Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 414/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-08-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję organu II i I instancji
Powołane przepisy: article: art 4 ust 1 i 2 , art 59 ust 1 , art 61 ust 1 w zw.  z art 60 ust 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par 1 - 9
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Monika Niedźwiedź Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Sędzia WSA Paweł Darmoń po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej budynków przy [...] w K., Wspólnoty Mieszkaniowej budynków przy ul. [...] w K., Wspólnoty Mieszkaniowej budynków przy ul[...] w K. działających przez zarządcę [...] sp. z o.o. sp.k. w K. i [...] sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 12 listopada 2021r. znak SKO.ZP/415/127/2021 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz [...]. z o.o. w K. oraz [...] sp. z o.o. sp.k. w K. i [...] sp. z o.o. w W. kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie:

Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia 29 stycznia 2020 r. nr AU-2/6730.2/70/2020, na podstawie art. 4 ust. 1 i 2, art. 59 ust.1, art. 61 ust. 1 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945), § 1 -9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r Nr 164, poz. 1588), § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003 r., Nr 164 poz. 1589), na wniosek F. D.

- w punkcie 1 ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych (do 5 budynków, w tym dwóch z dwiema częściami nadziemnymi) z garażami podziemnymi i jednego budynku mieszkalno - usługowego z garażem podziemnym wraz z wewnętrznym układem komunikacyjnym (dróg wewnętrznych, chodników, placów, miejsc postojowych) i infrastruktury technicznej (sieci, przyłącza, instalacje): wody, kanalizacji sanitarnej, sieci elektroenergetycznej, gazu, sieci c.o., instalacji kanalizacji deszczowej wraz z towarzyszącymi urządzeniami budowlanymi zlokalizowanymi na części działek nr [...] obręb [...] przy [...] w K.",

- w punkcie 2 umorzył postępowanie dla pozostałej części zamierzenia inwestycyjnego obejmującego "Budowę brakującego odcinka drogi serwisowej (ul. [...] - dz. nr [...]), przebudowę oraz umocnienie części potoku [...] (dz. nr [...]), budowę zjazdu z drogi wewnętrznej, wewnętrznego układu komunikacyjnego (dróg wewnętrznych, chodników, placów, miejsc postojowych) i infrastruktury technicznej (sieci, przyłącza, instalacje): wody, kanalizacji sanitarnej, sieci elektroenergetycznej, gazu, sieci c.o., instalacji kanalizacji deszczowej z budową wlotu do potoku Pychowickiego wraz z towarzyszącymi urządzeniami budowlanymi - na części działek nr [...] obręb [...] przy ul. [...]/ J. K. F. w Krakowie", zlokalizowanego na terenie objętym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Dla wybranych obszarów przyrodniczych Miasta Krakowa - etap A" oraz "Skotniki – Północ".

Do przedmiotowej decyzji zostały dołączone, stanowiące jej integralną część: Załącznik Nr 1 - warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Załącznik Nr 3 - część tekstowa wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej, Załącznik Nr 2 -- część graficzna warunków zabudowy, Załącznik Nr 4 - część graficzna wyników analizy urbanistyczno -architektonicznej.

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że teren inwestycji w zakresie, w jakim zostały ustalone warunki zabudowy, nie jest objęty ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w związku z czym przeprowadzono postępowanie na zasadach i trybie art. 59 i następne ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ przywołał uzyskane w toku postępowania opinie i uzgodnienia organów współdziałających oraz wskazał na wykonaną analizę urbanistyczno - architektoniczną. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego organ I instancji przyjął, że w sprawie zostały spełnione łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy określone w art. 61 ust. 1 ustawy. Wyjaśnił również, że projekt decyzji przygotowała osoba uprawniona do sporządzenia projektu decyzji zgodnie z art. 60 ust. 4 ustawy.

Dalej organ przedstawił zastrzeżenia stron wniesione w toku postępowania przez A. Z.. Zwrócił uwagę na ustalenia analizy urbanistyczno -architektonicznej, której wyniki stanowiły podstawę określonych w decyzji warunków zabudowy. Wskazał, że studium, do którego nawiązywała strona, nie jest aktem prawa miejscowego i nie stanowi wytycznych do ustalenia warunków zabudowy. W kwestii zarzutów dotyczących wniosku inicjującego postępowania, organ wyjaśnił, iż dane w nim wpisane określa inwestor, a parametry projektowanej inwestycji ustala się po przeprowadzeniu analizy wyznaczonego obszaru zgodnie z rozporządzeniem w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczącej nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wykonywanie prac budowlanych w sąsiedztwie istniejących budynków jednorodzinnych, obawy o naruszenie ich konstrukcji nie są rozstrzygane na tym etapie. Ponadto organ zaznaczył, iż w załączniku Nr 1 do decyzji wpisano wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. W rodzaju inwestycji określono m. in. zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, o jaką wnioskuje inwestor i dlatego przywołano działki, na których zlokalizowana jest zabudowa wielorodzinna. Ustalone parametry nawiązują do uzyskanej przez inwestora decyzji środowiskowej. Dalej organ odnotował, że decyzja o warunkach zabudowy, zgodnie z art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie rodzi żadnych praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Brak zgody stron postępowania na planowaną inwestycję nie ma zatem znaczenia dla postępowania, zwłaszcza, że zgodnie z art. 64 ust. 1 w związku z art. 56 ww. ustawy organ wydający decyzję o warunkach zabudowy nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. W niniejszej sprawie organ uznał, iż planowana inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi, a ponadto spełnione są pozostałe przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ww. ustawy, i dlatego nie mógł odmówić ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

W dalszej części uzasadnienia decyzji organ wyjaśnił, że część zamierzenia inwestycyjnego została zaplanowana na terenie, dla którego został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "Dla wybranych obszarów przyrodniczych Miasta Krakowa - etap A" oraz "Skotniki – Północ". Z tego powodu organ uznał, że w odniesieniu do tej części terenu inwestycji nie ma możliwości ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji i umorzył postępowanie w tej części jako bezprzedmiotowe.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyły Wspólnota Mieszkaniowa Budynków przy [...] w K., Wspólnota Mieszkaniowa Budynków przy [...] w K. oraz [...] Sp.z.o.o. z siedzibą w W..

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 27 sierpnia 2020 r. nr SKO.ZP/415/134/2020 działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyniku rozpatrzenia sprzeciwów Wspólnoty Mieszkaniowej Budynków przy ul. [...] [...] w K., Wspólnoty Mieszkaniowej Budynków przy ul. [...] w K., Wspólnoty Mieszkaniowej Budynków przy [...] w K. oraz [...] Sp. z o.o. w W. uchylił ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie.

