Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 182/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-07-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) NSA Jerzy Stankowski Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Protokolant st. sekr. sąd. Laura Szukała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 09 lipca 2014 r. sprawy ze skargi S. Z. sp. z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na prowadzenie działalności 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] października 2013r. nr [...] 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącej spółki S.Z. sp. z o.o. kwotę [...] zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania. ,


UZASADNIENIE

Dnia 23 marca 2012 r. do Urzędu Miasta P. wpłynął wniosek S. Z. sp. z o.o. z siedzibą we W. o wydanie zezwolenia na zbieranie na terenie nieruchomości położonej w P. przy ul. N. [...] odpadów na okres 10 lat. Spółka zaznaczyła, że nowy wniosek dotyczy takiej samej działalności, jaką prowadzi dotąd na podstawie zezwoleń udzielonych ostatecznymi decyzjami Prezydenta Miasta P. z [...] lipca 2003 r. i z [...] marca 2003 r.

Prezydent Miasta P. decyzją z [...] czerwca 2012r., nr [...] odmówił Spółce wydania wnioskowanego zezwolenia.

Na skutek odwołania Spółki, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z [...] sierpnia 2012r., nr [...], uchyliło zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta P. w całości i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

Prezydent Miasta P. decyzją z [...] stycznia 2013r., nr [...] ponownie odmówił Spółce wnioskowanego zezwolenia. W uzasadnieniu organ szeroko opisał podstawy podjętego rozstrzygnięcia, wskazując, że istnieją przesłanki do odmowy wydania zezwolenia na zbieranie odpadów na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243 ze zm.). Zdaniem organu I instancji zakład przy ul. N. [...] nie posiada możliwości technicznych i organizacyjnych pozwalających prowadzić działalność w planowanym zakresie i może powodować zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi oraz dla środowiska.

Na skutek odwołania Spółki, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z [...] lutego 2013r., nr [...] działając na podstawie art. 17 pkt 1, art. 104, art. 127 § 2, art. 138 § 2 oraz art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., obecnie jt. Dz.U. z 2013r., poz.267 – dalej k.p.a.), ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz. 21; dalej ustawa o odpadach z 2012 r., w skrócie u.odpad.2012), art. 71 ust. 2 pkt 2 i art. 72 ust. 1 pkt 21 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.; dalej: u.u.i.ś.) – uchyliło w całości zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta z [...] stycznia 2013 r. i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu SKO wskazało, że decyzja organu I instancji kwalifikuje się do uchylenia ze względów formalnych, bowiem na chwilę orzekania nie obowiązuje już ustawa o odpadach z 2001 r., którą organ I instancji przyjął za podstawę swojej decyzji. Ponadto nową ustawą o odpadach z 2012 r. wprowadzono liczne zmiany w stosunku do treści poprzednio obowiązujących przepisów w materii zezwoleń na zbieranie odpadów, co powoduje, iż nie tylko podstawa prawna stała się nieaktualna przed uzyskaniem przez decyzję przymiotu ostateczności, ale nadto zmieniły się warunki, jakie musi spełniać wnioskodawca i złożony przez niego wniosek, ażeby można było wydać decyzję zezwalającą na zbieranie odpadów. Zmieniły się też podstawy odmowy wydania zezwolenia. W tej sytuacji organ I instancji musi zweryfikować ponownie zarówno wniosek, jak i całą zgromadzoną dokumentację, biorąc pod uwagę brzmienie nowej ustawy o odpadach. Zarazem SKO zaznaczyło, że w kontekście nowej regulacji art. 42 ust. 4 u.odpad.2012 i dodanego w art. 72 ust. 1 u.u.i.ś. punktu 21 nieaktualne stały się rozważania zawarte w poprzedniej decyzji SKO z [...] sierpnia 2012 r. odnośnie do braku potrzeby uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przed uzyskaniem decyzji zezwalającej na zbieranie odpadów. "W obecnym bowiem stanie prawnym uzyskanie decyzji środowiskowej jest wymagane i stanowi warunek wydania zezwolenia, oraz element formalny, który musi zawierać wniosek o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów." Konkludując organ II instancji stwierdził, że wobec wskazanych zmian ustawowych konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Na skutek skargi S. Z. sp. z o.o. Wojewódzki Sad Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 20 czerwca 2013r. sygn. akt IV SA/Po 416/13 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...]. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji SKO, Sąd doszedł do przekonania, że pomimo prawidłowego rozstrzygnięcia, decyzja ta nie może się ostać w obrocie prawnym, a to z uwagi na istotną wadliwość jednej z wytycznych zamieszczonych przez organ w jej uzasadnieniu.

