Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 736/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2020-03-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w części
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art. 139, art. 140 ust. 1-3, art. 149, art. 154 ust. 1, art. 157, art. 216
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 153, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: par. 14 ust. 1 pkt 1 lit.c
journal: Dz.U. 2018 poz 265
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości  z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych

SENTENCJA

Dnia 13 marca 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Agnieszka Grosińska, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.), Protokolant Starszy asystent sędziego Jarosław Moraczewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2020 roku sprawy ze skargi D. Z.-W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu części nieruchomości i rozliczeń z tym związanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części w jakiej rozstrzyga o decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...] co do punktu 2, 3 i 4 dotyczącego rozłożenia należności na raty; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz D. Z.-W. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. a.bł.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r., znak: [...] Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, ze zm.) w związku z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego i niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935 - dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołań wniesionych przez Prezydenta Miasta P. i D. Z.-W., reprezentowaną przez radcę prawnego A. G.-K., od decyzji Prezydenta Miasta Ł., wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie:

1. zwrotu części nieruchomości położonej w P. przy ul. A 4 i Al. B, oznaczonej na mapie z projektem podziału nr [...] z dnia [...] r. jako działka nr 435/4 o pow. 0,2702 ha, stanowiącej własność Miasta P. - miasta na prawach powiatu, ujawnionej w księdze wieczystej KW Nr [...] na rzecz D. Z.-W.,

2. zwrotu na rzecz Gminy Miasta P. kwoty 106.160,35 zł, stanowiącej wartość zwaloryzowanego odszkodowania, wypłaconego tytułem przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa,

3. zobowiązania D. Z.-W. do zwrotu na rzecz Miasta P. kwoty w wysokości 106.160,35 zł,

4. o rozłożeniu należności określonej w punkcie 3 na 10 rocznych rat płatnych na konto Urzędu Miasta w P.

Raty podlegają oprocentowaniu przy zastosowaniu stopy procentowej równej stopie redyskonta weksli stosowanej przez Narodowy Bank Polski. W razie zwłoki lub opóźnienia w zapłacie ww. należności stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego. Roszczenia Gminy Miasta P. z tytułu zwrotu kwoty zwaloryzowanego odszkodowania podlegają zabezpieczeniu hipotecznemu.

4. Niniejsza decyzja z dniem, w którym stanie się ostateczna, zatwierdza podział nieruchomości położonej w P. przy ul. A 4, uregulowanej w księdze wieczystej KW Nr [...], oznaczonej jako działka nr 435/2 o pow. 0,3572 ha w obrębie 21, na działki nr: 435/3 o pow. 0,0849 ha i nr 435/4 o pow. 0,2702 ha, przedstawiony na mapie podziału nieruchomości, zaewidencjonowanej w Miejskim Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w P. w dniu [...] r. pod numerem ewidencyjnym [...].

5. Decyzja niniejsza po uzyskaniu cechy ostateczności stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej i stanowi podstawę do dokonania zmian w ewidencji gruntów i budynków,

- uchylił decyzję organu I instancji w części, tj.:

1. w zakresie orzeczenia w punkcie 2 decyzji organu I instancji zwrotu na rzecz Gminy Miasta P. zwaloryzowanego odszkodowania i orzekł o zwrocie zwaloryzowanego odszkodowania na rzecz Miasta P. - miasta na prawach powiatu,

2. w zakresie orzeczenia w punkcie 4 decyzji w tabeli w kolumnie trzeciej terminów płatności rocznych rat zwaloryzowanego odszkodowania i orzekł, że pierwsza rata jest płatna w terminie 14 dni od dnia, gdy niniejsza decyzja podlega wykonaniu, a każda następna każdego roku w ciągu dziewięciu lat następujących po sobie w terminie do dnia miesiąca odpowiadającego ustalonej dacie wpłaty pierwszej raty,

- w pozostałym zakresie utrzymał decyzję organu I instancji w mocy.

Jak wynika z akt sprawy wnioskiem z dnia 19 czerwca 2012 r. D. Z.-W., reprezentowana przez radcę prawnego A. G., wystąpiła do Starosty [...] o zwrot nieruchomości położonej w P. przy Alei B 26 dawniej C 26 i A 4, a także o wskazanie wysokości zwaloryzowanego świadczenia pieniężnego, jakie powinien spełnić wnioskodawca w związku z procedurą zwrotu nieruchomości i rozłożenie spłaty wyliczonego zobowiązania na 120 miesięcznych rat.

Starosta [...] pismem z dnia 29 czerwca 2012 r. przekazał ww. wniosek do organu właściwego w sprawie, tj. do Prezydenta Miasta P. o, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej.

Wojewoda [...], po otrzymaniu wniosku Prezydenta Miasta P., wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, z dnia 6 sierpnia 2012 r. o wyłączenie od rozpatrzenia przedmiotowej sprawy, postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] wyznaczył w sprawie z wniosku D. Z.-W. o zwrot nieruchomości położonej w P. przy ul. A 4 i Al. B (dawniej Al. C 26 i ul. A 4) Prezydenta Miasta Ł., wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, do jej załatwienia.

W piśmie z dnia 20 grudnia 2013 r. D. Z.-W., reprezentowana przez radcę prawnego A. G.-K., zmodyfikowała treść żądania ograniczając je do części wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej na dołączonej do pisma mapie kolorem fioletowym.

Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Prezydent Miasta Ł., wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art. 139, art. 140 ust. 1, 2, 3, 4, art. 142, art. 217 ust. 2, art. 96 ust. 1b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.) w związku z art. 105 § 1 k.p.a., orzekł o zwrocie na rzecz D. Z.-W. części nieruchomości położonej w P. przy ul. A 4 i Al.B, oznaczonej na mapie z projektem podziału nr [...] z dnia [...] r. jako działka nr 435/4 o pow. 0,2623 ha, ujawnionej w księdze wieczystej K.W Nr [...] i umorzył postępowanie w zakresie pozostałej części dawnej działki nr 435/2 oznaczonej na mapie z projektem podziału nr [...] z dnia [...] r. jako działka nr 435/3 o pow. 0,0928 ha.

Rozpatrując odwołanie Prezydenta Miasta P., Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchylił ww. decyzję Prezydenta Miasta Ł., wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, nr [...] z dnia [...] r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi prawomocnym wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 134/17 oddalił skargę D. Z.-W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...].

W piśmie z dnia 9 stycznia 2018 r. skierowanym do Prezydenta Miasta Ł. pełnomocnik D. Z.-W., sprecyzowała stanowisko, co do której części przedmiotowej działki nr 435/2 mocodawczyni dotyczy jej żądanie i wniosła o podział nieruchomości przeznaczonej do zwrotu ("wariant II", czyli teren odpowiadający działce nr 435/4 wg mapy nr [...] z [...] r.).

