Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 453/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2009-06-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 105 i  art. 156 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi H. Ś. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2009 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej H. Ś. kwotę 470 zł (czterysta siedemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Sygnatura akt VII SA/Wa 453/09

UZASADNIENIE

Główny Inspektor Nadzoru Budowanego decyzją z dnia [...] stycznia 2009r. -po rozpatrzeniu odwołania H. Ś. utrzymał w mocy decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].10.2008r. nr [...], znak: [...]

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że postanowieniem z dnia [...]10.2004r. nr [...], znak: [...], wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego W. wstrzymał roboty budowlane związane z nadbudową budynku biurowego położonego na terenie działki nr [...], obręb P., przy ul. K.we W., realizowane bez wymaganej ostatecznej decyzji udzielającej pozwolenia na budowę oraz nałożył obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni określonych dokumentów tj.:

- zaświadczenia prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami

obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo

ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i

zagospodarowania terenu — w przypadku braku obowiązującego planu

zagospodarowania terenu,

- dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust 3 ustawy z

dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane.

Decyzją z dnia [...]11.2005r. PINB dla miasta W., działając na podstawie art. 50a pkt 1 w związku z art. 48 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, nakazał inwestorowi — J. K. rozbiórkę stolarki okiennej w ww. nadbudowanej części obiektu zamontowanej pomimo nakazu wstrzymania prowadzonych robót budowlanych postanowieniem z dnia [...].10.2004r.

[...] WINB decyzją z dnia [...].02.2006r. uchylił ww. decyzję PINB dla miasta W. z dnia [...].11.2005r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Decyzją z dnia [...].02.2006r. PINB dla miasta W. nakazał inwestorowi, na podstawie art. 50a pkt 1 w związku z art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z

1994r., rozbiórkę nadbudowanej samowolnie części obiektu, z odtworzeniem zadaszenia i elementów istniejącego budynku z przeznaczeniem biurowym oraz uporządkowanie terenu posesji — w związku z realizacją robót pomimo nakazu ich wstrzymania ww. postanowieniem PINB dla miasta W. z dnia [...]10.2004r.

Decyzją z dnia [...]05.2006r., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję PINB we W. z dnia [...].02.2006r, i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, zarzucając organowi naruszenie przepisów prawa procesowego oraz materialnego. W uzasadnieniu wskazał na naruszenie przepisów prawa procesowego polegające na niezawiadomieniu stron postępowania o zakończeniu czynności procesowych oraz możliwości zapoznania się z ich wynikami przez co strony zostały pozbawione prawa do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów oraz złożenia końcowego oświadczenia w sprawie. Natomiast naruszenie przepisów prawa materialnego polegało na zastosowaniu przepisu art. 48 Prawa budowlanego zamiast procedury przewidzianej w przepisach art. 50 i 51 tej ustawy, która powinna mieć zastosowanie w przypadku, gdy inwestor rozpoczął budowę na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy została wydana przez PINB dla miasta W. decyzja z dnia [...].08.2006r, którą umorzono postępowanie administracyjne prowadzone w trybie art. 48 ustawy - Prawo budowlane w sprawie przedmiotowej nadbudowy budynku biurowego, stwierdzając, że w przypadku, gdy inwestor rozpoczął budowę na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę zastosowanie powinna znaleźć procedura określona w art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane.

Postanowieniem z dnia [...].09.2006r. PINB dla miasta W., wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nakazał wstrzymać roboty budowlane związane z nadbudową przedmiotowego budynku oraz zabezpieczyć budowę przed dostępem osób trzecich i przed wpływem warunków atmosferycznych.

Następnie PINB dla miasta W. decyzją z dnia [...].12.2006r umorzył postępowanie w sprawie robót budowlanych, związanych z nadbudową istniejącego budynku, stwierdzając, że roboty budowlane zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną oraz w sposób nieuchybiający przepisom techniczno-budowlanym. Jednocześnie organ wskazał, iż dalsze roboty budowlane inwestor może wykonać po wydaniu przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej stosownej

decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 37 ust. 2 ustawy Prawo budowlane.

