Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 839/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 9 ust. 4, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Dnia 22 lutego 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Asesor WSA Jan Szuma Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2018 roku sprawy ze skargi I. L. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] listopada 2014 roku Nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej działkę nr [...], obręb Ż., arkusz mapy [...], II. zasądza od Rady Miasta na rzecz skarżącej kwotę [...]- zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia 4 listopada 2014 r. nr [...] Rada Miasta uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "Osiedle S. Ż." w P..

Pismem z dnia 21 lipca 2017 r. I. L., zastępowana przez zawodowego pełnomocnika, po bezskutecznym wezwaniu Rady Miasta do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1875 ze zm.), wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na ww. uchwałę w części dotyczącej działki nr [...], arkusz mapy [...], o pow. [...] ha, położonej na os. S. Ż. [...] w P., domagając się stwierdzenia nieważności uchwały w tej części oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych, a także przeprowadzenia dowodu z dokumentów dołączonych do skargi. Pełnomocnik skarżącej zarzucił opisane poniżej naruszenia:

1. art. 1 ust. 2 pkt 7 oraz art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 778 ze zm.; dalej: u.p.z.p.) w zw. z art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (t.j. Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) poprzez naruszenie zasad uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i przekroczenia tzw. władztwa planistycznego, jak również naruszenia konstytucyjnych zasad proporcjonalności, równości oraz ochrony własności,

2. art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. poprzez przyjęcie w miejscowym planie z 2014 r. w zakresie działki nr [...] ustaleń sprzecznych ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta P. (uchwała nr [...] Rady Miasta z dnia 23.09.2014 r., dalej: Studium).

Skarżąca podała, że jest właścicielką ww. działki nr [...] objętej zaskarżonym planem. Działka zabudowana jest budynkiem, który od początku miał charakter mieszkalny. Stanowi on dom rodzinny skarżącej. Ze względu na zmianę miejsca zamieszkania skarżącej, w chwili obecnej jest on częściowo użytkowany na prywatne przedszkole i żłobek na podstawie umowy najmu. W pozostałej części jest on wykorzystywany na cele mieszkalne. W uchwale nr [...] Rady Miejskiej P. z dnia 6 grudnia 1994 r. przyjmującej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ustalono dla działki nr [...] przeznaczenie o symbolu [...] - teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej - wysokiej położony w rejonie o przewadze funkcji mieszkaniowych wielorodzinnych w drugiej strefie pośredniej. Ustalenia te całkowicie zmieniono zaskarżonym planem, ustalając dla tej działki przeznaczenie w postaci: US - teren sportu i rekreacji (ok. 91 % pow. działki) i 4U - teren zabudowy usługowej - usług opieki społecznej, ochrony zdrowia, oświaty lub kultury (ok. 9% pow. działki). Skarżąca zaznaczyła, że wedle ustaleń nowego planu dla terenów US wiodącym kierunkiem przeznaczenia są obiekty i urządzenia sportowo-rekreacyjne oraz boiska sportowe w zieleni, stadiony oraz hale sportowo-widowiskowe, a dla terenów 4U przeznaczenie w postaci usług opieki społecznej, ochrony zdrowia, oświaty lub kultury. Taki sposób oznaczenia działki zdaniem skarżącej jest sprzeczny z zapisami Studium oraz poprzedniego planu miejscowego.

Skarżąca wyjaśniła, że zapisy planu naruszają jej interes prawny albowiem ograniczają ją w realizacji w realizacji swoich uprawnień dotyczących prawa własności, wynikających z art. 140 Kodeksu cywilnego czy też art. 21 Konstytucji RP zasadniczo zmieniając możliwości inwestycyjne (dopuszczalny sposób zagospodarowania) nieruchomości. Wskazała, że aktualna funkcja ustalona w planie pozwala na realizację jedynie obiektów użyteczności publicznej, bowiem obiekty sportowe (boiska, stadiony czy hale) nie stanowią zwyczajowo przedmiotu inwestowania przeciętnego właściciela gruntu. Usługi sportu i rekreacji zapewniane są co do zasady przez gminy, jako ich cele publiczne. Zdaniem I. L., określone w planie przeznaczenie działki tak dalece determinuje sposób jej zagospodarowania, iż de facto stanowi planistyczne wywłaszczenie. Trudno bowiem sobie wyobrazić, aby skarżąca, będąca dotychczas właścicielką gruntu przeznaczonego pod zabudowę mieszkaniową miała rozpocząć na terenie działki, po uchwaleniu nowego planu, działalność związaną ze sportem i rekreacją i w tym zakresie czynić na niej inwestycje, przeznaczone do użytku publicznego. Skoro M. P. widzi potrzebę realizacji na tym terenie hali sportowej lub stadionu winien wszcząć postępowanie wywłaszczeniowe, dążąc do nabycia od skarżącej działki celem zrealizowania na jej terenie takich obiektów. Skarżąca nigdy nie była i nadal nie jest zainteresowana prowadzeniem takiej działalności gospodarczej. Tym samym, nie dosyć, iż miejscowy plan z 2014 r. w sposób nieuprawniony ograniczył własność skarżącej, to jeszcze niejako narzucił jej rodzaj działalności gospodarczej, jaką miałaby na terenie tej działki prowadzić, co pozostaje sprzeczne z art. 6 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2016 r. poz. 1829).

Skarżąca wskazała, że według ustaleń Studium dla terenów, na których znajduje się działka nr [...] wiodącym kierunkiem przeznaczenia jest zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna niska (MW), co oznacza, że zapisy planu (US – teren sportu i rekreacji i 4U – teren zabudowy usługowej - usług opieki społecznej, ochrony zdrowia, oświaty lub kultury) stoją w sprzeczności z zapisami Studium. Podkreślono, że aktualnie plan musi być zgodny ze Studium, a nie jedynie z nim nie sprzeczny (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.). Ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Istotne jest, aby treść planu uwzględniała i wynikała z ustaleń studium. Zdaniem skarżącej, pozbawiony sensu byłby obowiązek sporządzania studium, jeśli organy gminy mogły zmieniać w planie jego postanowienia bądź też ustalać stan odmienny od przewidzianego w studium. W orzecznictwie inne przeznaczenie określonego terenu w planie miejscowym niż w studium kwalifikuje się jako istotne naruszenie prawa - art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Zdaniem skarżącej ustalenia przedmiotowego planu znacząco odbiegają od postanowień Studium, w którym dla terenu, na którym znajduje się działka nr [...], przewidziano przede wszystkim zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, a zabudowa usługowa czy sportowa ma jedynie towarzyszyć zabudowie mieszkaniowej. Plan miejscowy ustala dla całej działki nr [...] zabudowę sportową i usługową, a zatem pozostaje sprzeczny z postanowieniami Studium, co daje podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w tej części. Skarżąca wskazała, że organy gminy nie uzasadniły, dlaczego cała działka nr [...] ma być przeznaczona na powyższe cele, skoro wszystkie sąsiadujące z nią działki nadal przeznaczone są pod zabudowę mieszkaniową i na ich terenie realizowane są aktualnie nowe inwestycje w postaci budynków mieszkalnych wielorodzinnych. Takie różnicowanie sytuacji właścicieli nieruchomości na tym terenie nie znajduje żadnego uzasadnienia prawnego, a nadto nie doczekało się żadnego wyjaśnienia przez organ uchwalający. Zdaniem skarżącej takie postanowienia planu stanowią naruszenie konstytucyjnej zasady równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP) poprzez nieuzasadnione zróżnicowanie pozycji właścicieli działek znajdujących się na terenie objętych planem. Skarżąca wskazała, że organy gminy wydawały pozwolenia na budowę w bezpośrednim sąsiedztwie (decyzja Prezydenta Miasta P. nr [...] z dnia 19 kwietnia 2017 r. dla działki [...], obecnie [...] i [...]). Niezrozumiałe jest więc dlaczego właśnie działka skarżącej, zabudowana budynkiem mieszkalnym, została przeznaczona na realizację uzupełniających kierunków przeznaczenia terenu objętego planem. Nie różni się ona od przylegających do niej działek, które przeznaczono na zabudowę mieszkaniową. Tak odmiennego traktowania organy gminy nie uzasadniły.