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta [...], wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 i 2, art. 138, art. 139, art. 140 ust. 1, 2, 3, 4, art. 141, art. 142, art. 217 ust. 2, art. 96 ust. 1b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm., dalej jako u.g.n.), orzekł zgodnie z żądaniem o zwrocie na rzecz D. Z.-W. części nieruchomości położonej w P. przy ul. A 4 i Al.B, oznaczonej na mapie z projektem podziału nr [...] z dnia [...] r. jako działka nr 435/4 o pow. 0,2702 ha, stanowiącej własność Miasta P. - miasta na prawach powiatu, ujawnionej w księdze wieczystej KW Nr [...], o zwrocie na rzecz Gminy Miasta P. zwaloryzowanego odszkodowania w wysokości 106.160,35 zł, o zobowiązaniu D. Z.-W. do zwrotu ww. kwoty na rzecz Miasta P. i rozłożeniu tej kwoty na 10 rocznych rat.

Od ww. decyzji odwołania złożyli: Prezydent Miasta P. i D. Z.-W., reprezentowana przez radcę prawnego A. G.-K.

Prezydent Miasta P. składając odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta Ł., po wyszczególnieniu wad operatu szacunkowego, zarzucił niedopełnienie w sposób należyty obowiązku rzetelnej i kompleksowej oceny operatu, stanowiącego podstawę wyceny wartości przedmiotowej nieruchomości i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Ponadto, w piśmie z dnia 6 maja 2019 r. Prezydent Miasta P. zwrócił uwagę na błędne wskazanie w decyzji organu I instancji, że zwrot zwaloryzowanego odszkodowania ma nastąpić na rzecz Gminy Miasta P.

D. Z.-W., reprezentowana przez radcę prawnego złożyła odwołanie od ww. decyzji zaskarżając ją w części, tj. w zakresie punktów: 2, 3 i 4 (precyzując ze względu na błędną numerację - pierwszy punkt 4) i wniosła o uchylenie decyzji w zaskarżonej części. Strona zarzuciła:

a) naruszenie art. 140 ust 4 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię i niezastosowanie polegające na ustaleniu, iż na nieruchomości nie podjęto działań powodujących zmniejszenie lub zwiększenie wartości nieruchomości, która podlegałaby odliczeniu od zwaloryzowanej kwoty odszkodowania podlegającego zwrotowi;

b) naruszenie art. 140 ust 4 u.g.n. w związku z art. 48 kodeksu cywilnego poprzez niewłaściwą wykładnię prowadzącą do nieprawidłowego ustalenia, iż możliwym jest oderwanie części składowych gruntu od samego gruntu, do których w szczególności należą budynki i inne urządzenia trwale z gruntem związane, jak również drzewa i inne rośliny od chwili zasadzenia i zasiania, i w konsekwencji dowolne przyjęcie iż odszkodowanie należne jest tylko za grunt bez naniesień i nasadzeń, a także poprzez niewłaściwą wykładnię ww. przepisów i nie rozstrzygnięcie sprawy w całym zakresie albowiem wniosek o zwrot wywłaszczonej części nieruchomości dotyczył nieruchomości i w tym zakresie nie był ograniczony przez stronę do zwrotu samego gruntu, podczas gdy organ w sposób dowolny dokonał rozstrzygnięcia jedynie w zakresie zwrotu gruntu, a nie nieruchomości wraz z jej nierozerwalnymi elementami składowymi i nie dokonał rozstrzygnięcia chociażby w zakresie ewentualnego oddalenia wniosku ponad żądanie wnioskodawcy;

c) naruszenie art. 140 ust 4 u.g.n. poprzez doliczenie do aktualnej wartości nieruchomości naniesień i nasadzeń dokonanych po dacie wywłaszczenia, które zostały dokonane niezgodnie z celem wywłaszczenia i nie powinny zostać doliczone do aktualnej wartości nieruchomości;

d) naruszenie art. 21 ust. 1 oraz art. 87 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 1 Protokołu nr 1 i nr 4 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonych w Paryżu w dniu 20 marca 1952 r. oraz w Strasburgu w dniu 16 września 1963 r. poprzez przeprowadzenie waloryzacji odszkodowania jedynie przy zastosowaniu wskaźnika inflacji, w sytuacji w której wskaźnik ten ma charakter ogólny i odnosi się do sytuacji gospodarczej całego kraju, nie uwzględnia zaś szczególnych uwarunkowań konkretnej nieruchomości, jak i konkretnego rynku nieruchomości w danym przedziale czasowym, który to protokół Konwencji jest aktem hierarchicznie wyższym niż art. 5 ust 3 i 4 u.g.n.

e) naruszenie art. 5 ust. 1 u.g.n. w związku z art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez pozorne zastosowanie w sytuacji gdy faktycznie do waloryzacji przyjęto wskaźnik inflacji, a nie wskaźnik zmian cen nieruchomości dla nieruchomości sklasyfikowanych w rejestrze cen i wartości nieruchomości oraz niedokonanie wyliczeń pozwalających na sprawdzenie matematycznej poprawności dokonanej waloryzacji;

f) naruszenie art. 7, art. 77 i art. 84 k.p.a. poprzez nieuprawnione stwierdzenie organu, iż nie doszło do obniżenia wartości nieruchomości w okresie pomiędzy datą wywłaszczenia a datą orzeczenia o zwrocie części nieruchomość, z pominięciem ustaleń biegłych, którzy stwierdzili, iż doszło do obniżenia wartości nieruchomości;

g) naruszenie art. 140 ust. 4 u.g.n. w związku z art. 21 Konstytucji RP poprzez błędne ustalenie, iż nie doszło do obniżenia wartości nieruchomości podlegającej rozliczeniu z kwotą zwaloryzowanego odszkodowania to jest z pominięciem faktu, iż nośnikiem wartości nieruchomości na dzień wywłaszczenia nie był grunt, lecz jego naniesienia i nasadzenia, a w związku z czym wartość waloryzowanego odszkodowania do zwrotu, jak i stopień obniżenia wartości nieruchomości, powinien być wyliczony z uwzględnieniem tej specyfiki oraz z uwzględnieniem społeczno-gospodarczego przeznaczenia tej nieruchomości na dzień wywłaszczenia, przy czym aktualne społeczno-gospodarcze przeznaczenie nieruchomości oraz sensowność wykorzystywania tej nieruchomości zgodnie z jej pierwotnym przeznaczeniem nie powinno być brane pod uwagę z uwagi na ograniczającą dyspozycję normy zawartej w art. 140 ust 4 zdanie 3 u.g.n.

h) naruszenie art. 153 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. art. 99 ustawy wprowadzającej prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez ich niezastosowanie polegające na związaniu organu administracyjnego orzeczeniem sądu wydanym w niniejszej sprawie przez WSA w Łodzi sygn. akt II SA/Łd 134/17 z dnia 19 kwietnia 2017r., w zakresie w jakim orzeczenie to stwierdza zasadność i konieczność zastosowania art. 140 ust. 4 u.g.n. do wyliczenia wartości zwaloryzowanego odszkodowania przeznaczonego do zwrotu.

