Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2340/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Inne
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 41 ust. 2 pkt 2, art. 132 ust. 4
journal: Dz.U. 2007 nr 43 poz 277
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.
article: art. 3 par. 1 i par. 2, art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 10 października 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 548/12 w sprawie ze skargi E. D. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 548/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E. D. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Sąd Rejonowy [...] wyrokiem z dnia [...] września 2011 r. sygn. akt [...], skazał E. D. za przestępstwo przewidziane w art. 177 § 2 k.k., wymierzając mu za ten czyn karę dwóch lat pozbawienia wolności z warunkowym zawieszeniem jej wykonania na okres pięciu lat, karę grzywny oraz karę dodatkową zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych w ruchu lądowym na okres jednego roku. Ponadto Sąd zobowiązał skazanego do naprawienia szkody w całości.

Komendant [...] Policji rozkazem personalnym z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 45 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) oraz art. 108 § 1 k.p.a, zwolnił E. D. z dniem 20 grudnia 2011 r. ze służby w Policji, nadając tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Organ powołał się na fakt skazania E. D. prawomocnym wyrokiem za przestępstwo nieumyślne ścigane z oskarżenia publicznego. Wskazał ponadto, że zgodnie z art. 25 ustawy o Policji służbę w tej formacji mogą pełnić tylko osoby o nieposzlakowanej opinii. Taki przymiot tracą policjanci, którzy będąc zobowiązani do egzekwowania obowiązujących przepisów, sami prawa nie przestrzegają. Sytuacja taka może kreować negatywny wizerunek Policji w odbiorze społecznym i prowadzić do utraty zaufania do organów Państwa, co dodatkowo uzasadnia rozwiązanie ze skazanym policjantem stosunku służbowego.

Komendant Główny Policji po rozpatrzeniu odwołania E. D., rozkazem personalnym z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., rozkaz personalny Komendanta [...] Policji z dnia [...] listopada 2011 r. utrzymał w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że zgodnie z art. 41 ust. 2 pkt 2 ustawy o Policji policjanta można zwolnić ze służby w przypadku skazania go prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe, umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego. Stosownie do art. 45 ust .2 ustawy o Policji pozostawienie takiego policjanta w służbie wymaga zgody właściwego komendanta wojewódzkiego Policji. Powołana podstawa rozwiązania stosunku służbowego znajduje się w grupie przesłanek fakultatywnych. Jednakże w przypadku braku zgody komendanta wojewódzkiego Policji na pozostawienie w służbie policjanta, o którym mowa w art. 41 ust. 2 pkt 2 ustawy o Policji, zwolnienie takiego funkcjonariusza ze służby nabiera charakteru obligatoryjnego. W przedmiotowej sprawie Komendant [...] Policji takiej zgody nie wyraził. Zdaniem organu, należy nadto mieć na uwadze to, że stwierdzony prawomocnym wyrokiem wypadek drogowy, w wyniku którego śmierć poniósł inny policjant, spowodowany był naruszeniem przez E. D. zasad bezpieczeństwa w ruchu drogowym, tj. art. 19 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1a ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 z późn. zm.), co miało miejsce w trakcie pełnienia przez niego służby na stanowisku policjanta Wydziału [...]. Skarżący z uwagi na realizowanie zadań służbowych, był zobowiązany do egzekwowania od uczestników ruchu drogowego, by respektowali oni przepisy prawa, sam zaś zasad Prawa o ruchu drogowym nie przestrzegał. Zachodzi zatem związek popełnionego przez E. D. przestępstwa z jego służbą w Policji, a ponadto jego czyn narusza dobro służby i dowodzi, iż jego sprawca utracił przymioty konieczne do pozostania w szeregach Policji. W interesie służby, a więc interesie społecznym leży, aby ustawowe zadania Policji były realizowane przez osoby spełniające wymagania określone w ustawie o Policji. Formacja ta ma gwarantować każdemu człowiekowi ochronę przed przemocą, brutalnością i innymi zachowaniami naruszającymi dobra chronione przez prawo. Z uwagi na cele realizowane przez Policję, służbę w niej może pełnić tylko osoba o nieposzlakowanej opinii. Popełnienie czynu zabronionego przez funkcjonariusza Policji stanowi sprzeniewierzenie się jego obowiązkom oraz narusza zasady etyczne zawodu policjanta. W ocenie organu, E. D. popełniając czyn zabroniony, mógł i powinien przewidywać, że postępowanie takie może doprowadzić do kolizji z obowiązującymi przepisami prawa, obowiązkami wynikającymi z roty złożonego przez niego ślubowania, a także z wartościami, których zobowiązał się przestrzegać. Skazanie za przestępstwo nieumyślne powoduje, że policjant traci zaufanie społeczne oraz niezbędną w służbie wiarygodność, a w wyniku ukarania, traci także nieposzlakowaną opinię. Utrata powyższych wartości powoduje, że pozostawienie takiego funkcjonariusza w służbie byłoby sprzeczne z interesem społecznym.

