Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2913/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Gospodarka mieniem
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 157
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 77 § 1, art. 80, art. 75 § 1, art. 78
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak (spr.) Protokolant sekretarz sądowy P.S. po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.P., I.K., I.B., J.G., A.A., M.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 września 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 227/16 w sprawie ze skarg A.P., I.K., I.B., J.G., A.A., M.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 12 września 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 227/16 po rozpoznaniu sprawy ze skarg A.P., J.G., A.P.2, M.S., I.K. i I.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej, oddalił skargi.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało podjęte na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 93 ust. 1 i 2, art. 96 ust. 1 i 4 oraz art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm.), dalej jako "u.g.n.", Burmistrz Miasta G., dalej jako "Burmistrz Miasta", zatwierdził projekt podziału nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] o pow. [...] m2 położoną w G. - obręb [...]l.: karta mapy [...], stanowiącej współwłasność I.B. - w 3/40 częściach, J.G. - w 3/40 częściach, I.K. - w 3/40 częściach, A.P. - w 25/40 częściach, A.P.2 - w 3/40 częściach i M.S. - w 3/40 częściach, na działkę nr [...] o pow. [...] m2 i działkę nr [...] o pow. [...] m2.

Na skutek dokonanego podziału, zawiadomieniem z dnia [...] marca 2014 r. Burmistrz Miasta poinformował w/w współwłaścicieli nieruchomości o wszczętym z urzędu postępowaniu w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty adiacenckiej. W oparciu o opracowany przez rzeczoznawcę majątkowego K.M. w lipcu 2014 r. operat szacunkowy, w związku ze wzrostem w wyniku podziału wartości objętej nim nieruchomości, decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. Nr [...] Burmistrz ustalił obciążającą jej współwłaścicieli opłatę adiacencką w wysokości 7326,40 zł.

W wyniku wniesionego odwołania decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], dalej jako "SKO" lub "Kolegium", z dnia [...] marca 2015 r. nr [...], decyzja organu I instancji została uchylona a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania. W orzeczeniu tym Kolegium wskazało na błędy zawarte w operacie szacunkowym i zleciło przy ponownym rozpatrzeniu sprawy ich usunięcie. Wskazało, że w jego ocenie rzeczoznawca majątkowy przy wycenie nieruchomości zarówno przed jej podziałem, jak i po dokonanym podziale przyjmuje taką samą bazę nieruchomości podobnych. Tym samym, nie sposób się zgodzić, iż nieruchomości przyjęte do procesu wyceny są nieruchomościami podobnymi. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Burmistrz Miasta pismem z 17 marca 2015 r. zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego o dokonanie poprawy operatu szacunkowego. Po dokonaniu przez rzeczoznawcę jego korekty, uwagi zgłosiła A.P.

Autor operatu ustosunkował się do nich w piśmie z dnia 15 czerwca 2015 r. podtrzymując zawartą w operacie wycenę.

Orzekając ponownie w oparciu o skorygowany operat, decyzją z dnia [...] października 2015 r. Nr [...] Burmistrz Miasta ustalił opłatę adiacencką wobec: I.B. w wysokości 521,45 zł, J.G. w wysokości 521,45 zł, I.K. w wysokości 521,45 zł, A.P. w wysokości 4 345,40 zł, A.P.2 w wysokości 521,45 zł i M.S. w wysokości 521,40 zł (w łącznej kwocie 6 952,60 zł).

Odwołanie od tej decyzji zostało podpisane przez A.P., I.K. i I.B.

