarskim, gdyż biegły M. K. nie uwzględnił uszkodzonego komina kotłowni, która między innymi ogrzewa dom strony .

Wskazała, iż zgodnie z zasadami udzielania, ze środków rezerwy celowej budżetu państwa na przeciwdziałania i usuwanie skutków klęsk żywiołowych, pomocy finansowej w formie zasiłków celowych, o których mowa w ustawie o pomocy społecznej, dla rodziny lub osób samotnie gospodarujących, poszkodowanych w wyniku zdarzeń noszących znamiona klęsk żywiołowych MSWiA, budynkiem mieszkalnym jest również budynek gospodarczy, a w szczególności budynek inwentarski, a organ pierwszej instancji pominął fakt, że pod budynkiem gospodarczym znajduje się kotłownia ogrzewająca budynki gospodarcze i pomieszczenia mieszkalne, a konieczność ogrzewania pomieszczeń, utrudniona w związku z uszkodzeniem komina, mieści się w zakresie potrzeb bytowych rodziny. Organ winien w sposób precyzyjny określić stopień uszkodzenia budynku i podjąć decyzję o przyznaniu zasiłku celowego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach po rozpoznaniu odwołania utrzymało w mocy sporną decyzję. Wskazało, iż z art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tj. 2016 r. Dz. U. Poz. 930 z późn. zm. ) wynika iż w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Przepis art. 40 ust. 1 ustawy stanowi natomiast, że zasiłek celowy może być przyznany również osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego. Zasiłek celowy może być przyznany także osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej- art. 40 ust. 2 ustawy. Zasiłek celowy, o którym mowa w ust. 1 i 2, może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi- art. 40 ust. 3 ustawy.

SKO nie podzieliło stanowiska odwołującej się jakoby przepis art. 39 i art. 40 wyżej cytowanej ustawy o pomocy społecznej tylko pozornie dotyczył tego samego, gdyż w istocie przepisy te statuują dwa odrębne rodzaje świadczeń. Wyjaśniło, że przepis art. 40 ustawy o pomocy społecznej należy rozumieć w kontekście art. 39, gdyż są one ze sobą połączone, uzupełniają się i tworzą jedną normę prawną i powołało się na wyrok WSA Gliwicach z dnia 24 lutego 2015 r. sygn. akt IV SA/ Gl 554/ 14 i wyrok NSA z dnia 8 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 2801/ 12.

SKO wskazało także iż do art. 39 ust. 1 i 2 oraz art. 40 ust. 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej odwołał się również Minister SWiA w piśmie z dnia 17 sierpnia 2017 r. Ne DOLiZK- IV- 775- 10/2017: dot. zasad udzielania, ze środków rezerwy celowej budżetu państwa na przeciwdziałania i usuwanie skutków klęsk żywiołowych, pomocy finansowej w formie zasiłków celowych, o których mowa w ustawie o pomocy społecznej, dla rodziny lub osób samotnie gospodarujących, poszkodowanych w wyniku zdarzeń noszących znamiona klęsk żywiołowych.

SKO zauważyło, że decyzja wydana w trybie art. 39 lub 40 ustawy o pomocy społecznej ma charakter uznaniowy, co oznacza, że organ rozpatrujący sprawę nie jest związany ścisłymi kryteriami prawnymi, a więc w granicach obowiązującego prawa ma pewną swobodę w ocenie zasadności wniosku złożonego przez osobę oczekującą pomocy. Dopiero przy ustaleniu, że przedmiotowa pomoc jest niezbędna, organ może (ale nie musi) przyznać zasiłek celowy biorąc pod uwagę przytoczone okoliczności przemawiające za udzieleniem pomocy, jak i przeciw jej udzieleniu.

Stwierdził , działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków.

SKO po przywołaniu okoliczności faktycznych związanych z poniesieniem straty strony w postaci zerwania dachu z budynku gospodarczego służącego do przechowywania zboża, naruszenia ścian piętra tego budynku oraz uszkodzenie komina kotłowni przylegającego do tego budynku; gdzie kotłownia dostarcza ciepło (ogrzewa) nie tylko budynek gospodarczy- inwentarski- ale również budynek mieszkalny, w którym zamieszkuje strona jej dorosły syn, z którym prowadzi wspólne gospodarstwo domowe, jednakże nie jest w stanie podać dochodów syna (prowadzącego własną firmę ), gdyż ich nie zna ustaliło, że w dniu [...] r. została sporządzona opinia techniczna dotycząca stanu technicznego budynku inwentarskiego położonego w L. przy ul. [...] przez inż. M. N. ( upraw. Bud. Nr [...]), który też sporządził opis zakresu i sposobu robót rozbiórkowych kondygnacji poddasza przedmiotowego budynku inwentarskiego oraz opis sposobu zapewnienia bezpieczeństwa ludzi i mienia.

