Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1422/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-05-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6172 Notariusze i aplikanci notarialni
Hasła tematyczne: Aplikacje prawnicze
Skarżony organ: Rada Notarialna
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 74 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2008 nr 189 poz 1158
law: Ustawa z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie - tekst jednolity
article: § 13
journal: Dz.U. 2005 nr 258 poz 2169
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r.  w sprawie organizacji aplikacji notarialnej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia NSA Gabriela Jyż Protokolant Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 5 maja 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A M od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W z dnia 17 stycznia 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 2084/13 w sprawie ze skargi A M na uchwałę Krajowej Rady Notarialnej z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od A M na rzecz Krajowej Rady Notarialnej kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w W (dalej: Sąd I instancji lub WSA w W) oddalił skargę A M na uchwałę Krajowej Rady Notarialnej (dalej: KNR) z dnia [...] czerwca 2013 r. w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej.

Przedstawiając przebieg postępowania Sąd I instancji podał, że A M wnioskiem z dnia 10 lipca 2012 r. wystąpiła do Rady Izby Notarialnej w L o wydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej.

Uchwałą z dnia [...] lipca 2012 r. Rada Izby Notarialnej w L odmówiła skarżącej wydania takiego zaświadczenia.

KRN utrzymała w mocy zaskarżoną uchwałę, wskazując, że aplikantka nie zrealizowała programu aplikacji notarialnej - nie uzyskała pozytywnej oceny z kolokwium po II roku aplikacji, co powoduje, że nie spełnia warunków do uzyskania zaświadczenia o odbyciu aplikacji.

WSA w W oddalając skargę na powyższą uchwałę wskazał na art. 17 Konstytucji RP, z którego wynika, że samorząd zawodowy ma podwójne zadania; reprezentuje osoby wykonujące zawód zaufania publicznego oraz sprasowuje pieczę nad należytym wykonywaniem tego zawodu w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony.

Sąd zwrócił uwagę, że stosownie do treści art. 73 ustawy z dnia z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie (tekst jednolity: Dz.U. z 2008 r. Nr 189, poz. 1158 ze zm.), dalej: p.n., aplikację notarialną organizuje i prowadzi rada izby notarialnej na podstawie programu ustalonego przez KRN (art. 40 § 1 pkt 9 Prawa o notariacie). Z kolei przepis § 13 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie organizacji aplikacji notarialnej (Dz.U. Nr 258, poz. 2169, ze zm.), dalej: rozporządzenie, w brzmieniu obowiązującym dla potrzeb niniejszej sprawy stanowi, że rada izby notarialnej może dla sprawdzenia stopnia opanowania przez aplikantów notarialnych dziedzin prawa, z których prowadzone jest szkolenie, przeprowadzać kolokwia i sprawdziany.

Z powyższego w ocenie Sądu I instancji wynika, że uchwała KRN z dnia 18 września 2009 r. w sprawie programu aplikacji notarialnej (ze zmianami wprowadzonymi uchwałą Nr N/ll/84/2011 z dnia 19 listopada 2011 r.) oparta została na wyraźnej delegacji ustawowej.

W myśl § 6 tej uchwały w czasie odbywania aplikacji aplikanci składają dwa kolokwia. Pierwsze po odbyciu pierwszego roku aplikacji, drugie po odbyciu co najmniej dwóch lat aplikacji. Kolokwium obejmuje materiał będący przedmiotem szkolenia od dnia rozpoczęcia aplikacji do dnia poprzedzającego drugie kolokwium, przy czym aplikanci, którzy zaliczyli z pozytywnym wynikiem pierwsze kolokwium, o którym mowa w ust. 2, drugie kolokwium składają w zakresie ograniczonym do materiału będącego przedmiotem szkolenia prowadzonego po pierwszym kolokwium.

