Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1393/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.156 § 1 pkt 2, art.156 § 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.8 ust 1, art.17, art.21
journal: Dz.U. 1952 nr 4 poz 31
law: Dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant: st. asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zakładów [...] Sp. z o.o. w likwidacji z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 grudnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 2049/16 w sprawie ze skargi Zakładów [...] Sp. z o.o. w likwidacji z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowa stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Zakładów [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w likwidacji z siedzibą w [...] (dalej skarżąca albo spółka) na sprecyzowaną w sentencji decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa.

Jak wynika z jego uzasadnienia zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] września 2015 r. orzekającą o:

- odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] czerwca 1953 r., nr [...], o wywłaszczeniu nieruchomości objętej lwh [...],

- stwierdzeniu nieważności decyzji Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] marca 1955 r., nr [...], w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości położonej w [...], oznaczonej obecnie jako działki ewidencyjne nr [...], obręb [...], jedn. ewid. [...], oraz

- stwierdzeniu, że ww. decyzja z dnia [...] marca 1955 r. w części dotyczącej wywłaszczenia obecnej działki ewidencyjnej nr [...], obręb [...], jedn. ewid. [...], została wydana z naruszeniem prawa.

Dotychczasowym orzeczeniem z [...] czerwca 1953 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] wywłaszczyło nieruchomości położone w [...] objęte lwh [...] (ozn. jako działki nr [...] – część, [...]- część), lwh [...] (ozn. jako działki nr [...]- część, [...]- część i [...]- cała) oraz lwh [...] (ozn. jako działka [...]- cała), stanowiące własność skarżącej, zaś orzeczeniem z dnia [...] października 1953r., nr [...], przyznało jej odszkodowanie w ogólnej kwocie 18.681,06 zł. Oba powyższe orzeczenia wspomnianą wyżej decyzją z dnia [...] marca 1955 r. Odwoławcza Komisja Wywłaszczeniowa przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] utrzymała w mocy. Pismem z dnia [...] czerwca 2008 r. skarżąca spółka wniosła o stwierdzenie nieważności orzeczenia z dnia [...] czerwca 1953 r. oraz decyzji organu odwoławczego z dnia [...] marca 1955 r. Decyzją z dnia [...] lipca 2009r. Minister infrastruktury stwierdził nieważność obu orzeczeń objętych wnioskiem nieważnościowym skarżącej, a decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej ją uchylił i ponownie stwierdził nieważność orzeczenia z dnia [...] czerwca 1953 r. oraz decyzji z dnia [...] marca 1955r., prostując błąd w oznaczeniu jednej z wywłaszczonych nieruchomości ("lwh [...]" zamiast "Iwh [...]"). Uzasadniając w/w rozstrzygnięcie organ nadzorczy wskazał, że nie zostały spełnione wymogi proceduralne dotyczące postępowania wywłaszczeniowego, albowiem nie wezwano właściciela nieruchomości do jej odstąpienia i jednocześnie nie przedstawiono wymaganego przepisami prawa zaświadczenia, iż nieruchomość stanowi mienie opuszczone. Decyzja organu odwoławczego zaś została wydana z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ rozpoznano nią odwołanie wniesione po terminie bez jego przywrócenia. Wyrokiem z dnia 3 czerwca 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 758/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] stycznia 2013 r. oraz decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2009 r. z uwagi na konieczność ponownego, prawidłowego ustalenia aktualnego stanu prawnego wywłaszczonej nieruchomości. Sąd uznał jednocześnie za przedwczesne odnoszenie się do kwestii ewentualnych wad kontrolowanych w trybie nadzorczym decyzji.