W ocenie Sądu organ II instancji bezpodstawnie wskazał, że jednym z warunków udzielenia zezwolenia na zbieranie odpadów, a co za tym idzie: wymaganym elementem wniosku o wydanie takiego zezwolenie, jest przedłożenie przez wnioskodawcę decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W tym zakresie SKO dokonało błędnej wykładni art. 72 ust. 1 pkt 21 w zw. z art. 42 ust. 4 u.odpad.2012. Wykazana wyżej wadliwość wytycznych w tym przedmiocie – których realizacja mogłaby w dodatku wpłynąć na istotne wydłużenie dalszego toku postępowania administracyjnego – przesądziła o konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji, mimo prawidłowości zawartego w niej rozstrzygnięcia

Sąd co da zasady podzielił jednak stanowisko SKO co do zasadności zastosowania przez ten organ w niniejszej sprawie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. – tj. uchylenia decyzji Prezydenta Miasta i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia – w związku ze zmianą normatywną, jaka zaistniała po wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej, a przed rozpatrzeniem odwołania przez SKO, wywołaną wejściem w życie ustawy o odpadach z 2012 r., która zastąpiła ustawę o odpadach z 2001 r.

Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...].10.2013r. nr [...] na podstawie art. 46 ust. 1 u.odpad.2012 ponownie odmówił Spółce wydania wnioskowanego zezwolenia na zbieranie odpadów na terenie nieruchomości położonej w P. przy ul. N. [...]. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że pismem z dnia 26.03.2013r. wezwano skarżącą do uzupełnienia wniosku o dane określone w art. 42 ust. 1, 3 i 4 u.odpad.2012. Skarżąca w odpowiedzi złożyła wyszczególnione w uzasadnieniu decyzji dokumenty. Organ stwierdził, że uzupełnienie dotyczące sposobu prowadzenia zbierania nie różni się od wcześniej złożonego wniosku i dokumentów. Nadto organ ustalił, że skarżąca w okresie obowiązywania zezwolenia zbierała znacznie większe ilości odpadów niż określone we wniosku. Skarżąca nie przedstawiła decyzji środowiskowej oraz uzgodnień wynikających z przepisów dotyczących planowania przestrzennego i Prawa budowlanego.

Następnie organ opisał złożone w toku wcześniejszego postępowania administracyjnego dokumenty. Wskazano, że skarżąca jest właścicielem i użytkownikiem wieczystym przedmiotowej nieruchomości. Zamierza zbierać odpady niebezpieczne oraz inne niż niebezpieczne. Działalność ta będzie się wiązała z przyjęciem, ważeniem, przeładunkiem i magazynowaniem odpadów. Skarżąca zrezygnowała ze zbierania odpadów o wskazanych kodach.

Organ po analizie zebranych dowodów i materiałów uznał, że istnieją przesłanki do odmowy wydania zezwolenia na zbieranie odpadów na podstawie art. 46 ust. 1 u.odpad.2012.

Wskazano, że skarżąca pomimo wezwania nie określiła właściwości i pochodzenia wszystkich zbieranych odpadów, gdyż odniosła się wyłącznie do odpadów niebezpiecznych. Nie podano w jakiej formie będą zbierane odpady (cieczy, sypkiej, gabarytowej, gazowej itp.). Pomimo wezwania nie przedstawiono dodatkowych dowodów przedstawiających rozwiązania chroniące zdrowie i życie ludzi oraz ochronę środowiska. Nie odniesiono się do powierzchni przeznaczonej do magazynowania odpadów. Zaistniały rozbieżności dotyczące magazynowania pustych pojemników. Brak jest dokumentów potwierdzających, że skarżąca dysponuje pojemnikami pozwalającymi na gromadzenie poszczególnych rodzajów odpadów. Z przedłożonych dokumentów wynika, że na terenie Zakładu przy ul. N. [...] w P. nie są zachowane warunki pozwalające należycie prowadzić działalność związaną ze zbieraniem odpadów. Wniosek nie zawiera informacji, że magazyn odpadów niebezpiecznych spełnia ustawowe wymagania.(że posiada wymagane zabezpieczenia i jest wykonany z odpowiednich materiałów). Widoczne są w nim rysy przez które mogą się wydostawać materiały niebezpieczne i jest on integralną częścią budynku administracyjno-biurowego. Wielkość pomieszczenia uniemożliwia gromadzenie większej ilości odpadów.