Wskazał iż dniu 25.08.2017 r. strona złożyła wniosek o przyznanie środków finansowych na odbudowę budynku gospodarczego w związku z uszkodzeniami spowodowanymi wichurą, i w tym samym dniu przeprowadzono wywiad środowiskowy, gdzie potwierdzono wcześniej zgłoszone szkody. Strona wyjaśniła także, że budynek mieszkalny nie został uszkodzony ( poza kominem kotłowni doprowadzającym ciepło do domu ), rodzina posiada środki finansowe na zakup żywności i zapewnienie niezbędnych potrzeb bytowych a pomieszczenie gospodarcze jest niezbędne dla dalszego funkcjonowania prowadzonego gospodarstwa rolnego; służy jako garaż oraz magazyn zboża. Wskazała iż dochód z prowadzonego gospodarstw rolnego, obok pobieranej emerytury rolniczej w wysokości 855, 00 zł na kwartał ( tj. 285, 00 zł na miesiąc ) i emerytury z ZUS w wysokości 745, 82 zł miesięcznie stanowi źródło utrzymania strony.

Strona oświadczyła również, że zleciła oszacowanie kosztów niezbędnych do wyremontowania budynku gospodarczego i wstępnie remont został oszacowany na kwotę około 100 tys. zł. budynek był ubezpieczony i wstępnie ubezpieczyciel wypłacił kwotę 10 000, 00 zł tytułem zaliczki.

Kolegium wskazało iż 15.09.2017 r. strona złożyła w organie dwa dokumenty: kosztorys naprawy budynku sporządzony przez J. G. na kwotę 78 966, 06 zł ( zamówienie nr [...] z dnia [...] r. ) i dodatkowo na kwotę 20 540, 67 zł ( zamówienie nr [...] z dnia [...] r. ) oraz kosztorys sporządzony w dniu [...] r. na zlecenie ubezpieczyciela na kwotę 61 322, 81 zł.

Wobec rozbieżności w wycenie dokonanej na zlecenie ubezpieczyciela i wykonawcy zwrócono się do osoby bezstronnej i posiadającej uprawnienia do wydania opinii co do całkowitego kosztu naprawy budynku, który w rezultacie powstałą stratę wycenił na kwotę 56 000, 00 zł.

Dokonując subsumcji przepisów prawnych w odniesieniu do zaistniałego stanu faktycznego organ II instancji stwierdził, że sporna decyzja jest poprawna.

W ocenie SKO sytuacja, w jakiej znalazła się strona nie spełnia przesłanki przyznania zasiłku celowego tj. zaistnienia niezbędnej potrzeby życiowej, albowiem budynek mieszkalny nie uległ uszkodzeniu, a rodzina strony nie zgłasza innych potrzeb, gdyż posiada środki finansowe na zakup żywności oraz zaspokojenie niezbędnych potrzeb bytowych, zaś pomieszczenie które ucierpiało w wyniku zdarzenia służy jako garaż i przechowywanie płodów rolnych, strona uzyskuje emeryturę rolniczą i emeryturę z ZUS w wysokości 1 030, 82 zł m-nie.

Kolegium zauważyło, że uszkodzeniu uległ m.in. komin kotłowni ogrzewający między innymi budynek mieszkalny co w ocenie organu stanowi element niezbędnej potrzeby życiowej w obliczu zbliżającej się zimy ( i trwającej już jesieni z dużą ilością dni chłodnych i pojawiającymi się nocami ze znacznym spadkiem temperatur ), jednakże zdaniem tegoż organu za uzyskane od ubezpieczyciela odszkodowanie w kwocie 61 322, 81 zł strona przed nadejściem jesieni była w stanie w pierwszej kolejności zadbać o ciepło w domu mieszkalnym i odbudować w niezbędnym zakresie komin kotłowni.

