Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 18/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2019-03-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 1,art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 135, art. 200, art. 205
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 61 ust. 1-3, art. 104 ust. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 1508
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jedn.
article: art. 7 w zw. z art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędziowie Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska (spr.), Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 marca 2019 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [... r. nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżącej M. W. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta S., decyzją z dnia [...] r. na podstawie art. 8 ust. 1, ust. 3 i ust. 4, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt. 2, ust. 2 pkt. 2, art. 64, art. 103 ust. 2, art. 110 ust. 7 i ust. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 1508 ze zm.) ustalił obowiązek wnoszenia przez M. W. miesięcznej opłaty za pobyt S. N. w Domu Pomocy Społecznej w wysokości [...] zł. miesięcznie oraz ustalił, że ww. odpłatność obowiązuje od dnia 12 października 2018 r. i płatna będzie do 10 dnia każdego miesiąca.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła M. W.. Zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej przez błędną wykładnię i przyjęcie, że wnuczka jest obowiązana do opłaty w kolejności przed dzieckiem mieszkańca domu. Odwołująca wniosła również o odstąpienie od ustalenia obowiązku wnoszenia przez nią opłaty za pobyt E. N. w DPS w S. przy ul. [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] r. wydaną na podstawie art. 138 § 1, k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 i 2, art. 64 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U.2018.1508 t.j.), par. 1 pkt 1 b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 lipca 2018 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. 2018.1358) utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium stwierdziło, że wniosek "o odstąpienie od ustalania obowiązku wnoszenia (...)" opłaty za pobyt E. N. w DPS wykracza poza przedmiot sprawy, dlatego nie stanowi przedmiotu niniejszego postępowania odwoławczego.

Wskazało, że zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (dalej "Ustawy"), obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności:

1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy

z dochodów dziecka,

2) małżonek, zstępni przed wstępnymi,

3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej

- przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność. Natomiast opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą:

1) mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, nie więcej niż 70% tego dochodu;

2) małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103

ust. 2:

a) w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium,

b) w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie;

3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w pkt 1 i 2 (art. 61 ust. 2 ustawy).

Zdaniem odwołującej się jako wnuczka S. N. nie należy do kręgu osób zobowiązanych do ponoszenia płaty za pobyt S. N. w domu pomocy społecznej, ponieważ żyją jego synowie, J. K. oraz W. N., którzy są zobowiązani do ponoszenia tej opłaty. Natomiast po ich śmierci obowiązek ten spadnie w dalszej kolejności na wstępnych, czyli w tym przypadku między innymi na nią.

Odnosząc się do tego zarzutu odwołania Kolegium stwierdziło, iż kolejność osób zobowiązanych do odpłatności określa ściśle przepis art. 61 ust. 1 Ustawy: "Przepis art. 61 ust. 1 u.p.s. zawiera zamknięty krąg osób, w stosunku do których można orzec o obowiązku ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej i jednocześnie wynika z niego kolejność, w jakiej wymienione w nim podmioty ponoszą odpłatność za ten pobyt. Zasada kolejności przyjęta w art. 61 ust. 1 u.p.s. oznacza, że w sytuacji, gdy osoba umieszczona w domu pomocy społecznej nie jest w stanie ponosić kosztów pobytu w placówce, obowiązek wnoszenia opłat spoczywa na małżonku, w następnej kolejności na zstępnych, w dalszej kolejności na wstępnych, a jeszcze w dalszej - na gminie, przez którą osoba została skierowana. Wnoszenie opłat nie obciąża równocześnie wszystkich zobowiązanych wymienionych w art. 61 ust. 1 u.p.s., ale obowiązek ten przechodzi na nich w kolejności ustalonej w powołanym przepisie." (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 30 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Bk 259/17).

