Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1361/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2014 r. sprawy ze skargi T. sp. z o.o. w P. na uchwałę Rady Miejskiej w P. z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia taryf na zbiorowe odprowadzanie wód deszczowych i roztopowych - oddala skargę -


UZASADNIENIE

Spółka [...] sp. z o.o. z siedzibą w P. działając na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. 2013, poz. 594) oraz art. 3 §2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) (dalej "ppsa") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady Miejskiej w P. Nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r. w sprawie zatwierdzenia taryf na zbiorowe odprowadzanie wód deszczowych i roztopowych na terenie Gminy P. obsługiwanych przez Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji sp. z o.o. w P.

Zaskarżonemu aktowi zarzuciła:

1. naruszenie art. 24 ust. 1, 4 i 5, art. 26 i art. 27 ust. 4 i 5 w zw. z art. 6 ust. 1 i ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 07.06.2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tj. Dz.U. 2006, Nr 123, poz. 858 z późn. zm.) (dalej Ustawa") poprzez przyjęcie uchwały, która zatwierdza taryfę określającą sposób ustalania ilości odprowadzanych wód opadowych i roztopowych wykraczającą poza wskazany Ustawą przedmiot regulacji taryfy, wkraczając w ten sposób w sferę zarezerwowaną przez Ustawodawcę dla stosunków cywilnoprawnych, a także pomimo tego, że organ wykonawczy Gminy zaniechał przeprowadzenia czynności weryfikacji kosztów, w oparciu o które została określona taryfa;

2. naruszenie art. 2 pkt 8 lit. C Ustawy poprzez przyjęcie uchwały, która zatwierdza sposób ustalania ilości odprowadzanych wód opadowych i roztopowych zaliczając do powierzchni zanieczyszczonych o trwałej nawierzchni dachy, co skutkuje tym, że uchwała zatwierdza taryfy za odprowadzanie wód deszczowych i roztopowych, które nie są ściekami w rozumieniu przywołanych przepisów;

3. naruszenie 15 ust. 8 aktu prawa miejscowego - Regulaminu Dostarczania Wody i Odprowadzania Ścieków w Gminie P. przyjętego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia [...].09.2012 r. (dalej "Regulamin") poprzez przyjęcie uchwały, która zatwierdza sposób ustalania ilości odprowadzanych wód opadowych i roztopowych wykraczając poza wskazany Regulaminem zakres.

Powołując się na powyższe zarzuty na podstawie art. 147 §1 ppsa skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej Uchwały w całości, ewentualnie w razie upływu okresu jednego roku od dnia jej podjęcia wnoszę o stwierdzenie, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że Rada Gminy P. zatwierdziła taryfę określającą sposób ustalania ilości odprowadzanych wód opadowych roztopowych wykraczającą poza wskazany Ustawą przedmiot regulacji taryfy, wkraczając w ten sposób w sferę zarezerwowaną przez Ustawodawcę dla stosunków cywilnoprawnych, a także pomimo tego, że organ wykonawczy Gminy zaniechał weryfikacji kosztów, w oparciu o które została określona taryfa. W ocenie Skarżącej taryfy sporządzone przez PWiK P., określone we wniosku o zatwierdzenie taryfy z dnia [...].10.2013 r. należy uznać za sprzeczne z art. 26, art. 27 i art. 6 ust. 1 Ustawy. Zatwierdzając zatem taryfy, które zostały sporządzone niezgodnie z przepisami prawa rada Gminy naruszyła przepis art. 24 ust. 1 i 5 Ustawy.

Art. 6 ust. 1 Ustawy stanowi, że dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie pisemnej umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług. Rozliczenia za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy są prowadzone przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne z odbiorcami usług na podstawie określonych w taryfach cen i stawek opłat oraz ilości dostarczonej wody i odprowadzonych ścieków, przy czym ilość wody dostarczonej do nieruchomości ustala się na podstawie wskazania wodomierza głównego, a w przypadku jego braku - w oparciu o przeciętne normy zużycia wody (art. 27 ust. 1). Ilość odprowadzonych ścieków ustala się natomiast na podstawie wskazań urządzeń pomiarowych (ust. 4). W razie braku urządzeń pomiarowych ilość odprowadzonych ścieków ustala się na podstawie umowy, o której mowa w art. 6 ust. 1, jako równą ilości wody pobranej lub określonej w umowie (ust. 5). Umowa zaś taka o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków, która zostaje zawarta między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług, ma charakter umowy cywilnoprawnej.

Skoro zatem ustawodawca zastrzegł do regulacji umownych ustalenie ilości odprowadzanych ścieków (co potwierdził też w art. 6 Ustawy wskazując, że sposób i termin wzajemnych rozliczeń stanowią obligatoryjny element umowy) to ustalenie w taryfie - w sposób jednostronny - sposobu określenia ilości odprowadzanych ścieków, czyni ją w tym względzie sprzeczną z Ustawą.