W dalszej kolejności zaś, w ramach posiadanych środków odbudowa powinna objąć pozostałe elementy pomieszczenia gospodarczego, które przeznaczone jest na garaż i magazyn płodów rolnych, których sprzedaż nie stanowi jedynego źródła utrzymania rodziny, zatem nie stanowią niezbędnej potrzeby bytowej.

Zatem w ocenie SKO organ pierwszej instancji, odmawiając przyznania zasiłku celowego na pokrycie wydatków powstałych w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej, nie naruszył prawa materialnego tj. art. 40 ust. 1 i 3 ustawy o pomocy społecznej oraz Zasad udzielania, ze środków rezerwy celowej budżetu państwa na przeciwdziałania i usuwanie skutków klęsk żywiołowych, pomocy finansowej w formie zasiłków celowych, o których mowa w ustawie o pomocy społecznej, dla rodziny lub osób samotnie gospodarujących, poszkodowanych w wyniku zdarzeń noszących znamiona klęsk żywiołowych zawartych w piśmie MSWiA z dnia 17 sierpnia 2017 r. DOLiZK- IV- 775- 10/ 2017 , gdyż samo powstanie straty w nieruchomości budowlanej stanowiącej własność osoby ubiegającej się o pomoc społeczną w sytuacji, gdy ma ona zabezpieczone podstawowe potrzeby życiowe, a przede wszystkim mieszkaniowe, nie może stanowić wyłącznej przesłanki udzielenia takiej osobie pomocy w postaci zasiłku celowego. SKO podniosło, iż nie jest rolą pomocy społecznej rekompensowanie ze środków budżetu Państwa wszelkich strat poniesionych przez wnioskodawcę, gdzie w ramach ubezpieczenia strona otrzymała odszkodowanie w kwocie 61 322, 81 zł.

Kolegium zauważyło ponadto, iż organ pierwszej instancji istotnie nie ustalił przyczyn rozbieżności w ocenie powstałej szkody pomiędzy ustaleniami biegłego M. K. a kosztami naprawy wskazanymi przez podmiot działający na zlecenie strony, jednak ustalenie powyższej okoliczności, w tym procentowej wartości powstałej szkody, w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego, i jego oceny przez organ odwoławczy, nie było konieczne, gdyż w sprawie sporządzone zostały trzy kosztorysy: jeden na kwotę 99 506, 73 zł, drugi na kwotę 61 322, 81 zł i trzeci na kwotę na kwotę 56 000, 00 zł.

Kolegium, zaakcentowało iż w przeciwieństwie do organu pierwszej instancji, za miarodajny uznało kosztorys sporządzony przez M. K. na zlecenie ubezpieczyciela. Jest on bowiem sporządzony przez niezależny podmiot, który nie działał na zlecenie strony, jak również na zlecenie organu pierwszej instancji , gdzie kwota przyznana przez ubezpieczyciela musiała również zyskać aprobatę strony, skoro nie została przez nią zakwestionowana. Zatem zdaniem SKO w świetle wskazanych wyżej okoliczności, ustalenie przyczyn rozbieżności nie miałoby żadnego wpływu na treść podjętego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy. Ewentualne naruszenie przez organ pierwszej instancji art. 7, art. 77 i art. 80 Kpa, jeśli miało miejsce w postępowaniu przed tym organem, to nie miało wpływu na treść decyzji organu odwoławczego, który dokonał samodzielnej oceny zgromadzonych dowodów, a ewentualne naruszenie art. 8 i art. 107 § 3 Kpa, nie może stanowić samodzielnej podstawy uchylenia zaskarżonej decyzji gdyż organ odwoławczy dokonuje ponownej oceny całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego i jeżeli uzna, że decyzja jest poprana merytorycznie mimo, że zawiera niepełne lub błędne uzasadnienie, nie może zaskarżonej decyzji uchylić, a powinien dokonać konwalidacji tej części decyzji ( jej uzasadnienia).

Kolegium wyjaśniło, że nie znalazło podstawy do prowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego i zlecenia w trybie art. 136 § 1 uzupełnienia dowodów, skoro za optymalną uznało wycenę dokonaną przez ubezpieczyciela, a w sprawie nie została spełniona przesłanka - zaistnienie niezbędnej potrzeby, prowadzenie postępowania wyjaśniającego w tym zlecanie opinii wyjaśniających, nie mających żadnego wpływu na meritum sprawy, było zbędne.