Ponownie rozpatrując sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 12 listopada 2021 r., znak: SKO.ZP/415/127/2021, na podstawie art. 52, art. 59 ust. 1, art. 56 w związku z art. 64 ust. 1. art. 61 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 1 - 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudów zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania; przestrzennego oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, utrzymało zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że sąd uchylając decyzję kasatoryjną wskazał, że rozbieżności pomiędzy częścią tekstową wniosku w zakresie określenia jako planowanego do realizacji zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych (do pięciu budynków, w tym dwóch z dwiema częściami nadziemnymi) z garażami podziemnymi i jednego budynku mieszkalno - usługowego z garażem podziemnym, a częścią graficzną i przedstawionej koncepcji zagospodarowania terenu, z której wynika, że inwestor projektuje osiem budynków mieszkalnych wielorodzinnych, z czego jeden ma realizować również funkcję usługową - mogły zostać usunięte w trybie art. 136 kpa.

Kolegium wskazało w związku z tym, że w przedłożonym do akt sprawy piśmie z dnia 14 października 2021 r. pełnomocnik inwestora złożył wyjaśnienia, wskazując, iż to czy wnioskowana inwestycja ma 5 czy 8 budynków w istocie wynika z istniejącej w orzecznictwie rozbieżności w interpretacji - czy budynki na wspólnym garażu podziemnym kwalifikowane są jako dwa odrębne budynki, czy jedynie jako części naziemne jednego budynku. Z uwzględnieniem tej ostatniej interpretacji uwidoczniony został zakres inwestycji w koncepcji zagospodarowania nieruchomości, w której uwidocznione zostały wyłącznie części naziemne zabudowy - łącznie 8 budynków.

Organ II instancji przyznał, że istotnie w orzecznictwie istnieją rozbieżności odnośnie powyższej kwestii, stąd możliwe było przyjęcie przez organ i inwestora jednej z koncepcji. Kolegium zaznaczyło, że podziela w tym zakresie pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 2529/18.

Kolegium wyjaśniło również, że [...] sp. z o.o. sp.k. nie złożyła odwołania a przedstawiła jedynie w sprawie swoje stanowisko w postępowaniu odwoławczym, co wyraźnie wynika z treści pisma z dnia 29.06.2020 r.

Kolegium zgodziło się z zasadnością umorzenia postępowania w zakresie w jakim część terenu inwestycji jest zlokalizowana na terenie objętym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "dla wybranych obszarów przyrodniczych Miasta Krakowa - etap A" oraz "Skotniki - Północ''.

Dokonując oceny decyzji organu I instancji w zakresie ustalenia warunków zabudowy w punkcie 1 organ odwoławczy wyjaśnił, że dla ustalenia warunków zabudowy konieczne jest spełnienie przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy. Organ I instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające prawidłowo, a ostateczna treść decyzji znajduje swoje uzasadnienie w prawidłowo sporządzonej analizie architektoniczno - urbanistycznej, która logicznie uzasadnia przyjęte parametry nowej zabudowy.

Kolegium stwierdziło, że obszar analizowany wyznaczono zgodnie z wymogami wynikającymi z rozporządzenia wykonawczego i odzwierciedlono na załączniku graficznym do analizy. W treści analizy stwierdzono, że obszar analizowany obejmuje tereny o odmiennym sposobie zagospodarowania. I tak w północno-zachodnim rejonie zlokalizowano sieć niewielkich ulic, wzdłuż których, w wyniku prowadzonej tu od lat aktywności inwestycyjnej, wybudowano osiedle domów o charakterze domów jednorodzinnych, które tworzą tutaj typową, już zdefiniowaną zabudowę o niewielkich gabarytach (2- 3 kondygnacje, wyjątkowo 4 kondygnacje) i charakterze podmiejskim (domy w ogrodach). Centralna część obszaru analizowanego to w przeważającej mierze teren niezabudowany, pokryty roślinnością mieszaną, w tym o charakterze łąkowym. Przy czym analiza pojawiających się w tym miejscu zamierzeń inwestycyjnych (planowanych oraz częściowo już zrealizowanych) pozwala stwierdzić, że teren ten, z racji położenia w granicach administracyjnych dużego miasta, ulega stopniowym przekształceniom, tracąc charakter niezainwestowanych terenów zielonych na rzecz zabudowy mieszkaniowej i usługowej.

Natomiast z kierunku północny wschód - południowy zachód, przebiega intensywnie użytkowana ulica [...], stanowiąca główną arterię komunikacyjną w tym rejonie miasta. Ze względu na swoją funkcje - obudowywana jest obiektami o coraz bardziej reprezentacyjnym charakterze (ulica stanowi fragment szlaku komunikacyjnego ulic: [...] - ciągnącego się od centrum miasta, wzdłuż rozległych terenów budowanego Campusu Uniwersyteckiego UJ - do węzła autostradowego południowej obwodnicy Krakowa). Z analizy wynika, iż cały teren znajduje się w fazie przekształceń urbanistycznych, w miejsce dotychczasowej niskiej zabudowy, niekiedy sięgającej korzeniami do struktury zabudowy wiejskiej, pojawiają się stopniowo obiekty coraz bardziej intensywniej wykorzystujące teren, o charakterze zabudowy podmiejskiej i miejskiej. Zabudowa zlokalizowana w zachodniej i północnej części obszaru analizowanego, w rejonie [...] - to drobna w formie zabudowa o charakterze jednorodzinnym. Natomiast od północy i południa teren inwestycji graniczy z zabudową mieszkalną wielorodzinną. Działki budowlane inwestora, na których lokalizowana będzie inwestycja są niezainwestowane, działki bezpośrednio przylegające do terenu inwestycji są zainwestowane (zabudową mieszkaniową wielorodzinną i jednorodzinną).

Obszar analizowany posiada wymaganą § 3 rozporządzenia powierzchnię; w przedmiotowej sprawie front działki wynosi ok. 70 m, w związku z powyższym organ wyznaczył granice obszaru analizowanego, w odległości ok. 210 m.

W obszarze analizowanym znajdują się działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej, które są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, zgodnie z brzmieniem art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Są to między innymi działki nr [...], [...], [...], [...], [...].

Spełnione zostały przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poszczególne parametry inwestycji zostały ustalone zgodnie z regułami ustanowionymi w cyt. rozporządzeniu, w jego § 5 - § 8. Wskaźniki i parametry przyszłej zabudowy zostały ustalone rzetelnie, bowiem mają one oparcie i wynikają z danych zawartych w zestawieniach, co powoduje, że są one weryfikowalne, jak też obrazujące istniejący stan zagospodarowania.

Kolegium zauważyło, że nie istniała możliwość ustalenia linii nowej zabudowy zgodnie z regułami podstawowymi z § 4 ust. 1 - 3 rozporządzenia. Jak wynika z analizy w obszarze istnieje zróżnicowany układ urbanistyczny, a obiekty sytuowane są wg różnorodnych koncepcji przestrzennych, nie został wykształcony jednorodny charakter prowadzenia linii zabudowy. Budynki sytuowane są w układach swobodnych, w różnych konfiguracjach, uskokowe, w kilku liniach zabudowy. Od dnia 18 października 2018 r. obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dla wybranych obszarów przyrodniczych miasta Krakowa Etap A" uchwalony uchwałą Nr CIX/2894/18 Rady Miasta Krakowa z dnia 12 września 2018 r. W związku z powyższym organ I instancji odstąpił od ustalenia linii zabudowy, gdyż plan obowiązuje na części działek od ul. [...] z której odbywa się obsługa komunikacyjna.

