Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 424/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2015-09-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6039 Inne, o symbolu podstawowym 603
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Drogi publiczne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 1647
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jednolity
article: art. 3, art. 147
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 91 ust. 1, art. 93 ust. 1, art. 94
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 13, art. 13b, art. 13f
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 10 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1383
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o strażach gminnych - tekst jednolity.
article: art. 2, art. 32
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędzia WSA Marek Szumilas (spr.) Protokolant sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2015 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miasta z dnia 25 listopada 2009 r., nr LXV/1021/2009 w sprawie pobierania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej 1) § 3, 2) załącznika Nr 3 - Regulamin Strefy Płatnego Parkowania: a) w Rozdziale I Przepisy wprowadzające pkt 1 ppkt 4 i 5, b) w Rozdziale II Przepisy ogólne pkt 5, c) w Rozdziale III Realizacja opłat w SPP pkt 6 w zakresie słów: "lecz nie stanowi podstawy do roszczeń wobec administratora strefy w przypadku braku miejsc postojowych" oraz pkt 9, d) w Rozdziale IV Nieopłacenie postoju pkt: 5,6,7, e) Rozdział V Postój niewłaściwy i kontrola SPP, f) Rozdział VI Biuro strefy płatnego parkowania, g) Rozdział VII Przepisy końcowe.


UZASADNIENIE

Wojewoda, działając na podstawie art. 93 ust. 1 i art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w związku z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. uchwałę Nr LXV/1021/2009 Rady Miasta z dnia 25 listopada 2009 r. w sprawie pobierania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w części dotyczącej :

1) § 3;

2) Załącznika Nr 3 Regulamin Strefy Płatnego Parkowania :

- w Rozdziale I Przepisy wprowadzające -pkt 1 ppkt 4 i 5,

- w Rozdziale II Przepisy ogólne -pkt 5,

- w Rozdziale III Realizacja opłat w SPP -pkt 6 w zakresie słów: "lecz nie stanowi podstawy do roszczeń wobec administratora strefy w przypadku braku miejsc postojowych" oraz pkt 9 ,

- w Rozdziale IV Nieopłacenie postoju -pkt 5, 6, 7,

- Rozdział V Postój niewłaściwy i kontrola SPP,

- Rozdział VI Biuro strefy płatnego parkowania,

- Rozdział VII Przepisy końcowe.

Kwestionując przepis § 3 uchwały, Wojewoda wskazał, że zwolnienie z opłat w strefie płatnego parkowania użytkowników dróg wymienionych w tym przepisie następuje z mocy przepisu ustawowego - art. 13 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, a nie z woli rady miasta. Powtarzając zapisy ustawowe rada istotnie narusza przepis § 137 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "zasad techniki prawodawczej". Ponadto W Rozdziale I Załącznika nr 3 do uchwały, zatytułowanym Przepisy wprowadzające, w pkt 1 ppkt 4 i 5 rada ustaliła definicje: "abonamentu za parkowanie dla mieszkańców SPP" oraz "abonamentu za parkowanie" i wprowadziła obowiązek zawierania na dokumencie potwierdzającym wniesienie opłaty za parkowanie w strefie numeru rejestracyjnego pojazdu. Zapis powyższy w znaczący sposób ogranicza posiadaczowi karty abonamentowej możliwość korzystania z niej, albowiem w konsekwencji upoważnia ona do parkowania w strefie płatnego parkowania jedynie pojazdu o wskazanym numerze rejestracyjnym. Tymczasem kartę tę wykupuje użytkownik drogi i podmiot ten uprawniony jest do tego aby z tej karty korzystać. Z tego też względu bez znaczenia dla możliwości korzystania z uprawnienia wynikającego z nabycia karty abonamentowej jest to, jakim pojazdem porusza się posiadacz tej karty.

