Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 61/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-05-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6169 Inne o symbolu podstawowym  616
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 174 pkt 1 i 2, at 183 par 1 i 2, art 184, art 134 par 1 w związku z art 1 i par 2 oraz 145 par 1 pkt 1 lit b lub lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art 7, art 80, art 81, art 157, art 156 par 1
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant starszy inspektor sądowy Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 października 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 478/11 w sprawie ze skargi R. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o nabyciu działki gruntu oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 6 października 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 478/11 oddalił skargę R. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o nabyciu działki gruntu.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2011 r., Nr [...], wydaną na podstawie art.138 § 1 pkt 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 118 ust. 1, 2a i 4 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1993 r. Nr 71, poz. 342 ze zm.), po rozpoznaniu wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia [...] marca 2011 r., Nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 1993 r., Nr [...] o nabyciu przez S. G. i skarżącego działki gruntu nr [...], o powierzchni 0,35 ha, położonej w R., w udziałach po 1/2 części, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze utrzymało w mocy zakwestionowaną decyzję. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że skarżący w swoim wniosku stwierdził, że może wystąpić z nim także zstępny osoby uprawnionej, który po śmierci tej osoby faktycznie włada, w zakresie odpowiadającym jej uprawnieniom, daną nieruchomością. Skoro zaś uprawniony F. G. zmarł w dniu [...] stycznia 1990 r., a zmiana przepisów ustawy weszła w życie w dniu 21 sierpnia 1992r., to w sprawie powinien być ustalony stan faktyczny istniejący w dniu 21 sierpnia 1992 r., a do ustalenia, czy zstępnemu przysługuje uprawnienie do przyznania prawa własności działki, należy brać pod uwagę okres po dniu 21 sierpnia 1992 r. Powołując się na zeznania świadka M. G., skarżący wskazał, że S. G. korzystał z działki jako z ogrodu warzywnego do rozwodu, który nastąpił w dniu [...] listopada 1989 r., co oznacza, że przy ustalaniu uprawnienia S. G. do nabycia prawa własności okres do czasu rozwodu nie może być uwzględniony, ponieważ przypadał jeszcze przed śmiercią F. G. Nadto powołując się na zeznania tego świadka podniósł, że sam fakt zamieszkiwania S. G. na nieruchomości graniczącej ze sporną działką, nie oznacza, że władał nią w rozumieniu przepisu art. 118 ust. 2a ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Zdaniem skarżącego, nie ma podstaw do przyjęcia, że z zeznań złożonych do protokółu przez członków rodzin skarżącego na rozprawie administracyjnej w dniu [...] marca 2011 r. wynika, że działka służyła jednak obu braciom i ich rodzinom. Skarżący przedstawił swoją wersję stanu faktycznego, z której ma wynikać, że S. G. użytkował działkę do chwili rozwodu, wobec czego w dacie śmierci F. G. nie spełniał warunków do nabycia prawa własności działki; nie władał nią faktycznie, a ewentualna kwestia, czy z działki tej korzystał jego syn M. G., nie ma znaczenia dla oceny prawidłowości decyzji Wójta, ponieważ decyzja stwierdza nabycie własności na rzecz S. G., a nie M. G. Analogicznie skarżący ocenił to, że w granicach spornej działki znajduje się studnia i szambo, z których korzysta M. G. Powyższe w ocenie skarżącego oznacza, że decyzja Wójta wydana została z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ orzeczono o nabyciu prawa własności nieruchomości wobec osoby, która nie spełniała podstawowego warunku takiego nabycia - faktycznego władania nieruchomością po śmierci osoby uprawnionej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji poprzedzone było postępowaniem wyjaśniającym. Kolegium wskazało również na art. 118 ust. 1 i 2a ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1993 r. Nr 71, poz. 