Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3085/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-04-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Komisja Lekarska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 1 pkt 2f, pkt 5c i art. 1 ust. 1, art. 13 ust. 1, art. 16
journal: Dz.U. 2019 poz 1429
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

I OSK 3085/19 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 29 kwietnia 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia WSA del. Maciej Busz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2020 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Okręgowej Rady Lekarskiej [...] Izby Lekarskiej w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 04 września 2019 r., sygn. akt II SAB/Ke 30/19 w sprawie ze skargi J. P. na bezczynność Okręgowej Rady Lekarskiej [...] Izby Lekarskiej w [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 04.09.2019r. o sygn. II SAB/Ke 30/19 po rozpoznaniu skargi J. P. (dalej: "skarżący") na bezczynność Okręgowej Rady Lekarskiej [...] Izby Lekarskiej w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązał Okręgową Radę Lekarską [...] Izby Lekarskiej w [...] do rozpoznania wniosku J. P. z dnia [...] czerwca 2019 r.; II. stwierdził, że Okręgowa Rada Lekarska [...] Izby Lekarskiej w [...] dopuściła się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądził od Okręgowej Rady Lekarskiej [...] Izby Lekarskiej w [...] na rzecz J. P. kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu [...] lipca 2019 r. do Okręgowej Rady Lekarskiej (ORL) [...] Izby Lekarskiej (ŚIL) w [...] wpłynęła skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skarga J. P. na bezczynność ww. organu w przedmiocie nierozpatrzenia wniosku z dnia [...] czerwca 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej. Organowi zarzucono naruszenie art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej ("u.d.i.p."). Na tej podstawie skarżący wniósł o:

- zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku w terminie 14 dni od daty doręczenia akt;

- stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w sprawie rozpatrzenia ww. wniosku;

- zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że w dniu [...] czerwca 2019 r. skarżący wystąpił do organu, za pośrednictwem poczty elektronicznej, o udostępnienie:

- sprawozdania finansowego za rok 2018, o którym mowa w ustawie z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości, wraz ze wszystkimi załącznikami do tego sprawozdania;

- uchwały organu zatwierdzającego sprawozdanie finansowe za rok 2018, o którym mowa w ustawie o rachunkowości.

Skarżący wystąpił o przesłanie ww. informacji w postaci pliku komputerowego w dowolnym formacie, na wskazany adres poczty elektronicznej.

W dniu [...] czerwca 2019 r. skarżący odebrał z adresu [...]pl" wiadomość e-mail zawierającą jedynie "budżet" oraz uchwałę o udzieleniu absolutorium ORL w [...]. W odpowiedzi poinformował, że załączone dokumenty nie są częścią sprawozdania finansowego w rozumieniu ustawy o rachunkowości, a uchwała nie dotyczy zatwierdzenia sprawozdania finansowego. W dniu [...] czerwca 2019 r. otrzymał pisma od Prezesa ORL w [...] wzywające m.in. do uzupełnienia braków formalnych wniosku.

W dalszej części skargi, po rozważaniach natury ogólnej, jej autor wskazał, że wniosek o udostępnienie informacji był czytelny i jednoznaczny zarówno co do treści żądanej informacji, jak i formy jej udostępnienia. Odpowiedź organu nie wskazuje innej możliwej formy udostępnienia informacji i ma jedynie na celu opóźnienie załatwienia wniosku.

W odpowiedzi na skargę Prezes ORL ŚIL w [...] wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że w dniu [...] czerwca 2019 r. przesłał skarżącemu wykonanie budżetu ŚIL za rok 2018 oraz uchwałę nr [...] Okręgowego Zjazdu Lekarzy ŚIL z dnia [...] kwietnia 2019 r. w sprawie udzielenia absolutorium ORL ŚIL wraz z budżetem ŚIL na rok 2018. W dniu [...] czerwca 2019 r. skarżący ponowił żądanie przesłania sprawozdania finansowego. W odpowiedzi w dniu [...] czerwca 2019 r. wystąpiono o sprecyzowanie wniosku poprzez określenie, czy dotyczy on udostępnienia sprawozdania finansowego w całości, czy też w zakresie, w jakim realizowane są zadania publiczne, na które izby lekarskie otrzymują subwencje od Ministra Zdrowia i marszałków województw, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Jednocześnie poinformowano skarżącego, że w przypadku informacji przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. wymagane jest wskazanie, że informacja ta jest szczególnie istotna dla interesu publicznego. Skarżący nie odpowiedział na to wezwanie, w konsekwencji po stronie organu nie zachodzi bezczynność.