Zawarty z kolei w pkt 1 ppkt 4 Rozdziału I Regulaminu Strefy Płatnego parkowania wymóg zameldowania na pobyt stały w granicach SPP stanowi naruszenie zasady równości wobec prawa. Instytucja zameldowania nie może być podstawą warunkującą nabycie praw. Zameldowanie jest czynnością materialnoprawną mającą na celu dopełnienie obowiązków związanych z ewidencją ludności, potwierdzającą fakt zamieszkiwania pod danym adresem. Za naruszające konstytucyjną zasadę równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji) uznać należy wprowadzenie zróżnicowania w możliwości wykupienia abonamentu postojowego tylko dla mieszkańców zamieszkujących z zamiarem pobytu stałego, a pozbawienie takiej możliwości mieszkańców zamieszkujących na pobyt czasowy. Takie zróżnicowanie praw mieszkańców strefy płatnego parkowania uznać należy za niedopuszczalną dyskryminację tej grupy mieszkańców, których zamieszkiwanie na terenie strefy ma charakter czasowy. W ocenie skarżącego wprowadzenie zróżnicowania uprawnień do korzystania z ulgowych opłat za parkowanie dla osób zameldowanych na pobyt stały i innych mieszkańców, a więc użytkowników pojazdów znajdujących się w takiej samej sytuacji faktycznej, jest niedopuszczalne.

Zdaniem skarżącego istotnie narusza prawo pkt 6 w zakresie słów: "lecz nie stanowi podstawy do roszczeń wobec administratora strefy w przypadku braku miejsc postojowych" Rozdziału III Realizacja opłat Załącznika Nr 3 do uchwały. W akcie prawa miejscowego nie może znaleźć się zastrzeżenie, w myśl którego posiadanie karty abonamentowej nie stanowi podstawy do dochodzenia roszczeń w przypadku braku miejsc postojowych w Strefie Płatnego Parkowania. Takie zastrzeżenie stoi w sprzeczności z obowiązującym porządkiem prawnym, bowiem o tym, czy zgłaszane przez dany podmiot roszczenie jest zasadne, władne są orzekać i rozstrzygać odpowiednie organy państwowe, w tym przede wszystkim sądy powszechne. Nie można a priori ograniczyć obywatelowi możliwości dochodzenia jego praw, nawet jeżeli roszczenie okaże się nieuzasadnione.

W ramach kompetencji rady w zakresie strefy płatnego parkowania nie mieści się też określenie trybu egzekucji opłat dodatkowych, co uczyniła Rada w pkt 5, 6, 7 Rozdziału IV Nieopłacenie postoju Załącznika Nr 3, zwłaszcza, że tryb ten został przewidziany w art. 40d ust. 2 ustawy o drogach publicznych. W akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawowych, nie dokonuje się modyfikacji wiążących norm powszechnie obowiązujących. Tego typu inkorporowanie przepisów ustawowych do aktów prawa miejscowego uznać należy, z punktu widzenia techniki prawodawczej, za bezwzględnie niedopuszczalne. Powtórzenie regulacji ustawowych powoduje bowiem ponowne nadanie normie ustawowej mocy obowiązującej, podczas gdy w istocie obowiązuje ona już od daty określonej w ustawie. Zdaniem Wojewody zawarty w art. 13b ust. 4 pkt 3 ustawy zwrot "sposób pobierania opłaty" oznacza określony tryb postępowania pozwalający na osiągnięcie celu, jakim jest uiszczenie przez parkującego należnej opłaty za postój w strefie. Należy więc uregulować takie czynności, jak techniczna i organizacyjna metoda uiszczenia opłaty czy sposób potwierdzenia faktu uiszczenia opłaty, tj. wydanie parkującemu stosownego potwierdzenia w tym zakresie.

Za przekroczenie przyznanej radzie delegacji ustawowej Wojewoda uznał też treść pkt 5 Rozdziału II Przepisy ogólne, Rozdziału V Postój niewłaściwy i kontrola SPP, Rozdziału VI Biuro strefy płatnego parkowania i Rozdziału VII Przepisy końcowe Załącznika Nr 3 do uchwały. Skarżący wskazał, że zadania i obowiązki straży miejskiej reguluje art. 10 i 12 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. o strażach gminnych. Z mocy tej ustawy pracownicy straży wykonują zadania w zakresie ochrony porządku publicznego wynikające z ustaw i aktów prawa miejscowego. Prawa strażników określa art. 12 tej ustawy. Zatem to ustawa o strażach gminnych powierza strażnikom określone zadania, w tym ochrony porządku publicznego w zakresie wynikającym z ustaw i aktów prawa miejscowego. Stąd też przyznanie aktem prawa miejscowego uprawnienia do kontroli parkowania na miejscach wyznaczonych dla pojazdów osób niepełnosprawnych (pkt 2 Rozdziału V Załącznika Nr 3 do uchwały) wykracza poza delegację art. 13 ust. 4 ustawy o drogach publicznych. Również określenie zadań i obowiązków kontrolerów strefy płatnego parkowania oraz Biura Strefy Płatnego Parkowania nie należy do rady miasta. Są to sprawy wyłącznie organizacyjne, które w żaden sposób nie regulują praw i obowiązków podmiotów zobowiązanych do wnoszenia opłat.