Przepisy Ustawy nie wprowadzają jednocześnie zasady, że w pierwszej kolejności są zobowiązani bliżsi zstępni przed dalszymi - oznacza to, że wszyscy żyjący zstępni są co do zasady zobowiązani do partycypowania w kosztach. W tej sytuacji zarzut M. W. (dotyczący naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 2 Ustawy) jakoby nie była ona zobowiązana do ponoszenia odpłatności za pobyt dziadka w DPS dopóki żyją synowie S. N., J. K. oraz W. N., należało uznać za chybiony. W wyroku WSA w Warszawie z dnia 21 września 2017 r., I SA/Wa704/17 LEX nr 2376391, uznano że:

"1. Przepis art. 61 ust. 1 u.p.s. zawiera zamknięty krąg osób, w stosunku do których można orzec o obowiązku ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej

i jednocześnie wynika z niego kolejność, w jakiej wymienione podmioty ponoszą odpłatność za ten pobyt: małżonek, zstępni w następnej kolejności wstępni, a jeszcze w dalszej - gmina.

2. O ile reguła kolejności dotyczy podmiotów wskazanych powyżej, o tyle nie można mówić o kolejności w sytuacji wystąpienia obowiązku ponoszenia opłat przez kilkoro zstępnych. Każdy z nich ma bowiem taki sam obowiązek ponoszenia opłat, a jedynie różnicować je może osiągane kryterium dochodowe każdego zstępnego.

3. Jedynym czynnikiem kształtującym jej wysokość w odniesieniu do osób wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.s. jest ich sytuacja dochodowa. O ile można zgodzić się z twierdzeniem, że ustawodawca nie nakazał obciążania obowiązkiem uiszczenia opłat wszystkich zstępnych, o tyle nie można zgodzić się z tym, że organ administracji w sposób arbitralny mógł dokonać wyboru osoby spośród osób zobowiązanych do ponoszenia tej opłaty wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. i tylko w stosunku do niej prowadzić postępowanie.

4. W takiej sytuacji, jak wskazana powyżej, organ powinien prowadzić postępowanie jednocześnie w stosunku do wszystkich osób należących do tego samego kręgu osób zobowiązanych do ponoszenia opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej. Osoby te powinny być zawiadomione o wszczęciu postępowania i powinny być stronami tego postępowania, a także ich wszystkich powinna dotyczyć decyzja wydana w sprawie ustalenia obowiązku odpłatności za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej".

Z akt administracyjnych wnika, że organ I instancji ustalił na podstawie zgromadzonej przez siebie dokumentacji, działając w oparciu o art. 105 ustawy,

iż miesięczny dochód 2-osobowej rodziny skarżącej stanowi kwota [...]zł, na osobę w rodzinie- [...] zł, i przekracza obowiązujące od 01.10 2018 r. 300 % kryterium dochodowego na osobę w rodzinie (528 zł x 300% = [...] zł) o kwotę [...]zł. Odpłatność odwołującej się ustalono w wysokości 50 % tej kwoty, z uwagi na obowiązek ponoszenia odpłatności również za pobyt E. N. w D.P.S. Kwota ta została zawarta w Umowie nr [...] z dnia [...] r., zgodnie z art. 103 ust 2 ustawy.

Nadto Kolegium wskazało, że zasady zwalniania od opłat za pobyt w domu pomocy społecznej określa art. 64 ustawy - osoby wnoszące opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej można zwolnić, na ich wniosek, częściowo lub całkowicie z tej opłaty, z tym, że decyzję o zwolnieniu można jednak wydać dopiero po uprawomocnieniu się decyzji ustalającej wysokość opłaty: "Postępowanie o zwolnienie z opłaty jest postępowaniem odrębnym od postępowania o ustalenie obowiązku ponoszenia opłaty i jej wysokości. Odrębność polega na tym, że najpierw musi istnieć prawomocnie orzeczony obowiązek, a dopiero potem możliwe jest zwolnienie z tego obowiązku." (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 649/16).

