Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 925/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 1
journal: Dz.U. 1958 nr 17 poz 71
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw, związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.), sędzia WSA Bożena Marciniak, asesor WSA Anna Fyda-Kawula, Protokolant referent Agata Szczepanik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 3 lutego 2022 r. nr SZ.gn.625.105.2020 w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] lutego 2022 r., nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpoznaniu wniosku A. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tego organu z [...] października 2020 r., nr [...], uchylił w całości decyzję z [...] października 2020 r. oraz umorzył postępowanie pierwszej instancji.

W uzasadnieniu Minister wskazał, że Prezydium Powiatowej Rady Narodowej (dalej jako PPRN) w [...], orzeczeniem z [...] maja 1958 r., nr [...], działając na podstawie art. 9 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw, związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. Nr 17, poz. 71) orzekło o przejęciu na własność Państwa nieruchomości położonej w [...], powiat [...], o pow. [...] ha, bez odszkodowania i wolnej od obciążeń, stanowiącej własność B. Z.. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej (dalej jako PWRN) w [...] orzeczeniem z [...] października 1958 r., nr [...] po rozpatrzeniu odwołania B. Z., utrzymało w mocy orzeczenie z [...] maja 1958 r.

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia PWRN w [...] z [...] października 1958 r. oraz orzeczenia PPRN w [...] z [...] maja 1958 r. wystąpiła A. K. , tj. jedna ze spadkobierczyń B. Z. (postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z [...] listopada 1990 r., sygn. akt [...] o stwierdzeniu nabycia spadku po M. Z. i B. Z.).

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] października 2020 r. odmówił stwierdzenia nieważności wyżej wskazanych orzeczeń. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra z [...] października 2020 r. wystąpiła A. K. .

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi po rozpatrzeniu wniosku i zbadaniu akt sprawy wskazał, że 16 września 2021 r. weszła w życie ustawa z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491). Zgodnie z art. 2 ust. 2 tej ustawy postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa.

Minister wyjaśnił, że zgodnie z art. 104 § 1 kpa organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Z kolei art. 105 § 1 kpa stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Dlatego wystąpienie przyczyny umorzenia postępowania z mocy samego prawa powinno znaleźć odzwierciedlenie w formalnej czynności decyzyjnej organu, jaką jest decyzja administracyjna.

Minister wyjaśnił, że w sytuacji, gdy przyczyna umorzenia postępowania ujawni się już po wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej, ale jeszcze przed podjęciem decyzji drugoinstancyjnej, czyniąc postępowanie w sprawie bezprzedmiotowym (w niniejszej sprawie przyczyną tą jest wejście w życie ustawy z 11 sierpnia 2021 r.), to wówczas organ odwoławczy powinien wydać decyzję, w której uchyli zaskarżoną decyzję w całości i umorzy postępowanie pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 2 kpa).

Ustosunkowując się do zasadniczej przesłanki umorzenia postępowania nieważnościowego, określonej w art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r., jaką jest upływ co najmniej trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, organ nadzoru podniósł, że w zgromadzonej dokumentacji nie zachowało się zwrotne potwierdzenie odbioru orzeczenia PWRN w [...] z [...] października 1958 r. przez B. Z.. Od wydania kwestionowanego orzeczenia minęło kilkadziesiąt lat. W tym czasie zmieniały się: ustrój organów władzy publicznej, kompetencje i struktura organizacyjna urzędów, podział administracyjny kraju, a także sposób funkcjonowania i zakres działania archiwów państwowych. Wymienione okoliczności sprzyjały rozproszeniu lub zaginięciu dokumentacji. Organ podał, że w warunkach omawianej sprawy określenie daty doręczenia orzeczenia PWRN w [...] z [...] października 1958 r. jest możliwe w oparciu o okoliczności pośrednie.

