Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2824/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Skarżony organ: Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Sawa (spr.), asesor WSA Anna Fyda-Kawula, asesor WSA Mateusz Rogala, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 października 2022 r. sprawy ze skargi Gminy S. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 28 września 2021 r. nr DO.1.7614.97.2021.AŁ w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa z 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z 28 września 2021 r. nr DO.1.7614.97.2021.AŁ Minister Rozwoju, Pracy i Technologii (Minister/organ) po rozpatrzeniu odwołania Wójta Gminy [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia 27 września 2019 r. znak WSPN.DW.7533.48.2018.WJ, odmawiającą stwierdzenia nabycia, z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., przez Gminę [...], prawa własności nieruchomości, położonej w jedn. ewid. [...], obręb [...] (nr [...]), oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0137 ha, zajętej pod drogę publiczną

Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym

Wojewoda [...], działając na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r., Nr 133, poz. 872 ze zm.), decyzją z dnia 27 września 2019 r. znak WSPN.DW.7533.48.2018.WJ, odmówił stwierdzenia nabycia, z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., przez Gminę [...] prawa własności nieruchomości, położonej w jedn. ewid. [...], obręb [...] (nr [...]), oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0137 ha, zajętej pod drogę publiczną. Od powyższej decyzji odwołanie złożył, z zachowaniem terminu ustawowego, Wójt Gminy [...], nie zgadzając się z ustaleniami organu I instancji. Decyzją z dnia 4 listopada 2020 r., znak DO.1.7614.780.2019.AŁ, Minister Rozwoju, Pracy i Technologii uchylił ww. decyzję Wojewody [...] z dnia 27 września 2019 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 stycznia 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 2716/20, uchylił ww. decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 4 listopada 2020 r.

Po ponownym rozpatrzeniu odwołania oraz zbadaniu akt sprawy, Minister wskazał, że podstawę materialnoprawną przedmiotowej decyzji stanowi art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, zgodnie z którym nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie ww. art. 73 ust. 1 nastąpiło zatem jeżeli w dniu 31 grudnia 1998 r. spełnione zostały łącznie następujące przesłanki: - nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, - nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną, - nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego. Przepis art. 73 ust. 1 ma charakter wywłaszczeniowy i dotyczy sytuacji, gdy w dniu 31 grudnia 1998 r. prawo własności było uregulowane na rzecz innych podmiotów prawnych niż Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, przy istnieniu publicznego władztwa nad nieruchomością. Stosując ten przepis organ bada wyłącznie spełnienie przesłanek w nim wymienionych na dzień 31 grudnia 1998 r. Niewystąpienie choćby jednej z tych przesłanek powoduje, że przedmiotowy grunt nie stał się z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Zdaniem Ministra analiza zgromadzonych przed organem pierwszej instancji akt sprawy wykazała, że Wojewoda [...] prowadząc postępowanie podejmował wyczerpujące czynności mające na celu wyjaśnienie spełnienia przesłanek określonych w art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Bezsporny w niniejszej sprawie jest fakt, iż do przedmiotowej nieruchomości, w dniu 31 grudnia 1998 r., nie przysługiwało prawo własności Skarbowi Państwa, ani jednostkom samorządu terytorialnego. Przedmiotowa nieruchomość w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowiła własność J.P. i J. P. J.P. zmarł w dniu [...] sierpnia 2003 r,, a spadek po nim, na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia 9 czerwca 2005 r., sygn. akt [...], nabyli J. P., U. T. (zd. P.), A. P., M.P., K. P. i L. P. Aktualnie współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości są J. P., M. P., U. T. i K.P., co potwierdza treść księgi wieczystej nr [...].

Minister wskazał, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, również w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 1998 r., drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Z przepisu tego bezspornie wynika, że nie każda droga spełniająca funkcję ciągu komunikacyjnego może być uznana za drogę publiczną. Aby droga zyskała taki status musi być zaliczona w trybie przewidzianym ustawą o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1-4 tej ustawy. Uchwałą nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej we [...] z dnia 17 grudnia 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych w województwie w. do kategorii dróg gminnych i lokalnych wiejskich (Dz. Urz. Woj. Włocławskiego z 1986 r., nr 18, poz. 288), droga relacji [...] - [...] została zaliczona do kategorii dróg gminnych. Zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r., ww. droga relacji [...] - [...], w dniu 1 stycznia 1999 r. pozostała drogą gminną.