Pismem z dnia 31.03.2008r. H.Ś. wystąpiła do [...] WINB z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji PINB dla miasta W. z dnia [...].12.2006r.

Po rozpatrzeniu sprawy [...] WINB decyzją z dnia [...]10.2008r. odmówił stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, stwierdzając, że nie jest ona dotknięta żadną z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 Kpa

H. Ś. odwołała się od powyższej decyzji do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W wyniku rozpoznania odwołania organ odwoławczy stwierdził, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem jest ocena, czy kontrolowana decyzja dotknięta jest jedną z wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 Kpa, a której wystąpienie powoduje konieczność wyeliminowania takiej decyzji ze skutkiem ex tunc. Organ podkreślił, że orzekając w tym nadzwyczajnym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia przesłanek z art. 156 § 1 Kpa, nie rozstrzyga zaś o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Organ nadzoru, dokonując oceny czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 Kpa, wyjaśnia stan faktyczny i prawny z daty wydania kontrolowanej decyzji. Należy również wskazać, że niezależnie od podniesionych przez stronę skarżącą okoliczności właściwy organ ma obowiązek zbadać, czy zaistniała któraś z pozytywnych przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 Kpa oraz czy nie zachodzi jedna z negatywnych przesłanek wymienionych w art. 156 § 2 Kpa.

Po rozpatrzeniu sprawy, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że należało odmówić stwierdzenia nieważności decyzji PINB dla miasta W. z dnia [...].12.2006r. aczkolwiek z innych względów, niż te, na które wskazał w uzasadnieniu decyzji [...] WINB.

W przedmiotowej sprawie PINB dla miasta W. postanowieniem z dnia [...].09.2006r. wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1994r, nakazał inwestorowi wstrzymać roboty budowlane związane z nadbudową przedmiotowego budynku. Zgodnie z art. 50 ust. 4 ust 4 Prawa budowlanego postanowienie o wstrzymaniu robót traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art.

50a pkt. 2 lub 51 ust. 1. Po upływie wskazanego terminu postanowienie to traci ważność z mocy prawa. Organ nadzoru budowlanego może zadecydować o dalszych losach wykonanych przez inwestora robót budowlanych w formie decyzji wydanej na podstawie art.51 ust. 1 ale tylko w okresie obowiązywania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. Wymóg zachowania tego terminu wynika wprost z przepisu art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, który stanowi, że przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 właściwy organ wydaje jedną z decyzji przewidzianych w tym przepisie.

W niniejszej sprawie PINB dla miasta W. nie wydał decyzji przewidzianej w art. 51 ust. 1, w terminie 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia wstrzymującego prowadzenie robót budowlanych. W związku z tym, postępowanie należało umorzyć. Z powyższych względów organ odwoławczy stwierdził, że decyzja PINB dla miasta W. umarzająca postępowanie, pomimo błędnego uzasadnienia, nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Nie jest ona dotknięta również żadną z pozostałych wad wymienionych w art. 156 § 1 Kpa.

H. Ś. wniosła skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2009r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W skardze skarżąca zarzuciła, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa a to: przepisów art.28 , art. 48 ust.1 - 5 oraz art.49 ustawy Prawo budowlane, w zw. z art. 50 i 51 tej ustawy oraz w zw. z art. 130§2 i 138§2 kpa w zw. z art. 156 pkt 2 i 7 kpa oraz art.7 kpa. Wobec tego wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W obszernym uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła stan sprawy i wskazała, że przepisy art. 48 ust. I i art. 49b ust. 1 ustawy dotyczą obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie (wybudowanego) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub też pomimo sprzeciwu właściwego w tym zakresie organu administracji publicznej. Przepisy art. 50 znajdują natomiast zastosowanie do samowolnie realizowanych robót budowlanych w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. I i art. 49b ust. 1 komentowanej ustawy oraz tych wszystkich robót budowlanych, które wykonywane są w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie

dla środowiska, albo prowadzone są w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu lub przepisach prawa, bądź wykonywane są na podstawie nieprawidłowo dokonanego zgłoszenia (z naruszeniem art. 30 ust. 1 ustawy).