W niemalże identycznej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 25.06.2012 r. w sprawie o sygnaturze II SA/Wr 929/11 stwierdził, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu tegoż wyroku można znaleźć szczegółowy wywód, jaki został przeprowadzony przez Sąd odnośnie opisanej powyżej kwestii. Zdaniem Sądu "[. . .] skoro zatem w określonych sytuacjach wprowadzono system umownego określenia ilości odprowadzanych ścieków, to brak było podstaw dla szczegółowego regulowania tej materii w taryfach. Zawarte w nich postanowienia są wiążące dla przedsiębiorstwa i odbiorców usług, co w praktyce wprowadzałoby pewien wzorzec umowny, a w konsekwencji wykraczało poza sferę przedmiotową taryfy. Kwestie te - inaczej ustalone niż w ustawie - nie mogły być wprowadzone do taryfy.

Jak wynika również z uzasadnienia cytowanego orzeczenia, co prawda w §2 pkt 10 oraz w § 5 pkt 4 Rozporządzenia pojawiają się zapisy, które wprost wskazują, że cena za odprowadzanie ścieków opadowych i roztopowych uzależniona jest od powierzchni zanieczyszczonej o trwałej nawierzchni oraz, ze taryfa winna zawierać ową cenę za jednostkę miary powierzchni zanieczyszczonej i trwałej nawierzchni, z której odprowadzane są ścieki opadowe i roztopowe kanalizacją deszczową, uwzględniającą rodzaj i sposób zagospodarowania powierzchni, zauważyć należy, że zgodnie z orzecznictwem Sądów administracyjnych przepisy te są niekonstytucyjne wobec faktu przekroczenia granic delegacji ustawowej określonej w art. 23 Ustawy (por. m. in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 lutego 2010 r., sygn. akt IV SAPo 916/09, LEX 645033, oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 893/10, LEX 746923).

Ocena przedmiotowego zagadnienia dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 25.06.2012 r. w sprawie o sygnaturze II SA/Wr 929/11 została potwierdzona przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wyrokiem z dnia 4.12.2012 r. Sąd ten oddalił skargę kasacyjną wniesioną przez jednostkę samorządu terytorialnego i podzielił w zasadzie całą zaprezentowaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny argumentację. W uzasadnieniu rzeczonego wyroku NSA wskazał m. in., że "[. ..] proces wykładni obejmuje przede wszystkim regulację ustawową, wyniki tej wykładni mogą być konfrontowane z przepisami wykonawczymi, ale ich interpretacja nie może prowadzić do ustaleń sprzecznych z przepisami ustawy. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej przepis art. 27 ust. 5 tej ustawy nie może być rozumiany jako dopuszczający możliwość regulowania — w braku urządzeń pomiarowych - ilości odprowadzanych ścieków w zatwierdzonych taryfach a nie w drodze umownej, do której odsyła ustawa."

W ocenie skarżącej Rada Gminy zatwierdziła również taryfy pomimo tego, że organ wykonawczy Gminy P. wadliwie przeprowadził czynności "sprawdzenia" czy taryfa została opracowana zgodnie z przepisami ustawy oraz zaniechał w istocie dokonania "weryfikacji" kosztów, w oparciu o które ustalana jest taryfa. Na podstawie art. 24 ust. 4 organ wykonawczy gminy wyposażony został w instrumenty dające mu możliwość sprawdzenia poprawności sporządzenia taryfy pod kątem jej zgodności z przepisami prawa, a także szczegółowej kalkulacji taryfy. W wykonaniu tego obowiązku organ wykonawczy powinien był dokonać porównania kosztów faktycznie poniesionych przez wnioskodawcę w poprzednim roku obrotowym z kosztami wskazanymi w dokumentach dołączonych do wniosku. Organ Wykonawczy powinien zatem zażądać od wnioskodawcy dokumentów księgowych, celem ustosunkowania się do zawartych w nim zapisów. Jak wskazał bowiem Naczelny Sad Administracyjny w wyroku z dnia 10 lipca 2007 r., II OSK 584/07 ustalenie wydatków na podstawie ewidencji księgowej, prowadzonej w sposób określony w art. 20 ust. 5 Ustawy stanowi jeden z koniecznych warunków podjęcia uchwały o zatwierdzeniu taryf. Burmistrz Miasta i Gminy P. zaniechał zaś przeprowadzenia weryfikacji wniosku taryfowego, która odpowiadałaby wymogom ustawowym, zaś Rada Miejska w P. zatwierdziła taryfę pomimo tego uchybienia.

Ponadto określony w Uchwale algorytm szacunkowego obliczania ilości odprowadzanych ścieków w rzeczywistości odnosi się do niedozwolonego przez ustawę kryterium powierzchni. Zatwierdzona przez Radę Miejska w P. taryfa jedynie pozornie określa cenę za odprowadzanie 1m3 ścieków opadowych i roztopowych, zaś w rzeczywistości opłata ta naliczana jest za każdy m2 powierzchni, co jest sprzeczne z przepisami Ustawy. Tymczasem wyrokiem z dnia 19 sierpnia 2010 r., sygn. II OSK 893/10 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że taki sposób obliczania opłat za odprowadzanie ścieków opadowych i roztopowych jest niedopuszczalny i narusza przepisy rangi ustawowej.