Skarżąca podkreśliła też, że w orzecznictwie przyjmuje się, że przepisy u.p.z.p. jednoznacznie wskazują, że "interes publiczny" nie zyskuje prymatu pierwszeństwa wobec interesu jednostki. Przyjęte w u.p.z.p. rozwiązania prawne oparte są na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego. Ma to szczególne znaczenie w przypadku kolizji tych interesów, w tym interesu gminy z interesem obywateli wynikającym np. z prawa własności nieruchomości gruntowych. Także podstawowa zasada równości wobec prawa wymaga wyważenia wszystkich interesów, jakie występują w danej sprawie. Tymczasem – wedle skarżącej – jej interes prywatny całkowicie naruszono ustalając przeznaczenie należącej do niej działki odmiennie od działek znajdujących się w sąsiedztwie. Skarżąca wskazała też, że potrzeby związane z zapewnieniem mieszkańcom tej części miasta terenów sportowo-rekreacyjnych zostaną w najbliższym czasie zaspokojone przez powstający w pobliżu Park Rataje.

Zdaniem skarżącej, organy gminy uchwalając plan powinny wziąć też pod uwagę, że na działce nr [...] zlokalizowany jest dom mieszkalny, który jedynie ze względu na czasowe niezamieszkiwanie w nim skarżącej został wynajęty w części na prywatne przedszkole i żłobek. Nie uzasadnia to jednak jeszcze zmiany przeznaczenia przedmiotowego budynku, wykluczającej możliwość zamieszkiwania w nim skarżącej i jej rodziny w przyszłości. Wyjaśniła, że o ile w budynku mieszkalnym dopuszcza się możliwość wydzielenia lokalu użytkowego (art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego), o tyle w budynku usługowym nie ma możliwości wydzielenia części mieszkalnej, albowiem nie przewidują takiej możliwości przepisy prawa. Skarżąca zaznaczyła, że nigdy nie zamierzała prowadzić w budynku tym działalności oświatowej, czy usług opieki społecznej lub ochrony zdrowia. Przemijająca zmiana sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego na usługi nie uzasadnia zmiany sposobu przeznaczenia takiego obiektu w całości w planie.

Mając powyższe na względzie skarżąca stwierdziła, że realizacja postanowień zaskarżonego planu w jego obecnym brzmieniu stanowiłaby znaczące ograniczenie prawa własności skarżącej, wyrażonego m.in. w art. 140 k.c. oraz art. 21 Konstytucji RP. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi zaś w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Organy gminy nie uzasadniły zaś nałożonych ograniczeń przewidzianych dla działki nr [...].

Skarżąca oceniła, że takie przeznaczenie ww. nieruchomości stanowi przekroczenie przez Radę Miasta zakresu władztwa planistycznego oraz stanowi naruszenie zasady proporcjonalności. Wskazała, że w judykaturze przyjmuje się, iż przekroczenie granic władztwa planistycznego występuje w sytuacji, gdy wobec nieruchomości przyjęto rozwiązania planistyczne ingerujące w prywatną własność i jest to uzasadnione okolicznościami, które pozostają w sprzeczności z rozwiązaniami przyjętymi wobec innych terenów, bez jednoczesnego wykazania istotnych odmienności tych terenów. W niniejszej sprawie, działki znajdujące się na terenie objętym planem nie wykazują istotnych odmienności, a pomimo to, zostały potraktowane w znacząco różny sposób. Nadto zdaniem skarżącej organy gminy dopuściły się naruszenia przepisów konstytucyjnych poprzez niezastosowanie i niezbadanie proporcjonalności ograniczenia prawa własności w odniesieniu do działek znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie. Obecne ustalenie przeznaczenia działki nr [...], odmienne od ustaleń poprzedniego planu oraz odmienne od ustaleń dla działek sąsiednich, stanowią wyraz ograniczenia prawa własności skarżącej bez zachowania proporcji. Jeżeli celem uchwalenia zaskarżonego planu było zapobieżenie dogęszczenia osiedla zabudową wielorodzinną, niezrozumiała jest decyzja Prezydenta [...] z [...] 2017 r. udzielająca pozwolenia na budowę dla działki sąsiedniej. Jeżeli organy gminy miały na celu podwyższenie jakości życia mieszkańców, powinny obarczyć ciężarem realizacji tych założeń także inne działki, nie tylko działkę skarżącej. Skarżąca wskazała, że o potrzebie uwzględnienia prawa własności przy uchwalaniu planu miejscowego świadczy treść art. 1 ust. 2 pkt. 7 u.p.z.p. W przedmiotowej sprawie zostało ono znacząco ograniczone, a co istotne - nastąpiło to bez uzasadnienia, biorąc pod uwagę zwłaszcza odmienne określenie przeznaczenia działek przylegających i sąsiadujących z działką skarżącej.