Zatem dla stwierdzenia, że aplikant opanował wiedzę z dziedzin prawa, z których prowadzone jest szkolenie, konieczne jest zaliczenie przez niego z wynikiem pozytywnym obydwu kolokwiów. W przeciwnym razie, zbędny byłby zapis mówiący o możliwości ograniczenia zakresu materiału drugiego kolokwium.

Uchwała KRN z 19 listopada 2011 r. weszła w życie z dniem podjęcia i ma zastosowanie także do aplikantów, którzy rozpoczęli zajęcia seminaryjne po 1 stycznia 2010 r., a więc również do skarżącej.

Nie jest sporne, że skarżąca nie zaliczyła kolokwium po II roku aplikacji. W tym stanie rzeczy uprawnione było uznanie przez organ, że A M nie wywiązała się z ciążących na niej obowiązków przewidzianych programem aplikacji. Ze względu na to, że skarżąca nie zrealizowała programu aplikacji organ słusznie odmówił jej wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej.

A M zaskarżając wyrok Sądu I instancji, w całości oparła zarzuty na:

1) podstawie z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., tj. na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe stosowanie, a to:

a) art. 72 § 1 i 2 p.n., poprzez błędną wykładnię prowadzącą do błędnego przyjęcia, że:

-"zaznajomienie się" aplikanta notarialnego z całokształtem pracy notariusza i czynnościami sądów i "odbycie aplikacji" jest tożsame z koniecznością uzyskania przez aplikanta pozytywnych ocen z kolokwiów;

- niezaliczenie przez aplikanta z wynikiem pozytywnym kolokwiów organizowanych podczas aplikacji oznacza nieodbycie aplikacji notarialnej i stanowi podstawę do odmowy wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej,

skutkującą błędnym uznaniem, iż uzasadniona jest odmowa wydania skarżącej zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej;

b) art. 74 § 2 p.n. w zw. z § 13 rozporządzenia, polegające na błędnej wykładni, prowadzącej do uznania, iż niespełnienie warunku w postaci pozytywnego zaliczenia kolokwium oznacza nieukończenie aplikacji i stanowi przesłankę do odmowy wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji;

c) § 13 rozporządzenia, poprzez błędne przyjęcie, że przepis ten wprowadza jako warunek uznania odbycia aplikacji notarialnej i wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji zaliczenie przeprowadzonych kolokwiów;

d) art. 17 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 72 § 1 i 2 p.n., poprzez błędne przyjęcie, że działania organów samorządu notarialnego w zakresie niewydawania zaświadczeń o odbyciu aplikacji osobom, które nie zdały kolokwium mieszczą się w ramach sprawowania pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu, podczas gdy powierzenie samorządowi notarialnemu w drodze ustawy prowadzenia aplikacji nie jest równoznaczne z upoważnieniem korporacji do samoistnego określania zasad wydawania (bądź nie) tych zaświadczeń w oparciu o dowolne, niemające podstawy prawnej kryterium;

2) na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. na naruszeniu przepisów postępowania, w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), dalej: p.u.s.a., i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a w zw. z art. 217 § 1 i 2 pkt 2 i art. 218 § 1 k.p.a. w zw. z art. 72 § 1 i 2 p.n., poprzez uznanie za zasadną odmowę wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej, pomimo ziszczenia się określonych przepisami prawa przesłanek do wydania takiego zaświadczenia oraz istnienia po stronie organu obowiązku prawnego wydania takiego zaświadczenia.

Formułując powyższe zarzuty, skarżąca domagała się:

1) w przypadku, gdyby NSA uznał, że skarga jest zasadna już w oparciu o podstawę naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), wywiedzioną w petitum skargi — o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i o przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania, wraz z pozostawieniem temu Sądowi orzeczenia o kosztach postępowania za instancję kasacyjną;

