Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 257/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-07-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Transportu
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 141 par 4 w zw.  z art. 153 oraz art. 133 par 1 i art. 145 par 1 pkt 1 lit c , art. 184 , art. 185 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Kacprzak Sędziowie NSA Joanna Runge - Lissowska NSA Marek Stojanowski (spr.) Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Ministra Budownictwa i J. S. oraz H. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 października 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 846/06 w sprawie ze skargi Starosty W. na decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej 1. uchyla zaskarżony wyrok ze skargi kasacyjnej Ministra Budownictwa i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. oddala skargę kasacyjną J. S. oraz H. S., 3. zasądza od Starosty W. na rzecz Ministra Infrastruktury kwotę 280 dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego .


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 października 2006r., sygn. akt I SA/Wa 846/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] nr [...] oraz decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...], nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: orzeczeniem z dnia [...] stycznia 1953r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. wywłaszczyło za odszkodowaniem pieniężnym i w formie działki zamiennej nieruchomość położoną w obrębie W. M., oznaczoną jako działka [...] o łącznej powierzchni [...] m2, podzieloną w orzeczeniu na dwie części: w pkt 4 o powierzchni [...] m2 stanowiącą własność P. S., a w pkt 5 o powierzchni [...] m2 stanowiącą własność spadkobierców K. S. (zmarłego w dniu [...]r.) Decyzja ta została wydana w oparciu o przepisy dekretu z dnia 26 kwietnia 1949r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych do realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. z 1952 r., Nr 4, poz. 31). Celem wywłaszczenia było pozyskanie gruntów na rzecz Skarbu Państwa, by utworzyć lotnisko wojskowe.

Decyzją z [...] grudnia 1953 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. zmieniło to orzeczenie w części dotyczącej odszkodowania pieniężnego.

W punkcie I postanowienia z dnia [...] kwietnia 2001r., sygn. akt [...], Sąd Rejonowy w W. M. I Wydział Cywilny stwierdził, że spadek po K. S., zmarłym w dniu [...] nabyli: syn J. M. S. w ½ części i córka F. T. J. w ½ części, przy czym żona J. W. zachowała prawo dożywotniego użytkowania 1/3 części spadku. W punkcie II tegoż postanowienia, Sąd stwierdził, że spadek po J. W., zmarłej w dniu [...]., nabyli: syn J. M. S. w 1/3 części, córka J. W. w 1/3 części oraz córka F. T. J. w 1/3 części.

W punkcie I postanowienia z dnia [...] kwietnia 2001r., sygn. akt [...], Sąd Rejonowy w W. M. stwierdził, że spadek po Pawle S., zmarłym w dniu [...] nabyli: żona K. S. w ¼ części, syn H. S. w ¼ części, syn Z. S. w ¼ części i syn R. S. w ¼ części. W punkcie II tegoż postanowienia Sad stwierdził, że spadek po K. S., zmarłej w dniu [...], nabyli: syn H. S. w 1/3 części, syn Z. S. w 1/3 części i syn R. S. w 1/3 części.

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia z dnia [...] stycznia 1953r. wystąpili spadkobiercy byłych właścicieli - J. S., Z. S., H. S., R. S. i F. T. J. - podnosząc, że wywłaszczenie rażąco naruszało art. 8 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, gdyż nie zaoferowano odpowiedniej nieruchomości zamiennej, a w orzeczeniu przyznano za małą nieruchomość w stosunku do wywłaszczonej. Podniesiono ponadto, że nie zostały dokonane odpowiednie ustalenia dotyczące własności wywłaszczonych nieruchomości.

Decyzją z dnia [...], Nr [...], na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i § 2 i art. 158 § 1 k.p.a. Minister Infrastruktury stwierdził nieważność orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] stycznia 1953r., nr [...] orzekającego w pkt 4 i 5 o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w obrębie W. M., oznaczonej jako działka nr [...] o łącznej pow. [...] m2, stanowiącej współwłasność w ½ P. S. i w ½ spadkobierców K. S. i decyzji z dnia [...] grudnia 1953r. nr [...] w części dotyczącej przyznania odszkodowania pieniężnego za działkę nr [...],[...].