Wydając decyzję z dnia [...] września 2015 r. organ ujawnił, iż nie dopatrzył się jakichkolwiek wad skutkujących nieważnością decyzji z dnia [...] czerwca 1953 r. Jeśli chodzi o obowiązek wezwania właściciela wywłaszczanej nieruchomości do dobrowolnego jej odstąpienia wynikający z art. 8 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31), dalej zamiennie dekret, zważył że był on wyłączony w stosunku do nieruchomości stanowiących mienie opuszczone. Takim zaś mieniem były sporne działki. Nie stanowi też rażącego naruszenia prawa zawiadomienie stron o wywłaszczeniu w drodze obwieszczenia. Jak bowiem wynika z akt skarżąca zaprzestała działalności, a jej adres był nieznany do czasu wniesienia odwołania. Natomiast decyzja wydana w drugiej instancji rażąco uchybiała prawu, gdyż organ rozpoznał odwołanie wniesione po terminie. Przy czym z uwagi na nieodwracalne skutki tej decyzji, wynikające z obrotu działką nr [...], w tym zakresie należało stwierdzić wydanie decyzji z naruszeniem prawa. Wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, postulującego uchylenie tej decyzji i stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 1953 r. i w całości decyzji z dnia [...] marca 1955 r., organ nie uwzględnił i zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie. W jej motywach wskazał na brak wad nieważnościowych, jakimi miałaby być dotknięta decyzja z dnia [...] czerwca 1953 r. W jego ocenie w grę mogłaby wchodzić tylko przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., na którą powołuje się strona. Minister ustalił, iż decyzja ta została wydana na podstawie cytowanego dekretu 26 kwietnia 1949 r., który przewidywał wywłaszczenie nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Ową "niezbędność" potwierdzało wydane przez Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego zezwolenie na nabycie nieruchomości w trybie art. 5 ust. 1 dekretu. Zezwolenia wydawano na wniosek wykonawcy narodowych planów gospodarczych, na podstawie opinii prezydium właściwej wojewódzkiej rady narodowej, jeżeli nieruchomość była niezbędna dla realizacji narodowych planów gospodarczych oraz przewidziane były środki na jej nabycie. Z zebranych w sprawie materiałów archiwalnych wynika, że wydane w tym trybie zezwolenie Zastępcy Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego na nabycie nieruchomości z dnia [...] kwietnia 1953 r., nr [...], zostało poprzedzone wnioskiem Centralnego Zarządu [...] z dnia [...] marca 1953 r., nr [...], złożonym wraz z wymaganymi załącznikami, tj. zezwoleniem Centralnego Urzędu Skupu i Kontraktacji z dnia [...] marca 1953 r., nr [...], na zgłoszenie wniosku o nabycie nieruchomości, opinią Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lutego 1953 r., nr [...], wskazującą że przedmiotowe nieruchomości są niezbędne do realizacji narodowych planów gospodarczych oraz dwoma zaświadczeniami lokalizacyjnymi: z dnia [...] sierpnia 1952 r., nr [...], i z dnia [...] lutego 1953 r., nr [...]. Jak dalej podał organ, przywołane pismo z dnia [...] marca1953 r. stanowi zezwolenie, o którym mowa w art. 7 ust. 3 pkt 1 dekretu, gdyż w myśl przepisów ustawy z dnia 25 maja 1951 r. o utworzeniu Centralnego Urzędu Skupu i Kontraktacji (Dz. U. z 1951 r. Nr 30, poz. 234), Prezes Centralnego Urzędu Skupu i Kontraktacji wykonywał zadania właściwe dla ministra. Ponadto zezwolenie to zostało w piśmie z dnia [...] kwietnia 1953 r., nr [...], dodatkowo potwierdzone przez Ministra Skupu - następcę prawnego powyższego organu na podstawie przepisów dekretu z dnia 25 marca 1953 r. o utworzeniu urzędu Ministra Skupu (Dz. U. z 1953 r. Nr 20, poz. 77). Nie doszło zatem do naruszenia powyższych przepisów dekretu. W ocenie Ministra nie uchybiono rażąco art. 8 ust. 1 dekretu, który regulował obowiązek wykonawcy narodowych planów gospodarczych uzyskującego zezwolenie, wezwania właściciela nieruchomości niezbędnej dla realizacji planu do odstąpienia mu tej nieruchomości za określoną cenę. Po myśli ust. 3 tego przepisu możliwe było wezwanie przez obwieszczenie w przypadku większej liczby nieruchomości położonych na terenie jednej gminy (miasta) oraz kiedy miejsce zamieszkania właściciela nie było znane. Poza sporem jest, że właścicielem przedmiotowej nieruchomości były Zakłady [...] sp. z o.o., które nie zostały indywidualnie wezwane w tym trybie. Inwestor nie uzyskał też zezwolenia na dokonanie wezwania za pomocą obwieszczeń publicznych. Jednak akta archiwalne sprawy, m.in. treść odwołania wskazują zdaniem organu, że spółka zaprzestała swej działalności jeszcze przed rozpoczęciem Drugiej Wojny Światowej, w okresie kryzysu (autor odwołania miał prawdopodobnie na myśli tzw. Wielki Kryzys przełomu lat dwudziestych i trzydziestych). W świetle ww. okoliczności wydaje się prawdopodobnym, że faktycznie nie funkcjonowało biuro spółki, co oznacza że nie było możliwości doręczenia właścicielowi nieruchomości korespondencji. Organ dalej wskazał, iż w rozważanym przypadku wezwanie w trybie art. 8 ust. 1 dekretu nie było obligatoryjne, gdyż wywłaszczona nieruchomość stanowiła mienie opuszczone. Tymczasem, stosownie do § 4 ust. 3 zarządzenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia [...] listopada (zapewne omyłkowo podano października) 1949 r. w sprawie trybu wzywania osób będących wykonawcami narodowych planów gospodarczych do przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji tychże planów (M. P. Nr A-89, poz. 1084), dalej zamiennie zarządzenie, w przypadku gdy nieruchomość stanowiła mienie opuszczone w rozumieniu art. 1 dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o mieniu opuszczonym i poniemieckim (Dz. U. R. P. Nr 13, poz. 81 ze zm.), trybu wezwań nie stosowało się. Tę konkluzję organ poparł treścią pism Centralnego Zarządu [...] z dnia [...] marca 1953 r., L.dz. [...], opinii z dnia [...] lutego 1953 r., z dnia [...] listopada 1952 r., nr [...], Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] Wydział Rolnictwa i Leśnictwa. W tej materii zważył, iż dowód wezwania właściciela w trybie art. 7 ust. 1 dekretu (art. 8 ust. 1 po nowelizacji), w myśl § 7 pkt 1 zarządzenia zastępowało - w przypadku, gdy nieruchomość stanowiła mienie opuszczone - zaświadczenie Rejonowego Urzędu Likwidacyjnego, że nieruchomość stanowi mienie opuszczone. W niniejszej sprawie wykonawca narodowych planów nie uzyskał wymaganego zaświadczenia Rejonowego Urzędu Likwidacyjnego, gdyż zgodnie z treścią art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. z 1950 r. Nr 14, poz. 130) - zniesiono urzędy likwidacyjne. Na mocy art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. wejście w życie ww. przepisu (art. 36 ust. 1 ustawy), m.in. w stosunku do urzędów likwidacyjnych, przesunięto do dnia wejścia w życie uchwały Rady Ministrów, wydanej w trybie 41 ust. 2 pkt 1 tej ustawy z dnia 20 marca 1950 r. Uchwała Rady Ministrów Nr 223 z dnia 17 marca 1951 r. pt. "Instrukcja Nr 14 w sprawie terminu zniesienia okręgowych i rejonowych urzędów likwidacyjnych" (M. P. Nr A- 28, poz. 358) weszła w życie w dniu 9 kwietnia 1951 r. Zadania należące dotychczas do urzędów likwidacyjnych przejęły właściwe prezydia powiatowych (miejskich) rad narodowych - w odniesieniu do zadań rejonowych urzędów likwidacyjnych, zaś prezydia wojewódzkich rad narodowych - w odniesieniu do okręgowych urzędów likwidacyjnych. W ocenie organu naczelnego, jako takie zaświadczenie należy traktować znajdujące się w aktach sprawy pismo Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] listopada 1952 r. Zawiera ono niezbędne elementy zaświadczenia, tj. w szczególności oznaczenie organu oraz potwierdzenie okoliczności mającej znaczenie prawne dla kwestii dopuszczalności wywłaszczenia przedmiotowych nieruchomości - okoliczności, iż nieruchomości przeznaczone do wywłaszczenia stanowią mienie opuszczone. Charakter prawny zaświadczenia definiuje nie jego tytuł (forma), lecz treść. Posłużenie się w tym piśmie terminem "mienie porzucone" pozostaje bez wpływu na dokonaną ocenę w świetle pozostałych wyżej opisanych dowodów potwierdzających charakter przedmiotowych nieruchomości na gruncie przepisów dekretu z dnia 8 marca 1946 r. jako mienia opuszczonego. W świetle ww. okoliczności organ uznał, że inwestor przedłożył zaświadczenie, o którym mowa w § 7 pkt 1 zarządzenia. Powołał się także na kopię orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] października 1956 r., nr [...], z którego wynika, że organ ten orzekł o przywróceniu posiadania pozostałej (po wywłaszczeniu) części gruntów stanowiących własność Zakładów [...] sp. z o.o. Podstawą prawną orzeczenia były przepisy dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich, a wydano go na wniosek R. S. - likwidatora spółki, złożony dopiero w dniu [...] grudnia 1955 r., tj. jeden dzień przed upływem terminu przemilczenia (art. 34 tego dekretu). Zatem wniosek o wywłaszczenie wypełniał wszystkie elementy określone w art. 17 ust. 3 dekretu. O wszczęciu postępowania zawiadomiono poprawnie w trybie art. 18 ust. 1 dekretu. Wyznaczono również i przeprowadzono rozprawę, po czym wydano orzeczenie zawierające wymagane art. 21 ust. 2 dekretu składniki. W ocenie organu prowadzącego postępowanie nadzorcze wykryte w toku postępowania uchybienia organu wywłaszczeniowego w aspekcie zapewnienia udziału w postępowaniu właścicielowi nieruchomości - Zakładom [...] sp. z o.o. - nie miały charakteru rażącego, lecz mogły stanowić co najwyżej podstawę do wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Brak więc było podstaw do uwzględnienia żądania dotyczącego stwierdzenia nieważności orzeczenia z [...] czerwca 1953 r. Dalej organ ten zważył, iż w myśl art. 83 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem (Dz. U. Nr 36, poz. 341, z późn. zm.), odwołanie należało wnieść w terminie 14 dni od ogłoszenia orzeczenia, zaś w razie uchybienia terminu możliwe było jego przywrócenie, na wniosek zainteresowanego, złożony w terminie 7 dni od ustania przeszkody. Odwołanie Zakładów [...] sp. z o.o. od powyższego orzeczenia wniesiono w dniu [...] września 1954 r., zatem po terminie, który upłynął z dniem [...] lipca 1953 r. Tymczasem organ odwoławczy je rozpatrzył merytorycznie bez przywrócenia terminu. Stosownie do art. 86 przywołanego rozporządzenia, organ odwoławczy orzekając o uchybieniu terminu dla odwołania, odrzucał je (art. 93). Zatem decyzja z dnia [...] marca 1955 r. została wydana pomimo wyraźnego zakazu określonego w przepisie rangi ustawowej, którego treść nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych, co oznacza że doszło do naruszenia przywołanego przepisu w stopniu rażącym (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Przy czym w myśl art. 156 § 2 K.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa w przypadku zajścia nieodwracalnych skutków prawnych; w takim przypadku organ winien stwierdzić wydanie decyzji z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 K.p.a.). Zdaniem organu w sprawie zaszły nieodwracalne skutki prawne w stosunku do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], obręb [...], jedn. ewid. [...]. Z treści księgi wieczystej nr [...] oraz ksiąg wieczystych nr [...] wynika, że na nieruchomości wyodrębniono i zbyto (w drodze umowy) lokale wraz z udziałem w prawie użytkowania wieczystego gruntu. W świetle orzecznictwa sądów administracyjnych nieodwracalny skutek prawny powstaje m.in. w wyniku zbycia nieruchomości poprzez przeniesienie własności nieruchomości wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa w drodze decyzji lub ustanowienie na takiej nieruchomości użytkowania wieczystego na rzecz osoby chronionej rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych. Podkreślić bowiem należy, iż niedopuszczalnym jest zakwestionowanie nabycia własności lub użytkowania wieczystego w przypadku, gdy zbywca (Skarb Państwa albo gmina) figuruje w księdze wieczystej jako właściciel nieruchomości - ze względu na działanie rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. W zakresie dotyczącym działek o obecnej numeracji [...] i [...], obręb [...], jedn. ewid. [...], nie stwierdzono nieodwracalnych skutków, albowiem z treści działu II księgi wieczystej nr [...] wynika, że orzeczenie z dnia [...] czerwca 1953 r. stanowi podstawę wpisu obecnego właściciela nieruchomości w księdze wieczystej.