Kolegium zaaprobowało powyższe ustalenia organu I instancji. W opisanych uwarunkowaniach przestrzennych, przy takiej jak wskazano lokalizacji terenu inwestycji względem ul. [...], w kolejnej linii zabudowy i przy zakresie obowiązywania planu miejscowego, uzasadnione było odstąpienie od wyznaczenia linii zabudowy dla projektowanej inwestycji, zwłaszcza że istniejąca zabudowa w oddaleniu od tej drogi nie tworzy struktury wymagającej kontynuacji.

Ustalenia wskaźnika powierzchni zabudowy nie wzbudziły zastrzeżeń Kolegium. Wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu objętego wnioskiem pomniejszonego o część terenu objętego ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu w strefie A organ I instancji ustalił, w wysokości od 22%±2%. W nawiązaniu do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej zlokalizowanej w bezpośrednim sąsiedztwie terenu objętego wnioskiem od strony zachodniej. Natomiast wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu w strefie B ustalił w wysokości od 21% do 34%. Wskaźnik ten wyznaczono zgodnie z §5 ust. 2 , co uzasadniono wynikami analizy. Określony parametr pozwala nową zabudowę właściwie wkomponować w istniejący w otoczeniu terenu inwestycji kontekst przestrzenny, przy uwzględnieniu cech już zastanej zabudowy w obszarze, a zwłaszcza wzdłuż ul. [...] i ul. [...]. Wskaźnik zabudowy znajduje pełne uzasadnienie w wynikach analizy, rzetelnie i wyczerpująco prezentującej poziom istniejącego zainwestowania nieruchomości zlokalizowanych w obszarze analizowanym.

W ocenie Kolegium dla planowanej inwestycji został prawidłowo ustalony udział powierzchni biologicznie czynnej, przyjęty na poziomie min. 50%. W analizie wyjaśniono, że w badanym obszarze jest duże nasycenie zielenią tak wysoką jak i niską, tworzącą rozległe powierzchnie biologicznie czynne. Wyjaśniono też, że udział powierzchni biologicznie czynnej kształtuje się w przedziale od 40% do 60%. Zatem przyjętą w decyzji wartość, przy braku regulacji sposobu wyznaczania tego parametru w obowiązujących przepisach prawa, należy uznać za ustalenie dostatecznie uzasadnione.

Szerokość elewacji frontowej w decyzji organu I instancji została ustalona w podziale na Strefę A i Strefę B. I tak szerokość elewacji frontowej (Strefa A) ustalona została dla budynków oraz dla każdej z brył 12m ± 1m dla krótszej elewacji. Natomiast w strefie B ustalono szerokość elewacji frontowej (od strony ul. [...]) dla budynków mieszkalnych wielorodzinnych oraz dla każdej z brył od 37m do 49m. Ustalono szerokość elewacji frontowej (od strony ul. [...] ) dla budynku usługowego od 14m do 16m. Wskazano również, iż należy zachować odległość min. 16 m między poszczególnymi budynkami i bryłami mieszkalnymi. W decyzji organu l instancji zawarto również zalecenie, aby elewacja frontowa budynku była rozrzeźbiona, a części tej elewacji tworzyły np.: części przesunięte względem siebie i/lub zróżnicowane pod względem sposobu wykończenia oraz użytych materiałów. Parametr ten wyznaczono zgodnie z § 6 ust. 2 rozporządzenia z uzasadnieniem w wynikach analizy.

W ocenie Kolegium mając na uwadze znaczne zróżnicowanie szerokości frontowych istniejących budynków, jak też parametry zabudowy wielorodzinnej otaczającej teren inwestycji organ I instancji słusznie przyjął, że wyniki analizy dowodzą potrzeby innego wyznaczenia szerokości elewacji frontowej dla terenów w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oraz jednorodzinnej. Ze względu na lokalizację działki inwestora (pomiędzy zdefiniowanym układem urbanistycznym domów jednorodzinnych położonych wzdłuż ul. [...] a kształtującą się tkanką zabudowy wielorodzinnej po zachodniej stronie ul. [...]) nowa zabudowa na działce inwestora winna tworzyć formy o cechach tożsamych z najbliższą otaczającą zabudową - przy ustalaniu szerokości elewacji frontowej dla planowanej inwestycji należy rozpatrzyć charakter istniejącej zabudowy, jej lokalizację oraz stopień zagęszczenia poszczególnych obiektów. Nowa zabudowa na działce inwestora winna tworzyć formy harmonijnie wpisujące się w istniejący kontekst przestrzenny, o cechach tożsamych, wobec zabudowy zlokalizowanej wzdłuż ul. [...] i ul. [...]. Takie ustalenia decyzji I instancji dowodzą, że prawidłowo został zachowany w sprawie warunek kontynuacji formy zabudowy występującej w obszarze analizowanym, z uwzględnieniem cech zabudowy z najbliższego otoczenia terenu inwestycji. Wyznaczona w decyzji wartość elewacji frontowej jest więc prawidłowa.

Podobnie uzasadniono ustalenia parametru wysokości. W ocenie organu odwoławczego wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej została wyznaczona w sposób prawidłowy, biorąc pod uwagę wyniki sporządzonej w sprawie analizy.

Gdy idzie o parametr geometrii dachu dla planowanej zabudowy wyznaczono zasady kształtowania dachu dla strefy A - dach połaciowy; dla strefy B dach płaski. Parametry te ustalono zgodnie z § 8 rozporządzenia. Ww. ustalenia organu I instancji w zakresie geometrii dachu nie wzbudziły zastrzeżeń organu odwoławczego.

Kolegium w konkluzji stwierdziło, że analiza architektoniczno - urbanistyczna pozwala na ustalenie warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia z poszanowaniem wymogów ustawodawstwa z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego.

Na marginesie Kolegium zwróciło uwagę, że nie stoi w sprzeczności z przepisami określenie parametrów w wielkości od minimalnej do maksymalnej, gdyż takie rozwiązanie ułatwiające dostosowanie projektu budowlanego do decyzji o warunkach zabudowy zapewnia także zachowanie ładu architektonicznego, pod warunkiem jednakże odpowiedniego określenia tych wielkości ze wskazaniem przekonującej argumentacji.