Minister stwierdził, że przedmiotowe decyzje nie wywołały nieodwracalnych skutków prawnych, o jakich mowa w art. 156 § 2 k.p.a. W ocenie Ministra, orzeczenie z [...] stycznia 1953 r. rażąco narusza art. 8 oraz art. 17 ust. 3 pkt 2 powołanego dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Wskazano, że organ dokonujący wywłaszczenia nie zastosował się do art. 8 dekretu, który przewidywał, że czynnością wstępną bezwzględnie wymaganą było wezwanie właściciela nieruchomości do jej odstąpienia za określoną cenę. Ponadto w przypadku nieruchomości wymienionych w art. 30 dekretu, tj. gospodarstw rolnych musiała być zaoferowana nieruchomość zamienna o zbliżonym charakterze i wartości. Minister podniósł, że jeżeli nie doszło do zawarcia umowy, możliwe było nabycie nieruchomości w drodze wywłaszczenia. Wobec nieprawidłowego dokonania czynności wstępnych uznano, że również wniosek o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego naruszał przepis art. 17 ust. 3 pkt 2 dekretu, w związku z czym organ stwierdził, że postępowanie wywłaszczeniowe przeprowadzono z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Po rozpatrzeniu wniosku Starosty W. o ponowne rozpoznanie sprawy, decyzją z dnia [...], nr [...], Minister Transportu i Budownictwa utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z dnia 18 października 2005r., podnosząc, że zgromadzona dokumentacja wskazuje, iż wnioskodawca wywłaszczenia nie dysponował przed wszczęciem postępowania właściwą wartością wywłaszczonych nieruchomości, ani nieruchomościami zamiennymi, które mogły stanowić ekwiwalent za przejmowane gospodarstwo.

Na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Starosta W. zarzucając decyzji Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] naruszenie art. 156 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności orzeczenia z [...] stycznia 1953 r. i decyzji z [...] grudnia 1953 r.

Starosta wskazał, że w dniu 30 sierpnia 1951 r. dokonano klasyfikacji i szacunku gruntów poprzez oględziny i badanie terenu, wyodrębniając poszczególne klasy użytków rolnych. W tym też dniu ustalono stan posiadania gruntów. Powierzchnia wywłaszczonych gruntów znana była na podstawie mapy scaleniowej z 1930 r. Podniesiono, że okoliczność, iż nie zachowały się inne dokumenty związane z postępowaniem, może wynikać z faktu, że przedmiot wywłaszczenia przeznaczony był na cele wojskowe i wszelkie pisma związane ze sprawą opatrzone były klauzulą "ściśle tajne". Powołano się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2000 r., sygn. I SA 1184/99, w którym Sąd ten uznał, że niepodanie w wezwaniu skierowanym do właściciela nieruchomości konkretnej ceny, a jedynie wyrażenie gotowości jej nabycia za cenę określoną na podstawie art. 28 dekretu nie naruszało art. 8 ust. 1 dekretu z 1949 r.

Wyrokiem z dnia 19 października 2006r., sygn. akt I SA/Wa 846/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] nr [...] oraz decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...], nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu.

Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego, określonych w przepisach art. 7, 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 k.p.a. oraz wskazał, że wbrew wymogom, uzasadnienie zaskarżonej decyzji sprowadza się do twierdzenia, że przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona z rażącym naruszeniem prawa, bowiem nie wskazano w wezwaniu do odstąpienia nieruchomości ceny jej nabycia, stosownie do art. 8 powołanego dekretu o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych oraz, że doszło do naruszenia art. 17 ust. 3 pkt 2 tego dekretu wobec nieprawidłowego dokonania czynności wstępnych wywłaszczenia. W ocenie Sądu wydane decyzje oparte zostały o niepełny materiał dowodowy, na co wskazał sam Minister Infrastruktury w swojej decyzji z dnia [...].

Sąd podkreślił, że w sytuacji, gdy zebrane dokumenty mogą wskazywać, że są niepełne, oparcie tak istotnej kwestii, jak treść i data wniosku o odstąpienie nieruchomości, nie może się opierać wyłącznie na zeznaniach świadków. W ocenie Sądu w postępowaniu nadzorczym należy przyjąć pierwszeństwo dokumentu nad zeznaniami świadków.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie wykazano dostatecznie, że postępowanie nadzorcze potwierdziło, iż badane orzeczenia wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa, zwłaszcza biorąc pod uwagę braki w materiale dowodowym.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Minister Transportu i Budownictwa w decyzji z dnia [...] nie ustosunkował się do przedstawionej we wniosku Starosty argumentacji, a odnośnie załączonych do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dokumentów wypowiedział się, że "nie wnoszą nic nowego do sprawy", nie uzasadniając w żaden sposób tego stanowiska.