Powyższa decyzja ostateczna stała się przedmiotem skargi, w której zarzucono naruszenie:

1. przepisów postępowania, tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1) w zw. z art. 107 § 3 i art. 140 K.p.a., polegające na zaniechaniu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, art. 80 w zw. z art. 104 i art. 140 K.p.a., polegające na przekroczeniu granic swobodnej oceny dowodów i wydaniu decyzji z pominięciem faktów wynikających ze zgromadzonego materiału dowodowego, art. 138 § 1 pkt 1) i pkt 2) K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji z dnia [...] września 2015 r. w sytuacji, gdy spełnione zostały przesłanki do wydania decyzji reformatoryjnej, art 156 § 1 pkt 2) K.p.a. poprzez zaniechanie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] czerwca 1953 r. w całości;

2. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to: art. 1, art. 4, art. 5 ust 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnej ocenie zgromadzonego materiału dowodowego, art. 8 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. oraz § 7 zarządzenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia [...] listopada 1949 r. w sprawie trybu wzywania osób nie będących wykonawcami narodowych planów gospodarczych do przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, iż mienie objęte postępowaniem wywłaszczeniowym, w którym zapadły obecnie kontrolowane decyzje było mieniem opuszczonym w rozumieniu dekretu z dnia 8 marca 1946 r., błędnym przyjęciu, iż zaniechanie wezwania właściciela - Zakładów [...] sp. z o.o. - do odstąpienia nieruchomości i wskazania ceny, było uzasadnione, błędnym przyjęciu, iż Zakłady te, ujawnione w rejestrze handlowym, w którym wskazano siedzibę spółki były właścicielem nieznanym z miejsca pobytu, co uzasadniało wezwanie właściciela do udziału w sprawie w drodze obwieszczenia publicznego, podczas gdy siedziba Spółki była ujawniona w rejestrze handlowym i nie podjęto nawet próby doręczenia korespondencji na adres siedziby Spółki, art. 17 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, tj. błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego i wadliwe przyjęcie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie powołanej normy prawnej, art. 21 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez błędne uznanie, że istniały przesłanki uzasadniające wydanie orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] czerwca 1953 r., podczas gdy orzeczenie to zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa.

W obszernym uzasadnieniu zarzuty te umotywowano, podnosząc w szczególności, że wniosek wywłaszczeniowy nie odpowiadał przepisanym wymogom. Nadto, że organ pominął szereg dowodów przemawiających przeciwko tezie, wedle której przedmiotowa nieruchomość stanowiła majątek opuszczony. Ponadto adres spółki ujawniony był w Rejestrze Handlowym. Z tego powodu zaniechanie wezwania spółki do dobrowolnego jej odstąpienia stanowiło rażące naruszenie prawa. Zaakcentowano, iż odwołanie ówczesnego zarządcy – R. S. – zawierało także żądanie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, wznowienie postępowania oraz dalsze wnioski nierozpoznane przez organ.

