Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2289/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-08-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4, art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 3 ust. 1 i 2 w zw. z art. 16 ust. 2 pkt 2 i art. 23 ust. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 1974 nr 10 poz 64
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie NSA Jan Paweł Tarno (spr.) del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant starszy sekretarz sądowy Julia Chudzyńska po rozpoznaniu w dniu 23 sierpnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 maja 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 634/16 w sprawie ze skargi L. S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 24 maja 2016 r., IV SA/Wa 634/16 oddalił skargę L. S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] grudnia 2015 r. nr [...] w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest instytucją stanowiącą wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 k.p.a., toteż może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Przy tym, ewentualne zaistnienie wad ocenia się według stanu faktycznego i prawnego sprawy, istniejącego w dacie wydawania kwestionowanej decyzji.

Obowiązkiem organu orzekającego w kwestii stwierdzenia nieważności decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, jest przeprowadzenie analizy przepisów, stanowiących podstawę wydania zakwestionowanej decyzji pod kątem ich naruszenia. Takie postępowanie traktowane jest jako nowe postępowanie w sprawie i toczy się na podstawie art. 157 k.p.a. W świetle tego przepisu zadaniem organu jest ocena takiej decyzji jedynie pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, określonej w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Interpretacja przepisów, dotyczących możliwości podważenia decyzji ostatecznych, musi być ścisła i nie może rozszerzać zakresu unormowania. Usuwanie orzeczeń ostatecznych narusza bowiem ład systemu prawnego, stanowi odstępstwo od zasady stabilności decyzji ostatecznych oraz zasady dwuinstancyjności postępowania.

Odnosząc powyższe do tej sprawy, Sąd uznał, że organy prawidłowo uznały, że decyzja Prezydenta Miasta L. z [...] października 1977 r., nr [...] w części orzekającej o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w L. przy ul. O., oznaczonej jako dz. nr [...] o pow. 7500 m2, stanowiącej własność H. S. i dz. nr [...] o pow. 8105 m², stanowiącej współwłasność L. S. i W. S., nie jest dotknięta żadną wadą, o której mowa w art. 156 k.p.a.

Podstawą decyzji wywłaszczeniowej była ustawa z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (j.t. Dz. U. z 1974 r., nr 10, poz. 64, ze zm., dalej jako: "ustawa"). Zgodnie z nią o wywłaszczenie mógł się ubiegać m.in. zainteresowany organ administracji państwowej – art. 2 ust. 2. Jednocześnie ustawa wywłaszczeniowa w art. 3 ust. 1 stanowiła, że wywłaszczenie jest dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość jest ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Dodatkowo, na podstawie art. 3 ust. 2 ustawy, na obszarze miasta może być również wywłaszczona nieruchomość lub kompleks nieruchomości niezbędny dla planowej realizacji na ich terenie budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego.

Analiza powyższych przepisów daje podstawę do twierdzenia, iż ustawodawca zawarł dwojakiego rodzaju przesłanki dające podstawę do wywłaszczenia nieruchomości. Art. 3 ust. 1 ustawy wprowadzał ogólne przesłanki dopuszczające wywłaszczanie nieruchomości, do których należą: niezbędność na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Natomiast art. 3 ust. 2 ustawy zawierał dodatkową przesłankę dopuszczającą wywłaszczenie nieruchomości, tj. realizację na ich terenie budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego. Dopuszczalność wywłaszczenia istniała jedynie w przypadku wykazania rzeczywistej niezbędności danej nieruchomości na cel wywłaszczenia. Przy czym niezbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia, o której mowa w art. 3 ust. 1 i 2 ustawy musi być rozumiana jako niemożliwość zrealizowania celu wywłaszczenia bez nabycia prawa własności nieruchomości, czyli bez tego przedmiotu cel ten będzie niemożliwy do osiągnięcia.