Kolegium nie uwzględniło powyższego odwołania i zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. Nr [...] utrzymało decyzję Burmistrza Miasta w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia powołując się na zgromadzony w sprawie materiał dowodowy stwierdziło, że spełnione zostały wynikające z art. 98a u.g.n. przesłanki do wymierzenia objętej decyzją organu pierwszej instancji opłaty adiacenckiej. Decyzją ostateczną doszło bowiem do zatwierdzenia podziału działki odwołujących się nr [...], wskutek czego nasąpił wzrost wartości nieruchomości. W dniu w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna obowiązywała też uchwała Rady Miejskiej w G. z dnia [...] kwietnia 2008 r. ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej w wysokości [...]%. Nie znalazło też SKO podstaw do zakwestionowania, wynikającego z poprawionego przez rzeczoznawcę K.M. operatu szacunkowego, wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału. Dokonując analizy operatu stwierdziło, że został poprawiony zgodnie z zaleceniami Kolegium zawartymi w decyzji z dnia [...] marca 2015 r. Do procesu wyceny rzeczoznawca zweryfikował bazę transakcji nieruchomości podobnych. W ocenie SKO rzeczoznawca przyjął właściwe podejście tj. podeście porównawcze oraz metodę korygowania ceny średniej. Przy wyborze tej metody do porównań przyjmuje się z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnicę w poszczególnych cechach tych nieruchomości. Kolegium stwierdziło, że rzeczoznawca wyczerpująco dokonał opisu cech rynkowych oraz opisu przyjętej skali ocen (str. 12, 13, 14, 15 i 16 operatu). Dotyczy to zarówno procesu wyceny nieruchomości przed jej podziałem, jak i po dokonanym podziale. Ponadto, Kolegium dokonało analizy przyjętych do wyceny nieruchomości podobnych i stwierdziło, że zarówno przeznaczeniem, jak i powierzchnią ww. nieruchomości są podobne do nieruchomości wycenianej.

Odnosząc się do uwag, jakoby rzeczoznawca w procesie wyceny nie uwzględnił stosownych ograniczeń nieruchomości przed i po podziale SKO wskazało, że mając na uwadze zastosowaną metodologię wyceny, rzeczoznawca majątkowy wziął pod uwagę mankamenty wycenianej nieruchomości. Powyższe wynika z faktu, iż uzbrojenie biegły określił jako słabe i dotyczy to zarówno wyceny nieruchomości przed podziałem, jak i po podziale (str. 14 i 16 operatu). Z kolei, kwestię dostępności komunikacyjnej rzeczoznawca opisał jako dobrą. Wskazał iż należy przez to rozumieć dostępność do drogi publicznej lub wewnętrznej, w bliskiej odległości od sieci dróg publicznych w dobrym stanie technicznym. Jak wynika natomiast z treści odwołania, wycenione nieruchomości są położone blisko drogi krajowej tj. ulicy [...]. Ta cecha została zatem prawidłowo ustalona przez rzeczoznawcę.

W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję SKO, wniesionej przez wszystkich współwłaścicieli objętej postępowaniem nieruchomości zarzucono, że została ona wydana z naruszeniem art. 10 i art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W konsekwencji wniesiono o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Na rozprawie sądowej w dniu 12 września 2016 r. skarżąca A.P. na pytanie Sądu oświadczyła, że odwołanie od decyzji organu I instancji podpisała i wniosła nie tylko w imieniu własnym ale także w imieniu osób, które reprezentowała tj. J.G., A.P.2 i M.S.

W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że skarga nie jest uzasadniona. Natomiast wymogi formalne wzniesionych skarg zostały zachowane. SKO powinno jedynie sprostować z urzędu rubrum zaskarżonej decyzji przez ujęcie w nim dodatkowo jako odwołujących się J.G., A.P. i M.S.

WSA podniósł, że w przedmiotowej sprawie, w związku z podziałem nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] zaistniały określone w art. 98a ust. 1 i 2 u.g.n. materialno-prawne przesłanki do ustalenia wynikającej z tego podziału opłaty adiacenckiej. Sporna pomiędzy stronami pozostaje wysokość tej opłaty. WSA wskazał na treść art. 146 ust. 1a w zw. z art. 98a ust. 1 u.g.n. Następnie zauważył, że w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej związanej z podziałem nieruchomości rzeczoznawca dokonuje wyceny przy uwzględnieniu treści art. 98a u.g.n., przepisów jej Działu IV oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207 poz. 2109 ze zm.), dalej jako "rozporządzenie". Sąd I instancji powołał się także na art. 154 ust. 1 u.g.n. oraz art. 157 ust. 1 i art. 175 ust. 3 u.g.n.

