Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2781/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-08-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Gospodarka mieniem
Skarżony organ: Minister Administracji i Cyfryzacji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 61 a § 1, art. 152 § 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 5 ust. 1
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bożena Popowska Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Anna Siwonia- Rybak po rozpoznaniu w dniu 20 sierpnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. N., Z. B., A. W., J. S. i J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 maja 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 2013/12 w sprawie ze skargi M. B., A. N., Z. B., A. W., J. S. i J. B. na postanowienie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] maja 2012 r. nr [...], 2. zasądza od Ministra Administracji i Cyfryzacji na rzecz M. B., A. N., Z. B., A. W., J. S. i J. B. solidarnie kwotę 352 (trzysta pięćdziesiąt dwa) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 17 maja 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 2013/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. B., A. N., Z. B., A. W., J. S. i J. B. na postanowienie Ministra Administracji i Cyfryzacji z [...] sierpnia 2012 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej.

Wyrok został wydany w następującym stanie sprawy:

Postanowieniem z [...] sierpnia 2012 r. Minister Administracji i Cyfryzacji utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] maja 2012 r., odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 1993 r., stwierdzającej nabycie przez Gminę Miasta P. nieodpłatnie z mocy prawa własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej obrębie P., jako działka nr [...], wpisanej w księdze wieczystej art. matr. [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część powyższej decyzji.

Przedstawiając stan faktyczny sprawy Minister podał, że Powiatowa Komisja Ziemska w G. aktem nr [...] z dnia [...] listopada 1954 r. nadała J. B. działkę rolną położoną w P. przy ul. Ś. [...].

Na mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w S. z [...] lutego 1954 r., wywłaszczono m.in. J. B. z części parceli nr [..] o pow. 1440 m2, nr [...] o pow. 4560 m2, nr [...] o pow. 966 m2.

Kolejnym orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w S. z [...] maja 1956 r. wywłaszczono za odszkodowaniem J. B. z części parceli nr [...] o pow. 19600 m2.

Następnie Wojewoda K. decyzją z [...] kwietnia 1993 r. stwierdził nabycie przez Gminę Miasto P. z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej obrębie P., jako działka nr [...], uregulowanej w księdze wieczystej art. matr. [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część powyższej decyzji.

Następcy prawni J. B. wnieśli m.in. o stwierdzenie nieważności wyżej opisanej decyzji Wojewody [...] oraz orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w S. o wywłaszczeniu z [...] lutego 1954 r..

W uzasadnieniu wniosku podnieśli, że na mocy decyzji wywłaszczeniowych pozbawiono ich prawa do gruntu nabytego na podstawie aktu nadania ziemi z [...] października 1961 r..

Wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w S. z [...] lutego 1954 r. został pozostawiony bez rozpoznania, zaś postanowieniem z [...] maja 2012 r. Minister Administracji i Cyfryzacji odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 1993 r..

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Minister stwierdził, że w pierwszej kolejności zobowiązany był ustalić, czy wnioskodawcy posiadają legitymację procesową do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania nadzorczego.

Dodał, że zgodnie z treścią art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Definicję strony postępowania administracyjnego zawiera art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny musi mieć swoje źródło w przepisach prawa materialnego. W świetle przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r., regulujących problematykę komunalizacji mienia, stronami postępowania komunalizacyjnego są tylko Skarb Państwa - jako dotychczasowy właściciel mienia oraz gmina, która mienie to przejmuje, ponieważ postępowanie dotyczy interesu prawnego tych podmiotów. Inne osoby mogą brać udział w tym postępowaniu tylko gdy wykażą, że postępowanie to jest bezprzedmiotowe, ponieważ mienie stanowi ich własność i nie podlega komunalizacji (wyrok NSA z dnia 26 sierpnia 1998 r., sygn. akt I SA 873/98).

Minister stwierdził, że na mocy aktu z [...] listopada 1954 r. Powiatowa Komisja Ziemska w G. nadała J. B. działkę rolną położoną w P. przy ul. gen. Ś. [...]. Jednakże na mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w S. z [...] lutego 1954 r. wywłaszczono go z części parceli nr [...] o pow. 1440 m2, nr [...]o pow. 4560 m2, nr [...] o pow. 966 m2 oraz na mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w S. z dnia [...] maja 1956 r. dokonano wywłaszczenia za odszkodowaniem z części parceli nr [...] o pow. 19600 m2.

