Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 232/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2015-05-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8, art. 9, art. 28, art. 61a par. 1, art. 63 par. 2 i 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 296, art. 297, art. 251
journal: Dz.U. 2014 poz 121
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - tekst jednolity.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 152, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie Sędzia WSA Adam Matuszak Sędzia WSA Ewa Osipuk (spr) Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 maja 2015 r. sprawy ze skargi M.C. na postanowienie Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie uciążliwości gospodarstwa rolnego 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji; 2) orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; 3) zasądza od Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej M.C. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 19 marca 2014 r., "[...]"Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w "[...]", powołując się na art. 19 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.), dalej powoływanej jako K.p.a., poinformował Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w "[...]" (PINB), że M.C. zgłosiła do Inspektoratu zastrzeżenia odnośnie do wykonania wybiegu dla bydła w odległości 10 m od budynku mieszkalnego w miejscowości "[...]", co stanowi dużą uciążliwość z uwagi na zanieczyszczenie gnojowicą. Wskazał, że nie jest właściwy w sprawie oceny prawidłowości wybudowanej zagrody i zwrócił się do PINB o podjęcie działań wg właściwości i poinformowanie zainteresowanej oraz Delegatury.

W dniu 14 kwietnia 2014 r. PINB przeprowadził wizję lokalną na przedmiotowej nieruchomości i pismem z dnia 16 kwietnia 2014 r., przekazanym również do wnioskodawczyni, poinformował organ ochrony środowiska, że w wyniku kontroli przeprowadzonej pod wskazanym adresem ustalono, iż istnieje tam budynek inwentarski, wybudowany w latach 60. ubiegłego wieku, w którym jest prowadzony odchów cieląt. Przy budynku znajduje się wybieg dla cieląt. Nie stwierdzono natomiast budowli rolniczych typu płyty gnojowe lub zbiorniki na gnojowicę. Składowanie obornika odbywa się bezpośrednio na ziemi. Odległość wybiegów dla zwierząt gospodarskich od zabudowań i kontrola składowania obornika na ziemi nie leżą jednak w kompetencji organów nadzoru budowlanego. PINB zaznaczył, że M.C, nie jest właścicielem gruntów i budynków położonych w obrębie przedmiotowego gospodarstwa rolnego.

M.C., w piśmie z dnia 5 maja 2014 r., skierowanym do PINB, wniosła o wskazania, na jakiej podstawie prawnej organ uznał, że nie przysługuje jej przymiot strony postępowania oraz podanie, jaki obiekt budowany jest przedmiotem tego postępowania i jaki jest jego zakres oddziaływania.

Odpowiadając na to pismo, PINB - w piśmie z dnia 12 maja 2014 r. - wyjaśnił, że stronami postępowania w sprawie rozbudowy istniejących budynków w gospodarstwem rolnym są podmioty należące do kręgu osób wymienionych w art. 28 ust. 2 ustawy z dnia

7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.). Wnioskodawczyni nie może być uznana za stronę w tym postępowaniu, gdyż jej nieruchomość pozostaje poza obszarem oddziaływania obiektów, w stosunku do których toczy się postępowanie wyjaśniające, prowadzone zgodnie z przepisami powołanej ustawy. Organ dodał, że nie jest właściwy w sprawie badania, czy w prawidłowej odległości od zabudowań zlokalizowano wybieg dla zwierząt gospodarskich oraz w zakresie składowania obornika bezpośrednio na ziemi.

W odwołaniu od pisma organu z dnia 12 maja 2014 r., skierowanym do

"[...]"Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (WINB), wnioskodawczyni zarzuciła, że PINB błędnie przyjął, iż w sprawie ma zastosowanie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Przedmiotowe obiekty zostały bowiem wybudowane i nastąpiła zmiana sposobu użytkowania poszczególnych pomieszczeń. Inwestor W.W. w budynku mieszkalno-gospodarczym nr "[...]" zmienił sposób użytkowania pomieszczeń gospodarczych na mieszkalne, a w budynku mieszkalno-gospodarczym nr "[...]", zmienił sposób użytkowania z mieszkalnego na gospodarczy, dokonując przy tym rozbiórki wszystkich ścian wewnętrznych, w tym nośnych, ponadto przyległą do budynku gospodarczego (obora) wiatę znajdującą się na działce nr "[...]", przebudował na oborę

i również dokonał rozbiórki ściany nośnej. Wybudował on również nowe obiekty (wiatrołap, obora i studnia głębinowa), bez zgłoszenia i pozwolenia na budowę. Wnioskodawczyni wywiodła ponadto, że z uwagi na fakt, iż na działce nr "[...]"ma zapisane prawo służebności mieszkania i prawo do korzystania z gruntu, to z tego względu znajduje się w obszarze oddziaływania samowolnie wybudowanych obiektów. Wskazała, że w związku z realizacją inwestycji, naruszono przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. 2008 r., nr 25, poz. 150), ustawy z dnia 3 października 2008 r.

o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. nr 199, poz. 1227), ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz.U. z 2007 r., nr 75, poz. 493), ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80 poz. 717), miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U.