W odpowiedzi na skargę organ zgodził się z jej wywodami. Jednakże uznał, że przyjęcie w uchwale kryterium zameldowania było dopuszczalne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270) – zwanej dalej p.p.s.a.

Zgodnie z dyspozycją art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii istotnych naruszeń, np. w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury jej uchwalania.

Kontrolę Sądu w niniejszej sprawie zainicjowała skarga Wojewody, wniesiona na podstawie art. 93 ust. 1 i 94 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013, poz. 594 ze zm.; zwana dalej: u.s.g.). Skarga Wojewody została przez Sąd uznana za dopuszczalną, albowiem zaskarżona uchwała Rady mieści się w zakresie kognicji organu nadzoru oraz upłynął termin 30 dni, o którym mowa w art. 91 ust. 1 w związku z art. 93 ust. 1 u.s.g.

Przedmiotem zaskarżenia jest część uchwały Rady Miasta z dnia 25 listopada 2009 roku Nr LXV/1021/2009 w sprawie pobierania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych. Uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 1, art. 40 ust. 1 u.s.g., art. 13 ust. 1 pkt 1) i ust. 3 pkt 1, art. 13b ust. 1-7, art. 13f ust. 1-3, art. 40a ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (t.j. Dz. U. Nr 19 z 2007 roku, poz. 115 ze zm.).Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa z 2009 roku Nr 142 pod poz. 2079. Następnie uchwałami: Nr LXXVII/1195/2010 z dnia 30 czerwca 2010 r. (Dz. Dz. Urz. Woj. z 2010 r. Nr 70, poz. 957), Nr XXXVI/410/2012 z dnia 24 października 2012 r. (Dz. Dz.. Urz. .Woj. z 2012 r. poz. 2022), Nr XL/463/2012 z dnia 19 grudnia 2012 r. (Dz. Dz. Urz. Woj. z 2013r. poz. 340), Nr LVII/644/2013 z dnia 30 października 2013 r. (Dz. Dz. Urz. Woj. z 2013 r. poz. 2315) wprowadzone zostały zmiany do ww. uchwały.

W ocenie Sądu skarga złożona przez Wojewodę zasługuje na uwzględnienie.

Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Taki charakter mają bowiem akty normatywne zawierające przepisy o charakterze abstrakcyjnym i generalnym, powszechnie obowiązujące na określonej części terytorium państwa, wydawane przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 Konstytucji). Nie ulega wątpliwości Sądu, że wydana w niniejszej sprawie uchwała zawiera wszystkie elementy prawa miejscowego obowiązującego na terenie miasta, bowiem tworzy prawa i obowiązki o charakterze ogólnym oraz jej adresatami jest nieokreślona liczba osób.

Podstawą materialnoprawną zaskarżonej uchwały stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, w tym art. 13 b ust. 3 i 4 oraz art. 13f ust. 2. Podstawę dla oceny zgodności uchwały z prawem zawierają przepisy powołanej ustawy obowiązujące w dniu 25 listopada 2009 roku (Dz.U. z 2007r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), wskazanej zresztą w kontrolowanej uchwale. Zgodnie z przepisem art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy, korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania. Opłatę, o której mowa w tym przepisie, pobiera się za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo (art. 13b ust. 1 ustawy). Strefę płatnego parkowania ustala się na obszarach charakteryzujących się znacznym deficytem miejsc postojowych, jeżeli uzasadniają to potrzeby organizacji ruchu, a to w celu zwiększenia rotacji parkujących pojazdów samochodowych lub realizacji lokalnej polityki transportowej, w szczególności w celu ograniczenia dostępności tego obszaru dla pojazdów samochodowych lub wprowadzenia preferencji dla komunikacji zbiorowej (art. 13b ust. 2 ustawy). Rada gminy (rada miasta) na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta), zaopiniowany przez organy zarządzające drogami i ruchem na drogach, może ustalić strefę płatnego parkowania (art. 13 b ust. 3 ustawy).