2) w przypadku, gdyby NSA uznał, że zarzuty podniesione w granicach drugiej podstawy kasacyjnej nie są usprawiedliwione — o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i na podstawie art. 188 p.p.s.a. o orzeczenie co do istoty sprawy, tj. o rozpoznanie skargi i jej uwzględnienie poprzez uchylenie w całości zaskarżonej uchwały KRN z 10 czerwca 2013 roku oraz utrzymanej nią w mocy uchwały Rady Izby Notarialnej w L z 16 lipca 2012 roku oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano, że przez "odbycie aplikacji" rozumieć należy: "ukończenie" trwającego 2 lata i 6 miesięcy procesu edukacji, rozpoczynającego się 1 stycznia każdego roku, którego ramy i podstawy programowe określone zostały przez wymóg zaznajomienia się aplikanta z całokształtem pracy notariusza, a także obowiązek zaznajomienia się z czynnościami sądów w sprawach cywilnych, gospodarczych i wieczystoksięgowych. Zakres zaświadczenia, o którym mowa w art. 72 p.n., powinien ograniczać się wyłącznie do potwierdzenia przez właściwą radę izby notarialnej, na podstawie prowadzonej ewidencji, że osoba ubiegająca się o wydanie zaświadczenia, wobec tego, że była wpisana na listę aplikantów notarialnych i realizowała obowiązki określone § 2 rozporządzenia, odbyła aplikację notarialną, zaznajamiając się z całokształtem pracy notariusza, a także z czynnościami sądów w sprawach cywilnych, gospodarczych i wieczystoksięgowych.

Zarówno rozporządzenie wydane na podstawie upoważnienia ustawowego, jak i uchwała KRN z 18 września 2009 r. w sprawie programu aplikacji notarialnej, regulują wyłącznie tryb i sposób odbywania aplikacji notarialnej, nie zaś sposób jej ukończenia i dokonywania weryfikacji poziomu znajomości materiału objętego programem aplikacji.

Intencją prawodawcy nie było, aby regulacja wynikająca z rozporządzenia stanowiła instrument służący radom izb notarialnych do formułowania ocen odnośnie poziomu wiedzy aplikantów, czy też ich przydatności do zawodu, co miałoby się wyrażać w wydaniu albo w odmowie wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej, a to w zależności od rezultatu przeprowadzonych w czasie trwania aplikacji kolokwiów. Słuszność powyższych wniosków potwierdza reakcja Ministra Sprawiedliwości, który z dniem 29 grudnia 2012 r. uchylił m.in. § 13 rozporządzenia. Jako uzasadnienie konieczności wprowadzenia powyższej zmiany wskazano na nieprawidłową praktykę izb notarialnych.

Rezultat weryfikacji wiedzy aplikanta przeprowadzanej w formie sprawdzianów i kolokwiów, nie mieści się w wyznaczonej treścią przepisu art. 72 p.n. przestrzeni faktów i stanu prawnego podlegających potwierdzeniu w formie przedmiotowego zaświadczenia, zatem jest to okoliczność bez znaczenia prawnego z punktu widzenia podstaw wydawania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej i winna być pominięta przy ustalaniu istnienia przesłanek do wydania zaświadczenia.

Powierzenie samorządowi notarialnemu w drodze ustawy prowadzenia aplikacji nie jest równoznaczne z upoważnieniem korporacji do samoistnego określania zasad wydawania zaświadczeń w oparciu o dowolne, niemające podstawy prawnej kryterium, jakim jest sprawdzian wiedzy aplikanta w postaci kolokwium.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej.