Od Wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 października 2006r., skargi kasacyjne złożyli J. S. i H. S. oraz Minister Budownictwa.

J. S. i H. S. w swojej skardze kasacyjnej wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów procesu według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie przepisu art. 156 §1 k.p.a. przez przyjęcie, iż w sprawie dostatecznie nie wykazano, że badana decyzja z dnia [...] stycznia 1953 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B., orzekająca o wywłaszczeniu za odszkodowaniem gruntów rolnych dz. Nr [...] o pow.[...]m2 położonych w W. M. oraz decyzja z dnia [...] grudnia 1953r. o przyznaniu odszkodowania za działkę nr [...], wydana została z rażącym naruszeniem prawa ze względu na braki w zgromadzonej dokumentacji, zwłaszcza brak dokumentu w postaci wezwania rolników do odsprzedaży gruntów rolnych, a jedynym przeprowadzonym dowodem w tak istotnej sprawie jest dowód ze świadków, co zdaniem Sądu jest nie wystarczające i w tym wypadku należy przyjąć pierwszeństwo dokumentu nad zeznaniami świadków;

2) naruszenie przepisów art. 7, 77 §1, 80 i 107 §3 k.p.a., przez przyjęcie, iż Minister Infrastruktury i Minister Transportu i Budownictwa nie rozważył wszechstronnie zebranego materiału dowodowego w sprawie, na których oparte zostały decyzje co do twierdzenia, że postępowanie wywłaszczeniowe w sposób rażący naruszało obowiązujące wówczas przepisy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że w niniejszej sprawie rzeczywiście brak jest niektórych dokumentów, takich jak np. zezwolenie Prezydium Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego, lecz z innych dokumentów wynika, iż taki dokument istniał.

Autor skargi kasacyjnej nie zgodził się ze stanowiskiem Sądu, że w dowodach pierwszeństwo mają dowody z dokumentu nad dowodami z zeznań świadków, podnosząc, że art. 75 k.p.a. przyjmuje, iż dowodem jest wszystko, co może się przyczynić do wyjaśnienia sprawy i nie jest sprzeczne z prawem.

Podkreślono, że od wydania decyzji o wywłaszczeniu minęło więcej niż pół wieku i odnalezienie jakichkolwiek dokumentów jest wręcz niemożliwe i jedynym dowodem mogą być tylko zeznania świadków, a z czasem i ten dowód nie będzie możliwy.

Wnoszący skargę kasacyjną wskazał, że zgodne z art. 17 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 pkt 2 dekretu, w pierwszej czynności należało ustalić nieruchomości zastępcze, a dopiero następną czynnością mogło być wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, natomiast w niniejszej sprawie postąpiono odwrotnie: pierwszą czynnością było postępowanie wywłaszczeniowe, a następną ustalenie nieruchomości zastępczych, czego dowodem są rachunki i protokoły z pomiarów, oględzin i wyceny nieruchomości zamiennych, datowane po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. Podkreślono, że w efekcie było tylko 15 ha nieruchomości zastępczych, a wywłaszczano rolników z 141 ha, która to okoliczność wskazuje, że nie było rolnikom czego proponować. Nieprawidłowo też naliczono wysokość odszkodowania.

Minister Budownictwa w swojej skardze kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 7, art. 77 §1 i art. 80 k.p.c., przez uznanie, że w niniejszej sprawie organ administracji nie dążył do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, a ustalenia oparte na zeznaniach osób są niewystarczające, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) naruszenie przepisów postępowania, to jest:

a) art. 141 § 4 w zw. z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz. 1271 ze zm), poprzez sformułowanie w uzasadnieniu okoliczności i twierdzeń nieznajdujących poparcia w materiale, jak również nieuzasadnionych, a wiążących organ wskazań co do dalszego postępowania i których to organ nie może wykonać oraz brak uzasadnienia dla zanegowania ustaleń organu;

b) art. 133 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez podjęcie zaskarżonego rozstrzygnięcia z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy i zgromadzonego materiału dowodowego uwzględnionego w uzasadnieniu decyzji organu;