W piśmie procesowym z dnia [...] lipca 2019 r. skarżący wyjaśnił, że we wniosku wyraźnie żądał nie części, a po prostu sprawozdania finansowego. Wskazał, że nie istnieje jeden przepis definiujący pojęcia "zadań publicznych", stąd organ nie mógł żądać ograniczenia wniosku do informacji dotyczących zadań publicznych. Skarżący nie wie, jakie dane zawiera i jaką ma formę sprawozdanie finansowe ŚIL, oraz czy jego treść i forma są zgodne z ustawą o rachunkowości. Wniosek w sposób oczywisty dotyczył informacji publicznej, której przygotowanie nie wymagało przetwarzania. Skarżący wskazał, że wiedza płynąca ze sprawozdania finansowego pozwala dość obiektywnie ocenić, w jaki sposób zużywa się środki publiczne, składki płacone przez lekarzy i na jaki cel przeznacza się coroczne zyski.

Zdaniem skarżącego wezwanie z dnia [...] czerwca 2019 r. można co najwyżej traktować jako zawiadomienie, o którym mowa w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Postępowanie o udostępnienie informacji publicznej co do zasady nie toczy się bowiem w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego. Budżet i uchwała o udzieleniu absolutorium w sposób oczywisty nie są dokumentami, których dotyczył wniosek. W tym kontekście przywołał art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy o rachunkowości, art. 24 pkt 1, art. 25 pkt 8 i art. 26 ust. 3 ustawy z dnia 2 grudnia 2009 r. o izbach lekarskich.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w przytoczonym na wstępie wyroku wyjaśnił, że dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej ponagleniem, o którym mowa w art. 37 k.p.a. i art. 53 § 2b p.p.s.a., ponieważ w tych sprawach przepisy k.p.a. stosuje się wyłącznie w zakresie wskazanym w art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1764), dalej "u.d.i.p.".

Ustawa powyższa wprowadziła w art. 1 ust. 1 definicję legalną "informacji publicznej". W myśl tej definicji pojęcie to oznacza "każdą informację o sprawach publicznych". Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawiera przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu. Znajdują się tu m.in. informacje o podmiotach władzy publicznej oraz innych podmiotach wykonujących zadania publiczne, w tym majątku, którym dysponują (pkt 2 lit. f), o majątku publicznym, w tym majątku samorządów zawodowych (pkt 5 lit. c). W doktrynie zasadnie wskazuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (por. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28–29; wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2011 r., sygn. I OSK 391/11).

Sąd I instancji przyjął, że w niniejszej sprawie bezsporne jest, iż Okręgowa Rada Lekarska – jako organ samorządu zawodowego, tj. [...] Izby Lekarskiej – była podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p.). Przepis art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 2 grudnia 2009 r. o izbach lekarskich (Dz.U. z 2019 r., poz. 965) określa, że członkowie izb lekarskich stanowią samorząd zawodowy lekarzy i lekarzy dentystów, gdzie jednostkami organizacyjnymi samorządu zawodowego lekarzy i lekarzy dentystów są okręgowe izby lekarskie, Wojskowa Izba Lekarska i Naczelna Izba Lekarska, które działają przez organy określone w ustawie. Jednostki organizacyjne samorządu zawodowego lekarzy i lekarzy dentystów posiadają osobowość prawną. Jednym z organów izby lekarskiej jest okręgowa rada lekarska (art. 21 pkt 2 ustawy o izbach lekarskich). Z kolei żądana przez skarżącego informacja dotycząca sprawozdania finansowego za 2018 r., o którym mowa w ustawie z dnia [...] września 1994 r. o rachunkowości wraz ze wszystkimi załącznikami będącymi częścią sprawozdania finansowego i uchwały organu zatwierdzającego sprawozdanie finansowe za 2018 r., o którym mowa w tej samej ustawie stanowi w istocie informację o majątku samorządu zawodowego - a zatem informację publiczną określoną w art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f i ust. 5 lit. c u.d.i.p.

Udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej. Obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział natomiast w takich przypadkach, gdy żądana informacja jest informacją publiczną, ale organ odmawia jej udostępnienia, albo zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), tj., gdy istnieją ustawowe podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej (art. 5 ust. 1 i 2), bądź przeszkody do jej udostępnienia w określony sposób lub w określonej formie (art. 14 ust. 2). Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2).

W rozpoznawanej sprawie organ nie wskazywał wnioskodawcy, aby zachodziły okoliczności określone w art. 13 ust. 2 u.d.i.p., a tym samym powinien udzielić informacji bez zbędnej zwłoki, nie później niż 14 dni od dnia złożenia wniosku.

