Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 464/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-07-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Tadeusz Kiełkowski SWSA Joanna Człowiekowska (spr.) SWSA Małgorzata Łoboz po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi W. H. na uchwałę nr XXI/244/11 Rady Miasta Krakowa z dnia 6 lipca 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Rejon Fortu Skała II" oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rada Miasta Krakowa w dniu 6 lipca 2011 r. podjęła uchwałę nr XXI/244/11 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Rejon Fortu Skała II".

Pismem z dnia 14 stycznia 2021 r. W.H. wezwał Radę Miasta do usunięcia naruszenia interesu prawnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, podnosząc m.in., że będące jego własnością działek ew. nr [...] i [...] obr. [...], oznaczone w miejscowym planie symbolem ZPo.9 (teren zieleni ogrody i zieleń towarzysząca istniejącym obiektom budowlanym), zostały na skutek uchwalenia ww. miejscowego planu, co do zasady wyłączone spod jakiejkolwiek zabudowy kubaturowej. W związku z powyższym skarżący wezwał Radę Miasta do zmiany przeznaczenia terenów ZPo.9. na tereny o przeznaczeniu dopuszczającym zabudowę mieszkalną lub usługową.

W odpowiedzi Wiceprzewodniczący Rady Miasta Krakowa pismem z 11 lutego 2021 r., przekazał stanowisko Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 8 lutego 2021 r., znak: [...] - jako projektodawcy ww. uchwały. Wiceprzewodniczący zaznaczył jednocześnie, że nie jest to jej stanowisko jako organu wezwanego do usunięcia naruszania prawa w trybie art. 101 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r.

Pismem z 11 marca 2021 r. W.H. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na ww. uchwałę Rady Miasta Krakowa nr XXI/244/11 z dnia 6 lipca 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Rejon Fortu Skała II". W skardze W.H. zarzucił naruszenie:

- art. 140 ustawy Kodeks cywilny w zw. z art. 2 art. 21 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, przez nieuprawnione ograniczenie prawa własności skarżącego, w stopniu wykraczającym poza przyznane gminie władztwo planistyczne,

- art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień skarżącego związanych z prawem własności nieruchomości położonych na terenie objętym planem miejscowym,

- art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przez brak zwarcia wymaganych zapisów planu w zakresie zasad scalania i podziałów działek,

- art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przez brak określenia w części opisowej parametrów dróg wchodzących w skład systemu komunikacji oraz brak wskazania warunków powiązania systemu komunikacji z systemem zewnętrznym,

- art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przez niewyznaczenie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej,

- art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez uchwalenie planu, którego ustalenia w zakresie przeznaczenia terenu są niezgodne z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa.

W oparciu o ww. zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości, ewentualnie w zakresie ustaleń dotyczącym nieruchomości należącej stanowiących jego własność działek ew. nr [...] i [...] obr. [...] lub w zakresie całego obszaru oznaczonego w planie miejscowym symbolem ZPo.9. Nadto skarżący wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący podał, że ww. nieruchomości znajdują się w obszarze oznaczonym w miejscowym planie symbolem ZPo.9 - ogrody i zieleń towarzysząca istniejącym obiektom budowlanym, którego dotyczy § 19 ust. 2 miejscowego planu. W ocenie skarżącego ww. działki, na skutek uchwalenia miejscowego planu, zostały co do zasady wyłączone spod jakiejkolwiek zabudowy kubaturowej, co oznacza, że ustalenia miejscowego planu naruszają jego interes prawny, na skutek niewłaściwej wykładni i zastosowania przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Skarżący podał, że z treści art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności planu miejscowego jest naruszenie zasad sporządzenia planu miejscowego, przez co należy także rozumieć przekroczenie przez organ planistyczny tzw. władztwa planistycznego. Skarżący wskazał, że gmina może wprawdzie samodzielnie kształtować politykę przestrzenną, niemniej zasady oraz tryb realizowania tej polityki nie są już od gminy zależne. W wyniku nieprawidłowego wykonywania przez organ gminy władztwa planistycznego został naruszony – zdaniem skarżącego - jego interes prawny wynikający przede wszystkim z treści: art. 61 ust. 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 140 ustawy Kodeks cywilny oraz art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na poparcie swojego stanowiska skarżący powołał się wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2009 r., II OSK 205/09. Zdaniem skarżącego, w sprawie nie doszło do należytego wyważania przez organ interesu ogólnego i interesu indywidualnego skarżącego. Z punktu widzenia ogólnospołecznego w sprawie nie zaistniała bowiem bezwzględna konieczność przeznaczenia działek skarżącego pod ogrody i zieleń towarzysząca istniejącym obiektom budowlanym. Powierzchnia terenów przeznaczonych w planie miejscowym pod różne kategorie obszarów zielonych oraz rolniczych jest bowiem znaczna i dominuje nad powierzchnią terenów przeznaczonych pod zabudowę. Jednocześnie – zdaniem skarżącego, ustalenia miejscowego planu spowodują niewątpliwie istotną szkodę majątkową w jego dobrach.