Jednocześnie ustawodawca wskazał w art. 13 b ust. 4 ustawy, iż rada gminy (rada miasta), ustalając strefę płatnego parkowania:

1) ustala wysokość stawek opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy, z tym że opłata za pierwszą godzinę parkowania pojazdu samochodowego nie może przekraczać 3 zł;

2) może wprowadzić opłaty abonamentowe lub zryczałtowane oraz zerową stawkę opłaty dla niektórych użytkowników drogi;

3) określa sposób pobierania opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy.

Wskazane powyżej przepisy ustawy o drogach publicznych zawierają zatem upoważnienie właściwego organu uchwałodawczego samorządu terytorialnego do ustanowienia przepisów prawa miejscowego. W tym redakcja cyt. przepisu art. 13b ust. 4 pkt 2 ustawy wytycza granice ustawowego upoważnienia rady miasta do fakultatywnego wprowadzenia opłaty abonamentowej lub zryczałtowanej oraz zerowej stawki opłaty dla niektórych użytkowników drogi.

Po przeprowadzonej kontroli legalności zaskarżonej uchwały, Sąd uznał, że w zakwestionowanych w wyroku częściach została wydana z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 w związku z ust. 4 u.s.g.

Stwierdzając nieważność, § 3 uchwały oraz punktów 5, 6 i 7 rozdziału IV, Załącznika Nr 3 do tej uchwały, Sąd uznał jako trafny zarzut Wojewody o niedopuszczalności użycia w akcie prawa miejscowego powtórzeń ustawowych.

Jak wynika z lektury kontrolowanej uchwały, w jej § 3, Rada zwolniła od opłat w strefie płatnego parkowania pojazdy: 1) Policji, Inspekcji Transportu Drogowego, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Więziennej, Służby Celnej, służb ratowniczych 2) zarządów dróg 3) wykorzystywane w ratownictwie lub w przypadku klęski żywiołowej.

Powyższe zwolnienie od opłat za parkowanie w strefie płatnego parkowania zostało tymczasem już uregulowane w art. 13 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. W omawianej części do podjętej uchwały przeniesiono dosłowne uregulowanie ustawowe.

W załączniku nr 3 do kontrolowanej uchwały w rozdziale IV dotyczącym nieopłacenia postoju, w punktach 4, 5 oraz 6, został określony tryb egzekucji opłat dodatkowych. Jak się okazuje przedmiot egzekucji opłat za parkowanie w strefie, został uregulowany w art. 40d ust 2 ustawy o drogach publicznych.

W tym miejscu należy wskazać, że zgodnie z § 118 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" – w uchwale rady gminy nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Naruszenie tego zakazu i wprowadzenie do uchwały przepisów ustawowych powoduje nieważność tych przepisów. Oznacza to, że powszechnie obowiązujący porządek prawny narusza w stopniu istotnym regulowanie przez radę gminy raz jeszcze tego co zostało już uregulowane w źródle prawa powszechnie obowiązującego. Ponadto, należy podkreślić, że naruszenie delegacji ustawowej w powyższym zakresie jest istotne także z tego względu, że te same pojęcia zdefiniowane w akcie normatywnym, jakim są przepisy uchwały i jej załącznika, mogą być inaczej interpretowane, niż w "otoczeniu prawnym" przepisów przedmiotowej ustawy. Założenie racjonalności prawodawcy oznacza bowiem, że poprzez sam fakt zdefiniowania w akcie normatywnym określonych pojęć, prawodawca daje wyraz temu, że zamierza przypisać definiowanym zwrotom nie tylko inne znaczenie niż w języku potocznym, ale też inne znaczenie niż powszechnie przyjmuje się to w innych aktach normatywnych. Dlatego też uchwalone przepisy, odwołujące się do "powtórnie" zdefiniowanych pojęć prawnych z różnych ustaw, mogłyby być interpretowane inaczej niż gdyby to nastąpiło przy zastosowaniu rozumienia tych pojęć poddanych wykładni w ramach przepisów danej tylko ustawy. Ponadto należy podkreślić, że skoro przepisy Regulaminu mają na celu tylko "uzupełnienie" przepisów rangi ustawowej kształtujących prawa i obowiązki wymienionych w nim podmiotów, to także z tego powodu nie jest dozwolone dokonywanie w nim powtórzeń pojęć prawnych użytych w innych aktach normatywnych powszechnie obowiązujących ( zobacz wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 2010 roku, w spr. II OSK 170/10, z dnia 10 listopada 2009 roku, w spr II OSK 1256/09 oraz Wojewódzkich Sądów Administracyjnych : w Gorzowie Wlkp. z dnia 15 stycznia 2013 roku, w spr. II SA/Go 1187/11, we Wrocławiu z dnia 20 mja 2008 roku, w spr. III SA/Wr 204/08 ).