Stan bezczynności w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej oznacza sytuację, w której mimo upływu ustawowych terminów podmiot zobowiązany nie udostępnia żądanej informacji, nie wydaje decyzji, gdy zachodzą podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej z przyczyn wskazanych w art. 5 u.d.i.p. albo umorzenia postępowania, bądź nie informuje wnioskodawcy o tym, że nie posiada żądanej informacji lub objęta wnioskiem informacja nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W rozpoznawanej sprawie organ żadnej z powyższych czynności nie podjął. Wprawdzie przesłał wnioskodawcy budżet Izby za rok 2018 zawierający informację o jego wykonaniu oraz kserokopię uchwały nr [...] Okręgowego Zjazdu Lekarzy w sprawie udzielenia absolutorium Okręgowej Radzie Lekarskiej ŚIL z dnia [...] kwietnia 2019 r., jednakże inny był przedmiot i zakres żądania o udostępnienie informacji publicznej. We wniosku z dnia [...] czerwca 2019 r. skarżący bowiem wyraźnie określił czego się domaga, mianowicie sprawozdania finansowego za rok 2018 wraz ze wszystkimi załącznikami będącymi częścią sprawozdania finansowego i uchwały organu zatwierdzającego sprawozdanie finansowe za rok 2018, o których mowa w ustawie z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości. W odpowiedzi na ponowne żądanie wnioskodawcy, organ wezwał z kolei do określenia, czy wniosek dotyczy udostępnienia sprawozdania w całości, czy w zakresie, w jakim realizowane są zadania publiczne, na które okręgowe izby lekarskie otrzymują subwencje od Ministra Zdrowia i marszałków województw, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania, a nadto w trybie art. 64 § 2 w zw. z art. 63 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 16 u.d.i.p. wezwał do przesłania podpisanego wniosku na adres Izby, również pod rygorem pozostawienia bez rozpoznania.

Sąd I instancji wyjaśnił, że ustawodawca dla wniosku o udzielenie informacji nie przewiduje jakichkolwiek wymagań formalnych, poza utrwaleniem go w formie pisemnej, przy czym możliwe jest jego przesłanie także drogą elektroniczną, bez użycia podpisu elektronicznego. Wynika to z braku konieczności pełnego zidentyfikowania wnioskodawcy, który żądając informacji publicznej, nie musi wykazać się jakimkolwiek uzasadniającym to interesem faktycznym lub prawnym. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie stanowi podania w rozumieniu art. 63 k.p.a., ponieważ na tym etapie postępowania przepisów K.p.a. się nie stosuje. Minimalne wymogi w doniesieniu do wniosku muszą obejmować jasne sformułowanie, co jest przedmiotem żądania. Brak np. podpisu na wniosku nie stanowi jego braku formalnego (por. wyroki NSA: z dnia 16 marca 2009 r., sygn. I OSK 1277/08; z dnia 27 marca 2018 r., sygn. I OSK 1701/16).

Wniosek o udostępnienie informacji publicznej musi spełniać wymogi określone w art. 63 k.p.a. dopiero w sytuacji, w której występują podstawy do wydania decyzji w oparciu o art. 16 u.d.i.p. Z chwilą wpłynięcia do organu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, organ obowiązany jest ustalić, czy przedmiot wniosku rzeczywiście dotyczy informacji publicznej, a jeśli tak to o jakim charakterze (informacje proste czy przetworzone), czy informacje te znajdują się w posiadaniu zobowiązanego podmiotu, czy podmiot zobowiązany posiada środki techniczne umożliwiające udostępnienie informacji w sposób wskazany przez wnioskodawcę oraz czy udostępnienie żądanych informacji nie podlega ograniczeniu ze względu na tajemnice prawnie chronione. Jeżeli wniosek dotyczy informacji publicznej, a brak ustawowych ograniczeń w jej udostępnieniu, organ jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej w drodze czynności materialno-technicznej. W tych sytuacjach wniosek nie musi spełniać wymogów określonych w K.p.a. Dopiero ustalenie, że istnieje podstawa do odmowy udostępnienia informacji publicznej bądź umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. uzasadnia wezwanie wnioskodawcy o uzupełnienie braków formalnych wniosku. Wówczas do usunięcia braków formalnych wniosku znajduje zastosowanie art. 64 § 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 27 marca 2018 r., sygn. I OSK 1701/16).

Nie było też podstaw by żądać od wnioskodawcy precyzowania, czy wniosek dotyczy udostępnienia sprawozdania w całości, czy w zakresie, w jakim realizowane są zadania publiczne, na które okręgowe izby lekarskie otrzymując subwencje. Zadaniem organu było załatwienie wniosku o udostępnienie sprawozdania finansowego za rok 2018. W razie uznania, że przedmiotowe sprawozdanie w zakresie, w jakim nie dotyczy realizacji zadań publicznych nie stanowi informacji publicznej, organ powinien zawiadomić o tym wnioskodawcę, a nie wzywać do precyzowania wniosku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Okręgowa Rada Lekarska w [...][...] Izba Lekarska w [...] wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono :

I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a naruszenie przepisów prawa materialnego mające wypływ na wynik sprawy t.j.:

- art. 6 ust. 1 pkt 2 f, pkt 5 c i art. 1 ust. 1 u.d.i.p. ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r.. poz. 1429 z późn. zm.) w zw. z art. 61 ust. 1 zd. 2 Konstytucji, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że wszystkie dane dotyczące majątku izb lekarskich stanowią informację publiczną;