Z decyzji wywłaszczeniowej Prezydenta Miasta L. z [...] października 1977 r. wynika, że wywłaszczenia m.in. przedmiotowych działek gruntu dokonano na wniosek Miejskiego Zarządu Gospodarki Terenami zgodnie z lokalizacją budowy osiedla mieszkaniowego "S." ustaloną przez organ ds. planowania przestrzennego i uwzględnioną w zatwierdzonych planach gospodarczych miasta L. Zatem celem wywłaszczenia była budowa osiedla mieszkaniowego "S.". W dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej obowiązywał Miejscowy Szczegółowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego Dzielnicy "C." w L. Tekst tego planu został podzielony na cztery rozdziały obejmujące ustalenia dotyczące: a) całego obszaru, b) terenów o funkcji ogólnomiejskiej, c) terenów o funkcji dzielnicowej, d) terenów w obszarze jednostek strukturalnych dzielnicy, tj. poszczególnych osiedli mieszkaniowych. Jednocześnie w rozdziale I pkt 8 tekstu planu zapisano, że wszystkie linie rozgraniczające tereny o różnym sposobie użytkowania są liniami postulowanymi i w opracowaniach realizacyjnych mogą ulegać zmianie w wyniku uszczegółowień programu i warunków technicznych bez naruszania podstawowych zasad planu.

Osiedle mieszkaniowe "S." miało być realizowane w ramach dzielnicy C. Dzielnica ta, składająca się z siedmiu osiedli mieszkaniowych, ma niewątpliwie charakter mieszkaniowy. Z racji obszaru dzielnicy, realizuje ona zarówno cele o funkcji: ogólnomiejskiej, dzielnicowej i poszczególnych osiedli mieszkaniowych. Wszystkie te funkcje służą zaspakajaniu potrzeb mieszkańców poszczególnych osiedli mieszkaniowych dzielnicy C. Organ ustalił w oparciu o rysunki załączone do Miejscowego Szczegółowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Dzielnicy "C." w L., że działki nr [...] i [...] były zlokalizowane na terenach przeznaczonych na usługi dzielnicowe wymagające koncentracji, parki dzielnicowe, mieszkalnictwo zbiorowe, tereny jezdni, parkingów i zaplecza technicznego motoryzacji, aleje główne, ciągi piesze. Jest rzeczą oczywistą, że w przypadku planowania takiej inwestycji jak budowa osiedla mieszkaniowego inwestycja ta nie ogranicza się tylko do budowy budynków mieszkalnych, ale obejmuje również całą infrastrukturę tego osiedla w postaci: budynków handlowych, usługowych oraz urządzeń towarzyszących jak również takie obiekty jak: szkoły, przedszkola, żłobki, ośrodki zdrowia, ciągi komunikacyjne, parkingi, tereny sportowe, rekreacyjne, tereny zieleni, ale również sieci wodociągowe, kanalizacyjne, ciepłownicze itp. Te szczegółowe ustalenia następowały w planie realizacyjnym.

W zaskarżonej decyzji, organ prawidłowo wywiódł spełnienie w sprawie wymogu art. 6 ust. 1 ustawy. Wykazał również, że wniosek wywłaszczeniowy spełniał wymogi art. 16 ustawy. Z decyzji tej wynika, że odszkodowanie za grunt ustalone zostało na podstawie art. 8 ust. 8 pkt 3 ustawy oraz zarządzenia nr 34/76 Prezydenta Miasta w sprawie ustalenia wysokości stawek odszkodowania za wywłaszczony grunt na terenie miasta L. jak również w oparciu o opinie i szacunki biegłych. Stan prawny przedmiotowych nieruchomości ustalony został na podstawie dokumentów załączonych do wniosku wywłaszczeniowego oraz w wyniku rozprawy. W oparciu o powyższe, organ prawidłowo wywiódł, że rozprawa została przeprowadzona, mimo że protokół z rozprawy nie zachował się.