Przy czym w skomunalizowanej działce nr [...] zawiera się część dawnej działki nr [...] odpowiadająca części działki nr [...], wywłaszczonej na mocy powyższych orzeczeń, które stały się podstawą do uznania Skarbu Państwa za właściciela działki nr [...].

Dodatkowo organ zauważył, że wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w S. z [...] lutego 1954 r. został pozostawiony bez rozpoznania. Skoro orzeczenie dotyczące wywłaszczenia działki nr [...] odpowiadającej w części działce nr [...] nie zostały wzruszone, to pozostaje w obrocie prawnym. Zatem wnioskodawców nie można uznać za strony postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1993 r. z uwagi na fakt, że zarówno w dniu [...] maja 1990 r. jak i obecnie nie legitymują się tytułem prawnym do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...].

Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpili następcy prawni J. B. podnosząc, że uzasadnienie postanowienia eliminuje możliwość ustalenia nieprawidłowości polegającej na zmianie oznaczenia działek stanowiących własność poprzednika prawnego wnioskodawców, tj. J. B.

Po rozpatrzeniu tego wniosku Minister Administracji i Cyfryzacji postanowieniem z [...] sierpnia 2012 r. utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] maja 2012 r..

W uzasadnieniu wskazał, że wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy nie zawiera żadnych nowych argumentów ani okoliczności, które mogłyby czynić zasadnym żądanie uchylenia postanowienia. Dodał, że stronie skarżącej nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej, przymiot strony nie przysługiwał jej także w postępowaniu komunalizacyjnym.

Podstawową przesłanką umożliwiającą komunalizację mienia w trybie art. 5 ust. 1 tej ustawy jest, aby mienie podlegające komunalizacji było mieniem ogólnonarodowym (państwowym). Nabycie własności nieruchomości przez gminę na podstawie art. 5 ust. 1 cyt. ustawy następuje ipso iure, zatem celem deklaratoryjnej decyzji Wojewody w omawianym zakresie jest tylko potwierdzenie stanu prawnego, jaki powstał w dniu [...] maja 1990 r..

Weryfikacja decyzji komunalizacyjnej jest uzasadniona i konieczna zarazem, jeżeli zainteresowany podmiot wykaże, że w dniu, w którym nastąpiła z mocy prawa komunalizacja spornego mienia, legitymował się tytułem prawnym uniemożliwiającym komunalizację.

W dalszej części uzasadnienia organ stwierdził, że z pisma Starostwa Powiatowego w G. z [...] marca 2012 r. wynika, że archiwalna działka nr [...] zawierała część działki o nr [...], odpowiadającej części wywłaszczonej działki nr [...], zatem wnioskodawcy nie legitymują się przymiotem strony zdolnej do wszczęcia postępowania nadzorczego wobec decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 1993r..

Skargę na powyższą decyzję do WSA w Warszawie złożyli: M. B., A. N., Z. B., A. W., J. S. i J. B. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 1993 r. dotyczącej komunalizacji wskazanej w decyzji nieruchomości.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie art. 28 k.p.a. przez odmowę przyznania skarżącym przymiotu strony, wobec "niewykazania interesu prawnego" opartego na konkretnym przepisie prawa, podczas gdy ze skierowanych do organów administracji pism wynika, że prawa skarżących jako właścicieli nieruchomości wykazanych w księdze wieczystej nr [...] Sądu Rejonowego w G. zostały naruszone niezgodnymi z prawem decyzjami administracyjnymi.

Skarżący wnosili o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnych, mocą których dokonano dyspozycji nieruchomościami skarżących i ich rodziny, korzystając ze zmienionych numerów działek i nowego wpisu do ksiąg wieczystych. Podnieśli, że postępowanie administracyjne w tej sprawie odbywało się bez udziału współwłaścicieli wpisanych do księgi wieczystej KW [...] (obecnie [...]). Fakty te sygnalizowane były w toku całego postępowania zakończonego zaskarżonym postanowieniem.

Dodali, że księga wieczysta KW [...] Sądu Rejonowego w G. utworzona została z inicjatywy organu administracji 8 lat po decyzji wywłaszczeniowej, zawierającej nieścisłości i nie potwierdzonej wypłatą stosownego odszkodowania. Stwarza to uzasadnioną wątpliwości co do procesu scalania i podziału gruntów oraz zmiany numeracji działek. Cały ten proces odbywał się bez wiedzy stron, na których rzecz przemawiała zasada rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych.