Powyższą decyzję Komendanta Głównego Policji E. D. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze wskazał, że powodem zaskarżenia tego rozstrzygnięcia są nieprawidłowości, które nastąpiły w toku postępowania. Skarżący zaliczył do nich terminowość wydanych decyzji, co miało bezpośredni wpływ na brak możliwości złożenia wniosków dowodowych w 17 dniu od momentu zapoznania się z materiałem postępowania. Nadto podkreślił, że funkcjonariusz Policji za to samo przewinienie może być ukarany tylko raz. Tymczasem zwolnienie ze służby jest czwartą karą, jaką poniósł w związku ze spowodowaniem wypadku drogowego. Najpierw wymierzono mu karę dyscyplinarną wyznaczenia na niższe stanowisko służbowe, a następnie przeniesiono go na kolejne stanowisko. Wyrokiem Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] września 2011 r. skazany też został za popełnienie przestępstwa, po czym rozwiązano z nim stosunek służbowy.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), dalej w skrócie P.p.s.a., oddalił skargę E. D. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyjaśnił, że decyzja o rozwiązaniu stosunku służbowego z policjantem na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 2 ustawy o Policji ma charakter fakultatywny jedynie wówczas, gdy właściwy komendant wojewódzki Policji wyrazi zgodę na pozostanie policjanta w służbie. Dysponując taką zgodą, można rozważyć możliwość pozostawienia policjanta w służbie lub zwolnienia z niej. Natomiast przypadku braku przedmiotowej zgody, a więc w sytuacji braku koniecznej przesłanki warunkującej pozostawienie policjanta w służbie, rozwiązanie stosunku służbowego na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 2 ustawy o Policji przybiera charakter obligatoryjny. W sprawie okolicznością niesporną jest, że Komendant [...] Policji nie wyraził zgody na pozostawienie skarżącego w szeregach Policji. Tym samym zaistniała sytuacja, w której zwolnienie skarżącego ze służby stało się obligatoryjne. Pomimo tej obligatoryjnej przesłanki organ przedstawił szeroką argumentację, wskazując dodatkowe przyczyny z powodu których skarżący nie może pozostać w służbie. W ocenie Sądu I instancji, wywody w tym zakresie są przekonywujące i nawiązują w sposób bezpośredni do okoliczności faktycznych niniejszej sprawy. Organ zasadnie bowiem przyjął, że E. D. naruszając umyślnie zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym i powodując w trakcie pełnienia służby wypadek drogowy, w którym śmierć poniosła policjantka pełniąca służbę wraz ze skarżącym, utracił zaufanie społeczne, wiarygodność i nieposzlakowaną opinię. Tym samym utracił przymioty konieczne dla pozostawania w szeregach Policji, co musiało skutkować zwolnieniem go ze służby w Policji. Organy uwzględniły wszystkie okoliczności istotne w sprawie, mając na względzie zarówno interes skarżącego, jak i interes służby. Zasadnie uznały, że, przy uwzględnieniu szczególnej funkcji, jaką Policja spełnia w społeczeństwie, nie było możliwości pozostawienia skarżącego w służbie. Sąd I instancji podkreślił również, że wbrew twierdzeniom E. D. zwolnienia go ze służby nie można rozpatrywać w kategoriach kolejnej kary za ten sam czyn. Zgodnie bowiem z art. 132 ust. 4 ustawy o Policji czyn stanowiący przewinienie dyscyplinarne, wypełniający jednocześnie znamiona przestępstwa lub wykroczenia albo przestępstwa skarbowego, lub wykroczenia skarbowego, podlega odpowiedzialności dyscyplinarnej niezależnie od odpowiedzialności karnej. Możliwe było zatem wymierzenie przez organ dyscyplinarny kary dyscyplinarnej przeniesienia skarżącego na niższe stanowisko służbowe i wymierzenie przez sąd karny kary pozbawienia wolności. W postępowaniu dyscyplinarnym skarżący został ukarany tylko jedną karą dyscyplinarną. Przeniesienie na inne stanowisko nie pozostawało w związku z czynem popełnionym przez skarżącego. Natomiast podstawę zwolnienia ze służby stanowił fakt skazania skarżącego prawomocnym wyrokiem za inne, nieumyślne przestępstwo, ścigane z oskarżenia publicznego, co stanowi przewidzianą przepisami ustawy o Policji przesłankę zwolnienia ze służby w Policji. Ponadto wbrew twierdzeniom skargi organ nie naruszył zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Organ I instancji wydał decyzję w ostatnim dniu terminu zakreślonego na złożenie wniosków dowodowych, lecz z akt sprawy nie wynika, aby skarżący w tej dacie, czy też w terminie późniejszym występował z wnioskami dowodowymi. Nie złożył ich też w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Również w skardze nie wykazał, by zamierzał zgłosić jakiekolwiek wnioski dowodowe.