W odpowiedzi Rada Miasta wniosła o oddalenie skargi. Organ wyjaśnił istotę władztwa planistycznego, zasadę równości w planowaniu przestrzennym, a także kwestię zgodności planu ze Studium. Następnie wskazał, że zgodnie z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. organ planistyczny, przy sporządzaniu planu musiał dokonać wyważenia interesu publicznego i prywatnego, a w efekcie przyznać któremuś z tych interesów prymat. W tym przypadku za istotne uznano ochronę założenia urbanistycznego osiedla wraz z zapewniającymi jego prawidłowe funkcjonowanie terenami zieleni i terenami sportu i rekreacji, ulokowanymi zgodnie z obowiązującymi w czasie realizacji założenia standardami urbanistyki (tj. na obszarze wewnątrz osiedla, w otoczeniu zabudowy). Podkreślono, że tereny zieleni, czy tereny sportu i rekreacji są przestrzeniami niezbędnymi dla kształtowania prawidłowych relacji pomiędzy mieszkańcami osiedla oraz pozytywnie wpływają na wartość architektury i jakość życia. Ożywiają przestrzeń miejską i zapewniają mieszkańcom przestrzeń niezbędną dla realizacji ich podstawowych potrzeb związanych z aktywnością fizyczną i wypoczynkiem. Jednoznaczne wyznaczenie liniami rozgraniczającymi terenu sportu i rekreacji, a następnie realizacja obiektów sportowo-rekreacyjnych, doprowadzą do poprawy odbioru estetycznego całego osiedla, jakości przestrzeni wewnątrzosiedlowej oraz jakości życia mieszkańców.

W kontekście zasady równości wskazano, że część z sąsiednich nieruchomości zabudowywana jest na podstawie prawomocnych decyzji administracyjnych. Sytuacja podmiotów inwestujących na sąsiednich nieruchomościach jest więc odmienna od sytuacji skarżącej, a przez to nie można uznać, iż zasada równości doznała naruszenia. Dodano, że już plany realizacyjne O. S. Ż. z lat 80-tych XX w. nie przewidywały zabudowy na działce skarżącej, w jej części zlokalizowanej na terenie oznaczonym w planie symbolem US. Ubocznie wskazano, iż bezzasadne jest twierdzenie o narzuceniu skarżącej formy działalności gospodarczej lub jej "faktycznym wywłaszczeniu", argumentując, że plan nie wywłaszcza, a określa sposób wykonywania prawa własności. Zatem nie narzuca podmiotom określonych form prowadzenia działalności, a jedynie, w ramach ograniczenia sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości, może przesądzić o przydatności niektórych nieruchomości do realizacji określonej funkcji.

Co do braku planu zgodności ze Studium wskazano, iż tereny działki nr [...] oznaczone są w Studium symbolem MW, lecz nie oznacza to, że musi tam powstać zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna. Dla tych terenów Studium wyznacza kierunek zagospodarowania wiodący w postaci zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, równocześnie przewidując kierunek uzupełniający w postaci: zabudowy usługowej towarzyszącej zabudowie mieszkaniowej, domów opieki społecznej, domów seniora, zieleni (np. parków, skwerów), terenów sportu i rekreacji, terenów komunikacji i infrastruktury technicznej. Na terenach mieszkaniowych i mieszkaniowo-usługowych Studium nakazuje zapewniać możliwość kształtowania i aranżacji wspólnych przestrzeni publicznych i społecznych (sąsiedzkich), sprzyjających aktywnym i pozytywnym relacjom zarówno pomiędzy ludźmi a miejscem, w którym przebywają, jak i wzajemnie między nimi. Podkreślono też wyrażony w Studium postulat ochrony, na etapie sporządzania planu miejscowego, wartościowych dóbr kultury współczesnej, do których zalicza się m. in. osiedla modernistyczne Rataj. W Studium wskazuje się, że na szczególne uznanie zasługuje układ zieleni towarzyszącej: krajobrazowo-rekreacyjnej i izolacyjnej, lokalizacji placów zabaw dla dzieci i placów sportowo-rekreacyjnych. Układy urbanistyczne tych osiedli powinny podlegać ochronie przede wszystkim poprzez respektowanie historycznej intensywności zagospodarowania i nie wprowadzanie nowej zabudowy, szczególnie na terenach zieleni urządzonej.

Organ powołał też zapisy poprzedniego Studium z 2008 r., w którym obszar O. S. Ż. ujęto jako tereny zabudowy średniowysokiej, mieszkaniowej wielorodzinnej, blokowej i kwartałowej z usługami podstawowymi, gdzie utrzymuje się istniejące funkcje ogólnomiejskie (M1sw). Zgodnie z definicją wskazaną w Studium z 2008 r. funkcje usług ogólnomiejskich to funkcje usługowe o znaczeniu ogólnomiejskim, współistniejące z mieszkalnictwem, z zakresu: administracji i zarządzania, nauki, oświaty, zdrowia, handlu, gastronomii, kultury, kultu religijnego, wyższej użyteczności publicznej, sportu, rekreacji, turystyki, obsługi komunikacyjnej, infrastruktury itp., o lokalizacji swobodnej lub tworzące ośrodki. Kierunek przeznaczenia terenu mówi o przeznaczeniu podstawowym brutto - jest to teren o przewidywanej przeważającej w/w funkcji podstawowej i funkcjach uzupełniających, w tym np. zieleni, ulicach układu obsługującego, tj. ulicach lokalnych i dojazdowych, itp. Ponadto w Studium z 2008 r. wyrażono zasadę, zgodnie z którą dogęszczanie terenów osiedli mieszkaniowych na terenach o funkcji oznaczonej jako M1sw w podstrefie D1 (Piotrowo, Łacina, Rataje, Żegrze) nie może powodować likwidacji zieleni osiedlowej, a miejsca lokalizacji nowej zabudowy należy określać na etapie planu miejscowego. Wówczas wprowadzono też wymóg zachowania i wzbogacenia zieleni towarzyszącej zabudowie, w tym zieleni osiedlowej, z możliwością wprowadzenia obiektów małej architektury związanych z rekreacją mieszkańców. Reasumując organ wskazał, że w obecnie obowiązującym i poprzednim Studium wyznaczone dla terenu planu kierunki umożliwiały na jego obszarze lokalizację również terenów sportu i rekreacji. Z tego też względu nie jest uzasadnione przekonanie skarżącej o nagłej zmianie przeznaczenia jej nieruchomości poprzez uchwalenie planu, gdyż na terenie planu przed jego uchwaleniem nie obowiązywało żadne opracowanie planistyczne tej rangi, a jedynie przywołane wyżej studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, które to jednak nie są aktami prawa miejscowego i nie określają przeznaczenia terenów.

Odnosząc się do przywołanego w skardze planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta P. (uchwała nr [...] Rady Miasta z 6.12.1994r.) organ wskazał, że miał on jeszcze inny charakter niż obecnie funkcjonujące studia i plany miejscowe, a do realizacji inwestycji w oparciu o niego również niezbędne było uzyskanie stosownej decyzji administracyjnej (co wcale nie oznaczałoby, iż skarżąca mogłaby na swojej działce uzyskać nieograniczone prawo do zabudowy). Niemniej ów plan ogólny, zgodnie z art. 87 ust. 3 u.p.z.p. utracił swą moc z końcem 2003 r.