Rozpatrując kolejne z przesłanek uwłaszczenia, tj. okoliczność zajęcia pod drogę publiczną przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego w dniu 31 grudnia 1998 r. należy wskazać, iż z uzyskanego przez Wojewodę [...] materiału dowodowego nie wynika, aby przedmiotowa nieruchomość została zajęta w rzeczywistości pod drogę publiczną na dzień 31 grudnia 1998 r. W aktach sprawy znajduje się wyrys z rejestru gruntów, z którego wynika, że działka nr [...] jest zajęta pod drogę, jednakże przedstawia on stan na dzień 6 czerwca 2018 r. Jednocześnie organ wskazał, że zakwalifikowanie działki w ewidencji gruntów jako użytku drogowego nie jest dowodem faktycznego zajęcia nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną. Z wykazu zmian ewidencyjnych, sporządzonego przez geodetę A. M. wynika, iż działka nr [...] została zajęta pod drogę publiczną i została wydzielona na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Powyższe sformułowanie jest niewystarczające, gdyż nie odzwierciedla stanu nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r., a jedynie fakt, iż ww. wykaz zmian ewidencyjnych może zostać użyty na potrzeby postępowania regulacyjnego prowadzonego w trybie powołanego art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. W wyroku z dnia 4 czerwca 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 345/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że odwołanie się w tytule mapy do art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. nie stanowi w sposób niebudzący wątpliwości, iż mapa obrazuje stan nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r. Ponadto, właściciele przedmiotowej nieruchomości w sprzeciwie z dnia 24 listopada 2020 r. od decyzji Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 4 listopada 2020 r. wskazali, iż działka nr [...] do 2017 r. była użytkowana rolniczo. Ponadto, naprzeciwko działek nr [...] i nr [...] znajdują się fragmenty działki gminnej nr [...], odpowiadające swą powierzchnią oraz kształtem przedmiotowej nieruchomości, co potwierdza dołączona mapa, sporządzona przez geodetę uprawnionego M. W. Wojewoda [...] w decyzji z dnia 27 września 2019 r. wskazał, że z przeprowadzonych oględzin nieruchomości w dniu 31 sierpnia 2018 r. wynika, że zajętości nieruchomości pod drogę publiczną dokonano w chwili wykonania prac inwestycyjnych zleconych przez jednostkę samorządu terytorialnego. Jednocześnie Minister zwrócił uwagę, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 28 stycznia 2021 r., zapadłym w niniejszej sprawie, wskazał, że wszelkie możliwe do przeprowadzenia dowody z dokumentów umożliwiające jego rekonstrukcję zostały już pozyskane (...) w świetle dotychczas zgromadzonego materiału dowodowego, jak również dokumentów dopuszczonych przez Sąd w charakterze dowodów uzupełniających - brak jest choćby uprawdopodobnienia, że wyprowadzone przez organ wojewódzki wnioski co do stanu faktycznego w zakresie zajętości działki nr [...] na dzień 31 grudnia 1998 r. drogą publiczną mogą nie odpowiadać obiektywnie istniejącej wówczas rzeczywistości. Przeciwnie, całokształt zgromadzonych już dowodów oceniany we wzajemnej łączności, a także w powiązaniu z dołączonym do akt sądowych fragmentem mapy geodezyjnej sporządzonej przez geodetę uprawnionego M. W., zdają się potwierdzać stanowisko wojewody (zbieżne w istocie ze stanowiskiem skarżących), że w dacie kluczowej dla przejęcia z mocy prawa własności nieruchomości, teren ww. działki nie był zajęty pod drogę, lecz nastąpiło to w okresie późniejszym - jak to ujął organ wojewódzki: "w chwili wykonania prac inwestycyjnych przez samorząd lokalny". Działo się to zaś, wedle stanowiska prezentowanego konsekwentnie przez skarżących około roku 2017. Wówczas bowiem przy okazji modernizacji drogi doszło do przesunięcia jej granic w głąb należącej do nich nieruchomości. Organ wskazał także, że do odwołania z dnia 16 października 2019 r. Wójt Gminy [...] nie załączył żadnych dokumentów geodezyjnych na podstawie których można byłoby ustalić stan faktyczny na nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r. W związku z powyższym, ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, by działka nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. była zajęta pod drogę publiczną. W ocenie organu naczelnego przeprowadzenie dodatkowych czynności dowodowych należy uznać za bezzasadne, bowiem do dokonania oceny przesłanek wynikających z art. 73 ust. 1 ustawy wystarczające są treści zawarte w zebranej dokumentacji. Do wydania decyzji stwierdzającej nabycie prawa własności nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego, w myśl art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, konieczne jest udowodnienie wszystkich przesłanek określonych w przepisie. Niespełnienie choćby tylko jednej z przesłanek musi skutkować decyzją odmawiającą stwierdzenia nabycia własności. Wobec niespełnienia łącznie przesłanek wymienionych w art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną organ orzekł jak w sentencji.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina [...] (skarżąca) zaskarżając ją w całości.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła :

1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art, 7, 77 § 1, 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zgromadzenie i niewszechstronną ocenę materiału dowodowego, co w konsekwencji skutkowało uznaniem, iż skarżący nie dowiódł spełnienia przesłanki zajętości spornej nieruchomości pod drogę publiczną według stanu na dzień 31 grudnia 1998r.;

2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 136 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie zarządzenia przez organ dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenie przeprowadzenia postępowania w tym zakresie organowi, który wydał zaskarżoną decyzję, co w konsekwencji skutkowało brakiem przeprowadzenia dowodu z dokumentów zredagowanych na potrzeby inwentaryzacji dróg gminnych w gminie [...] w spornym okresie w oparciu o art. 26 ust. 1 pkt 3) ustawy z dnia 29 września 1994r. o rachunkowości (Dz.U. z 2021r., poz 217), dalej jako "u.o.r" , a także dowodu z dokumentu w postaci mapy sytuacyjnej do celów prawnych sporządzonej przez geodetę uprawnionego z adnotacją, że przedstawia ona stan urządzenia drogi i pasa drogowego na dzień 31 grudnia 1998 roku, który to dokument jest niezbędny w sprawie , żeby wydać rozstrzygnięcie merytoryczne;

3) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art 138 § 2 k.p.a. poprzez zaniechanie uchylenia zaskarżonej uprzednio decyzji Wojewody [...] i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Podnosząc powyższe zarzuty, skarżąca wniosła na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. o przeprowadzenie dowodu z dokumentów w postaci: 1) książki drogi, 2) dziennika objazdu dróg, 3) mapy techniczno-eksploatacyjnej dróg, sporządzonych w toku inwentaryzacji dróg gminnych na terenie gminy [...] w latach 1998 r. do chwili obecnej, w celu sporządzenia mapy geodeta będzie opierał się na analizie m. in.: operatu z pomiaru do sporządzenia mapy zasadniczej wskazanego terenu, operatu z pomiaru do założenia ewidencji gruntów z lat 60 - tych, pomiarów uzupełniających na wskazanym obszarze, t.j. podziałów nieruchomości, ustalenia granic nieruchomości, analizowanie granic w obrębie przedmiotowych działek, dokumentów znajdujących się w księgach wieczystych dot. nieruchomości np. mapy znajdujące się przy KW i w tym celu wniósł też o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów w postaci ww., a także dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego geodety w postaci mapy sytuacyjnej do celów prawnych sporządzonej przez geodetę uprawnionego z adnotacją, iż przedstawia ona stan urządzenia drogi i pasa drogowego na dzień 31 grudnia 1998 roku, a wszystko na fakt wykazania zajętości nieruchomości pod drogę w dniu 31 grudnia 1998 roku.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i stwierdzenie, że nieruchomość stanowiąca działkę gruntu o nr ewid. [...] , dla której Sąd Rejonowy w [...] prowadzi księgę wieczystą o nr [...] stała się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999r. w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, własnością skarżącej Gminy [...]. W wypadku nieuwzględnienia powyższego wniosku skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej w całości decyzji i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, a także wstrzymanie przez organ administracji II instancji wykonania zaskarżonej decyzji w całości, ewentualnie na wypadek nieuwzględnienia powyższego wniosku , na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a- wstrzymanie przez sąd wykonania zaskarżonej decyzji z uwagi na to, iż zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z treścią art. 7 k.p.a.: w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Według tej zasady organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W szczególności jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (np. wyrok NSA z dnia 26 maja 1981 r., SA 810/81, ONSA 1981, Nr 1, poz. 45).

Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje, że skarga nie jest zasadna. Organy obu instancji wydając zaskarżone decyzje wymienionym przepisom prawa nie uchybiły.

Materialnoprawną podstawę wydanej decyzji stanowił art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, z późn. zm.).

Zgodnie z jego treścią nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem.

Powołany przepis określa zatem normatywne przesłanki, których łączne wystąpienie powoduje, że określone w nim grunty stały się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego.

Przesłanki te to: władanie w dniu 31 grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego gruntami zajętymi pod drogi publiczne - niestanowiącymi ich własności i faktyczne zajęcie tych gruntów pod drogi, istniejące w tej dacie.