W skardze do WSA w Gliwicach organowi zarzucono:

1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to: a) art. 7, 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa, polegające na nie wyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, wyrażającej się przede wszystkim w uznaniu, za miarodajną wycenę szkód sporządzoną na zlecenie ubezpieczyciela, podczas gdy niewyjaśnione zostały rozbieżności pomiędzy zgromadzonymi w aktach sprawy wycenami, a szkodowe postępowanie likwidacyjne jest w toku i wygląda ono standardowo tak, że ubezpieczyciel wypłaca określoną kwotę, a stronie pozostaje możliwość bądź to złożenia stosownej reklamacji bądź wniesienia sprawy wprost do sądu, b) naruszenie art. 138 § 1 Kpa poprzez bezzasadne utrzymanie w mocy wadliwej decyzji, podczas gdy należało uchylić ją i orzec co do istoty sprawy bądź przekazać sprawę organowi pierwszej instancji na zasadzie art. 138 § 2 Kpa., 2. naruszenie prawa materialnego - art. 40 ustawy o pomocy społecznej podczas, gdy skarżąca spełnia kryteria wskazane w tym przepisie i kwalifikuje się do objęcia wsparciem.

W konsekwencji wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż jedyną przesłanką, która determinuje możliwość nabycia prawa do zasiłku celowego wskazanego w art. 40 ustawy jest wystąpienie straty na skutek zdarzenia losowego, klęski żywiołowej lub klęski ekologicznej. Za nieuprawnione uznano wnioski organu, jakoby straty w mieniu skarżącej dotyczyły mienia, które nie służy zaspokajaniu podstawowych potrzeb bytowych. Za bezpodstawne uznano przez organ utożsamianie wsparcia z art. 40 ustawy z odszkodowaniem i przywołano wyrok WSA w Warszawie z 21.09.2012 r., sygn. akt I SA/Wa 981/12. Przywołując Zasady przyznawania pomocy (DOLiZK-IV-775-10/2017 z dnia 17 sierpnia 2017 r.- zwane dalej Zasadami) podniesiono, iż przez budynek mieszkalny rozumie się również budynek gospodarczy służący zaspokajaniu niezbędnych potrzeb bytowych rodziny lub osoby samotnie gospodarującej, a w szczególności budynek inwentarski. Wykazany związek budynku gospodarczego z kotłownią i domem skarżącej precyzyjnie wskazuje, że doszło do straty w mieniu służącym zaspokajaniu potrzeb bytowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 powołanego przepisu). Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm., dalej p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).

Przedmiotem oceny Sądu jest w niniejszej sprawie legalność zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego którą utrzymano w mocy decyzję pierwszo instancyjną odmawiającą skarżącej przyznania zasiłku celowego .

Rozważania należy rozpocząć od przypomnienia, że organy administracji obu instancji, odmawiając przyznania skarżącej zasiłku celowego na remont/odbudowę budynku inwentarskiego który uległ zniszczeniu w związku z nawałnicą w [...] r., oparły swoje rozstrzygnięcia o regulację prawną zawartą w art. 39 art. 40 i ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej – dalej ustawa- (Dz. U. z 2013 r. poz. 182 ze zm.).

Stosownie do przepisu art. 39 ust. 1. ustawy zasiłek celowy może być przyznany stronie w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Pod pojęciem niezbędnej potrzeby bytowej należy rozumieć przede wszystkim potrzebę usprawiedliwioną ze względu na ochronę życia i zdrowia, Nie budzi wątpliwości fakt, że zasiłek celowy jest świadczeniem pieniężnym o charakterze doraźnym, powiązanym z zaspokojeniem nie każdej, lecz tylko niezbędnej potrzeby życiowej. Zasiłek celowy ma charakter pomocy ukierunkowanej na konkretny cel bytowy.

W myśl zaś art. 40 ustawy zasiłek celowy może być przyznany również osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego. Zasiłek celowy może być przyznany także osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej. Zasiłek celowy, o którym mowa w ust. 1 i 2, może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi.