Pierwszą okolicznością jest zamieszczona na dokumencie orzeczenia, w dniu [...] listopada 1958 r., klauzula potwierdzająca jego wykonalność. Organ zaznaczył, że zasadniczą przesłanką wykonalności ostatecznej decyzji administracyjnej jest jej wejście do obrotu prawnego. Innymi słowy, decyzja ta musi zostać doręczona stronie postępowania. Orzeczenie PWRN w [...], jako wykonalne od [...] listopada 1958 r., musiało zostać doręczone B. Z. najpóźniej tego dnia.

Jako drugą okoliczność, wprawdzie niewskazującą na dokładną datę doręczenia, ale jednak potwierdzającą fakt otrzymania orzeczenia PWRN w [...] przez B. Z., organ podał złożenie przez B. Z. zażalenia na postanowienie PWRN w [...] z [...] czerwca 1964 r., nr [...]. Postanowieniem tym Prezydium, na podstawie ówczesnego art. 105 § 2 kpa (instytucja wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji) stwierdziło, że orzeczeniem PPRN w [...] z [...] maja 1958 r., utrzymanym następnie w mocy orzeczeniem PWRN w [...] z [...] października 1958 r., przejęto na własność Państwa, m.in. działkę według nowego oznaczenia nr [...], wchodzącą w skład nieruchomości oznaczonej w księdze wieczystej Sądu Powiatowego w [...] jako [...], karta [...], o ogólnym obszarze [...] ha. Po rozpatrzeniu zażalenia M. i B. Z. Minister Rolnictwa, postanowieniem z [...] października 1965 r., nr [...], utrzymał w mocy postanowienie PWRN w [...] z [...] czerwca 1964 r. W ocenie organu nadzoru opisana sytuacja oznacza, że wnosząc zażalenie na postanowienie z [...] czerwca 1964 r. B. Z. musiał mieć wiedzę o wydanym uprzednio orzeczeniu PPRN w [...] z [...] maja 1958 r. utrzymanym w mocy orzeczeniem PWRN w [...] z [...] października 1958 r., ponieważ kwestionowane przez niego postanowienie z [...] czerwca 1964 r. było ściśle związane z tymi orzeczeniami (jego byt był uzależniony od funkcjonowania w obrocie prawnym wspomnianych orzeczeń). Z powyższych względów Minister przyjął, że orzeczenie PWRN w [...] z [...] października 1958 r. zostało niewątpliwie doręczone B. Z., przy czym treść klauzuli wykonalności zamieszczonej na tym dokumencie przemawia za stwierdzeniem, że doręczenie to nastąpiło najpóźniej 18 listopada 1958 r.

Zgodnie z art. 61 § 3 kpa datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Podanie A. K. o stwierdzenie nieważności orzeczenia PWRN w [...] z [...] października 1958 r. utrzymującego w mocy orzeczenie PPRN w [...] z [...] maja 1958 r. wpłynęło do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi 3 sierpnia 2016 r. (data stempla wpływu do organu) i ten dzień należy uznać za dzień wszczęcia postępowania.

Skoro doręczenie B. Z. orzeczenia PWRN w [...] zostało dokonane najpóźniej 18 listopada 1958 r., natomiast wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tego orzeczenia miało miejsce [...] sierpnia 2016 r., to oznacza, że wszczęcie postępowania nadzorczego nastąpiło po upływie 30 lat od doręczenia kwestionowanego orzeczenia. Organ nadzoru mając na uwadze treść art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. oraz konfrontując go z datą doręczenia orzeczenia z [...] października 1958 r. B. Z. (tj. [...] listopada 1958 r.) przyjął, że ostatnim dniem na ewentualne skuteczne złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia był [...] listopada 1988 r.

Minister wyjaśnił, że wprawdzie decyzja z [...] października 2020 r. odmawiająca stwierdzenia nieważności orzeczeń PWRN w [...] i PPRN w [...] zapadła jeszcze przed wejściem w życie ustawy z 11 sierpnia 2021 r. (tj. przed 16 września 2021 r.), to jednak w tej dacie nie miała ona waloru ostateczności (na skutek złożenia środka odwoławczego przez A. K.). Tylko ostateczność decyzji wyłączałaby zastosowanie art. 2 ust. 2 ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego.