Przepis art. 73 nie zawiera definicji drogi publicznej w związku z tym wyjaśnienia tego pojęcia należy szukać w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązującym w 1998 r.) Zgodnie z art. 1 tej ustawy za drogę publiczną może być uznana droga spełniająca dwa warunki: po pierwsze musi to być droga zaliczona do jednej z kategorii dróg publicznych, po drugie z drogi tej może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. Nie każda zatem droga spełniająca funkcję ciągu komunikacyjnego może być uznana za drogę publiczną. By droga zyskała taki status, musi zostać zaliczona w trybie przewidzianym ustawą o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1-4 tej ustawy i jednocześnie spełniać warunek możliwości powszechnego z niej korzystania.

Zatem zawarte w art. 73 ust. 1 przepisów wprowadzających sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r. (zob. także wyrok NSA z dnia 30 lipca 2001 r., sygn. akt I SA 513/00).

Wyrokiem z 28 stycznia 2021 w sprawie o sygn. I SA/Wa 2716/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylając decyzje kasatoryjną Ministra wskazał, że "wszelkie możliwe do przeprowadzenia dowody z dokumentów umożliwiające jego rekonstrukcję zostały już bowiem pozyskane i na ich bazie organ wojewódzki wyprowadził wnioski, których zasadności podważać nie może sama potencjalna możliwość pozyskania innych dowodów, które być może doprowadzą organ do odmiennych konkluzji. Zwłaszcza, gdy w świetle dotychczas zgromadzonego materiału dowodowego, jak również dokumentów dopuszczonych przez Sąd w charakterze dowodów uzupełniających - brak jest choćby uprawdopodobnienia, że wyprowadzone przez organ wojewódzki wnioski co do stanu faktycznego w zakresie zajętości działki nr [...] na dzień 31 grudnia 1998 r. drogą publiczną (warunkujące wydanie w tym względzie decyzji pozytywnej) mogą nie odpowiadać obiektywnie istniejącej wówczas rzeczywistości. Przeciwnie, całokształt zgromadzonych już dowodów oceniany we wzajemnej łączności, a także w powiązaniu z dołączonym do akt sądowych fragmentem mapy geodezyjnej sporządzonej przez geodetę uprawnionego, zdają się potwierdzać stanowisko wojewody (zbieżne w istocie ze stanowiskiem skarżących), że w dacie kluczowej dla przejęcia z mocy prawa własności nieruchomości, teren ww. działki nie był zajęty pod drogę, lecz nastąpiło to w okresie późniejszym - jak to ujął organ wojewódzki: "w chwili wykonania prac inwestycyjnych przez samorząd lokalny". Działo się to zaś, wedle stanowisk prezentowanego konsekwentnie przez skarżących około roku 2017. Wówczas bowiem przy okazji modernizacji drogi doszło do przesunięcia jej granic w głąb należącej do nich nieruchomości. Sąd wskazał, że skoro zatem materiał ten, pozwala na zrekonstruowanie elementów stanu faktycznego sprawy niezbędnych dla jej rozstrzygnięcia, w tym przesłanki zajętości, rolą Ministra było wyprowadzenie na jego bazie własnych konkluzji i subsumcji ustalonego w ten sposób stanu faktycznego pod mające zastosowanie w sprawie normy prawa materialnego. Istotą postępowania odwoławczego jest wszak ponowne rozpatrzenie sprawy w jej całokształcie przez organ odwoławczy, w tym także możliwość rozstrzygnięcia jej w sposób odmienny niż uczynił to organ pierwszej instancji (poprzez podjęcie decyzji reformatoryjnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), a nie tylko kontrolą odwołania od orzeczenia. To zaś oznacza, że zobligowany jest on do samodzielnej oceny dowodów zgromadzonych już w aktach, a jeśli uznaje je za niewystarczające także ewentualnego przeprowadzenia w tym względzie dodatkowego postępowania dowodowego w granicach wyznaczonych treścią art. 136 k.p.a.

W niniejszej sprawie niesporne jest, że w dacie 31 grudnia 1998 r. sporna nieruchomość nie stanowiła własności Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego. Nie jest również sporne, że uchwałą nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej we Włocławku z dnia 17 grudnia 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych w województwie włocławskim do kategorii dróg gminnych i lokalnych wiejskich (Dz. Urz. Woj. Włocławskiego z 1986 r., nr 18, poz. 288), droga relacji [...] - [...] została zaliczona do kategorii dróg gminnych Zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r., ww. droga relacji [...] - [...], w dniu 1 stycznia 1999 r. pozostała drogą gminną. Palińscy nie kwestionują również, że to na tej drodze Gmina wykonywała władztwo, w tym czynności na które wskazuje w skardze. Kwestia sporna jest natomiast kwestia zajętości działki nr [...] na dzień 31 grudnia 1998 r.