Decyzja wydana na podstawie art. 39 i art. 40 ustawy ma charakter uznaniowy, na co wskazuje użyte w powołanym przepisie sformułowanie "zasiłek może być przyznany". Uznanie administracyjne pozwala organowi na wybór rozstrzygnięcia, które uważa za najwłaściwsze, w świetle celów określonych ustawą o pomocy społecznej. Oznacza to pewną swobodę przy podejmowaniu decyzji, choć jednocześnie organ związany jest przepisami procedury administracyjnej, jak i przepisami ustawy o pomocy społecznej. Decyzje wydawane na zasadzie uznania administracyjnego pozostają pod kontrolą sądu administracyjnego, jak każde inne, ale zakres ich kontroli jest inaczej ukształtowany. Sąd administracyjny bada bowiem zgodność z prawem, a nie wnika w celowość wydania decyzji i rozstrzygnięcia w niej zawartego. Z tego też względu kontrola sądowa zmierza do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawnych dopuszczalne było wydanie decyzji uznaniowej, czy przy jej wydaniu organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego i czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 12, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2012, str. 429).

Ponadto w przypadku decyzji wydanych w tym trybie zbadania wymaga, czy decyzja taka podjęta została z zachowaniem reguł prowadzenia postępowania administracyjnego, ze szczególnym uwzględnieniem analizy tego, czy zgromadzony materiał dowodowy pozwalał na wydanie rozstrzygnięcia określonej treści. Sąd administracyjny kontroluje zatem prawidłowość postępowania poprzedzającego wydanie decyzji i jego zgodność z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a.

Oceniając prawidłowość kwestionowanego rozstrzygnięcia w aspekcie powyższych powinności organu należało stwierdzić, że organy przeprowadziły wszechstronną i kompletną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego pod kątem wystąpienia określonych w art. 40 ustawy przesłanek uzasadniających odmowę przyznania skarżącej wnioskowanego zasiłku celowego. Na podstawie zgromadzonego, w ramach postępowania administracyjnego, materiału dowodowego ustalono, że strona poniosła stratę w postaci zerwania całego dachu z budynku gospodarczego, inwentarskiego położonego w L. służącego do przechowywania zboża, naruszenia ścian piętra tego budynku oraz uszkodzenie komina kotłowni przylegającego do tego budynku; gdzie kotłownia ogrzewała nie tylko budynek gospodarczy- inwentarski- ale również budynek mieszkalny, w którym zamieszkuje strona i jej dorosły syn z którym prowadzi gospodarstwo domowe utrzymując się z emerytur z KRUS i ZUS. Podkreślenia wymaga i to, iż strona w toku postępowania administracyjnego wyjaśniła, że budynek mieszkalny nie został uszkodzony za wyjątkiem kominem kotłowni doprowadzającym ciepło do domu, a rodzina posiada środki finansowe na zakup żywności i zapewnienie niezbędnych potrzeb bytowych.

Dokonując dalszej oceny zgodności z prawem spornej decyzji należy dostrzec, że organ oceniając dopuszczalność i potrzebę przyznania świadczenia z pomocy społecznej jest zobowiązany do respektowania ogólnych zasad przewidzianych w ustawie o pomocy społecznej, w tym określonych w art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 ustawy. Pomoc społeczna nie ma charakteru instytucji ubezpieczeniowej; jest natomiast instytucją polityki społecznej Państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości.

Przy rozpatrywaniu wniosków o przyznanie pomocy na pokrycie strat mają zastosowanie zawarte w ustawie normy o charakterze ogólnym. W przypadku zasiłku celowego (art. 39, art. 40 ustawy o pomocy społecznej) oznacza to, że istnieje potencjalna możliwość wsparcia ze strony Państwa, które wprawdzie jednak nie rozwiąże w całości trudnej sytuacji, ale będzie stanowiło wymierną pomoc (por. wyrok NSA z 10 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 2358/11, zamieszczony na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 ustawy). Innymi słowy, warunkiem korzystania z pomocy społecznej jest to, aby jej udzielenie nastąpiło w ściśle określonym celu, jakim jest przezwyciężenie trudnej sytuacji życiowej, a ponadto aby miało to miejsce w konkretnych okolicznościach, tj. w sytuacji, gdy własne uprawnienia, zasoby i możliwości osoby wnioskującej o pomoc uniemożliwiają jej to przezwyciężenie. Z powyższego wynika, że świadczenia z pomocy społecznej mają charakter subsydiarny, co oznacza, iż uzupełniają środki, możliwości i uprawnienia własne osoby objętej systemem świadczeń z pomocy społecznej. Osoba wnioskująca o przyznanie pomocy zobligowana jest zatem w pierwszej kolejności do przezwyciężania we własnym zakresie swych trudności, a dopiero gdy nie jest w stanie tego dokonać, pomoc społeczna w postaci przedmiotowego zasiłku może zostać przyznana. Trzeba zatem przyznać rację organom, że w tej sytuacji przesłankami przyznania zasiłku celowego są - z jednej strony - sytuacja materialna wnioskodawcy i cel, na który zasiłek jest przyznawany, a z drugiej strony - możliwości finansowe organów pomocy społecznej. Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny bowiem zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej, która jest uwarunkowana posiadanymi przez organ pomocy społecznej środkami pieniężnymi. Rozpatrując wniosek o przyznanie pomocy społecznej, organ zmuszony jest brać pod uwagę nie tylko cele pomocy społecznej określone w ustawie, jak i własne możliwości finansowe w zakresie udzielenia pomocy.