W odpowiedzi na skargę Minister postulował jej oddalenie, podtrzymując swe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie doszedł do przekonania, iż zapadłe decyzje nieważnościowe odpowiadają prawu. Podzielił bowiem ustalenia i rozważania organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Przede wszystkim wskazał, iż postępowanie w jakim ona zapadła to postępowanie nadzwyczajne, w toku którego badaniu podlegają taksatywnie wyliczone w art. 156 § 1 K.p.a. przesłanki. Ich ocena winna uwzględniać przy tym skutki decyzji stwierdzającej nieważność – eliminujące decyzję dotychczasową z obrotu prawnego ex tunc. Zatem tylko oczywiste wystąpienie tych przesłanek może prowadzić do takiego rozstrzygnięcia. Organ nadzoru nie jest przy tym związany treścią wniosku, a ma obowiązek z urzędu zbadać wszystkie podstawy nieważnościowe. Niesporne jest, że decyzje dotychczasowe wolne są od wad sprecyzowanych w art. 156 § 1 pkt 1 oraz w punktach od 3 do 7 K.p.a. Generalnie chodzi więc o zbadanie, czy nie są one dotknięte wadą rażącego naruszenia prawa, które to pojęcie Sąd meriti przybliżył, akcentując oczywistość, istotność i skutki naruszenia jasno brzmiącego przepisu. Poza sporem pozostaje fakt, że kontrolowane w trybie nadzorczym decyzje zapadły na podstawie przepisów dekretu. Zdaniem Sądu I instancji nie naruszają one przede wszystkim art. 1, art. 4 i art. 5 ust. 1 dekretu, gdyż dowiedziono niezbędności przedmiotowych nieruchomości dla realizacji narodowych planów gospodarczych, niemożność uzyskania nieruchomości w innym trybie oraz uzyskano wymagane zezwolenie (pismo Zastępcy Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia [...] kwietnia 1953 r.) poprzedzone właściwą opinią (Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lutego 1953 r.). W tym zakresie podzielił stanowisko organu, eksponując nadto przepisy ustawy z dnia 21 lipca 1950r. o 6-letnim planie rozwoju gospodarczego i budowy podstaw socjalizmu na lata 1950-1955 (Dz. U. Nr 37, poz. 344). Na tej podstawie przyjął, że skoro ten akt prawny precyzował cele gospodarcze, którym podporządkowana była m.in. działalność ujawniająca się wywłaszczeniem przedmiotowych nieruchomości, to ogólność tych celów nie stoi na przeszkodzie stwierdzeniu, iż nieruchomość ta była niezbędna dla realizacji celów ujętych w art. 1 dekretu. Za nietrafny uznał zarzut naruszenia art. 8 ust. 1 dekretu, gdyż – jakkolwiek regułą było wywłaszczenie będące następstwem niedojścia do skutku dobrowolnego zbycia nieruchomości przez jej właściciela, w wyniku wezwania do jej odstąpienia – to jednak w okolicznościach tej sprawy wezwanie to było zbędne. Gdy bowiem miejsce zamieszkania właściciela nie jest znane, wówczas wezwań nie wysyła się, a wezwanie może być dokonane za pomocą obwieszczenia publicznego, co wynika z art. 8 ust. 3 dekretu. Natomiast w § 4 ust. 3 wydanego na mocy delegacji z art. 8 ust. 3 (pierwotnie art. 7 ust. 3) dekretu cytowanego wyżej zarządzenia z dnia [...] listopada 1949 r. określono sposób dokonywania wezwań, stanowiąc także, że nie wysyła się ich, gdy nieruchomość stanowi mienie opuszczone w rozumieniu art. 1 dekretu z dnia 8 marca 1945 r. Jednocześnie § 7 pkt 1 tego zarządzenia stanowił, że dowodem wykonania czynności przewidzianych w art. 7 dekretu w odniesieniu do takiego mienia jest zaświadczenie Rejonowego Urzędu Likwidacyjnego, że nieruchomość stanowi mienie opuszczone. Sąd Wojewódzki podzielił stanowisko organu, wedle którego przedmiotowa nieruchomość stanowiła mienie opuszczone w rozumieniu art. 1 cytowanego wyżej dekretu o mieniu opuszczonym i poniemieckim, w związku z czym w sprawie wystąpiła, przewidziana § 4 ust. 3 zarządzenia, okoliczność zwalniająca wykonawcę planów z obowiązku wezwania właściciela do odstąpienia nieruchomości w trybie uregulowanym w art. 8 ust.1 dekretu. Status nieruchomości został w wyczerpujący sposób wykazany na etapie postępowania wywłaszczeniowego w oparciu o wskazane przez organ dokumenty, uznając za zaświadczenie, o jakim wyżej była mowa pismo Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] listopada 1952 r. Tym samym odparł zarzuty skargi w tym zakresie. Miał na uwadze w szczególności, że dysponując owym zaświadczeniem organ wywłaszczeniowy nie był zobowiązany do wezwania spółki w trybie art. 8 ust. 1 dekretu. W tym czasie nie pojawił się żaden inny dowód na okoliczność przeciwną – negującą jego treść. Zwłaszcza czynności pracownika Okręgowego Urzędu Likwidacyjnego datowane na 1948 r., ani wywód odwołania R. S. z 1954 r. W dacie orzekania o wywłaszczeniu te dokumenty nie były znane organowi wywłaszczeniowemu. Przy czym to odwołanie, jako że rozpatrzone, mimo iż zostało złożone po terminie, bez rozpoznania złożonego wniosku o jego przywrócenie, skutkowało nieważnością decyzji z dnia [...] marca 1955 r. Natomiast zawarty w nim wniosek o wznowienie postępowania, w ocenie Sądu meriti został rozpoznany negatywnie noszącym znamiona decyzji pismem z dnia [...] października 1954 r. Wobec tego okoliczności podniesione przez skarżącą w tym zakresie nie podważają słuszności stanowiska zajętego przez organ, a mogą ewentualnie wyczerpać przesłankę wznowieniową. Dotyczy to też zarzutu pominięcia spółki w postępowaniu wywłaszczeniowym. Wszak ta okoliczność, przy niekonkurencyjności trybów nadzwyczajnych, nie może prowadzić do przyjęcia rażącego naruszenia prawa decyzją dotychczasową. Miał też Sąd ten na uwadze tryb, w jakim przywrócono posiadanie spółce pozostałości nieruchomości po wywłaszczeniu, czyli przepisy dekretu z 8 marca 1946 r., który potwierdza pogląd, że całość stanowiła mienie opuszczone. W konsekwencji czego nie podzielił zarzutów dotyczących uchybień art. 17 dekretu, stanowiącego o wymogach wniosku wywłaszczeniowego (ust. 2), i koniecznych dokumentach (ust. 3). W szczególności z powyższych ustaleń wynika niemożność dołączenia do wniosku dowodu wezwania właściciela stosownie do art. 8, a jego brak jest usprawiedliwiony. Z tego samego powodu nie doszło do naruszenia art. 21 dekretu, zwłaszcza ze rozprawę przeprowadzono, a zapadłe orzeczenie zawiera przepisane elementy. Co mając na względzie, na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), dalej P.p.s.a., orzekł jak w sentencji opisanego wyroku.

Zaskarżono go skargą kasacyjną, w której zarzucono:

I naruszenie prawa materialnego, a to:

1. art. 8 dekretu z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych oraz § 7 zarządzenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia [...] listopada 1949 r. w sprawie trybu wzywania osób będących wykonawcami narodowych planów gospodarczych do przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji tychże planów w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na:

- błędnym przyjęciu, że mienie objęte postępowaniem wywłaszczeniowym zakończonym decyzją z dnia [...] marca 1955 r. było mieniem opuszczonym,

- błędnym przyjęciu, że zaniechanie wezwania właściciela nieruchomości do odstąpienia tych nieruchomości było uzasadnione,

- błędnym przyjęciu, że spółka której dane ujawniono w rejestrze handlowym była właścicielem nieznanym z miejsca pobytu,

2. art. 17 dekretu w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, tj. błędną ocenę materiału dowodowego i wadliwe przyjęcie, iż ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie tej normy prawnej,

3. art. 21 dekretu w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji błędne uznanie, że zasadnie odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 1953 r.,

4. art. 1, art. 4, art. 5 ust. 1 dekretu przez niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnej ocenie zgromadzonego materiału dowodowego i niesłuszne przyjęcie, że wnioskodawca wywłaszczeniowy wykazał niezbędność nieruchomości dla celu realizacji narodowych planów gospodarczych,

II naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 1 w związku z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 w związku z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez wadliwie przeprowadzoną kontrolę działalności administracji publicznej,

2. art. 141 § 4 w związku z art. 153 P.p.s.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w zakresie podnoszonych zarzutów naruszenia prawa i oceny dowodów,

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 151 P.p.s.a. poprzez niezasadne oddalenie skargi.

Na tych podstawach skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi poprzez uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] września 2015 r. i stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 1953 r. oraz decyzji z dnia [...] marca 1955 r., ewentualnie w razie wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych stwierdzenia, że decyzje te zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, alternatywnie postulowała uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wniosła też o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej te zarzuty rozwinięto akcentując zwłaszcza zagadnienie statusu przedmiotowej nieruchomości, której – zdaniem autorki – uznanie za mienie opuszczone było bezpodstawne. W tej materii powołano się na nieprzekonujące wyjaśnienie charakteru pisma z dnia [...] listopada 1952 r., gdyż nie ustalono czy Wydział Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] przejął zadania Rejonowego Urzędu Likwidacyjnego w [...]. Poza tym wskazano na sprawozdanie pracownika tegoż Urzędu – W. C. z [...] grudnia 1948 r., z którego wynika odmienna konkluzja. Zdaniem skarżącej zabrakło analizy przyczyn oddania nieruchomości w użyczenie Samopomocy Chłopskiej. Zatem niezasadnie oceniono możliwość i skutki pominięcia wezwania właściciela do odstąpienia nieruchomości, tym bardziej że adres spółki był ujawniony w rejestrze handlowym. Dlatego za wadliwe uznano przeprowadzone postępowanie i wniosek w tym zakresie. W konsekwencji czego zapadły nieprawidłowe orzeczenia, które są nieważne z powodu rażącego naruszenia prawa. Te błędy nie zostały wszak dostrzeżone przez Sąd meriti, co uzasadnia także zarzut popełnionych przezeń uchybień procesowych, wśród których dominuje wadliwość uzasadnienia zaskarżonego wyroku przejawiająca się nadto w pominięciu właściwego rozpatrzenia przez organ żądania zawartego w odwołaniu z dnia [...] września 1954 r. W konsekwencji, w ocenie skarżącej, kwestionowany wyrok nie powinien się ostać.

Odpowiadając na skargę kasacyjną Prezydent [...] postulował jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, argumentując jak w motywach zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie mogła odnieść skutku.