Stwierdzenia, że odpady inne niż niebezpieczne będą gromadzone wyłącznie w szczelnych kontenerach nie znajdują potwierdzenia w dotychczasowej działalności spółki. Dalej organ nie zgodził się ze skarżącą, że zbiera niewielkie ilości odpadów innych niż niebezpieczne. Nadto proponowany sposób postępowania z odpadami może się wiązać z tworzeniem odcieków w wyniku rozszczelnienia, uszkodzenia pojemnika. We wniosku nie przewidziano odprowadzenia tego typu odcieków. Ścieki z placu spływają swobodnie. Możliwe jest przenikanie ścieków do środowiska wodno-gruntowego. Skarżąca oświadczyła, że nie będzie podlegała przepisom ustawy z dnia 20.01.2005r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji, jednakże nie wskazała, że rezygnuje ze zbierania odpadów o kodzie 16 01 06 objętych także w/w ustawą. Wskazano, że proponowane pojemniki nie są hermetyczne i nie stanowią zabezpieczenia przed substancjami złowonnymi. Niezgodny z zasadami ochrony środowiska jest także sposób mycia pojemników proponowany przez skarżącą m.in. dlatego, że posiadane przez skarżącą pozwolenie wodnoprawne nie dotyczy substancji powstałych po myciu pojemników, w szczególności po substancjach niebezpiecznych. Ponadto przedłożony projekt modernizacji dróg i placów na terenie firmy T. nie został zatwierdzony przez właściwe organy.

Reasumując w ocenie organu zakład przy ul. N. [...] w P. nie posiada możliwości technicznych i organizacyjnych pozwalających prowadzić działalność w planowanym zakresie.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła S. Z. sp. z o.o. we W. wnosząc o jej uchylenie i wydanie wnioskowanego zezwolenia na zbieranie odpadów. Odwołująca zarzuciła:

1/ naruszenie art. 9 k.p.a. poprzez brak udzielenia informacji stronie,

2/ naruszenie art. 43 ust. 1 pkt 6 u.odpad.2012 w zw. z art. 6 i 11 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] grudnia 2013r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu swej decyzji organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania. Następnie wskazał, że jest związany oceną prawną dokonaną przez WSA w Poznaniu w wyroku o sygn. IV SA/Po 416/13.

Kolegium wskazało, że w myśl art. 41 ust.1 u.odpad.2012 prowadzenie zbierania odpadów i prowadzenie przetwarzania odpadów wymaga uzyskania zezwolenia wydawanego na wniosek posiadacza odpadów, który musi zawierać elementy wyszczególnione w tym przepisie w m.in. szczegółowy opis stosowanej metody lub metod zbierania odpadów. Według art. 46 ust. 1 u.odpad.2012 właściwy organ odmawia wydania w/w zezwolenia w przypadku, gdy zamierzony sposób gospodarowania odpadami:

1/ mógłby spowodować zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub dla środowiska,

2/ jest niezgodny z planami gospodarki odpadami,

3/ jest niezgodny z przepisami prawa miejscowego.

Zaistnienie którejkolwiek z w/w przesłanek obliguje organ do wydania decyzji odmownej. Organ I instancji ustalił, że skarżąca przy ul. N. [...] nie posiada możliwości technicznych i organizacyjnych pozwalających prowadzić działalność w planowanym zakresie, co w konsekwencji może powodować zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi oraz dla środowiska. W tej sytuacji organ I instancji był zobowiązany wydać decyzje odmowną. Kolegium podkreśliło, że wystarczające jest występowanie prawdopodobieństwa w/w zagrożenia. Organ I instancji w obszernym uzasadnieniu wyjaśnił swoje motywy i choć Kolegium nie ze wszystkimi się zgadza, to rozstrzygnięcie jest prawidłowe.

