Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 185/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-07-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Budownictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 1 pkt 2 w zw.  art. 157 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie WSA Marta Kołtun-Kulik WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Protokolant referent stażysta Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2012 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz skarżącego M. K. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] po rozpoznaniu wniosku P. Spółki Akcyjnej o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...].10.2010 r. nr [...], stwierdzającą nieważność orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...].09.1954 r. nr [...], w części dotyczącej wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa (Zarządu Inwestycji [...]) nieruchomości położonej w granicach administracyjnych Dzielnicowej Rady Narodowej [...], o pow. [...]m2, stanowiącej własność K. Z. i S. L. (pkt 1 orzeczenia) uchylił w całości powyższą decyzję i umorzył postępowanie przed Ministrem Infrastruktury.

W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan faktyczny:

Orzeczeniem z dnia [...].09.1954r. nr [...] Prezydium Rady Narodowej w W. dokonało w punkcie 1 wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa (Zarządu Inwestycji [...]) nieruchomości położonej w granicach administracyjnych Dzielnicowej Rady Narodowej [...] o pow. [...]m2, stanowiącej własność K. Z. i S. L. (prawidłowo L.).

Pismem z dnia [...].09.2008 r. o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia wystąpił M. K. wskazując, że przedmiotowe orzeczenie dotknięte jest wadami rażącego naruszenia prawa.

Decyzją z dnia [...].10.2010 r. nr [...] Minister Infrastruktury stwierdził nieważność orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...].09.1954r. nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa (Zarządu Inwestycji [...]) nieruchomości położonej w granicach administracyjnych Dzielnicowej Rady Narodowej [...], o pow. [...]m2, stanowiącej własność K. Z. i S. L. (pkt 1 orzeczenia). W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż pomimo uzyskania jedynie szczątkowego materiału dowodowego (brak kompletnych akt archiwalnych) zaskarżone orzeczenie dotknięte jest wadą rażącego naruszenia prawa oraz wadą trwałej niewykonalności w dniu jego wydania. Organ nadzoru uznał, iż wskazanie w zaskarżonym orzeczeniu zmarłego w dniu [...].05.1945 r. L. S., jako współwłaściciela wywłaszczonej nieruchomości i uczynienie go stroną postępowania wywłaszczeniowego było niedopuszczalne i stanowiło rażące naruszenie art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 18.07.1950 r. przepisy ogólne prawa cywilnego (Dz. U. nr 34, poz. 311). Z kolei brak precyzyjnego określenia w ww. orzeczeniu wywłaszczeniowym nieruchomości będącej przedmiotem wywłaszczenia stanowi o jego niewykonalności. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpiły P. S.A. w W. W uzasadnieniu wniosku podniesiono m. in., iż z uwagi na niekompletność materiału dowodowego organ nie miał podstaw, aby uznać L. S. jako współwłaściciela nieruchomości. Ponadto, organowi nadzoru zarzucono, iż nie ustalił, czy dla przedmiotowej nieruchomości prowadzona była księga wieczysta, a także, iż uznał za rażące naruszenie przepisu art. 21 ust. 1 dekretu z dnia 26.04.1949 r. o nabywaniu i przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych w sytuacji, gdy organ orzekający o wywłaszczeniu ustalił przedmiot i rozmiar wywłaszczenia i wskazał na czyją rzecz wywłaszczenie nastąpiło.

Po rozpoznaniu wniosku i akt sprawy organ stwierdził, że zgodnie z art. 19 K.p.a. organ administracji publicznej przestrzega z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej.

Zgodnie z art. 157 § 1 K.p.a. właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 K.p.a. jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja została wydana przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ.

Właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości ustala się na podstawie przepisów prawa materialnego, obowiązujących w dniu wydania spornej decyzji (patrz: wyrok SN z dnia 03.09.1998 r., sygn. akt III RN 83/98, publ. OSNP 1999/9/293).