Na wstępie trzeba przypomnieć, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Przesłanek nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podstawy, na które można się powołać w skardze kasacyjnej, zostały sprecyzowane w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych formach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący kasacyjnie nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna powołała się na obie podstawy kasacyjne, co wymusza rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutów procesowych, albowiem dopiero po przesądzeniu poprawności ustaleń faktycznych i braku istotnych uchybień formalnych, możliwa jest ocena zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Zarzuty podniesione w obrębie pierwszego wytyku umieszczonego w tej podstawie kasacyjnej są chybione. Art. 3 § 1 P.p.s.a. reguluje ogólnie kompetencje sądów administracyjnych stanowiąc, iż sprawują one kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 1998/15 (CBOSA), przepis ten nie jest przepisem procesowym, ale ustrojowym, określającym podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne; zakreśla właściwość sądów administracyjnych. Przeto naruszenie normy w nim zawartej mogłoby mieć miejsce wówczas, gdyby sąd wydając wyrok dokonał kontroli działalności innego organu - nienależącego do kategorii administracji publicznej, nie dokonał kontroli działalności takiego organu, bądź zastosował środek nieznany ustawie. Tymczasem tak się nie stało, gdyż Sąd I instancji przeprowadził badanie legalności aktu wydanego przez organ administracji publicznej, i zastosował właściwy środek. Ocenił przy tym akt poddany jego kognicji, gdyż decyzja mieści się we wskazanym jako naruszony przepisie art. 3 § 2 pkt 1 tej ustawy. Nie mogło przeto dojść do ich naruszenia, zwłaszcza w kontekście wyniku tej kontroli. Niepodobna bowiem tymi zarzutami podważyć poprawności rozstrzygnięcia. Natomiast wedle brzmienia art. 133 § 1 P.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Zaś po myśli art. 134 § 1 tej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Ani niewłaściwego zastosowania tych przepisów, ani błędnej ich wykładni, skarga kasacyjna nie dowodzi. Eksponuje bowiem ich naruszenie w ramach zarzutu wadliwej kontroli działalności administracji oraz pominięcie całokształtu okoliczności sprawy i zgromadzonego materiału. Tak sformułowany zarzut oczywiście nie dowodzi uchybienia tym regulacjom. Sąd meriti wszak orzekał na podstawie akt sprawy, uwzględniając zgromadzony w nich materiał dowodowy i zasadnie zamknął rozprawę, bowiem sprawa dojrzała do rozstrzygnięcia, po czym wydał wyrok. Skarga kasacyjna nie wskazuje przy tym, jakie okoliczności winne był uwzględnić z urzędu, których pominięcie miałoby mieć wpływ na wynik sprawy. W zakresie statusu spornego mienia, Sąd ten podzielając wiarygodność dowodów i ustalony przez organ stan faktyczny, zgodził się z konkluzją o uznaniu pisma z dnia [...] listopada 1952 r. za zaświadczenie, tym samym przyjął, iż wydający je organ przejął kompetencje w istotnym tu zakresie urzędu likwidacyjnego. Z tą konstatacją należy się zgodzić, a w każdym razie skarżąca jej nie podważyła omawianym zarzutem. Dalsze kwestie mające związek z uznaniem spornych nieruchomości za mienie opuszczone nie należą do sfery faktów, a prawa, gdyż nie kwestionuje się środków dowodowych ani ich oceny, a tylko wyprowadzone z nich skutki prawne, więc zostaną omówione poniżej. Podobnie rzecz się ma z oceną następstw niezałatwienia przez ówczesny organ wszystkich żądań zwartych w odwołaniu zarządcy spółki R. S. Jakkolwiek Sąd meriti w tej materii się wypowiedział, to istotą w tej sprawie jest to, że ocenie podlega konkretna decyzja, a nie sposób załatwienia wszelkich żądań strony. Trzeba wszak pamiętać o tym, że niniejsze postępowanie jest postępowaniem nadzwyczajnym, skierowanym na badanie określonych wad danej decyzji, a nie całokształtu działania organu. Poza tym skoro Sąd te kwestie rozważył, to nieporozumieniem jest wytknięcie mu naruszenia reguły działania z urzędu. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2271/15 (CBOSA), przepis art. 133 § 1 P.p.s.a. adresowany do sądu administracyjnego jako zasadę ustanawia wyrokowanie po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Tym samym mógłby on stanowić podstawę skutecznego zarzutu, gdyby sąd administracyjny dokonał kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego, która prowadziłaby do ustalenia stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach i ustaleń dokonanych w skarżonym akcie administracyjnym. Przepis ten nie może jednak służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2017 r., sygn. akt II GSK 1309/15, CBOSA). Wymogu orzekania na podstawie akt sprawy, w rozumieniu art. 133 § 1 P.p.s.a., nie można utożsamiać z obowiązkiem prawidłowej oceny stanu faktycznego sprawy przyjętego przy wyrokowaniu, czy też z wymogiem rozpoznania istoty sprawy w jej granicach, zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt II GSK 2104/15, publ. jw.). W wyroku z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 1957/15 (CBOSA), Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł, iż naruszenie zasady określonej w art. 133 § 1 P.p.s.a. może stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną, jeżeli polega w szczególności na: 1) oddaleniu skargi mimo niekompletnych akt sprawy, 2) pominięciu istotnej części tych akt, 3) przeprowadzeniu postępowania dowodowego z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 P.p.s.a. i 4) oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 P.p.s.a. Kończąc ten wątek wypada dostrzec rozbieżność regulacji art. 133 § 1 P.p.s.a. i art. 316 § 1 K.p.c., na gruncie którego formułuje się konkluzje o skuteczności zarzutu jego naruszenia w przypadku niedoskonałości ustaleń faktycznych, bowiem wyraźnie stanowi on o konieczności wzięcia pod uwagę przy zamknięciu rozprawy istniejącego stanu faktycznego, podczas gdy przepis ustawy procesowej właściwej dla sądów administracyjnych posługuje się wyłącznie obowiązkiem uwzględnienia akt sprawy. Zatem niepodobna przenosić na ten grunt dorobku orzecznictwa cywilnego w tym zakresie. Natomiast odnosząc się do kolejnego zarzutu, trzeba uwypuklić pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowany w wyrokach z dnia 16 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2455/16, z dnia 23 czerwca 2017 r., sygn. akt II FSK 1473/15 (CBOSA), wedle którego normę z art. 134 § 1 P.p.s.a. można naruszyć tylko wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy okoliczności i dowody, które zostały przez sąd pominięte, względnie gdy w postępowaniu którego dotyczy skarga popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien ich pominąć. Nie jest dopuszczalne w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. kwestionowanie wyniku sądowej kontroli ustaleń faktycznych sformułowanych przez organy. Wykładając tę normę podał, iż nakaz "rozstrzygnięcia w granicach danej sprawy", oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem oceny innej sprawy administracyjnej, niż ta w której wniesiono skargę. Do naruszenia przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a., mogłoby dojść gdyby sąd I instancji wyszedł poza granice rozpoznawanej sprawy lub gdyby nie dokonał kontroli decyzji w pełnym zakresie. To, że strona nie zgadza się z oceną materiału dowodowego dokonaną przez sąd pierwszej instancji, nie oznacza jednak, że doszło do naruszenia tego przepisu (p. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2017 r., sygn. akt I FSK 227/17, CBOSA). Obecny skład Naczelnego Sądu Administracyjnego te tezy podziela, nie znajdując oparcia dla nich w okolicznościach tej sprawy, zatem nie dostrzegając podstaw do uwzględnienia zarzutów kasacji w tym przedmiocie. Stan faktyczny został bowiem ustalony na podstawie akt sprawy, przy uwzględnieniu całokształtu materiału, bez wkroczenia na grunt innych środków dowodowych. Wadliwe ustalenia faktyczne można kwestionować w drodze wytyku naruszenia odpowiedniego przepisu P.p.s.a. w związku z właściwym przepisem K.p.a.