II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy t.j. :

- art. 149 § 1 pkt 1 i 2 oraz § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 9 p.p.s.a. poprzez ich zastosowanie, pomimo braku do tego podstaw, polegające na uznaniu, że po stronie skarżonego organu doszło do bezczynności:

- art. 150 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i brak oddalenia skargi, pomimo, że istniały do tego podstawy,

- art. 200 p.p.s.a poprzez jego zastosowanie, pomimo braku do tego podstaw,

- art. 16 u.d.i.p. i art. 61 § 1 w zw. z art. 63 § 1-3a oraz art. 7 w zw. z 6 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej k.p.a., (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm.) poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że skarżony organ mógł wszcząć postępowanie i wydać decyzję administracyjną w postępowaniu wszczynanym na wniosek bez skutecznie złożonego wniosku.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach przyjął, że wezwanie wnioskodawcy do uzupełnienia braków formalnych wniosku o udostępnienie informacji publicznej, w tym do złożenia wniosku w formie spełniającej wymogi zawarte w art. 63 k.p.a., jest dopuszczalne tylko w przypadku, gdy przewiduje się możliwość wydania decyzji odmawiającej (w całości lub części) udostępnienia informacji publicznej (str. 6 uzasadnienia), a jednocześnie zobowiązał Okręgową Radę Lekarską [...] Izby Lekarskiej do rozpoznania wniosku pomimo, że ten który został złożony nie odpowiadał wymogom zawartym w tym przepisie i wnioskodawca nie uzupełnił tych braków pomimo wezwania. Wydany wyrok należy więc rozumieć w ten sposób, że bez znajomości treści sprawozdania finansowego [...] Izby Lekarskiej w [...], a więc bez wiedzy, czy istnieją podstawy do odmowy udzielenia informacji w całości lub w części na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 lub art. 5 u.d.i.p., WSA w Kielcach wykluczył możliwość wydania takiej decyzji, uznając de facto, że skarżony organ powinien udzielić żądanej informacji w całości, lub poinformować wnioskodawcę, że wskazane dokumenty nie stanowią informacji publicznej, jakkolwiek wprost nie wskazano tego w sentencji wyroku, a co nie wymaga wydania decyzji. Merytoryczne rozpoznanie wniosku i wydanie decyzji w oparciu o art. 16 u.d.i.p., w postępowaniu wszczynanym na wniosek, bez skutecznie złożonego wniosku i braku podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu oraz bez wyjaśnienia wszystkich okoliczności mających znaczenie dla sprawy, stanowiłoby naruszenie art. 61 § 1 w zw. z art. 63 § 1-3a oraz art. 7 w zw. z 6 k.p.a. i skutkowało uchyleniem wydanej decyzji w postępowaniu odwoławczym, co z pewnością nie jest intencją Sądu.

Wskazano, ze sprawozdania finansowe izb lekarskich zawierają dane, które w części nie stanowią informacji publicznej i nie podlegają udostępnieniu, a w części taką informację stanowią, przy czym wyodrębnienie tej części wymaga od organu podjęcia czynności uzasadniających uznanie jej za informację przetworzoną. W niniejszej sprawie istniały podstawy do wydania decyzji odmownej w przypadku, gdyby wnioskodawca nie wykazał, że wytworzenie takiej informacji jest szczególne istotne dla interesu publicznego, a więc wezwanie go do uzupełnienia braków formalnych i pouczenie o potrzebie wykazania tej okoliczności było zasadne, a skarżony wyrok to uniemożliwia.

Wskazano również, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego normujące postępowanie poprzedzające wydanie decyzji administracyjnej, mają zastosowanie w każdym przypadku, gdy wniosek może być uwzględniony w części, a żądana informacja jest informacją przetworzoną.

J. P. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od organu - ORL w [...] kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przypisanych.

W uzasadnieniu pisma wskazał on, że WSA w Kielcach uzasadniając wyrok z dnia 4 września 2019 r. uznał, że sprawozdanie finansowe [...] Izby Lekarskiej w [...] jest informacją publiczną. Organ w skardze kasacyjnej nie zgadza się z tym stanowiskiem. Zdaniem organu nie wszystkie informacje zawarte w sprawozdaniu finansowym są informacją publiczną, a cześć informacji zawartej w sprawozdaniu finansowym ŚIL w [...] objęta jest tajemnicą skarbową. Zdaniem skarżącego prawdopodobne jest, że organ nie przygotowuje sprawozdania finansowego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (u.o.r.), a działania organu mają na celu ukrycie tego procederu.