Powołując się na stanowisko doktryny i orzecznictwo sądowo administracyjne skarżąca podkreśliła, że enumeratywne określenie przesłanek wstrzymania robót budowlanych na podstawie przepisu art. 50 ust. 2 oznacza, że wstrzymanie robót na podstawie art. 50 ust. 1 nie może nastąpić ze względu na inne przyczyny, choćby były to przyczyny istotne. Skarżąca podniosła, że w toku dwuletniego postępowania organy nadzoru budowlanego obu instancji stosując rygory z art. 48 ust.1 ustawy Prawo budowlane, wskazywały, że inwestor nigdy nie wykonał nałożonych nań obowiązków, o których mowa w art. 48 ust.2 ustawy. W pierwszej fazie PINB postanowieniem wydanym na podstawie art.48 ust.2 ustawy Prawo budowlane wstrzymał roboty budowlane prowadzone przez inwestora J. K., oraz nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni zaświadczeń i dokumentów, o których mowa w art.48 ust.3 ustawy Prawo budowlane. Dokumentów niezbędnych do legalizacji przedmiotowej samowoli inwestor nigdy nie przedłożył co wynika z dalszego postępowania i ustaleń wskazanych w treści decyzji DWINB z dnia [...]02.2006r. Gdyby inwestor wykonał wskazane wyżej obowiązki wynikające z treści art.48 ust.2 ustawy, wówczas mógłby zgodnie z prawem i zasadami wskazanymi w art.48 ust.5 domagać się legalizacji tej budowy w trybie art.49, gdyby spełnił kolejne wymogi wskazane w tym przepisie. W takiej też sytuacji musiałby uiścić opłatę legalizacyjną w kwocie około 20 tys. zł.

Zdaniem skarżącej, inwestor nie przystąpił do legalizacji zgodnej z powyższymi przepisami, bowiem nie spełniał żadnych warunków ustawowych do jej uzyskania a organy wyżej wskazane wiedziały on tym stanie, lub z urzędu wiedzieć powinny. Primo - inwestor nigdy nie posiadał prawa do przedmiotowej nieruchomości — co wynika treści księgi wieczystej KW [...], z której wynika, że działka nr [...] stanowi własność Skarbu Państwa a tzw. inwestor nie wylegitymował się dokumentem, z którego wynikałoby, że właściciel udzieliłby mu prawa do dysponowania tą nieruchomością na cele inwestycyjne a tym bardziej samowoli budowlanej.

Secundo- na przedmiotowej działce zgodnie ze stanem ujawnionym w KW znajduje się budynek gospodarczy, który nie został przekwalifikowany na obiekt biurowy lub

hotelowy, tym samym już pierwotna decyzja Prezydenta W. wskazana w pkt I dotknięta była nieważnością skoro mowa w niej o nadbudowie (na potrzeby hotelu) i przebudowie istniejącego budynku biurowego. Takiego budynku do tej pory nie ma. Wbrew treści decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę realizowana samowola jest sprzeczna z ustaleniami uchwalonego planu zagospodarowania przestrzennego zespołu urbanistycznego [...] w obrębie P. we W. z dnia [...]04.2003r. - Uchwała nr [...] Rady Miejskiej W.

Skarżąca podniosła także, że skarżona przez nią decyzja PINB o umorzeniu postępowania wydana została z rażącym naruszeniem art.105 § 1 kpa.

Po pierwsze: żaden przepis nie przewiduje, aby postępowanie w sprawie stwierdzonej samowoli budowlanej organ PINB mógł umorzyć., bez zastosowania trybu właściwego dla danej sprawy tj. art. 48 - 49 zamiast 50-51. Po drugie: organ posiłkując się opinią rzeczoznawcy wskazanego przez stronę ma do dyspozycji ewentualnie dowód zawnioskowany przez stronę, który jak każdy inny dowód podlega ocenie i weryfikacji jego zgodności z prawem. Tymczasem opinia znajdująca się w aktach sprawy wymogów tych nie spełnia i co organ doskonale wie - stanowi poświadczenie nieprawdy w dokumencie urzędowym. Wystarczyłoby aby PINB dokonał obmiaru działki lub zapoznał się z dokumentacją "inwestora", z której wynika, że nadbudowę w ramach samowoli realizuje on:

1. w sposób sprzeczny z planem zagospodarowania przestrzennego

2. w sposób sprzeczny z treścią rozporządzenia Ministra Infrastruktury w

sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich

usytuowanie.