Reguła ta nie dotyczy jednak zdaniem organu sytuacji, w których nastąpiła zmiana kompetencji organów. Zgodnie bowiem z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego kwestie dotyczące trybów nadzwyczajnych traktowane są jako postępowanie administracyjne w nowej sprawie. Dlatego właściwość rzeczową organu, do którego należy wydanie decyzji o stwierdzenie nieważności decyzji, ustala się z uwzględnieniem zmian w strukturze administracji publicznej. W przypadku takich zmian ustala się najpierw organ, na który przeszła właściwość w takich sprawach, a dopiero potem organ wyższego stopnia.

W przedmiotowej sprawie zaskarżone orzeczenie zostało wydane na podstawie przepisów z dnia 26.04.1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (tekst jednolity: Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31).

Zgodnie z art. 10 powołanego dekretu, organem właściwym w sprawie orzekania o wywłaszczeniu i odszkodowaniu był w pierwszej instancji organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej ze względu na położenie nieruchomości. Odwołanie od decyzji wydanej przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej rozpatrywała odwoławcza komisja wywłaszczeniowa przy prezydium wojewódzkiej rady narodowej (art. 24 ust. 2 dekretu).

Jednak, jak wynika z akt sprawy ani właściciele wywłaszczonej nieruchomości, ani którykolwiek z ich spadkobierców, nie złożyli we wskazanym 14-dniowym terminie odwołania od kwestionowanego orzeczenia z dnia [...].09.1954 r.

Dlatego też organ uznał, że ustalając obecnie organ właściwy rzeczowo do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez nieistniejący organ jakim było prezydium wojewódzkiej rady narodowej, należy ustalić organ, który aktualnie jest właściwy w sprawach dotyczących wywłaszczenia w pierwszej instancji.

Wraz ze zmianą w strukturze administracji publicznej, w aktualnym stanie prawnym sprawy wywłaszczeniowe zostały przekazane staroście wykonującemu zadania z zakresu administracji rządowej, który zgodnie z art. 112 ust. 4 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jest organem właściwym w sprawach wywłaszczenia. Na podstawie art. 9a powołanej ustawy, organem wyższego stopnia w sprawach określonych w ustawie, rozstrzyganych w drodze decyzji przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej jest wojewoda.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowo-administracyjnym ustalając właściwość organów administracji do weryfikacji wydanych decyzji przez ówczesne terenowe organy administracji państwowej należy badać, czy oceniana decyzja została wydana przez organ pierwszej, czy drugiej instancji. Jeżeli decyzję ostateczną wydał organ I instancji, organem właściwym do stwierdzenia jej nieważności będzie wojewoda. Natomiast, jeżeli decyzja będąca przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności została wydana przez organ II instancji, organem właściwym do orzekania o nieważności będzie minister (patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25.02.2010r. sygn. akt I OSK 636/09, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10.03.2009r., sygn. akt I OW 168/08, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22.12.2008r. sygn. akt I OW 95/08).

Natomiast zdaniem organu zgodnie z art. 22 § 1 pkt 9 K.p.a. spory o właściwość miedzy organami administracji publicznej, gdy jednym z nich jest minister rozstrzygane są przez Prezesa Rady Ministrów. Prezes Rady Ministrów w podobnych stanach faktycznych jak wskazany powyżej między Ministrem Infrastruktury a właściwym Wojewodą wskazał Wojewodę jako organ właściwy w przedmiocie rozpatrzenia wniosków o stwierdzenie nieważności decyzji odszkodowawczych wydanych przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej (rozstrzygnięcie sporów z dnia [...].12.2010 r, nr [...], z dnia [...].12.2010r., nr [...], z dnia [...].12.2010 r., nr [...], z dnia [...].12.2010 r., nr [...], z dnia [...].12.2010 r., nr [...], nr [...], z dnia [...].12.2010 r., nr [...], z dnia [...].01.2011 r., nr [...], z dnia [...].01.2011 r., nr [...]

Ponieważ kompetencje Prezydium Rady Narodowej w W. w zakresie wywłaszczania nieruchomości przejął obecnie starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, to, organem wyższego stopnia w stosunku do starosty wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej w sprawach wywłaszczenia nieruchomości za odszkodowaniem jest wojewoda dlatego zdaniem organu wniosek o stwierdzenie nieważności powinien zostać rozpatrzony przez Wojewodę [...], a nie przez Ministra Infrastruktury.