Stosownie do treści art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna A M oparta została na obu podstawach kasacyjnych. W takim przypadku Sąd II instancji w pierwszej kolejności rozpoznaje zarzuty wskazujące na naruszenie przepisów postępowania, bo ocena poprawności stosowania prawa materialnego jest możliwa tylko wtedy, gdy zostanie wykazane, że w postępowaniu przed organami oraz przed Sądem I instancji nie doszło do naruszenia przepisów procesowych.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Nietrafny jest jej zarzut procesowy podnoszący naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1lit. a/ i c/ w związku z arat. 217 § 1 i 2 pkt 2 i art. 218 § 1 k.p.a. w związku z art. 72 § 1 i 2 p.n. W pierwszym rzędzie stwierdzić należy, że zarzut naruszenia przepisów formalnych nie może być oparty o naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a., gdyż ta podstawa prawna jednoznacznie wskazuje na naruszenie przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego. Niezależnie od tego, zarzut procesowy skargi kasacyjnej jest nietrafny, gdyż wyrokowi WSA w W nie można przypisać stawianej w zarzucie wadliwości. Zauważyć należy, że przedmiotem kontroli kasacyjnej jest wyrok oddalający skargę, zatem podstawą prawną działania Sądu I instancji był art. 151 p.p.s.a., a nie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ tej ustawy. Skoro tak, to strona wnosząca skargę kasacyjną powinna kwestionować poprawność zastosowania art. 151 p.p.s.a., bo uzasadnienie zarzutu kasacyjnego polega na wykazaniu, że Sąd I instancji wadliwie oddalił skargę, skoro organy samorządu adwokackiego naruszyły przepisy regulujące tryb wydawania zaświadczeń. Strona jednak nie przyjmuje takiego kierunku działania, tylko twierdzi, że wyrok Sądu I instancji narusza art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. poprzez jego wadliwe stosowanie. NSA jednoznacznie i stanowczo stwierdza, że wyrok poddany kontroli nie narusza tego przepisu, bo Sąd I instancji nie stosował tej podstawy prawnej jako podstawy swojego rozstrzygnięcia. Z tego więc powodu Sąd I instancji nie mógł naruszyć przepisów, których nie stosował. Owszem, zarzut kasacyjny mógłby podnosić naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. ale tylko wtedy, gdy skarga kasacyjna wskazywałaby na wadliwe działanie Sądu I instancji, które polegałoby na tym, że ten Sąd nie zastosował tego przepisu. Wada wyroku polegałaby na niezastosowaniu przepisu jako podstawy wyrokowania w sytuacji, gdy należało ten przepis stosować. Skarga kasacyjna w stawianym zarzucie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. tego nie czyni, a z treści jej uzasadnienia nie wynika w jakim zakresie i w jaki sposób Sąd I instancji naruszył przepisy, które wskazano w podstawie zarzutu. Co więcej, uzasadnienie skargi kasacyjnej w zakresie tego zarzutu ograniczyło się do jednego zdania, w którym wymieniono art. 218 i art. 217 k.p.a., przy czym w zarzucie wskazano konkretne jednostki redakcyjne, a w uzasadnieniu ogólnie przywołano tylko całe jednostki redakcyjne, tj. art. 217 i art. 218 k.p.a. bez żadnych rozważań na temat istoty podnoszonego naruszenia oraz jego wpływu na wyrok Sądu I instancji. Konstruowanie w ten sposób zarzutu kasacyjnego nie spełnia wymogów z art. 176 p.p.s.a., bo zarzut nie został w ogóle uzasadniony. Konsekwencją takiego stanu rzeczy jest to, że NSA nie może poddać kontroli skarżonego wyroku z punktu widzenia naruszeń określonych w zarzucie, bowiem Sąd II instancji jest związany zarzutami skargi kasacyjnej i dokonuje kontroli skarżonego wyroku tylko w granicach przez nie określonych. NSA nie może domniemywać zakresu i kierunku weryfikacji wyroku objętego skargą kasacyjną, zatem nie może za stronę uzupełniać uzasadnienia skargi kasacyjnej z punktu widzenia treści art. 176 p.p.s.a., w szczególności nie może określać zakresu naruszenia przepisów wymienionych w zarzucie oraz ustalać w jakim przypadku i jaki wpływ miało ono na treść skarżonego wyroku. Z tych powodów zarzut naruszenia prawa procesowego, określony w skardze kasacyjnej A M , nie mógł prowadzić do uchylenia wyroku Sądu I instancji, a przez to okazał się nieskuteczny ze względów formalnych.