Nr 75, poz. 690) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. nr 213, poz. 1397).

"[...]"Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowanego, na podstawie art. 237 § 3 K.p.a., w zawiadomieniu o sposobie załatwienia skargi z dnia 9 lipca 2014 r., stwierdził, że powyższa skarga w sprawie uciążliwości gospodarstwa rolnego położonego w miejscowości "[...]", jest zasadna i wyznaczył PINB w Iławie 14. dniowy termin na rozpatrzenie wniosku. Organ wyjaśnił, że w tym postępowaniu bada wyłącznie kwestię nienależytego wykonywania zadań przez organ niższego stopnia i z tego względu nie może odnosić się do meritum sprawy. Stwierdził, że wniosek M.C. z dnia 5 maja 2014 r., w którym wnosi o wydanie decyzji administracyjnej, powinien zostać rozstrzygnięty w formie postanowienia, a jego zasadność winna być zbadana w oparciu o art. 61a K.p.a.

Postanowieniem z dnia 23 lipca 2014 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w "[...]", na podstawie art. 61a K.p.a., odmówił wszczęcia postępowania

w sprawie uciążliwości gospodarstwa rolnego położonego w miejscowości "[...]". W uzasadnieniu organ podał, że w dniu 14 kwietnia 2014 r. przeprowadził kontrolę użytkowania obiektów budowlanych w przedmiotowym gospodarstwie rolnym,

w wyniku której ustalono, że nie wybudowano nowej zagrody. Stwierdzono, że istnieje tam budynek inwentarski wybudowany w latach 60. poprzedniego wieku, w którym prowadzony jest odchów cieląt. Nie stwierdzono natomiast budowli rolniczych, takich jak płyty gnojowe lub zbiorniki na gnojowicę. Składowanie obornika odbywa się bezpośrednio na ziemi. Ponadto organ stwierdził, że wnioskodawczyni nie może być uznana za stronę, gdyż nie posiada nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania gospodarstwa rolnego.

Po rozpatrzeniu zażalenia strony na postanowienie PINB, postanowieniem z dnia 11 września 2014 r. "[...]"Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowanego uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Wyjaśnił, że z uwagi na treść art. 61a § 1 K.p.a., przewidującego odmowę wszczęcia postępowania z przyczyn o charakterze procesowym czyniących dany wniosek niedopuszczalnym, nie może odnieść się do zarzutów merytorycznych podniesionych w zażaleniu. W zaskarżonym postanowieniu organ pierwszej instancji dokonał natomiast oceny merytorycznej stanu faktycznego, czym naruszył powołany wyżej przepis. WINB zaznaczył, że odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. z przyczyn podmiotowych może mieć miejsce jedynie w sytuacjach oczywistych, nie wymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów. W innych przypadkach, postępowanie na żądanie strony wszczyna się zgodnie z art. 61 § 3 K.p.a., co stwarza możliwość szczegółowego badania interesu prawnego wnioskodawcy. Organ odwoławczy stwierdził ponadto, że wnioskodawczyni nie wskazała przepisu prawa materialnego, który upoważniałby ją do żądania wszczęcia postępowania. Wskazał, że ponownie rozpatrując sprawę, PINB winien wezwać wnioskodawczynię do uzupełnienia wniosku, przez wskazanie przepisu prawa materialnego, który uprawnia ją do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego, a następnie zbadać treść żądania. W sytuacji gdy wskazane przez wnioskodawcę elementy określające jej legitymację do złożenia wniosku w sposób oczywisty przeczą tezie o istnieniu interesu prawnego, organ administracji uprawniony jest do odmowy wszczęcia danego postępowania. W przeciwnej sytuacji, winien wszcząć postępowanie zgodnie z art. 61 § 3 K.p.a. i dopiero wtedy szczegółowo zbadać, czy wnioskodawca posiada interes prawny w prowadzonym postępowaniu.

Ponownie rozpatrując sprawę, pismem z dnia 1 października 2014 r., PINB wezwał stronę do wskazania przepisu prawa materialnego, który uprawnia do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na to wezwanie, wnioskodawczyni podniosła m.in., że PINB winien wszcząć w sprawie postępowanie z urzędu, bowiem łatwo jest ustalić, które obiekty wybudowane zostały niezgodnie z prawem.