Organ odwoławczy wskazał, że skarżąca nie określiła właściwości i pochodzenia wszystkich zbieranych odpadów. Spółka nie przedstawiła dowodów przedstawiających rozwiązania chroniące zdrowie i życie ludzi oraz ochronę środowiska gwarantujących taką ochronę. Brak też dokumentów potwierdzających że skarżąca dysponuje pojemnikami pozwalającymi na gromadzenie poszczególnych rodzajów odpadów. Magazyn odpadów niebezpiecznych jest integralną częścią budynku administracyjno – biurowego i może stanowić realne zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi. Brak jest dokumentów potwierdzających, że obiekt ten oddano do użytkowania jako magazyn odpadów niebezpiecznych co ma znaczenie dla ustalenia, czy spełnia on wymagane warunki. Organ I instancji – wbrew stanowisku skarżącej - stwierdził brak dowodów na to, że odpady inne niż niebezpieczne będą gromadzone w szczelnych kontenerach. Ustalono także, że skarżąca nie spełnia warunków (magazynowanie na placu, możliwość mycia i dezynfekcji placu) w zakresie zbierania odpadów pochodzenia zwierzęcego. Proponowany sposób gospodarowania odpadami może wiązać się z tworzeniem odcieków, których odprowadzenia nie przewidziano we wniosku. Nie wskazano także rozmieszczenia pojemników na placu magazynowania odpadów pozwalającego na swobodny dojazd do poszczególnych rodzajów odpadów. Nie odniesiono się do czynników atmosferycznych np. temperatury. Niezgodny z zasadami ochrony środowiska jest proponowany sposób mycia pojemników.

Mając na uwadze powyższe Kolegium przyjęło, że wnioskodawca nie posiada możliwości technicznych i organizacyjnych pozwalających prowadzić działalność w planowanym zakresie w sposób wykluczający zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi oraz dla środowiska.

Kolegium nie podzieliło także zarzutu naruszenia art. 9 k.p.a. i art. 43 ust.1 pkt 6 i art.46 ust.1 pkt 1 u.odpad.2012. W ocenie Kolegium niezasadny był również zarzut niewykonania wytycznych sądu, skoro strona sama wskazała, iż wykonała je bez odrębnego wezwania. W ocenie Kolegium uzgodnienia wynikające z przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym i Prawa budowlanego, istnienie decyzji środowiskowej nie mogą być samoistną przesłanką udzielenia bądź nieudzielania zezwolenia. Podlegają jednak ocenie w ramach spełniania przez wnioskodawcę warunków technicznych i organizacyjnych i w tym zakresie mogą mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia. Udzielając zezwolenia dopuszcza się ich gromadzenie, sortowanie, tymczasowe magazynowanie i również przeładunek.

Skargę na powyższą decyzję wniosła S. Z. sp. z o.o. we W. wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji ją poprzedzającej.

Skarżąca zarzuciła:

1. naruszenie art.46 ust.1 pkt 1 u.odpad.2012 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i odmowę wydania zezwolenia:

• ze względu na wymagania dotyczące "zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi lub dla środowiska", które nie zostały oparte o żaden konkretny przepis prawa materialnego ochrony środowiska,

• ze względu na określone i niesprecyzowane wymagania dotyczące "zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzie lub dla środowiska" zamiast zawarcia tych wymagań w zezwoleniu na podstawie art. 43 ust.1 pkt 6 u.odpad.2012.,

2. naruszenie art. 42 ust.1 pkt 6 oraz art. 42 ust.3 u.odpad.2012 przez niewłaściwe zastosowanie w zw. z naruszeniem art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej P.p.s.a.) poprzez niezastosowanie wytycznych określonych w wyroku WSA w Poznaniu o sygn. IV SA/Po 416/13,

3. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie,

4. naruszenie art. 35 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie.

W uzasadnieniu skargi podkreślono, że organy powołują się na ogólny przepis art.46 ust.1 pkt 1 u.odpad.2012 będący przepisem blankietowym, który należy interpretować razem z innymi przepisami prawa ochrony środowiska. Argumenty organów opierają się na domysłach niepopartych konkretnymi przepisami. Organ nie może twierdzić, że sposób gospodarowania odpadami mógłby powodować "zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzie lub dla środowiska" jeżeli nie podaje on żadnego przepisu wskazującego, że w konkretnych okolicznościach życie lub zdrowie ludzi lub środowisko są zagrożone ze względu na naruszenie określonej normy prawnej. W tym przypadku organy obu instancji nie wskazały przepisów uzasadniających twierdzenie o braku po stronie skarżącej możliwości techniczno-organizacyjnych do zbieranina odpadów, czy o występowaniu "zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi lub dla środowiska".

W świetle treści art.43 ust.1 pkt 6 oraz art.46 ust.1 pkt 1 u.odpad.2012 organ nawet dostrzegając niebezpieczeństwo związane z działalnością w konkretnym przypadku nie może od razu stosować art. 46 ust.1 pkt 1 u.odpad.2012 i odmówić wydania zezwolenia, lecz powinien jeżeli to konieczne najpierw wprowadzić warunki zbierania odpadów, które podmiot otrzymujący zezwolenie powinien przestrzegać. Z zestawienia w/w przepisów wynika, że dopiero zidentyfikowane, poważne i kwalifikowane zagrożenie dla "zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi lub dla środowiska" może być podstawą decyzji odmownej.