W ocenie NSA nietrafny jest także zarzut naruszenia przez wyrok WSA w W przepisów prawa materialnego. Strona skarżąca kasacyjnie twierdzi, że Sąd I instancji naruszył art. 72 § 1 i 2 p.n., przyjmując błędną wykładnię tego przepisu jako podstawy wyrokowania, bo uznał, że zaznajomienie się aplikanta notarialnego z całokształtem pracy notariusza i czynnościami sądów uprawniające do wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji jest równoznaczne z koniecznością uzyskania przez aplikanta pozytywnych ocen z kolokwiów przeprowadzanych w trakcie odbywania aplikacji. Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie taki związek na gruncie art. 72 § 1 i 2 p.n. nie istnieje, bowiem odbycie aplikacji notarialnej przepisy prawa łączą z określonym czasem i udziałem w prawem oznaczonych czynnościach, nie zaś z uzyskaniem pozytywnych ocen z kolokwiów. Przyjęcie przez Sąd I instancji zdania kolokwiów, jako koniecznego warunku odbycia aplikacji, a tym samym podstawy wydania zaświadczenia określonego przepisami prawa, jest działaniem naruszającym prawo, bo dopuszczającym nieuprawnioną i rozszerzającą wykładnię art. 72 § 1 i § 2 p.n., w sytuacji gdy z treści § 13 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie organizacji aplikacji notarialnej oraz z art. 17 ust 1 Konstytucji RP nie da się wyprowadzić wniosku zakładanego przez Sąd I instancji.

Zdaniem NSA tak postawiony zarzut nie ma prawnego uzasadnienia. Sąd II instancji podziela jednolite, własne stanowisko, że aplikacja polega na zaznajomieniu się aplikanta z całokształtem pracy notariusza. Zatem zaznajomienie się aplikanta z pracą notariusza musi być działaniem dokonanym, przekonuje do tego zwrot - "polega na zaznajomieniu się aplikanta". Aplikant musi się więc z całokształtem pracy notariusza podczas aplikacji zaznajomić. Ze zdania drugiego art. 72 § 1 p.n. wynika zaś, że w ramach szkolenia aplikant jest obowiązany do zaznajomienia się z czynnościami sądów w sprawach cywilnych, gospodarczych i wieczystoksięgowych. Ustawodawca postanowił zatem o obowiązku aplikanta zaznajomienia się z czynnościami sądów w sprawach cywilnych, gospodarczych i wieczystoksięgowych. Działanie aplikanta podczas odbywania aplikacji winno być zatem w tym zakresie skuteczne.

W językowym ujęciu zaznajamiać" oznacza m.in. umożliwiać poznanie, nauczenie się czegoś (Mały Słownik Języka Polskiego, pod red. E. Sobol, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1995, s. 1255). Zestawienie zatem treści tego pojęcia z działaniem dokonanym, o którym mowa w zdaniu pierwszym art. 72 § 1 p.n. i obowiązkiem zaznajomienia się wynikającym ze zdania drugiego art. 72 § 1 p.n., przy uwzględnieniu faktu, że przepisy te stanowią o działaniu aplikanta – co wynika z ich brzmienia – przekonuje do jednoznacznego uznania, że aplikant notarialny w czasie aplikacji zobowiązany jest do przyswojenia wiedzy dotyczącej całokształtu pracy notariusza, także wiedzy z zakresu czynności podejmowanych przez sądy w sprawach cywilnych, gospodarczych i wieczystoksięgowych.