Przywołaną na wstępie decyzją z dnia z dnia [...] r. Wojewoda [...] uchylił decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r. w części, tj.:

1. w zakresie orzeczenia w punkcie 2 ww. decyzji zwrotu na rzecz Gminy Miasta P. zwaloryzowanego odszkodowania i orzekł o zwrocie zwaloryzowanego odszkodowania na rzecz Miasta P. - miasta na prawach powiatu,

2. w zakresie orzeczenia w punkcie 4 ww. decyzji w tabeli w kolumnie trzeciej terminów płatności rocznych rat zwaloryzowanego odszkodowania i orzekł, że pierwsza rata jest płatna w terminie 14 dni od dnia, gdy decyzja podlega wykonaniu, a każda następna każdego roku w ciągu dziewięciu lat następujących po sobie w terminie do dnia miesiąca odpowiadającego ustalonej dacie wpłaty pierwszej raty,

w pozostałym zakresie utrzymał decyzję organu I instancji w mocy.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji wyjaśnił, iż w niniejszej sprawie stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w prawomocnym wyroku z dnia 19 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 134/17. Wojewoda podkreślił, że zarówno organ administracji, jak i sąd rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować ocenę prawną zawartą w uzasadnieniu wyroku, nawet bez względu na poglądy wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach.

Przytaczając treść art. 136 i art. 137 u.g.n. organ odwoławczy wyjaśnił, iż Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 marca 2014 r. sygn. akt P 38/11 (OTK-A 2014/3/31), orzekł o niezgodności z Konstytucją art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w zakresie, w jakim za zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu - przyjmuje się, iż ocena zbędności nieruchomości poprzez pryzmat terminów uregulowanych w art. 137 ust. 1 u.g.n. nie powinna odnosić się do wywłaszczenia dokonanego przed wprowadzeniem ich do obrotu prawnego (por. wyroki NSA z dnia 12 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 1663/12, Lex nr 1449858 oraz z dnia 24 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK 2876/12, Lex nr 1493700).

Dalej Wojewoda wskazał, iż aktem notarialnym - umową sprzedaży Rep. A. nr [...] z dnia [...] r. D. Z. (obecnie Z.-W.) zbyła na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość położoną w P. przy Al. C 26 i ul. A 4, oznaczoną jako działka nr 435/2 o pow. 3572 m2.

Wg stanu na dzień zwrotu właścicielem gruntu jest Miasto P.- miasto na prawach powiatu, co potwierdza zapis w Dziale II księgi wieczystej KW Nr [...] dokonany na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] wydanej zgodnie z art. 60 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (tekst jedn. Dz. U. z 1998 r., Nr 133, poz. 872, ze zm.). Nabycie mienia przez jednostkę samorządu powiatowego nastąpiło z dniem 1 stycznia 1999 r. Decyzją Zarządu Miasta P. z dnia [...] r. nr [...] teren został oddany w trwały zarząd na czas nieoznaczony Specjalnemu Ośrodkowi Szkolno-Wychowawczemu.

Stosownie do treści aktu notarialnego z dnia [...] r., prawomocną decyzją Wojewody [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji z dnia [...] r. nr [...] stwierdzono, że zgodnie z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta P. zatwierdzonym uchwałą Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] r. nr [...] opisana nieruchomość położona jest na terenach przeznaczonych pod budowę przychodni psychiatryczno-odwykowej.

Z decyzji Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] wynika, że na wniosek Wojewódzkiej Dyrekcji Inwestycji w P. ustalono lokalizację inwestycji polegającej na budowie przychodni psychiatryczno-odwykowej i rejonowej przy ul. C – A w P., zgodnie z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta P. zatwierdzonym uchwałą nr [...] w P. z dnia [...] r. ogłoszoną w Dz. U. [...] Nr[...]. poz. [...] z [...] r. Linie rozgraniczające teren inwestycji, warunki techniczne realizacji, podstawowe parametry techniczno-użytkowe i inne warunki oraz wskazania dotyczące ochrony słusznych interesów osób trzecich zawarto w załącznikach (graficznym i opisowym) do decyzji. W załączniku nr 2 zawarto zapis, że realizacja zadania inwestycyjnego powinna być podzielona na etapy: I etap obejmował przychodnię ogólną dla dorosłych, pracownię RTG, stację trafo, II etap to przychodnia dla dzieci, laboratorium, poradnia psychiatryczno-odwykowa, oddział łóżkowy, pomieszczenia komitetu przeciwalkoholowego.

Podczas oględzin gruntu objętego roszczeniem zwrotowym, tj. obszaru działki nr 435/4, przeprowadzonych w dniu 17 sierpnia 2018 r., organ I instancji ustalił, że jest to teren w przewadze zaniedbany, porośnięty trawą. W części zachodniej terenu jest wjazd wyłożony kostką betonową, wieloletnie krzewy i drzewa ozdobne, we wschodniej - tymczasowe ogrodzenie w złym stanie technicznym.

Teren objęty roszczeniem zwrotowym, stanowiący działkę nr 435/4, powstał w wyniku podziału działki nr 435/2 będącej fragmentem większego obszaru zajmowanego obecnie przez Specjalny Ośrodek Szkolno-Wychowawczy. Na tym obszarze znajduje się wybudowany w roku 1999 r. budynek placówki wraz z infrastrukturą towarzyszącą.

Jak wynika z ustaleń dokonanych przez organ I instancji, w 1989 r. rozpoczęto jedynie roboty przygotowawcze pod budowę budynku przychodni zgodnie z planem realizacyjnym inwestycji zatwierdzonej decyzją [...] Urzędu Miejskiego w P. Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego z [...] r., polegającej na budowie poradni psychiatryczno-odwykowej z przychodnią rejonową w P., a zatem inwestycji realizowanej faktycznie na podstawie innych dokumentów aniżeli powołana w akcie notarialnym z dnia [...] r. decyzja Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...]. Stosownie do ugruntowanej linii orzeczniczej, organ odwoławczy wskazał, że dokumenty wytworzone przed wywłaszczeniem stanowią dla organu prowadzącego postępowanie zwrotowe główne dowody w sprawie, dokumenty wytworzone po tej dacie mogą mieć jedynie charakter posiłkowy. Nie mogą mieć zatem decydującego znaczenia ustalenia wynikające z planu realizacyjnego inwestycji polegającej na budowie poradni psychiatryczno-odwykowej z przychodnią rejonową w P., zatwierdzonego decyzją [...] Urzędu Miejskiego w P. Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego z [...] r. Zamierzonego sposobu zagospodarowania nie można bowiem interpretować w oderwaniu od ustaleń zawartych w planie z [...] r. i decyzji z [...] r.

Decyzją Prezydenta Miasta P. nr [...] z dnia [...] r. udzielono Kuratorium Oświaty w P. pozwolenia na adaptację i rozbudowę budynków przeznaczonych pierwotnie na przychodnię psychiatryczno-odwykową. Na przedmiotowym terenie w 1999 r. powstał budynek Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego wraz z infrastrukturą towarzyszącą.