W skardze kasacyjnej E. D., reprezentowany przez adwokata, zaskarżył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości, wnosząc o uchylenie tego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a. zarzucił:

1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

• art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 9 i art. 10 § 1 k.p.a., polegające nieuwzględnieniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, iż wniosek personalny z dnia 7 listopada 2011 r., który zdaniem E. D. inicjował postępowanie w przedmiocie zwolnienia go ze służby, odwoływał się tylko do wyroku Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] września 2011 r., nie zawierał zaś niezbędnych rozważań w zakresie kwalifikacji i przydatności skarżącego do służby w Policji, co mogło mieć istotny wpływ na zapewnienie skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu z uwagi na brak dostatecznego przedstawienia we wskazanym wniosku okoliczności faktycznych i prawnych mających znaczenie dla wydania rozstrzygnięcia w kwestii zwolnienia ze służby,

• art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia w sposób niespełniający wymogów zawartych we wskazanej normie, co miało polegać na niewyjaśnieniu przez Sąd I instancji relacji przepisu zawierającego katalog kar dyscyplinarnych, w szczególności art. 134 pkt 4, wobec przepisu art. 41 ust. 2 pkt 2 ustawy o Policji, który charakteryzuje się represyjnością, w kontekście wyrażonej w Konstytucji RP zasady ne bis in idem.

1. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 41 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 134 pkt 4 ustawy o Policji, poprzez uznanie przez Sąd I instancji, że przepisy art. 41 ust. 2 pkt 2 i art. 134 pkt 4 ustawy o Policji mogą być zastosowane równolegle, a tym samym możliwe jest ukaranie policjanta karą dyscyplinarną, a następnie wobec tej samej osoby, w związku z tym samym zdarzeniem możliwe jest zwolnienie ze służby, co stanowi ponowną sankcję, która nie powinna zaistnieć z uwagi na obowiązywanie zasady ne bis in idem, wywodzonej z treści pominiętego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 2 Konstytucji RP.

W uzasadnieniu skargi skarżący kasacyjnie wraził pogląd, że postępowanie w sprawie zwolnienia ze służby w Policji zostało wszczęte wnioskiem personalnym, który w swoim uzasadnieniu zawierał wyłącznie odniesienie się do treści wyroku Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] września 2011 r. Tymczasem wniosek inicjujący postępowanie, zdaniem strony, powinien szczególnie dokładnie określać przesłanki leżące u podstaw wystąpienia z przedmiotowym żądaniem. Okoliczności stanowiące podstawę wniosku miały istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, zatem powinny być przedstawione E. D. na etapie wszczęcia postępowania, co umożliwiłoby mu zajęcie stanowiska w zakresie okoliczności zasadniczych dla sprawy, w szczególności zaś mogłyby umożliwić podjęcie inicjatywy dowodowej. Niekompletne uzasadnienie wniosku ograniczyło zatem stronie czynny udział w postępowaniu.

Uzasadniając natomiast zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., autor skargi kasacyjnej podniósł, że Sąd I instancji nie wyjaśnił relacji przepisu zawierającego katalog kar dyscyplinarnych, w szczególności art. 134 pkt 4 ustawy o Policji, na podstawie którego ukarano E. D. karą wyznaczenia na niższe stanowisko służbowe, wobec przepisu art. 41 ust. 2 pkt 2 ustawy o Policji, który stanowił podstawę do zwolnienia E. D. z Policji, stanowiąc w istocie ponowną sankcję za ten sam czyn. Tym samym Sąd nie przedstawił dostatecznie swojego stanowiska, które odnosiłoby się do możliwości równoległego zastosowania wskazanych norm.