Rada Miasta odnośnie zarzutów skargi przywołała też treść wyroków WSA w Poznaniu z dnia 20 czerwca 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 104/17 i z dnia 16 sierpnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 48/17.

Zdaniem organu, przy uchwalaniu planu nie doszło też do naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, gdyż plan został uchwalony z uwzględnieniem przysługującego skarżącej prawa własności, przy równoczesnym uwzględnieniu możliwości jego ograniczenia w celu realizacji innych wymogów określonych u.p.z.p. Wyjaśniono, że treść planu stanowi przejaw wyważenia różnych, ścierających się na obszarze opracowania interesów (publicznego i prywatnych), zgodnie z obowiązującą zasadą proporcjonalności i równości. Postanowienia planu umożliwiają ochronę istniejącego założenia urbanistycznego oraz jego dokończenie, przy zapewnieniu terenów sportu i rekreacji, niezbędnych dla prawidłowego funkcjonowania wspólnoty osiedlowej. Organ uznał też, że nie doszło do naruszenia art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., gdyż zapisy planu konkretyzują kierunek zagospodarowania wyznaczony w Studium, nie stojąc z nimi w sprzeczności. Podstawą dla stwierdzenia zgodności planu ze Studium muszą być oba kierunki, tj. wiodący i uzupełniający, uwzględniane łącznie. Zaskarżony plan zawiera doprecyzowanie i skonkretyzowanie wyznaczonych w Studium kierunków wiodącego i uzupełniającego, umożliwiając realizację na jego terenie zabudowy mieszkaniowej wraz z niezbędną dla takiej zabudowy infrastrukturą społeczną. Trudno bowiem oczekiwać by na całych terenach oznaczonych w Studium symbolem MW możliwe było realizowanie jedynie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, bez niezbędnych dla jej prawidłowego funkcjonowania terenów zieleni, dróg, sportu i rekreacji, czy też usług. Ustalenia planu mieszczą się tym samym w ramach zakreślonych przez wyznaczone w Studium kierunki wiodący i uzupełniający.

Na rozprawie sądowej w dniu 22 lutego 2018 r. pełnomocnik skarżącej wskazał, że w bliskiej odległości od przedmiotowej działki został utworzony Park Rataje o pow. ok. 17 ha, który w ocenie skarżącej zaspokoi potrzeby sportowo-rekreacyjne mieszkańców dzielnicy. Pełnomocnik organu w odpowiedzi wskazał, że Park Rataje ma mieć funkcje parku, natomiast teren US ma służyć m.in. budowie dwóch budynków służących celom sportowo-rekreacyjnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. (w brzmieniu obowiązującym od 1.06.2017 r.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przy czym w myśl art. 101 ust. 2 u.s.g. przepisu ust. 1 nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił.

W okolicznościach przedmiotowej sprawy nie zaistniała sytuacja objęta dyspozycją art. 101 ust. 2 u.s.g. tj. nie wystąpiła w sprawie niedopuszczalność skargi ze względu na powagę rzeczy osądzonej. Fakt, że o legalności zaskarżonej uchwały Rady Miasta w P. z dnia 4 listopada 2014 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Os. S. Ż." w P. orzekał już tutejszy Sąd, który wyrokiem z dnia 1 lipca 2015 r. (sygn. akt IV SA/Po [...]) oddalił skargę, nie stał na przeszkodzie merytorycznemu rozpoznaniu przedmiotowej skargi. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 29 maja 2009 r. (sygn. akt II OSK 737/09, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) stanął na stanowisku, które w pełni akceptuje skład orzekający w niniejszej sprawie, że nie można wykluczyć skargi z art. 101 u.s.g. na akt prawa miejscowego, w związku z dokonaną już wcześniej oceną legalności tego aktu ze skargi innego podmiotu. Zróżnicowany charakter prawny treści niektórych kategorii aktów prawa miejscowego, w tym zwłaszcza miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, powoduje, że powaga rzeczy osądzonej, o której stanowi norma art. 101 ust. 2 u.s.g., dotyczy sprawy, w której sąd administracyjny rzeczywiście orzekał i skargę oddalił, z wyłączeniem oceny naruszeń indywidualnych praw poszczególnych podmiotów, a zwłaszcza ewentualnego nadużycia wobec nich władztwa planistycznego gminy. Konsekwencją tego jest związanie sądu orzekającego o legalności aktu prawa miejscowego, po jego wcześniejszej kontroli sądowej ze skargi innego podmiotu, tymi ocenami wyroku oddalającego skargę na ten akt, które odnoszą się do ustaleń dotyczących praw i obowiązków ogółu jego adresatów oraz obowiązek sądu rozpoznania tych zarzutów, które mając charakter indywidualny i nie mogły być przedmiotem rozpoznania sądu wcześniej orzekającego o legalności aktu.

W realiach przedmiotowej sprawy prawomocne oddalenie przez tutejszy Sąd w sprawie o sygn. II SA/Po 221/15 skargi Wojewody W. wniesionej w trybie nadzoru na uchwałę, będącą również przedmiotem niniejszej skargi, ma również ten skutek, że przesądza o legalności trybu sporządzenia planu oraz właściwości organów uczestniczących w procesie sporządzania tego planu (zgodności w zakresie drugiej i trzeciej przesłanki określonej w art. 28 ust. 1 u.p.z.p.). Domniemywać należy, że Sąd rozpoznając w sprawie II SA/Po 221/15 skargę na przedmiotową uchwałę i działając przy rozpatrywaniu sprawy w granicach kompetencji wynikających z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.) tj. braku związania zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną, niezależnie od zarzutów skargi, poddał ocenie legalności tryb podjęcia uchwały w przedmiocie planu miejscowego planu. W konsekwencji skład orzekający w niniejszej sprawie, na mocy art. 170 p.p.s.a. związany jest oceną poprawności trybu sporządzenia kwestionowanego planu.

Zważywszy, że rozpoznawana skarga została wniesiona do Sądu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., należało w pierwszej kolejności zbadać, czy skarżąca spełniła warunki skutecznego wniesienia skargi tj. czy wykazała, że zaskarżona uchwała narusza jej interes prawny i czy skarga została wniesiona w terminie, bowiem skarga dotyczy aktu dokonanego przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.z 2017 r., poz. 935) . Skarżąca w dniu 5 czerwca 2017 r. złożyła wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a po otrzymaniu pisma organu w dniu 6 lipca 2017 r., w którym organ ustosunkował się do wezwania skarżącej, skarżąca wniosła w dniu 26 lipca 2017 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Termin do wniesienia skargi został zatem zachowany.