W ocenie organu odwoławczego zgromadzony materiał dowodowy potwierdza zatem bezsprzecznie, że cel wywłaszczenia nieruchomości polegający na budowie przychodni psychiatryczno-odwykowej i rejonowej zgodnie z decyzją Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] nie został zrealizowany, co oznacza, że spełniona została pozytywna przesłanka przepisu art. 136 ust. 1 u.g.n. i grunt stanowiący działkę nr 435/4, który nie został wykorzystany na cel publiczny i nie jest trwale zagospodarowany, kwalifikuje się do zwrotu na rzecz byłego właściciela.

Orzeczenie o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości pociąga za sobą konieczność dokonania rozliczeń z tytułu zwrotu. Przytaczając treść art. 140 ust. 1 i ust. 2 u.g.n. Wojewoda podniósł, iż by móc określić wysokość należnego do zwrotu odszkodowania niezbędnym jest ustalenie aktualnej wartości zwracanego gruntu. Zgodnie z art. 130 ust. 2 u.g.n., ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości.

W okolicznościach sprawy organ I instancji posłużył się wyrażoną w operacie szacunkowym z dnia 4 grudnia 2018 r. opinią, co do wartości nieruchomości, określoną przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego J. G. nr uprawnień[...].

Zgodnie z ww. operatem szacunkowym aktualna wartość odtworzeniowa działki nr 435/4, oszacowana wg stanu nieruchomości, przeznaczenia i stanu otoczenia na dzień zwrotu dla potrzeb zastosowania art. 140 ust. 2 u.g.n., wynosi 897.800,00 zł. Cytując treść art. 217 ust. 2 u.g.n. organ II instancji wyjaśnił, iż wysokość należnego do zwrotu odszkodowania nie może być wyższa niż 50% aktualnej wartości działki nr 435/4, tj. nie może przewyższyć kwoty 448.900,00 zł. Wskazał nadto, że szacując wartość aktualną działki dla potrzeb art. 140 ust. 2 u.g.n., odmiennie jak w przypadku art. 140 ust. 4 u.g.n., należy uwzględnić aktualny stan istniejący na gruncie. W rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n. stan nieruchomości to stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona.

Przytaczając treść art. 140 ust. 3 u.g.n. Wojewoda wyjaśnił, iż aktem notarialnym z 1987 r. zbyta została działka nr 435/2 o pow. 0,3572 ha, zwrotowi podlega zaś część ww. działki o pow. 0,2702 ha, a zatem należną do zwrotu kwotę odszkodowania należy obliczyć proporcjonalnie do powierzchni zwracanego gruntu. Działka nr 435/2 została nabyta przez Skarb Państwa aktem notarialnym Rep. A. nr [...] z dnia [...] r. za kwotę 18.542.000,00 PLZ (§ 3 aktu). Po waloryzacji i denominacji powyższa kwota wynosiła wg stanu z dnia 10 października 2018 r. 1.104.589 PLN (vide: operat szacunkowy z 10.10.2018 r., załącznik nr 11), po pomniejszeniu ze względu na pomniejszenie powierzchni działki zwracanej w stosunku do działki wywłaszczanej 839.500,00 PLN. Zgodnie z dotychczasowymi ustaleniami przedstawionymi w niniejszej decyzji, do zwrotu kwalifikowałaby się zatem kwota 448.900,00 zł ustalona na podstawie art. 140 ust. 1 i ust. 2 oraz 217 ust. 2 u.g.n.

Cytując teść art. 140 ust. 4 u.g.n., organ II instancji podkreślił, iż sprzedająca oświadczyła do aktu notarialnego z dnia [...] r., że na działce znajdują się: "kotłownia z pomieszczeniami mieszkalnymi, murowana, kryta papą, i łącznik z trzema szklarniami oraz szopa drewniana, kryta papą" (§ 1, akapit czwarty). Wg stanu z dnia zwrotu ww. naniesienia nie występują na gruncie.

W operacie szacunkowym z [...] r. biegła szacując wartość działki wg stanu z dnia wywłaszczenia uwzględniła oprócz ww. naniesień również naniesienia inne, przyłącza oraz nasadzenia, kierując się szacunkami z dnia 15 września 1986 r. i z dnia 25 czerwca 1987 r. Opinia z [...] r. stanowi wycenę gruntu o pow. 0,3736 ha, a zatem nieruchomości przed wydzieleniem działki 435/2 przeznaczonej na cel publiczny, na kwotę 2.391.380,80 PLZ. W aktach sprawy znajduje się nadto opinia z [...] r. z wartości nieruchomości i naniesień roślinnych na działce położonej w P. przy ul. C 28, stanowiącej własność J. Z., w której ogółem naniesienia roślinne zostały wycenione na kwotę 2.642.331,00 PLZ, a także szacunek obiektów i naniesień budowlanych na nieruchomości przy ul. C 26, sporządzony [...] r., na łączną kwotę nieprzekraczającą 11 milionów starych złotych. Po zsumowaniu wartości z ww. archiwalnych szacunków łączna kwota wynosi około 16 milionów starych złotych, nawet przy uwzględnieniu większej powierzchni gruntu 0,3736 ha, a nie gruntu faktycznie wywłaszczonego o pow. 0,3572 ha i dwukrotnym uwzględnieniu wartości przyłączy zarówno w opinii z 25 czerwca 1987 r., jak i w opinii z 15 września 1986 r. W akcie notarialnym z [...] r. działka nr 435/2 została natomiast zbyta za kwotę 18.542.000,00 PLZ, czyli wyższą aniżeli wynikającą z ww. szacunków.

W przyjętym za dowód w sprawie operacie szacunkowym biegła oszacowała wartość nasadzeń i naniesień uwzględniając jedynie ich cechy z dnia zbycia prawa własności. Określając wartość wg stanu z dnia zwrotu dla potrzeb ustalenia zmniejszenia czy też zwiększenia wartości biegła pominęła ustalenie wartości wskazanych elementów wg ich cech na datę sporządzenia operatu szacunkowego, a o wartość wyliczoną na dzień wywłaszczenia nastąpiło zmniejszenie ogólnej wartości nieruchomości na dzień zwrotu. Na tak przedstawiony sposób oszacowania nie sposób się zgodzić, nie zostały bowiem uwzględnione cechy naniesień, w tym w szczególności ich stopień zużycia, wg stanu aktualnego, jak też, na co już wskazywał Wojewoda [...] w decyzji z dnia [...]r. nr [...], nie uwzględniono, czy poszczególne nasadzenia i naniesienia w ogóle by przetrwały przedstawiając aktualnie jakąkolwiek wartość mającą wpływ na podwyższenie wartości nieruchomości. Co więcej, biegła nie wzięła pod uwagę, że zwrotowi podlega fragment wywłaszczonego terenu i nie ustaliła, które z szacowanych nasadzeń i naniesień znajdowały się w obszarze kwalifikującym się do zwrotu, a wyłącznie w takim zakresie co do zasady określonej w art. 140 ust. 3 u.g.n. można by badać omawianą kwestię.