Przedstawiona analiza przeczy w sposób jednoznaczny twierdzeniu, że obowiązkiem aplikanta notarialnego jest tylko uczestniczenie w procesie szkolenia w sposób bierny, tj. polegający na braniu udziału w zajęciach na zasadzie słuchacza, przeglądanie, wertowanie dokumentów. Podkreślić należy, że podstawowym zadaniem samorządu notarialnego i jednocześnie celem aplikacji notarialnej jest przygotowanie aplikanta do egzaminu. Szkolenie aplikanta nie może być iluzoryczne. Tym bardziej, że mamy do czynienia z zawodem zaufania publicznego, który winny wykonywać osoby o wysokim poziomie wiedzy prawniczej. Osiągnięciu tego wysokiego poziomu służy z pewnością aplikacja, na której weryfikuje się postępy w nauce w drodze sprawdzianów i kolokwiów. Aplikacyjny sprawdzian wiedzy przyszłego notariusza pozwala na ustalenie, czy aplikant opanował niezbędny zasób wiedzy związany z całokształtem pracy notariusza, czy opanował niezbędną w praktyce notariusza wiedzę dotyczącą prawa cywilnego, gospodarczego i wieczystoksięgowego. Ostatecznie, czy aplikant może przystąpić do egzaminu końcowego.

Trzeba podkreślić, że przyznane organom samorządu notarialnego kompetencje do sprawdzania wiedzy aplikantów mają umocowanie ustawowe. Według art. 40 § 1 pkt 9 p.n., do zakresu działania KRN należy m.in. ustalanie programu aplikacji notarialnej oraz nadzór nad szkoleniem aplikantów. Nadzór nad szkoleniem aplikantów to niewątpliwie również nadzór nad szkolącymi się aplikantami. Pod pojęciem nadzoru kryją się zaś, co do zasady, kompetencje kontrolne, połączone z możliwością władczego oddziaływania na podmiot nadzorowany, w celu korygowania jego postępowania. Już więc sam przepis art. 40 § 1 pkt 9 ustawy stwarza podstawę do kontrolowania (sprawdzania) przez korporację zawodową wywiązywania się aplikantów z obowiązku zdobywania wiedzy prawniczej i umiejętności niezbędnych do wykonywania zawodu notariusza. KRN mając ustawowe prawo ułożenia programu szkolenia aplikacyjnego, może sprawdzać, czy zrealizowane zostało założenie, że odbywający ją nabył choćby w dostatecznym stopniu wiedzę i umiejętności.

Konstrukcja art. 40 p.n. wskazuje na otwarty katalog kompetencji KRN. Ten organ jest uprawniony do ustalenia programu szkolenia oraz nadzoru, który w rozumieniu potocznym oznacza: dozorowanie, strzeżenie, pilnowanie kogoś lub czegoś, opiekę, kontrolę (por. Mały Słownik Języka Polskiego, pod red. E. Sobol, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1995, s. 491). W tak rozumianym nadzorze nad szkoleniem aplikacyjnym mieści się niewątpliwie sprawdzanie poziomu wiedzy aplikanta notarialnego. Za usprawiedliwione ustawowo należy zatem uznać ustalenie przez KRN w programie szkolenia sposobu weryfikowania wiedzy aplikantów poprzez przeprowadzanie kolokwiów. Kompetencje w tym zakresie potwierdza również treść art. 73 p.n., zgodnie z którym aplikację notarialną organizuje i prowadzi rada izby notarialnej na podstawie programu ustalonego przez KRN. Z kolei stosownie do treści art. 35 p.n. do zakresu działania rady izby notarialnej należy m.in. nadzór nad wykonywaniem obowiązków przez notariuszy, asesorów i aplikantów notarialnych oraz nad przestrzeganiem przez nich powagi i godności notariusza (pkt 2 tego przepisu) i organizowanie szkolenia aplikantów notarialnych (pkt 3 tego przepisu).