Dalsze podniesione w ramach tej podstawy kasacyjnej zarzuty to zarzuty dotyczące uzasadnienia wyroku. Trzeba więc przede wszystkim zwrócić uwagę, iż art. 141 § 4 P.p.s.a. zawiera wymogi, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie wyroku. Stanowi on, iż należy tamże zamieścić: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Powołany przepis jest więc przepisem o charakterze formalnym, zaś o jego naruszeniu można mówić przede wszystkim wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie obejmuje choćby jednego z ustawowych wyżej wymienionych elementów, a wada ta może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi i standardy, o których stanowi art. 141 § 4 P.p.s.a. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, zrelacjonowano sformułowane w skardze zarzuty oraz wskazano i wyjaśniono podstawę prawną rozstrzygnięcia. W orzecznictwie panuje pogląd, wedle którego tylko wówczas, gdy konstrukcja uzasadnienia nie pozwala na odtworzenie toku myślowego Sądu I instancji, można mówić o skutkującym ewentualnym wzruszeniem orzeczenia uchybieniu art. 141 § 4 P.p.s.a. (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2259/11, LEX nr 1299453). W tej sprawie takich okoliczności nie dostrzeżono, bo uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie uchyla go spod kontroli instancyjnej. Poza tym na gruncie uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 9/09 (ONSAiWSA 2010/3/39) przyjmuje się, że przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną wyjątkowo, a mianowicie tylko wtedy, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Taka sytuacja nie ma miejsca w sprawie. Generalnie zarzut naruszenia omawianego przepisu należy więc połączyć z innymi przepisami rzekomo uchybionymi. W rozpoznawanej kasacji skojarzono go z art. 153 P.p.s.a., który reguluje związanie oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania w wyroku uwzględniającym skargę. Wszak jest to zabieg wadliwy, gdyż ta ostatnia regulacja nie dotyczy tej sprawy, w której zapadł wyrok oddalający skargę, a poprzedni wyrok nie zawierał takich wyrzeczeń, poza kwestią poprawności oznaczenia działek, która obecnie została prawidłowo rozstrzygnięta. Zresztą tej ostatniej kwestii kasacja nie podnosi. Trzeba wreszcie dodać, że uzasadnienie sporządzone ze złamaniem przywołanych reguł mogłoby naruszać przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy tylko w przypadku, gdyby zawarta w nim ocena prawna przeniesiona na grunt wiążących wytycznych miałaby pierwszoplanowe znaczenie dla wadliwego, końcowego załatwienia sprawy, bądź wówczas gdyby w sposób oczywisty pominięto w toku orzekania takowe wskazania i ocenę zamieszczoną w poprzednim orzeczeniu. Zatem błędne uzasadnienie orzeczenia stanowi podstawę kasacyjną wymienioną w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., jeżeli prowadzi do niezgodnego z prawem załatwienia sprawy, naruszając powyższe zasady, a to nie miało miejsca w rozpoznawanej sprawie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zauważa się przede wszystkim, że jakkolwiek czynność procesowa sporządzenia pisemnego uzasadnienia dokonywana jest już po rozstrzygnięciu sprawy i ma sprawozdawczy charakter, a więc sama przez się nie może wpływać na to rozstrzygnięcie jako na wynik sprawy, to niemniej tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i że prowadzone przez ten sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa (p. wyrok z dnia 2 lutego 2006 r., sygn. II FSK 325/05, LEX nr 177476). Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 382/15 (CBOSA), zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Uogólniając należy stwierdzić, że do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia, bądź jest jawnie sprzeczne z wymogami zawartymi w art. 141 § 4 P.p.s.a. Takich wadliwości niepodobna dostrzec w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, ponieważ zawiera ono wszystkie obligatoryjne elementy treści wymienione w art. 141 § 4 P.p.s.a., a zawarty w nim wywód prawny pozwala na jednoznaczną ocenę w toku kontroli instancyjnej, jakie znaczenie norm prawnych wynikających z powołanych przepisów przyjął.

Wreszcie należało ocenić zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 151 P.p.s.a. Obejmuje on przepisy tzw. wynikowe, które dochodzą do głosu wówczas, gdy – odpowiednio - kontrolowany akt jest dotknięty określonymi tamże wadami, albo jest od nich wolny. Przepisy ten regulują także sposób i formę rozstrzygnięcia w wypadku zajścia określonych w ich hipotezach sytuacji. Zastosowanie zawartych w nich norm jest wynikiem wnioskowania dokonanego na bazie ustalonego stanu faktycznego i rozważań prawnych, przeto ich złamanie może mieć miejsce wówczas, gdyby Sąd bądź zastosował inną formę rozstrzygnięcia, do czego w sprawie nie doszło, albo gdyby mimo legalności decyzji czy postanowienia, je uchylił, albo oddalił skargę od aktu niezgodnego z prawem. Tym samym naruszenie pierwszego z nich będzie miało miejsce wówczas, gdy kontrolując legalność zaskarżonego aktu nie dostrzeże, że narusza on przepisy, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie oceni ich wpływ na rozstrzygnięcie, a drugiego w sytuacji przeciwnej. Przy czym wpływ na wynik sprawy oznacza, że gdyby organ nie naruszył prawa, to (najprawdopodobniej) zapadłaby decyzja o innej treści. W przeciwnym wypadku dochodzi do oddalenia skargi na mocy art. 151 P.p.s.a. Zatem uznanie zarzutu naruszenia tych norm za zasadny wymaga zawsze wykazania naruszenia prawa skutkującego bądź odmiennym wynikiem, bądź zastosowaniem niewłaściwej formy orzeczenia (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 2812/13, publ. CBOSA). Konieczne jest przeto jego powiązanie z przepisami, jakimi uchybił organ. Tymczasem w kasacji tego nie uczyniono. Przeto dla ostatecznej oceny trafności zastosowania tych przepisów istotne będzie rozważenie zarzutów materialnoprawnych, bo zarzuty procesowe okazały się niezasadne, co prowadzi do konstatacji o nienaruszeniu art. 151 w tym kontekście.