Ubocznie Minister wskazał, że wydając decyzję z [...] października 2020 r. nieprawidłowo przypisał status strony wyłącznie A. K., pomijając w tym kontekście K. Z. i K. Z. (tj. pozostałe spadkobierczynie po B. Z.). Organ uznał w tym zakresie wspólne oświadczenie pozostałych spadkobierczyń (opatrzone notarialnie poświadczonymi podpisami), w myśl którego osoby te scedowały na rzecz A. K., m.in. prawo do żądania stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych. Po ponownym przeanalizowaniu sprawy Minister stwierdził (wskazując na wyrok WSA w Warszawie z 19 stycznia 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 1391/17), że oświadczenie takie nie wywołuje skutków w postępowaniu administracyjnym. W drodze czynności prawnej (tu: cesji) nie można nabyć prawa do żądania stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, nawet gdy wniosek taki złożyła osoba uprawniona.

Uwzględniając jednak formalny charakter niniejszej decyzji (uchylenie decyzji z [...] października 2020 r. i umorzenie postępowania administracyjnego) Minister ograniczył się aktualnie do kręgu stron, określonego pierwotnie w zaskarżonej decyzji.

Ze wszystkich wyżej wskazanych przyczyn organ nadzoru uchylił decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] października 2020 r. w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji. Organ zaznaczył, że art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. posługuje się konstrukcją umorzenia z mocy prawa, jednak zastosowanie tego przepisu na gruncie postępowania odwoławczego wymagało uwzględnienia treści art. 138 § 1 pkt 2 kpa.

Skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] lutego 2022 r. złożyła A. K.. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. poprzez nieprawidłowe zastosowanie w sytuacji, gdy w sprawie brak jest dowodu doręczenia orzeczenia poprzednikowi prawnemu skarżącej,

2. art. 2 ust. 2 ustawy 11 sierpnia 2021 r. w zw. z art. 32 ust. 1, art. 64 ust. 1 i 2 oraz art. 2 i art. 7 Konstytucji, poprzez ich błędną wykładnię i umorzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia PWRN w [...] z [...] października 1958 r. oraz orzeczenia PWRN w [...] z [...] maja 1958 r., podczas gdy prawidłowa wykładnia art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, spełniająca standardy konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego i wynikających z nich zasad, a w szczególności ochrony zaufania jednostki do państwa, zasady ochrony praw słusznie nabytych oraz ochrony interesów w toku, nakazuje dalsze prowadzenie postępowania w celu wydania decyzji administracyjnej stwierdzającej wydanie ich z naruszeniem prawa.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do rozpoznania Ministrowi oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuty rozwinęła w uzasadnieniu skargi.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje :

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W dacie orzekania przez Ministra obowiązywał art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Ustawa zmieniająca weszła w życie 16 września 2021 r. Zgodnie z art. 2 ust. 2 tej ustawy postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa.

Organ prawidłowo przyjął, przy zachowaniu wszelkich procedur, że doręczenie orzeczenia PWRN w [...] z [...] października 1958 r. nastąpiło najpóźniej [...] listopada 1958 r. Na orzeczeniu znajduje się klauzula stwierdzająca wykonalność tego orzeczenia - z dniem 18 listopada 1958 r. Jak słusznie wskazał organ nadzoru zasadniczą przesłanką wykonalności orzeczenia jest wejście do obrotu prawnego.