Okoliczności te dyskwalifikują opinię J. M., która winna zostać pominięta lub zweryfikowana w szczególności, że autor to wieloletni dyrektor [...] Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego we W. i były współpracownik aktualnego Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W.

W opisanej sytuacji - w ocenie skarżącej postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe a zatem nie został spełniony ustawowy warunek jego umorzenia. Skoro PINB zmierzał do zmiany podstawy rozstrzygnięcia w sprawie, to winien w oparciu o tę zmienioną normę tę sprawę zakończyć. Natomiast skarżone rozstrzygnięcie stanowiło obejście przez ten organ wskazanych wyżej przepisów

prawa i rażąco narusza prawa skarżącej. Jeszcze bardziej rażącym jawi się zaskarżona decyzja PINB w sytuacji gdy rzekomą podstawą jej wydania miała być decyzja GINB.

Jako nieprawidłowe skarżąca uznała również rozstrzygnięcie organu odwoławczego wskazujące, że wprawdzie decyzja organu I instancji jest prawidłowa jednakże nieprawidłowe jest jej uzasadnienie. W konsekwencji organy administracji powinny wziąć pod uwagę, że w niniejszej sprawie brak było podstaw do umorzenia postępowania zarówno w decyzji z dnia 7 sierpnia 2006r. jak i wszczęcia a następnie umorzenia postępowania dnia 13.12.2006r. Przy istnieniu oczywistej samowoli budowlanej organy nadzoru budowlanego, z rażącym naruszeniem art.7 kpa oraz przepisów wyżej wskazanych, wytworzyły stan bezprawia, stosując fikcyjną procedurę celem uniknięcia wydania decyzji właściwej dla istniejącego stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga jest zasadna i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są słuszne. Należy przy tym przypomnieć, że zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. -Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Jednocześnie art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm. zwana dalej: P.p.s.a.) wskazuje, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja została wydana w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania- trybie nieważnościowym, który stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnej wyrażonej w art. 16 kpa.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, że -postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji traktowane jest jako nowe postępowanie w sprawie i toczy się wg przepisów art. 157 kpa. Zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest zatem ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), lub spełnienia innych przesłanek określonych w art. 156§1 kpa. Postępowanie takie ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego. Takie stanowisko zajął także Sąd Najwyższy w orzeczeniu z dnia 7.03.1996 r. (WARN 70A95 OSNP 1996\18\258), w którym stwierdził, że postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy.

Zagadnienie rażącego naruszenia prawa było również wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ostatecznie utrwalił się pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa decydują 3 przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze -skutki, które wywołuje decyzja.(m.in. orzeczenie NSA z 0.02.2005 r. OSK 1134\04 Lex 165717,). Naczelny Sąd Administracyjny wskazał przy tym, że oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności -skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.

W innym miejscu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, natomiast, że cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą (wyrok z

30.03.2004 r. IVSA 3763\03 Lex 156952). Innymi słowy w praktyce orzeczniczej przeważa obecnie pogląd, w świetle którego z rażącym naruszeniem prawa materialnego mamy do czynienia wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy jest ewidentnie sprzeczne z wyraźnym i niebudzącym wątpliwości przepisem. Nie stanowi rażącego naruszenia prawa błędna interpretacja przepisów składających się na podstawę prawną jeżeli jest to jedna z możliwych interpretacji przepisu, (tak m.in. wyrok NSA z 17 czerwca 1994r. I SA 1559/93, ONSA 1995 nr 1, poz. 51, wyrok NSA z 7.10.2008r. II OSK 685/07 niepubl.). Nie stanowi przesłanki rażącego naruszenia prawa rozbieżność w jego wykładni (wyrok NSA z dnia 6.02.1995 II SA 1642/94 Prok. i Pr. 1995, nr 7-8, s.70 i n. WSA w Warszawie wyrok z dnia 4.03.2004r. IVSA 3121\02Lex 156916).