Z kolei naruszenie prawa materialnego, zdaniem skarżącego kasacyjnie polegało na tym, że Sąd I instancji nie uwzględnił zasady ne bis in idem, która wynika z treści art. 2 Konstytucji RP, statuującej zasadę demokratycznego państwa prawnego. Jeden czyn, którego sprawstwo przypisano E. D., spowodował zastosowanie względem niego dwóch sankcji. Po pierwsze E. D. orzeczeniem nr [...] Komendanta [...] Policji z dnia [...] września 2010 r. został ukarany karą dyscyplinarną wyznaczenia na niższe stanowisko służbowe. Po drugie zaś z uwagi na wyrok Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] września 2011 r. skarżący rozkazem personalnym nr [...] Komendanta [...] Policji z dnia [...] listopada 2011 r. został zwolniony ze służby w Policji. Jakkolwiek E. D. został zwolniony ze służby w oparciu o przepis art. 41 ust. 2 pkt 2 ustawy o Policji, to skutek tego przepisu jest tożsamy z wydaleniem ze służby, o którym mowa w art. 134 pkt 6 ustawy o Policji i stanowi karę dyscyplinarną. Zgodnie z dyspozycją art. 41 ust. 1 pkt 3, policjanta zwalnia się ze służby w przypadku wymierzenia kary dyscyplinarnej wydalenia ze służby. Uznać zatem należy, że wobec E. D. zastosowane zostały dwa środki o charakterze represyjnym, których podstawą było popełnienie jednego czynu. Przyjęcie, że wobec jednego policjanta, w wyniku jednego zdarzenia, mogą być zastosowane konsekwencje wynikające z treści art. 134 pkt 4 ustawy o Policji - ukaranie karą dyscyplinarną, a następnie zwolnienie ze służby w oparciu o przepis art. 41 ust. 2 pkt 2 ustawy o Policji, stoi w sprzeczności z zasadą ne bis in idem. Postępowanie dyscyplinarne ma charakter postępowania represyjnego, bowiem zmierza do wymierzenia policjantowi określonej sankcji, dlatego też przyjąć należy, że zasada ne bis in idem jako reguła postępowania karnego powinna znaleźć także zastosowanie na gruncie postępowania dyscyplinarnego. Wprawdzie należy zgodzić się z poglądem Sądu I instancji, że skazanie prawomocnym wyrokiem nie wyklucza przeprowadzenia postępowania dyscyplinarnego, jednakże zdaniem autora skargi kasacyjnej, nie jest możliwe zastosowanie dwóch różnych norm o charakterze sankcyjnym, unormowanych w ustawie o Policji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie rozważył zasadności zastosowania przepisu art. 41 ust. 2 pkt 2 ustawy o Policji i zwolnienia ze służby w oparciu o tę normę, w sytuacji uprzedniego ukarania karą dyscyplinarną i w kontekście zasad wynikających z art. 2 Konstytucji RP. Uzasadnione jest wobec tego stwierdzenie, iż Sąd naruszył art. 2 Konstytucji RP poprzez jego pominięcie, co skutkowało niewłaściwą wykładnią przepisów ustawy o Policji, w tym art. 41 ust. 2 pkt 2 i art. 134 pkt 4 w zakresie możliwości ich równoległego zastosowania względem jednego policjanta.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie wskazując, że zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego strona jest zawiadamiana o wszczęciu z urzędu wobec niej postępowania. Przepisy nie określają, jaki rodzaj informacji ma zawierać zawiadomienie, jednakże powszechnie przyjmuje się, iż są to dane dotyczące podstawy prawnej działania organu, a zatem odnoszące się do przedmiotu wszczynanego postępowania. Skoro przepisy nie precyzują treści zawiadomienia o wszczęciu postępowania, a zwłaszcza nie wskazują na jego obligatoryjne elementy, to nie można twierdzić, że organ naruszył przepisy dotyczące treści takiego zawiadomienia. Ponadto, skoro decyzja administracyjna kończy prowadzone postępowania, zaś zawiadomienie jest pierwszym jego elementem procesowym, to niedopuszczalnym jest, aby organ już w zawiadomieniu przesądzał o przyszłym rozstrzygnięciu sprawy.