Prawidłowość zatwierdzenia przez radę Gminy w P. taryfy na zbiorowe odprowadzanie wód deszczowych i roztopowych na rok 2013 r. była już przedmiotem rozważań Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie. W dniu 10 marca 2014 r. Sąd ten wydał wyrok (sygn. akt IV SAlWa 2894/13), w którym stwierdził, że zaskarżona uchwała, która zatwierdziła taryfę o treści niemalże identycznej z zaskarżoną uchwałą, została wydana z naruszeniem prawa. Sąd przywołał w uzasadnieniu powyższe argumenty wskazując, że przesądzają one o wadliwości zaskarżonej uchwały.

Skarżąca wskazała także, na naruszenie art. 2 pkt 8 lit. C Ustawy

polegające na tym, że zatwierdzona taryfa przewiduje naliczanie opłat m. in. za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych z powierzchni dachów (w rzucie poziomym) budynków przemysłowych, handlowych, usługowych, zabudowy mieszkaniowej, użyteczności publicznej i sakralnej. Uchwała narusza prawo również i w tym zakresie, albowiem do określonego w art. 2 pkt 8 lit. C Ustawy pojęcia "powierzchni zanieczyszczonej" nie można zaliczyć powierzchni dachów (por. m. in. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2007 r., II OSK 256/07). Powyższe naruszenie doprowadziło do tego, że Uchwała zatwierdza taryfy za odprowadzanie wód deszczowych i roztopowych, które nie są ściekami w rozumieniu przepisów Ustawy. Stanowisko takie podzielił również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 10 marca 2014 r., IV SA/Wa 2894/13, w którym stwierdził, że "wprowadzenie opłaty za wody opadowe i roztopowe za m2 powierzchni odwadnianego dachu jest niezgodne z ustawą o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, gdyż wody opadowe i roztopowe nie są w tym przypadku ściekami, albowiem powierzchnie dachów nie są trwałymi nawierzchniami (nie znajdują się na powierzchni ziemi) w związku z czym nie podlegają opłatom za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych" Sprawa ta dotyczyła zaś uchwały Rady Miejskiej w P. w sprawie zatwierdzenia taryf na rok 2013.

Wskazując na naruszenie §15 ust. 8 Regulaminu skarżąca wywiodła, że

zgodnie z tym przepisem "w przypadku rozliczeń za odprowadzone wody deszczowe i roztopowe, w razie braku urządzenia pomiarowego ilość odprowadzonych ścieków ustala się na podstawie zapisów umowy." Rada Gminy P. w istocie dokonała powtórzenia w Regulaminie zasad dokonywania rozliczeń za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych, które są określone w Ustawie. Tymczasem jak już wskazano powyżej, treść Uchwały, która zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie poglądem nie jest aktem prawa miejscowego w sposób nieuprawniony ingeruje w materię zarezerwowaną dla stosunków cywilnoprawnych, naruszając tym samym również postanowienia Regulaminu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, ustosunkowując się do podniesionych zarzutów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Sąd, badając legalność zaskarżonej uchwały w oparciu o obowiązujące przepisy i w granicach sprawy uznał, iż skarga Spółki [...] sp. z o.o. z siedzibą w P. nie zasługuje na uwzględnienie.

Uprawnienie skarżącej do zaskarżenia przedmiotowej uchwały wynikało z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591, ze zm.). Przepis ten stanowi, iż każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przesłanką dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę planistyczną, oprócz wezwania do usunięcia naruszenia (co w sprawie miało miejsce), jest zatem nie tylko posiadanie interesu prawnego, ale i jego naruszenie. Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest norma prawa materialnego, przy czyn niekoniecznie interes prawny musi mieć podstawę w przepisach materialnych prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z 16.02.2010r., sygn. akt lI OSK 1981/09, publ. cbois.nsa.gov.pl). Naruszenie tego interesu następuje więc wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (por. wyrok NSA z 19.06.2009r., sygn. akt II OSK 205/09).

Jak wynika z akt sprawy pismem z dnia 24.04.2014 r., doręczonym w dniu 25.04.2014 r. Skarżąca spółką wezwała Radę Miejską w P. do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego podjęciem Uchwały, w trybie art. 101 ust. 1

ustawy o samorządzie gminnym. Dowód: wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wraz z potwierdzeniem odbioru Uchwałą nr [...] z dnia [...].06.2014 r. Rada Miejska w P. oddaliła" wezwanie skierowane przez [...] sp. z o.o. dotyczące naruszenia interesu prawnego wskutek podjęcia Uchwały. Następnie pismem z dnia [...].06.2014 r. Rada Miejska w P. zawiadomiła Skarżącą o sposobie rozpatrzenia wezwania, załączając do zawiadomienia odpis uchwały nr z dnia [...].06.2014 r. Dowód: pismo Rady Miejskiej w P. z dnia [...].06.2014 r., uchwała nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia [...].06.2014 r.