Co istotne jednak, zgodnie z jednolitym stanowiskiem judykatury, wskazane w art. 140 ust. 4 u.g.n. zwiększenie lub zmniejszenie wartości nieruchomości na skutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości, powiększające lub odpowiednio pomniejszające wysokość zwracanego odszkodowania, może obejmować tylko te nakłady, które zostały poczynione dla realizacji celu, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie. Zwiększenie lub zmniejszenie wartości nieruchomości spowodowane nakładami niezwiązanymi z realizacją celu wywłaszczenia nie podlega uwzględnieniu przy ustalaniu wysokości odszkodowania (vide: wyrok NSA z 13 lipca 2016 r. sygn. akt 1 OSK 205/16, Legalis).

Jak ustalono w postępowaniu wyjaśniającym, na co wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 19 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 134/17, cel wywłaszczenia w postaci budowy przychodni psychiatryczno-odwykowej nie został zrealizowany na nieruchomości nabytej przez Skarb Państwa, oznaczonej jako działka nr 435/2, a zatem wyłączona jest możliwości zastosowania dyspozycji przepisu art. 140 ust. 4 u.g.n., zarówno w przypadku zmniejszenia, jak i zwiększenia wartości nieruchomości.

W przedstawionych okolicznościach, skoro zwrotowi podlega grunt w opisanym stanie (bez nasadzeń i naniesień), uzasadnionym jest zwrot odszkodowania jedynie w takim zakresie (za sam grunt). Wojewoda przypomniał, że stosownie do przepisu art. 139 u.g.n., nieruchomość wywłaszczona podlega zwrotowi w stanie, w jakim znajduje się w dniu jej zwrotu. W ramach roszczenia o zwrot nieruchomości nie może nastąpić restytucja stanu faktycznego sprzed dokonania wywłaszczenia, dlatego też ustawodawca wyłączył dokonywanie takiej restytucji, co powoduje, że osoby żądające zwrotu nieruchomości nie mogą żądać, by nieruchomość została im zwrócona w stanie sprzed wywłaszczenia, ani nie mogą żądać przywrócenia stanu sprzed wywłaszczenia (vide: wyrok NSA z 22 marca 2013 r., I OSK 1812/11, Legalis). W świetle przepisu, poprzedniemu właścicielowi odzyskującemu nieruchomość nie przysługują roszczenia o przywrócenie jej do stanu istniejącego przed wywłaszczeniem, ani o odszkodowanie za zmianę stanu nieruchomości (vide: wyrok WSA w Lublinie z dnia 11 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Lu 414/10, Legalis).

Organ odwoławczy wskazał, że w opinii z dnia 15 września 1986 r. określona została wartość terenu o pow. 0.3736 ha. obejmującego działkę nr 435/2 o pow. 0,3572 ha, na kwotę 2.391.338,80 PLZ (. Proporcjonalnie do powierzchni nabytego gruntu (0,3572 ha) kwota ta stanowiłaby 2.286.365,68 PLZ, która po zwaloryzowaniu

(i denominacji) wyniesie 140.342,26 PLN. Kwota należnego do zwrotu odszkodowania, ustalona proporcjonalnie do powierzchni zwracanego gruntu wyniesie zatem 106.160,35 PLN.

Kwotę 2.286.365,68 PLZ (po denominacji 228,64 PLN i po zaokrągleniu) należało przemnożyć przez roczne/miesięczne wskaźniki cen towarów i usług konsumpcyjnych za lata 1987-2018, co na dzień wydania decyzji organu I instancji dało wynik 140.342,26 PLN.

Przy dokonywaniu waloryzacji odszkodowania ustalonego w decyzji organ, który ją wydał, zobowiązany jest do zastosowania przepisu określonego w art. 5 ust. 1 u.g.n., tj. przy zastosowaniu wskaźników zmian cen nieruchomości dla nieruchomości sklasyfikowanych w rejestrze cen i wartości nieruchomości, z uwzględnieniem danych wynikających z ewidencji gruntów i budynków. Niemniej, w przypadku, gdy dla danego rodzaju nieruchomości nie ogłoszono nigdy wskaźnika zmian cen nieruchomości, waloryzacji kwot należnych z tytułów określonych w ustawie w tym zakresie dokonuje się przy zastosowaniu wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego (art. 5 ust. 4 u.g.n.).

Następnie Wojewoda podał wskaźniki cen towarów i usług konsumpcyjnych w danym okresie wyrażonym w roku, czy miesiącu, zgodnie z Komunikatami Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w sprawie (publ. GUS www.stat.gov.pl).

Kwota należnego do zwrotu odszkodowania, ustalona proporcjonalnie do powierzchni zwracanego gruntu wyniesie zatem zdaniem organu 106.160,35 PLN.

Organ odwoławczy podniósł, iż w niniejszym postępowaniu należało zastosować dyspozycję art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylając decyzję organu I instancji w części i orzekając w tym zakresie. W punkcie 2 zaskarżonej decyzji organ I instancji orzekł o zwrocie zwaloryzowanego odszkodowania na rzecz Gminy Miasta P., podczas gdy w świetle zapisów Działu II księgi wieczystej KW Nr [...] właścicielem gruntu jest Miasto P. - miasto na prawach powiatu i na rzecz tej jednostki samorządu terytorialnego powinien nastąpić zwrot odszkodowania. Z kolei wskazanie w rozstrzygnięciu konkretnych dat spłaty rozłożonego na raty odszkodowania mogłoby oznaczać niewykonalność rozstrzygnięcia w tym zakresie w przypadku, gdy decyzja Wojewody [...] będzie prawomocna po wyznaczonej konkretnej dacie spłaty.

Na ostateczną decyzję Wojewody [...] skargę do sądu administracyjnego złożyła D. Z-W., reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżając rozstrzygnięcie w części, to jest w zakresie, w jakim decyzja Wojewody [...] utrzymuje zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta Ł. w mocy, - tj. co do punktów 2, 3 i 4 decyzji Prezydenta Miasta Ł., a dotyczących zobowiązania skarżącej do zwrotu kwoty 106160,35 zł (słownie: sto sześć tysięcy sto sześćdziesiąt złotych, 35/100) stanowiącej wartość zwaloryzowanego odszkodowania, wypłaconego tytułem przejęcia nieruchomości opisanej w punkcie 1 decyzji Prezydenta Miasta Ł., na rzecz Skarbu Państwa.

Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez:

a) naruszenie art. 140 ust. 4 u.g.n. w zw. z art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP poprzez nieuprawnione przyjęcie, iż zmniejszenie wartości nieruchomości na skutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, zmniejszające wysokość zwracanego zrewaloryzowanego odszkodowania, może obejmować tylko te nakłady, które poczynione zostały dla realizacji celu wywłaszczeniowego, choć art. 140 ust 4 u.g.n. tego nie wskazuje,

b)naruszenie art. 153 ustawy p.p.s.a. w zw. art. 99 ustawy wprowadzającej prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez ich niezastosowanie, w sytuacji gdy organ administracyjny związany jest orzeczeniem sądu wydanym w niniejszej sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - wyrok z dnia 19 kwietnia 2017r. sygn. akt II SA/Łd 134/17 w zakresie, w jakim orzeczenie to stwierdza zasadność i konieczność zastosowania art. 140 ust. 4 u.g.n. do wyliczenia wartości zwaloryzowanego odszkodowania przeznaczonego do zwrotu,

c)naruszenie art. 140 ust 3 i 4 u.g.n. w związku z art. 46 i 48 kodeksu cywilnego poprzez niewłaściwą wykładnię prowadzącą do nieprawidłowego ustalenia, iż możliwym jest oderwanie od gruntu jego części składowych, do których należą w szczególności budynki, inne urządzenia trwale z gruntem związane, jak również nasadzenia (drzewa i inne rośliny), a w konsekwencji dowolne przyjęcie, iż odszkodowanie należne jest tylko za sam grunt (bez naniesień i nasadzeń), w sytuacji gdy wniosek skarżącej o zwrot wywłaszczonej części nieruchomości nie był ograniczony do zwrotu samego gruntu.

2. naruszenie przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez:

a) naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na zaniechaniu podjęcia kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz jej rozstrzygnięcia uwzględnieniem słusznego interesu obywatela, a ponadto poprzez błędną ocenę materiału dowodowego i wyciągnięcie nietrafnych wniosków z dowodów zgromadzonych w sprawie, w tym z opinii biegłej rzeczoznawcy J. G.,

b) naruszenie art. 77 § 1 k.p.a., art. 84 § 1, i art. 80 k.p.a. w związku z art. 7, 8, 9 oraz 11 k.p.a. oraz art. 157 u.g.n. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie i nieuprawnione stwierdzenie przez organ II instancji, iż biegła rzeczoznawca w operacie szacunkowym błędnie określiła wartość nasadzeń i naniesień, uwzględniając ich jedynie cechy z dnia wywłaszczenia, podczas gdy organ II Instancji stoi na stanowisku, iż nie przetrwałyby one do dnia zwrotu nieruchomości. Ponadto, w ocenie skarżącej, nieuprawnione jest również twierdzenie organu II instancji, iż biegła nie wzięła pod uwagę, iż "zwrotowi podlega fragment wywłaszczonego terenu i nie ustaliła, które z szacowanych nasadzeń i naniesień znajdowały się w obszarze kwalifikującym się do zwrotu", bowiem wartość nasadzeń i naniesień przyjęła na podstawie zgromadzonych dowodów w sprawie, które wskazały na jedynie możliwe ich oszacowanie - proporcjonalnie do powierzchni nieruchomości podlegającej zwrotowi,

c) naruszenie art. 7a § 1 k.p.a. w zw. z art. 140 ust. 3 u.g.n. poprzez wydanie decyzji w sposób, który nie rozstrzyga wątpliwości, co do treści normy prawnej na korzyść skarżącej.

Na tej podstawie skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji w części albo o jej uchylenie w części zaskarżonej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podnosząc, iż D. Z.-W., reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżyła decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. w części, podając: "w zakresie, w jakim decyzja Wojewody [...] utrzymuje zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta Ł. w mocy". Z treści rozstrzygnięcia organu odwoławczego wynika, że decyzja pierwszoinstancyjna podlegała utrzymaniu w mocy w zakresie rozstrzygnięcia przedstawionego w punktach: 1, 3 i 5, bowiem w zakresie orzeczenia zawartego w punktach: 2 i 4, organ II instancji uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł co do istoty. Jednakże, przeciwnie do cytowanego stanowiska, strona podała jednocześnie, że zaskarża decyzję Wojewody "co do punktów 2, 3 i 4 decyzji Prezydenta Miasta Ł." pomimo faktu, że punkty 2 i 4 decyzji organu I instancji zostały przez Wojewodę uchylone. Powyższe czyni zdaniem organu, wobec faktu nieprecyzyjnego sformułowania skargi, niemożliwym wywiedzenie przez organ skarżony ponad wątpliwość, czego w istocie skarga dotyczy.

Pomimo nieprecyzyjnie sformułowanej skargi, odnosząc się do przedstawionych w skardze zarzutów Wojewoda [...] podtrzymał w całości stanowisko wyrażone w skarżonej decyzji z dnia [...]r. nr [...], będące przedmiotem wyszczególnionych w skardze zastrzeżeń, i wniósł o oddalenie skargi.

W zakresie dotyczącym naruszenia art. 153 p.p.s.a. podniósł, że w żadnym z akapitów uzasadnienia wyroku z dnia 19 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 134/17, jaki zapadł w sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, wbrew stanowisku skarżącej, nie wskazał na konieczność zastosowania art. 140 ust. 4 u.g.n., a jedynie "na poprawność konkluzji organu odwoławczego, iż w razie zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, zwaloryzowane odszkodowanie pomniejsza się albo powiększa o kwotę równą różnicy wartości określonej na dzień zwrotu" (cytat z wyroku), w kontekście konieczności oszacowania wartości nieruchomości wg stanu z dnia wywłaszczenia i z dnia zwrotu. W ocenie Wojewody zarzut pozbawiony jest zatem zasadności. Organ nadmienił, że postępowanie w wymaganym zakresie zostało przeprowadzone, a jego wynik znajduje odzwierciedlenie w decyzji administracyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargę należało uwzględnić.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwanej w dalszej części - "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

W realiach niniejszej sprawy nie sposób pominąć, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi orzekał już w przedmiotowej sprawie i wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2017 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 134/17 oddalił skargę D. Z.-W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] uchylającą poprzednią decyzję Prezydenta Miasta Ł., wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, nr [...] z dnia [...] r. orzekającą o zwrocie części nieruchomości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu wyroku sąd poddał ocenie kluczowe zagadnienia rozstrzygnięcia poprzez ocenę prawną sytuacji faktycznej w oparciu o zgromadzone wówczas dokumenty.

W świetle powyższego, aktualna weryfikacja poprawności zaskarżonego aktu ma przede wszystkim na celu sprawdzenie, czy organy administracji zrealizowały i wypełniły wskazania sądu zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 kwietnia 2017 r. Zgodnie bowiem z przepisem art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Przede wszystkim godzi się wskazać, że już na ówczesnym etapie postępowania nie wzbudzała zastrzeżeń sądu poprawność stosowania w sprawie przepisów u.g.n., stanowiących materialnoprawną podstawę żądania zwrotu nieruchomości zbędnej na cele wywłaszczenia tj. art. 136, art. 137 i art. 216 u.g.n. i nie miał on wątpliwości co do zasadności żądania zwrotu znacznej części terenu objętego wnioskiem, podkreślając przy tym, iż teren ten dotychczas jest niewykorzystany na cel publiczny i jest niezagospodarowany.

W kontrolowanym rozstrzygnięciu istota zwrotu nie jest już kwestionowana, tym samym wskazany aspekt jako niesporny, podobnie jak w cytowanym wyroku, należało pominąć.