Za niezasadny organ uznał zarzut równoczesnego zastosowania art. 134 pkt 4 i art. 41 ust. 2 pkt 2 ustawy o Policji. Uszło bowiem uwadze skarżącego, że przyczyną wymierzenia mu kary dyscyplinarnej był czyn karny. Przyczyną zaś zwolnienia nie był ten czyn, a fakt skazania prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo inne niż przestępstwo umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego. W przypadku podstawy zwolnienia ustawodawca, a za nim organy Policji, abstrahuje od przypisanego czynu, jego kwalifikacji prawnej, skupiając się wyłącznie na okoliczności skazania, a nie skazania za konkretne przestępstwo. Zdaniem organu, na szczególne uwzględnienie zasługuje okoliczność znacznej rozbieżności czasowej pomiędzy wydaniem orzeczenia dyscyplinarnego a rozkazem personalnym o zwolnieniu ze służby. Cezurą czasową jest data skazania. Tym samym oba orzeczenia nie zapadały w takim samym stanie faktycznym sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i z tego powodu podlegała oddaleniu.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki zostały enumeratywnie wymienione w § 2 powołanego artykułu. Z uwagi na związanie granicami skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny poza nieważnością postępowania (która w niniejszej sprawie nie zachodzi) może rozpoznawać jedynie te uchybienia, które zostały wskazane przez stronę skarżącą kasacyjnie. Sąd II instancji nie jest nie tylko zobowiązany, ale wręcz nie jest uprawniony, do precyzowania czy uzasadniania za stronę zarzutów skargi kasacyjnej, bądź poszukiwania za nią naruszeń, jakich mógłby dopuścić się wojewódzki sąd administracyjny. Zakres postępowania kasacyjnego wyznacza zatem strona przez przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie. Prawidłowo sformułowana skarga kasacyjna nie może tym samym ograniczać się tylko do wyliczenia przepisów, które miały być złamane zaskarżonym wyrokiem. Musi ona zawierać także uzasadnienie wszystkich postawionych w jej treści zarzutów, co jednoznacznie wynika z art. 176 P.p.s.a. określającego elementy konstrukcyjne omawianego środka zaskarżenia. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno więc zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, dlaczego strona uważa, że sąd I instancji naruszył prawo materialne przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, ewentualnie w obu tych postaciach jednocześnie. W zakresie zarzutów dotyczących złamania przepisów postępowania niezbędne jest zaś określenie, na czym miało polegać naruszenie każdej z kwestionowanych norm proceduralnych i uprawdopodobnienie, że takie uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznawana skarga nie odpowiada w pełni przedstawionym wymogom. W ramach podstawy kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. skarżący kasacyjnie wytknął WSA w Warszawie naruszenie między innymi art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. oraz z art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Jednakże skarżący kasacyjnie nie podjął nawet próby wykazania na czym jego zdaniem miało polegać to uchybienie. Brak jakiegokolwiek uzasadnienia w tym zakresie uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu merytoryczne rozpoznanie tak gołosłownie sformułowanych wytyków, gdyż nie może on domniemywać intencji skarżącego i z urzędu doszukiwać się okoliczności uzasadniających ewentualnie postawienie tego rodzaju zarzutów.

Informacyjnie można jednak wskazać, że zgodnie z art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 i § 2 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Zakres takiej kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. O naruszeniu tych przepisów można mówić tylko wówczas, gdy sąd wyjdzie poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego (tzn. poza kontrolę działalności administracji publicznej, rozpoznając skargę na akt lub czynność niepoddane jego kognicji), bądź w sprawach należących do jego właściwości uchyli się od badania legalności działalności administracji, ewentualnie zastosuje środki ustawie nieznane. Żadna z takich sytuacji w sprawie nie zaistniała. Zaskarżony wyrok został bowiem wydany po rozpatrzeniu skargi na decyzję administracyjną Komendanta Głównego Policji. WSA w Warszawie przeprowadził zatem kontrolę aktu objętego zakresem właściwości tego Sądu. Po zbadaniu działalności powyższego organu administracji publicznej Sąd I instancji na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę, stosując tym samym jeden z środków przewidzianych w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie można dopatrywać się naruszenia powołanych przepisów w tym, że sąd wydał orzeczenie o treści niezgodnej z oczekiwaniami strony. Jeżeli sąd administracyjny stosuje środki określone w ustawie, to każde jego orzeczenie, zarówno korzystne jak i niekorzystne dla skarżącego, jest realizacją obowiązku przeprowadzenia kontroli działalności administracji publicznej. W takich przypadkach nie może być mowy o złamaniu art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych ani art. 3 § 1 i § 2 P.p.s.a.

Zamierzonego przez stronę skutku nie mogły też odnieść zarzuty dotyczące art. 9 i art. 10 k.p.a., gdyż nie można naruszyć tych przepisów w sugerowany przez stronę sposób. Autor skargi kasacyjnej wyraził przekonanie, że do złamania art. 9 i art. 10 k.p.a. doszło na skutek tego, że "wniosek personalny" z dnia 7 listopada 2011 r. nie zawierał postulowanych przez niego treści, bowiem ograniczał się tylko do powołania się na wyrok skazujący skarżącego za popełnione przez niego przestępstwo, a nie odnosił się do kwalifikacji i przydatności E. D. do służby w Policji. Wysuwając takie argumenty, strona skarżąca kasacyjnie zdaje się nie zauważyła, że adresatem art. 9 i art. 10 k.p.a. są organy administracji publicznej oraz że normy te regulują niektóre z obowiązków, jakie wobec stron spoczywają na tych organach w związku ze wszczęciem i prowadzeniem przez nie postępowania administracyjnego w konkretnej sprawie. Nie można zatem wywodzić naruszenia omawianych przepisów przez inne podmioty niebędące organami administracji w danej sprawie, ani przez organy, które nie prowadzą jeszcze w sprawie żadnego postępowania.