W ostatnich latach utrwaliło się stanowisko, które skład orzekający podziela, że nieobecność biegłych na rozprawie wywłaszczeniowej stanowi naruszenie art. 21 ustawy z 12 marca 1958 r., jednakże naruszenie to należy rozważyć w kontekście całości postępowania w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości. Tylko wówczas, gdy zostanie wykazane, że nieobecność biegłych na rozprawie miała wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania można uznać, że z tej przyczyny doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z 20 listopada 2009 r., I OSK 195/09). Również przyjmuje się, że opinia sporządzona przez biegłego z listy prezydium wojewódzkiej rady narodowej przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, tj. na etapie rokowań stanowi opinię, w oparciu o którą można ustalić odszkodowanie w postępowaniu wywłaszczeniowym. Należy mieć bowiem na względzie, że stosownie do art. 6 ust. 1 ustawy, nabycie nieruchomości mogło nastąpić za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w ustawie. Ustalenie ceny kupna nieruchomości następowało w oparciu o opinię biegłych z listy prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Dlatego, aby stwierdzić rażące naruszenie art. 21 ustawy należy wykazać, że wysokość odszkodowania ustalona przez biegłego powołanego na etapie postępowania wywłaszczeniowego byłaby inna niż ustalona przez biegłego na etapie rokowań, skoro zasady określania wysokości odszkodowania były tożsame na obu etapach wywłaszczania. Rażąco naruszać prawo może bowiem decyzja, której skutki prawne są nie do zaakceptowania. Dlatego istotnym jest wykazanie, że skutkiem oparcia rozstrzygnięcia na opinii biegłego, która została sporządzona na etapie poprzedzającym wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, było nieprawidłowe ustalenie wysokości odszkodowania. W innym przypadku nie ma podstaw, aby zaistniałe naruszenia prawa uznać za rażące (por. wyrok NSA z 12 lutego 2014 r., I OSK 1826/12).

W orzecznictwie zwraca się również uwagę na specyfikę opinii wydawanych na potrzeby wywłaszczenia nieruchomości niezabudowanych pod rządami ustawy z 12 marca 1958 r. przejawiającą się w tym, że w omawianym okresie czasu nie istniał wolny rynek nieruchomości, a szacunki gruntu opierały się na "sztywnych stawkach". Zatem odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia gruntu wyliczane było nie w odniesieniu do materiału porównawczego (jak obecnie) a przez przemnożenie powierzchni wywłaszczanej ziemi przez stawkę ustaloną w obowiązującej tabeli w zależności od rodzaju i klasy gleby (por. wyrok NSA z 10 lipca 2012 r., I OSK 1042/11). Zatem przyjmuje się, że gdy postępowanie wywłaszczeniowe dotyczy gruntów niezabudowanych, a biegły nie był obecny na rozprawie, ale był wpisany na listę biegłych prowadzoną przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej, to okoliczność, iż działał on na zlecenie wnioskodawcy wywłaszczenia, jeszcze nie przesądza o rażącym naruszeniu art. 21 ustawy.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł L. S., zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie oraz uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] grudnia 2015 r., znak [...] i poprzedzającej ją decyzji Wojewody L. z [...] sierpnia 2014 r., znak [...], a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, zwanej dalej p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a poprzez nieuchylenie decyzji Wojewody L. z [...] sierpnia 2014 r. i decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] grudnia 2015 r., mimo tego, że organy naruszyły art. 3 ust. 1 i 2 ustawy przez błędną wykładnię art. 3 ust. 1 i 2 ustawy, art. 16 ust. 2 pkt. 2 w związku z art. 23 ust. 1 pkt 5 i w związku z art. 3 ust. 1 i 2 ustawy o polegającą na uznaniu, iż: a) użyte w tych przepisach pojęcie nieruchomości niezbędnej na cel wywłaszczenia może być interpretowane w sposób rozszerzający a nie ścisły, a w związku z tym dopuszczalne jest wywłaszczanie nieruchomości, które nie są niezbędne, ale mogą być przydatne na cel wywłaszczenia; b) użyte w tych przepisach pojęcie celu wywłaszczenia może być interpretowane szeroko zamiast ściśle i w związku z powyższym przyjęcie, iż organ nie jest związany zakresem przedmiotowym celu wywłaszczenia określonego expressis verbis w treści decyzji wywłaszczeniowej, a zatem dopuszczalne jest wywłaszczenie nieruchomości nie zawierających się w tym celu;