Treść art. 149 §1 pkt 1 i 2 oraz art. 149 §1a p.p.s.a. stanowią przepisy regulujące samo rozstrzygnięcie, a nie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia. Być może organ miał na myśli błąd w ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego czy też błąd subsumcji. Organ nie wskazał jednak, na czym miałby polegać błąd w ustaleniu stanu faktycznego, ani nie wskazał zamiennej podstawy prawnej orzeczenia. Skarżący domyśla się, że chodzi zapewne o oddalenie skargi (art. 151 p.p.s.a.). Jak wskazywał WSA w Kielcach, organ w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji nie określił kategorycznie, że żądana informacja jest informacją przetworzoną, ani nie zażądał kategorycznie podania przez wnioskodawcę szczególnego interesu publicznego. Organ stwierdził jedynie, w trybie warunkowym, że w przypadku żądania informacji przetworzonej konieczne jest wykazanie przez wnioskodawcę szczególnego interesu publicznego, z czym skarżący się nie zgodził, gdyż jego zdaniem to na organie leży ciężar zarówno udowodnienia, że informacja nie jest informacją prostą, jak i braku szczególnego interesu publicznego w udostępnieniu informacji. Skarżący ma jedynie prawo, a nie obowiązek do przedstawienia swoich argumentów w przypadku uznania przez organ żądanej informacji przetworzoną. Skarżący przesłał do organu podpisany wniosek w formie załącznika do skargi na bezczynność. Składał też dodatkowe pisemne oświadczenia za pośrednictwem WSA w Kielcach nie uzyskując prawidłowego rozpatrzenia wniosku także po złożeniu skargi na bezczynność. Jego zdaniem wniosek o udostępnienie informacji był prosty, zwięzły i zrozumiały oraz nie zawierał żadnego uszczegółowienia dotyczącego wybranych informacji ze sprawozdania finansowego, lecz był żądaniem dotyczącym wydania całości sprawozdania finansowego. Uzasadnienie wniosku wskazywało jedynie na publiczny charakter dokumentu jako całości. Organ dopiero w skardze kasacyjnej wskazał, że uchwała zatwierdzająca sprawozdanie finansowe (uchwała Nr [...] Prezydium ORL w [...] z dnia [...] marca 2019 r.) jest dostępna w Biuletynie Informacji Publicznej. Jej publikacja nastąpiła w dniu [...] października 2019 r. i jest to dotychczas jedyna uchwała Prezydium ORL w [...] opublikowana na stronach BIP ŚIL w [...] (załącznik nr 1).

Zdaniem skarżącego zgłoszenie przez organ naruszenia art. 150 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie jest pomyłką pisarską i zapewne zgłoszenie dotyczy art. 151 p.p.s.a., gdyż art. 150 p.p.s.a. odnosi się do skarg na "akty i czynności niewymienione w art. 145-148" p.p.s.a., a nie do skarg na bezczynność. Organ nie wydał ani decyzji odmownej ani nie udostępnił żądanych informacji pomimo otrzymania podpisanego przez wnioskodawcę wniosku wraz ze skargą na bezczynność oraz pomimo oświadczeń składanych przez wnioskodawcę za pośrednictwem WSA w Kielcach.

Zdaniem skarżącego zarzut naruszenia art. 200 p.p.s.a. "poprzez jego zastosowanie, pomimo braku do tego podstaw" z oczywistych względów, nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie. WSA w Kielcach musiał orzec o kosztach procesowych zgodnie z przepisem art. 200 p.p.s.a.

Skarżący nie zgodził się z twierdzeniem organu, że do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej w tym do wezwania o wskazanie szczególnego interesu publicznego wymagane jest formalne wszczęcie postępowania administracyjnego o którym mowa w art. 61 §1 k.p.a. WSA w Kielcach stwierdził, że "Wniosek o udostępnienie informacji publicznej musi spełniać wymogi określone w art. 63 k.p.a. dopiero w sytuacji, w której występują podstawy do wydania decyzji w oparciu o art. 16 u.d.i.p. /.../ Dopiero ustalenie, że istnieje podstawa do odmowy udostępnienia informacji publicznej bądź umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. uzasadnia wezwanie wnioskodawcy o uzupełnienie braków formalnych wniosku. Wówczas do usunięcia braków formalnych wniosku znajduje zastosowanie art. 64 § 2 k.p.a.". Skarżący zwrócił uwagę, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej zawierał między innymi: imię, nazwisko, adres, numer PESEL, numer prawa wykonywania zawodu wnioskodawcy. Organ nie posiada elektronicznej skrzynki podawczej, ale adres email z którego skarżący wysyłał wniosek był jego oficjalnym adresem email zarejestrowanym w [...] Uniwersytecie Medycznym ([...]) możliwym do weryfikacji na stronie internetowej [...]. Skarżący wbrew twierdzeniom organu, przesłał do organu podpisany wniosek jako załącznik do skargi na bezczynność. Składał też dodatkowe pisemne wyjaśnienia za pośrednictwem WSA w Kielcach nie uzyskując prawidłowego rozpatrzenia wniosku także po złożeniu skargi na bezczynność.