c) art. 145 §1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez przyjęcie, że organ naruszył przepisy postępowania, co miało wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że organ dokonując oceny legalności podkreślił że działa na niepełnym materiale dowodowym, jaki był możliwy do uzyskania. Podkreślono, że organ nadzoru będąc zobligowanym do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i zgromadzenia akt, przeprowadził postępowanie wyjaśniające, występując do wszystkich możliwych instytucji gromadzących akta archiwalne, włączając w to Instytut Pamięci Narodowej, z uwagi na cel wywłaszczenia – obiekt wojskowy i częściową możliwość utajnienia akt, celem odnalezienia dodatkowego materiału dowodowego. Działania zmierzające do odszukania akt nie dały jednak rezultatu i z tego względu została przeprowadzona rozprawa administracyjna mająca na celu ustalenie, czy jest możliwe pełniejsze zebranie materiału dowodowego. W wyniku tych działań uzyskano dodatkową dokumentację archiwalną, jednak jednocześnie ustalono, że nie jest możliwe pozyskanie innych materiałów z uwagi na ponad 50-letni upływ czasu od wydania orzeczenia.

Minister podkreślił, że konfrontacja zeznań świadków z ze zgromadzonym materiałem archiwalnym umożliwiła dokonanie oceny legalności wydanego orzeczenia wywłaszczeniowego i jakkolwiek opierała się ona na domniemaniach, to jednak była oparta na dowodach i mieściła się w granicach określonych w art. 80 k.p.a. W ocenie organu, ocenił on decyzję wywłaszczeniową na podstawie niepełnego lecz uzupełnionego o niezbędne środki dowodowe materiału.

Podkreślono, że pomimo braku jednego z istotnych dokumentów w sprawie, to jednak inne dokumenty i zeznania świadków potwierdzały rażące naruszenie procedury wywłaszczeniowej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

1. Skarga kasacyjna Ministra Budownictwa zasługuje w części na uwzględnienie.

2. Skarga kasacyjna J. S. oraz H. S. nie zasługuje na uwzględnienie.

Przed rozpoczęciem merytorycznych rozważań w niniejszej sprawie wskazać należy, że postanowieniem z dnia 29 lutego 2008 r., Naczelny Sąd Administracyjny zawiesił postępowanie w sprawie, uznał bowiem, że jej rozstrzygnięcie zależy od wydania orzeczenia przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie sygn. akt I OSK 1627/06 w zakresie pytania:

1) "Czy przepis art. 8 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych do realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. z 1952 r. nr 4 poz. 31) nakładał na wykonawcę narodowych planów gospodarczych obowiązek zaproponowania, przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, konkretnie ustalonej i zatwierdzonej przez wojewódzką radę narodową ceny nieruchomości czy też wystarczało – w ówczesnym stanie prawnym – jedynie wyrażenie gotowości nabycia nieruchomości za cenę określoną na podstawie art. 28 powołanego dekretu?";

2) "Czy poprzestanie na określeniu ceny w nawiązaniu do art. 28 powołanego dekretu, w późniejszym postępowaniu wywłaszczeniowym należy uznać za rażące naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej?"

Przestawione do rozstrzygnięcia zagadnienie nastręczało trudności w związku z niejednolitą wykładnią art. 8 ust. 1 powołanego dekretu.

Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 21 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OPS 2/08, w składzie 7 sędziów, podjął uchwałę następującej treści:

1) "W wezwaniu właściciela do odstąpienia nieruchomości, o którym mowa w art. 8 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych do realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r., Nr 4, poz. 31), wykonawca narodowych planów gospodarczych był zobowiązany wskazać cenę konkretnie określoną, zatwierdzoną przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej".

2) "Określenie ceny w wezwaniu, o którym mowa w art. 8 ust. 1 powołanego dekretu, poprzez odesłanie do art. 28 tego dekretu, nie stanowiło naruszenia art. 8 ust. 1 dekretu, uzasadniającego z tego tylko powodu stwierdzenie nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości".

W związku z podjętą uchwałą, o której mowa, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 6 maja 2008 r. podjął zawieszone postępowanie.

Wskazać należy, że w uzasadnieniu powołanej uchwały składu siedmiu sędziów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że okoliczność, iż wykonawca narodowych planów gospodarczych, na podstawie art. 8 ust. 1 powołanego dekretu, był obowiązany do zaproponowania przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego konkretnie ustalonej ceny, to poprzestanie na określeniu ceny w nawiązaniu do art. 28 dekretu, nie stanowi okoliczności uzasadniającej przyjęcie tylko z tego względu stanowiska, że decyzja wydana w postępowaniu wywłaszczeniowym rażąco narusza prawo.