Skoro więc postępowanie było bezprzedmiotowe z powodu niewłaściwości Ministra Infrastruktury, to należało uchylić w całości decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...].10.2010 r. nr [...]i umorzyć postępowanie przed Ministrem Infrastruktury.

Na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2011 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył M. K. zarzucając jej naruszenie:

art. 17 pkt 2, art. 19 kpa i art. 157 § 1 K.p.a. przez przyjęcie, że organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez prezydium wojewódzkiej (lub miejskiej o uprawnieniach wojewódzkiej) rady narodowej, na podstawie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31) jest wojewoda, a nie Minister Infrastruktury (obecnie Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej) i wniósł o jej uchylenie.

W uzasadnieniu skarżący podniósł między innymi, że zaskarżona decyzja nie jest prawidłowa i narusza prawo, ponieważ Minister Infrastruktury niezasadnie przyjął, że właściwym do rozstrzygania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji i wydania decyzji w tej sprawie jest organ właściwy w dacie orzekania, a nie w dacie wywłaszczenia. Pogląd ten jest błędny, bowiem właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu należy oceniać według przepisów prawa materialnego, obowiązujących w dacie wydania decyzji będącej przedmiotem postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności, a nie według przepisów prawa materialnego, obowiązujących w dacie orzekania o nieważności decyzji.

Stosownie do art. 21 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (tekst jednolity: Dz. U. 1952, Nr 4, poz. 31) organem właściwym rzeczowo do orzekania o wywłaszczeniu był organ administracji stopnia wojewódzkiego, tj. prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Zgodnie z przepisem art. 3.1 pkt 5 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206 z późn. zm.) aktualnie organem administracji rządowej w województwie jest wojewoda. Zgodnie z art. 17 pkt 2 K.p.a. organem wyższego stopnia (wskazanym w art. 157 § 1 K.p.a. jako właściwy rzeczowo do stwierdzania nieważności decyzji) w stosunku do wojewody jest właściwy w sprawie minister.

Ponieważ w sprawie wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości w 1954 r. orzekało Prezydium Rady Narodowej w W., tj. organ administracji szczebla wojewódzkiego, właściwym rzeczowo, zgodnie z dyspozycją art. 157 § 1 K.p.a., w zw. z art.17 pkt 2 K.p.a., organem do orzekania w sprawie nieważności decyzji o wywłaszczeniu jest w tej sprawie zdaniem skarżącego Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (który przejął w tym zakresie zadania Ministra Infrastruktury) jako organ nadrzędny nad wojewodą, pełniącym obecnie funkcję organu szczebla wojewódzkiego administracji rządowej.

Pogląd ten znajduje oparcie w stanowisku zaprezentowanym w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 3 września 1998 r. (sygn. III RN 83/98), a także w najnowszym orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2011 r., sygn. I SA/Wa 809/11, z dnia 28 listopada 2011 r., sygn. I SA/Wa 935/11 i z dnia 28 listopada 2011r., sygn. I SA/Wa 1224/11).

Przedstawiony w wyżej wskazanych orzeczeniach pogląd, w zakresie organów właściwych do stwierdzenia nieważności orzeczeń wywłaszczeniowych, skarżący uznaje za trafny. Przedstawia on bowiem racjonalne i zgodne z ustrojowymi zasadami Rzeczpospolitej Polskiej rozwiązanie problemu właściwości organów administracyjnych do realizacji uprawnień nadzorczych wobec aktów administracyjnych wydanych przed zmianą ustrojową w Polsce.