342 ze zm.), zwanej dalej "ustawą". Zdaniem Kolegium, wniosek o stwierdzenie nieważności stanowi jednocześnie podstawę dla dokonania przez właściwy organ oceny w zakresie dopuszczalności wszczęcia postępowania w określonym przedmiocie i w danym trybie, a pozytywna ocena obliguje ten organ do kontynuowania czynności procesowych i podjęcia postępowania ocennego zmierzającego do ustalenia zasadności lub niezasadności wniosku poprzez stwierdzenie zaistnienia lub niezaistnienia okoliczności w nim wskazanej. Organy administracji nie gromadzą w takim przypadku odrębnych dowodów, lecz orzekają na dowodach zgromadzonych w postępowaniu jurysdykcyjnym zakończonym decyzją, której legalność jest badana w postępowaniu nadzwyczajnym. Obowiązkiem organu jest zajęcie się kwestiami ściśle prawnymi. W ich efekcie może dojść do wydania decyzji kasatoryjnej. Oznacza to, że w postępowaniu, zmierzającym do ewentualnego wydania tego rodzaju decyzji, nie ma proceduralnej możliwości poszerzenia materiału dowodowego sprawy. Tym samym nie wchodzi w grę również poczynienie dodatkowych (uzupełniających) ustaleń faktycznych. Stwierdzenie nieważności jest postępowaniem szczególnym, stanowiącym wyjątek od generalnej zasady trwałości decyzji ostatecznych, statuowanej w art. 16 § 1 k.p.a., gwarantującej stabilność nabytych w trybie administracyjnym praw lub orzeczonych obowiązków. Z tych względów w doktrynie i w orzecznictwie powszechnie zaakceptowany został pogląd, że zaistnienie przesłanki skutkującej stwierdzeniem nieważności musi być oczywiste. Kolegium wskazało, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie, a charakter naruszenia powoduje, że nie może być ona akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i nie daje się pogodzić z systemem obowiązujących norm. Ocena właściwego w sprawie organu co do zaistnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa musi być prowadzona w odniesieniu do stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania kwestionowanej decyzji. Kolegium wskazało na konieczność odróżnienia rażącego naruszenia prawa, dla którego zasadniczym kryterium jest oczywista sprzeczność z treścią zastosowanego przepisu prawa od naruszenia prawa nawet istotnego, ale pozbawionego cech pozwalających na kwalifikowanie go jako rażące. Rażące naruszenie prawa jest wyrazem ewidentnego, jasno uchwytnego błędu w interpretowaniu prawa: w tych przypadkach uchybienie prawu ma charakter oczywisty, jasny i bezsporny, nie dopuszczający możliwości odmiennej wykładni, chodzi więc raczej o stwierdzenie ewidentnego błędu, nie zaś o wybór jednej z możliwych do przyjęcia interpretacji. Wójt orzekając o nabyciu działki oparł decyzję na decyzji Naczelnika Gminy o przejęciu na rzecz Państwa nieodpłatnie gospodarstwa rolnego; wniosku o nadanie na własność działki dożywotniej po ojcu, którą wnioskodawca określił jako sporną działkę i co do której wskazał, że użytkuje ją wspólnie z bratem w udziale po połowie oraz wypisie z rejestru gruntów. Zdaniem Kolegium, ustawodawca warunkował możliwość nabycia przez zstępnego osoby uprawnionej - w rozumieniu przepisu art. 118 ust. 1 ustawy - faktycznym władaniem przez zstępnego nieruchomością w zakresie odpowiadającym uprawnieniom osoby poprzednio użytkującej nieruchomość z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego Państwu. W ocenie Kolegium decyzja Wójta nie narusza prawa w sposób rażący. Kolegium wskazało, że warunkiem koniecznym zastosowania instytucji określonej w art. 118 ust. 2a ustawy jest faktyczne władanie przez zstępnego nieruchomością, a władztwo to musi być realne i nieprzerwane do dnia wydania. Jeśliby zatem fakt nieużytkowania działki wynikał z akt sprawy, pomimo tego wydana została decyzja o nabyciu, to można byłoby - zdaniem Kolegium - taką sytuację oceniać w kontekście rażącego naruszenia prawa. Jednakże taka sytuacja nie zaistniała w tej sprawie, m.in. z powodu jednoznacznego wniosku S. G. oraz tego, że decyzji Wójta nie zakwestionował jej, czy to odwołaniem, czy to nadzwyczajnym środkiem zmierzającym do zakwestionowania decyzji. Dopiero po 18 latach skarżący wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Dopuszczenie nowych dowodów nie jest natomiast możliwe ani konieczne.