W sprawie nie budzi wątpliwości, iż skarżąca posiada interes prawny w zaskarżeniu uchwały, bowiem na podstawie zaskarżonej Uchwały, PWiK Sp. z o.o. w P. obciąża Skarżącą opłatami wynikającymi z zaskarżonego aktu. Interes prawny wynika zatem z obowiązku, jaki ciąży na skarżącej do uiszczania wprowadzonych zaskarżoną Uchwałą opłat za odprowadzanie wód deszczowych, co czyni skargę dopuszczalną.

Przechodząc do oceny podniesionych w skardze zarzutów Sąd uznał jednak, że nie zasługują one na uwzględnienie.

Przedmiotem zaskarżenia jest uchwała w sprawie zatwierdzenia taryf na zbiorowe odprowadzanie wód deszczowych i roztopowych na terenie Gminy P. obsługiwanych przez Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji

Sp. z o.o. w P. Zaskarżona uchwała zatwierdziła taryfy za zbiorowe odprowadzanie do sieci kanalizacji deszczowej ścieków opadowych i roztopowych, zlokalizowanych na terenie Gminy P. z powierzchni zanieczyszczonych nawierzchni.

Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 856 z późn. zm.) w art. 1 określa zasady i warunki zbiorowego zaopatrzenia w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi oraz zbiorowego odprowadzania ścieków, w tym zasady działalności przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych, zasady tworzenia warunków do zapewnienia ciągłości dostaw i odpowiedniej jakości wody, niezawodnego odprowadzania i oczyszczania ścieków, wymagania dotyczące jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, a także zasady ochrony interesów odbiorców usług, z uwzględnieniem wymagań ochrony środowiska i optymalizacji kosztów. Przepis ten określa podstawowe założenia i cele ustawy. Wynika z nich, że korzystanie z wyżej wymienionych usług powinno być ogólnie dostępne, a dostęp do nich nie może opierać się na dowolnych zasadach. W związku z tym organy gminy zostały wyposażone w instrumenty prawa mające zapobiegać podejmowaniu przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne działań skierowanych wyłącznie na osiągnięcie zysku, a to poprzez weryfikację przez wójta (burmistrza, prezydenta), a następnie radę gminy przedstawionej taryfy co do jej zgodności z przepisami ustawy i celowości ich ponoszenia, zgodnie z upoważnieniem zawartym w art. 24 ust. 1, ust. 2, ust. 4 i ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Nie może budzić przy tym wątpliwości, że chodzi w tym przypadku o zgodność taryfy z wszystkimi przepisami regulującymi omawianą materię zawartymi zarówno w omawianej ustawie, jak i w wydanym rozporządzeniu, ale także z uchwalonym przez Radę Gminy na podstawie art. 19 ustawy regulaminem dostarczania wody i odprowadzania ścieków, skoro jest on bez wątpienia aktem prawa miejscowego określającym prawa i obowiązki przedsiębiorstwa oraz odbiorcy usług, a więc jest źródłem prawa obowiązującego na terenie danej gminy. Punktem wyjścia dla oceny legalności podjętej w niniejszej sprawie uchwały, są prerogatywy nadzorczo-kontrole, którymi dysponuje rada gminy w kwestii opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków. Te szczególe uprawnienia są jednymi z ustawowych narzędzi mających na celu redukcję dysproporcji sił pomiędzy nastawionym na maksymalizację zysków (prowadzącym mimo pewnych ustawowych ograniczeń działalność gospodarczą) przedsiębiorstwem wodnokanalizacyjnym, a odbiorcami usług bezpośrednio zainteresowanymi jak najniższymi opłatami za korzystanie z usług przedsiębiorstwa. Im bowiem niższe stawki cen i opłat określono w taryfie, tym sytuacja staje się korzystniejsza dla odbiorcy. Zbyt zredukowane w taryfie ceny i opłaty sprawiają, jednak że w gorszym położeniu znajduje się przedsiębiorstwo, które nie posiada przecież pełnej dowolności w ich kształtowaniu.

Regulacje art. 24 ustawy, wedle intencji ustawodawcy, mają chronić interesy odbiorców usług świadczonych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne. Ochrona ta ma zapobiec nadmiernemu i nieuzasadnionemu wzrostowi cen za usługi świadczone przez te przedsiębiorstwa.

Przepisy te, rozpatrywane w płaszczyźnie relacji pomiędzy podmiotem administrującym a podmiotem administrowanym, zawierają normy kompetencyjne uprawniające radę gminy do konkretnego działania. Aby umożliwić organom gminy realną kontrolę wysokości stosowanych cen i opłat, ustawodawca powierzył tym organom kompetencje do zatwierdzania taryf stosowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne.

Prawodawca przyznał kompetencję do określania taryf opłat za wodę przedsiębiorstwom wodno-kanalizacyjnym (art. 20 ustawy), z tym że uprawnienie do ich zatwierdzenia powierzył radom gmin, które dokonują tego w drodze uchwały (art. 24 ust. 1 ustawy). Realizację tego obowiązku można zatem traktować, jako fragment władztwa rady gminy nad działalnością przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego.

