Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 215/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2019-06-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 52
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art. 7,   art. 11, art. 77,  art. 80
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 25 czerwca 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Protokolant referent Małgorzata Gaida po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2019 roku sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie rozbiórki obiektów I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. zasądza od Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej spółki kwotę "[...]" zł (słownie: "[...]" złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia "[...]" Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, dalej: k.p.a.) w zw. z art. 48 ust. 1 oraz art. 83 ust. 2 ustawy Prawo Budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202, dalej prawo budowlane, p.b.), po rozpatrzeniu odwołania Spółki A (dalej: Spółka, strona, skarżący) od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w "[...]" (PINB) z dnia "[...]" w przedmiocie rozbiórki składowiska opału, tj.: 8 sztuk boksów (zasieków), przyczepy kempingowej stanowiącej biuro składu opału, wagi najazdowej oraz utwardzenia terenu (częściowo z płyt betonowych, a częściowo z prefabrykowanej kostki betonowej) położonych na dz. nr "[...]" przy "[...]" w "[..]" – utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Zakwestionowana decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym.

W dniu 26 czerwca 2018 r. do PINB wpłynęło pismo Burmistrza Miasta

"[...]" z informacją, że w związku z prowadzonym postępowaniem

administracyjnym w sprawie zmiany zagospodarowania terenu dz. o nr "[...]" w obrębie "[...]" miasta "[...]", przy "[...]", polegającej na utworzeniu punktu składowania węgla, zarówno użytkownik wieczysty działki nr "[...]", jak i podmiot prowadzący skład węgla, nie występowali do Starosty "[...]" z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę obejmujące utworzenie punktu składowania węgla. W związku z powyższym Burmistrz zwrócił się z prośbą o przeprowadzenie kontroli przedmiotowego

składowiska.

Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, w dniu "[...]" PINB wydał, na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, decyzję nakazując stronie rozbiórkę składowiska opału, tj.: 8 sztuk boksów (zasieków), przyczepy kempingowej stanowiącej biuro składu opału, wagi najazdowej oraz utwardzenia terenu (częściowo z płyt betonowych, a częściowo z prefabrykowanej kostki betonowej) położonych na dz. Nr "[...]" przy "[...]". W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że inwestor nie posiada decyzji pozwolenia na budowę, a przedmiotowa inwestycja jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta "[...]".

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zarzucił organowi niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, niekompletne zebranie materiału dowodowego, niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa budowlanego oraz błędy w ustaleniach faktycznych.

W uzasadnieniu decyzji z dnia "[...]" WINB, przytaczając treść art. 48 Prawa budowlanego podniósł, że jeżeli obiekt budowlany lub

jego część wybudowany został bez pozwolenia na budowę - organ nadzoru budowlanego jest obowiązany wydać decyzję nakazująca rozbiórkę takiego obiektu lub jego części. Jest to rozstrzygnięcie, które może zostać poprzedzone postępowaniem legalizacyjnym. Wstępnym warunkiem wszczęcia i prowadzenia postępowania legalizacyjnego jest ustalenie, że budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności

obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Nakaz rozbiórki może być orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma

prawnych możliwości jego legalizacji. Niemożność wykazania zgodności wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej obiektu budowlanego z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, obowiązujących w dacie rozstrzygania sprawy, nie pozwala na legalizację takiego obiektu. WINB wskazał, że istotną kwestią w przedmiotowej sprawie jest to, że Burmistrz Miasta "[...]"

pismem z dnia 16 października 2018 r. poinformował organ I instancji, że w chwili obecnej obowiązuje Uchwala Rady Miejskiej w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z jej ustaleniami działka nr ‘[...]" (obr. ‘[...]" miasta "[...]") przy "[..]" na której zlokalizowany jest skład opału, przeznaczona jest na cele: US5 - "usługi". Obecny sposób zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości jest niezgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z treści miejscowego planu nie wynika, aby przedmiotowy teren przeznaczony był pod tego typu inwestycję. Skład węgla może być prowadzony jako działalność handlowa lub handlowo-usługowa. Z samej specyfiki usług wynika, że mają one charakter niematerialny o charakterze nieprodukcyjnym. WINB argumentował, że w orzecznictwie skład węgla postrzegany jest jako budowla stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz

instalacjami i urządzeniami. Służy ona do prowadzenia działalności polegającej na