2. niewłaściwe zastosowanie, polegające na wadliwym przyjęciu, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie art. 3 ust. 1 i. 2 ustawy pomimo, że faktycznie możliwa była realizacja celu wywłaszczenia w postaci osiedla "S." bez wywłaszczenia działek nr [...] i nr [...] oraz jednocześnie nie była możliwa realizacja tego celu na działkach nr [...] i nr [...], co miało zasadniczy wpływ na wynik sprawy i doprowadziło do odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, którą wywłaszczono działki nr [...] i nr [...] pomimo braku ich rzeczywistej niezbędności na cel wywłaszczenia;

3. błędną wykładnię art. 22 ustawy przez nieuprawnione przyjęcie, że opinię biegłego w rozumieniu tego przepisu mógł stanowić dokument sporządzony przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego; a także, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie:

4. art. 3 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez utrzymanie w mocy decyzji organów obu instancji, pomimo mających istotny wpływ na wynik sprawy licznych naruszeń przez k.p.a. i uznanie przez Sąd wbrew stanowi sprawy, iż naruszenia te nie miały miejsca. W decyzjach tych naruszono:

a. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w tym zwłaszcza niewystarczające rozpatrzenie materiału dowodowego,

b. art. 8 k.p.a. przez naruszenie zasady obiektywnej oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy i oparcie się wyłącznie na pozbawionej podstaw faktycznych i prawnych własnej ocenie stanu sprawy oraz całkowite pominięcie znacznej części zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego,

c. art. 12 § 1 k.p.a. przez wyciąganie przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa z zebranego materiału dowodowego wniosków nieuprawnionych z punktu widzenia logiki,

d. art. 80 k.p.a. przez dokonanie oceny materiału dowodowego w oparciu o wyłącznie o własne rozumienie przesłanek niezbędności oraz pominięcie innych okoliczności faktycznych i prawnych wynikających z przepisów prawa i dokumentów archiwalnych zgromadzonych w postępowaniu dowodowym a świadczących o naruszeniu prawa przez Prezydenta Miasta L.,

e. art. 107 § 3 k.p.a. przez niewystarczające odniesienie się do dowodów przytoczonych w odwołaniu, w tym całkowite zignorowanie części wskazanych przez wnioskodawcę dokumentów i niewskazanie logicznej przyczyny, dla której pominięto je przy ocenie istotnych okoliczności mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

5. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez przyjęcie przez WSA podstaw faktycznych, ustalonych nieprawidłowo przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa, bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i jego właściwej oceny oraz dopuszczenie do istotnych sprzeczności logicznych w rozumowaniu sądu, a także przez uzasadnienie wyroku, zawierające jedynie odniesienie się do niektórych elementów stanu faktycznego, bez wytłumaczenia dlaczego inne elementy istotne dla wyniku sprawy zostały przez sąd pominięte.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie są trafne.

W orzecznictwie sądowym, po okresie pewnych rozbieżności wynikających przede wszystkim ze sporów doktrynalnych, przyjmowany jest obecnie pogląd, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja (por. np. wyrok SN z 8 kwietnia 1994 r., III ARN 13/94, OSN 1994, nr 3, poz. 36; wyrok NSA z 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 91, wyrok NSA z 13 września 2012 r., II GSK 1206/11, LEX nr 1244513.). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (wyrok NSA z 29 czerwca 1987 r., II SA 2145/86, [w:] Kodeks postępowania administracyjnego z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądu Najwyższego i Trybunału Konstytucyjnego pod red. R. Hausera, Warszawa 1995, s. 337). Zaś skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (v. wyrok NSA z 28 października 2011 r., I OSK 1888/10, Lex nr 1069632; wyrok NSA z 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 91; wyrok NSA z 21 października 2010 r., I OSK 28/10).