Stwierdzając nieważność punktu 1 podpunkty 4 oraz 5 rozdziału I Załącznika Nr 3 do uchwały, Sąd podzielił argumenty skarżącego Wojewody. We wskazanej części załącznika uchwalono, że w dokumencie potwierdzającym abonament za parkowanie, który upoważnia do nieograniczonego parkowania w strefie oznacza się m.in. numer rejestracyjny pojazdu.

Podkreślić należy, iż zapis w powyższej treści w znaczący sposób ogranicza posiadaczowi danego abonamentu możliwość korzystania z niego, albowiem z uwagi na ten zapis upoważnia do parkowania w strefie płatnego parkowania jedynie konkretnego pojazdu. Tymczasem nie taką intencją kierował się ustawodawca, wprowadzając instytucję abonamentu. Abonament wykupuje użytkownik drogi i podmiot ten uprawniony jest do tego, aby z niego korzystać. Z tego też względu bez znaczenia dla możliwości korzystania z uprawnienia wynikającego z nabycia abonamentu jest to, jakim pojazdem porusza się abonent, czyli użytkownik drogi, który wykupił abonament (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. II SA/Go 797/11, baza orzeczeń na stronie www.nsa.gov.pl). Wobec powyższego uznać należało, iż Rada Miasta w powyższym zakresie naruszyła zawarte w ustawie o drogach publicznych upoważnienie uchwałodawcze. Powyższe działanie narusza także konstytucyjne zasady określone w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowiącym, iż organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa oraz art. 94 Konstytucji stanowiącym, iż organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie.

Sąd uznał, iż dotknięty istotnym naruszeniem prawa jest również punkt 1 podpunkt 4 Rozdziału I Załącznika Nr 3 zaskarżonej uchwały, w którym Rada wprowadziła możliwość uzyskania abonamentu do parkowania w strefie płatnego parkowania od zameldowania na terenie strefy na pobyt stały.

W ocenie Sądu kwestionowany przepis stanowi naruszenie zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) oraz równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji). Kryterium zróżnicowania mieszkańców strefy płatnego parkowania ze względu na to, czy posiadają stałe zameldowanie w obszarze strefy należy ocenić jako niezgodne z wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego zasadą sprawiedliwości społecznej nakazującą, by zróżnicowanie poszczególnych osób pozostawało w odpowiedniej relacji do dzielących je różnic. Zasada równości wobec prawa wymaga, by podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną, były traktowane równo, bez różnic faworyzujących lub dyskryminujących.

Wprowadzanie zróżnicowania jest dopuszczalne tylko gdy jest uzasadnione, to znaczy gdy pozostaje w związku bezpośrednim celem przepisów, wagą interesu, dla którego zróżnicowanie jest wprowadzone, pozostaje w proporcji do interesów naruszanych oraz nie uwłacza w sposób zasadniczy innym wartościom (por. zwłaszcza wyrok TK z dnia 12 grudnia 1994 r., K 3/94; wyrok TK z dnia 6 grudnia 1997 r., K 8/97; wyrok TK z dnia 4 stycznia 2000 r., K 18/99).

Podzielając pogląd ugruntowanego orzecznictwa za naruszające konstytucyjną zasadę równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji) uznać należało wprowadzenie zróżnicowania w możliwości uzyskania abonamentu do parkowania w strefie płatnego parkowania tylko dla mieszkańców zamieszkujących z zamiarem pobytu stałego, a pozbawienie takiej możliwości, np. mieszkańców zamieszkujących na pobyt czasowy ( zobacz wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Gorzowie Wlkp. z dnia 22 kwietnia 2009 roku, w spr. II SA/Go 88/09, w Opolu z dnia 2 czerwca 2015 roku w spr. II SA/Op 143/15).