Wniosek nie dotyczył wszystkich danych dotyczące majątku ŚIL w [...], nie dotyczył nawet zbioru danych, lecz jedynie skanu sprawozdania finansowego za 2018 r. Żądana informacja stanowi zazwyczaj kilku - kilkunastu stronicowy dokument podpisany przez kierownika podmiotu. Sprawozdanie finansowe jest podstawowym źródłem informacji o majątku podmiotu i w przypadku Naczelnej Izby Lekarskiej oraz Okręgowej Izby Lekarskiej w Warszawie podlega obowiązkowemu opublikowaniu w Monitorze Sądowym i Gospodarczym. Choć mniejsze podmioty nie mają obowiązku publikacji swoich sprawozdań finansowych nie zmienia to faktu, że sprawozdania finansowe izb lekarskich stanowią informację publiczną do której dostęp jest możliwy na wniosek. Choć skarżący nie zgadza się z koniecznością anonimizacji danych zawartych w sprawozdaniu finansowym ŚIL w [...], to nawet wówczas sam proces anonimizacji nie czyni informacji prostej przetworzoną. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej był prosty, zwięzły i zrozumiały i nie zawierał uszczegółowienia dotyczącego wybranych informacji ze sprawozdania finansowego, a uzasadnienie wniosku wskazywało wyłącznie na publiczny charakter dokumentu jako całości. Znamienne jest to, że uchwałę zatwierdzającą sprawozdanie finansowe organ opublikował na stronach BIP ŚIL w [...] dopiero [...] października 2019 r. (załącznik nr 1) informując o tym fakcie dopiero w skardze kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.. dalej: p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego kasacyjnie - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Ponieważ pełnomocnik skarżącego kasacyjnie złożył oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Należy zatem wskazać konkretne przepisy prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd i zamieścić uzasadnienie podstawy kasacyjnej, czyli uzasadnić uchybienia zarzucane sądowi. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca powyższym wymaganiom uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.

W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej obejmują zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego.

W ocenie Sądu skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Skarżąca kasacyjnie wskazała, że wydany wyrok należy rozumieć w ten sposób, że "bez znajomości treści sprawozdania finansowego [...] Izby Lekarskiej w [...], a więc bez wiedzy, czy istnieją podstawy do odmowy udzielenia informacji w całości lub w części na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 lub art. 5 u.d.i.p., WSA w Kielcach wykluczył możliwość wydania takiej decyzji, uznając de facto, że skarżony organ powinien udzielić żądanej informacji w całości, lub poinformować wnioskodawcę, że wskazane dokumenty nie stanowią informacji publicznej, jakkolwiek wprost nie wskazano tego w sentencji wyroku, a co nie wymaga wydania decyzji".

W tym miejscu Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że wnioski skarżącej kasacyjnie są błędne. Z wyroku Sądu I instancji nie wynika w żaden sposób, że wyklucza on możliwość wydania decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej w całości lub w części. Organ został jedynie zobowiązany do rozpoznania wniosku J. P.

Bezsporne jest, że Okręgowa Rada Lekarska – jako organ samorządu zawodowego, tj. [...] Izby Lekarskiej – była podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p.). Przepis art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 2 grudnia 2009 r. o izbach lekarskich (Dz.U. z 2019 r., poz. 965) określa, że członkowie izb lekarskich stanowią samorząd zawodowy lekarzy i lekarzy dentystów, gdzie jednostkami organizacyjnymi samorządu zawodowego lekarzy i lekarzy dentystów są okręgowe izby lekarskie, Wojskowa Izba Lekarska i Naczelna Izba Lekarska, które działają przez organy określone w ustawie. Jednostki organizacyjne samorządu zawodowego lekarzy i lekarzy dentystów posiadają osobowość prawną. Jednym z organów izby lekarskiej jest okręgowa rada lekarska (art. 21 pkt 2 ustawy o izbach lekarskich). Z kolei żądana przez skarżącego informacja dotycząca sprawozdania finansowego za 2018 r., o którym mowa w ustawie z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości wraz ze wszystkimi załącznikami będącymi częścią sprawozdania finansowego i uchwały organu zatwierdzającego sprawozdanie finansowe za 2018 r., o którym mowa w tej samej ustawie stanowi w istocie informację o majątku samorządu zawodowego - a zatem informację publiczną określoną w art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f i ust. 5 lit. c u.d.i.p.