Skoro - jak zostało wskazane na wstępie - postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji jest wyjątkiem od obowiązującej w postępowaniu administracyjnym zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej nie jest dopuszczalne "podciąganie" wypadków zwykłego naruszenia prawa pod naruszenie kwalifikowane, rażące, ani - tym bardziej -uznawanie za naruszające prawo sytuacji - gdzie nie jest wyjaśnione, czy do naruszenia prawa w ogóle doszło.

Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy wskazać należy, że kontrolowaną w postępowaniu nieważnościowym decyzją organ nadzoru budowlanego umorzył postępowanie w sprawie robót budowanych związanych z nadbudową istniejącego budynku biurowego położonego przy ul. K. we W. realizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzoru budowlanego stopnia podstawowego wskazał, że roboty te niewątpliwie wykonano w sposób samowolny, bez wymaganego pozwolenia na budowę. Wyjaśniając natomiast okoliczności ich realizacji wykluczono, że "samowolne roboty podlegają procedurze określonej w art. 48 Prawa budowlanego", a w niniejszej sprawie organ ma możliwość usankcjonowania tych robót w oparciu o procedurę określoną w art. 50 i 51 tego prawa. Organ zweryfikował poprawność wykonanych robót w odniesieniu do przepisów dotyczących zasad wiedzy technicznej i sztuki budowlanej. Ponieważ roboty te wykonano w sposób nieuchybiający przepisom i brak jest podstaw do nakazania dokonania czynności doprowadzających wykonane roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem -postępowanie jako bezprzedmiotowe należało umorzyć, natomiast dalsze roboty

budowlane związane z wykończeniem obiektu inwestor może wykonać wyłącznie na podstawie stosownej decyzji o pozwoleniu na roboty budowlane wydanej przez właściwy organ administracji architektoniczno - budowlanej - na podstawie art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego.

Obowiązkiem zatem organów prowadzących postępowanie nadzorcze było zbadanie czy w okolicznościach niniejszej sprawy nie doszło do rażącego naruszenia art. 105 kpa lub zaistniały inne przesłanki określone w art. 156§1kpa.

Organ odwoławczy - co należy podkreślić przyjął, że kontrolowana przez niego decyzja nie narusza w sposób rażący prawa mimo niewłaściwego jej uzasadnienia. Organ wskazał przy tym, że ponieważ w terminie 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt. 1 Prawa budowlanego nie została wydana decyzja określona w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego obowiązkiem organu nadzoru budowlanego było umorzenie postępowania. Organ budowlany stracił bowiem uprawnienia do rozstrzygania w omawianym trybie.

Należy zgodzić się - co do zasady - z poglądem organu administracji, że po upływie 2-miesiecznego terminu nie jest możliwe wydanie przez organ decyzji nakładającej na inwestora obowiązek dokonania czynności opisanych w art. 51 ust. 1 pkt. 1-3 tego prawa. Okoliczność ta jednak sama przez się nie stanowi o tym, że w niniejszej sprawie decyzja umarzająca postępowanie jako bezprzedmiotowe nie jest dotknięta wadą nieważności, a wręcz - jak to wskazał organ, że jest prawidłowa.

Sąd uznał, że zaskarżona decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji z dnia (...).12.2006r. została wydana przedwcześnie, bez należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy, a zatem z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 i 77§ kpa.