W tym miejscu wskazać też trzeba, że ustawa o pomocy społecznej sposób rozstrzygania sprawy o przyznanie zasiłku celowego pozostawia uznaniu organu, bowiem zarówno przepis art. 39 i art. 40 ustawy o pomocy społecznej jest przepisem o charakterze uznaniowym. Organ pomocy społecznej może przyznać zasiłek celowy, lecz nie jest do tego zobligowany. A to oznacza, że kontrola legalności decyzji uznaniowych dokonywana przez sąd administracyjny ma ograniczony zakres. Sąd nie wnika w celowość wydania decyzji i rozstrzygnięcia w niej zawartego, a jedynie sprawdza, czy decyzję podjął właściwy organ, czy decyzja ma oparcie w przepisach prawa materialnego, czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, a więc czy decyzja nie nosi znamion dowolności oraz czy organ uzasadnił rozstrzygnięcie sprawy przesłankami odnoszącymi się do strony. Okoliczność ta sprawia, że sam fakt spełnienia kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej świadczenia i w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami. Stanowisko to szeroko jest prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak np. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 1464/06, gdzie wskazano, że z przepisów regulujących tryb przyznania zasiłku celowego wynika, że udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Organy odpowiedzialne za udzielenie pomocy dysponują ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbą osób wymagających wsparcia. Bezsprzecznym bowiem jest, że przyznana konkretna pomoc musi mieć pokrycie w środkach finansowych, gdyż w przeciwnym wypadku nie mogłaby zostać faktycznie zrealizowana. Nie ulega zatem wątpliwości, iż organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości. Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza zatem załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Podobne stanowisko prezentowane jest również w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych np. wyroki WSA w Warszawie z dnia 13 sierpnia 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 884/07; z dnia 3 kwietnia 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 94/06; z dnia 14 lutego 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1825/05; z dnia 23 września 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 1553/04 - wszystkie orzeczenia dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.

Środki finansowe w postaci zasiłku celowego mogą być przyznane na zaspokojenie niezbędnej potrzeby życiowej, której strona we własnym zakresie, wykorzystując własne możliwości, nie może zaspokoić. Pomoc społeczna nie ma stanowić odszkodowania ze strony Państwa z tytułu doznanych strat, ma zaś służyć poszkodowanym w najcięższych dla nich sytuacjach życiowych, kiedy ich podstawowe potrzeby egzystencjalne nie mogą być przez nich zaspokojone we własnym zakresie (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 26 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 469/12 – LEX 1229021).