Ponadto skarżący podniósł, że zaskarżoną uchwałą naruszono art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż uchwalony plan miejscowy, w zakresie ustaleń dotyczących nieruchomości skarżącego jest sprzeczny z postanowieniami Studium, przewidując odmienne niż w Studium wykorzystanie tych działek. Skarżący podał, że zaskarżoną uchwałą jego ww. działki zostały włączone do terenu oznaczonego symbolem ZPo.9, podczas gdy w Studium obszar ten przeznaczony został pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną oznaczoną symbolem ZO -Tereny Otwarte (w tym rolnicza przestrzeń produkcyjna). Skarżący podniósł, że wyznaczone w Studium Tereny Otwarte, powinny mieć charakter ogólnodostępny. Jako jeden z głównych kierunków zagospodarowania przestrzennego tych terenów wskazano bowiem ich udostępnienie jako ciągów spacerowych i rowerowych ze szczególnym uwzględnieniem połączeń z terenami ZP. Tymczasem, w ocenie skarżącego, przeznaczenie w planie miejscowym tych terenów pod ogrody i zieleń towarzyszącą istniejącym obiektom budowlanym w ogóle nie nawiązuje do charakteru terenów wyznaczonych w Studium. Tym samym, w ocenie skarżącego, zachodzi podstawa do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości lub w części odnoszącej się do jego działek.

Skarżący podniósł również, że zaskarżona uchwała narusza art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W uchwale nie zawarto bowiem jakichkolwiek zasad dotyczących zarówno prowadzenia scalania i podziału nieruchomości w trybie art. 101 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak również podziałów nieruchomości dokonywanych w oparciu o art. 92 i nast. tej ustawy. W tym zakresie w planie miejscowym w § 6 ust. 1 stwierdzono jedynie, że nie określa się obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości, natomiast w ust. 2, iż w przypadku podziału nieruchomości zastosowanie mają przepisy odrębne. W ocenie skarżącego w planie miejscowym powinny znaleźć się stosowne zasady scalenia i podziału nieruchomości nawet w sytuacji, gdy organ planistyczny nie określa obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości. W tym zakresie skarżący powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 maja 2014 r., sygn. II SA/Wr 190/14. Zdaniem skarżącego ustalenia ww. miejscowego planu są niezgodne również z przepisem § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie skarżącego, plan miejscowym powinien posiadać pewne, przynajmniej podstawowe regulacje dotyczące kwestii podziału i scalania działek, takie jak przykładowo minimalna powierzchnia nowo wydzielonych działek, w tym działek budowlanych. Natomiast ogólne odwołanie się przez organ planistyczny w tym zakresie do przepisów odrębnych nie jest prawidłowe i wystarczające.

Dalej skarżący podniósł, że plan nie określa w części opisowej w sposób odpowiedni zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji, co – w ocenie skarżącego, jest niezgodne z przepisem art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 pkt 9a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący wskazał, że parametry ulic, powinny być zawarte w części tekstowej planu, a nie tylko na rysunku planu. Ponadto parametry te nie zostały określone w sposób odpowiedni. Wskazano bowiem jedynie minimalną szerokość jezdni wchodzących w skład poszczególnych dróg, bez określenia w treści planu jej maksymalnej szerokości. Ponadto parametry dróg powinny zostać wyznaczone także przez określenie szerokości chodników czy też poboczy, a nadto wskazywać ilości pasów drogowych z jakich mają się składać poszczególne drogi. Tym samym miejscowy plan nie zawiera obligatoryjnych elementów wymaganych przepisem § 4 pkt 9 ww. rozporządzenia.

Ponadto skarżący podniósł, że w treści planu nie określono w sposób wystarczający warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym. Skarżący podniósł też, że zaskarżony plan miejscowy nie spełnia w ogóle wymagań jakie powinny spełniać ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy infrastruktury technicznej. W tym zakresie w treści planu miejscowego stwierdzono jedynie, że w celu zapewnienia prawidłowego funkcjonowania i spełnienia wymogów sanitarnych w ramach realizacji poszczególnych inwestycji, ustala się obowiązek równoczesnego wyposażenia terenów w sieci i urządzenia infrastruktury technicznej, stad zasadny jest zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 4 pkt 9 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w zw. z art. 101 uts.1 ustawy o samorządzie gminnym, tj. z powodu braku interesu prawnego skarżącego, ewentualnie oddalenie skargi jako bezzasadnej.

W uzasadnieniu organ zaprzeczył, jakoby skarżący był właścicielem nieruchomości oznaczonej jako działki ew. nr [...] i [...] obręb [...] ewidencyjna K. –K. co oznacza, że nie posiada interesu prawnego, który mogłaby naruszyć zaskarżona uchwała.

Odnosząc się do zarzutu przekroczenia władztwa planistycznego - organ podniósł, że żadne z praw podmiotowych, w tym prawo własności, nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom w granicach wyznaczonych obowiązującym porządkiem prawnym. Jednym ze źródeł takich ograniczeń mogą być ustalenia planu miejscowego. Organ podał, że zestawienie art. 3 ust. 1 i art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prowadzi do wniosku, że możliwe jest tylko takie zagospodarowanie terenu, jakie jest dopuszczone przez obowiązujące normy prawne, w tym ustalenia planu miejscowego. Ustalenia planu miejscowego stanowią zatem składową zbioru norm prawnych kształtujących treść prawa własności w odniesieniu do konkretnych nieruchomości. Organ wskazał, że w świetle art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prawo własności stanowi jeden z elementów katalogu wartości, które należy uwzględniać w toku prac planistycznych. W konkretnej sytuacji przestrzennej określonego terenu nie można jednak wykluczyć kolizji pomiędzy tymi wartościami, a brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych, ażeby prawu własności z góry przypisywać prymat nad pozostałymi wartościami.

Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stwierdził, że zaskarżona uchwała nie narusza ustaleń Studium. Części działek nr [...] i nr [...] przylegają do [...] i zawierają się w obszarze o najwyższych walorach krajobrazowych w skali miasta, należącym do tzw. zachodniego klina zieleni, podstawowego elementu systemu przyrodniczego Krakowa, położonego w obszarze [...] Parku Krajobrazowego. Dlatego w dokumencie polityki planistycznej gminy określono dla terenu obejmującego nieruchomość skarżącego kierunek zagospodarowania pod Tereny otwarte - w tym rolnicza przestrzeń produkcyjna (ZO) o głównych funkcjach pod łąki, pola uprawne, sady, ogrody, zadrzewienia, zarośla nadrzeczne, bulwary, cieki i zbiorniki wodne. Równocześnie w Studium określono warunki i standardy wykorzystania tego terenu, przesądzając o całkowitym wykluczeniu prawa zabudowy kubaturowej tego obszaru. Nadto organ wskazał, że ustalając przeznaczenie terenu i określając warunki jego zagospodarowania, organy planistyczne kierują się również stanem zagospodarowania nieruchomości sąsiednich, o ile sposób wykorzystania tych nieruchomości, odpowiada ustalonemu w dokumencie Studium kierunkowi zagospodarowania terenów. W przeciwnym przypadku, ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, mają pierwszeństwo przed faktycznym sposobem zagospodarowania nieruchomości w toku ustalenia przeznaczenia terenów i ich warunków zagospodarowania. Odmienny sposób działania skutkowałby naruszeniem zasady zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium, co stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności uchwały o planie w całości lub w części. W konsekwencji należy uznać, że działania organów planistycznych gminy na podstawie przepisów prawa nie może stanowić o wadliwości uchwały o planie miejscowym. Natomiast wprowadzone ograniczenia w sposobie wykonywania prawa własności nieruchomości, w zakresie, w jakim planem miejscowym ograniczono możliwość powstania w danym terenie nowych obiektów budowlanych, mieściło się w ramach przyznanego organom gminy prawa do kształtowania sposobu wykonywania prawa własności. Organ podał, że w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, ustalonym uchwałą Rady Miasta Krakowa z dnia 16 kwietnia 2003 r., nr XII/87/03, zmienioną uchwałą Rady Miasta Krakowa z dnia 3 marca 2919 r., nr XCIII/1256/10, ogrody stanowią jedną z głównych funkcji terenów oznaczonych symbolem ZO, w związku z czym przeznaczenie nieruchomości skarżącego w planie jest w pełni adekwatne do zapisów Studium. O niezgodności planu ze Studium nie może natomiast świadczyć subiektywnie pojmowany kierunek udostępniania terenów jako ciągów spacerowych i rowerowych ze szczególnym uwzględnieniem połączeń z terenami ZP. Przyjęcie toku rozumowania zaprezentowanego w skardze prowadziłoby bowiem do absurdalnej konkluzji, że każda nieruchomość znajdująca się w kategorii terenów zieleni otwartej powinna być określana w planie miejscowym jako ogólnodostępny ciąg spacerowy i rowerowy ze szczególnym uwzględnieniem połączeń z terenami ZP.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 8 u. p. z. p. w związku z § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organ podał, że plan miejscowy powinien zawierać obligatoryjnie ustalenia, o których mowa ww. art. 15 ust. 2, o ile w terenie występują okoliczności faktyczne uzasadniające ich dokonanie. Jeżeli jednak faktyczne uwarunkowania obszaru objętego planem nie dają podstaw do przeprowadzenia scaleń, to brak zawarcia w planie zasad i warunków scaleń i podziału nieruchomości nie narusza prawa, stąd § 6 ust. 1 zaskarżonej uchwały stwierdzono, iż w obszarze tego planu nie występują tereny wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości.