Dalej skarżąca wskazała, że organy zignorowały wytyczne WSA w Poznaniu zawarte w jego wyroku o sygn. IV SA/Po 416/13. Nie przeprowadzono zgodnie z tymi wytycznymi postępowania wyjaśniającego w niezbędnym zakresie. Skarżąca podniosła, iż w tych wytycznych nie wskazano na konieczność uzyskania danych dotyczących składu chemicznego i właściwości odpadów, a mimo to organ ich się domagał. SKO nie powinno było utrzymać w mocy decyzji organu I instancji, gdyż zignorował on wiążące wytyczne Sądu. Skarżąca zarzuciła również, iż organ I instancji w decyzji z dnia [...].10.2013r. ograniczył się do skopiowania decyzji z dnia [...].01.2013r. jedynie ją uzupełniając. Ponadto wskazano, iż działki nr [...] i [...] nie były objęte wnioskiem, a mimo to objęto je wizją lokalną.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację, dodatkowo podnosząc, że nie ma przepisów materialnych, które w sposób wyczerpujący podawałyby katalog sposobów gospodarowania odpadami., które mogłyby powodować "zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzie lub dla środowiska". Zatem ocena ta pozostawiona jest organowi. Podniesiono także, że zrealizowane zostały wytyczne WSA w Poznaniu zawarte w jego wyroku o sygn. IV SA/Po 416/13.

W piśmie procesowym złożonym na rozprawie w dniu 9 lipca 2014r. jako załącznik do protokołu, pełnomocnik skarżącej podtrzymał zarzuty podniesione w skardze.

Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a. polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Sąd administracyjny jest sądem kasacyjnym. W razie stwierdzenia istotnych uchybień sąd administracyjny nie ma więc kompetencji do merytorycznego rozstrzygnięcia danego postępowania, lecz jest upoważniony jedynie do uchylenia bądź stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji lub aktu. Na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę miał na uwadze, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 20 czerwca 2013r. sygn. akt IV SA/Po 416/13 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lutego 2013r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] stycznia 2013r., nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. rozpoznając ponownie niniejszą sprawę i Sąd w niniejszym postępowaniu na podstawie art. 153 P.p.s.a. pozostawały związane oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w powyżej opisanym wyroku WSA.

Zgodnie z art. 153 P.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego oraz kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych i wskazanie kierunku, w którym winno zmierzać przyszłe postępowanie (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012 r., s. 397 uw. 1, 2; M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011 r., s. 544, Nb 1-3).

Artykuł 153 P.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Nieprzestrzeganie tego przepisu w istocie podważałoby obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziło do niespójności działania systemu władzy publicznej. Związanie oceną prawną wyrażoną w wyroku (uzasadnieniu orzeczenia) oraz wynikającymi z niej wskazaniami co do dalszego postępowania oznacza, że organ nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz obowiązany jest do podporządkowania się jemu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (wyrok NSA z: 30.7.2009 r., II FSK 451/08, Lex nr 526493; 23.9.2009 r., I FSK 494/09, Lex nr 594010; 13.7.2010 r., I GSK 940/09, Lex nr 594756; wyrok WSA we Wrocławiu z 14.1.2010 r., I SA/Wr 1591/09, Lex nr 559604). Dlatego w razie wnoszenia kolejnych skarg, sąd administracyjny weryfikuje m.in. sposób wywiązania się organów ze skierowanych do nich wskazań, nie wnika on natomiast w materię objętą zakresem wcześniejszych ocen (wyrok NSA z dnia 21.4.2010 r., II FSK 2129/08, Lex nr 596261). Należy w tym miejscu dodatkowo podkreślić, że art. 153 P.p.s.a. pełni szczególną rolę w kontekście skuteczności oraz wykonalności orzeczeń sądów administracyjnych. Naruszenie art. 153 P.p.s.a. przez organy administracji pociąga za sobą niebezpieczeństwo ponownego zaskarżenia podjętej decyzji do sądu administracyjnego, unicestwienie bytu prawnego przedmiotowej decyzji oraz konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego co do istoty sprawy. W ten sposób toczące się postępowanie administracyjne z nieuzasadnionych powodów ulega przedłużeniu. Dlatego art. 153 P.p.s.a. określa taką relację między organem administracyjnym a sądem, która sprowadza się do związania organu oceną prawną i wskazaniami do dalszego postępowania, gdzie nie ma miejsca na polemikę organu z oceną prawną i wskazaniami do dalszego postępowania.