Zauważyć należy, że stanowisko przyjęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej uchwale potwierdza stanowisko wyrażone w niniejszej sprawie w przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku.

Przechodząc zatem do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie, wskazać należy, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Stosownie do art. 174 pkt. 1 i 2 wskazanej ustawy, skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skuteczne natomiast zakwestionowanie prawidłowości sprawowanej kontroli przez sąd administracyjny pierwszej instancji jest możliwe w przypadku wskazania przepisów prawa, które naruszył sąd, a następnie powiązanie zarzutów z nimi związanych z odpowiednimi normami prawa procesowego bądź materialnego, które wadliwie zastosowano w postępowaniu administracyjnym, a nadto wykazanie, że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch różnych formach, to jest w postaci błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu określonego przepisu. Błędna wykładnia prawa polega na nieprawidłowym odczytaniu treści prawa, bądź na zastosowaniu prawa uchylonego. Niewłaściwe zastosowanie prawa może polegać na błędnej subsumcji, to jest podciągnięciu stanu faktycznego pod niewłaściwy przepis.

Naczelny Sąd Administracyjny pragnie jednakże podkreślić, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, z czym mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie, jest odrębnym postępowaniem w stosunku do postępowania głównego. Przedmiotem tego postępowania jest sprawa procesowa zmierzająca do rozpoznania i rozstrzygnięcia w trybie unormowanym przepisami prawa procesowego, czy decyzja administracyjna kończąca postępowanie dotknięta jest kwalifikowaną wadą prawną. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji mają zastosowanie przepisy ogólnego postępowania administracyjnego, zwłaszcza przepisy o postępowaniu dowodowym, przy pomocy których organ winien dążyć do ustalenia czy zaistniały okoliczności, przewidziane w art. 156 § 1 k.p.a., uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji. Wobec tego organ nadzoru, prowadzący postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności, zobligowany jest do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i dokonania oceny czy dana okoliczność zastała udowodniona.

Przechodząc do analizy skargi kasacyjnej Ministra Budownictwa wskazać należy, że skarga ta została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to jest zarówno na naruszeniu prawa procesowego, jak i materialnego. W takiej sytuacji, Sąd odwoławczy najpierw bada zasadność zarzutów naruszenia przepisów postępowania, gdyż tylko wtedy, gdy stan faktyczny został prawidłowo ustalony, lub nie został podważony, można przejść do badania zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Minister Budownictwa w swojej skardze kasacyjnej zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 141 § 4 w związku z art. 153 oraz art. 133 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Wskazać należy, że w myśl art. 141 § 4 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Oznacza to, że nie wystarczy ograniczyć się do stwierdzenia, co ustalił sąd, lecz niezbędne jest wskazanie, które ustalenia zostały przyjęte przez sąd pierwszej instancji, a które nie.

W niniejszej sprawie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego motywy zaskarżonego wyroku odpowiadają wymogom określonym w powołanym przepisie, bowiem Sąd pierwszej instancji wskazał, że nie może orzec o stwierdzeniu nieważności decyzji, gdyż w sprawie nie został zebrany pełny materiał dowodowy. W związku z tym nie można podzielić poglądu, że przepis ten został naruszony przez Sąd pierwszej instancji.

Na uwzględnienie zasługuje natomiast zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 133 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Podkreślić bowiem należy, że Sąd pierwszej instancji przyznając, że orzekał w niniejszej sprawie w oparciu o niepełny materiał dowodowy, nie wyjaśnił, dlaczego wyjaśnienia organu są dla Sądu niewystarczające, jak również, Sąd wskazując, że organ powinien nadal poszukiwać brakujących materiałów, nie określił, jakimi jeszcze środkami organ miałby się posłużyć i jakie podjąć w tym celu kroki. Przypomnieć bowiem należy, że organ wskazywał na okoliczność, że występował do wszystkich możliwych instytucji gromadzących akta archiwalne celem odnalezienia dodatkowego materiału dowodowego. Zrozumiałym jednak jest dla Naczelnego Sądu Administracyjnego, że – co podniósł organ – z uwagi na upływ ponad 50 lat od wydania orzeczenia o wywłaszczeniu, nie jest możliwe pozyskanie niektórych dokumentów. W związku z tym, skoro, organ wykazał, że uczynił wszystko co mógł, aby ustalić istnienie materiału dowodowego istotnego dla niniejszej sprawy, to wobec nieodnalezienia takich dokumentów, wydaje się uzasadnione, że mógł sięgnąć po dowód z zeznań świadków w myśl art. 75 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe rozważania, stwierdzić należy, że niezmiernie istotna jest informacja, co Sąd pierwszej instancji uważa, że należałoby jeszcze w tej sytuacji uczynić, aby skutecznie uzupełnić brakujący materiał dowodowy, której to wskazówki zabrakło w zaskarżonym wyroku. Ogólne bowiem uwagi w tym zakresie nie mogą być dla organu wiążące, w konsekwencji czego niemożliwym będzie zastosowanie się do nich.