Akceptacja poglądu co do organu właściwego do stwierdzenia nieważności orzeczeń wydanych przez już nieistniejące organy, wyrażonego przez Ministra Infrastruktury w zaskarżonej decyzji z dnia [...] listopada 2011 r. prowadziłaby zdaniem skarżącego do rozwiązań niedających się zaakceptować. Gdyby analizę organu właściwego do stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowych należało oprzeć wyłącznie na określeniu organu, na który przeszła obecnie merytoryczna kompetencja do rozpatrywania spraw określonego typu, abstrahując zupełnie od umiejscowienia tych organów w strukturze administracji państwowej dzisiaj i w przeszłości, analiza taka prowadziłaby do oczywiście kontrintuicyjnych wniosków. Przykładowo, na podstawie poglądu zaprezentowanego przez Ministra Infrastruktury, należałoby zdaniem skarżącego stwierdzić, że organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej wydanej przed zmianami ustrojowymi w pierwszej instancji przez ministra (a taki charakter miały np. orzeczenia wydawane na podstawie ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej), byłby dzisiaj wojewoda (organ wyższego stopnia w stosunku starosty, organu, na który przeszła kompetencja w sprawach wywłaszczeniowych). Takie rozwiązanie powodowałoby sytuację, w której, w niektórych przypadkach, funkcję organu nadzorczego wobec organów administracji rządowej szczebla centralnego, pełniłby wojewoda.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że Sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za zasadną.

W niniejszej sprawie do rozstrzygnięcia pozostawała kwestia, czy Minister Infrastruktury w dniu wydawania zaskarżonej decyzji był organem wyższego stopnia w rozumieniu art. 157 § 1 kpa.

Powołując się na stanowisko doktryny i judykatury Minister Infrastruktury wyszedł z założenia, że jeśli organ (Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w W.), który wydał decyzję ostateczną, poddaną jego ocenie w trybie nadzoru, już nie istnieje, to należy najpierw ustalić, jaki organ w chwili obecnej jest kompetentny do rozstrzygania indywidualnych spraw administracyjnych tego samego rodzaju i po ustaleniu takiego organu, należy ustalić organ wyższego stopnia na ogólnych zasadach (art. 17 kpa). Ponieważ obecnie organem pierwszej instancji właściwym w kwestii wywłaszczenia i odszkodowania jest starosta (art. 112 ust. 4 i art. 129 ust. 1 u.g.n.), a organem wyższego stopnia jest wojewoda (art. 9a u.g.n. w zw. z art. 17 pkt 1 K.p.a. - właściwość organu wyższego stopnia ukształtowana w ustawie szczególnej), to Minister Infrastruktury doszedł do wniosku, że organem właściwym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] września 1954 r. powinien być Wojewoda [...] w związku z czym postępowanie przed Ministrem Infrastruktury umorzył.

Istotnie, koncepcja ustalania organu wyższego stopnia, zaprezentowana przez Ministra Infrastruktury, polegająca na założeniu, że organ wyższego stopnia, który ma orzekać w trybie nadzoru, ustala się w oparciu o aktualne przepisy, a oceny decyzji poddanej nadzorowi dokonuje się w oparciu o przepisy obowiązujące w dniu jej wydania, znajduje potwierdzenie w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych oraz w doktrynie. Cytując za M. Jaśkowską (komentarz do art. 157 K.p.a., LEX 2009) "właściwość rzeczową organu, do którego należy wydanie decyzji o stwierdzeniu nieważności, ustala się z uwzględnieniem zmian w strukturze administracji publicznej". W przypadku takich zmian ustala się najpierw organ, na który przeszła właściwość w takich sprawach, a dopiero potem organ wyższego stopnia (por. niepublikowane postanowienie NSA z dnia 23 września 2003 r., II SA 1484/03: "W przypadku wniesienia wniosku o stwierdzenie nieważności należy wziąć pod uwagę, że uruchamia on nowe postępowanie w sprawie. Ów nadzwyczajny tryb postępowania rządzi się swoistymi regułami odmiennymi niekiedy od reguł przyjmowanych w trybie zwykłym. Należy w związku z tym odróżnić przepisy, które odnoszą się do określenia właściwości organu rozstrzygającego kwestię nieważności od przepisów, stanowiących wzorzec oceny, czy podjęta w określonym czasie decyzja spełnia przesłanki nieważności. Przy wyznaczaniu organu właściwego w sprawie, regułą jest stosowanie przepisów obowiązujących w momencie orzekania o nieważności. Oznacza to, że organ wyższego stopnia, o którym mowa w art. 157 § 1 K.p.a., określany jest według nowego stanu prawnego. Jeżeli więc nastąpiła zmiana w podziale kompetencji organów, wskutek np. zmian w podziale administracyjnym, wyznacza się w świetle aktualnie obowiązujących przepisów organ pierwszej instancji i w zależności od regulacji odpowiednio organy stopnia wyższego. Natomiast przy ocenie ważności decyzji bierze się pod uwagę stan normatywny z momentu jej wydania".