Postanowieniem z dnia 28 listopada 2014 r., organ pierwszej instancji ponownie odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie uciążliwości gospodarstwa rolnego, zlokalizowanego w miejscowości "[...]". W uzasadnieniu organ stwierdził, że wnioskodawczyni nie wskazała przepisu prawa materialnego, który uprawnia ją do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego.

W złożonym zażaleniu M.C. zaprzeczyła, jakoby żądała wszczęcia postępowania w sprawie uciążliwości gospodarstwa rolnego i stwierdziła, że wnosiła o wszczęcie postępowania w sprawie nielegalnej budowy (rozbudowy obory, budowy wybiegu), rozbiórki ścian nośnych w budynku mieszkalnym, w którym mieszka i w budynku gospodarczym, w którym ma wyznaczone prawo do użytkowania części pomieszczenia. Wybudowane niezgodnie z prawem obiekty skutkują powstaniem uciążliwości. Prace budowlane zostały bowiem wykonane w sposób niezgodny z prawem budowlanym (brak odpowiednich zgłoszeń i pozwoleń na budowę), a organ nadzoru budowlanego unika podjęcia odpowiednich działań.

"[...]"Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia 22 stycznia 2015 r., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

WINB wywiódł w uzasadnieniu, że zgodnie z art. 61a § 1 K.p.a. odmowa wszczęcia postępowania następuje w drodze postanowienia. Postanowienie to wydaje się, jeżeli zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub gdy z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. W postępowaniu prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego, zgodnie z definicją art. 28 K.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. WINB zaznaczył, że stwierdzenie interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Jeżeli natomiast akt stosowania danej normy prawnej nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę sytuacji prawnej danego podmiotu, to nie można mówić o interesie prawnym strony,

a co za tym idzie, o statusie strony w postępowaniu, w którym dochodzi do konkretyzacji danej normy prawnej. Organ odwoławczy stwierdził, że pojęcie strony postępowania administracyjnego może być wyprowadzone tylko z administracyjnego prawa materialnego. Wywiódł ponadto, że naruszenia interesu prawnego nie można utożsamiać z subiektywnym przekonaniem danej osoby o tym, że jakiś stan faktyczny jest dla niej niekorzystny, lecz konieczne jest odwołanie się do konkretnego przepisu prawa materialnego, pozwalającego zakwalifikować interes danego podmiotu jako interes prawny. Uwzględniając powyższe, WINB stwierdził, że wnioskodawczyni nie wskazała przepisu prawa materialnego, który upoważniałby ją do żądania wszczęcia postępowania. Z umowy dożywotniej osobistej służebności wynika bowiem, że ma ona prawo korzystania

z połowy budynku mieszkalnego, jednego stanowiska w oborze i dożywotniego korzystania z gruntu o pow. "[...]", wyznaczonego według jej wyboru. Właścicielem działki jest natomiast W.W., który może dokonywać remontów i zmian. Wnioskodawczyni przysługuje jedynie prawo do spokojnego zamieszkiwania i użytkowania wskazanej działki. Problemy związane z realizacją prawa dożywocia może podnosić na drodze cywilnej.

W skardze, złożonej do tut. Sądu, M.C. podniosła, że sprawa nie dotyczy wydania pozwolenia na budowę, lecz samowoli budowlanej i zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń mieszkalnych na gospodarcze. Z uwagi na to, nie ma zastosowania art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. W postępowaniu w sprawie samowoli budowlanej przymiot strony bada się bowiem zgodnie z art. 28 K.p.a. Następstwem samowoli budowlanej jest fakt zmiany przez właściciela nieruchomości przeznaczenia pomieszczeń w budynku, w którym mieszka skarżąca. Zmiana ta w uciążliwy sposób oddziałuje na sposób mieszkania, z uwagi na hałas i wibracje maszyn i urządzeń rolniczych oraz używanie środków chemicznych w pomieszczeniu. Ochrona interesów skarżącej przed tymi uciążliwościami znajduje oparcie w przepisach Prawa budowlanego. Skarżąca zaznaczyła, że po rozebraniu ścian nośnych zaczęły pękać ściany jej mieszkania. Ponadto, w efekcie wybudowania niezgodnie z prawem wybiegu dla zwierząt, intensywne zapachy i hałas przenikają do mieszkania. Skarżąca zarzuciła ponadto, że sprawa rozbudowy obory winna być rozstrzygnięta po wszczęciu i wyjaśnieniu istotnych okoliczności. Stwierdziła, że wykonana inwestycja narusza jej interes prawny, który wywodzi się ze służebności gruntowej i służebności mieszkania. Tym samym, powinna być stroną postępowania.