Podobnie nie wymaga szerszego komentarza kwestia ustalenia samego przedmiotu zwrotu. W motywach przywołanego wyroku wskazano, że zachodzi konieczność dokonania ponownego wydzielenia działki podlegającej zwrotowi i tym samym określenia wielkości zwracanej części wywłaszczonej nieruchomości w kontekście proporcjonalnego zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania (art. 140 ust. 1 – 3 u.g.n.). Należy zauważyć, że w toku ponownie prowadzonego postępowania dokonano stosownych czynności geodezyjnego wydzielenia działki nr 435/4 przeznaczonej do zwrotu i w tym też zakresie rozstrzygnięcie nie jest objęte skargą, a co istotne nie budziło również zastrzeżeń stron. Analiza zgromadzonych dokumentów w tym zakresie potwierdza konkluzję organu co do prawidłowości określenia przedmiotu zwrotu tj. wydzielonej działki nr 435/4 o powierzchni 0,2702 ha oznaczonej na mapie z projektem podziału nr [...] z dnia [...] r.

Kwestią sporną w przedmiotowej sprawie, a tym samym przedmiotem skargi stała się ta część rozstrzygnięcia, która dotyczy kwestii związanych ze zwrotem wypłaconego odszkodowania i jego wysokością.

Przechodząc do tej części rozważań ponownie należy odwołać się, z uwagi na brzmienie art. 153 p.p.s.a., do motywów wyroku, który zapadł w sprawie uprzednio.

Przede wszystkim zwrócić należy uwagę na tę cześć wywodów, które dotyczą oceny operatu szacunkowego jako podstawy rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania, bowiem zdaniem składu orzekającego, organ orzekając w tym zakresie zlekceważył wskazania sądu, co już stanowi podstawę do jego uchylenia. Należy podkreślić, że poprzednio wyrokując sąd wskazał na "(...) poprawność konkluzji organu odwoławczego, iż w razie zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, zwaloryzowane odszkodowanie pomniejsza się albo powiększa o kwotę równą różnicy wartości określonej na dzień zwrotu. Tym samym aby móc określić wysokość należnego do zwrotu odszkodowania organ powinien posiadać wiedzę na temat wartości nieruchomości aktualnej wg stanu na dzień wywłaszczenia i na dzień zwrotu, ustalonej z pominięciem zmian w jej przeznaczeniu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i w jej otoczeniu (art. 140 ust. 4 u.g.n.). Nie budzi także zastrzeżeń, iż wycena nieruchomości w sposób powyżej przedstawiony następuje w oparciu o przepisy art. 149 i nast. u.g.n., a opinia rzeczoznawcy majątkowego ustalająca wartość rynkową nieruchomości wymaga wiadomości specjalnych. Operat szacunkowy stanowi bowiem sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w oparciu o posiadane przez niego wiadomości specjalne z zakresu szacowania nieruchomości. Jest przy tym dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a." Sąd zaznaczył również wyraźnie, że ani sąd, ani organ prowadzący postępowanie nie może jednak wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Dalej wskazano również, że ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych, a o wyborze podejścia, metody i techniki szacowania nieruchomości w obecnym stanie prawnym decyduje rzeczoznawca (art. 154 ust. 1 u.g.n.).

Analiza kwestionowanego rozstrzygnięcia, w kontekście zgromadzonych dokumentów, a w szczególności sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego z dnia [...] r. rzeczoznawcy majątkowego J. G. wskazuje, że organ nie sprostał wskazanym uwagom, a przede wszystkim wymienionym wyżej przepisom, w istocie w sposób dowolny kwestionując przyjętą przez biegłą metodę odtworzeniową i dokonując wyliczeń po części w oparciu o dane cząstkowe (grunt bez naniesień), po części o własne ustalenia (oparte o dane z szacunków z 1986 r. i 1987 r.) z pominięciem wniosków i danych końcowych zawartych w operacie.

Stanowisko takie nie jest prawidłowe. Zaznaczyć bowiem należy, że w przypadku wątpliwości co do prawidłowości sporządzonego operatu, właściwą drogą jest skorzystanie – na mocy art. 157 u.g.n. – z oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych i droga ta służy nie tylko stronie, ale i organowi. Tymczasem dokonana przez organ weryfikacja operatu co do oceny wartości nasadzeń i naniesień oraz dywagacje, czy mogły się one ostać, czy też nie, przy zastosowanej przez biegłą metodzie budzą zasadnicze wątpliwości. Taka ocena dowodu, kontestująca niewątpliwie ustalenia ze sfery wiadomości specjalnych, jako naruszająca przepis art. 157 u.g.n., nie może się ostać.

Błędne jest również stanowisko organu, że ", biegła nie wzięła pod uwagę, że zwrotowi podlega fragment wywłaszczonego terenu i nie ustaliła, które z szacowanych nasadzeń i naniesień znajdowały się w obszarze kwalifikującym się do zwrotu, a wyłącznie w takim zakresie co do zasady określonej w art. 140 ust. 3 u.g.n. można by badać omawianą kwestię". Przeczą temu zapisy zawarte w treści dokumentu. Ze znajdującego się w aktach sprawy operatu (oraz pisma korygującego z dnia 11 grudnia 2018 r.) jednoznacznie wynika przedmiot wyceny jak i wartości opisane w przepisie art. 140 u.g.n. mogące służyć do dokonania rozliczeń związanych ze zwrotem części nieruchomości tj. działki nr 435/4 (np.: k. 2 – raport z operatu szacunkowego, k. 48-49 – wynik końcowy i omówienie, pismo korygujące z dnia 11 grudnia 2018 r.). Wbrew stanowisku organu wskazać należy, że zgodnie z art. 140 ust. 3 u.g.n. w przypadku, gdy zwracana jest część nieruchomości (tak jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie), to zwracaną kwotę odszkodowania ustala się proporcjonalnie do powierzchni zwracanej części nieruchomości (co też biegła uczyniła). Powierzchnia jest przy tym jedynym kryterium ustalania, jaka część odszkodowania ma zostać zwrócona. Na ustalenie wielkości tej części nie ma wpływu ani stan zagospodarowania zwracanej części, ani wartość zwracanej części w porównaniu z wartością całej nieruchomości lub części niepodlegającej zwrotowi, ani inne czynniki ( por. E. Bończyk- Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, Lex/el. 2020 – art. 140 zwrot odszkodowania, t. 3).

Konkludując powyższe wskazać należy, że dokonana przez organ ocena operatu jawi się jako błędna, a pominięcie wartości wyliczonych przez biegłą i dokonanie samodzielnych ustaleń co do wysokości należnego do zwrotu odszkodowania ( przy rozliczeniu jedynie wartości gruntu ) nie znajdują uzasadnienia w treści art. 140 u.g.n. Zwrócić przy tym należy uwagę na utrwalony w piśmiennictwie i orzecznictwie pogląd, że określenia "wartości rynkowej nieruchomości", do którego to pojęcia odwołuje się przepis art. 140 ust. 2 u.g.n., nie dokonuje organ administracji, lecz rzeczoznawca majątkowy, na podstawie posiadanej przez siebie wiedzy fachowej. Oznacza to, że przepisy u.g.n. wyłączają wyraźnie możliwość "samodzielnego" ustalenia wartości rynkowej zwracanej nieruchomości (por. przywołany wyżej komentarz t. 5, wyrok WSA w Lublinie z dnia 14 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Lu 119/16 - Lex nr 2104936, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 19 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Gl 1134/17 – Lex nr 2453514).