Nie jest to jednak jedyna koncepcja prowadząca do ustalenia organu wyższego stopnia w sytuacji, gdy nastąpiła zmiana w strukturze organów administracji i nie istnieje już organ, który wydał ostateczną decyzję w trybie zwykłym. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 3 września 1998 r. III RN 83/98 (OSNP/1999/9/293) stwierdził, iż "właściwość rzeczową organu administracyjnego do stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości należy oceniać według przepisów prawa materialnego, obowiązujących w dacie wydania tej decyzji. (...) Wyłącza to możliwość oceny kwestii ważności decyzji ostatecznej na podstawie innych przepisów prawa, niż zastosowano do jej wydania. Podobne stanowisko wyrażono także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok z dnia 7 lipca 1993 r., I SA 116/93, ONSA 1994, z. 3, poz. 109 i wyrok z dnia 25 marca 1997 r., IV SA 1257/95)". Oznacza to, zdaniem SN, "że organem wyższego stopnia w stosunku do organu stopnia wojewódzkiego, którym w dacie wydania decyzji w 1968 r. był Urząd Spraw Wewnętrznych Prezydium Rady Narodowej m. P. jest właściwy w sprawie minister w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 KPA. W konkluzji należy uznać za wadliwe i rażąco naruszające prawo wskazanie NSA w zaskarżonym wyroku, że w niniejszej sprawie właściwy do orzekania o nieważności decyzji wywłaszczeniowej jest Wojewoda P."

Powyższy wyrok Sądu Najwyższego z dnia 3 września 1998 r. ukształtował kilkunastoletnią powszechną praktykę ustalania organu wyższego stopnia na szczeblu właściwego Ministra, jeśli chodzi o postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości i odszkodowaniu, wydawanych przez prezydia wojewódzkich rad narodowych. Praktyka ta była niezmienna na przestrzeni owych kilkunastu lat, mimo zmian we właściwości organów odnośnie wywłaszczenia i odszkodowania. Przypomnieć należy więc, że początkowo, po wejściu w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (w tym bowiem czasie SN dokonywał wspomnianej wyżej wykładni) organem właściwym w sprawach wywłaszczenia był wojewoda (art. 112 ust. 4 u.g.n. w pierwotnym brzmieniu), a dopiero od dnia 1 stycznia 1999 r., w związku z reformą ustrojową państwa, organem właściwym w sprawach wywłaszczenia i odszkodowania stał się starosta. Nie miało to jednak znaczenia dla ustalania organu wyższego stopnia, gdyż jak przyjął SN "właściwość rzeczową organu administracyjnego do stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości należy[ało] oceniać według przepisów prawa materialnego, obowiązujących w dacie wydania tej decyzji". Ową kilkunastoletnią praktykę potwierdzają przykładowo wybrane orzeczenia NSA: z dnia 17.10.1998 r. IV SA 2077/98; z dnia 8.12.2003 r. SA 884/02; z dnia 14.01.2009 r. I OSK 159/08; z dnia 18.06.2010 r. I OSK 840/09; z dnia 16.02.2011 r. I OSK 585/10; z dnia 10.08.2011 r. I OSK 1398/10.