Skargę na powyższą decyzję wniósł skarżący, zarzucając jej naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, że rażące naruszenie prawa w odniesieniu do art. 118 ust. 2a ustawy z dnia czerwca 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników może polegać wyłącznie na błędzie w interpretacji tego przepisu ustawy, który w rzeczywistości nie dopuszcza możliwości odmiennej wykładni, podczas gdy rażące naruszenie prawa to również naruszenie, które wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. W konsekwencji tegoż skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta o nabyciu przez S. G. i R. G. działki w udziałach po 1/2 części i zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniósł ponadto, że zdaniem organu na kanwie sprawy rażące naruszenie może być jedynie wyrazem ewidentnego błędu w interpretowaniu art. 118 ust. 2a ustawy z dnia 20 czerwca 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników. Zdaniem skarżącego, rażące naruszenie prawa to naruszenie, które równocześnie godzi w zasadę praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej, takie, w wyniku którego powstają niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Treść wadliwej decyzji i czynności ją poprzedzające stanowią wtedy zaprzeczenie stanu prawnego. Zatem o tym, czy naruszenie prawa jest naruszeniem "rażącym" decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Nie ma tu natomiast rozstrzygającego znaczenia ani oczywistość naruszenia określonego przepisu prawnego, ani nawet charakter przepisu, który został naruszony. Skarżący podkreślił, że na podstawie przepisu art. 118 ust. 2a powyższej ustawy uprawnienie do bezpłatnego przekazania działki pozostawionej rolnikowi do dożywotniego użytkowania obwarowane jest dwoma przesłankami, które muszą zaistnieć łącznie. Wnioskodawca musi być zstępnym osoby, której przysługiwało prawo bezpłatnego dożywotniego użytkowania działki i jednocześnie faktycznie władać nią w zakresie odpowiadającym uprawnieniom przysługującym zmarłemu rolnikowi. Tymczasem zdaniem skarżącego – S. G. w dniu wydania powyższej decyzji nie spełniał warunków do nabycia prawa własności działki gruntu, albowiem nie władał nią faktycznie w zakresie odpowiadającym uprawnieniom jego ojca. Skarżący wskazał, że analiza art. 118 ust. 2 powyższej ustawy skłania do wniosku, że uprawnienie określone w przepisie jest ściśle związane z prawem do bezpłatnego korzystania z określonych gruntów, budynków czy lokali. Korzystanie zaś to osobiste czerpanie pożytków z posiadanego gruntu bądź lokalu mieszkalnego czy budynku gospodarczego. Jest ono możliwe tylko w przypadku stałego wykorzystywania, używania tych gruntów lub pomieszczeń dla realizacji własnych potrzeb. Zaniechanie przez uprawnioną osobę realizacji przyznanego jej prawa do bezpłatnego używania i czerpania pożytków pozbawia ją możliwości skorzystania z uprawnienia określonego w analizowanym przepisie. Zdaniem skarżącego - taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie, dlatego też przyznanie prawa własności gruntu osobie, która nie spełniała podstawowego warunku takiego nabycia, rodzi skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Stąd w ocenie skarżącego wadliwa jest nie tylko decyzja Wójta, ale też decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Zgodnie bowiem z poglądem doktryny naruszenia prawa mają charakter rażący, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona, stanowią zaprzeczenie stanu prawnego w całości lub w części.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę, wskazując na zakres swojej kognicji. Sąd wskazał, że nie można uchylić decyzji ze względu na słuszność czy sprawiedliwość społeczną oraz na zasadę trwałości decyzji administracyjnych. Sąd stwierdził, że z przepisu art. 156 § 1 k.p.a. i art. 158 § 2 k.p.a. w związku z art. 157 § 2 k.p.a. wynika, że jeśli w sprawie zachodzi którakolwiek z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a., organ nadzoru jest obowiązany wydać decyzję stwierdzającą nieważność wadliwej decyzji lub stwierdzającą, że została ona wydana z naruszeniem prawa, ze wskazaniem okoliczności, z powodu których nie stwierdził jej nieważności. Oznacza to, że granice w jakich strona żąda wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie wiążą organu nadzoru. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a., co oznacza, że w niniejszym postępowaniu nie można było rozpatrywać sprawy co do jej istoty jak w postępowaniu odwoławczym, z tej to przyczyny, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest ograniczone jedynie do weryfikacji decyzji administracyjnej z wyłączeniem możliwości rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, której dotyczy weryfikowana decyzja. Uruchomienie nadzwyczajnego trybu postępowania, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, nie prowadzi bowiem do zastępowania mechanizmu kontroli instancyjnej decyzji, gdy zarzuty skarżącego w istocie ograniczają się do kwestii spełnienia przesłanek ustawowych do nabycia działki, a zatem merytorycznego rozpoznania sprawy. Treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji świadczy zdaniem sądu o tym, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze przeprowadziło w sposób należyty postępowanie zmierzające do ustalenia, czy zachodzą przesłanki wymienione w art.156 § 1 k.p.a. Sąd wskazał na art. 118 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1993 r. Nr 71, poz. 342 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji oraz dokumenty znajdujące się w aktach sprawy. Sąd podzielił stanowisko Kolegium, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej jest postępowaniem szczególnym, gdyż jego przedmiotem jest ustalenie, czy na podstawie ściśle określonych przesłanek można wzruszyć takie rozstrzygnięcie. Numerus clausus wad decyzji administracyjnej skutkujących jej nieważnością zawiera dyspozycja art. 156 § 1 k.p.a. Skoro stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od ogólnej zasady stabilności decyzji wynikającej z art. 16 k.p.a., toteż może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy (oczywisty) przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Odnosząc tę oczywistość do przesłanki rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), sąd wskazał, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa, i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego, chodzi przy tym o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. O rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie dwie przesłanki: oczywistość naruszenia prawa oraz charakter przepisu, który został naruszony. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. W rozpatrywanej sprawie nie mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa, bowiem nie zaistniały w niej łącznie dwie przesłanki, tj. oczywistość naruszenia prawa oraz charakter przepisu, który został naruszony. W sprawie brak jest bowiem oczywistości naruszenia prawa, przez którą należy rozumieć rzucającą się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Sąd przyjął czysto kasacyjne rozumienie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym eliminuje się decyzję z obrotu prawnego (albo tylko stwierdza naruszenie prawa), z racji istnienia w niej wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, przy czym jako naruszenie kwalifikowane mogą być to naruszenia prawa materialnego i procedury. Rażące naruszenie prawa materialnego może polegać w szczególności na błędnej jego wykładni lub zastosowaniu do ustalonego stanu faktycznego sprawy przepisu, który nie może mieć do niego zastosowania (błąd subsumcji), albo na zastosowaniu przepisu nieobowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji. W tym przypadku również istotne jest, aby istniał związek przyczynowy między naruszeniem prawa a treścią rozstrzygnięcia, polegający na tym, że gdyby nie było stwierdzonego uchybienia, to treść rozstrzygnięcia administracyjnego byłaby inna. Przy kwalifikowaniu naruszenia prawa do kategorii naruszenia rażącego zawsze chodzi nie o sam fakt zachowania się organu niezgodnie z normą prawną, lecz o skutki, których dotkliwości dla strony niczym nie można usprawiedliwiać. Przesłanka do stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej polegająca na rażącym naruszeniu prawa winna być zatem stwierdzona jednoznacznie, naruszenie to powinno mieć charakter oczywisty i mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Pomiędzy stwierdzonym przez organ naruszeniem prawa, a treścią rozstrzygnięcia winien zatem istnieć związek przyczynowy tego rodzaju, że gdyby nie było stwierdzonego uchybienia, to treść rozstrzygnięcia administracyjnego byłaby inna. Istotą postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. nie jest ponowne rozpoznanie co do istoty sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Postępowanie to nie zastępuje postępowania odwoławczego i nie może być postępowaniem o charakterze merytorycznym, w którym bada się na nowo zebrany materiał dowodowy, przeprowadza dowody uzupełniające lub ponownie ocenia wszystkie zarzuty strony. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji traktowane jest jako nowe postępowanie w sprawie i toczy się według przepisów art. 157 k.p.a. Postępowanie takie ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjnoprawnego. Instytucja ta musi być stosowana ściśle, aby nie stała się trzecią instancją rozpatrywania sprawy. Skarżący w istocie domaga się ponownego przeprowadzenia postępowania dowodowego, co nie jest możliwe. Sąd zaznaczył, że z różnicy w ocenie dowodów, która oparta nie na zasadzie swobodnej oceny dowodów, nie jest dopuszczalne wyprowadzenie rażącego naruszenia prawa.