Należy w tym miejscu podkreślić, że co prawda w zbliżonych do niniejszego stanu faktycznego sprawach, zostały przez Naczelny Sąd Administracyjny podjęte odmienne niż niniejsze orzeczenia w tej kwestii (np. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 214/07 oraz wyrok z dnia 10 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 256/07), to jednak na podstawie dokumentacji zgromadzonej w rozpoznawanej sprawie i w jej okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że organ nadzoru w zasadzie podjął wszelkie możliwe kroki celem ustalenia istnienia dokumentów istotnych dla jej rozstrzygnięcia, co w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego oznacza, że organ nie pozostawał bezczynny w tym zakresie, zaś do zdobytych dowodów należało się odnieść i je ocenić.

W związku z powyższym stwierdzić należy, że zarzut skargi kasacyjnej Ministra Budownictwa w zakresie naruszenia art. 133 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jest usprawiedliwiony.

Przechodząc do zarzutów naruszenia prawa materialnego wskazać należy, że naruszenie to może przejawiać się w dwóch różnych formach, to jest w postaci błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu określonego przepisu. Błędna wykładnia prawa polega na nieprawidłowym odczytaniu treści prawa, bądź na zastosowaniu prawa uchylonego. Niewłaściwe zastosowanie prawa może polegać na błędnej subsumcji, to jest podciągnięciu stanu faktycznego pod niewłaściwy przepis.

W niniejszej sprawie Minister Budownictwa jako zarzut naruszenia prawa materialnego wskazał art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.c. Zarzut ten uznany być musiał za chybiony, bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie stosował w sprawie przepisów Kodeksu postępowania cywilnego. Wprawdzie z uzasadnienia skargi kasacyjnej dotyczącej ocenianej podstawy wynikać może, że w istocie zamiarem autora skargi kasacyjnej miało być postawienie zarzutu naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., jednakże wobec związania granicami skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie może korygować wadliwie sformułowanego przez stronę zarzutu, bowiem związanie Sądu odwoławczego granicami skargi kasacyjnej sprawia, iż dokonując kontroli instancyjnej Sąd ten nie może się domyślać, jaki przepis prawa skarżący miał na uwadze, ani też interpretować intencji autora skargi kasacyjnej.

Niezależnie jednak od powyższego zauważyć należy, że również przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie regulują postępowania sądowoadministracyjnego, zatem przy stawianiu takiego zarzutu należy go powiązać z właściwymi przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co w rozpatrywanej sprawie nie miało miejsca. Sąd administracyjny stosuje bowiem właśnie przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wadliwe skonstruowanie zarzutu naruszenia prawa materialnego uczyniło niemożliwym dokonanie kontroli zaskarżonego wyroku pod tym względem.

Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej wniesionej przez J. S. i H. S. stwierdzić należy, że nie zasługują one na uwzględnienie, bowiem wniesiona skarga kasacyjna nie czyni zadość wymaganiom, jakim powinien odpowiadać ten środek zaskarżenia.

J. S. i H. S. w swojej skardze kasacyjnej zarzucili zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 156 § 1 k.p.a. oraz art. 7, 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 k.p.a.

Aby zatem nie powtarzać uwag poczynionych powyżej, Naczelny Sąd Administracyjny pragnie jedynie raz jeszcze podkreślić, że przy stawianiu takich zarzutów należy je powiązać z właściwymi przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co w rozpatrywanej sprawie nie miało miejsca. Sąd administracyjny stosuje bowiem przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W związku z tym, wobec wadliwie sformułowanego zarzutu skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że treść postawionych zarzutów uniemożliwia mu ocenę ich zasadności.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 oraz art. 185 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.