Jak wynika z uzasadnienia wyroku z dnia 20 czerwca 2013r. sygn. akt IV SA/Po 416/13 Sąd stwierdził, że w aktualnym stanie prawnym brak jest przepisu nakazującego przedłożenie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przed uzyskaniem zezwolenia na samo tylko zbieranie odpadów. Rozpatrując w tym kontekście unormowanie art. 72 ust. 1 pkt 21 u.u.i.ś. w zw. z art. 42 ust. 4 u.odpad. 2012 Sąd doszedł bowiem do wniosku, że obowiązek uprzedniego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz dołączenia jej egzemplarza do wniosku o wydanie zezwolenia dotyczy tylko zezwoleń na przetwarzanie odpadów i na zbieranie i przetwarzanie odpadów, natomiast nie dotyczy zezwolenia na samo tylko zbieranie odpadów.

Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, iż wadliwym było wzywanie przez organ I instancji w postępowaniu prowadzonym po wydaniu przez Sąd wyroku do przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w ramach prowadzonego postępowania w sprawie wydania zezwolenia na samo tylko zbieranie odpadów. Za polemikę ze stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu wyroku Sądu uznać należy również stanowisko wyrażone z uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego, w którym organ ten wyraził pogląd, iż sam brak tych decyzji nie może wpływać bezpośrednio na odmowę udzielenia zezwolenia, ale jej istnienie (podobnie jak uzgodnień wynikających z przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym i prawa budowlanego) może działać na korzyść wnioskodawcy, bo może pomóc w wyjaśnieniu stanu faktycznego w kontekście spełnienia przez wnioskodawcę możliwości technicznych i organizacyjnych pozwalających należycie wykonywać działalność w zakresie wnioskowanym. Taka interpretacja przepisów jest z jednej strony niezgodna z wytycznymi zawartymi w wyroku Sądu, w którym przesądzono o braku konieczności uzyskania na obecnym etapie decyzji środowiskowej, a z drugiej strony jest sprzeczna z intencją strony, który składając wniosek zastrzegła, iż zbieranie odpadów zamierza prowadzić w oparciu o istniejącą infrastrukturę na terenie działki położonej w P. przy ul. N. [...].

Odnosząc się dalej do meritum sprawy wskazać należy, iż materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie decyzji stanowił art. 46 ust. 1 u.odpad.2012, zgodnie z którym właściwy organ odmawia wydania zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów w przypadku, gdy zamierzony sposób gospodarowania odpadami:

1/ mógłby spowodować zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub dla środowiska,

2/ jest niezgodny z planami gospodarki odpadami,

3/ jest niezgodny z przepisami prawa miejscowego.

W przedmiotowej sprawie organy odmawiając wydania zezwolenia na zbieranie odpadów przyjęły, iż zamierzony sposób gospodarowania odpadami może spowodować zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub dla środowiska. Podstawą przyjętego założenia były poczynione przez organ I i II ustalenia, których wynikiem było przyjęcie założenia, iż wnioskodawca nie posiada możliwości technicznych i organizacyjnych pozwalających prowadzić działalność w planowanym zakresie, tak aby wykluczyć możliwość spowodowania zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi oraz dla środowiska.