W świetle powyższego Sąd stwierdził, że organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy, który znajduje potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym, a następnie zastosowały odpowiednie przepisy ustawy o pomocy społecznej, odmawiając przyznania skarżącej zasiłku celowego na pokrycie strat powstałych w wyniku nawałnicy z dnia [...] r. Za słuszny Sad uznał pogląd SKO wyrażony w spornej decyzji, iż niezbędna potrzeba w postaci naprawa uszkodzonego komina kotłowni, - przed zbliżającą się zimą- strona była w stanie we własnym zakresie zaspokoić, z uwagi na okoliczność iż w dacie rozstrzygania wniosku o zasiłek celowy dysponowała kwotą odszkodowania przyznaną przez ubezpieczyciela – [...], a wypłacone odszkodowanie w wysokości 61 322, 81 zł z cała pewnością stanowiło kwotę pozwalającą na naprawę komina jak i rozbiórkę ścian budynku gospodarczego mającego poprzedzać naprawę komina. Zaś samo powstanie straty w jej nieruchomości budynkowej z powodu nawałnicy z [...] r. gdy strona ma zaspokojone podstawowe potrzeby życiowe, w tym i mieszkaniowe, jak słusznie zauważył organ II instancji nie może stanowić wyłącznej przesłanki udzielenia jej pomocy w postaci zasiłku celowego (tak wyrok NSA z dnia 28 listopada 2012 r.; sygn. akt I OSK 2120/12 i z dnia 9 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 2249/11). Zdaniem Sądu nie może budzić wątpliwości to, że pomoc społeczna winna być skierowana do osób zamieszkałych w domach, które uległy zniszczeniu w wyniku klęski żywiołowej, czy też zdarzenia losowego i które znalazły się w sytuacji powodującej, że bez tej pomocy Państwa nie będą w stanie funkcjonować i zaspakajać podstawowych potrzeb życiowych oraz mieszkaniowych. Jednak jak organ II instancji zasadnie wskazał skarżąca w takiej sytuacji się nie znajduje.Za trafny też należy uznać pogląd organu o braku możliwości przychylenia się do wniosku strony z tej to przyczyny, iż w art. 40 ust.2 ustawy o pomocy społecznej mowa jest o jest wystąpieniu straty na skutek klęski żywiołowej lub ekologicznej. Zasiłek celowy, jako świadczenie przyznawane ze środków pomocy społecznej, nie może być traktowany jako rekompensata, odszkodowanie, czy zadośćuczynienie ze strony państwa za szkody powstałe w wyniku klęski żywiołowej. Funkcją tego zasiłku jest bowiem wsparcie obywateli w najcięższych dla nich sytuacjach życiowych, kiedy ich podstawowe potrzeby egzystencjalne nie mogą być przez nich zaspokojone we własnym zakresie (tak NSA y w wyrokach z dnia 30 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 65/12 oraz z 18 maja 2012 r. sygn. akt I OSK 77/12). Dlatego też zasiłek celowy przyznawany na podstawie art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej nie musi pokrywać w całości szkody majątkowej spowodowanej klęską żywiołową (wyrok NSA z dnia 20 lipca 2012 r. sygn. akt I OSK 913/12).

Reasumując, skonstatować należy, że organ orzekający w niniejszej sprawie wnikliwie ocenił materiał dowodowy, dokonując jego oceny zgodnie z zasadami regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej, a więc zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Sąd nie dopatrzył się naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w postępowaniu organu II instancji wyrażającym się w przyjęciu za miarodajną wycenę szkód sporządzoną na zlecenie ubezpieczyciela. W ocenie Sądu organ II instancji miał prawo do oceny materiału dowodowego zebranego w aktach w postaci rozbieżnych zgromadzonych w aktach sprawy wycen strat na skutek na skutek klęski żywiołowej, i dokonał jej w granicach art. 80 k.p.a, a rozstrzygając o przyjętej wycenie przez [...] w wartości wyższej niż to wynikało z wyceny eksperta organu I instancji , korzystnej dla strony wskazał w spornej decyzji z jakich przyczyn takiej oceny dokonał. Tę ocenę jako nie przekraczającą swobodnej oceny dowodów Sąd podziela w całości. Zaznaczyć też należy, iż wydany akt zostały wyczerpująco uzasadniony, zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 K.p.a. Odnotowania także wymaga, że organ odwoławczy, stosownie do wymogów ostatnio wskazanego przepisu, odniósł się do wszystkich zarzutów odwołania i zajął w tym zakresie stosowne stanowisko, z którym należy się zgodzić. W konsekwencji powyższego zdaniem Sądu, organom obu instancji nie można postawić zarzutu dowolności i przekroczenia granic uznania administracyjnego.

Mając na uwadze powyższe, należało uznać, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, ponieważ w wyniku właściwie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono prawidłowy stan faktyczny, a następnie dokonano poprawnej wykładni ustawy o pomocy społecznej z uwzględnieniem zasad udzielania świadczeń z pomocy społecznej opisanych w art. 2 i 3 oraz art. 39 i art. 40 tej ustawy. Dlatego orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.