Tymczasem, znaczenie art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z 12 marca 1958 r. w związku z art. 16 ust. 2 pkt. 2 i art. 23 ust. 1 pkt 5 tej ustawy nie jest ani jednoznaczne, ani oczywiste. Skarżący kasacyjnie prezentuje pogląd, że termin "niezbędny" funkcjonuje w tym przepisie przede wszystkim w takim samym znaczeniu jak w języku potocznym i powołuje się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 czerwca 2007 r., I OSK 1249/2006, w którym stwierdzono, że: "Niezbędność wywłaszczenia w świetle art. 3 ust. 1 ustawy (...), to taka sytuacja, kiedy przedmiot wywłaszczenia jest wnioskodawcy koniecznie potrzebny do realizacji określonego celu – dopuszczającego wywłaszczenie – gdyż bez tego przedmiotu wywłaszczenia cel ten nie będzie możliwy do osiągnięcia". Jednakże na gruncie tego przepisu dopuszczalna jest również wykładnia przyjęta przez Sąd I instancji, tj., że "Ewentualna budowa dzielnicowego ośrodka usługowo-handlowego mieści się w celu wywłaszczenia, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego, gdyż jak słusznie wskazał organ, jest to element niezbędny do prawidłowego funkcjonowania danego osiedla i jego mieszkańców". Naczelny Sąd Administracyjny podziela to stanowisko, ponieważ na etapie projektowania osiedla mieszkaniowego, różnie można planować, jakie obiekty infrastruktury służące zaspakajaniu zróżnicowanych potrzeb przyszłych mieszkańców, powinny towarzyszyć danemu osiedlu. Dlatego dopuszczalna jest również taka wykładnia art. 3 ust. 1 i 2 ustawy, która nadaje pojęciu "niezbędny" znaczenie "potrzebny dla planowej na etapie projektowania realizacji na terenie miasta zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego", które niekoniecznie musi być ograniczone do najmniejszej jednostki organizacyjnej tego budownictwa, np. osiedla.

Trafność takiego rozumowania potwierdzają reguły wykładni systemowej. Nie można wszak zapominać, że ustawodawca przewidział i uregulował sytuację, w której nie dochodzi do zbudowania planowanego obiektu infrastruktury osiedla mieszkaniowego. I tak w przepisach ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami uregulowano instytucję zwrotu wywłaszczonych nieruchomości (art. 136 – 142), zgodnie z którą nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. W art. 137 u.g.n. wprowadzono ustawową definicję "zbędności", pod którym to pojęciem – najogólniej rzecz ujmując rozumie się brak realizacji celu wywłaszczenia pomimo upływu określonego w ustawie terminu. Należy dodać, że poprzednio obowiązujące przepisy, tj. zarówno ustawa z 12 marca 1958 r. i ustawa z 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości również operowały tak samo rozumianym, jakkolwiek nie skonkretyzowanym co do terminu pojęciem zbędności na cel wywłaszczenia.

Po drugie, przepisem, który może być rażąco naruszony jest co do zasady przepis prawa materialnego. Wynika to z faktu, że naruszenia prawa stanowiące podstawy stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 k.p.a.) są wadami tkwiącymi w samej decyzji, a nie wadami postępowania, w którym ta decyzja zapadła. Te ostatnie bowiem stanowią podstawę do wznowienia postępowania. Mówiąc innymi słowy, z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy przepis będący podstawą prawną decyzji został zastosowany w ten sposób, że w jego wyniku powstał stosunek prawny, który nie mógł powstać na gruncie tego przepisu. W rezultacie, skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.