Co do naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 10 u. p. z. p. w związku z § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organ wyjaśnił, że z ww. unormowań wynika, że organ planistyczny jest zobowiązany między innymi do określenia układu komunikacyjnego oraz jego parametrów. Powyższa powinność znalazła swe odzwierciedlenie w § 11, § 24 oraz § 25 zaskarżonej uchwały. Organ zaznaczyć przy tym, że pojęcie "droga" jest kategorią prawną, rozumianą zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, jako budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno - użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Z natury rzeczy, dla tak zdefiniowanego pojęcia parametry (przede wszystkim szerokość) mogą być określone tylko przez złożony, wieloaspektowy i zmienny w przebiegu przestrzennym drogi opis (tak, jak to wyraża się graficznie i opisowo np. w projektach budowlanych dróg), który następuje dopiero na etapie sporządzenia projektu budowlanego. Ustalanie szczegółowych warunków i właściwości budowy lub przebudowy dróg, a więc i parametrów drogi, określają przepisy odrębne. Organ wskazał, że parametrem dróg jest także przyjęta w planie ich klasyfikacja, tj. oznaczenia KD/Z, KD/L, KD/D, co umożliwia dalsze uściślenia parametrów poszczególnych dróg w układzie. Ustalenia bardziej szczegółowych parametrów poszczególnych dróg, jako złożonych budowli, stanowią materię przepisów odrębnych i dotyczą procedur, realizowanych poza sporządzaniem i uchwalaniem planów miejscowych. Organ podał, że zgodnie z § 2 ww. rozporządzenia ma ono zastosowanie przy projektowaniu, budowie oraz przebudowie dróg publicznych i związanych z nimi urządzeń budowlanych, a nie przy tworzeniu projektu planu zagospodarowania przestrzennego. Na poparcie wskazanego stanowiska powołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2016r., sygn. II OSK 2992/14.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 10 u. p. z. p. w związku z § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ podał, że określenie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, które powinny zawierać określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych nie jest tożsame ze wskazaniem lokalizacji (przebiegu) poszczególnych sieci infrastruktury technicznej. Podkreślił, że w § 10 ust. 3 zaskarżonego planu miejscowego znalazły się ustalenia w zakresie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy poszczególnych systemów infrastrukturalnych, a mianowicie: zaopatrzenia w wodę, odprowadzania ścieków oraz wód opadowych, zaopatrzenia w gaz, zaopatrzenia w ciepło zaopatrzenie w energię elektryczną, a także telekomunikacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Na wstępie należy wskazać, że z mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 z późn. zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Do dnia orzekania w sprawie stan epidemii nie został odwołany. Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zmianami) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących. Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (ust. 3). Na tej podstawie zarządzeniem Przewodniczącego II Wydziału w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Krakowie niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

W odniesieniu do wniosku skarżącego o rozpoznanie skargi na rozprawie, Sąd zaznacza, nawiązując do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 2020 r., II OPS 6/19 (orzeczenia.nsa.gov.pl), że ww. przepisy ustawy z dnia 2 marca 2020 r. należy traktować jako przepisy "szczególne" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m. in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m. in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem SARS-CoV-2, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości, w tym rozpatrywanie spraw na posiedzeniach niejawnych, z zapewnieniem stronom i uczestnikom postępowania możliwości przedstawienia swojego stanowiska na piśmie.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325; dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.

Podstawę do wniesienia skargi w przedmiotowej sprawie stanowi art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie Dz. U. 2021 r. 1372, dalej: u.s.g.), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. To brzmienie art. 101 ust. 1 u.s.g. obowiązuje od dnia 1 czerwca 2017 r. Zgodnie jednak z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) przepisy art. 52 i art. 53 p.p.s.a. w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą oraz przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie ww. ustawy. Oznacza to, że w przypadku uchwał wydanych przed dniem 1 czerwca 2017 r. zastosowanie znajdują przepisy dotychczasowe, w tym art. 101 ust. 1 u.s.g. w brzmieniu obowiązującym przed ww. nowelizacją. Przepis ten stanowił wówczas o obowiązku poprzedzenia skargi wezwaniem do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Co istotne, wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia determinowało termin do wniesienia skargi. Zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a. (w brzmieniu przed ww. nowelizacją), w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa.

Będąca przedmiotem skargi uchwała Rady Miasta Krakowa została podjęta 6 lipca 2011 r., a co za tym idzie, należało poprzedzić skargę wezwaniem Rady do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, co też skarżący uczynił w piśmie z 14 stycznia 2021 r. Pismo to dotyczyło wprawdzie działek, których skarżący nie jest właścicielem, co też wskazał organ w odpowiedzi na skargę, wnioskując o jej odrzucenie, lecz działek sąsiednich (nr [...] ,[...] ), niemniej jednak w piśmie z 1 czerwca 2021 r., na wezwanie Sądu skarżący podał, że jest właścicielem działek ew. nr [...] ,[...] ,[...] obr. [...] , znajdujących się w tym samym obszarze wyznaczonym w miejscowym planie, tj. w obszarze o symbolu ZPo.9, co działki wymienione w wezwaniu. Wobec tych wyjaśnień, a także wobec braku szczególnych wymagań formalnych co do formy i treści opisanego wyżej wezwania, Sąd uznał, że wymóg formalny poprzedzenia skargi wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa został spełniony. Uwzględniając podane przez skarżącego okoliczności Sąd uznał również za spełniony wymóg wykazania naruszenia interesu prawnego przez skarżącego. Tym samym nie dopatrzył się podstaw do odrzucenia skargi, tak z przyczyn formalnych, jak i na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.

Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis ten koresponduje z art. 91 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Wobec tego, że skarga dotyczy uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy przywołać również art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie Dz. U. z 2021 r. poz. 741, dalej: u.p.z.p.), zgodnie z którym istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy zatem wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (częścią tekstową, graficzną i załącznikami), zawartymi w nim ustaleniami, a także standardami dokumentacji planistycznej. Natomiast tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu, a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1037/17).