Prezentowane rozumienie pojęcia nadzoru jest zgodne z jego wykładnią prezentowaną przez Trybunał Konstytucyjny. Pojęcie nadzoru jest, jak podkreślono w wyroku TK z dnia 15 stycznia 2009 r. sygn. akt K 45/07 (OTK-A 2009/1/3), przede wszystkim kategorią prawa administracyjnego (wywodzi się ono z terminologii nauk o organizacji i zarządzaniu). Najczęściej określenia "nadzór" używa się do sytuacji, w której organ jest wyposażony w środki oddziaływania na postępowanie podmiotów i jednostek nadzorowanych, nie może jednak wyręczać tych organów w ich działalności. Uprawnienia nadzorcze obejmują prawo do kontroli oraz możliwość wiążącego wpływania na podmioty i jednostki nadzorowane. Takie rozumienie nadzoru zostało też wyrażone w uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 marca 2013 r., sygn. akt II GPS 1/13, w której NSA przyjął, że przy wykładni przepisów dotyczących nadzoru wszelkie wątpliwości winny być rozwiązywane na rzecz poszanowania samodzielności korporacji samorządowych.

Kwestię wpływu korporacji notarialnej na przebieg aplikacji notarialnej, w tym na wypełnianie przez aplikantów obowiązków związanych ze zdobywaniem wiedzy i umiejętności niezbędnych do wykonywania tego zawodu, należałoby również rozpatrywać w kontekście wynikającego z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP obowiązku sprawowania przez korporację osób wykonujących zawód zaufania publicznego pieczy nad wykonywaniem tego zawodu. Na ten temat wypowiadał się wielokrotnie Trybunał Konstytucyjny. Co prawda Konstytucja nie określa granic, do których piecza nad wykonywaniem zawodu powinna być powierzona korporacji zawodowej. Jest to kwestia pozostawiona do rozstrzygnięcia przez ustawodawcę. Ustawodawca może nawet znacząco ograniczyć zakres pieczy powierzonej samorządowi zawodowemu, o ile zapewni korporacji inne adekwatne środki zagwarantowania należytego poziomu usług świadczonych przez członków korporacji (wyrok TK z 30 listopada 2011 r., sygn. K 1/10). Taka ingerencja państwa jest jednak dopuszczalna do granic, poza którymi sprawowanie przez samorząd zawodowy pieczy nad wykonywaniem zawodu jest niemożliwe lub znacząco utrudnione, a więc zostanie naruszona "istota" tej pieczy (wyrok TK z 26 marca 2008 r., sygn. K 4/07). W powołanym wyżej wyroku z 30 listopada 2011 r., sygn. K 1/10 Trybunał Konstytucyjny wyraził pogląd, zgodnie z którym zakres "pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu zaufania publicznego" powinien być rozumiany szeroko. Może on obejmować w szczególności dokonywanie czynności związanych z władczym decydowaniem lub współdecydowaniem o dopuszczeniu do wykonywania zawodu, ustaleniem zasad etyki (deontologii) zawodowej, orzecznictwem dyscyplinarnym w sprawach odpowiedzialności za postępowanie sprzeczne z prawem, zasadami etyki lub godności zawodu bądź za naruszenie obowiązków zawodowych (zob. H. Izdebski, Sprawowanie pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu przez samorządy zawodowe, [w:] Zawody zaufania publicznego a interes publiczny - korporacyjna reglamentacja versus wolność wykonywania zawodu, Warszawa 2002, s. 35). Trybunał Konstytucyjny wskazał również, że w swoim orzecznictwie wśród elementów pieczy wymienia dodatkowo posiadanie przez organy samorządu zawodowego odpowiedniego wpływu na kształtowanie zasad odbywania aplikacji oraz na ustalanie zakresu merytorycznego egzaminu zawodowego (zob. wyrok TK z dnia 19 kwietnia 2006 r., sygn. K 6/06, OTK ZU nr 4/A/2006, poz. 45; por. też wyrok TK z dnia 8 listopada 2006 r., sygn. K 30/06, OTK ZU nr 10/A/2006, poz. 149).

Okresowe sprawdzanie wiedzy szkolonego to typowy element szkolenia, a zarazem działanie pożądane z punktu widzenia art. 17 ust. 1 Konstytucji. Jak wcześniej już wskazano, zawód notariusza jest zawodem zaufania publicznego. Notariusz ma też pozycję funkcjonariusza publicznego. Niewątpliwie w interesie publicznym i dla jego ochrony leży wysoki poziom wiedzy aplikanta, przełoży się on bowiem w przyszłości na wysoki poziom świadczonych przez notariusza usług.