Skargę na powyższą decyzją wniosła M. W.. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1 naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, które polegało na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu w sprawie materiału dowodowego przez to, że w ogóle nie analizowano materiału dowodowego pod kątem sytuacji finansowej W. N., co narusza art. 6, 7, 8, 9 i 10 k.p.a.;

2. naruszenie przepisów k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy w zaskarżanym zakresie wadliwej decyzji organu pierwszej instancji,

3. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, które polegało na nie wszczęciu postępowania wyjaśniającego w zakresie sytuacji finansowej W. N., tj. art. 7 i 77 par. 1 k.p.a.;

4. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, które polegało na zaniechaniu wyjaśnienia, czy istnieje osoba, względnie osoby, której (których) obowiązek partycypowania w kosztach utrzymania wyprzedza obowiązek skarżącego, co jest okolicznością istotną dla prawidłowego rozstrzygnięcia, co narusza przepisy art. 7 i 77 par. 1 k.p.a.;

5. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej przez błędną wykładnię i przyjęcie, że wnuczka jest obowiązana do opłaty za pobyt w kolejności przed dzieckiem mieszkańca domu w sytuacji, gdy dziecko mieszkańca domu znajduje się w o wiele lepszej sytuacji finansowej.

W związku z powyższymi zarzutami wniosła o:

6. uwzględnienie niniejszej skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości;

7. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych,

8. wstrzymanie wykonania w całości zaskarżonej decyzji, a na wypadek, gdyby niniejszy wniosek nie został uwzględniony przez organ drugiej instancji, o uwzględnienie niniejszego wniosku przez Sąd.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, zdaniem Kolegium ustalona została przez organ I instancji sytuacja wszystkich osób zobowiązanych do ponoszenia opłaty, w wyniku czego W. N., zobowiązany został do ponoszenia opłaty za pobyt ojca S. N. w DPS

w wysokości [...] zł miesięcznie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty, są zasadne.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1508 z późn. zm.) oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 lipca 2018 r. w sprawie zweryfikowania kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1358). W art. 61 ust. 1-3 ustawy zostały określone zasady dotyczące ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej oraz podmioty obowiązane do ponoszenia tych opłat. Stosownie do art. 61 ust. 1 ustawy, obowiązani do ponoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności: (1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka; (2) małżonek, zstępni przed wstępnymi; (3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - przy czym gmina i osoby określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność. Jednocześnie w ustępie 2 art. 61 ustawy ustawodawca określił granice obciążenia poszczególnych grup podmiotów odpłatnością za pobyt w domu pomocy społecznej. Powołany przepis ustawy o pomocy społecznej stanowi bowiem, że mieszkaniec domu (przedstawiciel ustawowy małoletniego mieszkańca) ponosi odpłatność w wysokości nie większej niż 70% swojego dochodu (dochodu małoletniego dziecka). Przepis ma funkcję ochronną. Nie pozwala na bezwzględne żądanie całości opłaty od mieszkańca, którego dochody własne odbiegają od średniego kosztu utrzymania mieszkańca domu pomocy społecznej. Jeżeli kwota odpowiadająca 70% dochodu własnego mieszkańca nie pokrywa pełnej opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, następuje ustalenie podmiotów obowiązanych do jej uiszczenia z kręgu wskazanego w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy. Poza tym art. 61 ust. 3 ustawy określa, że w przypadku niewywiązywania się osób, o których mowa w ust. 2 pkt 1, 2 i 2a, z obowiązku opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, opłaty te zastępczo wnosi gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej, przy czym gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel wydatków. Zgodnie natomiast z art. 104 ust. 3 ustawy wysokość należności podlegającej zwrotowi oraz termin jej zwrotu ustala się w drodze decyzji administracyjnej.

W stanie faktycznym niniejszej sprawy dochody przebywającego w DPS S. N. nie wystarczają na pokrycie wszystkich kosztów jego przebywania w tej placówce, zaszła zatem potrzeba ustalenia pozostałych kosztów od jego dzieci i wnuków.