Ponadto ustalone w załączniku nr 1 do decyzji parametry urbanistyczne należy odczytywać w związku z załącznikiem nr 3, w którym w sposób jasny uzasadniono sposób ich wyliczenia. Zaskarżona decyzja zawiera prawidłowo sporządzone załączniki. Załączniki graficzne do decyzji jak i do analizy architektoniczno - urbanistycznej sporządzono na odpowiednich mapach we właściwej skali. Ponadto osoba wpisana na listę samorządu zawodowego architektów uczestniczyła w procesie orzeczniczym sporządzając analizę architektoniczną -urbanistyczną oraz projekt decyzji. Osoba ta wskazana jest również w samej decyzji kończącej postępowanie.

Zamierzenie posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej, jaką jest ulica [...] (droga gminna na odcinku 220 m od ulicy [...]) a następnie poprzez ulicę [...] (drogę wewnętrzną) (art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.).

Spełniona jest również przesłanka, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Zaopatrzenie inwestycji w zakresie infrastruktury technicznej nastąpi na warunkach określonych przez dysponenta sieci. Ponadto w ocenie Kolegium wskaźnik wymaganej ilości miejsc parkingowych określony został w sposób zgodny z uchwałą z dnia 29 sierpnia 2012 r. nr LIII/723/12 Rady Miasta Krakowa.

Podsumowując, w ocenie Kolegium, zaskarżona decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie narusza przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy, a postępowanie przeprowadzono z zachowaniem wymaganych przepisów procedury określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Decyzja nie interesów osób trzecich. Decyzja została w sposób prawidłowy uzasadniona (spełnia wymogi art. 107 § 3 K.p.a.), postępowanie przeprowadzono z uwzględnieniem zasady prawdy obiektywnej, organ nie naruszył regulacji art. 8 i art. 9 K.p.a., z ustaleń organu I instancji wynika, że zamierzenie realizuje przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 1 powyższej ustawy.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia przez organ I instancji art. 28 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a., art. 107 ust. 1 k.p.a. i art. 109 ust. 1 k.p.a. poprzez brak uznania odwołujących za strony postępowania, niezapewnienie im czynnego udziału postępowaniu, zaniechanie doręczenia odwołującym decyzji i błędnego oznaczenia stron w decyzji Kolegium wyjaśniło, że do kręgu stron przeprowadzonego postępowania organ I instancji zaliczył właścicieli: działek nr: [...], [...], [...], [...], [...] i [...] [...], [...] i [...], [...], [...], [...], [...], [...] [...] i nr [...] obr. [...]. Za strony trafnie uznano więc właścicieli nieruchomości, na których ma być realizowana przedmiotowa inwestycja oraz działek bezpośrednio graniczących z terenem inwestycji.

W rozdzielnikach stron postępowania wyraźnie i jednoznacznie wskazano, że [...] sp. z o.o. sp.k. i [...] sp. z o.o. działają jako zarządcy nieruchomości przy [...]

Analizując zgromadzoną w katach sprawy dokumentację wykazującą umocowanie zarządców do reprezentacji wspólnot organ II instancji uznał, że interesy prawne współwłaścicieli działek nr [...],[...], nr [...], [...], [...], [...] w przedmiotowej sprawie reprezentowały 3 Wspólnoty Mieszkaniowe: Wspólnota Mieszkaniowa Budynków przy ul. [...] w K., Wspólnota Mieszkaniowa Budynków przy [...] w K. oraz Wspólnota Mieszkaniowa Budynków przy [...] - wszystkie Wspólnoty przez ustanowionych zarządców nieruchomości, którzy brali udział w postępowaniu.

Kolegium nie podzieliło stanowiska, że Wspólnoty Mieszkaniowe mają odrębny interes prawny do udziału w sprawie w charakterze stron od zarządców: [...] sp. z o.o. s.k[...] sp. z o.o. Przeczą temu bowiem zarówno okoliczności faktyczne, jak i prawne, z których wynika, że ww. osoby prawne nie posiadają własnych uprawnień prawnorzeczowych do nieruchomości objętych inwestycją i położonych w zasięgu jej oddziaływania. Ich udział w postępowania wyraźnie związany jest z działaniem w charakterze zarządców nieruchomości. Również umocowanie dla pełnomocnika r. pr. S. K. zostało udzielone przez zarządcę nieruchomości, a sam pełnomocnik na wezwanie Kolegium wyraźnie oświadczył, że złożył odwołanie w imieniu [...] Sp. z o.o. działającej jako zarządca Wspólnoty Mieszkaniowej Budynków przy [...] oraz [...]. Nadto, pełnomocnik, mimo wezwania organu, nie wykazał własnego interesu prawnego Spółki [...] Sp. z o.o. do występowania w charakterze strony w tej sprawie.

Mylne oznaczenie stron poprzez wskazanie jedynie [...] sp. z o.o. s.k., [...] sp. z o.o., mogło wprowadzać w błąd co do statusu prawnego tych podmiotów w postępowaniu oraz świadczy o naruszeniu art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a., jednak wada ta samodzielnie nie może prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji organu I instancji i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Rozpoznając zarzut naruszenia przez organ I instancji art. 6, art. 7, art. 8, art. 11 oraz 107 § 3 k.p.a. poprzez zbyt skrótowe i ogólnikowe uzasadnienie decyzji Kolegium uznało, że w decyzji organu I instancji przedstawiono w sposób dostateczny ustalenia co do stanu faktycznego i prawnego sprawy, odniesiono się do zastrzeżeń stron zgłoszonych w toku postępowania oraz omówiono sposób wyznaczenia poszczególnych warunków zabudowy dla planowanej inwestycji.

Kolegium nie podzieliło również zarzutu, że inwestycja będzie oddziaływała na lokale mieszkalne istniejące w budynkach sąsiednich, które są zwrócone w stronę terenu inwestycji, zatem stronami powinni być również poszczególni właściciele tych lokali. W przedmiotowej sprawie właściciel lokali nie zwracali się do organów o uznanie za strony oraz nie wykazali, że inwestycja będzie oddziaływała na ich prawa do lokali.

Wspólnota Mieszkaniowa budynków przy [...] w K., Wspólnota Mieszkaniowa budynku przy ul. [...] w K., Wspólnota Mieszkaniowa budynków przy ul. [...]

[...] w K. oraz [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na opisaną wyżej decyzję.