Badając podstawę uchybienia prawu materialnemu, godzi się przede wszystkim podkreślić, że przedmiotem skargi rozpoznanej w sprawie była decyzja zapadła w postępowaniu nadzwyczajnym, w którym badaniu podlegają enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 K.p.a. wady decyzji, a nie meritum sprawy, bo nie jest to kolejne postępowanie instancyjne. Przesłanki nieważnościowe, jako że skutkują odstąpieniem od reguły trwałości decyzji administracyjnych, podlegają wykładni ścieśniającej. Badanie przeprowadzone w niniejszej sprawie obejmuje więc wyłącznie ewentualne przesłanki nieważności orzeczeń z dnia: [...] czerwca 1953 r. i [...] marca 1955 r. w zakresie orzekającym o wywłaszczeniu nieruchomości skarżącej. W sprawie istotą jest ich ewentualna wada w postaci rażącego naruszenia prawa skutkująca ich nieważnością (bądź w sytuacjach opisanych w art. 156 § 2 K.p.a. stwierdzeniem wydania decyzji z naruszeniem prawa). Trzeba dalej wywieść, że pojęcie rażącego naruszenia prawa jest już utrwalone w orzecznictwie i piśmiennictwie. Aczkolwiek niewątpliwie należy je indywidualizować. W uproszczeniu rażące naruszenie prawa wynikać może tylko z wady oczywistej i niedającej się pogodzić ze standardami państwa prawa, gdyż jest naruszeniem tzw. kwalifikowanym, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, niebudzącym wątpliwości, czyli takim, które stanowi zaprzeczenie stanu prawnego istotnego z punktu widzenia danego rozstrzygnięcia, a jego skutki nie mogą być akceptowane w państwie prawa. Przy czym chodzi o stan prawny w zakresie jego obowiązywania i interpretacji niewątpliwy oraz nierodzący rozbieżności w wykładni. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1710/07 (CBOSA), cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu przez ich proste zestawienie ze sobą, przy czym nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, a o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny; charakter tego naruszenia powoduje, iż owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Można zatem powiedzieć, że w przypadku badania tej przesłanki nieważności decyzji ocena poprawności zastosowania przepisu prawa jest łagodniejsza - mniej rygorystyczna - niż w przypadku oceny dokonywanej w toku instancji (tak też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1383/10, publ. jw.). Generalnie nie jest uznawana za rażące naruszenie prawa błędna wykładnia danego przepisu (p. J. Borkowski w: Kodeks postępowania administracyjnego z komentarzem pod red. B. Adamiak i J. Borkowskiego, Warszawa 1998 r., str. 810, Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 17 lipca 2014r., sygn. akt I OSK 2832/12, publ. jw.), podobnie jak zmiany w tej materii, ujawniające się w szczególności w odmiennej "linii orzeczniczej"; nieuzasadnienie godziłoby to wszak w stabilność porządku prawnego. Zagadnienie wykładni prawa jest więc uznawane za uchylające się spod kwalifikacji pod przesłankę rażącego naruszenia prawa, bo taki zarzut można postawić tylko zastosowaniu przepisu, którego treść jest niewątpliwie i jednolicie rozumiana (op. cit.). Zatem nie każda wada uzasadnia konieczność wyeliminowania dotkniętej nią decyzji z obrotu prawnego. Pamiętać przy tym wypada, iż stwierdzenie nieważności wywołuje taki skutek ex tunc. Przeto tylko istotna, dotycząca oczywistego przepisu, jawnie godząca w reguły państwa prawnego, nadto wywołująca niemożliwe do zaakceptowania skutki prawne, wada może go motywować. W tym kontekście wypada przyznać rację Sądowi meriti akceptującemu stanowisko organu zajęte wobec decyzji dotychczasowych.

Najdalej idącym zarzutem w tym obrębie jest wytyk uchybienia art. 8 ust. 1 i 3 (choć wyraźnie tych jednostek kasacja nie przedstawiła) dekretu i wiążące się z nim zarzuty dotyczące § 7 pkt 2 (choć i tej jednostki redakcyjnej nie powołano w kasacji) zarządzenia. Art. 8 ust. 1 statuuje obowiązek wykonawcy narodowych planów gospodarczych wezwania właściciela nieruchomości do jej odstąpienia, art. 8 ust. 3 precyzuje sytuacje umożliwiające dokonanie wezwania w drodze obwieszczenia publicznego, zaś przywołany przepis zarządzenia reguluje sposoby dowodzenia wykonania tego obowiązku, stanowiąc m.in., że w odniesieniu do mienia opuszczonego jest to zaświadczenie właściwego urzędu likwidacyjnego. Poza sporem jest, że wezwania spółki nie dokonano w tym trybie, jak też że właściwy urząd likwidacyjny nie sporządził stosownego zaświadczenia. Jednak prawidłowe jest twierdzenie, iż w związku z likwidacją tychże urzędów, ich kompetencje przejęły, jak postanowił art. 37 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej, rady narodowe oraz ich organa. Ustawa ta weszła w życie z dniem 13 kwietnia 1950 r., jednakowoż faktyczne przejęcie tych kompetencji następowało później, bo po dniu wejścia w życie uchwały Rady Ministrów nr 223 z dnia 17 marca 1951 r. - Instrukcji nr 14 w sprawie terminu zniesienia okręgowych i rejonowych urzędów likwidacyjnych, czyli po 9 kwietnia 1951 r. Wedle jej § 1 dotychczasowy zakres działania okręgowych urzędów likwidacyjnych włącza się do zakresu działania właściwych wydziałów finansowych prezydiów wojewódzkich rad narodowych (Rad Narodowych m. st. Warszawy i m. Łodzi), a dotychczasowy zakres działania rejonowych urzędów likwidacyjnych włącza się do zakresu działania właściwych wydziałów finansowych prezydiów powiatowych rad narodowych oraz rad narodowych miast stanowiących powiaty. Za zaświadczenie wydane w trybie § 7 pkt 2 zarządzenia uznano w sprawie pismo Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] listopada 1952 r., stwierdzające m.in., że sporna nieruchomość stanowi mienie porzucone, wydano względem niej zarządzenie przymusowego zagospodarowania przez Samopomoc Chłopską, która oddała je mieszkańcom w dzierżawę, i popierające przejęcie tej nieruchomości. Zgodzić się wypada z wnioskiem, że pismo to wypełnia minimalne elementy wymagane od zaświadczenia, bo precyzuje organ, podpis jego pracownika, adresata, zawiera poświadczenie faktu. Co prawda wspomniana Instrukcja przekazywała zadania urzędów likwidacyjnych wydziałom finansowym prezydiów rad narodowych, a omawiane pismo pochodziło z wydziału rolnictwa i leśnictwa, to jednak wada ta nie ma istotnego znaczenia w niniejszej sprawie. Wydziały rad narodowych miały swe odrębne zadania, lecz nie były to jednostki samodzielne, których niewłaściwość mogłaby skutkować rażącym naruszeniem prawa. Po myśli art. 1 cytowanej ustawy z 20 marca 1950 r. organami władzy były rady narodowe, a nie ich wydziały. Organem zarządzającym było prezydium (art. 12 ust. 1 tej ustawy). Przejęcie przez to prezydium zadań urzędu likwidacyjnego rzeczywiście nie zostało wykazane, lecz brak też jest dowodu na tezę przeciwną, jak i dowodu na to, aby nastąpiło to po dniu wydania owego zaświadczenia. W tej sytuacji domniemanie właściwości organu i prawidłowości jego działania, nakazuje przyjąć pozytywny wynik badania tej kwestii. Przede wszystkim trzeba jednak podkreślić, że nie zaświadczenie tu podlega ocenie w trybie nadzwyczajnym, a jego skutki dla organów wydających decyzje dotychczasowe. W konsekwencji czego nie można podzielić zarzutów skargi kasacyjnej w tym obrębie. Trzeba też mieć na uwadze, iż art. 8 ust. 1 dekretu budził wątpliwości i rozbieżności w judykaturze. Co prawda generalnie dotyczyły one kwestii ceny nieruchomości w wezwaniu, wszak zaznaczały się także na gruncie całej jego regulacji. Wyrazem tego była m.in. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OPS 2/08 (ONSAiWSA z 2008 r., nr 5, poz. 76), jakiej teza dotyczyła ceny nieruchomości przejmowanej w trybie dekretu, lecz w której uzasadnieniu wyraźnie wskazano na niejednolitość orzecznictwa nie tylko w tym przedmiocie. Jeśli tak, to nie można zarzucić rażącego naruszenia art. 8 ust. 1 dekretu decyzją z dnia [...] czerwca 1953 r. Należy także pamiętać, iż przepis ten był skierowany do wykonawcy narodowych planów gospodarczych. To on był obowiązany wezwać właściciela nieruchomości do jej odstąpienia. Nie mógł tego uczynić Centralny Zarząd [...] indywidualnym wezwaniem spółki, bo polegając na powyższym zaświadczeniu pozostawał w przekonaniu, iż czynność ta jest zbędna. Potwierdzenie statusu przedmiotowego mienia znajduje się zresztą w innych dokumentach urzędowych, w tym w piśmie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lutego 1953 r. Co prawda kontrolę wypełnienia przepisanych przesłanek sprawował organ uwłaszczeniowy, lecz i on nie dysponował w dacie podejmowania decyzji dowodami przeciwnymi. W szczególności, jak trafnie przyjął Sąd meriti sprawozdanie pracownika urzędu likwidacyjnego z grudnia 1948 r. słusznie zostało uznane za nieadekwatne do stanu z daty orzekania. Podobnie można ocenić rejestr szkód wojennych z 1945 r., który zresztą został doręczony likwidatorowi spółki P. K., co nota bene mogło poddać w wątpliwość uprawnienia zarządcy do działania w imieniu spółki w likwidacji. Idąc dalej, wypadało ocenić odmiennej treści środki dowodowe, w tym zawartość odwołania tegoż zarządcy – R. S. Podaje on, że prowadził na spornej nieruchomości gospodarstwo rolne i z tego żył, lecz pozostaje to w sprzeczności z jego dalszym stwierdzeniem, że oddał grunta Samopomocy Chłopskiej. Nadto podniósł, iż w [...] nie mieszka. Domagał się m.in. ekwiwalentu za przejęte mienie. Za konkluzją organu przemawia też staranie się o przywrócenie posiadania pozostałej części nieruchomości w trybie dekretu o majątkach opuszczonych i poniemieckich. Te okoliczności budzą zastrzeżenia co do wiarygodności twierdzeń zarządcy podniesionych w odwołaniu, nadto mogą przemawiać za stanowiskiem o wyzbyciu się przezeń gruntu. Poza tym analizując wywody odwołania i odmienne w brzmieniu pisma organów, trudno dać wiarę stronie, a odmówić jej organom, zatem niepodobna ustalać faktów w oparciu o twierdzenia strony postępowania, zaprzeczając – bez innego istotnego powodu – faktom prezentowanym przez organ. Zwłaszcza dotyczy to postępowania nadzwyczajnego i to prowadzonego wiele lat po wydaniu kontrolowanej decyzji. Wymaga to co najmniej daleko idącej ostrożności. Taką wnikliwą ocenę przedstawił organ w motywach zaskarżonej decyzji, a Sąd Wojewódzki zasadnie ją podzielił. Wypada bowiem przypomnieć, że ocena wiarygodności dowodów jest swobodna, a podlega zakwestionowaniu tytko wówczas, gdy nie jest kompletna, nie uwzględnia całokształtu okoliczności sprawy, zasad doświadczenia życiowego i reguł logiki. Wobec tego istniały podstawy do przyjęcia, że sporne mienie stanowiło mienie opuszczone. Skutkiem tego prawidłowo zastosowano § 7 pkt 1 zarządzenia. Zaniechanie wezwania spółki było uzasadnione okolicznościami, zatem nie ma znaczenia czy adres spółki był znany, czy figurował w rejestrze handlowym. Nie doszło przeto do rażącego naruszenia przywołanych przepisów. Pamiętać należy, że w czasie, w jakim zapadły decyzje dotychczasowe standardy prawne były obniżone, dlatego niepodobna oceniać ówczesnej działalności administracji przez pryzmat obecnych kryteriów prawnych. To stanowisko w judykaturze jest utrwalone. W tej sytuacji oczywistym jest, że wnioskodawca nie musiał do wniosku o wywłaszczenie dołączyć dowodu wezwania w trybie art. 8 ust. 1 dekretu. Przeto nie doszło do naruszenia art. 17 tego aktu prawnego, powołanego zresztą w kasacji bez sprecyzowania jednostki redakcyjnej. Nie zostało wykazane naruszenie art. 21 dekretu (również powołanego bez określenia jednostek redakcyjnych), przy czym trzeba stwierdzić, że zarzut ten jest niezrozumiały, skoro zapadłe decyzje wydano po przeprowadzeniu rozprawy, zawierają one wymagane elementy, zaś brak zawiadomienia spółki był wynikiem powyższego ustalenia. Podobnie należy ocenić wytyk uchybienia art. 1 dekretu, gdyż niezbędność nieruchomości została wykazana poprzez odwołanie się do planu 6-letniego. W tym miejscu trzeba tylko zwrócić uwagę na nieistotny dla sprawy błąd, gdyż ustawa ta nie weszła w życie z dniem 1 stycznia 1950 r., jak powiada Sąd meriti, a weszła w życie z dniem ogłoszenia, czyli 30 sierpnia 1950 r., z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 1950 r. Niezasadny jest wytyk uchybienia art. 4 (bez wskazania jednostki redakcyjnej) dekretu, skoro podniesiono we wniosku o wywłaszczenie niemożność uzyskania nieruchomości w innym trybie, przy czym dekret nie wymagał szczegółowego określenia nieruchomości niezbędnej na konkretny cel. Wreszcie nie uchybiono art. 5 ust. 1 dekretu, bo stosowne zezwolenie zostało udzielone (p. pismo Zastępcy Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z [...] kwietnia 1953 r.). Konieczne jest wreszcie wskazanie, że zagadnienie nierozpoznania wniosków zawartych w piśmie R. S. z dnia [...] września 1954 r. nie ma znaczenia dla tej sprawy. Organ potraktował to pismo jako odwołanie i je rozpatrzył wydając decyzję z dnia [...] marca 1955 r. Ta decyzja podlega kontroli w tej sprawie, nie zaś nierozpoznanie innych żądań przez organ, czy jego bezczynność. To, że decyzję tę wydano bez przywrócenia terminu jest powodem uznania jej za rażąco naruszającą prawo. Pozostałe żądania podlegają odrębnej ocenie, przy czym Sąd Wojewódzki wskazał na rozpatrzenie wniosku o wznowienie postępowania. Ocena tego stwierdzenia, jak i ewentualne służące stronie środki przeciwko takiemu rozstrzygnięciu pozostają poza granicami tej sprawy.