W tym miejscu wskazać należy, że pojęcie "taryfy", o której mowa w art. 24 ust. 1 ustawy, z uwagi na jej zdefiniowanie w art. 2 pkt 12 ustawy, należy rozumieć, jako zestawienie ogłoszonych publicznie cen i stawek opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz warunki ich stosowania.

Postępowanie taryfowe inicjuje wniosek przedsiębiorstwa, składany wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) w terminie 70 dni przed planowanym dniem wejścia w życie taryf (art. 24 ust. 2 ustawy). Przepisy ustawy obligują przedsiębiorstwo do dołączenia do wniosku dokumentów, w postaci szczegółowej kalkulacji cen i stawek opłat oraz aktualnego planu (art. 24 ust. 3 ustawy).

Przed podjęciem przez radę gminy uchwały w przedmiocie zatwierdzenia określonych przez wnioskodawcę stawek opłat, organ wykonawczy gminy dokonuje wstępnej analizy wniosku. W tym zakresie wójt (burmistrz, prezydent miasta) został wyposażony w kompetencje dwojakiego rodzaju:

1) do sprawdzenia, czy taryfy i plan zostały opracowane zgodnie z przepisami ustawy, oraz

2) do weryfikacji kosztów związanych ze świadczeniem usług, poniesionych przez przedsiębiorstwo w poprzednim roku obrachunkowym, ustalonych na podstawie ewidencji księgowej (art. 24 ust. 4 ustawy), pod względem celowości ich ponoszenia.

Taka redakcja przywołanego przepisu nakazuje przyjąć, że analiza dokonywana przez organ wykonawczy gminy ma realizować dwa cele. W jej wyniku organ stwierdza, czy taryfy proponowane przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odpowiadają prawu i czy podane we wniosku koszty znajdują swoje uzasadnienie. Innymi słowy, to wójt bada legalność taryf oraz zasadność poniesionych przez przedsiębiorcę wydatków, w oparciu o które został sporządzony cennik usług.

Przeprowadzenie analizy z punku widzenia legalności taryf sprowadza się de facto do analizy art. 20 ustawy o zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków i oceny tego, czy opracowane taryfy odpowiadają określonym w nim wymaganiom. Jednym z nich jest wskazany w art. 20 ust. 4 pkt 1 ustawy obowiązek uwzględnienia przy ustalaniu taryf kosztów związanych ze świadczeniem usług, poniesionych w poprzednim roku obrachunkowym. Jak określa ustawa, weryfikacji podlegają koszty, które przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ustala w oparciu o dokumentację księgową. Wprawdzie przepis art. 24 ust. 4 ustawy nie wyjaśnia, jakie czynności mieszczą się w zakresie pojęcia "weryfikacja", jednak posiłkując się słownikową definicją tego pojęcia, należy przyjąć, że "weryfikacja" to między innymi czynność polegająca na sprawdzaniu prawdziwości, przydatności lub prawidłowości czegoś (por. Internetowy słownik języka polskiego, Wydawnictwo Naukowe PWN SA). Na gruncie analizowanego przepisu, weryfikacja będzie więc oznaczała badanie przez organ wykonawczy gminy tego, czy przedstawione we wniosku taryfowym koszty zostały prawidłowo wyliczone. W związku z tym, jeżeli w oparciu o dokumenty przedstawione przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne organ gminy powziął wątpliwości, co do celowości poniesienia części kosztów rzutujących na wysokość opłat za wodę, może on domagać się od przedsiębiorstwa przedłożenia materiałów źródłowych w postaci ewidencji księgowej. W ten sposób to wójt ma realną możliwość wykonywać uprawnienie wynikające z powołanego przepisu. Akceptowanie odmiennego stanowiska w tym przedmiocie czyniłoby art. 24 ust. 4 ustawy regulacją iluzoryczną i nieracjonalną, sprowadzającą czynności weryfikacyjne wójta wyłącznie do oceny tych dokumentów, które przedsiębiorstwo złożyło wraz z wnioskiem o zatwierdzenie taryf, bez możliwości ustalenia prawdziwości powoływanych w nich danych.

Skoro wójt ma dokonać porównania kosztów faktycznie poniesionych przez wnioskodawcę w poprzednim roku obrotowym z kosztami wskazanymi w dokumentach dołączonych do wniosku, to nie ma innej możliwości prawidłowego wykonania tego obowiązku, jak poprzez zażądanie przedłożenia dokumentów księgowych, celem ustosunkowania się do zawartych w nich zapisów. Dodatkowego argumentu, wspierającego prezentowany pogląd, dostarcza treść art. 24 ust. 4, odsyłającego do art. 20 ust. 4 pkt 1 ustawy, w którym ustawodawca wyraźnie stanowi, że przeprowadzana przez wójta weryfikacja dotyczy kosztów ustalanych na podstawie ewidencji księgowej. Weryfikacja przez organ wykonawczy gminy kosztów jest zatem elementem badania zgodności projektu z ustawą, a nie dodatkowym (odrębnym) działaniem opartym na innych kryteriach niż legalność.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że wniosek PWiK- P. o zatwierdzenie taryf wpłynął do organu w dniu [...] października 2013r. Na zlecenie Burmistrza Miasta i Gminy P. zlecono przeprowadzenie audytu Przedsiębiorstwa, którego celem była ocena wniosku pod kątem dostarczenia niezależnej i obiektywnej oceny oraz udzieleni racjonalnego zapewnienia Burmistrzowi, że zaproponowane przez Przedsiębiorstwo ceny i stawki opłat za odprowadzanie ścieków opadowych i roztopowych na terenie miasta P. są zgodne z obowiązującymi przepisami w tym zakresie oraz sporządzone zostały w oparciu o zasady rachunku ekonomicznego i efektywnego działania. W konsekwencji przeprowadzonego audytu Burmistrz przedłożył wniosek Radzie.