magazynowaniu i dystrybucji stałego surowca energetycznego (węgla). Tego rodzaju

inwestycje zaliczane są do instalacji jako przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (§ 3 ust. 1 pkt 37 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Nie ulega wątpliwości, że taka inwestycja może powodować emisję. Jest to więc obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, na którego budowę wymagane jest na zasadach ogólnych uzyskanie

pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego) – w sprawie jest bezsporne, że spółka nie uzyskała pozwolenia na budowę i nie była przeprowadzona ocena oddziaływania na środowisko. W związku z powyższym, nie ma możliwości wdrożenia procedury legalizacyjnej, a organ nadzoru budowlanego zobligowany był wydać nakaz rozbiórki przedmiotowej inwestycji.

W skardze wywiedzionej do tut. Sądu na decyzję WINB pełnomocnik skarżącego, przytaczając w całości argumentację zawartą w odwołaniu, zarzucił jej naruszenie:

- art. 7 k.p.a., w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu

faktycznego sprawy i brak ustalenia w przedmiocie kiedy nastąpiła zmiana sposobu korzystania z nieruchomości i czy zmiana ta wymagała wydania decyzji w myśl przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co skutkowało błędnym zastosowaniem przepisu art. 48 ust. 1 (zamiast 48 ust. 2) ustawy Prawo budowalne;

- art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez

niekompletne zebranie materiału dowodowego w niniejszej sprawie, a następnie rozważenie go w sposób niezgodny z zasadami swobodnej

oceny dowodów, co doprowadziło do ustalenia, że skarżący jest inwestorem obiektu w sytuacji, gdy brak jest jednoznacznych dowodów wskazujących na tę

okoliczność;

- art. 9 i 10 k.p.a. poprzez pozbawienie P. G. prawa do

udziału w postepowaniu administracyjnym

- art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez zaniechanie przez organ odwoławczy

uchylenia zaskarżonej decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania, w sytuacji gdy z okoliczności faktycznych sprawy jednoznacznie wynikało, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa

- art. 107 § 1-3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez zaniechanie

omówienia, odniesienia się i rozpoznania wszystkich zarzutów, podniesionych w odwołaniu od decyzji PINB;

- art. 52, w zw. z art. 48 ust. pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i obciążenie skarżącego nakazem rozbiórki, w sytuacji gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika kiedy powstały sporne obiekty i kto był ich inwestorem;

- art. 29 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że 8 boksów, przyczepa kempingowa oraz utwardzenie terenu stanowią obiekty

wobec, których konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę;

- art. 3 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i zakwalifikowanie wagi najazdowej jako obiektu budowlanego

budowli, dla której niezbędne jest uzyskanie pozwolenia na budowę;

- art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z § 3 ust. 1 pkt 27 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 roku poprzez niewłaściwe jego

zastosowanie i uznanie, że obiekty na terenie działki zajmowanej

przez stronę nie są zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i oddziaływają w sposób znaczący na okoliczne środowisko.

Wskazując na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentowana jest konieczność wyczerpującego odniesienia się w uzasadnieniu decyzji organu do całości zebranego materiału dowodowego oraz do wszystkich zarzutów podnoszonych przez strony w toku postępowania, wynikająca z treści art. 11 k.p.a., stanowiącego, że organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Prawidłowe uzasadnienie rozstrzygnięcia powinno umożliwiać stronie zapoznanie się z motywami, którymi kierował się organ, a także kontrolę prawidłowości rozstrzygnięcia przez sąd. Treść uzasadnienia winna obrazować szczegółowy tok rozumowania organu, które doprowadziło do wydania konkretnego rozstrzygnięcia, oraz wskazywać i wyjaśniać przesłanki faktyczne, jakimi kierował się organ podejmując konkretne rozstrzygnięcie. Ponadto, uzasadnienie decyzji wydawanej przez organ odwoławczy winno zawierać szczegółowe ustosunkowanie się do zarzutów zawartych w odwołaniu i nie może pozostać w obrocie prawnym decyzja organu odwoławczego, która w uzasadnieniu nie zawiera własnych ustaleń i rozważań poprzestając na ustaleniach i rozważaniach organu I instancji. Organ administracji obowiązany jest do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do realizacji decyzji bez stosowania środków przymusu. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do okoliczności istotnych dla danej sprawy. Obowiązkiem organu odwoławczego przy uzasadnianiu decyzji jest więc ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Niewykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Podkreślić przy tym trzeba, że uzasadnienie stanowiące integralną część każdej decyzji jest elementem umożliwiającym sądową kontrolę w zakresie oceny prawidłowości przeprowadzenia postępowania administracyjnego z poszanowaniem reguł wynikających z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Jego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Powinno się w nim znaleźć pełne odzwierciedlenie i ocena zebranego materiału dowodowego oraz wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek jakimi kierował się organ w procesie decyzyjnym. Uzasadnienie powinno przekonywać zarówno co do prawidłowości oceny stanu faktycznego i prawnego, jak i co do zasadności samej treści podjętej decyzji. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a. Zasada ta nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre dowody czy też twierdzenia lub wyjaśnienia strony, albo nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy - okoliczności podnoszonych przez stronę. Organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 k.p.a. Zaniechanie przez organy administracji państwowej uzasadnienia swych decyzji w sposób przekonujący, a więc odnoszący się do wszystkich zarzutów, zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7-9 i 11k.p.a. skutkuje wadliwością tych decyzji jako naruszających dyspozycję art. 77. 80, 81 i art. 107 § 3 k.p.a. (por. wyrok NSA z 11 lipca 2001 r. sygn. akt IV SA 703/99.