Obowiązkiem organu w niniejszej sprawie było, w pierwszym rzędzie, ustalenie czy legalizacja robót budowlanych będących przedmiotem postępowania winna się odbywać w oparciu o art. 50 - 51 Prawa budowlanego czy też art. 48 i n. tego prawa. Nie może bowiem ujść uwadze (czego zresztą organ administracji nie kwestionuje), że inwestor J. K. nie legitymował się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Jak wynika z akt sprawy decyzja z dnia [...] sierpnia 2004r. została dnia [...]10.2004r. uchylona i sprawa przekazana do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu innej decyzji z dnia [...]10.2008r.- odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...].08.2006r. organ administracji zawarł stwierdzenie, że "inwestor realizował przedmiotowa nadbudowę pozostając w

błędnym aczkolwiek niezawinionym przez siebie przekonaniu, że posiada ostateczną W przekazanych sądowi aktach administracyjnych brak jest wprawdzie decyzji z dnia [...] sierpnia 2004r. jednakże ani uzasadnienia decyzji znajdujących się w tych aktach ani żadne dokumenty i inne dowody w nich zawarte nie pozwalają na taką ocenę świadomości inwestora co do uostatecznienia się decyzji przed rozpoczęciem robót jakiej dokonał organ. Z prostego zestawienia dat wynika, że decyzja z dnia [...].08.2004r. mogła stać się ostateczna najwcześniej 15.09.2004r. (3 dni na jej doręczenie + 14 dni na złożenie odwołania). Skoro - jak wynika z niekwestionowanych ustaleń organów - 17.09.2004r. roboty były już w znacznym stopniu zaawansowane - nieuprawnione jest twierdzenie organu, że były one realizowane w "przekonaniu inwestora o ostateczności decyzji zezwalającej na budowę". Kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja w niniejszej sprawie (z dnia [...]12.2006r.) w żaden sposób nie odnosi się do tej kwestii. Organ przywołał jedynie stan sprawy jednakże nie uzasadnił, dlaczego "wykluczono, że samowolne roboty podlegają procedurze określonej w art. 48 a powinny być prowadzone w oparciu o art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Wprawdzie w uzasadnieniu decyzji z dnia [...]10.2008r. organ przywołał orzeczenie WSA z dnia z dnia 23.05.2006r. w sprawie VIISA/Wa 174/06, z którego wynika, że jeżeli inwestor rozpoczął budowę na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę zastosowanie powinna mieć procedura określona w art. 50 i 51 Prawa budowlanego jednakże stanowisko to nie stanowi jedynej linii orzecznictwa sądowo administracyjnego. Podkreślić przy tym należy, że Sąd w uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazał także, że kluczowe znaczenie dla prawidłowego rozpoznania sprawy ma ustalenie, kiedy inwestor rozpoczął przedmiotową budowę. Od tej okoliczności uzależniona jest bowiem sytuacja prawna inwestora, zastosowanie wobec niego procedury wynikającej z dyspozycji przepisu art. 48 bądź art. 51 Prawa budowlanego. Natomiast w innym miejscu NSA stwierdził, że trzeba odróżnić sytuacje, w której budowa obiektu budowlanego została rozpoczęta bez ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę od tej kiedy rozpoczęcie budowy miało miejsce na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która następnie została uchylona przez sąd administracyjny. W pierwszej sytuacji niedopuszczalne jest wydanie pozwolenia na budowę, gdyż należy wszcząć postępowanie zmierzające do usunięcia samowoli budowlanej (art.48). W drugiej zaś sytuacji postępowanie

powinno zmierzać do legalizacji wykonanych robót budowlanych przez doprowadzenie tych robót do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt. 2). [wyrok NSA z 27 marca 2007r. II OSK 525/06 niepubl.].

A zatem okoliczność ta to jest, które przepisy winny mieć zastosowanie do legalizacji samowoli budowlanej, której dopuścił się inwestor ma priorytetowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Stwierdzenie bowiem przez organ, że w okolicznościach tej sprawy legalizacja samowoli może się odbywać li tylko w oparciu o art. 48 i n. Prawa budowlanego uzasadniają przyjęcie, że kontrolowana w niniejszym postępowaniu nieważnościowym decyzja narusza prawo.