Zgodnie z art. 24 ust. 5 ustawy rada gminy podjęła zaś uchwałę o zatwierdzeniu taryf w terminie 45 dni od dnia złożenia wniosku przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ([...] listopada 2013r.).

Powyższe w ocenie Sądu wskazuje, iż w niniejszej sprawie zostały zachowane terminy i zasady składania wniosku określone w w/w przepisach ustawy. Co czyni niezasadnym podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 24 ust. 1,4,i 5 ustawy.

Odnosząc się do kwestii zasady ustalania taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, należy wskazać, że zostały one określone w rozdziale 4 ustawy. Kierowane są one przede wszystkim do przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. W rozdziale 5 ustawodawca określił reguły wiążące organy gminy przy zatwierdzaniu taryf oraz zasady rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków. Natomiast z art. 19 ust. 2 pkt 3 ustawy wynika, że sposób rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków w oparciu o ceny i stawki ustalone w taryfach stanowić powinien materię unormowaną w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. W art. 23 omawianej ustawy zamieszczone zostało upoważnienie ustawowe dla właściwego ministra do określenia w drodze rozporządzenia szczegółowych sposobów określania taryf, zaś w art. 27 ust. 2 warunków prowadzenia rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków. W wykonaniu tych delegacji Minister Budownictwa wydał rozporządzenie z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. z 2006 r. Nr 127, poz. 886).

Definicja legalna taryfy zawarta została w art. 2 pkt 12 powołanej ustawy, według którego jest to zestawienie ogłoszonych publicznie cen i stawek opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz warunki ich stosowania. Tak skonstruowany opis taryfy nie jest jednak wyczerpujący (w szczególności dla oceny prawidłowości uchwały o zatwierdzeniu taryfy w zakresie zgodności zawartych w niej elementów z właściwymi przepisami), albowiem regulacja ta wprowadza dalsze pojęcia, które wymagają wyjaśnienia, a ich definicji nie zawarto w ustawie. Ze słownika pojęć zawartego w § 2 pkt 10 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. wynika, że cena za odprowadzone ścieki to wielkość wyrażona w jednostkach pieniężnych, którą odbiorca usług jest obowiązany zapłacić przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu za 1 m3 odprowadzonych ścieków lub za jednostkę miary powierzchni zanieczyszczonej o trwałej nawierzchni, z której odprowadzane są ścieki opadowe i roztopowe kanalizacją deszczową (...). Natomiast § 5 pkt 4 rozporządzenia wskazuje, że taryfa zawiera cenę za jednostkę miary powierzchni zanieczyszczonej o trwałej nawierzchni, z której odprowadzane są ścieki opadowe i roztopowe kanalizacją deszczową, uwzględniającą rodzaj i sposób zagospodarowania powierzchni. Kolejnym niedoprecyzowanym elementem ustawowej definicji taryfy jest pojęcie "warunków ich stosowania", którym prawodawca posłużył się w art. 2 pkt 12 ustawy i w § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia. Odpowiedzi na pytanie co przedsiębiorstwo wodociągowe powinno zawrzeć w tych warunkach szukać należy w § 4 ust. 2 rozporządzenia, a chodzi tu o zakres świadczonych usług dla poszczególnych taryfowych grup odbiorców i standardy jakościowe obsługi odbiorców usług. W przywołanym przepisie w ust. 1 określono również konieczny zakres taryf, wymieniając sześć elementów: 1) rodzaj prowadzonej działalności; 2) rodzaj i strukturę taryfy; 3) taryfowe grupy odbiorców usług; 4) rodzaje i wysokości cen i stawek opłat; 5) warunki rozliczeń z uwzględnieniem wyposażenia nieruchomości w przyrządy pomiarowe; 6) warunki stosowania cen i stawek opłat.