Interpretacja art. 72 § 1 i 2 p.n. powinna uwzględniać przytoczone wyżej wytyczne, powinna mieć zatem na uwadze zapewnienie samorządowi notarialnemu pewnego wpływu na przebieg szkolenia aplikantów. Trudno mówić o takim wpływie, jeżeli rola samorządu ograniczałaby się do ustalenia programu aplikacji bez możliwości sprawdzenia, czy aplikant ten program zrealizował, a więc czy rzeczywiście nabył umiejętności i wiedzę niezbędną do właściwego wykonywania zawodu notariusza.

Aplikant odbył aplikację notarialną, jeżeli nabył wiedzę i umiejętności niezbędne dla wykonywania zawodu notariusza. Zaświadczenie o odbyciu aplikacji notarialnej służy urzędowemu potwierdzeniu tego faktu rozumianego w sposób wyżej przedstawiony. Zaświadczenie ze swej istoty jest urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 k.p.a.). Jeżeli określone fakty nie zaistniały, nie ma, co oczywiste, podstaw do wydania zaświadczenia potwierdzającego te fakty. Można zatem powiedzieć, że żądanie wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej, której aplikant w istocie nie odbył, ponieważ nie wypełnił wszystkich obowiązków z aplikacją związanych, nie może być uwzględnione. Prawną podstawę odmowy wydania takiego zaświadczenia stanowi zarówno art. 72 § 1 i 2 p.n., jak i mające w tym przypadku zastosowanie przepisy art. 217 § 2 i art. 219 k.p.a. NSA prezentując wyżej przedstawione rozumienie odbycia aplikacji notarialnej podkreśla zatem, że odmowa wydania zaświadczenia potwierdzającego odbycie aplikacji notarialnej nie stanowi żadnej swoistej, wprowadzonej bezpodstawnie przez samorząd notarialny sankcji za niezaliczenie kolokwium. Jest natomiast oczywistą, całkowicie prawnie uzasadnioną odmową potwierdzenia faktu, który nie zaistniał, bo aplikant w istocie aplikacji nie odbył, ponieważ nie wypełnił wszystkich obowiązków objętych programem aplikacji.

Prezentowane przez NSA stanowisko, że odbycie aplikacji notarialnej nie polega wyłącznie na zaznajomieniu się z określonymi czynnościami wchodzącymi w zakres wykonywania zawodu notariusza przez samo uczestniczenie w zajęciach szkoleniowych, lecz oznacza obowiązek przyswojenia sobie określonej wiedzy i umiejętności tym programem objętych, jest zgodne z ustawowo przypisaną aplikacji notarialnej funkcją podstawowego sposobu przygotowania do wykonywania tego zawodu. Ustawodawca wprowadzając dla kandydata na notariusza obowiązek odbycia aplikacji notarialnej i przewidując jedynie na zasadzie wyjątków odstępstwa od tego sposobu uzyskania kwalifikacji zawodowych, podkreśla, że zarówno ważny jest stan przygotowania prawniczego do wykonywania zawodu notariusza w chwili przystąpienia do egzaminu notarialnego, jak i sposób dochodzenia do tej wiedzy. Gdyby było inaczej, aplikacja notarialna, rozumiana w szczególności tylko jako możliwość uczestniczenia w zajęciach programowych byłaby zbędna. Za zbędne należałoby również uznać inne wymagania kwalifikacyjne, stawiane kandydatom dopuszczonym do egzaminu notarialnego bez odbycia aplikacji notarialnej. Wystarczyłby przecież egzamin notarialny jako ostateczne i zarazem dostateczne kryterium przydatności do zawodu notariusza.

Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt.1 p.p.s.a.