W tym miejscu podkreślić należy, że wskazany przepis art. 61 ust. 1 u.p.s. zawiera zamknięty krąg osób, w stosunku do których można orzec o obowiązku ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej i jednocześnie wynika z niego kolejność, w jakiej wymienione w nim podmioty ponoszą odpłatność za ten pobyt. Zasada kolejności przyjęta w przepisie art. 61 ust. 1 u.p.s. oznacza, że w sytuacji, gdy osoba umieszczona w domu pomocy społecznej nie jest w stanie ponosić kosztów pobytu w placówce, obowiązek wnoszenia opłat spoczywa na małżonku, w następnej kolejności na zstępnych, w dalszej kolejności na wstępnych, a jeszcze w dalszej - na gminie, przez którą osoba została skierowana. Wnoszenie opłat nie obciąża równocześnie wszystkich zobowiązanych wymienionych w art. 61 ust. 1 u.p.s., ale obowiązek ten przechodzi na nich w kolejności ustalonej w powołanym przepisie. O ile więc kolejność dotyczy podmiotów wskazanych powyżej, o tyle nie można mówić o kolejności w sytuacji wystąpienia obowiązku ponoszenia takich opłat przez kilkoro zstępnych, jak to ma miejsce w sprawie niniejszej. Każdy bowiem z nich ma taki sam obowiązek ponoszenia tych opłat, a jedynie różnicować je może osiągane kryterium dochodowe każdego zstępnego, o którym mowa w art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. Jak trafnie bowiem wskazano w wyroku NSA z dnia 2 września 2016 r., sygn. akt I OSK 1006/14, wysokość obciążeń osoby spełniającej kryterium dochodowe określone w art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. zależna jest od tego, o ile jej dochód przekracza kwotę kryterium dochodowego, opłata bowiem nie może być wyższa od tej nadwyżki. Bez znaczenia pozostaje natomiast ilość osób obowiązanych do ponoszenia przedmiotowej opłaty, gdyż jedynym czynnikiem kształtującym jej wysokość w odniesieniu do osób wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy, jest ich sytuacja dochodowa.

Obowiązek ponoszenia opłat przez każdego zstępnego jest zindywidualizowany, może on jednak wpływać na odpowiedzialność w tym zakresie pozostałych zstępnych. Inaczej bowiem przedstawia się sytuacja, gdy osiągane dochody kilku zobowiązanych pozwalają na obciążenie ich tylko częścią tych opłat, a inaczej, gdy są oni w stanie ponieść całość tej opłaty, a nawet więcej. Wydaje się być bezspornym, że łączna wysokość ustalonych opłat od zobowiązanych nie może przekraczać kwoty miesięcznej opłaty za utrzymanie mieszkańca w DPS, tak samo jak łączna kwota obciążenia zobowiązanych z tytułu opłat za pobyt w domu pomocy społecznej nie może być wyższa niż koszty poniesione z tego tytułu przez gminę. A zatem w sytuacji, gdy tylko jeden z zobowiązanych lub kilku z nich są w stanie ponieść pełną wysokość opłaty, organ administracji nie jest uprawniony do arbitralnego dokonania wyboru takiej osoby lub osób i tylko w stosunku do niej (lub do nich) prowadzić postępowanie. W takiej sytuacji organ powinien prowadzić postępowanie jednocześnie w stosunku do wszystkich osób należących do tego samego kręgu osób zobowiązanych do ponoszenia opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej. Osoby te powinny być zawiadomione o wszczęciu postępowania i powinny być stronami tego postępowania, a także ich wszystkich powinna dotyczyć decyzja wydana w sprawie ustalenia obowiązku odpłatności za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej.

W rozpoznawanej sprawie organy ostatecznie obciążyła opłatami tylko M. W. i W. N., nie wyjaśniając przy tym sytuacji dochodowej W. N. oraz pozostałych wnuków K. W. i M. N.. A przecież w sytuacji odpowiedzialności tych osób, miałoby to to bezpośredni wpływ na wysokość opłat obciążających skarżącą.

Zarzut skarżącej dotyczący naruszenia art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. polegający na niewyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy jest zatem zasadny. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji ustali sytuację dochodową wszystkich osób zobowiązanych – zstępnych – do ponoszenia odpłatności, tj. W. N., oraz wszystkich wnuków, a nie tylko M. W.. Sytuacja dochodowa K. N. (brata skarżącej mogła ulec zmianie w porównaniu z informacjami ze stycznia 2018 r. uzyskanymi z Ośrodka Pomocy Społecznej w W.. Po dokonaniu powyższych ustaleń organ rozważy, czy jedna lub kilka osób zobowiązanych jest w stanie ponieść pełną wysokość brakującej opłaty za pobyt S. N. w DPS.

Z tego względu biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a należało orzec jak w sentencji.

O kosztach postępowania, Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.