Także okolicznością potwierdzającą doręczenie orzeczenia jest złożenie przez B. Z. zażalenia na postanowienie PWRN w [...] z [...] czerwca 1964 r., którym organ ten, działając na podstawie art. 105 § 2 k.p.a. (w brzmieniu wówczas obowiązującym) stwierdził, że orzeczeniem PPRN w [...] z [...] maja 1958 r., utrzymanym następnie w mocy orzeczeniem PWRN w [...] z [...] października 1958 r., przejęto na własność Państwa nieruchomość stanowiącą działkę nr [...]. Postanowieniem z [...] października 1965 r. Minister Rolnictwa utrzymał w mocy postanowienie z [...] czerwca 1964 r. Należy podzielić stanowisko organu, że wnosząc zażalenie na wyżej wskazane postanowienie B. Z. musiał mieć wiedzę o wydanym uprzednio orzeczeniu PPRN w [...] z [...] maja 1958 r., utrzymanym w mocy orzeczeniem PWRN w [...] z [...] października 1958 r., gdyż kwestionowane przez niego postanowienie z [...] czerwca 1964 r. było ściśle związane z tymi orzeczeniami. Co istotne, orzeczenia PPRN w [...] z [...] maja 1958 r. i PWRN w [...] z [...] października 1958 r. zostały wykonane, bowiem Skarb Państwa przejął przedmiotową nieruchomość.

Okoliczność niezachowania się dowodu doręczenia orzeczenia nie oznacza, że takie doręczenie nie miało miejsca. Organ może wszelkimi dowodami ustalić doręczenie. Zważyć należy, że od wydania kwestionowanego orzeczenia minęło ponad 60 lat. W niniejszej sprawie nie udało się pozyskać pełnej dokumentacji archiwalnej, pomimo podjętych poszukiwań przez organ. W aktach archiwalnych nie tylko brak jest dowodu doręczenia, lecz także odwołania od orzeczenia PPRN w [...] z [...] maja 1958 r, zażalenia na postanowienie PWRN w [...] z [...] czerwca 1964 r. Należy podzielić stanowisko Ministra, że zmiany organów administracji publicznej, ich struktur, urzędów obsługujących organy, niejednokrotnie skutkowały zaginięciem części lub całości dokumentacji. Brak zachowania w niniejszej sprawie zwrotnego potwierdzenia odbioru, jak wyżej zaznaczono, nie oznacza, że nie było ono doręczone tym bardziej, że orzeczenie to weszło do obrotu prawnego i zostało wykonane. Z przyczyn omówionych przez organ nadzoru należy podzielić stanowisko, że doręczenie orzeczenia PWRN w [...] nastąpiło najpóźniej 18 listopada 1958 r.

Wniosek skarżącej o stwierdzenie nieważności kwestionowanego orzeczenia Prezydium wpłynął do Ministra 3 sierpnia 2016 r., a więc niewątpliwie po upływie 30 lat od doręczenia orzeczenia.

W kontrolowanej sprawie postępowanie administracyjne zostało wszczęte przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, a zmiana stanu prawnego nastąpiła w toku postępowania. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem jej wejścia w życie ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy kpa w brzmieniu nadanym ustawą. Natomiast, jak wyżej wskazano, postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa (art. 2 ust. 2 ustawy). Z powyższej regulacji wynika zatem, że z dniem wejścia w życie przepisów ustawy, do pozostających w toku postępowań o stwierdzenie nieważności decyzji organ administracyjny stosuje przepisy kpa z uwzględnieniem zmian wprowadzonych tą ustawą, natomiast postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczęte po upływie 30 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji z mocy prawa podlegają umorzeniu. Konstrukcja ww. regulacji oznacza zmianę prawa w toku postępowania, co nie jest niczym nadzwyczajnym i jest stosowane przez ustawodawcę w wielu aktach prawnych. W tej sytuacji zadaniem organu prowadzącego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest zbadanie jedynie przesłanki 30-letniego upływu czasu od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji (orzeczenia), co w przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi prawidłowo więc uznał, na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, że postępowanie nieważnościowe umorzone zostało z mocy prawa.

Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów naruszenia przepisów Konstytucji wskazać należy, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 zasygnalizował potrzebę stabilizacji stanu prawnego ukształtowanego decyzjami ostatecznymi i utrwalenia praw nabytych z takich decyzji, podnosząc, że pozostaje to w interesie porządku publicznego.

Trybunał wskazał, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Jednocześnie podniósł, że brak wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z przyczyny (wady) określonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine kpa po znacznym upływie czasu, skutkuje destabilizacją porządku prawnego. W tym kontekście Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że ustawodawca, określając przesłanki stwierdzania nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania, powinien brać pod uwagę wszystkie zasady mieszczące się w klauzuli państwa prawnego, przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP, a odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Trybunał zaakcentował także, że żadna z zasad, które w analizowanym przypadku są konkurencyjne, nie ma charakteru absolutnego. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego ustawodawca ma wręcz obowiązek kształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu - wraz z upływem czasu - stanu niepewności. Niezbędne jest zatem ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Trwałość decyzji organów nie może być pozorna. Taka pozorność występowałaby nie tylko, jeżeli ustawodawca nie przewidywałby ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale również jeżeli ograniczenia te nie byłyby wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej strony przewidywać, nieograniczoną terminem, możliwość wzruszania decyzji.

Art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej jest odpowiedzią na wskazane wyżej orzeczenie Trybunału. Sens tego przepisu opiera się na założeniu, że dochodzenie praw przez obywatela nie ma charakteru absolutnego. W porządku prawnym niekwestionowana jest konieczność ograniczenia czasowego dochodzenia praw. Od dawna obowiązują przepisy przewidujące takie instytucje, jak: zasiedzenie, przemilczenie, przedawnienie. Jeżeli bowiem obywatel przez wiele lat nie korzysta z przysługujących mu praw, to w pewnym momencie takiej możliwości zostaje pozbawiony. Trzydziestoletni okres przedawnienia, co do orzekania o wadach nieważności decyzji, gwarantował obywatelom odpowiednią ilość czasu na zakwestionowanie decyzji (orzeczenia). Jest to termin zbieżny z maksymalnym terminem nabycia prawa własności nieruchomości przez jej posiadacza uzyskującego posiadanie w złej wierze (art. 172 § 2 Kodeksu cywilnego).

Potrzeba zakończenia postępowań nieważnościowych ma swe uzasadnienie także w tym, że po kilkudziesięciu latach znacznie utrudniona jest weryfikacja decyzji administracyjnych. Występują braki dowodowe (zwłaszcza brak oryginalnych akt sprawy) znacznie utrudniające ocenę legalności działań organu. Ustalenie w takich sprawach, tzw. prawdy obiektywnej, która jest podstawą do oceny legalności kwestionowanej decyzji, jest obarczone znacznym ryzykiem błędu.

Nie można pominąć i tego, że po upływie kilkudziesięciu lat od wydania decyzji administracyjnej dochodzi do sytuacji, gdzie weryfikacja decyzji administracyjnej dokonywana jest często z inicjatywy osób, które nie były adresatami tych decyzji i nie dotknęły ich w sposób bezpośredni skutki decyzji (np. osoby te nie poniosły uszczerbku ekonomicznego w postaci odebrania im własności nieruchomości).

Z powyższych przyczyn Sąd nie podziela zarzutów skarżącej dotyczących naruszenia przepisów Konstytucji.

Podnieść należy, że regulacja z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej nie jest czymś nowym w porządku prawnym obowiązującym po 1990 r. Podobną regulację zawiera obowiązujący od 1 stycznia 1992 r. art. 63 ust. 2 i 3 ustawy z 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 107 poz. 464 ze zm.). Zgodnie z art. 63 ust. 2 i ust. 3 tej ustawy do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250 i z 1975 r. Nr 16, poz. 91) nie stosuje się przepisów kpa dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Postępowania toczące się w tych sprawach podlegają umorzeniu.