Rozpoznając przedmiotową sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zarówno zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie je poprzedzające nie naruszają prawa.

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, o ile nie jest prowadzone z urzędu, może być wszczęte tylko na wniosek podmiotu, który legitymuje się przymiotem strony, co wynika z treści art. 157 § 2 k.p.a., przy czym stroną postępowania nadzorczego jest strona postępowania zwykłego zakończonego kwestionowaną w tym trybie decyzją, jak również podmiot, który wykaże, że decyzja ta narusza jego interes prawny.

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że stronami postępowania komunalizacyjnego, prowadzonego w trybie ustawy z dnia 10 maja 1990r. są Skarb Państwa oraz właściwa gmina, a także podmiot wykazujący, że to jemu, a nie Skarbowi Państwa w dniu 27 maja 1990 r. przysługiwał tytuł własności do mienia stanowiącego przedmiot komunalizacji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2007 r. sygn. akt I OSK 770/06). Przy czym podkreślić należy, że na stronie wnioskującej o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej spoczywa obowiązek wykazania posiadania tytułu prawnego do spornego mienia. Prawa takiego nie można w żaden sposób domniemywać.

Zdaniem Sądu I instancji orzekający w niniejszej sprawie Minister Administracji i Cyfryzacji prawidłowo uznał, że skarżący nie wykazali, że decyzja komunalizacyjna Wojewody [...] z [...] kwietnia 1993 r. naruszała ich prawa rzeczowe do działki nr [...], oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej obrębie P., uregulowanej w księdze wieczystej art. matr. [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...].

W przekonaniu WSA w Warszawie z akt administracyjnych sprawy bez żadnych wątpliwości wynika, że w dniu 27 maja 1990 r. tj. w dacie komunalizacji z mocy prawa mienia należącego do Państwa, jak też po tej dacie, nie legitymowali się oni żadnym tytułem prawnorzeczowym do skomunalizowanej nieruchomości - bowiem grunt ten został wywłaszczony na mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w S. z [...] lutego 1954 r., którym wywłaszczono m.in. J. B. z części parceli nr [...] o pow. 1440 m2, nr [...]o pow. 4560 m2, nr [...] o pow. 966 m2 oraz orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w S. z [...] maja 1956 r., na mocy którego wywłaszczono za odszkodowaniem J. B. z części parceli nr [...] o pow. 19600 m2. Przy czym - jak wynika z akt sprawy - z części działki oznaczonej nr [...] powstała działka [...], której cześć weszła w skład skomunalizowanej działki [...].

Sąd I instancji podkreślił, że skutki przepisu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej następują z dniem 27 maja 1990 r. i mogą dotyczyć składników w ich stanie faktycznym, tj. granicach oraz oznaczeniu ewidencyjnym istniejącym w dniu 27 maja 1990 r.. Dopóki zatem powyższe orzeczenia znajdują się w obrocie prawnym i nie została prawomocnie stwierdzona ich nieważność, to wywołują one skutki w sferze prawa materialnego - a właścicielem gruntów w dacie komunalizacji był Skarb Państwa.

Wobec powyższego Sąd I instancji uznał, że prawidłowa jest ocena organu, że strona skarżąca, nie mając żadnego tytułu prawnorzeczowego do skomunalizowanej nieruchomości – nie ma też interesu prawnego i tym samym nie posiada przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej.

W przekonaniu WSA w Warszawie bez znaczenia pozostaje argument skarżących, że korzystając ze zmienionych numerów działek rozdysponowano - w wyniku wydania kontrolowanej w trybie nadzorczym decyzji - gruntami poprzednika prawnego skarżących. Skarżący nie przedstawili w tym zakresie żadnych dokumentów potwierdzających, że nieruchomość oznaczona ewidencyjne jako działka [...] w dacie komunalizacji należała do nich. Z kolei materiał dowodowy w tym zakresie potwierdza, że z części wywłaszczonej w latach 50-tych przedmiotowej nieruchomości powstała właśnie działka [...]. Na marginesie należy wskazać, że zmiany numerów działek w ewidencji gruntów dokonywane są w trybie administracyjnym, zatem strona posiadając tytuł prawnorzeczowy do części gruntu może wykazać ten fakt w stosownym postępowaniu.