W tym stanie rzeczy skarga kasacyjna nie zdołała podważyć trafności oddalenia skargi od decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 1953 r. oraz w zakresie wywłaszczenia częściowego stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] marca 1955 r. i częściowego stwierdzenia wydania jej z naruszeniem prawa. W tym ostatnim zakresie zresztą kasacja nie podnosi zarzutu uchybienia art. 156 § 2 K.p.a. Oceniając całokształt okoliczności sprawy zasadne jest też ostrożne odwołanie się do reguł konstytucyjnych, które uwypuklił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13. Jakkolwiek co do zasady ma on charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym, generalnie wskazując na konieczność podjęcia działań ustawodawczych w materii uznania upływu znacznego okresu czasu od wydania decyzji dotychczasowej jako przesłanki umożliwiającej zastosowanie art. 156 § 2 K.p.a. także do sytuacji uregulowanej w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., to zawiera szereg innych cennych wskazówek interpretacyjnych w tym przedmiocie. M. in. w końcowym fragmencie uzasadnienia podkreśla konieczność uwzględnienia zasady praworządności, ale i reguł pewności prawa oraz zaufania obywateli do państwa. Zatem promuje zasady ochrony porządku prawnego, stabilności obrotu prawnego, ochrony praw nabytych (p. str. 18 uzasadnienia), odnosząc je nie tylko do praw jednostki, bo Trybunał opowiedział się ogólnie za ochroną trwałości decyzji administracyjnych (p. str. 27 uzasadnienia) i stabilizacji stosunków społecznych (p. str. 29 uzasadnienia). Przyjął, iż w sytuacji, w której decyzja korzystała przez kilkadziesiąt lat z domniemania zgodności z prawem, wywołała skutki w zakresie nabycia praw przez adresatów, a dodatkowo przesłanka stwierdzenia nieważności ma charakter prawnie niedookreślony, zasady te sprzeciwiają się eliminacji decyzji z obrotu prawnego.

Co mając na uwadze, na mocy art. 184 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji niniejszego wyroku. Nie rozstrzygnięto o kosztach postępowania kasacyjnego, albowiem wniosek w tym przedmiocie pochodził od uczestnika postępowania, któremu zwrot kosztów nie przysługuje.

-----------------------

1