W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. Nr 1647.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonego aktu administracji publicznej.

Jednocześnie zaś, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wykazała, że zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu pierwszej instancji zostały podjęte z naruszeniem przepisów prawa.

Zaskarżonym postanowieniem organ odwoławczy utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji, którym PINB w "[...]" odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego "w sprawie uciążliwości gospodarstwa rolnego zlokalizowanego

w miejscowości "[...]"". Organ odwoławczy zaakceptował argumentację organu pierwszej instancji, że skarżąca nie wskazała przepisu prawa materialnego, który uprawnia ją do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego. Rozstrzygnięcie to wydano na podstawie art. 61a § 1 K.p.a., przewidującego obowiązek wydania postanowienia

o odmowie wszczęcia postępowania, w przypadku gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub gdy z innych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte.

Organ odwoławczy uznał, że skarżąca nie wykazała, że przysługuje jej przymiot strony, gdyż nie wskazała żadnego przepisu materialnego prawa administracyjnego,

z którego wynikałoby prawo lub obowiązek organu do podjęcia działań.

Ocena taka jest jednak, w ocenie Sądu, przedwczesna, gdyż przede wszystkim nie ustalono prawidłowo treści żądania skarżącej. Nie można bowiem podzielić przyjętego przez organy stanowiska, że domagała się ona wszczęcia postępowania "w sprawie uciążliwości gospodarstwa rolnego zlokalizowanego w miejscowości "[...]", jak to przyjęły organy obu instancji. Przeczą temu twierdzenia skarżącej zawarte w pismach M.C z dnia 30 maja 2014 r., 31 lipca 2014 r. i z dnia 4 listopada 2014 r., w których podaje, że właściciel nieruchomości samowolnie rozbudował budynek obory i zmienił sposób użytkowania budynków mieszkalno – gospodarczych, w wyniku czego m.in. pękają ściany w mieszkaniu, zajmowanym przez nią na podstawie umowy służebności osobistej, a ponadto inwestycja ta oddziałuje na jej lokal wskutek immisji (hałas i zapachy). Co więcej, w zażaleniu z dnia 15 grudnia 2014 r., skarżąca wprost podała, że wnosi o wszczęcie postępowania w sprawie nielegalnej budowy (rozbudowy obory, wybiegu dla bydła), rozbiórki ścian nośnych w budynku mieszkalnym, w którym mieszka i w budynku gospodarczym, w którym ma wyznaczone prawo do użytkowania części pomieszczeń. Należy zaś zauważyć, że Kodeks postępowania administracyjnego przyjmuje zasadę ograniczonego formalizmu w zakresie formy i treści podania. Wymagania formalne co do treści podania, określone zostały w art. 63 § 2 i § 3 K.p.a., w myśl których podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej podpis, adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Jest to minimum wymagań formalnych, których spełnienie warunkuje uznanie danej czynności prawnej za skuteczną, gdyż pozwalają one na ustalenie zasadniczych elementów dla prowadzenia postępowania w danej sprawie, tj. podmiotu i przedmiotu postępowania administracyjnego. Należy również zwrócić uwagę na utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że żądanie strony w postępowaniu administracyjnym należy oceniać na podstawie treści pisma. O charakterze pisma decyduje wyłączne strona, zaś organ administracji w razie wątpliwości ma obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony. Taki tok postępowania nakazuje zasada prawdy obiektywnej, wyrażona w art. 7 K.p.a.,

a także wynikający z art. 9 K.p.a. obowiązek należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ich prawa

i obowiązki będące przedmiotem postępowania (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 363, M. Jaśkowska,

A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 434 - 435 oraz powołane tam orzecznictwo). Mylne zatytułowanie pisma, brak oznaczenia lub inne oczywiste niedokładności nie mogą stanowić przeszkody do nadania pismu biegu

i rozpoznania go we właściwym trybie. Podkreślenia przy tym wymaga, że wątpliwości co do sensu podania i intencji jego autora powinny być usunięte przez żądanie przez organ od wnioskodawcy stosownych wyjaśnień. Także i w tym zakresie obowiązuje bowiem przewidziana w art. 7 K.p.a. zasada prawdy obiektywnej, nakazująca organowi podejmowanie wszelkich kroków do rzetelnego wyjaśnienia sprawy (zob. m.in. wyroki NSA: z dnia 23 czerwca 2006 r., sygn. akt I OSK 999/05, dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia. nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA").