Wyjaśnić przy tym należy, że przez pojęcie "rażącego naruszenia prawa", o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2) k.p.a., należy rozumieć naruszenie wyraźne, niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych normy prawa materialnego – w niniejszej sprawie są to art. 3 ust. 1 i 2 w związku z art. 16 ust. 2 pkt. 2 i art. 23 ust. 1 pkt 5 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Chodzi o takie sytuacje, gdy zestawienie treści aktu prawnego z treścią przepisu prowadzi w sposób niebudzący wątpliwości do wniosku, że pozostają one w sprzeczności. Natomiast naruszenie przepisów proceduralnych może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności badanego aktu, jeżeli zostało wyszczególnione w art. 156 § 1 k.p.a. (np. wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości, wydanie decyzji w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie, niewykonalność decyzji). W konsekwencji inne naruszenia przepisów proceduralnych nie mogą być kwalifikowane jako wyczerpujące dyspozycję art. 156 § 1 pkt 2) in fine k.p.a. Stąd ocena postępowania dowodowego, także jego uzupełnienie, może nastąpić jedynie w ramach postępowania odwoławczego, a także w toku postępowania, o którym mowa w art. 145 k.p.a. (zob. wyrok NSA z 9 września 2010 r., I OSK 1472/09).

W tym stanie rzeczy wszystkie postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego należało uznać za niemające usprawiedliwionych podstaw, ponieważ po pierwsze, dotyczą one naruszeń przepisów ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, których stosowanie wywołało rozbieżności zarówno w orzecznictwie administracyjnym, jak i sądowym. W konsekwencji naruszenie wskazanych przepisów nie może mieć charakteru rażącego w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ponieważ nie może być ono uznane za oczywiste. Wskazane w skardze kasacyjnej przepisy nie mogły być zatem stosowane w bezpośrednim rozumieniu, ponieważ ich zastosowanie w każdym przypadku wywłaszczenia nieruchomości i ustalania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, wymagało uprzedniego przeprowadzenia ich wykładni.

Po drugie, za rażące nie można też uznać naruszeń przepisów postępowania wymienionych w pkt 3 (art. 22 ustawy) i w pkt 4a-e (wymienione w nim przepisy k.p.a.) skargi kasacyjnej. Mogą być one zatem oceniane tylko jako uchybienia mogące – co najwyżej – mieć wpływ na wynik sprawy, ale nie stanowią (nawet łącznie) przypadku rażącego naruszenia prawa, ponieważ w wyniku przywołanej decyzji powstał stosunek prawny (wywłaszczenie nieruchomości), na który, w istniejącym wówczas stanie faktycznym sprawy, zezwalały przepisy stanowiące podstawę materialnoprawną tej decyzji, zawarte w ustawie z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, określające zarówno podstawy wywłaszczenia nieruchomości, jak i obowiązujące wówczas przesłanki ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości.

Wreszcie, należało też uznać, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak odniesienia się w uzasadnieniu do wszystkich zawartych w skardze zarzutów i przez sporządzenie uzasadnienia, zawierającego jedynie odniesienie się do niektórych elementów stanu faktycznego, bez wytłumaczenia dlaczego inne elementy istotne dla wyniku sprawy zostały przez sąd pominięte, ponieważ uchybienie to pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Zgodnie z tym pierwszym przepisem, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zatem, do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. Sytuacja taka nie zachodzi w rozpoznawanej sprawie, ponieważ uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy, prawidłowo wyjaśniające przesłanki podjętego w sprawie rozstrzygnięcia.

Dodatkowo, Naczelny Sąd Administracyjny pragnie zauważyć, że stosownie do art. 184 p.p.s.a., błędne uzasadnienie orzeczenia sądu administracyjnego, w tym nieodpowiadające wymaganiom określonym w art. 141 § 4, np. przez brak ustosunkowania się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, tylko wtedy stanowi usprawiedliwioną podstawę kasacyjną, jeżeli fakt ten może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa, które nie ma wpływu na trafność i zasadność rozstrzygnięcia, powinno skutkować oddaleniem skargi kasacyjnej. Z tych względów mylne uzasadnienie prawidłowego w ostatecznym rezultacie orzeczenia nie powinno skutkować uwzględnieniem kasacji – por. wyr. SN z 5 czerwca 1998 r., II UKN 77/98 (OSNAPiUS 1999, nr 11, poz. 378). Pogląd ten w całości znajduje pełne uzasadnienie w treści art. 184 p.p.s.a., który obliguje Naczelny Sąd Administracyjny do oddalenia skargi kasacyjnej również w przypadku, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Mając na uwadze podniesione wyżej względy orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.