Postępowanie w sprawie zwolnienia E. D. ze służby zostało wszczęte z urzędu przez Komendanta [...] Policji, o czym organ ten zawiadomił skarżącego pismem z dnia 15 listopada 2011 r. Dzień doręczenia tego zawiadomienia należy uznać za datę wszczęcia w niniejszej sprawie postępowania. W przypadku gdy, tak jak w niniejszej sprawie, nie został wydany formalny akt wszczęcia postępowania z urzędu, za datę wszczęcia takiego postępowania uważa się bowiem dzień pierwszej czynności procesowej, jaką organ podjął w stosunku do strony. Taką pierwszą czynnością postępowania jest zawiadomienie strony przez organ zwalniający o wszczęciu postępowania sprawie. Wszystkie działania wcześniejsze należy traktować jako wewnętrzne, przygotowawcze.

Kwestionowany przez skarżącego wniosek został złożony przez Naczelnika Wydziału [...] w dniu 7 listopada 2011 r., czyli przed wszczęciem postępowania w sprawie zwolnienia E. D. ze służby. Wniosek ten nie inicjował żadnego postępowania i nie musiał spełniać żadnych warunków formalnych, gdyż przepisy ustawy o Policji takich wymogów nie przewidują ani nie przyznają bezpośrednim przełożonym uprawnień do skutecznego domagania się od właściwego organu administracji wszczęcia postępowania w danej sprawie. Naczelnik Wydziału [...], który uzyskał informację o fakcie prawomocnego skazania policjanta pełniącego służbę w podległej mu komórce organizacyjnej, powinien zawiadomić o tym fakcie właściwy organ zwalniający. Takie zawiadomienie miało jednak tylko charakter informacyjno-sygnalizacyjny. Pozbawione było natomiast mocy wiążącej dla organu. Właściwy organ zwalniający samodzielnie decyduje o wszczęciu i sposobie prowadzenia postępowania oraz sposobie rozstrzygnięcia sprawy. Nie można zatem zgodzić się z sugestiami autora skargi kasacyjnej, że treść wniosku personalnego Naczelnika Wydziału [...] naruszała obowiązki informacyjne Komendanta [...] Policji oraz mogła pozbawiać skarżącego inicjatywy dowodowej w późniejszym postępowaniu prowadzonym przez organy właściwe w sprawie. Dlatego też wytyki dotyczące art. 9 i art. 10 k.p.a. ocenić należy za całkowicie chybione. Wobec nietrafności takich zarzutów za bezzasadny należy uznać również zarzut dotyczący art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Oczywistym bowiem jest, że Sądowi I instancji nie można zarzucić niezastosowania tej ostatniej normy, skoro skarżący kasacyjnie nie podważył skutecznie oceny Sądu I instancji, że przy wdaniu kontrolowanych przezeń decyzji nie doszło do mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów postępowania, innych niż dające podstawę do wznowienia postępowania.

Usprawiedliwionych podstaw nie ma także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten określa wymogi, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie orzeczenia. Jest więc przepisem o charakterze formalnym. O jego naruszeniu można mówić wówczas, gdy brak jest jednego z ustawowych wymogów (opis stanu sprawy, zarzutów skargi, stanowiska strony przeciwnej, podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia). Na gruncie uchwały 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 9/09 (ONSAiWSA 2010/3/39) przyjmuje się, że przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną jedynie wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Ponadto, aby zarzut taki mógł stanowić samodzielną podstawę zarzutu skargi kasacyjnej, wskazana wada uzasadnienia musi być na tyle istotna, że może to mieć istotny wpływ na wynik sprawy (wyrok NSA z dnia 13 października 2010 r., sygn. akt II FSK 1479/09 – Lex nr 745670), a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (wyrok NSA z dnia 28 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1605/09 – Lex nr 745098). Oznacza to, że orzeczenie sądu I instancji nie będzie się poddawało takiej kontroli w przypadku braku wymaganych prawem części (np. przedstawienia stanu sprawy, czy też podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego orzeczenia sądu (wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 986/09 – Lex nr 597986).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi i standardy, o których stanowi art. 141 § 4 P.p.s.a. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, zrelacjonowano sformułowane w skardze zarzuty oraz wskazano podstawę prawną oddalenia skargi. Sąd I instancji w dostateczny sposób wyjaśnił ponadto motywy podjętego rozstrzygnięcia. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej. Dlatego polemika z merytorycznym stanowiskiem Sądu I instancji nie może sprowadzać się do zarzutu złamania powołanego przepisu. Poprzez zarzut złamania art. 141 § 4 P.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać nie tylko prawidłowości przyjętego stanu faktycznego, ale także stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego.