Podsumowując Sąd I instancji stwierdził, że Minister Administracji i Cyfryzacji prawidłowo uznał, że postępowanie o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji nie mogło być wszczęte na wniosek następców prawnych J. B., co obligowało go do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia tego postępowania, stosownie do treści art. 61a § 1 k.p.a.. Skarżący nie byli bowiem stroną postępowania komunalizacyjnego, jak również w dacie 27 maja 1990 r. nie legitymowali się jakimkolwiek tytułem prawnym do nieruchomości, która została skomunalizowana. Nie posiadają zatem żadnego interesu prawnego – w rozumieniu art. 28 k.p.a. – który warunkuje możliwość wszczęcia postępowania nadzorczego.

Skargę kasacyjną od przedmiotowego wyroku wnieśli Z. B., A. N., A. W., J. S. i J. B., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili:

- naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece poprzez niezastosowanie domniemania wynikającego z dokonanego przez organ administracji państwowej wpisu do księgi wieczystej prawa własności poprzednika prawnego skarżących (J. B. - ojca skarżących), tym samym naruszając zasadę rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, przy jednoczesnym uznaniu prawidłowości założenia nowej księgi wieczystej i wpisaniu prawa własności scalonej działki nr [...] na rzecz Gminy P.;

- naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a to art. 28 do 34 przez odmówienie skarżącym przymiotu strony postępowania w w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z [...] kwietnia 1993 r. poprzez bezzasadne przyjęcie, że niezgodne z prawem działania organu administracji samorządowej polegające na przeprowadzaniu scalenia gruntów obejmujących działki stanowiące własność poprzednika prawnego skarżących, a następnie nadanie nowego numeru działce scalonej nr [...] i urządzenie dla niej nowej księgi wieczystej (nr [...]) wykonując kolejne podziały i zmiany numerów oraz zakładaniem nowych dalszych ksiąg wieczystych, skutkuje utratą przymiotu strony pomimo, że kolejne decyzje organu miały bezpośredni wpływ na interes prawny stron skarżących polegający na pozbawieniu ich prawa własności przedmiotowych działek;

- naruszenie zasad ogólnych wyrażonych w artykułach 7 i 8 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego związanego z przebiegiem postępowania organów samorządowych dokonujących przekształceń terenowo-prawnych wyłączających właścicieli z udziału w tym postępowaniu, co naruszyło ich słuszny interes, w konsekwencji powodując utratę zaufania do organów władzy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że stwierdzenie Ministra Administracji i Cyfryzacji w Warszawie, iż wziął pod uwagę wszystkie okoliczności prawne i faktyczne mogące mieć wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy nie koresponduje w żadnej mierze z treścią księgi wieczystej nr [...], prowadzonej w Sądzie Rejonowym w G., w której nadal wykazane jest prawo własności przedmiotowych nieruchomości wpisanych na rzecz następców prawnych J. B.. W konsekwencji są oni uprawnieni do zadania pytania, co stało się z nieruchomościami objętymi przedmiotową księgą i dlaczego zniknęły one z obrotu prawnego.

Skarżący kasacyjnie zarzucili, że działanie organów pozbawiło ich prawa własności nieruchomości, a odmowa przyznania im przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym, pomimo że dotyczy ono ich interesu prawnego, uniemożliwiło kontrolę prawidłowości działania organów. Dodatkowo podnieśli, że zakładając księgę wieczystą nr [...] dnia [...] sierpnia 1993 r. wpisano w treści tej księgi, że zakłada się księgę wieczystą dla nieruchomości, dla której nie była prowadzona księga wieczysta. Ponadto J. B. nigdy nie otrzymał rekompensaty za teoretyczne wywłaszczenie nieruchomości.

Chcąc udowodnić wadliwe działania organów administracji skarżący kasacyjnie przedłożyli oryginalny wypis z księgi wieczystej nr [...].

Autor skargi kasacyjnej zarzucił, że Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargi utrzymał tym samym stan niepewności co do okoliczności komu przysługuje prawo własności spornych nieruchomości, bez skontrolowania prawidłowości kolejnych działań organów administracji państwowej i samorządowej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) – zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten – inaczej niż wojewódzkie sądy administracyjne - zobligowany jest jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a.. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postaci naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym przypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczą zarówno naruszenia prawa materialnego jak i procesowego. W orzecznictwie i piśmiennictwie zgodnie przyjmuje się, że w sytuacji oparcia skargi kasacyjnej na obydwu podstawach ustawowych w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego (zob. B. Gruszczyński (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", wyd. II, Zakamycze 2006, s. 425 i powołane tam orzeczenia).