Tym obowiązkom w niniejszej sprawie organy nie uczyniły zadość.

W uzasadnieniu własnej decyzji organ I instancji wskazuje, że działka nr "[...]" została nabyta przez B. Z. – G. w 1996 r. i była już utwardzona. Boksy powstały w 1997 r. Natomiast A. G. oświadczył, że od roku 2014 na terenie powyższej działki była prowadzona działalność związana ze składowaniem opału – węgla. Organ nie wyjaśnia jednocześnie dlaczego uznaje stronę skarżącą za inwestora, w sytuacji kiedy ona temu konsekwentnie zaprzecza. Z kolei uzasadnienie decyzji organu odwoławczego, poza powołaniem regulacji prawnych i orzecznictwa, sprowadza się do konstatacji, że organ I instancji nie naruszył przepisów postępowania administracyjnego, jak również prawa materialnego, a argumenty zawarte w odwołaniu są bezzasadne. WINB nie odniósł się jednak merytorycznie do zarzutów odwołania. Przede wszystkim całkowicie zignorowano najistotniejszy zarzutu, mianowicie dlaczego uznano skarżącą za inwestora w przedmiotowej sprawie. Wszystko to sprawia, że decyzja organu I instancji, a w szczególności zaskarżona decyzja WINB de facto wymykają się możliwości sądowej kontroli legalności. Organ II instancji nie wskazał argumentów na rzecz uznania stanowiska skarżącego zawartego w odwołaniu za niezasadne.