Za niezasadny Naczelny Sąd Administracyjny uznał również zarzut naruszenia art. 41 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 134 pkt 4 ustawy o Policji. Formułując taki zarzut, autor skargi kasacyjnej wskazał, że policjant nie może być dwukrotnie karany za ten sam czyn, a zatem fakt wymierzenia jakiejkolwiek kary dyscyplinarnej wyklucza dopuszczalność stosowania wobec policjanta innych sankcji prawnych. Tym samym, jeżeli policjant został ukarany między innymi karą dyscyplinarną wyznaczenia na inne stanowisko służbowe, to – zdaniem skarżącego - nawet w przypadku skazania go za ten sam czyn prawomocnym wyrokiem sądu karnego, niedopuszczalne jest rozwiązanie z nim stosunku służbowego. Takie zapatrywania są chybione, gdyż nie znajdują żadnego oparcia w treści powołanych przepisów, a ponadto w ogóle nie uwzględniają one rozwiązań systemowych przyjętych w ustawie o Policji, a zwłaszcza w art. 132 ust. 4 tej ustawy. Zgodnie z tym ostatnio powołanym przepisem czyn stanowiący przewinienie dyscyplinarne, wypełniający jednocześnie znamiona przestępstwa lub wykroczenia albo przestępstwa skarbowego lub wykroczenia skarbowego, podlega odpowiedzialności dyscyplinarnej niezależnie od odpowiedzialności karnej. Przepis ten – w przypadku czynów, które stanowią przewinienia dyscyplinarne, a jednocześnie wypełniają znamiona przestępstwa – ustanawia wprost odpowiedzialność dyscyplinarną policjanta odrębną od odpowiedzialności karnej.

Konstytucyjność art. 132 ust. 4 ustawy o Policji oceniał Trybunał Konstytucyjny, który nie dopatrzył się sprzeczności analizowanej normy ani z art. 2 ani art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 2 września 2008 r. sygn. K 35/06 (OTK-A 2008/7/120) zauważył, że zasadą jest, iż ten sam czyn może stanowić tylko jedno przestępstwo. Natomiast ten sam czyn może być zarówno przestępstwem jak przewinieniem dyscyplinarnym. Odpowiedzialność dyscyplinarna stanowi znaczną dolegliwość z uwagi na możliwość orzeczenia wobec policjanta dodatkowych sankcji, którym mogą nie podlegać inne osoby pozostające poza służbą w Policji. Jednakże w razie zachowań policjanta wypełniających zarówno znamiona deliktu dyscyplinarnego jak i znamiona przestępstwa, ustawodawca dopuszcza równoległą odpowiedzialność funkcjonariusza w obu tych płaszczyznach. Z tego powodu ukaranie policjanta prawomocnym wyrokiem przez sąd nie stanowi przeszkody do wszczęcia postępowania dyscyplinarnego i odwrotnie. Bliskość odpowiedzialności karnej i dyscyplinarnej, wynikająca z ich represyjnego charakteru, nie oznacza ich tożsamości.

Podobny pogląd Trybunał Konstytucyjny wyraził w uzasadnieniu wyroku z dnia 8 października 2002 r. sygn. K 36/00 (OTK-A 2002/5/63), w którym stwierdził, że zakończenie postępowania karnego wywiera ten skutek, że czyn rozpoznany staje się rzeczą osądzoną (res iudicata) i nie może już być przedmiotem innego postępowania karnego co do tego samego czynu tej samej osoby - w myśl zasady ne bis in idem. Jednakże powyższa zasada ne bis in idem odnosi się jedynie do postępowania karnego, a nie prowadzi do zakazu pociągania do odpowiedzialności dyscyplinarnej. Postępowanie dyscyplinarne skutkuje inną odpowiedzialnością aniżeli ta, która wynika z ukarania policjanta prawomocnym wyrokiem sądu karnego.

W uzasadnieniach obu powołanych orzeczeń Trybunał Konstytucyjny zaakcentował ponadto, że sam fakt popełnienia przez funkcjonariusza Policji przestępstwa, bez względu na to, jaki charakter ma owe przestępstwo, stanowi sprzeniewierzenie się obowiązkom policjanta. Funkcjonariuszy Policji obowiązują szczególnie rygorystyczne wymagania w zakresie przestrzegania prawa i byłoby nie do pogodzenia z podstawowymi zasadami, na których opiera się działanie Policji, aby fakt skazania funkcjonariusza Policji za przestępstwo nie pociągał za sobą skutków w sferze stosunku służbowego.