Na to rozstrzygnięcie skarżący złożył skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 1 § 1 i § 2 powyższej ustawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w wyniku przyjęcia, że sąd administracyjny uprawniony jest badać zaskarżoną decyzję jedynie z punktu widzenia wad skutkujących jej nieważnością, w sytuacji gdy sąd administracyjny obowiązany jest rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą zaskarżoną decyzją z punktu widzenia zgodności z prawem całego przeprowadzonego w sprawie postępowania administracyjnego, tak by nie funkcjonowała żadna decyzja niezgodna z prawem; naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b lub lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 81 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w wyniku nieuwzględnienia skargi, w sytuacji gdy zaskarżona decyzja utrzymuje w mocy wadliwą decyzję Wójta wydaną bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i bez zapewnienia karzącemu możliwości wypowiedzenia się w zakresie zebranych dowodów. Wniósł ponadto o uwzględnienie skargi w całości, zmianę wyroku i zasądzenie od organu kosztów postępowania przed WSA we Wrocławiu i NSA, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazał, że sąd powinien zbadać w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Obowiązkiem sądu jest stworzenie takiego stanu, ze w obrocie prawnym nie będzie funkcjonował żaden akt lub czynność organu niezgodna z prawem. Zakres orzekania w głąb sprawy wyznacza kryterium sprawy w ujęciu materialno prawnym, co znalazło potwierdzenie w uchwale 7 sędziów NSA o sygn. akt FPS 12/99. Wobec tego, sąd powinien objąć kontrolą również decyzję wójta, gdyż to ona ukształtowała stosunek prawny kwestionowany przez skarżącego. Zdaniem skarżącego, sąd, pomimo powołania się na regulacje proceduralne dotyczącego kontroli sądowoadministracyjnej decyzji, ograniczył się do kontroli ostatniej decyzji – SKO, co nie stanowi odniesienia się do sprawy w ujęciu materialnym. Sąd nie uwzględnił również naruszeń przepisów k.p.a. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że ojciec skarżącego na rok przed śmiercią zaniechał korzystania z działki. Zaniechanie natomiast przez uprawnioną osobę realizacji przyznanego jej prawa do bezpłatnego używania i czerpania pożytków pozbawia ją możliwości korzystania z uprawnienia wynikającego z art. 118 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników. Dlatego też przyznanie prawa własności gruntu osobie, która nie spełniała podstawowego warunku takiego nabycia, nie jest zgodnie z prawem możliwe. Dodatkowo sąd pominął fakt, że skarżący nie mógł w toku postępowania wypowiedzieć się co do zebranych materiałów i nie mógł chronić swego interesu prawnego. Organ nie może uznać okoliczności za udowodnionej dopóki strona nie wypowie się co do niej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwym zastosowaniu (pkt 1); naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że zakres jego kontroli ograniczony jest wyłącznie do oceny zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.), której przesłanki określa przepis art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie zachodziły przesłanki nieważności postępowania.