W tej sytuacji nawet jeśli zgodzimy się, że koncepcja przyjęta przez Ministra Infrastruktury odnośnie sposobu ustalania organu wyższego stopnia, w jej ogólnym zarysie polegająca na założeniu, że do (ustalenia właściwości rzeczowej organu wyższego stopnia zastosowanie mają aktualne przepisy obowiązujące w dacie wydawania decyzji nadzorczej - jest w chwili obecnej powszechniej stosowana w orzecznictwie sądowo-administracyjnym, to w sprawach dotyczących decyzji w przedmiocie wywłaszczenia i odszkodowania, wydawanych w przeszłości przez prezydia wojewódzkich rad narodowych, nie można – zdaniem sądu – tracić z pola widzenia odmiennej, kilkunastoletniej praktyki, ukształtowanej orzecznictwem Sądu najwyższego. Ta wieloletnia praktyka ma bowiem niebagatelny wpływ na takie wartości konstytucyjne jak pewność i stabilność prawa i stosunków prawnych, które są wywodzone z art. 2 Konstytucji RP z zasady demokratycznego państwa prawnego (por. np. wyrok TK z 17.12.1997 r. K 22/96, OTK 1997/5-6/71).

Jeśli więc przy tak ukształtowanej praktyce stosowania prawa nie miała miejsca żadna zasadnicza zmiana stanu prawnego odnośnie sposobu ustalania organu wyższego stopnia, to w ocenie sądu nie ma powodu, aby od tej utartej praktyki odstąpić. W orzecznictwie występuje wprawdzie pogląd, że "z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206) na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 5 tej ustawy do właściwości wojewody, jako organu administracji rządowej w województwie, należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie niezastrzeżone w odrębnych ustawach na rzecz innych organów tej administracji. (...) w szczególności [z] postanowień art. 3 ust. 1 pkt 7 powołanej ustawy [wynika], że wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu K.p.a." (zob. wyrok NSA z dnia 8.10.2010 r. I OSK 1691/09, LEX nr 745130), co może wiązać się, zdaniem NSA wyrażonym w tym wyroku, ze zmianą właściwości wojewody, jako organu wyższego stopnia, to jednak w ocenie sądu w niniejszym składzie, takie stanowisko może budzić wątpliwości. Sąd w tym składzie podziela bowiem tezę, że artykuł 3 ust.1 pkt 5 u.w.a.rz. [ustawy z 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w

województwie] nie powinien stanowić samodzielnej podstawy prawnej do wydawania przez wojewodę decyzji administracyjnych w określonej kategorii spraw, ale zawsze należy wskazać konkretny przepis prawa materialnego, który zalicza do zadań wojewody określoną sprawę i przewiduje kompetencje wojewody do jej załatwienia. (...) Regulacja art. 7 konstytucji wyraźnie wskazuje na obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa, a zatem wojewoda zobowiązany jest do działania w granicach kompetencji przewidzianych w ustawach szczególnych, tj. dotyczących spraw określonego rodzaju. Wojewoda może w sposób władczy kształtować uprawnienia i obowiązki jednostek w drodze decyzji administracyjnej, tylko jeżeli ustawa szczególna przyznaje mu do tego kompetencje" zob. Daniel Sałuda, Domniemanie właściwości wojewody w sprawach z zakresu administracji rządowej w województwie, CASUS 2011.1.11). Tak więc, zdaniem sądu, także przepis art. 3 ust. 1 pkt 7 wspomnianej ustawy z 2009 r. wskazuje, jak się wydaje, jedynie na potencjalne ("ustrojowe") kompetencje wojewody jako organu wyższego stopnia, jeśli taką kompetencję można wyprowadzić z przepisów dotyczących określonych rodzajów spraw. Wejście w życie tej ustawy nie uzasadnia więc odstąpienia od dotychczasowej praktyki stosowania prawa, wynikającej ze wskazanego wcześniej wyroku SN z 3.09.1998 r. III RN 83/98.

Rozpatrując po raz kolejny wniosek P. Spółki Akcyjnej o ponowne rozpatrzenie sprawy obecnie Minister Transportu, Budownictwa i gospodarki morskiej będzie musiał odnieść się merytorycznie do zarzutów stawianych decyzji Ministra infrastruktury z dnia [...] października 2010 r.

W tej sytuacji uznając, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.w zw. z art. 157 § 1 K.p.a., co mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a także z naruszeniem konstytucyjnej zasady pewności prawa wynikającej z art. 2 Konstytucji RP, co miało wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) orzekł jak w sentencji.