Odnośnie naruszenia interesu skarżącej to judykaturze przyjmuje się, że wystarczające jest wykazanie, że nieruchomość należąca do strony skarżącej zlokalizowana jest na terenie objętym kwestionowanymi zapisami skarżonego planu miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 15 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1277/15, dostępny j.w.). Interes prawny lub uprawnienie oraz ich naruszenia, o czym stanowi art. 101 ust. 1 u.s.g., mogą wynikać z przepisów prawa materialnego administracyjnego, jak również z przepisów prawa cywilnego (art. 140 k.c.) [por. wyrok NSA z dnia 23 września 2016 r., II OSK 3144/14, dostępny j.w.]. W świetle powyższego Sąd zważył, że I. L. wykazała, że zaskarżona uchwała w zaskarżonej części narusza jej interes prawny, wskazując, że jest właścicielką nieruchomości nr [...], ark. mapy [...], obręb S. Ż., o pow. [...] ha, która to nieruchomość położona jest na terenie objętym ustaleniami zaskarżonego planu i to w zaskarżonej części, tj. z ustalonym przeznaczeniem US – teren sportu i rekreacji i 4U – teren zabudowy usługowej – usług opieki społecznej, ochrony zdrowia, oświaty lub kultury. Dodać należy, że skarżąca legitymująca się prawem własności nieruchomości nr [...] w związku z przyjęciem wskazanych funkcji dla tego terenu nie może od momentu wejścia w życie planu nie tylko uzyskać pozwolenia na budowę nowego obiektu budowlanego, za wyjątkiem obiektów o funkcji sportowo-rekreacyjnej lub usługowej (usług opieki społecznej, ochrony zdrowia, oświaty lub kultury), jak i rozbudowy lub nadbudowy istniejącego na tej działce budynku mieszkalnego. Zgodnie bowiem z treścią art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. (t.j. Dz. U. z 2017r. poz. 1332 ze zm.) przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza m.in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skoro zaś plan miejscowy nie przewiduje dla tego terenu funkcji mieszkaniowej niedopuszczalna będzie ewentualna zabudowa działki o powierzchni przeszło 6000 m2 w taki sposób, choć wynika z części graficznej planu i niekwestionowanych przez organ wyjaśnień skarżącej, w bezpośrednim sąsiedztwie tej działki przeważa zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna.

Zaznaczyć jednak należy, że samo naruszenie interesu prawnego skarżącej poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały nie oznacza jeszcze, że uchwała ta narusza powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Obowiązek sądu administracyjnego uwzględnienia skargi na akt prawa miejscowego powstaje bowiem dopiero wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Po 804/09, dostępny j.w.).

W związku z powyższym należy przejść do merytorycznej oceny zaskarżonego planu miejscowego w zakresie jego zaskarżenia tj. w części zapisów obejmujących teren działki skarżącej o nr [...]. Sąd władny był zatem do skontrolować legalność zapisów zaskarżonego planu wyłącznie w zakresie dotyczącym określenia przeznaczenia ww. działki i związanych z tym zakazów w zagospodarowaniu (zabudowie), wynikających z funkcji terenu: w części jako US (teren sportu i rekreacji), a w pozostałej przeważającej części jako 4U teren zabudowy usługowej – usług opieki społecznej, ochrony zdrowia, oświaty lub kultury.

W tym kontekście Sądowi jawi się trafnym, że kontrola zaskarżonej uchwały ogranicza się w istocie, jak podniesiono w skardze, do oceny czy w zakresie działki nr [...] Rada Miasta nie przyjęła ustaleń niezgodnych z zapisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania miasta P. (zarzut naruszenia art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p.), a także, czy ów organ nie dopuścił się naruszenia zasad uchwalania planu miejscowego poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego, naruszenia konstytucyjnej zasady proporcjonalności, równości i ochrony własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP).

Zdaniem Sądu, nie doszło przy uchwalaniu zaskarżonego planu do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, które miałoby polegać na naruszeniu art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez wystąpienie "niezgodności" ustaleń planu z postanowieniami Studium, w odniesieniu do nieruchomości stanowiącej własność skarżącej.

Zważyć należy, że relacje pomiędzy postanowieniami studium oraz zapisami opracowywanego na jego podstawie planu miejscowego zawiera art. 20 ust. 1 ab initio u.p.z.p., w myśl którego plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium /.../. Jak trafnie podniesiono w skardze w poprzednim stanie prawnym (obowiązującym do 20 października 2010 r.) przepis ten wymagał stwierdzenia przez radę gminy "zgodności" planu miejscowego z ustaleniami studium. Podzielić należy stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 lipca 2017 r. sygn. akt II OSK 1251/17 (dostępny j.w.), że w ujęciu systemowym zgodność między treścią studium a treścią planu miejscowego winno się postrzegać jako kontynuację identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. Innymi słowy, konkretne obszary mogą mieć określone przeznaczenie w planie, jeśli wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina wskazała taki rodzaj przeznaczenia dla tych obszarów. Zatem ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów przyjętych w studium.

Mając powyższe na uwadze, Sąd nie dopatrzył się zarzucanego w skardze naruszenia zapisów Studium przez zaskarżone ustalenia Planu. Wręcz przeciwnie, w wyniku dokonanej kontroli Sąd doszedł do przekonania, że – wbrew zarzutom i wywodom skargi – ustalenia planu w kontrolowanym zakresie są w pełni zgodne z postanowieniami Studium.

Po pierwsze, inaczej niż wskazano w skardze, stwierdzić należy, że sam fakt, iż u.p.z.p. mówi jedynie ogólnie o określaniu w studium "kierunków" przyszłych rozwiązań planistycznych (tj. m.in. "kierunków" zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, a także "kierunków" i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów; zob. art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. a i lit. b u.p.z.p.) – bez wyraźnego dopuszczenia możliwości wyróżniania w studium kierunków "wiodących" i "uzupełniających" – wcale nie oznacza, że wprowadzenie takiego rozróżnienia w konkretnym studium nie jest uchwałodawcy lokalnemu dozwolone. Skoro z woli ustawodawcy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy (w tym także uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy) należy do zadań własnych gminy (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.), to konsekwentnie trzeba przyjąć, że również do gminy należy dobór – w granicach zakreślonych prawem – szczegółowych rozwiązań normatywnych umożliwiających w sposób najbardziej właściwy i efektywny wywiązanie się z poruczonego zadania. W tym kontekście brak doprecyzowania w ustawie sposobu określania w studium, "kierunków" przeznaczenia i zagospodarowania terenów musi być odczytywany jako świadome pozostawienie niezbędnej swobody w tym zakresie właściwym organom gminy. Przemawia za tym także wzgląd na konstytucyjnie gwarantowaną samodzielność jednostek samorządu terytorialnego (art. 165 § 2 Konstytucji RP) oraz ustawowo im przypisane władztwo planistyczne.