Jednym z powodów takiego stanowisko było stwierdzenie, iż magazyn odpadów niebezpiecznych winien spełniać warunki umożliwiające w nim przetrzymywanie odpadów niebezpiecznych (palnych, żrących, wybuchowych, utleniających itp.), posiadać odpowiednią odporność pożarową, wydzielone pola magazynowe i ciągi komunikacyjne. Organy orzekające stwierdziły, iż magazynowanie odpadów niebezpiecznych wiąże się z dodatkowymi wymaganiami dla podłogi (np.: brak rys i pęknięć, antypoślizgowa, niepalna powierzchnia), ścian (niepalne, niechłonne), stolarki (niepalna, ograniczające przenikanie światła i promieniowania cieplnego), wentylacji (grawitacyjna i mechaniczna, uruchamianie z zewnątrz i wewnątrz). Pomieszczenie winno również posiadać kanalizację niezależną od kanalizacji ogólnej. Sposób magazynowania odpadów winien zapewniać rozwiązania uniemożliwiające kontakt i wejście w reakcje składowych odpadów (palnych z utleniającymi oraz silnie kwaśnych lub alkalicznych). Organy orzekające stwierdziły, również iż magazyn odpadów niebezpiecznych jest integralną częścią budynku administracyjno-biurowego, może zatem stanowić realne zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi, a rysy mogą wiązać się z możliwością przenikania zanieczyszczeń do środowiska gruntowo-wodnego. Zwrócono również uwagę , iż brak jest dokumentów dotyczących obiektu a potwierdzających, iż obiekt ten był oddany do użytkowania jako magazyn odpadów niebezpiecznych, co zdaniem organów administracyjnych ma znaczenie dla ustalenia, czy magazyn ten spełnia warunki umożliwiające w nim przetrzymywanie odpadów niebezpiecznych, a sam wnioskodawca ani takich, ani innych dokumentów mogących stanowić dowody na tą okoliczność nie przedstawił. Organy ustaliły także, iż problematyczny może być również rozładunek i ponowny załadunek odpadów niebezpiecznych ze względu na niewielką powierzchnię obiektu.

Odnosząc się do powyższego stwierdzić należy, iż uwadze organów umknęło, iż skarżąca spółka składając wniosek o wydanie przedmiotowej decyzji wskazała iż cześć odpadów objętych wnioskiem nie posiada składników ani właściwości, które kwalifikują je jako odpady niebezpieczne na podstawie załącznika nr 3 i 4 u.odpad.2001 (obecnie zał. 3 i 4 u.odpad.2012). Skarżąca spółka zamierza zbierać odpady niebezpieczne oraz odpady inne niż niebezpieczne. Działalność ta będzie wiązała się z przyjęciem, ważeniem, przeładunkiem i magazynowaniem odpadów. Zgodnie z wnioskiem magazynowanie odpadów będzie się odbywało w magazynie odpadów niebezpiecznych (odpady niebezpieczne) oraz na placu (odpady inne niż niebezpieczne).

W ocenie Sądu przy uwzględnieniu faktu, iż zakresem działalności ma być m.in. zbieranie odpadów innych niż niebezpieczne bezzasadnym było formułowania żądania o podanie ich składu chemicznego. W tym miejscu stwierdzić należy również, iż określając wymagania co do magazynów niebezpiecznych i na tej podstawie odmawiając wydania przedmiotowej decyzji organy orzekające w sprawie pominęły okoliczność, iż tylko w stosunku do części z odpadów możliwym było stawianie szczególnych wymagań co do ich magazynowania. Odmowa udzielenia zezwolenia na zbieranie odpadów innych niż niebezpieczne była więc oczywiście nieuzasadniona.

W tym miejscu stwierdzić należy również, iż prezentując w decyzji szczegółowe wymagania co do magazynu odpadów niebezpiecznych, podważając rodzaj pojemników wyprodukowanych do zbierania odpadów, żądając uzgodnień dotyczących budynków w zakresie ich szczególnego przeznaczenia i zarzucając brak dojazdu do pojemników w żaden sposób nie powiązano formułowanych żądań będących podstawą do wydania decyzji odmownej z obowiązującymi przepisami. Samoistnej podstawy do orzekania w tym zakresie nie stanowi bowiem art. 46 ust. 1 pkt 1 u.odpad.2012. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela w tym zakresie stanowisko prezentowane w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 23.02.2011r. sygn. akt II SA/Gl 652/10 wydanym w stanie prawnym regulowanym w u.odpad.2001, której art. 29 ust. 1 pkt 2 odpowiadał obecnemu art. 46 ust. 1 pkt 1 u.odpad.2012. W powyższym wyroku Sąd wyraził pogląd, iż organ orzekając w sprawie udzielenia zezwolenia na zbieranie odpadów nie może poprzestać na wymaganiach, których spełnienie nie wynika z konkretnych przepisów prawa i musi wykazać, że zamierzona działalność może stanowić zagrożenie.