Na marginesie Sąd wskazuje, że art. 28 ust. 1 u.p.z.p. miał w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały inne brzmienie niż obecnie. Określał bowiem jako podstawę stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub części "naruszenie" zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, nie zaś, jak obecnie "istotne naruszenie" tychże zasad. Aktualne brzmienie zostało nadane temu przepisowi ustawą z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji (Dz. U. z 2015 r. poz. 1777), która weszła w życie w dniu 18 listopada 2015 r. Jednak przepis ten, dotyczący kwalifikacji ewentualnych wadliwości studium lub miejscowego planu, musi być traktowany jako element normy odniesienia, której treść ustala się na podstawie przepisów obowiązujących w dacie orzekania przez sąd, w przeciwieństwie do normy dopełnienia – rekonstruowanej na podstawie przepisów obowiązujących w dacie podjęcia zaskarżonego aktu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 21 maja 2019 r., II SA/Kr 1624/18, orzeczenia.nsa.gov.pl oraz powołana tam literatura i orzecznictwo).

Nawiązując jeszcze do treści art. 101 ust. 1 u.s.g. należy zauważyć, że przepis ten determinuje nie tylko legitymację skargową, ale także zakres rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego. Oznacza to w okolicznościach przedmiotowej sprawy, że kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu mającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem. W konsekwencji ewentualne uwzględnienie skargi powinno nastąpić wyłącznie w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego. Także potencjalne naruszenia procedury planistycznej mogą być brane pod uwagę tylko wtedy, gdy pozostają w związku z interesem prawnym skarżącego (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 grudnia 2017 r., II SA/Kr 1037/17 oraz powołane tam orzecznictwo). W tym kontekście trzeba też dostrzegać różnicę między naruszeniem interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego, stanowiącym podstawę legitymacji skargowej, a podstawą do uwzględnienia skargi, w szczególności zaś stwierdzenia nieważności uchwały. Podstawą uwzględnienia skargi może być wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego. W konsekwencji naruszenie interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego przesądza o skutecznym uruchomieniu kontroli sądowej, ale samo przez się nie determinuje jeszcze uwzględnienia skargi, co – jak wskazano wcześniej - może nastąpić tylko w razie stwierdzenia określonych, stypizowanych naruszeń prawa: istotnego naruszenia zasad sporządzania planu, istotnego naruszenia trybu jego sporządzania, a także w razie naruszenia właściwości organów.

Na podstawie akt planistycznych Sądu ustalił, że Rada Miasta Krakowa podjęła w dniu 11 października 2006 r. uchwałę nr CXVII/1266/06 o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Rejon Fortu Skała II". W dniu 10 lipca 2009 r. Prezydent Miasta ogłosił o przystąpieniu do sporządzenia planu; zawiadomił również instytucje i organy właściwe do opiniowania i uzgadniania planu. Zarządzeniem nr 1913/2009 z 1 września 2009 r. Prezydent Miasta Krakowa rozpatrzył wnioski do planu. Następnie Prezydent przesłał do opiniowania i uzgodnień projekt miejscowego planu. W dniu 18 marca 2011 r. Prezydent Miasta Krakowa ogłosił o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, co nastąpiło w dniach od dnia 28 marca do dnia 27 kwietnia 2011 r. Odbyła się również publiczna dyskusja nad rozwiązaniami przyjętymi w wyłożonym projekcie planu. Zarządzeniem nr 1079/2011 z 1 czerwca 2011 r. Prezydent Miasta Krakowa rozpatrzył uwagi zgłoszone do wyłożonego projektu planu, zaś zarządzeniem nr 1132/2011 z 6 czerwca 2011 r. przekazał projekt uchwały pod obrady Rady Miasta Krakowa. W dniu 6 lipca 2011 r. Rada Miasta Krakowa podjęła uchwałę Nr XXI/244/11 w sprawie uchwalenia planu, którą następnie ogłoszono w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 12 sierpnia 2011 r., pod numerem 392, poz. 3477.

Analiza toku formalnoprawnego podjęcia zaskarżonej uchwały prowadzi do konkluzji o braku naruszenia właściwości organów oraz braku istotnych naruszeń trybu sporządzania miejscowego planu, mogących mieć wpływ na interes prawny skarżącego. Również analiza treści zaskarżonego miejscowego planu doprowadziła Sąd do przekonania, że i w tym aspekcie należało uznać go za zgodny z prawem, nie stwierdzając istotnego naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu odnoszących się do interesu prawnego skarżącego.

Mając na uwadze zarzuty podniesione w skardze Sąd wskazuje w pierwszej kolejności, że choć prawo własności stanowi najszerszą formę korzystania z nieruchomości, to nie daje właścicielowi pełnej władzy nad rzeczą. Elementem ustawowej definicji prawa własności jest bowiem możność korzystania i rozporządzania rzeczą, jednakże w granicach określonych w art. 140 Kodeksu cywilnego. W myśl tego przepisu oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, jednym z elementów ograniczających prawo własności są przepisy ustaw. Do kategorii ustaw ograniczających prawo własności należą niewątpliwie przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawa ta stanowi w art 3 ust. 1, że gminie przysługuje prawo do władczego przeznaczania terenu pod określone funkcje i ustalania zasad zagospodarowania terenu w planie miejscowym, określane jako "władztwo planistyczne". Wyraża się ono w wyłącznej kompetencji rady gminy do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Z kolei art. 6 ust. 1 stanowi, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, a ust. 2 tegoż artykułu, że każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, w granicach określonych przez ustawę, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie. Zestawienie powyższych norm prowadzi do wniosku, iż możliwe jest tylko takie zagospodarowanie terenu, jakie jest dopuszczone przez obowiązujące normy prawne, w tym przepisy planu miejscowego.