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1.1. Naruszenie przepisów prawa postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1) art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez jego błędne zastosowanie tj. wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji o ustaleniu warunków zabudowy, podczas gdy w sprawie zachodziły przesłanki do wydania orzeczenia na mocy art. 138 § 1 pkt 2 tj. uchylającej zaskarżoną decyzję w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez wydanie decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy;

2) art. 10 § 1 kpa poprzez zaniechanie zawiadomienia stron postępowania przed wydaniem decyzji o uzupełnieniu materiału dowodowego w sprawie i zamiarze wydania przez organ odwoławczy decyzji, a w konsekwencji uniemożliwieniu stronom postępowania, w tym skarżącym wypowiedzenia się co do zebranych

dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem zaskarżonej decyzji;

3) art. 28, art. 10 § 1 i 2 oraz art. 109 a także art. 15 kpa poprzez niewłaściwe ustalenie kręgu stron przez organ I instancji, a następnie w wyniku dopuszczenia stron na etapie postępowania odwoławczego - brak zapewnienia wszystkim stronom postępowania (w tym skarżącym) czynnego udziału w postępowaniu i umożliwienia im wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów na każdym etapie postępowania (wszystkich instancji), a także pozbawienie tych stron prawa do dwuinstancyjnego postępowania;

4) art. 7, art. 77 § 1 kpa poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, zaniechanie oceny jego całokształtu, w tym poprzez wydanie decyzji z pominięciem większości twierdzeń i zarzutów podniesionych przez skarżących w piśmie z 19 lutego 2020 r. oraz z 20 lutego 2020 r., oraz

wszystkich zarzutów podniesionych w piśmie z 7 maja 2020 r., pt. "Odpowiedź na odwołanie - stanowisko strony", co w konsekwencji doprowadziło do mylnego uznania przez organ odwoławczy, iż w przedmiotowej sprawie zachodzą wszystkie przesłanki do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy;

5) art. 6 i art. 8 kpa poprzez działanie organów administracyjnych z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej i praworządności, także poprzez działanie w sposób podważający zaufanie obywateli do władzy publicznej;

6) art. 107 § 3 kpa poprzez zbyt skrótowe sformułowanie uzasadnienia podjętego

rozstrzygnięcia, w szczególności nie wyjaśnienie dlaczego organ odmówił znaczenia twierdzeniom skarżących;

II. Naruszenie przepisów materialnego tj.:

7) art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną interpretację polegającą na przyjęciu, iż przedmiotowa inwestycja spełnia wszystkie przesłanki wynikające z tego przepisu;

8) art. 109 § 1 kpa w związku z § 9 ust. 2 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczącej nowej zabudowy i zagospodarowania terenu

w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 i ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez zaniechanie doręczenia przez organ I instancji stronie skarżącej załączników do decyzji stanowiących ich integralną część w sytuacji, gdy doręczenie załączników nie było spowodowane obiektywnymi przyczynami technicznymi i ekonomicznymi;

9) § 3 ust. 1 - 2 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu oraz art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przeprowadzenie analizy urbanistyczno- architektonicznej i wyznaczenie obszaru w sposób sprzeczny z zasadami określonymi w powyższych przepisach, w tym poprzez dokonanie analizy w oparciu o nieaktualną mapę ewidencyjną;

10) art. 53 ust. 4 pkt. 6, pkt 11 a oraz pkt. 13 w zw. z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieprawidłowe uzgodnienie treści decyzji o ustaleniu warunków, polegające na przedłożeniu do uzgodnienia niekompletnego projektu decyzji z pominięciem załączników, a w konsekwencji wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy pomimo, braku wymaganych prawem uzgodnień;

11) § 1 pkt 1 w zw. z § 4 ust. 1 - 4 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczącej nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez jego niezastosowanie, polegające na braku wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy dla inwestycja objęta zaskarżoną decyzją;

12) § 5 ust. 2 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczącej nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu poprzez nieprawidłowe ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni biologicznie czynnej oraz poprzez wyznaczenie powierzchni biologicznie czynnej na zbyt niskim poziomie;

13) § 6 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczącej nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu poprzez nieprawidłowe w ustalenie szerokości elewacji frontowej.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie oraz poprzedzającej jej decyzji Prezydenta Miasta Krakowa, a także zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi ww. zarzuty zostały rozwinięte.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być uzasadniona, jakkolwiek nie wszystkie wskazane w niej argumenty okazały się trafne. Jednakże te uzasadnione zarzuty były na tyle istotne, że musiały doprowadzić do uchylenia wydanych decyzji.

W związku z brakiem możliwości przeprowadzenia rozprawy zdalnej, stosownie do treści art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (DZ.U. z 2020r.poz.1842 t.j. z późn. zmianami), w sprawie zarządzono przeprowadzenie posiedzenia niejawnego celem rozpoznania sprawy.

Rozpoczynając od zarzutów zdecydowanie nietrafnych, takim jest w ocenie Sądu zarzut braku reprezentacji Wspólnot w postępowaniu administracyjnym odrębnie od zarządcy. Jak wiadomo, w niniejszej sprawie skarżące Wspólnoty powierzyły zarząd osobom prawnym, podmiotom będącym osobami trzecimi w stosunku do Wspólnot. Jest to zatem zarząd w znaczeniu funkcjonalnym – rozumiany jako zarządzanie nieruchomością wspólną poprzez podejmowanie czynności faktycznych i prawnych koniecznych do jej utrzymania. Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali właściciele mogą w umowie o ustanowieniu odrębnej własności lokali albo w umowie zawartej później w formie aktu notarialnego określić sposób zarządu nieruchomością wspólną, a w szczególności powierzyć zarząd osobie fizycznej lub prawnej. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem zarządca w zakresie spraw wspólnoty, które prowadzi w ramach powierzonego mu zarządu, jest umocowany, choćby postanowienia umowy lub uchwały w przedmiocie powierzenia zarządu tego nie przewidywały, do reprezentowania wspólnoty przed sądami na zasadach określonych w art. 21 i 22 u.w.l. Tym bardziej może taki zarządca reprezentować wspólnotę w postępowaniach administracyjnych poprzedzających postępowanie sądowe.

Nie można zgodzić się z twierdzeniem, że zaniechanie zawiadomienia przez SKO zakończenia postępowania dowodowego oraz o zamiarze wydania decyzji naruszyło prawa strony. Strona zawarła swoje stanowisko w obszernym piśmie z dnia 7.05.2020r. i stanowisko to nie różni się zasadniczo od argumentacji zaprezentowanej w skardze. W związku z tym odnośnie tej okoliczności – skarżący nie wykazali naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. w taki sposób, że pozbawiłoby to strony możności przedstawienia dowodów czy zgłoszenia zarzutów.

Co się tyczy braku ustalenia linii zabudowy, to zgodnie z § 4 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U.2003.164.1588, dalej "Rozporządzenie"):

§ 4.

1. Obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich.

2. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami.

3. Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego.

4. Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

Powstaje pytanie, czy wyznaczenie takiej linii jest zawsze i bez wyjątku obligatoryjne. Orzecznictwo wypowiada się na ten temat w sposób dopuszczający wyjątkowo odstąpienie od wyznaczenia tej linii. Przykładowo, w wyroku z dnia 12 kwietnia 2019 r. II OSK 1389/17, LEX nr 2685283 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał: "W sytuacji kiedy planowana zabudowa nie przylega do pasa drogowego albo ma być realizowana w głębi działki zabudowanej już innymi budynkami racjonalnym jest ustalenie warunków zabudowy nawet gdy wymóg wyznaczenia linii zabudowy nie został spełniony. Nie dochodzi wówczas do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Należy podkreślić, że aby to było dopuszczalne muszą zaistnieć szczególne okoliczności uzasadniające takie odstąpienie". Podobnie w wyroku NSA z dnia 7 października 2020 r. II OSK 2145/20 LEX nr 3094484 Sąd ten wskazał, że "Skoro linia zabudowy wyznacza dopuszczalne położenie przyszłej zabudowy względem pasa drogowego, a droga publiczna, z którą powiązane jest pojęcie pasa drogowego, nie przylega do mającej być zabudowaną nieruchomości, to wyznaczenie linii zabudowy dla tej nieruchomości mogłoby doprowadzić do nieuzasadnionego ograniczenia istoty prawa własności w zakresie swobodnego zagospodarowania tej nieruchomości. Jeżeli nie ma pasa drogowego względem, którego ma być wyznaczona linia zabudowy, która ogranicza swobodę zabudowy własnej działki, to nie można doszukiwać się istnienia takiego pasa drogowego".

W kontrolowanej sprawie wprawdzie działka przylega to pasa drogowego, ale w naturalny sposób przyszła zabudowa jest oddzielona od tegoż pasa fragmentem wyłączonym bezdyskusyjnie z zabudowy poprzez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Fragment objęty MPZP jest także naturalnym przedłużeniem zabudowy po obu stronach działki. W takiej sytuacji w istocie nie było koniecznym wrysowanie linii zabudowy, jakkolwiek wymaga podkreślenia, że odstąpienie od wskazanego wymogu musi być traktowane jako absolutny wyjątek.

Co się tyczy wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, wyznaczonego w ocenie skarżących na zbyt niskim poziomie ( nie mniej niż 50 %) - trzeba wskazać, że odmiennie niż w przypadku planu miejscowego, w przypadku warunków zabudowy ustawodawca nie przewidział wprost obowiązku ustalenia powierzchni biologicznie czynnej ( por. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2019 r. II OSK 1764/18 LEX nr 2656144 ). W szczególności nie ma obowiązku ustalania wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej jako średniego wskaźnika tej powierzchni w obszarze analizy (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 3 grudnia 2013 r. II SA/Kr 1076/13, LEX nr 1406975 ).

Przechodząc do zarzutów, które zostały uznane za trafne i które spowodowały uchylenie skarżonych decyzji, rozpocząć należy od wskaźnika szerokości elewacji frontowej i wskazania stanu prawnego w tym zakresie. Otóż zgodnie z § 6 Rozporządzenia:

§ 6.

1. Szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%.

2. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

Podstawą zatem jest tutaj wyznaczenie średniej z obszaru, natomiast odstępstwo musi być szczegółowo uzasadnione. Wskazują na tę konieczność liczne orzeczenia Sądów, dla których reprezentatywne warto w tym miejscu przytoczyć.

NSA w wyroku z dnia 19 maja 2016 r. II OSK 267/15, LEX nr 2083564 wskazał, że "Wprawdzie § 6 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) co do zasady nakazuje określić parametr - szerokość elewacji frontowej budynku na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, jednakże ust. 2 tego paragrafu dopuszcza wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Wykładnia § 6 ust. 1 rozporządzenia prowadzi do wniosku, że ustalając szerokość elewacji frontowej organ administracji winien tę wielkość (20% tolerancji) uwzględnić w podanych wartościach, z tym, że - co do zasady - winien ustalić w pierwszej kolejności średnią szerokość wynikającą z analizy obszaru, a następnie określając ten parametr w decyzji tak określoną wartość zmniejszyć i zwiększyć o 20%". "Określenie konkretnych wymagań w decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji ma służyć zapewnieniu ładu urbanistycznego. Odstępstwo od parametrów średnich winno wynikać (tj. być uzasadnione) przekonywującymi przesłankami zawartymi w analizie urbanistyczno-architektonicznej. Autor analizy ma obowiązek wyjaśnić - w sposób zrozumiały i nadający się do weryfikacji przez organy administracji rozstrzygające sprawę oraz sąd administracyjny - dlaczego przyjął określony wskaźnik na zasadzie wyjątku od zasady oraz dlaczego w takiej, a nie innej wielkości" (tak wyrok WSA w z dnia 5 lutego 2019 r. II SA/Bd 766/18 LEX nr 2646190). I wreszcie wypada zgodzić się ze stanowiskiem WSA w Rzeszowie, który to Sąd wskazał, że "Jeżeli organ zamierza odstąpić od zasady wyznaczenia wskaźnika o wartości średniej, musi - pod rygorem uznania wadliwości decyzji - oprzeć ustalenie wskaźnika o wartości nieuśrednionej na szczegółowych, przekonujących oraz wnikliwie dobranych danych wynikających z treści części graficznej i tekstowej analizy. W tym zakresie konieczne jest wskazanie w uzasadnieniu decyzji bardzo szczegółowych danych wynikających z analizy, w tym danych co do numerów działek stanowiących podstawę ustalenia wyjątkowej wartości wskaźnika, charakterystyki i szczegółowych cech ich zagospodarowania i zabudowy oraz przekonujących ocen urbanistycznych lub architektonicznych, które mają uzasadniać tego rodzaju odstępstwo w świetle warunków z art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p." (tak wyrok z dnia 18 lutego 2020 r. II SA/Rz 1213/19, LEX nr 2809328).

Przechodząc teraz do okoliczności, które wynikają z akt sprawy, podnieść trzeba, że w analizie architektoniczno - urbanistycznej analizator wskazał, że średnia szerokość elewacji frontowej dla całego obszaru analizowanego wynosi 15,7 m, w zaokrągleniu 16 m, zaś średnia dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej wynosi 26,8 m, a w zaokrągleniu 27 m /k.766/. Tymczasem organ I instancji ustalił szerokość elewacji frontowej dla strefy A 12 m (+-) 1 m, natomiast dla strefy B – od 37 m do 49 m, zaś budynku usługowego 14 m. Element zwracający uwagę to bardzo duża rozpiętość widełek dla szerokości elewacji frontowej dla strefy B, ale przede wszystkim – okoliczność, że widełki te rozpoczynają się od wartości 37 m. W załączniku nr 3 do decyzji jako jedyne uzasadnienie dla tej wartości podano /k.1157/, że średnia szerokość elewacji frontowej dla zabudowy wielorodzinnej wynosi 37 m, co nie jest zgodne z prawdą, albowiem, jak to już wyżej wskazano, z analizy wynika, że ta średnia to 27 m. Wobec tego trzeba uznać, że odwołano się do nieistniejących danych, czyli tak naprawdę nie zamieszczono żadnego uzasadnienia dla odstąpienia od średniej. Tymczasem, jak to wskazał NSA w wyroku z dnia 6 grudnia 2017 r. II OSK 806/16, LEX nr 2429321: "Przesłanka "wynikania" z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, odmiennej niż średnia szerokości elewacji frontowej dla planowanej zabudowy nie może być uznana za spełnioną, jeżeli w treści powyższej analizy zostanie wskazana jedynie liczbowa wartość wyższego albo niższego od wartości średniej wskaźnika szerokości elewacji frontowej istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym, bez podania konkretnych i szczegółowych powodów (przyczyn) wprowadzenia w obszarze planowanej zabudowy odstępstwa od wskaźnika średniego. Konieczne jest bowiem merytoryczne powiązanie powyższej wartości wskaźnika z takimi funkcjami lub cechami zagospodarowania i zabudowy w obszarze analizowanym lub jego fragmencie (np. z istniejącą zabudową na nieruchomościach sąsiednich), które uzasadniają odstępstwo od wartości średniej. Powiązanie to może polegać na wskazaniu określonych tendencji w zakresie dominującej lub uzupełniającej funkcji lub cech, wskaźników i parametrów kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym lub w jego fragmencie, które pozostają w związku z proponowaną wartością wskaźnika szerokości elewacji frontowej. Treść uzasadnienia powyższego odstępstwa musi być ponadto na tyle szczegółowa, aby możliwe stało się skontrolowanie, czy odbiegająca od wartości średniej wyjątkowa wartość wskaźnika będzie powodować zachowanie ładu przestrzenno-urbanistycznego w obszarze analizowanym".