Nie jest zasadą konstytucyjną nieograniczona w czasie wzruszalność ostatecznych decyzji administracyjnych, zwłaszcza w sytuacji, gdy obowiązujące prawo wyznaczało odpowiednio długi okres dla dochodzenia naruszonych praw.

Należało więc dać prymat zasadzie stabilizacji porządku prawnego wynikającego z indywidualnych aktów administracyjnych, które wywołały skutki wiele lat temu. Trwałość decyzji ostatecznych uzasadnia zasada bezpieczeństwa prawnego wywodzona z ogólniejszej zasady demokratycznego państwa prawnego, przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP. Trwałość decyzji wynika też z domniemania jej zgodności z prawem, a więc z - przewidzianej w art. 7 Konstytucji RP - zasady praworządności.

Stanowisko skarżącej, że prawidłowa wykładnia art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej dokonana na podstawie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. prowadzi do wniosku, że postępowanie nadzorcze wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia orzeczenia nie podlega umorzeniu w zakresie dotyczącym stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa nie zasługuje na aprobatę. Zdaniem skarżącej taka wykładnia koresponduje z art. 158 § 3 kpa, który wyklucza wszczynanie postępowań w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji starszych niż trzydzieści lat, ale nie wynika z niego brak możliwości prowadzenia postępowań dotyczących stwierdzenia wydania takich decyzji z naruszeniem prawa.

Sąd nie podziela koncepcji rozdzielenia sprawy administracyjnej na sprawę o stwierdzenie nieważności decyzji i sprawę o stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa. Zważyć należy, że celem nadzwyczajnego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest ustalenie, czy kontrolowana decyzja jest dotknięta jedną z wad wskazanych w art. 156 § 1 kpa. Rozstrzygnięcie kończące takie postępowanie może polegać albo na stwierdzeniu nieważności decyzji lub odmowie stwierdzenia jej nieważności albo na stwierdzeniu, że wydanie decyzji nastąpiło z naruszeniem prawa. Powyższe rozstrzygnięcia zapadają w jednym i tym samym postępowaniu. Jeżeli brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2 kpa organ administracji publicznej ogranicza się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. Potwierdza to art. 158 kpa, gdzie ujęto formy rozstrzygnięć w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Zatem brak wystąpienia negatywnych przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji nie uruchamia, odrębnego postępowania w celu wydania decyzji stwierdzającej wydanie decyzji z naruszeniem prawa. Wydanie decyzji stwierdzającej wydanie decyzji z naruszeniem prawa następuje w ramach tego samego postępowania nadzorczego. Natomiast z zaprezentowanego przez skarżącą stanowiska wynika, jakoby obok trybu stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej miał istnieć alternatywny tryb stwierdzenia wydania takiej decyzji z naruszeniem prawa, co jak wyżej zaznaczono nie wynika z przepisów prawa. W konsekwencji brak jest podstaw do różnicowania zastosowania przepisu art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. w zależności od tego, czy mamy do czynienia ze sprawą dotyczącą stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa, czy też sprawą o stwierdzenie nieważności takiej decyzji. W istocie bowiem chodzi tu o jedną i tę samą kategorię spraw, tj. sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji, do których nawiązuje art. 2 ust. 2 ustawy.

Ze wszystkich wyżej omówionych przyczyn chybione są zarzuty skargi dotyczące naruszenia tego przepisu oraz powołanych w skardze przepisów Konstytucji.

Niezależnie od powyższego Sąd wskazuje, że przed Trybunałem Konstytucyjnym z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich zawisła sprawa o sygn. K 2/22 o stwierdzenie, że art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, w zakresie w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa jest niezgodny z art. 2, art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2, a także z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP. Jeżeli zatem Trybunał Konstytucyjny uzna, że regulacja z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej jest niezgodna ze wskazanymi wzorcami konstytucyjnymi, to w takim przypadku strona będzie mogła żądać wznowienia postępowania.

Mając na uwadze wszystkie wyżej podane okoliczności Sąd, z mocy art. 151 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.