Działki skarżącego nr [...] ,[...] ,[...] obr. [...] w K. znajdują się w miejscowym planie na terenie oznaczonym jako ZPo.9, którego przeznaczenie zostało uregulowane zasadniczo w § 19 miejscowego planu. W § 19 ust. 1 wskazano, że wyznacza się tereny zieleni określając ich przeznaczenie pod ogrody i zieleń towarzyszącą istniejącym obiektom budowlanym i oznacza się symbolami ZPo.1, ZPo.3, ZPo.4, ZPo.5, ZPo.6, ZPo.8, ZPo.9, ZPo.10. W § 19 ust. 2 ustalono następujące zasady i warunki zagospodarowania wyznaczonych terenów: 1) dopuszczenie: budowy i przebudowy sieci infrastruktury technicznej; w przypadku budowy nowych sieci wymagany jest ich podziemny przebieg; 2) nakaz: wszystkie podejmowane przedsięwzięcia muszą uwzględniać ustalenia zawarte w rozdziałach I i II; 3) zakaz: lokalizacji obiektów budowlanych, za wyjątkiem obiektów wskazanych w § 12. Zgodnie z § 12 ust. 1 miejscowego planu, w przeznaczeniu terenu mieści się również jego wyposażenie, takie jak: dojścia i dojazdy niewydzielone, miejsca postojowe dla samochodów osobowych, zieleń towarzysząca, obiekty małej architektury oraz urządzenia budowlane zapewniające możliwość użytkowania obiektów budowlanych zgodnie z ich przeznaczeniem; nie dotyczy terenów ZL i R oraz - w zakresie miejsc postojowych dla samochodów osobowych - terenu ZPp.1 Niewyznaczone w planie liniami rozgraniczającymi, niezbędne dla użytkowania poszczególnych terenów i działek, dojazdy niewydzielone i drogi wewnętrzne z dostępem do dróg publicznych należy wytyczać w sposób uwzględniający obsługę terenów znajdujących się w sąsiedztwie, w zgodzie z ustaleniami planu i przepisami odrębnymi oraz z uwzględnieniem możliwości prowadzenia lokalnych sieci uzbrojenia technicznego (ust. 2).

Zgodzić się należy ze skarżącym, że ustalenia miejscowego planu obowiązujące w stosunku do jego nieruchomości w zasadzie wyłączają możliwość ich zabudowy, jeśli weźmie się pod uwagę zabudowę kubaturową - usługową czy mieszkaniową. Nie można jednak zgodzić się ze skarżącym, że takie ustalenia wprowadzone zostały z naruszeniem władztwa planistycznego przysługującego Gminie. Wbrew twierdzeniom skarżącego, Rada Miasta , uchwalając przedmiotowy plan miejscowy, nie dopuściła się przekroczenia czy nadużycia władztwa planistycznego. Ustalenia zawarte w planie, a odnoszące się do nieruchomości skarżącego, nie mogą być uznane za dowolne, ani nadmiernie ingerujące w prawo własności. Jak wynika z dokumentacji planistycznej, jak i odpowiedzi na skargę teren, na którym znajdują się działki skarżącego, sąsiaduje z [...] i zawiera się w obszarze o najwyższych walorach krajobrazowych w skali miasta, należącym do tzw. zachodniego klina zieleni, podstawowego elementu systemu przyrodniczego Krakowa, położonego w obszarze [...] Parku Krajobrazowego. Nie sposób również przyjąć w tym przypadku, że doszło do zaburzenia właściwej relacji pomiędzy interesem indywidualnym a interesem publicznej, jak też, że nie wyważono racji obu tych interesów. Na szczególne podkreślenie zasługuje to, że walory analizowanego obszaru i sposób ich ochrony, zostały uwzględnione w obowiązującym wówczas studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, co wymaga odniesienia do zarzutu naruszenia art. 20 ust. 1 u.p.z.p.