Godzi się w tym miejscu wskazać, iż zgodnie art. 25 ust. 1 u.odpad.2012. magazynowanie odpadów odbywa się zgodnie z wymaganiami w zakresie ochrony środowiska oraz bezpieczeństwa życia i zdrowia ludzi, w szczególności w sposób uwzględniający właściwości chemiczne i fizyczne odpadów, w tym stan skupienia, oraz zagrożenia, które mogą powodować te odpady, w tym zgodnie z wymaganiami określonymi w przepisach wydanych na podstawie ust. 7. Zgodnie zaś z art. 25 ust. 7 u.odpad.2012 Minister właściwy do spraw środowiska może określić, w drodze rozporządzenia, szczegółowe wymagania dla magazynowania odpadów, obejmującego wstępne magazynowanie odpadów przez wytwórcę odpadów, tymczasowe magazynowanie odpadów przez prowadzącego zbieranie odpadów oraz magazynowanie odpadów przez prowadzącego przetwarzanie odpadów, kierując się właściwościami odpadów, wymaganiami ochrony środowiska, życia i zdrowia ludzi oraz ograniczeniem uciążliwości związanych z magazynowaniem odpadów. Powyższa norma kompetencyjna nie została do tej pory wykonana i stosowne rozporządzenie wykonawcze nie zostało wydane. Tym niemniej wskazać należy, iż ustawodawca przewidział możliwość gradacji wymagań przewidując możliwość tymczasowego magazynowania odpadów przez prowadzącego zbieranie odpadów.

Powyższe winno znaleźć odzwierciedlenie w wydanej decyzji tym bardziej ,iż wnioskodawca określił zamierzony sposób gromadzenia odpadów i wskazał, iż zbieranie miało polegać tylko na zestawieniu pojemnika czy kontenera w magazynie odpadów niebezpiecznych albo na placu do zbierania odpadów innych niż niebezpieczne. Zgodnie z oświadczeniem strony samo zbieranie miało mieć charakter incydentalny tj. odpady w kontenerach miały być zbierane tylko w razie awarii samochodu uniemożliwiającej transport odpadów do miejsca przeznaczenia bezpośrednio od jednego posiadacza do kolejnego. Dodatkowo skarżąca w trakcie postępowania argumentowała, iż odcieków nie przewiduje się. Skoro więc organ uznał, iż przy zastosowaniu środków jakimi dysponuje wnioskodawca prawdopodobnym jest wystąpienie odcieków stanowiących zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub dla środowiska działając w oparciu o art. 43 ust. 1 pkt 6 u.odpad.2012 mógł określić dodatkowe warunki zbierania odpadów. Przywołać w tym miejscu należy akceptowane przez Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, powołane wyżej orzeczenie WSA w Gliwicach z dnia 23.02.2011r. sygn. akt II SA/Gl 652/10 w uzasadnieniu którego stwierdzono, iż "...Przedstawiona przez organ odwoławczy argumentacja na poparcie wystąpienia negatywnej przesłanki z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy (obecnie art. 46 ust. 1 pkt 1 u.odpad.2012), o ile nie jest wystarczająca dla zastosowania tego przepisu, o tyle w sposób oczywisty uzasadnia określenie w zezwoleniu warunków, o których mowa w art. 28 ust. 5 pkt 5 ustawy (obecnie art. 43 ust. 1 pkt 6 u.odpad.2012),. Ustawa przewiduje środki, za pomocą których następuje kontrola zgodnego z prawem wykonywania działalności objętej zezwoleniem (art. 30) - obecnie art. 47 u.odpad.2012),. Skuteczne wykorzystanie tych środków zależy wyłącznie od szybkości i sprawności działania organu.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzekł jak pkt 1 sentencji. Na podstawie art. 200 P.p.s.a orzeczono o kosztach postępowania.

Rozpoznając ponownie wniosek skarżącej o wydanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów, organ pierwszej instancji uwzględniając wytyczne zawarte w niniejszym wyroku ponownie rozpozna wniosek zgodnie z tego treścią uwzględniając wytyczne zawarte w niniejszym wyroku. W szczególności organy uwzględnią treść wniosku z uwzględnieniem załącznika, w którym skarżąca szczegółowo określiła rodzaje odpadów objętych wnioskiem o ich zbieranie. Ponadto organy z odwołaniem się do obowiązujących przepisów ocenią czy w stosunku do odpadów stanowiących zagrożenie dla środowiska oraz bezpieczeństwa życia i zdrowia ludzi koniecznym jest określenie dodatkowych warunków zbierania odpadów.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 Ppsa.

Z uwagi na charakter wyeliminowanego z obrotu prawnego aktu, który ma charakter wyłącznie odmowny i nie wiąże się z nałożeniem na stronę jakiegokolwiek obowiązku bądź przyznaniem uprawnienia, uznać należy, iż jako taki nie nadaje się on do wykonania (nie ma przymiotu wykonalności). Stąd też nie znaleziono podstaw do orzekania w przedmiocie jego wykonania, w trybie art.152 Ppsa.