W ocenie Sądu organy co najmniej powierzchownie i pochopnie potraktowały kwestię rozumienia inwestora w rozumieniu art. 52 Prawa budowlanego. Zgodnie z nim inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości to, że z powyższego przepisu nie wynika bynajmniej dowolność organów administracji w wyborze podmiotu zobowiązanego do wykonania określonych czynności. W wyroku NSA z dnia 3 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1657/15, podkreślono że treść art. 52 omawianej ustawy nie obliguje organu administracji do wskazywania adresata decyzji bezwzględnie w takiej kolejności, jaka została wymieniona w ustawie. Wybór osoby, na którą taki obowiązek należy nałożyć, winien być uzależniony przede wszystkim od możliwości legalnej realizacji obowiązku przez ten podmiot. W wyroku NSA z dnia 15 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 338/11 - przyjęto, że w kontekście przepisu art. 52 ustawy Prawo budowlane w pierwszej kolejności obowiązkami nakazanymi w decyzjach wymienionych przepisami 48, art. 49b, art. 50a i art. 51 ustawy Prawo budowlane powinien być obciążony inwestor, jednakże pod warunkiem, że posiada on w dacie orzekania uprawnienia do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu. Pojęcie inwestora nie jest zaś tożsame z pojęciem właściciela obiektu. Art. 52 ustawy Prawo budowlane wymieniając oba te podmioty i nakazując nakładanie obowiązków w pierwszej kolejności na inwestora, wyraźnie wskazuje, że prawo własności nie przesądza o statusie inwestora. Wskazanie adresata wymaga więc ustalenia osoby inwestora i jego aktualnego związku z przedmiotową nieruchomością, tj. czy posiada on tytuł prawny do nieruchomości umożliwiający mu wykonanie nałożonych obowiązków. Dopiero jeżeli nie jest możliwe zobowiązanie inwestora, to wówczas, zgodnie z art. 52 ustawy Prawo budowlane, zobowiązanie należy skierować do właściciela obiektu. Reasumując, orzekające organy nie wskazały prawnych kryteriów, tj. hipotez norm prawa materialnego, wedle których zidentyfikowały inwestora w niniejszej sprawie. W tej mierze Sąd z urzędu podaje, że prawo budowlane nie zawiera typowej legalnej definicji pojęcia »inwestora (budowlanego)«, lecz wskazuje jedynie, że jest on uczestnikiem procesu budowlanego (art. 17 p.b.), a do jego obowiązków należy zorganizowanie procesu budowy, w tym zapewnienie opracowania projektów oraz wykonania i odbiorów robót budowlanych przez osoby o odpowiednich kwalifikacjach zawodowych (art. 18 p.b.. Ma uzyskać pozwolenie na budowę i w tym celu m.in. oświadczyć, że ma prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz przedstawić projekt budowlany (art. 32 i 33 p.b.). Obowiązany jest zapewnić objęcie kierownictwa budowy przez odpowiednią osobę i protokolarnie przekazać jej teren budowy (art. 22 pkt 1 p.b.), a w końcu uzyskać pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego (art. 55 i n p.b) i przekazać jego właścicielowi lub zarządcy - przy oddawaniu go do użytkowania - dokumentację budowy i dokumentację powykonawczą (art. 60 p.b.). Reasumując, w świetle przepisów p.b. inwestor to podmiot, który posiadając prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane, realizuje inwestycję poprzez podejmowanie właściwych dla danego etapu procesu inwestycyjnego czynności, tj. inicjuje postępowanie w celu uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, podejmuje działania niezbędne do realizacji inwestycji, organizuje budowę, finansuje przedsięwzięcie lub organizuje na ten cel odpowiednie środki, realizuje inwestycję lub organizuje jej realizację zgodnie z obowiązującymi przepisami, a po zakończeniu budowy wykonuje czynności niezbędne do rozpoczęcia legalnego użytkowania obiektu budowlanego (zespołu obiektów). Zasadniczo na inwestorze zatem ciąży odpowiedzialność za zapewnienie zgodnego z prawem przebiegu całego procesu budowlanego, od jego rozpoczęcia do oddania obiektu do użytkowania włącznie. Ocena zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji prowadzi do wniosku, że organy nie uzasadniły, a w zasadzie nawet nie przedstawiły swego stanowiska co do tego, kto jest inwestorem wykonanych bez pozwolenia robót, zakwestionowanych przez organy nadzoru budowlanego robót. Okoliczność ta ma natomiast podstawowe znaczenie w świetle treści art. 52 Prawa budowlanego. Dopiero prawidłowe ustalenie inwestora otwiera drogę do rozważań czy posiada on takie uprawnienia do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nałożonego obowiązku, a jeżeli nie posiada, to kto i z jakich powodów winien być adresatem obowiązków nałożonych w decyzji. Innymi słowy, w zaskarżonych decyzjach nie powołano się na jakiekolwiek dowody, względnie ich surogaty (jak prawdopodobieństwo), czy wręcz na domniemanie - choć z natury rzeczy niewystarczające do zastosowania normy prawa materialnego do stanu faktycznego badanej sprawy - pozwalające, choć w założeniu, wykazać, że sprawcą samowoli budowlanej w przedmiotowej sprawie jest Spółka.

Przechodząc dalej przypomnieć należy, że organy zakwestionowały zgodność prowadzonej na działce nr "[...]" działalności z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. WINB wskazał w powyższym zakresie, że istotną kwestią w przedmiotowej sprawie jest to, że Burmistrz Miasta "[...]"

pismem z dnia 16 października 2018 r. poinformował organ I instancji, że w chwili obecnej obowiązuje Uchwala Rady Miejskiej w "[...]" w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z jej ustaleniami działka nr "[...]" (obr. "[...]" miasta "[...]") przy "[...]", na której zlokalizowany jest skład opału, przeznaczona jest na cele: US5 - "usługi". Obecny sposób zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości jest niezgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z treści miejscowego planu nie wynika bowiem, aby przedmiotowy teren przeznaczony był pod tego typu inwestycję. Skład węgla może być prowadzony jako działalność handlowa lub handlowo-usługowa. Z samej specyfiki usług wynika, że mają one charakter niematerialny o charakterze nieprodukcyjnym.