Skarżąca kasacyjnie wskazała, że merytoryczne rozpoznanie wniosku i wydanie decyzji w oparciu o art. 16 u.d.i.p., w postępowaniu wszczynanym na wniosek, bez skutecznie złożonego wniosku i braku podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu oraz bez wyjaśnienia wszystkich okoliczności mających znaczenie dla sprawy, stanowiłoby naruszenie art. 61 § 1 w zw. z art. 63 § 1-3a oraz art. 7 w zw. z 6 k.p.a. i skutkowało uchyleniem wydanej decyzji w postępowaniu odwoławczym, co z pewnością nie jest intencją Sądu. W tym miejscu Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że Sąd I instancji w żaden sposób nie zobowiązał organu do merytorycznego rozpoznanie wniosku i wydania decyzji w oparciu o art. 16 u.d.i.p., w postępowaniu wszczynanym na wniosek, bez skutecznie złożonego wniosku i braku podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu oraz bez wyjaśnienia wszystkich okoliczności mających znaczenie dla sprawy. Wnioski wyciągnięte przez organ są błędne.

Skarżąca kasacyjnie zdaje się nie zauważać błędów procesowych, które popełniła podczas rozpoznawaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Sąd I instancji słusznie przyjął, że żądana przez skarżącego informacja dotycząca sprawozdania finansowego za 2018 r., o którym mowa w ustawie z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości wraz ze wszystkimi załącznikami będącymi częścią sprawozdania finansowego i uchwały organu zatwierdzającego sprawozdanie finansowe za 2018 r., o którym mowa w tej samej ustawie stanowi w istocie informację o majątku samorządu zawodowego - a zatem informację publiczną określoną w art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f i ust. 5 lit. c u.d.i.p.

Organ nie wskazywał wnioskodawcy, aby zachodziły okoliczności określone w art. 13 ust. 2 u.d.i.p., a tym samym powinien udzielić informacji bez zbędnej zwłoki, nie później niż 14 dni od dnia złożenia wniosku. Stan bezczynności w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej oznacza sytuację, w której mimo upływu ustawowych terminów podmiot zobowiązany nie udostępnia żądanej informacji, nie wydaje decyzji, gdy zachodzą podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej z przyczyn wskazanych w art 5 u.d.i.p. albo umorzenia postępowania, bądź nie informuje wnioskodawcy o tym, że nie posiada żądanej informacji lub objęta wnioskiem informacja nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak było podstaw do wzywania skarżącego do przesłania podpisanego wniosku na adres Izby. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie określa takiego obowiązku. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej można złożyć równie dobrze anonimowo, poprzez e-mail. Sąd wskazuje, że tym bardziej nie jest wymagane jego podpisywanie i składanie w formie papierowej.

Przedwczesne było powoływanie się przez organ na art. 63 k.p.a. Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że wniosek musi spełniać wymogi określone w art. 63 k.p.a. dopiero, gdy występują podstawy do wydania decyzji w oparciu o art. 16 u.d.i.p. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie organu nie oznacza, to że Sąd I instancji uznał, że w niniejszej sprawie takiej decyzji nie można wydać.

Należy zauważyć, że organ w trakcie postępowania administracyjnego nie wskazał że występują takie okoliczności. Organ w piśmie z dnia [...] czerwca 2019 r. wystąpił o sprecyzowanie wniosku poprzez określenie, czy dotyczy on udostępnienia sprawozdania finansowego w całości, czy też w zakresie, w jakim realizowane są zadania publiczne, na które izby lekarskie otrzymują subwencje od Ministra Zdrowia i marszałków województw, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Jednocześnie poinformowano skarżącego, że w przypadku informacji przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. wymagane jest wskazanie, że informacja ta jest szczególnie istotna dla interesu publicznego.

Skarżący nie odpowiedział na to wezwanie, w konsekwencji zdaniem organu nie zachodzi bezczynność. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że organ nie wskazał i nie uzasadnił, że uznaje wniosek skarżącego lub jego część za wniosek o udostepnienie informacji przetworzonej i nie wezwał jednoznacznie do wykazania takiego interesu.

Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że dopiero, gdyby organ jednoznacznie wskazał i uzasadnił, że żądana informacja publiczna stanowi informację przetworzoną, wówczas prawidłowe byłoby wezwanie wnioskodawcy do wykazania takiego interesu. Organ jednak tego nie uczynił i nie wezwał skarżącego do wykazania takiego interesu. Tym samym należy przyjąć, że organ nie uznał wnioskowanej informacji za informację o charakterze przetworzonym.

Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej podmiot, do którego skierowano żądanie udostępnienia informacji bez sprecyzowania jej rodzaju i przedmiotu, nie ma podstaw do stosowania trybu uzupełniania podania poprzez jego sprecyzowanie w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Wniosek o udzielenie informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie stanowi podania w indywidualnej sprawie administracyjnej w rozumieniu art. 63 k.p.a., a w konsekwencji jego uwzględnienie nie podlega rygorom kodeksu postępowania administracyjnego. Brak wykazania przez podmiot zainteresowany uzyskaniem informacji publicznej przetworzonej przesłanki, że jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), nie może być traktowany jako brak formalny podania inicjującego postępowanie administracyjne.