I wreszcie - nie może ujść uwadze Sądu, że niezależnie od w/w przesłanek organ nie rozważył czy umorzenie postępowania decyzją z dnia [...].12.2006r. z przyczyn wskazanych w jej uzasadnieniu nie było dotknięte wadą rażącego naruszenia prawa. Decyzja ta bowiem w żadnym stopniu nie odnosi się do upływu 2 miesięcznego terminu wskazanego w art. 51 Prawa budowlanego a jedynie do kwestii zgodności wykonanych robót z przepisami prawa w tymi przepisami techniczno - budowlanymi.

Uzasadnienie decyzji stanowi jej integralną cześć i - zgodnie z wymogami zawartymi w art. 107§3 - winno zawierać m.in. wyjaśnienie podstawy prawnej. Nie może zejść z pola widzenia okoliczność, że inne są skutki umorzenia postępowania w sytuacji gdy organ nie wydaje decyzji w omawianym 2 miesięcznym terminie a inne gdy postępowanie uznaje się za bezprzedmiotowe z uwagi na zgodność wykonanych samowolnie robót budowlanych z przepisami prawa. W tym ostatnim przypadku - co należy podkreślić - brak jest podstaw do umorzenia postępowania, albowiem organ po wstrzymaniu robót budowlanych i stwierdzeniu ich wykonania zgodnie z prawem winien jedynie wydać decyzję w oparciu o art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego. Takie stanowisko zajął także NSA z wyroku z dnia 17 stycznia 2007r. II OSK 167/06 (ONSAiWSA 2007/6/132), w którym wskazał, że jeżeli inwestor wykonał roboty budowlane przy budowie obiektu na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę i w okresie ważności tego pozwolenia, to po uchyleniu tej decyzji prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego nie jest możliwe w postępowaniu prowadzonym przez organ nadzoru budowlanego w trybie i na zasadach określonych w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) wydanie decyzji o umorzeniu postępowania.

Niewątpliwie zasada ta nie ma zastosowania w przypadku upływu terminu , o którym mowa w art. 51 Prawa budowlanego.

Reasumując - zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania - art. 7, 7§1 i 107§3 kpa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając ponownie sprawę organ weźmie pod uwagę wskazaną wyżej ocenę prawną. W szczególności oceni, czy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego uprawniony był w okolicznościach niniejszej sprawy do umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych związanych z nadbudową istniejącego budynku biurowego realizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, prowadzonego w oparciu o przepisy art. 50 i 51 Prawa budowlanego skoro nie zostało ustalone kiedy rozpoczęto prowadzenie robót budowlanych a z akt administracyjnych jednoznacznie wynika, że przed ich rozpoczęciem inwestor nie posiadał ostatecznej decyzji zezwalającej na ich realizację. Następnie, w przypadku stwierdzenia, że umorzenie postępowania zostało dokonane przedwcześnie oceni - czy stwierdzone naruszenie prawa miało charakter rażący. Dodatkowo organ ponownie oceni - czy w świetle podniesionych wyżej okoliczności decyzja Powiatowego inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].12.2006r. ze wskazanym przez ten organ uzasadnieniem nie jest dotknięta wadą nieważności wskazaną w art. 156§1 pkt. 2 kpa.

Natomiast Sąd podzielił stanowisko organu co do tego, że kontrolowane przez niego rozstrzygniecie nie jest dotknięte żadną z pozostałych wad wymienionych w art. 156§1 kpa w szczególności w pkt. 7 tego przepisu. Ustawodawca wskazał w tym przepisie, że stwierdza się nieważność decyzji jeżeli zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Nie może budzić wątpliwości, że ustawodawca odsyła do przypadków nieważności wynikających z przepisów szczególnych. Przepis prawa materialnego musi wyraźnie przewidywać w takiej sytuacji sankcje nieważności. W niniejszej sprawie ani przepisy prawa budowlanego ani inne przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie przewidują takiej sankcji. Skarżąca również nie wskazała takiego przepisu.

Mając na względzie powyższe okoliczności - w oparciu o art. 145§1 pkt. 1 lit. c oraz art. 135 i 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.u. nr 1532, poz. 1270 ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji.

Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść art. 200 tej ustawy.