Konkretyzując zarzut z art. art. 174 pkt 2 P.p.s.a. autor skargi kasacyjnej wskazał na naruszenie przepisów od art. 28 do 34 k.p.a. oraz zasad ogólnych wyrażonych w art. 7 i 8 k.p.a.. Należy jednak zauważyć, że w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów k.p.a. nie został powiązany ze wskazaniem przepisów, którym uchybił Sąd I instancji, co oznacza wadliwe jej sformułowanie, albowiem sąd administracyjny nie stosuje bezpośrednio przepisów procedury administracyjnej, natomiast skarżący kasacyjnie nie wskazał na naruszenie przez Sąd I instancji przepisów prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mając jednak na uwadze treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1), należy uznać, że brak powiązania w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisów k.p.a. z naruszeniem stosowanych przez ten Sąd przepisów P.p.s.a. nie dyskwalifikuje samej skargi kasacyjnej i nie może prowadzić do nierozpoznania merytorycznego jej zarzutów (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 762/09, CBOSA). Jeżeli zarzut naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji nie został wyraźnie powiązany w skardze kasacyjnej z zarzutem naruszenia przepisów o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to zgodnie z zasadą falsa demonstratio non nocet nie ma przeszkód, dla których Naczelny Sąd Administracyjny nie mógłby samodzielnie zidentyfikować zarzutu naruszenia prawa przez Sąd I instancji i tak przedstawiony zarzut rozpoznać merytorycznie. Biorąc powyższe pod uwagę NSA przyjął, że zarzut naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów k.p.a. w istocie zawiera zarzut uznania przez Sąd I instancji za prawidłowe postępowania przeprowadzonego z naruszeniem powyższych przepisów.

Tak odczytany zarzut naruszenia przepisów art. 29 do art. 34 k.p.a. należy uznać za bezzasadny. Powyższe przepisy regulują zdolność prawną strony i jej zdolność do czynności prawnych, uprawnienia organizacji społecznych do uczestniczenia w postępowaniu na prawach strony, przesłanki i tryb ustanowienia przez stronę pełnomocnika i wyznaczenia na wniosek organu przedstawiciela dla osoby nieobecnej lub niezdolnej do czynności prawnych. Powyższe regulacje nie miały zastosowania w postępowaniu zakończonym kontrolowanym przez Sąd I instancji postanowieniem, w którym badany był, zgodnie z przepisem art. 28 k.p.a., wyłącznie interes prawny wnioskodawców uprawniający do skutecznego złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji.

Wskazując na naruszenie prawa materialnego autor skargi kasacyjnej zarzucił niezastosowanie w kontrolowanym przez Sąd I instancji postępowaniu domniemania wynikającego z art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, poprzez pominięcie domniemania wynikającego z dokonanego przez organ administracji państwowej wpisu do księgi wieczystej prawa własności poprzednika prawnego skarżących, tym samym naruszając zasadę rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, przy jednoczesnym uznaniu prawidłowości założenia nowej księgi wieczystej i wpisaniu prawa własności scalonej działki nr [...] na rzecz Gminy P..

W istocie zarzut ten także dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ponieważ wskazany przepis nie był materialną podstawą rozstrzygnięcia w kontrolowanym przez Sąd I instancji postępowaniu. Wynikająca z tego przepisu konstrukcja domniemania dotyczy bowiem reguł postępowania dowodowego.

Skarżący kasacyjnie zarzucili, że w toku postępowania administracyjnego i sadowego nie została uwzględniona okoliczność, iż w księdze wieczystej nr [...] ujawnione zostało prawo własności skarżących kasacyjnie do działki nr [...]. Jako podstawa nabycia tego prawa wskazane jest postanowienie z [...] lipca 1965 r. o stwierdzeniu nabycia spadku po J. B.

Stosownie do art. 1 ust. 1 i art. 2 ustawy z dnia z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361 z późn. zm. - dalej w skrócie również u.k.w.h.), księgi wieczyste prowadzi się w celu ustalenia stanu prawnego nieruchomości, księgi wieczyste są jawne i nie można zasłaniać się nieznajomością wpisów w księdze wieczystej ani wniosków, o których uczyniono w niej wzmiankę.