Odnośnie uchwalonego w punkcie 6 Rozdziału III zastrzeżenia, że wykupienie abonamentu nie stanowi podstawy do roszczeń wobec administratora strefy w przypadku braku miejsc postojowych Wojewoda słusznie podniósł w skardze, iż w akcie prawa miejscowego nie może znaleźć się zastrzeżenie, w myśl którego posiadanie karty abonamentowej nie stanowi podstawy do dochodzenia roszczeń w przypadku braku miejsc postojowych w strefie płatnego parkowania. Takie zastrzeżenie stoi w sprzeczności z obowiązującym porządkiem prawnym, bowiem o tym, czy zgłaszane przez dany podmiot roszczenie jest zasadne, władne są orzekać i rozstrzygać odpowiednie organy państwowe, w tym przede wszystkim sądy powszechne. Nie można a priori ograniczyć obywatelowi możliwości dochodzenia jego praw, nawet jeżeli roszczenie okaże się nieuzasadnione. Podobny pogląd zawarł Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w uzasadnieniu przywołanego w skardze wyroku z dnia 23 września 2010 roku, w spr. III SA/Wr 428/10.

Za słuszne uznać należy stanowisko skarżącego, że z art. 13b ust. 4 pkt 2 ustawy o drogach nie wynika uprawnienie do uchwalenia zapisów zawartych w rozdziale II pkt 5 oraz Rozdziałach V, VI i VII Regulaminu. Zakwestionowane przepisy wydane zostały bowiem z istotnym naruszeniem prawa i nie mogą być uznane za podjęte w granicach ustawowego upoważnienia.

Jako przekroczenie granic umocowania ustawowego Sąd wskazuje w pierwszej kolejności punkt 5 Rozdziału II Przepisy ogólne, w którym uchwalono, że : "Organizatorzy imprez organizowanych w Strefie Płatnego Parkowania zobowiązani są uzyskać zgodę Prezydenta Miasta na określony czas trwania imprezy, nie później niż na 14 dni przed jej rozpoczęciem". Tymczasem granice delegacji zakreślone omawianą ustawą nie upoważniają organu władzy terytorialnej do nakładania na organizatorów imprez organizowanych w strefie płatnego parkowania tego rodzaju obowiązku.

W dalszej kolejności wskazaćnależy, że obowiązki straży miejskiej reguluje ustawa z dnia 29 sierpnia 1997r. o strażach gminnych (j.t Dz.U. z 2013 r., poz. 1383 ze zm.). Z mocy art. 10 ust. 1 ustawy, pracownicy straży miejskiej wykonują zadania w zakresie ochrony porządku publicznego wynikające z ustaw i aktów prawa miejscowego. Prawa strażników określa art. 12 tej ustawy. Zatem to ustawa o strażach gminnych powierza strażnikom określone zadania, w tym ochrony porządku publicznego w zakresie wynikającym z ustaw i aktów prawa miejscowego. Stąd też przyznanie aktem prawa miejscowego uprawnienia do kontroli parkowania na miejscach wyznaczonych dla pojazdów osób niepełnosprawnych (pkt 2 Rozdziału V Załącznika Nr 3 do uchwały) wykracza poza delegację art. 13 ust. 4 ustawy o drogach publicznych. Również określenie zadań i obowiązków kontrolerów strefy płatnego parkowania oraz Biura Strefy Płatnego Parkowania nie należało do kompetencji Rady Miasta. Są to sprawy wyłącznie organizacyjne, które w żaden sposób nie regulują praw i obowiązków podmiotów zobowiązanych do wnoszenia opłat. Jak już powiedziano, wyłącznie kwestie określone w powołanym przepisie może regulować organ powołując się na jego delegację.

Mając na uwadze powyższe rozważania, w ocenie Sądu, zaskarżona uchwała w opisanym wyżej zakresie, została podjęta z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 13b ust. 3-4 ustawy o drogach publicznych, co spowodowało stwierdzenie jej nieważności w tym zakresie, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.