Organy obu instancji w sposób arbitralny określiły natomiast przedmiot postępowania jako: "uciążliwości gospodarstwa rolnego", sugerując się prawdopodobnie określeniem zawartym w piśmie z dnia 19 marca 2014 r. "[...]"Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska. Zaznaczyć na marginesie należy, że w aktach sprawy nie ma nawet kopii pisma skarżącej, na które powołał się organ ochrony środowiska w swoim piśmie. Mając natomiast wątpliwości co do zakresu żądania strony, organ nadzoru budowlanego zobligowany był zwrócić się do skarżącej się o sprecyzowanie jej żądania. Dopiero bowiem to pozwoliłoby na zbadanie, czy w określonym postępowaniu przysługuje jej przymiot strony. Zgodnie z art. 28 K.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, niemniej jednak istnienie tego interesu prawnego lub obowiązku należy każdorazowo odnosić do konkretnych przepisów prawa mających zastosowanie w danym postępowaniu administracyjnym.

Odstąpienie od ustalenia, czy domniemana treść żądania jest zgodna z wolą skarżącej, stanowi naruszenie art. 7 i art. 9 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przyznać należy rację organowi, że to strona winna wykazać, że przysługuje jej interes prawny w danym postępowaniu przez wskazanie podstawy prawnej żądania. Powyższego nie można jednak rozumieć jako obowiązku organu domagania się od wnoszącego podanie, podania konkretnego przepisu danej ustawy lub innego aktu prawa powszechnie obowiązującego. Ustalenie treści i obowiązującego stanu prawnego,

w oparciu o który organ dokonuje subsumcji ustalonego stanu faktycznego sprawy, jest elementem procesu stosowania prawa przez organ administracji. Wystarczające zatem będzie podanie przez wnioskodawcę okoliczności, z których organ administracji może wywieść, że załatwienie sprawy dotyczy bezpośrednio sfery prawnej tej osoby,

w konsekwencji czego określony przepis prawa będzie miał zastosowanie. Działanie takie znajduje oparcie w zasadach ogólnych postępowania administracyjnego wypływających

z art. 7, art. 8 i art. 9 K.p.a.

Zgodzić należy się z poglądem, że źródłem interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. są przede wszystkim przepisy materialnego prawa administracyjnego, ale może nim być również prawo cywilne, w tym rzeczowe, zwłaszcza własność lub użytkowanie wieczyste (zob. wyrok NSA z dnia 30 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1792/09, CBOSA). Dodać też trzeba, że osoba, na rzecz której ustanowiono służebność osobistą mieszkania może mieć interes prawny w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane, o ile postępowanie to ma wpływ na zakres uprawnień, jakie przysługują z tytułu umowy ustanawiającej służebność osobistą (zob. wyroki NSA: z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 3040/13, z 20 grudnia 2013 r., sygn. akt II OSK 1842/12, z dnia 17 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2811/12, CBOSA). Zgodnie z art. 296 Kodeksu cywilnego, nieruchomość można obciążyć na rzecz oznaczonej osoby fizycznej prawem, którego treść odpowiada treści służebności gruntowej (służebność osobista), a na mocy art. 297 Kodeksu cywilnego, do służebności osobistych stosuje się odpowiednio przepisy o służebnościach gruntowych. Podkreślenia też wymaga, że w myśl art. 251 Kodeksu cywilnego, do ochrony praw rzeczowych ograniczonych stosuje się odpowiednio przepisy o ochronie własności. Błędny jest więc wyrażony przez organ odwoławczy pogląd, że skoro skarżąca legitymuje się tylko prawem dożywotniej osobistej służebności, a nie prawem własności, to nie przysługuje jej żadna ochrona na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane. W przypadku gdy nieruchomość objęta inwestycją ma status nieruchomości obciążonej, istotne znaczenie będzie miał wpływ realizowania inwestycji na wykonywanie służebności.

Ponownie rozpatrując sprawę, organ podejmie działania w celu prawidłowego ustalenia zakresu żądania skarżącej i w zależności od tych ustaleń podejmie dalsze czynności procesowe. W przypadku ustalenia, że żądaniem skarżącej objęty jest przedmiot leżący poza właściwością rzeczową organu nadzoru budowlanego, należy rozważyć zastosowanie art. 66 § 1 K.p.a.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdza, że zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku. Z mocy art. 152 tej ustawy orzekł, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach orzeczono zgodnie

z art. 200 tej ustawy.