Odpowiedzialność dyscyplinarna jest zatem szczególnym rodzajem odpowiedzialności, którą policjanci (podobnie jak funkcjonariusze innych służb mundurowych) ponoszą oprócz odpowiedzialności karnej. Ze służbą w Policji wiążą się nie tylko same przywileje ale także i pewne ograniczenia. Każdy kto decyduje się na dobrowolne podjęcie służby w tej formacji, musi mieć zatem świadomość, że w razie popełnienia czynu wyczerpującego jednocześnie znamiona deliktu dyscyplinarnego i przestępstwa będzie z tego tytułu pociągnięty nie tylko do odpowiedzialności dyscyplinarnej, ale także narażony na odpowiedzialność karną i skutki, jakie ustawodawca wiąże z taką odpowiedzialnością funkcjonariusza w sferze nawiązanego z nim administracyjnego stosunku służbowego.

Ustawa o Policji reguluje odrębnie przebieg postępowania dyscyplinarnego i zasady wymierzania w tym postępowaniu kar dyscyplinarnych. Odrębną część ustawy stanowią przepisy określające przesłanki zwolnienia policjanta ze służby. Z art. 41 ustawy o Policji jednoznacznie wynika, że tylko konieczność wykonania wcześniej orzeczonej kary dyscyplinarnej wydalenia ze służby wyklucza dopuszczalność zastosowania wobec tak ukaranego policjanta innych sankcji przewidzianych w tym przepisie. Wymierzenie policjantowi kary dyscyplinarnej wydalenia ze służby zobowiązuje organ zwalniający do wykonania takiej kary. Z uwagi na obligatoryjność zwolnienia policjanta ze służby w razie zaistnienia przesłanki przewidzianej w art. 41 ust. 1 pkt 4 ustawy o Policji powstaje obowiązek rozwiązania z funkcjonariuszem stosunku służbowego na takiej właśnie podstawie, bez względu na to czy w tej dacie zachodzi też podstawa do zwolnienia fakultatywnego. Z istoty obligatoryjności zwolnienia wynika, że w razie wystąpienia przed wydaniem decyzji o zwolnieniu policjanta ze służby kilku spośród wymienionych w art. 41 ust. 1 ustawy o Policji przesłanek obligatoryjnego zwolnienia, podstawę wydania takiej decyzji powinna stanowić ta spośród tych przesłanek, która wystąpiła wcześniej (wyrok NSA z dnia 27 lipca 1995r. sygn. II SA 956/95). Oznacza to, że w sytuacji gdy policjant za popełnienie czynu wyczerpującego znamiona przestępstwa został ukarany dyscyplinarnie w inny sposób, a następnie za to samo przestępstwo został następnie skazany prawomocnym wyrokiem sądu karnego, to fakt uprzedniego wymierzenia mu innej kary dyscyplinarnej niż wydalenia ze służby, pozostaje bez wpływu na dopuszczalność stosowania wobec takiego funkcjonariusza innych, dodatkowych sankcji przewidzianych w ustawie o Policji, w tym określonych w art. 41 ust. 2 pkt 2 tej ustawy.

Zasadniczym warunkiem rozwiązania stosunku służbowego na ostatnio wymienionej podstawie jest fakt skazania policjanta prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe inne niż określone w ust. 1 pkt 4 art. 41 ustawy. Istotne jest również to, czy właściwy komendant wojewódzki Policji wyraził zgodę na pozostawienie takiego funkcjonariusza w służbie (art. 45 ust. 2 ustawy). Nie mają natomiast prawnego znaczenia okoliczności podnoszone przez skarżącego kasacyjnie. Wymierzenie kary dyscyplinarnej wyznaczenia na inne stanowisko służbowe nie niweluje bowiem skutków, jakie ustawodawca w sferze dalszego bytu stosunku służbowego łączy z faktem skazania policjanta za popełnienie czynu karnego.

Z niewadliwych ustaleń, przyjętych przez Sąd I instancji jako podstawa wyrokowania, wynika że E. D. został skazany prawomocnym wyrokiem za popełnienie nieumyślnego przestępstwa. Organ, o którym mowa w art. 45 ust. 2 ustawy o Policji, nie wyraził przy tym zgody na pozostawienie skarżącego w służbie. W takiej sytuacji nie można postawić skutecznego zarzutu naruszenia powołanych norm prawa materialnego. Sąd I instancji dokonał bowiem prawidłowej wykładni tych przepisów oraz trafnie przyjął, że ustalony stan faktyczny pozwalał na zastosowanie w sprawie art. 41 ust. 2 pkt 2 ustawy o Policji i zwolnienie E. D. ze służby na wskazanej podstawie.

Z tych względów skarga kasacyjna jako nieposiadająca usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.