Sąd zwraca uwagę, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że przestrzenny zasięg działania powołanego przepisu art. 73 w odniesieniu do zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną determinowany jest możliwością zakwalifikowania danego stanu faktycznego z dnia 31 grudnia 1998 r. do definicji pasa drogowego jako urządzenia technicznego, stanowiącego zorganizowaną całość funkcjonalną, podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych. O przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga zatem stan jej urządzenia w dacie 31 grudnia 1998 r. bądź sposób korzystania z niej (wyrok WSA w Warszawie z 31 sierpnia 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 1191/15). Droga to nie tylko jezdnia, ale także wszystko to co znajduje się w jej liniach rozgraniczających, a więc chodnik, ścieżka rowerowa, pobocze, zatoki przeznaczone do powszechnego korzystania (wyrok NSA z 2 października 2918 r. sygn.. akt I OSK 2839/16).

W niniejszej sprawie organ zasadnie wskazał, że w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie na dzień 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość nie była zajęta pod drogę. Nie może w szczególności o tym przesądzać wyrys z rejestru gruntów, w którym wskazano, że działka nr [...] jest zajęta pod drogę gdyż przedstawia on stan na dzień 6 czerwca 2018 r. Organ zasadnie również wskazał, że zakwalifikowanie działki w ewidencji gruntów jako użytku drogowego nie jest dowodem faktycznego zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. Nie może o tym świadczyć również wykaz zmian ewidencyjnych, sporządzony przez geodetę A. M. Zawarte tam sformułowanie, że działka nr [...] została zajęta pod drogę publiczną i została wydzielona na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r., w świetle pozostałego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (w tym m.in. protokołu oględzin) budzi wątpliwości gdyż nie odzwierciedla stanu nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r., a jedynie fakt, iż ww. wykaz zmian ewidencyjnych może zostać użyty na potrzeby postępowania regulacyjnego prowadzonego w trybie powołanego art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Sąd podziela stanowisko wyrażone w przywołanym przez organ wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 4 czerwca 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 345/14 w Warszawie, w którym wskazano, że odwołanie się w tytule mapy do art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. nie stanowi w sposób niebudzący wątpliwości, iż mapa obrazuje stan nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r. Z materiału dowodowego wynika bowiem, że działka nr [...] do 2017 r. była użytkowana rolniczo a naprzeciwko działek nr [...] i nr [...] znajdują się fragmenty drogi gminnej nr [...], odpowiadające swą powierzchnią oraz kształtem przedmiotowej nieruchomości, po której przed 2018 r. przebiegała droga gminna. Potwierdza to dołączona mapa, sporządzona przez geodetę uprawnionego M. W.. Ze znajdującej się w aktach mapy sytuacyjno – wysokościowej z projektem drogi do wytyczenia z 2017 r. wynika również, że droga ta powinna przebiegać po działce nr [...], a nie [...]. Ponadto z przeprowadzonych oględzin nieruchomości w dniu 31 sierpnia 2018 r. wynika, że zajętości nieruchomości pod drogę publiczną dokonano w chwili wykonania prac inwestycyjnych zleconych przez jednostkę samorządu terytorialnego. Istotne jest również na co wskazują J. i J. P., że przedmiotowe nieruchomości zostały wyłączone spod produkcji rolnej dopiero po 2018 r. Błąd przy wykonywaniu prac inwestycyjnych nie może prowadzić do negatywnych skutków dla właścicieli nieruchomości. Zwrócić należy także uwagę, co wynika z akt administracyjnych, że to właśnie na skutek tego zdarzenia i po zakończeniu inwestycji właściciele nieruchomości zwrócili się do gminy z wnioskiem o uregulowanie sytuacji prawnej nieruchomości, a w konsekwencji wystąpili do sądu powszechnego o wydanie nieruchomości.

Tym samym w ocenie Sądu zarzuty skargi są nieuzasadnione bowiem organy dokonały wszechstronnej oceny dowodów i w konsekwencji prawidłowo przyjęły na podstawie analizy całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, że nie zostały spełnione wszystkie przesłanki art. 73 ustawy, w tym nie został wykazany element zajętości przedmiotowej nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ppsa skargę oddalił.