Skarga kasacyjna jest niezasadna, a podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania to jest art.134 § 1 p.p.s.a w związku z art.1 § 1 i § 2 p.p.s.a. oraz 145 § 1 pkt 1 lit. b lub lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 81 k.p.a. są nie zasługują na uwzględnienie, albowiem Sąd I instancji właściwie dokonał kontroli zaskarżonej decyzji.

Podkreślić należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji traktowane jest jako nowe postępowanie w sprawie i toczy się wg przepisów art. 157 k.p.a. Zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznego rozstrzygnięcia jest ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem. Postępowanie takie ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego.

Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy. Złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności wszczyna postępowanie w nowej sprawie i jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, odrębnym od tego w którym zapadły kwestionowane we wniosku rozstrzygnięcia.

W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ nadzoru ma obowiązek rozpatrzyć sprawę tylko w granicach określonych w art. 156 § 1 kpa i nie może rozpatrywać sprawy co do jej istoty, a tym bardziej nie może rozpatrywać sprawy w jej całokształcie, w zakresie różnych wątków z tą sprawą związanych ( wyrok NSA z 21 sierpnia 1998r. IV SA 1684/97 )

Obowiązkiem organu w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji jest zajęcie się kwestiami ściśle prawnymi i nie ma w nim proceduralnej możliwości poszerzenia materiału dowodowego sprawy. Tym samym nie wchodzi tu w grę poczynienie uzupełniających ustaleń faktycznych. W tym postępowaniu organ orzekający ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości, tak proceduralnych, jak i dotyczących prawa materialnego. Nie może rozpatrywać sprawy co do jej istoty, w jej całokształcie tak jak to ma miejsce w postępowaniu zwykłym.

Nie można stwierdzić nieważności decyzji administracyjnej z tego jedynie powodu, że ocena dowodu, której dokonuje organ w postępowaniu nadzorczym różni się od oceny tego samego dowodu uczynionego w postępowaniu zwykłym.

Stąd też podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania to jest art.134 § 1 p.p.s.a w związku z art.1 § 1 i § 2 p.p.s.a. oraz 145 § 1 pkt 1 lit. b lub lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 81 k.p.a. są niezasadne. Sąd I instancji właściwie dokonał kontroli zaskarżonej decyzji.

Zgodnie z art. 134 § 1. powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)"Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". Przepis ten wskazuje, że sąd nie może uczynić przedmiotem kontroli zgodności z prawem innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Aby go nie naruszyć sąd określa przedmiot skargi i rozpoznaje konkretną sprawę administracyjną. Naruszenie tego przepisu oznacza m.in. sytuację w której sąd rozpoznaje sprawę nieokreśloną przedmiotem skargi. Ten przepis nie został w zaskarżonym wyroku naruszony, bowiem Sąd dokonując oceny zaskarżonej decyzji nie wykroczył poza granice rozpatrywanej sprawy. Wbrew wywodom skarżącego, z przepisu tego nie wynika obowiązek sądu do zajęcia się sprawą w zakresie w jakim domaga się tego skarżący. Sąd pierwszej instancji niezależnie od treści skargi ma zbadać czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem i w tej materii podjąć rozstrzygnięcie, co w rozpatrywanej sprawie nastąpiło. Z art. 134 § 1 p.p.s.a. nie wynikają natomiast dyspozycje co do tego, jaka powinna być treść rozstrzygnięcia i jego uzasadnienie; przepis ten dotyczy bowiem zakresu rozstrzygnięcia, który wyznaczają granice sprawy.

W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie ma - co do zasady - miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego w takim zakresie, jaki jest wymagany w zwykłym postępowaniu administracyjnym. Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest właściwy do rozstrzygania o istocie sprawy, jak w postępowaniu odwoławczym, lecz ma obowiązek rozpatrywać sprawę wyłącznie w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje się tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej, co oznacza, że badany jest stan faktyczny, jak i prawny z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności. ( wyrok NSA z dnia 12 maja 2011r. I OSK 1034/10 ). Stąd też Sąd I instancji kontrolując zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia [...] maja 2011r. utrzymującą w mocy decyzję tego Kolegium z dnia [...] marca 2011r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 1993r. , objął zakresem swojej kontroli decyzję Wójta Gminy [...], ale kontrola ta była sprawowana zgodnie z zakresem przeprowadzonego postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, czyli z punktu widzenia przesłanek określonych w art.156 § 1 k.p.a. Dodatkowo należy zaznaczyć, że podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w czasie postępowania prowadzonego przez Wójta Gminy [...] zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...] czerwca 1993r. nie mogły być rozważane w postępowaniu o stwierdzenie nieważności tej decyzji, albowiem tego rodzaju zarzuty mogą być rozważane w innym rodzaju postępowania nadzwyczajnego jakim jest postępowanie o wznowienie postępowania.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art.184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.