Art. 2 powołanej ustawy stanowi wyjaśnienie użytych w ustawie pojęć. W art. 2 pkt 8 lit. c ustawy określone zostało pojęcie ścieków odprowadzanych do wód lub do ziemi. Zaliczone do nich zostały również wody opadowe lub roztopowe, ujęte w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacyjne, pochodzące z powierzchni zanieczyszczonych o trwałej powierzchni, w szczególności z miast, portów, lotnisk, terenów przemysłowych, handlowych, usługowych i składowych, baz transportowych oraz dróg i parkingów. Ustawa nie zawiera wyjaśnienia, co należy rozumieć pod pojęciem "powierzchni zanieczyszczonych o trwałej nawierzchni", ograniczając się jedynie do przykładowego wymienienia terenów przemysłowych, dróg, parkingów o trwałej nawierzchni. Ma to istotne znaczenie dla ustalenia wysokości opłat za ścieki w postaci wód opadowych. Punktem wyjścia wykładni prawa jest tekst prawny. Dokonując jego interpretacji należy w pierwszej kolejności brać pod uwagę jego językowe znaczenie. Jeżeli nie jest ono jasne można sięgnąć po pozajęzykowe metody wykładni. Wykładnią taką jest wykładnia funkcjonalna, która charakteryzuje się tym, że ustalając znaczenie tekstu bierze się pod uwagę cele prawa zawartego w danym akcie prawnym.

Dokonując oceny podniesionych w tym zakresie zarzutów Sąd uznał, że nie można podzielić poglądu skarżącej, że w świetle przepisów ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków wody pochodzące z dachów nie są wodami opadowymi pochodzącymi z powierzchni zanieczyszczonych o trwałej nawierzchni.

Z art. 2 pkt 8 lit c ww. ustawy wynika, że użyte w ustawie określenie ścieki oznacza wody opadowe lub roztopowe, ujęte w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacyjne, pochodzące z powierzchni zanieczyszczonych o trwałej nawierzchni, w szczególności z miast, portów, lotnisk, terenów przemysłowych, handlowych, usługowych i składowych, baz transportowych oraz dróg i parkingów.

Formułując definicję "powierzchni zanieczyszczonych" ustawodawca posłużył się tzw. definicją cząstkową. W definicji tej przykładowo wskazał, co należy rozmieć pod pojęciem "powierzchnie zanieczyszczone o trwałej nawierzchni". Wymienione w definicji przykłady są wskazówką, w jaki sposób interpretować, ustalać znaczenie tego pojęcia. Jedynie obiekty znacząco różniące się od tych, które zostały przykładowo wymienione nie mogą być uznane za "powierzchnie zanieczyszczone o trwałej nawierzchni". W definicji wymieniono zarówno kilka rodzajów powierzchni takich jak powierzchnie znajdujące się w miastach, portach, lotniskach, terenach przemysłowych, handlowych, usługowych, powierzchnie dróg i parkingów. Z przytoczonych przykładów powierzchni nie wynika, by ustawodawca za "powierzchnie zanieczyszczone o trwałej nawierzchni" uważał powierzchnie znajdujące się bezpośrednio na powierzchni ziemi. W miastach, portach, na lotniskach i terenach przemysłowych znajdują się również zadaszone budynki. Treść art. 2 pkt 8 lit c ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków wody nie daje więc podstaw do klasyfikowania powierzchni, jako powierzchni zanieczyszczonych o trwałej nawierzchni w zależności od tego, na jakiej wysokości nad ziemią powierzchnie te się znajdują. Nie ma zasadniczej różnicy między powierzchnią nieruchomości, która została wyłożona kostką brukową, a powierzchnią nieruchomości, na której wzniesiono zadaszony budynek. W obydwu przypadkach na nieruchomości znajdują się powierzchnie o trwałej nawierzchni. Wody opadowe z powierzchni zanieczyszczonych o trwałej nawierzchni, to także wody z dachów budynków.

Ponieważ z art. 2 pkt 8 lit. c ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków wody wynika, że wody opadowe z powierzchni zanieczyszczonych o trwałej nawierzchni to ścieki, istnieją podstawy do pobierania opłat za ich odprowadzanie. Zaznaczyć przy tym należy, że opłaty te mogą być pobierane wówczas, gdy tego rodzaju ścieki odprowadzane są do kanalizacji miejskiej.

Zauważyć także należy, że przepisy ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków wody nie określają wprost jednostek, w których mierzona ma być ilość ścieków, za które pobierana jest opłata. Z art. 27 ust. 4 tej ustawy wynika, że ilość odprowadzonych ścieków ustala się na podstawie wskazań urządzeń pomiarowych, zaś z ust. 5 art. 27 wynika, że w razie braku urządzeń pomiarowych ilość odprowadzonych ścieków ustala się na podstawie umowy, o której mowa w art. 6 ust. 1, jako równą ilości wody pobranej lub określonej w umowie. Z przepisu tego zasadnie można wywieść, że jednostką miary ilości odprowadzanych ścieków jest jednostka, w której mierzy się objętość.

Z uregulowań zawartych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 listopada 2006 roku w sprawie legalnych jednostek miar wynika, że jednostką miary objętości jest 1 litr odpowiadający wartości w jednostkach układu SI 10-3 m3 (Załącznik Nr 2 Wykaz jednostek dopuszczonych oraz ich nazwy, definicje i oznaczenia. Tabela 4. Jednostki miar o specjalnych nazwach i oznaczeniach).