Stosownie do art. 20 ust. 1 u.p.z.p. pl an miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Uchwała zawiera wymagane prawem elementy, w tym załączniki, a także nie narusza ustaleń studium

W dacie uchwalenia zaskarżonego planu obowiązywało Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa podjęte uchwałą Nr XII/87/03 Rady Miasta Krakowa z dnia 16 kwietnia 2003 r., zmienione uchwałą Nr XCIII/1256/10 Rady Miasta Krakowa z dnia 3 marca 2010 r. (dalej: Studium). Działki skarżącego znajdowały się w nim na obszarze oznaczonym symbolem ZO - Tereny Otwarte (w tym rolnicza przestrzeń produkcyjna) - scharakteryzowanym w następujący sposób:

"1) Główne funkcje: - łąki, pola uprawne, sady, ogrody, zadrzewienia, zarośla nadrzeczne, bulwary, cieki i zbiorniki wodne. 2) Główne kierunki zagospodarowania przestrzennego: - utrzymanie i ochrona przed zainwestowaniem niezabudowanych terenów stanowiących elementy systemu przyrodniczego miasta oraz płaszczyzny ekspozycji widokowej, - zagospodarowanie terenów objętych ochroną prawną zgodnie z przepisami ustalonymi dla tych terenów oraz planami ochrony, - obejmowanie ochroną prawną obszarów o najwyższych walorach przyrodniczych i krajobrazowych, - wprowadzanie zalesień ze szczególnym uwzględnieniem strefy zwiększenia lesistości, - udostępnienie terenów jako ciągów spacerowych i rowerowych ze szczególnym uwzględnieniem połączeń z terenami ZP. 3) Warunki i standardy wykorzystania terenu: - całkowite wykluczenie prawa zabudowy, - budowa ciągów infrastruktury technicznej z zachowaniem ochrony walorów krajobrazowych terenów (kablowanie linii)."

Zdaniem Sądu niezasadne są twierdzenia skarżącego, w których zarzuca on niezgodność pomiędzy przytoczonymi ustaleniami Studium a zaskarżonym planem w odniesieniu do terenu ZPo.9. Z przywołanych wyżej ustaleń Studium bezspornie wynika, że na Terenach Otwartych przewidziano łąki, pola uprawne, sady, ogrody, zadrzewienia, zarośla nadrzeczne, bulwary, cieki i zbiorniki wodne. Niewątpliwie przeznaczenie terenu pod ogrody i zieleń towarzyszącą obiektom budowlanym z tym ustaleniem Studium jest zgodne. Zgodne ze Studium są również zasady zagospodarowania terenu ZPo.9, jeśli weźmie się pod uwagę wyznaczone w Studium kierunki, w tym w szczególności utrzymanie i ochrona przed zainwestowaniem niezabudowanych terenów stanowiących elementy systemu przyrodniczego miasta oraz płaszczyzny ekspozycji widokowej, a także kierunki określone jako "Warunki i standardy wykorzystania terenu" przewidujące całkowite wykluczenie na odnośnym obszarze prawa zabudowy oraz budowę ciągów infrastruktury technicznej z zachowaniem ochrony walorów krajobrazowych terenów (kablowanie linii). Nie ulega wątpliwości, że takie warunki i standardy w miejscowym planie na obszarze ZPo.9 uwzględniono. W ocenie Sądu skarżący niewłaściwie interpretuje ustalenia Studium odnosząc ogólnodostępność ciągów spacerowych i rowerowych do terenów, dla których takiego kierunku nie przewidziano, co w sumie prowadzi do wniosku, zgodnie z którym zarzut naruszenia art. 20 ust. 1 w powiązaniu z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. należy uznać za bezpodstawny.

Odnosząc się do zarzutów skonstruowanych przez odwołanie się do punktów art. 15 ust. 2 u.p.z.p., w powiązaniu z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003 r. poz. 164, poz. 1588, dalej: rozporządzenie) Sąd wskazuje, że również i te uznać należy za pozbawione podstaw.

Sąd podziela wyrażony w orzecznictwie i doktrynie pogląd, zgodnie z którym "użycie w art. 15 ust. 2 zwrotu, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo elementy w nim wymienione, nie oznacza niedopuszczalności w uzasadnionych przypadkach odstępstw od tej zasady. Przepis ten należy bowiem rozumieć w ten sposób, iż określenie w planie miejscowym danych z tego przepisu jest obowiązkowe wówczas, gdy zachodzi taka potrzeba i konieczność. Przy ocenie, czy taka potrzeba oraz konieczność w określonym przypadku zachodzą, należy brać pod uwagę charakterystykę terenu, funkcję i sposób zagospodarowania terenu i charakter zabudowy. Jeżeli zatem stan faktyczny obszaru objętego planem nie daje podstaw do zamieszczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustaleń, o których mowa w art. 15 ust. 2, ich brak nie może stanowić o jego niezgodności z prawem" (A. Kosicki, Komentarz aktualizowany do art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, teza 9, LEX/el.; por. też powołane tam orzecznictwo). Poza tym, ewentualne braki w zakresie "obligatoryjnych" ustaleń planistycznych, aby mogły stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie uchwalenia planu miejscowego, muszą mieć znamiona "istotnego" naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, a nadto ewentualne uwzględnienie skargi z powodu tychże zaniechań może nastąpić wyłącznie wtedy, gdy mają one związek z interesem prawym skarżącego i skutkują jego bezprawnym naruszeniem (wyrok WSA w Krakowie z 21 maja 2019 r., II SA/Kr 1624/18).