Odnosząc się do zarzutów sformułowanych w skardze, WSA podniósł, że podstawy wyceny objętej postępowaniem nieruchomości przed jej podziałem nie mógł stanowić operat sporządzony w 2013 r. na użytek zawartej [...] marca 2013 r. przez Gminę G. ze skarżącymi umowy jej zamiany. Został on bowiem sporządzony przed podziałem tej nieruchomości, przez innego biegłego i na użytek innego postępowania. Gdy chodzi o wysokość opłaty adiacenckiej to operat rzeczoznawcy sporządzony w niniejszej sprawie przez K.M. jest dla skarżących bardziej korzystny skoro wycenił nieruchomość przed podziałem na kwotę wyższą o ponad 17.000 zł. W ocenie WSA, wbrew stwierdzeniom zawartym w skardze, a wcześniej w odwołaniu, z kwestionowanego operatu nie wynika aby rzeczoznawca jako działki podobne przyjął nieruchomości które posiadają uzbrojenie, są dobrze usytuowane względem dróg głównych, ale odsunięte od dużego ruchu. Cechy te biegły uznał bowiem jedynie jako preferowane na rynku. Według Sądu I instancji nie można też podzielić zarzutu jakoby nie uwzględnił słabego uzbrojenia objętych postępowaniem działek, ich położenia w obrębie [...] i skomunikowania za pośrednictwem żwirowej drogi. Cechy te zostały bowiem uwzględnione przy ustalaniu wartości współczynników korygujących (strona 14 i 16 operatu), gdzie przyjęto jedynie dobrą lokalizację (bardzo dobra została zastrzeżona dla obrębu G.), słabe uzbrojenie, jedynie dobrą dostępność komunikacyjną (w sytuacji gdy nieruchomości są położone blisko drogi krajowej - ul. [...]) oraz słabą atrakcyjność nieruchomości, gdy chodzi o odnoszące się do niej ograniczenia (wynikające czy to z niewielkiej odległości od ruchliwej drogi krajowej, jak i z dojazdu do nieruchomości drogą żwirową). Przyjęte do porównań nieruchomości dotyczyły rynku lokalnego – G. i żądanie dalszego zawężenia terytorialnego uwzględnionych przy wycenie transakcji (jeżeli było w ogóle możliwe z uwagi na ilość transakcji na terenie Obrębu [...]) nie znajduje uzasadnienia prawnego.

W związku z zarzutem przyjęcia za nieruchomość podobną nieruchomości położonej przy ul. [...] w G. - [...] za którą osiągnięto najwyższą cenę transakcyjną (158,32 zł za m2) WSA podniósł, że z zawartej w art. 4 pkt 16 u.g.n. definicji nieruchomości podobnej nie wynika aby miały to być nieruchomości o identycznych cechach, który to wymóg byłby najczęściej w praktyce niemożliwy do spełnienia. Wartość wycenianej nieruchomości określa się w takiej sytuacji w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości (§ 4 ust. 4 rozporządzenia), co też rzeczoznawca uczynił przy sporządzaniu operatu stanowiącego podstawę ustalenia kwestionowanej w skardze wysokości opłaty adiacenckiej.

Według WSA sprawa została należycie wyjaśniona, a zgromadzony w toku postępowania materiał dowodowy został oceniony zgodnie z treścią art. 80 k.p.a. W postępowaniu administracyjnym nie doszło też do naruszenia treści art. 10 k.p.a., bowiem z obowiązujących przepisów nie wynika obowiązek powiadamiania stron o terminie dokonywania przez rzeczoznawcę oględzin wycenianej nieruchomości.

Skargę kasacyjną od powołanego wyroku wywiedli A.P., J.G., A.P.2, M.S., I.K. i I.B. zaskarżając ten wyrok w całości.

Skarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

"1) naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 oraz 80 ustawy kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.), polegające na tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. ważąc, że okoliczności faktyczne sprawy zostały wyjaśnione i wykazane mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy, operat szacunkowy, obarczony jest wadami, które dyskwalifikowały go jako dowód w postępowaniu administracyjnym, a pomimo tego organy oraz sąd pierwszej instancji przyjęły ten operat za podstawę swoich decyzji i orzeczenia. Naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, który przejawia się w tym, że w wyniku tego naruszenia utrzymana została w mocy decyzja ustalająca opłatę adiacencką w zawyżonej wysokości,"

2) naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 75 § 1, 77 § 1, 80 k.p.a., oraz art. 157 ust. 1 u.g.n. polegające na tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., mimo niewystąpienia przez organy administracji o ocenę operatu zgodnie z procedurą wynikającą z obowiązujących przepisów, a to art. 157 u.g.n. i bezpodstawnego przerzucenia na skarżących ciężaru dowodu. Naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, który przejawia się w tym, że w wyniku nieprzeprowadzenia przez organy administracji dowodu w sprawie nie zostały wyjaśnione istotne okoliczności sprawy i w rezultacie utrzymana została w mocy decyzja ustalająca opłatę adiacencką w zawyżonej wysokości.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gliwicach.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że spośród 32 transakcji rzeczoznawca majątkowy wybrał 28 odrzucając nieruchomości niepodobne i skrajne. Rzeczoznawca nie podał jednak cen transakcji, które odrzucił. Wskazano także, że skarżący z uwagi na swoją sytuację materialną nie mogli przedstawić operatu szacunkowego, który podważyłby operat rzeczoznawczy K.M. Ponadto organ nie odniósł się rzeczowo do zarzutów skarżących stawianych operatowi, wskazując skarżącej kasacyjnie, że to ona powinna przedstawić organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych przeciwdowód opinii.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Należy wskazać, że zarzuty w niej sformułowane zostały oparte wyłącznie na podstawie kasacyjnej, wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., czyli naruszeniu przepisów postępowania.

Zarzuty skargi sprowadzają się do twierdzenia, że w sprawie nie wyjaśniono wszystkich istotnych okoliczności, skutkiem czego było ustalenie opłaty adiacenckiej w zawyżonej wysokości.

W skazany w zarzucie skargi art. 3 § 1 p.p.s.a. ma jedynie charakter ustrojowy. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego, nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Przepis ten zakreśla jedynie właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, że sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Do naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. mogłoby dojść wyłącznie wówczas, gdyby skarga w ogóle nie została przez sąd rozpoznana lub wbrew ustalonym w tym przepisie wymogom sąd administracyjny uchylił się od kontroli działalności administracji publicznej bądź też zastosował w ramach tej kontroli środki nieprzewidziane w ustawie. Nawet ewentualne naruszenie przez sąd przy rozstrzygnięciu sprawy prawa materialnego czy procesowego nie oznacza, że sąd ten uchybił wynikającemu z ww. regulacji zakresowi kontroli działalności administracji publicznej jak i że nie zastosował środków określonych w ustawie.

Z kolei art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., ma charakter wynikowy. Jego zastosowanie przez sąd I instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, która uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej.

Chybione okazały się również zarzuty naruszenia art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 157 ust. 1 u.g.n.

Sąd nie stosuje wprost przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej, stąd też jego związanie tymi przepisami sprowadza się do obowiązku sformułowania oceny prawnej, czy proces podjęcia decyzji stosowania prawa przez organ administracji był prawidłowy. To nie sąd administracyjny stosuje przepisy k.p.a., lecz posługuje się nimi jedynie, jako matrycą porównawczą, w celu ustalenia, czy postępowanie organu w danym zakresie jest zgodne z ustalonym porządkiem prawnym. W uzasadnieniu kontrolowanego wyroku Sąd I instancji dał wyraz swojej argumentacji odnosząc się do całokształtu sprawy i zgromadzonego przez organy administracyjne materiału dowodowego.

Zakres postępowania wyjaśniającego jest zdeterminowany przepisami prawa materialnego, które przesądza o zakresie potrzebnych w sprawie ustaleń. W przedmiotowej sprawie wyjaśniono wszystkie istotne dla sprawy okoliczności, a materiał dowodowy w sprawie został zgromadzony w sposób wyczerpujący. Przypomnieć należy, że skarga kasacyjna nie kwestionuje naruszenia przepisów prawa materialnego. Niezależnie od tego stwierdzić należy, że brak było podstaw do zanegowania operatu szacunkowego, bowiem spełnia on wymogi o jakich mowa w rozdziale 4 rozporządzenia. Został on sporządzony przy uwzględnieniu treści art. 98a ust. 1, art. 152, art. 153 ust. 1 i art. 154 ust. 1 u.g.n.