W tym kontekście - zdaniem Sądu - samo posłużenie się przez Radę Miasta instrumentem w postaci wyróżnienia w Studium "wiodących" i "uzupełniających" kierunków przeznaczenia terenów nie wykracza poza granice przyznanej gminom kompetencji i pozostawionej swobody w kształtowaniu ich polityki przestrzennej, w tym poprzez określanie kierunków przeznaczenia i zagospodarowania terenów.

Po drugie, wbrew twierdzeniom skargi, określony w Studium dla terenów MW kierunek uzupełniający, w postaci m.in. zabudowy usługowej towarzyszącej zabudowie mieszkaniowej, domów opieki społecznej, domów seniora, zieleni (np. parków, skwerów), terenów sportu i rekreacji, komunikacji i infrastruktury technicznej, nie jest sprzeczny z kierunkiem wiodącym, jakim dla tego terenu pozostaje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna. Oczywistym jest – już choćby w świetle zasad doświadczenia życiowego – że zasadniczo każda zabudowa mieszkaniowa wymaga, dla zapewnienia jej prawidłowego funkcjonowania, a zwłaszcza dla zachowania dobrostanu zasiedlających ją mieszkańców, także wyznaczenia (zachowania) towarzyszących takiej zabudowie obszarów usług, zieleni, sportu i rekreacji. Potwierdza to również analiza orzecznictwa sądowego, w którym m.in. za dopuszczalne uznano wyznaczenie w planie miejscowym – w granicach terenów oznaczonych w studium jako "tereny mieszkaniowe o zabudowie intensywnej M" – także obszarów przeznaczonych pod "zieleń urządzoną", z możliwością lokalizowania w jej obrębie obiektów towarzyszących (urządzeń infrastruktury technicznej, obiektów małej architektury, ciągów pieszych, placów zabaw) i z jednoczesnym zakazem zabudowy kubaturowej (por. wyrok NSA z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1861/15, dostępny j.w.).

Trafnie wskazano w odpowiedzi na skargę, że Studium (s. 44, t. II) określa, że na terenach mieszkaniowych i mieszkaniowo-usługowych nakazuje zapewnić możliwość kształtowania i aranżacji wspólnych przestrzeni publicznych i społecznych (sąsiedzkich), sprzyjających aktywnym i pozytywnym relacjom zarówno pomiędzy ludźmi a miejscem, w którym przebywają, jak i wzajemnie między nimi. Studium wyraża też na s. 69 (t. II) postulat ochrony, na etapie sporządzania planu miejscowego, wartościowych dóbr kultury współczesnej, do których zalicza się m.in. osiedla modernistyczne Rataj. Wskazuje się, że na szczególne uznanie zasługuje układ zieleni towarzyszącej: krajobrazowo-rekreacyjnej i izolacyjnej, lokalizacji placów zabaw dla dzieci i placów sportowo-rekreacyjnych. Dalej w Studium mówi się, że układy urbanistyczne tych osiedli powinny podlegać ochronie przede wszystkim poprzez respektowanie historycznej intensywności zagospodarowania i niewprowadzanie nowej zabudowy, szczególnie na terenach zieleni urządzonej.

W świetle powyższego wyznaczenie w planie dla obszaru nieruchomości skarżącej – położonej w całości w granicach terenu oznaczonego w Studium symbolem MW – "terenu sportu i rekreacji" oraz "terenu zabudowy usługowej" (usług opieki społecznej, ochrony zdrowia, oświaty lub kultury), z jednoczesnym dopuszczeniem w § 4 ust. 5 pkt 1 lit. b planu lokalizacji na terenie 4U jednego budynku mieszkalnego o powierzchni całkowitej nie większej niż 40% powierzchni całkowitej budynku i wartościach historycznych (istniejący budynek mieszkalny należący do skarżącej), a w § 5 ust. 5 pkt 1 lit. a-d planu lokalizacji nie więcej niż 2 budynków sportowo-rekreacyjnych, usług gastronomicznych w tych budynkach, pomników i parku, jest w pełni zgodne z ustalonym w Studium dla terenów MW uzupełniającym kierunkiem przeznaczenia. Zarazem – jak to już wyżej wskazano – taka regulacja nie może być uznana za sprzeczną z kierunkiem wiodącym przeznaczenia tych terenów w Studium.

Reasumując, w ocenie Sądu, nie można uznać, aby w przypadku ustalenia przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości pod zabudowę usługową i pod funkcję sportu i rekreacji doszło w Planie do zarzucanej przez skarżącą, niedopuszczalnej zmiany określonych w Studium kierunków przeznaczenia terenu.

Przechodząc do oceny, czy Rada Miasta przyjmując ustalając w zaskarżonym planie co do działki nr [...] przeznaczenia w części pod zabudowę usługową, a w pozostałej części (przeważającej) pod sport i rekreację, dopuściła się naruszenia zasad sporządzania planu poprzez przekroczenia granic władztwa planistycznego (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.), konstytucyjnej zasady proporcjonalności, równości i ochrony własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP) Sąd podzielił argumentację strony skarżącej.

Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały) naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Należy dostrzec, że w przypadku naruszenia zasad sporządzania planu ustawodawca nie wymaga, aby przedmiotowe naruszenie miało charakter istotny. Oznacza to, że każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części (Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2006, s. 248-253). Dokonując ww. wykładni przesłanki materialnoprawnej (zasad sporządzania planu) rada gminy związana jest przepisami prawa, w tym prawa europejskiego, zasadami konstytucyjnymi i przepisami ustaw materialnoprawnych. Tylko w tych granicach można wyznaczyć władztwo planistyczne przysługujące gminie. Dlatego też powoływanego przez organ art. 6 ust. 1 u.p.z.p. nie można stosować , jako dającego podstawę do pełnego władztwa planistycznego (por. wyrok NSA z dnia 11 września 2008r., sygn. akt II OSK 215/08, dostępny j.w.).

W niniejszej sprawie rozważenia wymaga jak daleko sięga ochrona przysługującego skarżącej prawa własności do działki nr [...] oraz gdzie należy postawić w kontekście tego prawa granice przysługującego Radzie Miasta władztwa planistycznego.

Zgodnie z art. 140 k.c. w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. W myśl art. 64 ust. 2 Konstytucji RP własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. Własność może być ograniczona tylko w drodze ustaw i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Z kolei w myśl wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasady proporcjonalności, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Ograniczenia wykonywania prawa własności wynikają z przepisów bardzo wielu ustaw. W niniejszej sprawie istotne jest ograniczenie wynikające z przepisów u.p.z.p. Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Na mocy przepisów powołanej ustawy organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów, w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Wynika to wprost z treści art. 6 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym ustalenia planu miejscowego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Zaznaczyć należy, iż uprawnienia przyznanego w art. 3 ust. 1 u.p.z.p. gmina nie może wykonywać dowolnie. W art. 1 ust. 2 u.p.z.p. zawarto otwarty katalog wymagań, które w szczególności należy wziąć pod uwagę w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Gmina zobowiązana jest w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględniać m.in. prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.), jak i potrzeby interesu publicznego (art. 1 ust. 2 pkt 9 u.z.p.z.p.).