Analizując to zagadnienie, trzeba też wskazać, że analiza została poprzedzona posiedzeniem w dniu 28.09.2019r. Zespołu Urbanistyczno – Architektonicznego /k.755/, w czasie którego, jak wynika z załącznika do protokołu, wskazano poszczególne parametry, konieczne do ustalenia, wynikające z Rozporządzenia. Co do szerokości elewacji w strefie B wskazano tam dla budynków wielorodzinnych zakres od 37 m do 49 m. Wobec tego trudno się oprzeć wrażeniu, że w przypadku szerokości elewacji frontowej dla strefy B organ nie opierał się na analizie, lecz na ustaleniach Zespołu. Tymczasem w wielu wyrokach, w tym w uzasadnieniu wyroku WSA w Krakowie II SA/Kr 238/19 zanegował dopuszczalność wyznaczania parametrów zabudowy przez Zespół Urbanistyczny wskazując, że "Istotną wadą kontrolowanego postępowania jest także to, iż cechy zabudowy i zagospodarowania terenu nie wyznaczył urbanista i organ, a Zespół Urbanistyczny. Tymczasem "zespół urbanistyczny" nie został przewidziany w procedurze ustalania warunków zabudowy, a tym samym nie może taki zespół dokonywać żadnych ustaleń przesądzających parametry inwestycji opracowanej na podstawie analizy urbanistyczno - architektonicznej. Opinia takiego zespołu nie oparta o analizę urbanistyczno -architektoniczną ma co najwyżej charakter opinii wewnętrznej i jako taka nie może być podstawą do ustalania parametrów przyszłej zabudowy. Pogląd taki był już wielokrotnie wyrażany w orzecznictwie tutejszego sądu i należy go uznać za utrwalony".

W świetle powyższego wskazać należy, że szerokość elewacji frontowej dla strefy B została wyznaczona wadliwie, ze znacznym odejściem od średniej bez uzasadnienia, a wobec tego musi to prowadzić do ponowienia postępowania celem właściwego wyznaczenia tego parametru. Należy także zwrócić uwagę na fakt, że organ przyjął dużą rozpiętość szerokości elewacji frontowej także bez żadnego uzasadnienia, co również nie powinno zaistnieć.

Niezależnie od powyższego, nawiązując do zarzutów skargi co do podania części wskaźników w formie tzw. widełek, a więc zdaniem skarżących nieprecyzyjnie, trzeba wskazać, że w orzecznictwie utrwalił się pogląd, iż za akceptowalny sposób określania parametrów nowej zabudowy, oprócz podania konkretnej wielkości (liczby) ustalanego parametru z ewentualnym wskazaniem dopuszczalnej tolerancji (odchylenia na plus lub na minus) należy uznać określenie konkretnego przedziału wartości ("widełek": od - do) (tak np. wyrok WSA w Lublinie z dnia 14 stycznia 2021 r. II SA/Lu 534/20, LEX nr 3190726, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 kwietnia 2018 r. IV SA/Po 90/18 LEX nr 2507748 oraz wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 września 2016 r. II SA/Kr 696/16, LEX nr 2141462).

Rację mają natomiast skarżący co do kwestii proceduralnej, a to okoliczności naruszenia art. 53 ust. 4 pkt 6, pkt 11a oraz pkt 13 w zw. z art. 64 u.p.z.p. poprzez wskazanie, że organ I instancji nie uzgodnił z innymi organami, a to Prezesem Urzędu Lotnictwa Cywilnego, Dyrektorem Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Polskie Wody oraz z Dyrektorem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie całości projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, wobec faktu, że nie dołączył do decyzji z załącznikami – załącznika graficznego nr 4. W ocenie Sądu organ uzgadniający powinien otrzymać komplet załączników. Podobnie wypowiedział się WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 22 maja 2019 r. II SA/Gd 731/18, LEX nr 2678922: "Organ uzgadniający projekt decyzji nie jest władny bezpośrednio ingerować w treść uzgadnianej decyzji, może jedynie potwierdzić jej zgodność z odpowiednimi przepisami lub odmówić takiego potwierdzenia. Aby organ uzgadniający mógł podjąć pozytywne rozstrzygnięcie, czyli uzgodnić przedstawiony projekt decyzji o warunkach zabudowy, decyzja ta musi zawierać konkretne rozwiązania zgodne ze stosownymi przepisami. Tym samym, to na organie głównym spoczywa obowiązek przesłania kompletnego oraz niebudzącego wątpliwości interpretacyjnych projektu decyzji oraz materiału dowodowego potwierdzającego prawidłowość rozstrzygnięcia". Warto także w tym miejscu przytoczyć nadal aktualny wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2012 r. II OSK 125/11, LEX nr 1410743: "1. Jeżeli projekt decyzji zawiera wszystkie elementy, jakich wymaga art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., i zostaje przedstawiony organowi uzgadniającemu w stanie kompletnym, czyli wraz z odpowiednimi załącznikami, to obowiązkiem organu uzgadniającego jest zajęcie stanowiska w oparciu o przedstawiany do uzgodnienia projekt decyzji. 2. Uzgodnienie musi odbywać się w oparciu o projekt rozstrzygnięcia. Organ uzgadniający nie ocenia sposobu prowadzenia postępowania głównego, odnosi się tylko do projektu decyzji w kontekście czy jest on sprzeczny z przepisami prawa. Oczywiście projekt decyzji o warunkach zabudowy dotyczy konkretnego zamierzenia inwestycyjnego i w ramach uzgadniania decyzji do organu wyspecjalizowanego należy kontrola czy zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z prawem powszechnie obowiązującym w przedmiotowym zakresie uzgodnienia. Jednocześnie trzeba zaznaczyć, że przez uzgodnienie decyzji nie należy rozumieć tylko uzgodnienia jej projektu w oderwaniu od zamierzenia inwestycyjnego, ani też, że uzgadnia się samo zamierzenie inwestycyjne w oderwaniu od projektu decyzji. 3. Organ uzgadniający nie jest upoważniony do żądania zmiany przedłożonego mu do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oraz załączonych do niej dokumentów".