Przyjmując takie założenia, Sąd nie podziela w szczególności zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. rozporządzenia przez brak określenia w miejscowym planie zasad dotyczących scalania i podziału nieruchomości, uznając, że brak jest konieczności określania zasad dotyczących scalania i podziału nieruchomości w każdym miejscowym planie, a tylko w takim przypadku, w jakim jest to uzasadnione ze względu na konkretne uwarunkowania danego terenu. Również treść § 4 pkt 8 rozporządzenia nie pozwala na przyjęcie, że w każdym miejscowym planie powinny być określone parametry działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego. I do treści tego przepisu odnieść należy zasadę, zgodnie z którą określenie w miejscowym planie poszczególnych parametrów wymienionych w tym przepisie jest konieczne jedynie wówczas, gdy okoliczności faktyczne dotyczące obszaru objętego danym planem miejscowym uzasadniają wprowadzenie tam wymienionych parametrów. Sąd podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie, że sam sposób zredagowania analizowanego przepisu, w tym zawarty w nim zwrot "w szczególności", wskazuje, że sformułowano w tym przepisie pewien "standard" zapisywania ustaleń projektu tekstu miejscowego planu. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z 30 maja 2019 r., IV SA/Po 77/19 (orzeczenia.nsa.gov.pl): "Taki sposób redakcji uprawnia bowiem do wniosku, że zawarte w tym ostatnim przepisie wyliczenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości ma charakter: – niewyczerpujący – co oznacza, że w konkretnym planie miejscowym możliwe jest określenie (także) innych parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości niż wymienione w tym przepisie (tj. innych niż: minimalne lub maksymalne szerokości frontów ww. działek, ich powierzchnia oraz kąt położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego) – a zarazem: – przykładowy – w tym sensie, że nie w każdym planie miejscowym będzie konieczne określenie wszystkich parametrów wyraźnie w tym przepisie wymienionych".

Wobec powyższego nie można uznać za niewystarczającą, a przez to wadliwą, regulację zawartą w § 6 miejscowego planu, wskazującą na to, że nie określa się w planie obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości (ust. 1), odsyłającą do w przypadku podziału nieruchomości do przepisów odrębnych (ust. 2), ustalającą wielkość działek wyłącznie co do terenów MN.1 i MN.2 (ust. 3). Skoro organy planistyczne nie stwierdziły okoliczności faktycznych i prawnych uzasadniających objęcie nieruchomości skarżącego procedurą scalenia i podziału, pozostaje zgodzić się z Naczelnym Sądem Administracyjnym, który w wyroku z 15 kwietnia 2015 r., II OSK 2164/13 wskazał, że w takich sytuacjach określone w planie miejscowym zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości byłyby pustym i nic nie znaczącym unormowaniem, zaś stwierdzenie nieważności planu miejscowego z powodu nieokreślenia tych zasad w takiej sytuacji byłoby daleko posuniętym, niezrozumiałym formalizmem.

Ponadto, nie ma racji skarżący, zarzucając naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. odnoszącego się do określenia w miejscowym planie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, w związku z § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że skarżący w żaden sposób nie powiązał tego zarzutu ze sferą własnych praw lub obowiązków. Powiązania takiego nie dostrzega również Sąd. Niezależnie od tego warto zauważyć, że oczekiwania skarżącego co do treści planu w analizowanym zakresie nie znajdują oparcia w obowiązujących przepisach prawa. W myśl § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych. Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie w pełni podziela stanowisko wyrażone w przywołanym już wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 kwietnia 2015 r., II OSK 2164/13, w którym stwierdzono, że przepisu § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia "nie można wykładać w ten sposób, że nałożono w nim na organy gminy obowiązek określenia w planie miejscowym konkretnych parametrów technicznych dróg publicznych. Konkretne parametry techniczne dróg publicznych, takie jak szerokości jezdni, szerokości pasa ruchu, odległości chodnika od krawędzi jezdni, szerokości ścieżki rowerowej itp., zostały określone w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (...), czyli w akcie wykonawczym do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (...). Nie można więc, jak chcą tego skarżący, domagać się od organów gminy uchwalających plan miejscowy, aby w tym planie określić konkretne parametry dróg publicznych, gdyż przepisy szczególne określają tylko ich minimalne parametry. W ten sposób plan miejscowy stałby się swoistym aktem wykonawczym do ustawy Prawo budowlane, gdyż jeszcze bardziej szczegółowo określałby parametry techniczne dróg publicznych. Tym samym też organy gminy uchwalające plan miejscowy wkraczałyby w kompetencje organów administracji wydających decyzje administracyjne o pozwoleniu na budowę, gdyż konkretyzowałyby przepisy wykonawcze do ustawy Prawo budowlane. Brak więc konkretnych parametrów technicznych dróg publicznych w zaskarżonym planie nie stanowi naruszenia prawa."

W świetle powyższych założeń Sąd uznaje, że zawarte w planie miejscowym ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, w szczególności zawarte w części graficznej miejscowego planu oraz w § 11 ("Zasady przebudowy, rozbudowy i budowy układu komunikacyjnego"), w § 24 (wyznaczającym Tereny Komunikacji przeznaczone pod drogi publiczne – KD), w § 25 (wyznaczającym Tereny Komunikacji przeznaczone pod drogi wewnętrzne – KDW), a nadto w § 10 ("Ustalenia w zakresie infrastruktury technicznej"), zostały podjęte bez istotnego naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu, z poszanowaniem interesu prawnego skarżącego.

Wobec przedstawionych okoliczności sprawy skarga podlegała oddaleniu, o czym Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.