Sąd I instancji słusznie uznał, że we wniosku z dnia [...] czerwca 2019 r. J. P. precyzyjnie określił czego się domaga, mianowicie sprawozdania finansowego za rok 2018 wraz ze wszystkimi załącznikami będącymi częścią sprawozdania finansowego i uchwały organu zatwierdzającego sprawozdanie finansowe za rok 2018, o których mowa w ustawie z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że ustawodawca dla wniosku o udzielenie informacji nie przewiduje jakichkolwiek wymagań formalnych, poza utrwaleniem go w formie pisemnej, gdzie możliwe jest jego przesłanie także drogą elektroniczną, bez użycia podpisu elektronicznego. Wynika to z braku konieczności pełnego zidentyfikowania wnioskodawcy, który żądając informacji publicznej, nie musi wykazać się jakimkolwiek uzasadniającym to interesem faktycznym lub prawnym. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie stanowi podania w rozumieniu art. 63 k.p.a., ponieważ na tym etapie postępowania przepisów k.p.a. się nie stosuje. Minimalne wymogi w doniesieniu do wniosku muszą obejmować jasne sformułowanie, co jest przedmiotem żądania. Brak np. podpisu na wniosku nie stanowi jego braku formalnego (por. wyroki NSA: z dnia 16 marca 2009 r., sygn. I OSK 1277/08; z dnia 27 marca 2018 r., sygn. I OSK 1701/16).

Słusznie wskazał Sąd I instancji, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej musi spełniać wymogi określone w art. 63 k.p.a. dopiero w sytuacji, w której występują podstawy do wydania decyzji w oparciu o art. 16 u.d.i.p. Z chwilą wpłynięcia do organu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, organ obowiązany jest ustalić, czy przedmiot wniosku rzeczywiście dotyczy informacji publicznej, a jeśli tak to o jakim charakterze (informacje proste czy przetworzone), czy informacje te znajdują się w posiadaniu zobowiązanego podmiotu, czy podmiot zobowiązany posiada środki techniczne umożliwiające udostępnienie informacji w sposób wskazany przez wnioskodawcę oraz czy udostępnienie żądanych informacji nie podlega ograniczeniu ze względu na tajemnice prawnie chronione. Jeżeli wniosek dotyczy informacji publicznej, a brak ustawowych ograniczeń w jej udostępnieniu, organ jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej w drodze czynności materialno-technicznej. W tych sytuacjach wniosek nie musi spełniać wymogów określonych w k.p.a. Dopiero ustalenie, że istnieje podstawa do odmowy udostępnienia informacji publicznej bądź umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. uzasadnia wezwanie wnioskodawcy o uzupełnienie braków formalnych wniosku. Wówczas do usunięcia braków formalnych wniosku znajduje zastosowanie art. 64 § 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 27 marca 2018 r., sygn. I OSK 1701/16).

W niniejszej sprawie organ nie wskazał, aby zaistniały jakiekolwiek przesłanki powodujące konieczność wydania decyzji odmownej w zakresie udostępnienia żądanej informacji publicznej. W związku z tym organ nie powinien wzywać do uzupełniania wniosku, podpisywania go i przesłania na adres Izby. Ponadto organ nie wykazał, że uznaje żądaną informację za informację o charakterze przetworzonym, a także nie wezwał wnioskodawcy do wykazania, że informacja ta jest szczególnie istotna dla interesu publicznego.

Należy też zauważyć, że w żadnym miejscu Wojewódzki Sąd Administracyjny nie przesądził, że wszystkie dane dotyczące majątku izb lekarskich stanowią informację publiczną. Sąd ocenił jedynie, że organ nie wykazał istnienia przesłanek skutkujących wydaniem decyzji odmownej w zakresie udostępnienia informacji publicznej, a także nie wskazał, że uznaje żądany zakres informacji za informację przetworzoną. Błędy proceduralne organu skutkowały zobowiązaniem przez Sąd Wojewódzki do rozpoznania wniosku, bez wskazania jednoznacznego sposobu załatwienia wniosku.

Sąd I instancji słusznie wskazał, że udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej. Obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział natomiast w takich przypadkach, gdy żądana informacja jest informacją publiczną, ale organ odmawia jej udostępnienia, albo zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), tj., gdy istnieją ustawowe podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej (art. 5 ust. 1 i 2), bądź przeszkody do jej udostępnienia w określony sposób lub w określonej formie (art. 14 ust. 2). Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2).

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, skoro organ w ustawowym terminie nie rozpoznał jednoznacznie sprecyzowanego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a także nie wskazał na istnienie przesłanek skutkujących wydaniem decyzji odmownej w tym zakresie (co mogłoby uzasadniać wezwanie do uzupełnienia wniosku), to słuszne było uznanie, że dopuścił się bezczynności i należało zobowiązać go do rozpoznania wniosku.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.