Z przytoczonych orzeczeń wyraźnie wynika stanowisko, które tut Sąd podziela, że do uzgodnienia winno się przesyłać projekt decyzji z kompletem załączników, gdyż organ procedujący decyzję nie powinien "wybierać" załączników do przesłania. Jest tak zwłaszcza w sytuacji, gdy załącznik nr 4 jest podstawą dla oceny treści załącznika nr 3, czyli części tekstowej wyników analizy.

Wskazane wyżej okoliczności, a to wadliwy sposób oznaczenia parametru szerokości elewacji frontowej oraz brak doręczenia do uzgodnień kompletnego projektu decyzji – okazały się naruszeniami na tyle istotnymi, że musiały doprowadzić do uchylenia skarżonych decyzji.

Należy jeszcze odnieść się do pozostałych zarzutów, których ocena nie ma już tak jednoznacznego charakteru.

Pierwszym z nich jest zarzut, że obszar analizowany został wyznaczony na nieaktualnej mapie ewidencyjnej, przedstawiającej stan zagospodarowania na dzień 27 stycznia 2012r. W związku z tym skarżący podnieśli, że na działkach objętych obszarem analizy, a to [...], [...] i [...] a także [...] znajdują się budynki, których nie wzięto pod uwagę. Wypada więc wskazać, że mapa załączona do wniosku o ustalenie warunków zabudowy musi być aktualna tak, aby odzwierciedlała stan faktyczny i prawny nieruchomości zlokalizowanych na obszarze, na który będzie oddziaływała planowana inwestycja (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 10 maja 2017 r. II SA/Go 124/17 LEX nr 2291326). Jednakże załącznik nr 4 - mapa ewidencyjna posiada wskazanie: "stan na dzień 29.04.2019", a nie na 2012r., jak twierdzą skarżący. Co do działek, to na dowód ich zabudowy skarżący przedstawili załącznik graficzny ze zdjęciem /k.1305/. Tutaj warto zauważyć, że jakkolwiek domniemanie zgodności z prawdą dokumentu urzędowego może być obalone wszelkimi środkami dowodowymi, jednakże strona, która zaprzecza prawdziwości dokumentu urzędowego, powinna tę okoliczność udowodnić. W odniesieniu do mapy przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego konieczne jest jednakże dysponowanie inną mapą do zasobu tego przyjętą, o treści odmiennej. Jeśli zatem mapa, na której sporządzone zostaną złączniki graficzne do decyzji, będzie mapą przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, to zarzut braku jej aktualności nie może być gołosłowny" (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 9 kwietnia 2019 r. II SA/Kr 107/19 LEX nr 2705375) . Niemniej jednak w sytuacji, gdy sprawa ma być ponownie rozpatrywana, organ zwróci uwagę na konieczność zachowania aktualności mapy ewidencyjnej.

Skarżący podnieśli jeszcze zarzut doręczenia decyzji stronom bez załączników graficznych (nr 2 i 4). I tutaj trzeba odwołać się do orzecznictwa, a zwłaszcza do wyroku NSA z dnia 21 października 2015 r. II OSK 1136/14, LEX nr 2002637, w którym Sąd ten wskazał, że "doręczenie decyzji o warunkach zabudowy wraz z wynikami analizy urbanistycznej (jej część graficznej i tekstowej) jedynie inwestorowi i doręczenie uczestnikom postępowania decyzji bez tych załączników, stanowi naruszenie przepisów postępowania. Jednak należy podkreślić, że nie każde naruszenie przepisów postępowania wywołuje skutek w postaci uchylenia decyzji, lecz tylko takie, które ma wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a.). Choć samo doręczenie decyzji o warunkach zabudowy bez dołączonych do niej prawidłowo sporządzonych załączników stanowi naruszenie przepisów postępowania, to uchybienie to może nie mieć negatywnego wpływu na wynik sprawy, gdy po wydaniu decyzji organu I instancji, w toku postępowania odwoławczego zapewniono stronie możliwość zapoznania się z materiałem sprawy, w tym z załącznikami decyzji, analizą urbanistyczną, a także zapewniono możliwość złożenia dodatkowych wyjaśnień.(...)". Podobne stanowisko zajął WSA w Warszawie w wyroku z dnia 28 kwietnia 2021 r. IV SA/Wa 2005/20, LEX nr 3320637: "Jakkolwiek zasadą jest doręczanie wszystkim stronom postępowania kompletnej decyzji o warunkach zabudowy wraz z załącznikami, to akceptowalna jest sytuacja, w której nie doręcza się stronom postępowania załączników do decyzji o warunkach zabudowy, lecz informuje się strony o możliwości zapoznania się z załącznikami w siedzibie organu". Sąd tutejszy podziela to stanowisko, dlatego sam ten zarzut nie doprowadziłby do uchylenia decyzji. Jak to już powiedziano, skutek ten wywołało uwzględnienie innych zarzutów.

Końcowo trzeba zauważyć, że w kwestii nazewnictwa inwestycji, czyli wskazania, że chodzi o 5 budynków, w tym dwa z dwiema częściami naziemnymi każdy, to w sytuacji, gdy dwie naziemne części budynku są połączone garażem podziemnym, nazwanie ich jednym budynkiem znajduje oparcie w orzecznictwie NSA. Sąd ten w wyroku z dnia 28 maja 2019 r. II OSK 2529/18 wskazał, że "planowana inwestycja posiada kondygnację podziemną przeznaczoną na garaż oraz część nadziemną składająca się z 2 części, które projektant określił, jako "część frontowa nadziemna" oraz "oficyna nadziemna". Nie jest sporne, że projekt architektoniczno - budowlany nie przewiduje w części podziemnej żadnej dylatacji lub innej ściany (przegrody) oddzielenia przeciwpożarowego. Oznacza to, że zaprojektowane przedsięwzięcie spełnia przesłanki dla uznania go za budynek w rozumieniu przepisów Prawa budowanego. Odmienna ocena uniemożliwiałaby bowiem określenie kubatury i powierzchni poszczególnych budynków albowiem na te parametry składają się również części podziemne obiektu".

Z wymienionych przyczyn, na zas. art.145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ zastosuje się do powyższych wskazówek, w tym doręczy organom uzgadniającym kompletną decyzję oraz ustali parametry w oparciu o analizę, z dokładnym uzasadnieniem w przypadku odejścia od średniej.

O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (DZ.U. 1028.265 t.j.). Na kwotę zasądzonych kosztów składają się wpis w kwocie 500 zł, opłata kancelaryjna 17 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika – radcy prawnego w kwocie 480 zł.