Przepis art. 3 ust. 1 u.k.w.h., którego niezastosowanie zarzuca sądowi I instancji autor skargi kasacyjnej, stanowi "Domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym ". Powyższa regulacja wyraża zasadę jawności materialnej ksiąg wieczystych. Zarówno w doktrynie (np. Bałan-Gonciarz E., Ciepła H. Komentarz do art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, LEX 2011.11.01), jak i w orzecznictwie przyjmuje się, że domniemania z art. 3 są domniemaniami iuris tantum i jako takie mogą być obalone przez przeciwstawienie im dowodu przeciwnego.

Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że co do zasady stronami postępowania komunalizacyjnego, prowadzonego w trybie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. są Skarb Państwa oraz właściwa gmina, a także podmiot wykazujący, że to jemu, a nie Skarbowi Państwa w dniu 27 maja 1990 r. przysługiwał tytuł własności do mienia stanowiącego przedmiot komunalizacji, przy czym na stronie wnioskującej o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej spoczywa obowiązek wykazania posiadania tytułu prawnego do spornego mienia, natomiast sąd administracyjny nie jest upoważniony do rozstrzygania kwestii wynikających ze sporu o prawo własności, czy też oceny prawdziwości wpisów w księgach wieczystych,

Jednakże Sąd I instancji nie zauważył, że organy pominęły okoliczność, iż przedmiotowa działka [...], zapisana w księdze wieczystej jako własność skarżących, jak wynika z pisma Naczelnika wydziału Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami Starostwa Powiatowego w G. z [...] marca 2012 r. (k 172-174 akt administracyjnych), wchodziła jednocześnie w skład działki [...] objętej decyzją komunalizacyjną Wojewody [...] z [...] kwietnia 1993 r.. Powyższa okoliczność, znajdująca swoje potwierdzenie w znajdujących się w aktach sprawy i nie kwestionowanych w toku postępowania dokumentach, uzasadnia stwierdzenie, że skarżący kasacyjnie wykazali w toku postępowania przed Ministrem Administracji i Cyfryzacji swoje wynikające z KW nr [...] prawo do gruntu objętego postępowaniem komunalizacyjnym.

W przekonaniu składu orzekającego NSA jest to wystarczająca przesłanka do uznania skarżących za stronę tego postępowania, co uprawnia ich do skutecznego żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. Dopiero w trakcie postępowania o stwierdzenie nieważności tej decyzji właściwy organ może zbadać wskazane przez stronę okoliczności i skontrolować zgłaszaną przez skarżących kasacyjnie uzasadnioną wątpliwości co do procesu scalania i podziału gruntów oraz zmiany numeracji działek. W postępowaniu tym jest miejsce dla zbadania, czy faktycznie doszło do rażącego naruszenia prawa i komunalizacji gruntu nie stanowiącego własności Skarbu Państwa, czy też obecny stan prawny wynika jedynie z błędnego oznaczenia numerów działek.

W okolicznościach przedmiotowej sprawy odmowa przyznania skarżącym kasacyjnie przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym, pomimo iż dotyczyło ono ich interesu prawnego, uniemożliwiła kontrolę prawidłowości działania organów w postępowaniu komunalizacyjnym.

W tej sytuacji zarzut naruszenia przepisu art. 28 k.p.a. należy uznać za usprawiedliwiony. Zasadnie skarżący kasacyjnie wskazali, że bezpodstawnie odmówiono im praw strony. Uzasadniony jest także zarzut naruszenia zasad ogólnych wyrażonych w artykułach 7 i 8 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy poprzez pominięcie wskazywanych przez skarżących kasacyjnie okoliczności związanych z treścią KW nr [...].

Uznając zasadność zarzutów skargi kasacyjnej, NSA na podstawie przepisu art. 188 P.p.s.a. w brzmieniu nadanym ustawą z 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r. poz. 658) uwzględnił skargę kasacyjną i uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim. Jednocześnie przyjmując, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, NSA rozpoznał skargę i uznając jej zasadność na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie Ministra Administracji i Cyfryzacji z [...] sierpnia 2012 r. oraz poprzedzające je postanowienie tego samego organu z dnia [...] maja 2012 r..

Rozpoznając ponownie wniosek skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 1993 r. Minister Administracji i Cyfryzacji obowiązany jest uwzględnić zawarta w treści niniejszego uzasadnienia ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania dotyczące przyznania skarżącym kasacyjnie przymiotu strony uprawniającego do skutecznego żądania wszczęcia postępowania w przedmiocie nieważności przedmiotowej decyzji komunalizacyjnej.

Rozstrzygnięcie w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz skarżących kasacyjnie zostało wydane w oparciu o przepis art. 203 pkt. 1 P.p.s.a..