Odnosząc się natomiast do argumentacji organu dotyczącej kwestionowanej części rozstrzygnięcia tj. wysokości i sposobu wyliczenia odszkodowania podlegającego zwrotowi, a tym samym zarzutów skargi przypomnieć należy, że zgodnie z art. 139 u.g.n., nieruchomość wywłaszczona podlega zwrotowi w stanie, w jakim znajduje się w dniu jej zwrotu. Stosownie zaś do treści przepisu art. 140 ust. 1 - 4 u.g.n. w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, ustalone w decyzji odszkodowanie, a także nieruchomość zamienną, jeżeli była przyznana w ramach odszkodowania. Odszkodowanie pieniężne podlega waloryzacji, z tym, że jego wysokość po waloryzacji, z zastrzeżeniem art. 217 ust. 2, ustawy nie może być wyższa niż wartość rynkowa nieruchomości w dniu zwrotu, a jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, nie może być wyższa niż jej wartość odtworzeniowa. Jeżeli zwrotowi podlega część wywłaszczonej nieruchomości, zwracaną kwotę odszkodowania ustala się proporcjonalnie do powierzchni tej części nieruchomości. W razie zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, odszkodowanie, ustalone stosownie do ust. 2, pomniejsza się albo powiększa o kwotę równą różnicy wartości określonej na dzień zwrotu. Zaznaczyć przy tym należy, że zmniejszenie bądź zwiększenie wartości nieruchomości (a w konsekwencji odszkodowania podlegającego zwrotowi), o których mowa w art. 140 ust. 4 u.g.n., może być stwierdzone wyłącznie w oparciu o opinię biegłego rzeczoznawcy, który dokonuje wyceny nieruchomości w sposób określony w przepisach u.g.n., a także rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego - Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.(por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 30 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Lu 875/17, Lex nr 2465803) Przy określaniu wartości nieruchomości przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wywłaszczenia oraz stan nieruchomości z dnia zwrotu. Nie uwzględnia się skutków wynikających ze zmiany przeznaczenia w planie miejscowym i zmian w otoczeniu nieruchomości. Przepis ust. 3 stosuje się odpowiednio. Z kolei art. 217 ust. 2 stanowi, że osoby, które zostały pozbawione własności nieruchomości w wyniku wywłaszczenia dokonanego przed dniem 5 grudnia 1990 r. (tak jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie), w razie zwrotu tych nieruchomości, zwracają odszkodowanie zwaloryzowane, w wysokości nie większej niż 50% aktualnej wartości tych nieruchomości.

Uwzględniając brzmienie przywołanych przepisów należało dokonać stosownych wyliczeń, uwzględniając dane przedstawione przez biegłą w operacie, ustalone jednolicie, w oparciu o zastosowaną przez rzeczoznawcę, a przewidzianą przepisami metodę odtworzeniową.

Mając na uwadze okoliczności sprawy, zgromadzony materiał dowodowy, a w szczególności zakres naruszeń prawa materialnego i fakt, że zasadniczy dowód w sprawie tj. operat szacunkowy nie został skutecznie zakwestionowany i zawiera on niezbędne dane dla rozstrzygnięcia w zakresie odszkodowania (art. 140 ust 1 - 4 u.g.n.), sąd uznał za niezbędne, ale i wystarczające wyeliminowanie zakwestionowanego rozstrzygnięcia drugoinstancyjnego w zakresie określonym w wyroku, celem wydania prawidłowej decyzji reformatoryjnej w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Stosownie jednak do okoliczności sprawy ( np. konieczność aktualizacji operatu, czy też wyjaśnienie innych jeszcze wątpliwości) organ może skorzystać w niezbędnym zakresie z regulacji art. 136 k.pa., a nawet gdyby okazało się to niezbędne i zachodziły niezbędne ku temu przesłanki ewentualnie z możliwości przewidzianej art. 138 § 2 k.p.a.

Zaznaczyć należy, że w przedmiotowej sprawie skargą objęta była ta część decyzji, która dotyczyła wysokości i sposobu wyliczenia odszkodowania, a co za tym i rozliczeń z tego tytułu. Skoro w tym zakresie skarga okazała się skuteczna, co wywiedziono wyżej, sąd uznał, że nie ma przeszkód, aby decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości i zwrocie odszkodowania, tak jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie, mogła zostać uchylona tylko w części dotyczącej odszkodowania (por. wyrok NSA z dnia 23 lipca 2009 r. sygn. akt IOSK 798/08, Lex nr 552326).

Z uwagi na zastosowaną przez organ II instancji konstrukcję rozstrzygnięcia reformującego decyzję organu I instancji co do wskazanych części punktu 2 i 4 i w pozostałym zakresie utrzymującego decyzję w mocy, należało orzec jak w wyroku, uchylając decyzję Wojewody w części w jakiej rozstrzyga ona o decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r. co do punktu 2, 3 i 4 dotyczącego rozłożenia należności na raty, odnosząc się tym samym zarówno do części zreformowanej jak i utrzymanej w mocy, aby umożliwić organowi wydanie prawidłowej decyzji. Konsekwencją zakwestionowania wysokości i sposobu wyliczenia odszkodowania podlegającego zwrotowi, a tym samym braku pewności na tym etapie postępowania czy będzie podlegało ono zwrotowi, była konieczność wyeliminowania nie budzącego co do zasady wątpliwości rozstrzygnięcia korygującego osobę wierzyciela. W tej mierze zgodzić należy się bowiem z Wojewodą, że w przypadku ustalenia należnego odszkodowania winno być ono zwrócone na rzecz podmiotu ujawnionego w księdze wieczystej, czyli w okolicznościach niniejszej sprawy na rzecz Miasta P.– miasta na prawach powiatu. Niezbędnym, z uwagi na dwukrotne oznaczenie punktu 4, okazało się również doprecyzowanie, że uchylaniu podlega ten punkt 4, który dotyczy rozłożenia na raty. Niewątpliwie kwestia rozłożenia na raty nie może się ostać w przypadku wyeliminowania rozstrzygnięcia dotyczącego należności głównej.

W tym stanie rzeczy sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 wyroku.

O zwrocie poniesionych przez skarżącą kosztów postępowania sądowego (wpis sądowy, należność radcy prawnego i opłata skarbowa) orzeczono w punkcie 2 wyroku, na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tj. Dz. U. z 2018r., poz. 265).

Ponownie rozpoznając sprawę organ zobowiązany będzie kierować się oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi przez sąd w uzasadnieniu wyroku, eliminując popełnione dotychczas uchybienia.

A.B.