Nie ulega wątpliwości, że rada gmina w planie miejscowym winna obowiązkowo określić przeznaczenie terenów (art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego (art.; 15 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.), jak i wymagania wynikające z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych (art. 15 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p.). Uchwalając plan miejscowy rada gminy jest zatem uprawniona do tego, aby po przeanalizowaniu potrzeb wspólnoty lokalnej zdecydować o przeznaczeniu określonych terenów pod budowę nowych obiektów użyteczności publicznej, jak np. obiekty sportowo-rekreacyjne, czy pod tereny zielone. Potrzeba ta mieści się w granicach zakreślonych w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Przeznaczenie określonych gruntów na te cele stanowi bowiem realizację praw całej społeczności lokalnej jako zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty. W myśl zaś art. 7 ust. 2 wśród tych potrzeb wymienia się m.in. sprawy kultury fizycznej i turystyki, w tym terenów rekreacyjnych i urządzeń sportowych, zieleni gminnej i zadrzewień oraz ochrony zdrowia, pomocy społecznej, w tym ośrodków i zakładów opiekuńczych. Realizacja tych celów nie jest jednak możliwa bez ograniczenia czyichkolwiek praw. Dokonując ingerencji w sferę prywatnych interesów właścicieli nieruchomości gmina powinna kierować się zasadą proporcjonalności, która wyraża zakaz nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Oznacza to konieczność dbania o właściwe ustalenie proporcji pomiędzy ochroną interesu publicznego z jednej strony a ograniczeniem prywatnych interesów właścicieli z drugiej (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 28 lutego 2008r., sygn. akt II SA/Bk 42/08, dostępny j.w.).

W świetle powyższego – w ocenie Sądu – przeznaczenie w zaskarżonym planie działki nr [...] będącej własnością skarżącą w znaczącej części (ok. 90%) pod funkcję sportu i rekreacji, z jednoczesnym wyznaczeniem na pozostałej części funkcji usługowej stanowi - poprzez nieuwzględnienie prawa własności skarżącej (art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.) – stanowi naruszenie zasady proporcjonalności, a tym samym wykracza poza granice władztwa planistycznego gminy. Zważyć należy, że zapewniając na tym terenie, jako uzupełnienie dominującej w obrębie O. S. Ż. funkcji mieszkaniowej (wielorodzinnej), funkcji sportu i rekreacji, Rada Miasta nie podała powodów, dla których właśnie działka nr [...] niebędąca własnością Miasta P., ma stać się przestrzenią użyteczności publicznej. W uzasadnieniu przyjętej uchwały z dnia 4 listopada 2014 r. ograniczono się do wyjaśnienia, że uzupełniająco dla terenów przeznaczonych pod zabudowę, w centralnej części osiedla wyznacza się teren sportu i rekreacji, w ramach którego dopuszczono lokalizację nie więcej niż 2 budynków sportowo-rekreacyjnych lub parku. Nie wyjaśniono natomiast, dlaczego funkcję tę przewidziano na tym terenie stanowiącym własność osoby fizycznej, nie wykazano w oparciu o argumenty natury społecznej, urbanistycznej (przestrzennej), by po pierwsze w ramach tego Osiedla istniała potrzeba utworzenia terenów sportu i rekreacji z budynkami sportowo-rekreacyjnymi i ewentualnie parkiem, a jeśli tak, dlaczego właśnie w obrębie tego terenu. Sąd podzielił stanowisko skarżącej, że Rada Miasta uzasadnia z jednej strony omawiane funkcje, zasadniczo ograniczające sposób zagospodarowania terenu ustaliła dla działki nr [...], jednocześnie zaś znacząco odmiennie określiła funkcję dla terenów bezpośrednio sąsiadujących jako mieszkaniową (tereny oznaczone jako 11MW i 10MW). Argumentacja ta jest o tyle trafna, że podobnie jak teren działki nr [...], tereny 10MW i 11MW na etapie uchwalania planu miejscowego były terenami również w przeważającej mierze niezagospodarowanymi. Nie wyjaśniono zaś przyczyn takich rozwiązań planistycznych, w szczególności dokonanej preferencji dla terenu sportu i rekreacji właśnie dla działki należącej do skarżącej. W świetle obowiązku uwzględniania w planowaniu przestrzennym prawa własności (poza oczywiście też potrzebami interesu publicznego), obowiązkiem organów planistycznych w procedurze uchwalania niniejszego planu miejscowego było przedstawienie wyjaśnień, dlaczego właśnie ten teren powinien zostać przeznaczony na cele sportu i rekreacji, z dopuszczalną budową dwóch budynków sportowo-rekreacyjnych. Oczywistym wydaje się, jak wskazała skarżąca, że właściciel działki nr [...] nie ma zbieżnych interesów z zamiarami władz publicznych, by to jego nieruchomość została przeznaczona pod potencjalne inwestycje z zakresu sportu i rekreacji. Jako, że budowa i utrzymywanie obiektów sportowych - zgodnie z art. 6 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm., dalej: u.g.n.) stanowi cel publiczny, nieruchomość przeznaczona na te cele – w przypadku potrzeby zrealizowania tego celu – może zostać wywłaszczona (art. 112 u.g.n.). Wywłaszczenie odbywa się zaś za odszkodowaniem (art. 128 ust. 1 u.g.n.). W związku z powyższym skoro działka nr [...] jest przedmiotem własności I. L., realizacja postanowień planu co do tej działki, będzie wymagać wywłaszczenia za odszkodowaniem. W tym kontekście wydaje się oczywiste, że przeznaczenie w planie miejscowym nieruchomości prywatnej na cel publiczny oznaczać może dla Miasta – jeśli dojdzie do realizacji postanowień planu - obowiązek poniesienia kosztów wywłaszczenia. W tym kontekście niezbędnym było, aby opracowana na podstawie § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587 ze zm.) prognoza skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego zawierała prognozę wpływu ustaleń planu na wydatki gminy w związku z ewentualnymi roszczeniami odszkodowawczymi. Tymczasem sporządzona w niniejszej sprawie prognoza skutków finansowych takich ustaleń nie zawiera, co pozwala Sądowi mieć przekonanie, że Rada Miasta przyjmując ustalenia planu w zakresie przeznaczenia działki nr [...] nie posiadała pełnej wiedzy o skutkach przyjętych rozwiązań.