Z takim stanowiskiem organów nie sposób się zgodzić. Typowym przykładem usługi jest umowa o zastępstwo inwestorskie, do której na podstawie odesłania zawartego w art. 750 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. kodeks cywilny (Dz.U.2019.1145 t.j., dalej jako k.c.) stosuje się odpowiednio przepisy o zleceniu (por. wyrok SN z dnia 11 lipca 2014 r., III CSK 245/14, OSNC-ZD 2015, nr D, poz. 57; wyrok SN z dnia 24 października 2000 r., V CKN 135/00, LEX nr 52673; powołany wyżej wyrok SN z dnia 18 lutego 2004 r., V CK 216/03; wyrok SN z dnia 16 czerwca 2004 r., III CK 158/03, LEX nr 174177; wyrok SA w Warszawie z dnia 13 września 2013 r., I ACa 1578/12, LEX nr 1392079). Dotyczy to również wypowiedzenia umowy o zastępstwo inwestorskie (por. wyrok SN z dnia 16 lutego 2001 r., IV CKN 269/00, OSNC 2001, nr 9, poz. 139; M. Nesterowicz (w:) J. Winiarz, Komentarz, t. II, 1989, s. 692). Powyższe pozwala na jednoznaczną konstatację, że zarówno umowa o roboty budowlane (art. 647 k.c.), o ustanowenie odrębnej własności lokalu w rozumieniu art. 8 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokalu (Dz.U.2019.737 t.j.), czy wreszcie umowa deweloperska uregulowana w art. 22 ustawy z dnia 16 września 2011 r. o ochronie prawa nabywcy lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego, należą do kategorii umów o świadczenie usług. Wobec powyższego skład opału może być zlokalizowany w jednostce planistycznej o przeznaczeniu usługowym, co w niniejszej sprawie ma miejsce, jako, że działka nr "[...]", obręb "[...]" miasta "[...]" jest zlokalizowana w konturze planistycznym oznaczonym symbolem US5-usługi. W tej sytuacji nie sposób podzielić poglądu WINB, że z samej specyfiki usług wynika, że mają one charakter niematerialny, czy nieprodukcyjny. Powyższemu sprzeciwiają się przywołane powyżej umowy o roboty budowalne, o ustanowenie odrębnej własności lokalu, czy deweloperska, których efektem jest substrat materialny, czyli obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 1 p.b. Zatem linia demarkacyjna pomiędzy przeznaczeniem terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod usługi, względnie pod handel, nie jest determinowana charakterem i rodzajem finalnego efektu świadczonych usług, albo wykonywanego handlu, tj. czy ich substratem jest rzecz w rozumieniu art. 45 k.c. (budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności – art. 46 k.c., względnie część składowa rzeczy – art. 47, 48 i 49 k.c.), czy utwór w znaczeniu art. 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (Dz.U.2019.1231 t.j.). Wobec powyższego Sąd wyraża przekonanie, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego teren przeznaczony pod usługi może być zagospodarowany m. in. jako składowisko opału. Na powyższą konstatację w przedmiotowej sprawie nie bez wpływu pozostawał fakt, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta "[..]" w obrębie dzielnicy "[...]" w ogóle nie przewiduje przeznaczenia terenów pod handel (§ 2 uchwały). Dlatego też nietrafne jest stanowisko organów, że na działce nr "[...]", przeznaczonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele: US5 - "usługi", nie może być prowadzona działalność polegająca na obrocie węglem. Na powyższe stanowisko Sądu nie ma wpływu treść pisma Burmistrza Miasta "[...]" z dnia 16 października 2018 r., które jest wyłącznie jego opinią, co do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Rozpoznając sprawę ponownie organy obowiązane będą poddać wnikliwej analizie i ocenie cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy (uzupełniając go wcześniej w niezbędnym zakresie) w kontekście wszystkich podnoszonych przez skarżącego zarzutów, będąc przy tym związane wykładnią prawa co do prawnej kwalifikacji inwestora oraz rozumienia przeznaczenia terenu pod usługi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzająca ja decyzję organu I instancji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.