Zdaniem Sądu określenie przez ustawodawcę, że opłaty za ścieki odprowadzane z powierzchni zanieczyszczonych o trwałej nawierzchni będą ustalane w zależności od wielkości tej powierzchni jest jedynie uproszczonym sposobem określania objętości tego rodzaju odprowadzanych ścieków. Prawodawca racjonalnie uznał, że dokładne ustalenie objętości tego rodzaju ścieków powodowałoby znaczne trudności. Można oczywiście założyć urządzenia pomiarowe, które mierzyłyby ilość wody, która spadła na dach, a w konsekwencji ilości ścieków odprowadzanych z dachu lub parkingu, jednakże racjonalność takiego rozwiązania budzi wątpliwości. Prawodawca racjonalnie zdecydował więc, by w tym przypadku ilość ta była ustalana w sposób uproszczony, poprzez określenie stawki opłaty za powierzchnię zanieczyszczoną o trwałej nawierzchni. Nie ulega wątpliwości, że większa ilość ścieków będzie odprowadzana z powierzchni 1000 m2 niż z powierzchni 100 m2. Nie oznacza to, że opłata pobierana jest za wielkość powierzchni. Opłata pobierana jest za ilość ścieków odprowadzanych z tej powierzchni. Objętość ścieków ustalana jest pośrednio w oparciu o wielkość powierzchni, z której ścieki te są odprowadzane. Można to porównać, np. do ustalania ceny za budowę budynku w sposób ryczałtowy, to jest bez podziału wydatków na szczegółowe pozycje.

Zdaniem Sądu z przepisów ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nie wynika obowiązek ustalania ilości odprowadzanych ścieków w sposób bezpośredni, to jest poprzez wskazanie wprost jako jednostki miary - m3. Niedopuszczalnym byłoby tylko wskazanie takiej jednostki miary, która w jakikolwiek sposób nie pozwalałaby na określenie ilości odprowadzanych ścieków.

Nie można zgodzić się z poglądem, że ustalanie ilości ścieków w odniesieniu do powierzchni zanieczyszczonej o utwardzonej powierzchni wprowadza sposób pomiaru nieznany ustawie o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.

W art. 27 ust. 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków ustawodawca stwierdza, że w razie braku urządzeń pomiarowych ilość odprowadzonych ścieków ustala się na podstawie umowy, jako równą ilości wody pobranej lub określonej w umowie. Ilość pobranej wody, która służy do określenia ilości odprowadzanych ścieków to nie tylko woda uzyskana ze źródeł sztucznych (kanalizacja miejska) ale również woda uzyskana ze źródeł naturalnych (deszcz).

Ilość wody pobranej na podstawie umowy, która służy do określenia ilości odprowadzanych ścieków, także musi być w jakiś sposób określona. Ustawodawca w ustawie nie stwierdził zaś, że ustalenia tego można dokonać tylko w określony sposób. Podsumowując, stwierdzić należy, że możliwe jest na podstawie przepisów ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz przepisów rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 roku w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, ustalenie stawek opłaty za odprowadzenie ścieków z powierzchni zanieczyszczonej o utwardzonej nawierzchni. Podanie zatem w uchwale grupy taryfowej wyszczególnionej na podstawie nawierzchni z których odprowadzane są przez PWiK wody deszczowe i roztopowe, wraz z określeniem ceny za m3 odprowadzonych wód ( w zaskarżonej uchwale jednolitej dla wszystkich grup) nie stanowi naruszenia prawa. Tam bowiem, gdzie zgodnie z art. 27 ust. 4 ustawy ilość odprowadzonych ścieków ustala się na podstawie wskazań urządzeń pomiarowych, przyjęta jednostka jest prosta do obliczenia. Odbiorca zobligowany będzie zapłaci za każdy m3 odebranych ścieków. W sytuacji o której zaś mowa w ust. 5 art. 27 ustawy tj. w razie braku urządzeń pomiarowych, ilość odprowadzonych ścieków zostanie ustalona na podstawie umowy, o której mowa w art. 6 ust. 1. Umowa ta ma charakter cywilno - prawny i strony mogą w niej uregulować swoje prawa i obowiązki w sposób dowolny. Nie ma przeszkód, żeby strony w sposób odmienny rozstrzygnęły kwestie odpłatności za usługę i sposobu naliczania opłat. W umowie musi zostać tylko zachowany pierwiastek administracyjny, czyli strony muszą uznać uprawnienie ustawowe Rady Miejskiej do uchwalenia stawek za odprowadzane ścieki - zawsze jednak wyłącznie w ramach upoważnienia ustawowego. W szczególności strony mają prawo wprowadzić do umowy zapis stanowiący realizację art. 27 ust. 5 ustawy, czyli ustalić rozliczenie na podstawie innej niż ilość ścieków wskazana urządzeniem pomiarowym. Mieści się to w ramach prawa do szacunkowego określenia ilości ścieków w braku urządzenia pomiarowego. Element ceny za ścieki stanowi jednak już imperium organu Gminy.

Reasumując należy wskazać, iż dokonując kontroli zgodności zaskarżonej uchwały zarówno w zakresie podniesionych zarzutów, jak również z urzędu, Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością stwierdzenia jej nieważności, w tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - na mocy art. 151 p.p.s.a ustawy, orzekł jak w sentencji.