Zgodnie z art. 156 ust. 1 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Operat stanowi podstawowy dowód w sprawie ustalenia odszkodowania. Zgodnie natomiast z art. 154 ust. 1 wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.

Analiza przepisów art. 154 ust. 1 i 2 oraz art. 155 ust. 1 pkt 5 u.g.n. prowadzi do wniosku, że elementem istotnym przy ustalaniu nieruchomości podobnej jest położenie nieruchomości. Ogranicza to zakres porównania do nieruchomości położonych na rynku lokalnym (wyrok NSA z 11 lutego 2011 r. sygn. I OSK 563/10, LEX nr 1070851). Przy czym nieruchomości podobne są to takie nieruchomości, których stan prawny, fizyczny i funkcjonalny jest do siebie najbardziej zbliżony. Wyboru podejścia i metody wyceny dokonuje rzeczoznawca majątkowy, podobnie jak wyboru nieruchomości porównawczych, jak również zespołu cech rynkowych oraz poziomu wskaźników korygujących cenę ze względu na obrane cechy rynkowe (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 21 grudnia 2017 r. sygn. II SA/Gd 585/17, LEX nr 2428477).

W przypadku, gdy strona ma zastrzeżenia co do treści operatu, powinna wskazać na dowód przeciwny do dotychczasowych ustaleń. Nie może dojść bowiem do sytuacji, w której strona niezadowolona z rozstrzygnięcia Sądu bezustannie przedłuża postępowanie podważając dokonane w toku postepowania ustalenia. Nie można podejmować prób podważania dokonanych ustaleń wyłącznie z powodu niezadowolenia z zawartych w nim wniosków. Art. 157 ust. 1 u.g.n. na który wskazują skarżący kasacyjnie nie ogranicza strony postępowania w możliwości zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców z wnioskiem o dokonanie oceny kwestionowanego operatu. Nie można jednak przyjąć, że obowiązek taki obciąża każdorazowo organ, w sytuacji gdy strona kwestionuje operat, zwłaszcza nie przedkładając żadnego opracowania konkurencyjnego, a ograniczając się do własnych zarzutów i argumentów. O potrzebie zewnętrznej weryfikacji operatu przez organ, o jakiej mowa w art. 157 ust. 1 u.g.n., decyduje nie żądanie strony, lecz powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości co do prawidłowości jego sporządzenia (Ewa Bończak-Kucharczyk, Komentarz aktualizowany do art.157 ustawy o gospodarce nieruchomościami, LEX).

W przedmiotowej sprawie, po skorygowaniu operatu zarówno organy jak i Sąd nie mieli żadnych co do niego zastrzeżeń. Wobec powyższego to skarżący kasacyjnie, jak słusznie ich pouczono, powinni wystąpić o ocenę operatu. Jak wskazał WSA w Warszawie w wyroku z 9 kwietnia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1839/13 "Jeżeli strona uważa, że w operacie szacunkowym rzeczoznawca majątkowy za wysoko określił wartości nieruchomości, winna przedłożyć organowi wycenę sporządzoną na własne zlecenie. Dysponując kontroperatem organ musiałby wskazać, którą wycenę uznaje za wiarygodny dowód w sprawie, a której odmawia wiarygodności i mocy dowodowej. Organ, dysponując dwoma istotnie różniącymi się operatami szacunkowymi, miałby też podstawę, aby wystąpić, w trybie art. 157 u.g.n., do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości operatu szacunkowego sporządzonego na własne zlecenie." Z kolei jak wskazał NSA w wyroku z dnia 22 maja 2014 r. sygn. I OSK 2706/12 "strona ma prawo do zgłaszania krytyki co do opinii biegłego, jak również możliwość jej zwalczania wszelkimi dostępnymi środkami dowodowymi. W odniesieniu do operatu szacunkowego, którego sporządzenie podlega sformalizowanemu reżimowi, strona jest również uprawniona do przedstawienia alternatywnego operatu szacunkowego".