W ocenie Sądu, w kontekście przeznaczenia w zaskarżonym planie miejscowym znacząco przeważającej części (ok. 90%) pod tereny sportu i rekreacji, narusza zasadę proporcjonalności ingerencja Rady Miasta w prawo własności skarżącej poprzez ustalenia dla pozostałego terenu działki nr [...] przeznaczenia pod usługi, z doprecyzowaniem, że chodzi o usługi opieki społecznej, ochrony zdrowia, oświaty lub kultury (4U). Choć plan zakłada w § 4 ust. 5), że na terenie 4U dopuszcza się lokalizację istniejącego budynku o wartościach historycznych, to równocześnie wprowadza ograniczenie, że w budynku tym dopuszcza się tylko jeden lokal mieszkalny o powierzchni całkowitej nie większej niż 40% powierzchni całkowitej budynku. Jednocześnie w obrębie terenu o omawianej funkcji uchwałodawca faktycznie nie dopuścił do dalszej zabudowy, wprowadzając ograniczenie powierzchni zabudowy działki budowlanej na poziomie 50%. Oznacza to, jak trafnie wskazuje skarżąca, że ów istniejący budynek historyczny nie tylko nie może zostać rozbudowany, czy nadbudowany, ale też niedopuszczalne jest przywrócenie jego poprzedniego sposobu użytkowania do funkcji w całości mieszkalnej. Jednocześnie w uzasadnieniu planu całkowicie brak argumentacji za tak daleko idącą ingerencją w prawo własności skarżącej. Wydawać może się jedynie, że jest ono implikacją prymatu rozwiązań planu w zakresie przeznaczenia reszty terenu działki nr [...] pod tereny sportu i rekreacji.

Zasadnicze zastrzeżenia Sądu dotyczą zatem nie tyle samego faktu przyjęcia takich, a nie innych funkcji dla terenu działki nr [...], lecz braku uzasadnienia dla takiego rozstrzygnięcia. Należy pamiętać bowiem, że samodzielność gminy nie może niweczyć praw jednostkowych (indywidualnych). Przyjęte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rozwiązania prawne oparte są na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego. Ma to szczególne znaczenie w przypadku kolizji tych interesów, w tym interesu gminy z interesem obywateli wynikającym np. z prawa własności nieruchomości gruntowych. Podstawowa zasada równości wobec prawa wymaga wyważenia wszystkich interesów jakie występują w danej sprawie. Podzielić należy pogląd doktryny w kwestii istoty działania zasady wyważania przeciwstawnych interesów, w tym stanowisko podkreślające dwa elementy tej zasady: wyważanie wartości interesów i rezultat wyważenia (M. Wyrzykowski - Pojęcie interesu społecznego w prawie administracyjnym, Warszawa 1986, str.177-178, W. Szwajdler - Zagospodarowanie przestrzenne - Regulacja prawna, Wydawnictwo Comer 1995, str.125) [por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1174/10, dostępny j.w.).

Zdaniem Sądu nie można uznać, aby Rada Miasta w sposób należyty i wnikliwy wyważyła interesy indywidualne (skarżącej) w zestawieniu z interesem ogólnym. Rada Miasta dokonując ingerencji w sferę prywatnych interesów właścicieli powinna kierować się zasadą proporcjonalności, która wyraża zakaz nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Brak wykazania w uzasadnieniu uchwały, iż ustalona funkcja sportu i rekreacji oraz usługowa ma optymalny charakter uzasadnia tezę, że przeznaczenie w zaskarżonym planie działki nr [...] pod lokalizację usług opieki społecznej, ochrony zdrowia, oświaty lub kultury obiektów sportu i rekreacji, w tym parku dokonano naruszeniem zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) i stanowi nadużycie władztwa planistycznego (art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.p.z.p.). Sąd jest zdania, że Rada Miasta winna rozważyć po pierwsze, czy istnieje potrzeba ustalenia takich funkcji w obrębie O. S. Ż., a dopiero w przypadku pozytywnej odpowiedzi zbadać, jakie mogą być alternatywne rozwiązania i dopiero wówczas przyjąć optymalne w ocenie organu rozwiązanie. Podkreślenia wymaga raz jeszcze, że kwestia ta jest o tyle ważka, że dotyczy terenów będących własnością prywatną, a Rada Miasta w ramach władztwa planistycznego, kształtuje sposób wykonywania prawa własności (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.).

Jednocześnie podkreślenia wymaga, że nie jest rolą orzekającego w niniejszej sprawie Sądu jakiekolwiek narzucanie Radzie Miasta sposobu przeznaczenia terenu działki należącej do skarżącej i wkroczenie w kompetencje organu. To organy Miasta P. w procedurze uchwalania planu – mając świadomość ciążącego na nich władztwa planistycznego, którego rozstrzygają o sposobie korzystania z nieruchomości - powinny dokonać pogłębionej analizy projektowanych założeń urbanistycznych, z uwzględnieniem partykularnych interesów właścicieli nieruchomości i całej wspólnoty lokalnej. Innymi słowy w ocenie Sądu, w przypadku stwierdzenia potrzeby wyznaczenia w obszarze objętym niniejszym planem miejscowym terenów o funkcjach przyjętych dla działki nr [...] (4U i US), niezbędne jest rozważenie różnych wariantów co do ich lokalizacji i uzasadnienie wariantu przyjętego.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1174/10 (dostępny j.w.), że ingerencja gminy poprzez działania planistyczne w sferę prawną podmiotu, naruszająca atrybuty właścicielskie, dla swej legalności wymaga bezwzględnie wykazania, że gmina stanowiąc w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego o przeznaczeniu terenu i sposobie jego zagospodarowania nie nadużyła władztwa planistycznego. Powinno to nastąpić w uzasadnieniu uchwały w sprawie miejscowego planu, wyjaśniającym przesłanki, którymi gmina kierowała się przyjmując konkretne rozwiązania planistyczne, wpływające na sposób wykonywania prawa własności przez dysponenta prawa. Uzasadnienie uchwały winno zawierać argumentację pozwalającą uznać, że gmina dołożyła należytej staranności w przestrzeganiu zasad obowiązujących przy podejmowaniu działań planistycznych, w tym rozważyła inne warianty zrealizowania zamierzenia planistycznego w ramach przyjętej koncepcji, albo że przyjęte rozwiązanie planistyczne, mimo konieczności dokonania ingerencji w sferę prawa własności, jest jedynym możliwym w danych warunkach.

Wobec powyższej oceny Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej działkę nr [...], obręb Ż., arkusz mapy, o czym orzeczono w pkt I wyroku. Na podstawie zaś art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 265) Sąd zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania w kwocie 797 zł jako sumy: uiszczonego wpisu od skargi (300 zł), opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł) i stawki wynagrodzenia pełnomocnika (480 zł).