Rzeczoznawca jest osobą, która posiada wiadomości specjalne i odgrywa szczególną rolę na gruncie u.g.n. z czym wiąże się konieczność zapewniania odpowiednich gwarancji proceduralnych przy wydawaniu decyzji opartych na jego opiniach jako materiale dowodowym, przy czym obowiązany jest do zachowania szczególnej staranności, zgodnie z art. 175 ust. 1 u.g.n., jak też na podstawie zasad etyki zawodowej. Dlatego też należy wskazać, że mógł on, kierując się własną wiedza specjalistyczną, odrzucić kilka działek uznając je za niepodobne do przedmiotowej nieruchomości.

Przedmiotowy operat został sporządzony przy uwzględnieniu treści art. 98a ust. 1, art. 152, art. 153 ust. 1 i art. 154 ust. 1 u.g.n. Należy też zauważyć, że przy ustalaniu wzrostu wartości nieruchomości biegły zastosował podejście porównawcze, które zgodnie z art. 153 ust. 1 ustawy polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Podejście to stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Ceny te koryguje się i uczynił to w swoim operacie biegły ze względu na cechy różnicujące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej. Zgodnie z § 4 ust. 4 rozporządzenia przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się ceny transakcyjne co najmniej kilkunastu nieruchomości podobnych. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości. W przedmiotowym operacie przy wycenie objętej postępowaniem nieruchomości przed jej podziałem biegły uwzględnił transakcje 11 nieruchomościami, zaś przy wycenie tej nieruchomości po podziale uwzględnił 28 transakcji. Wskazał w operacie na cechy rynkowe nieruchomości wpływające na wartość wycenianego gruntu i dokonał opisu nieruchomości o cenach minimalnych i maksymalnych. Przedstawił też charakterystykę wycenianej nieruchomości w aspekcie cech rynkowych, określił zakres i wartość współczynników korygujących oraz wagę poszczególnych cech. W pismach z 15 czerwca i 15 września 2015 r. udzielił odpowiedzi na zarzuty do operatu sformułowane przez jedną ze stron. Biegły uwzględnił także słabe uzbrojenia objętych postępowaniem działek, ich położenia i skomunikowania za pośrednictwem żwirowej drogi. Cechy te bowiem uwzględniono przy ustalaniu wartości współczynników korygujących (strona 14 i 16 operatu), gdzie przyjęto jedynie dobrą lokalizację (bardzo dobra została zastrzeżona dla obrębu G.), słabe uzbrojenie, jedynie dobrą dostępność komunikacyjną (w sytuacji gdy nieruchomości są położone blisko drogi krajowej. Przyjęte do porównań nieruchomości dotyczyły rynku lokalnego – G. Ponadto z zawartej w art. 4 pkt 16 u.g.n. definicji nieruchomości podobnej nie wynika aby miały to być nieruchomości o identycznych cechach, który to wymóg byłby najczęściej w praktyce niemożliwy do spełnienia. Wartość wycenianej nieruchomości określa się w takiej sytuacji w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości (§ 4 ust. 4 rozporządzenia), co też rzeczoznawca uczynił przy sporządzaniu operatu stanowiącego podstawę ustalenia kwestionowanej w skardze wysokości opłaty adiacenckiej.

Należy też odnieść się do wielokrotnie poruszanej przez skarżących kwestii, mianowicie do naruszenia art. 10 k.p.a. NSA w pełni zgadza się ze stanowiskiem, zgodnie z którym z obowiązujących przepisów nie wynika obowiązek powiadamiania stron o terminie dokonywania przez rzeczoznawcę oględzin wycenianej nieruchomości. Innymi słowy brak jakichkolwiek podstaw ku temu, by w oględzinach biegłego brały udział strony.

Nie zasługiwał także na uwzględnienie argument odrzucenia przez biegłego kilku nieruchomości jako niepodobnych i skrajnych. W operacie szacunkowym K.M. na stronach 9 i 10 wyjaśniono przyczyny odrzucenia kilku transakcji. Wyjaśnienie to jest przekonujące. Dodać też należy, że odrzucenie kilku transakcji przez biegłego nie może być uznane za naruszenie sztuki sporządzenia operatu szacunkowego. To biegły dysponuje bowiem wiedzą specjalistyczną i w danym zakresie i zgodnie ze swoją wiedzą i umiejętnościami dokonuje on wyboru nieruchomości, które następnie poddawane są analizie. Odrzucenie kilku skrajnych transakcji nie narusza postanowień ww. rozporządzenia.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.