Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2939/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-05-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone wyroki i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 8 ust. 1, 2, 2b, 3
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 2 ust. 1, art. 2a, art. 5, art. 18 ust. 1, art. 18a ust. 5, art. 19 ust. 4
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 28, art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) sędzia NSA Ewa Dzbeńska sędzia del. NSA Jerzy Krupiński Protokolant starszy asystent sędziego Wojciech Latocha po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad oraz Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lipca 2012 r. sygn. akt VIII SA/Wa 163/12 w sprawie ze skarg Miasta R. i Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za zajęcie nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości na rzecz Ministra Infrastruktury i Rozwoju oraz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 11 lipca 2012 r. (sygn. akt VIII SA/Wa 163/12) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skarg Miasta R. i Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, uchylił decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za przejęcie własności nieruchomości.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Na podstawie decyzji Wojewody M. z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, polegającej na budowie obwodnicy południowej w R. – Etap V odcinek na terenie gminy K. z DK [...] wraz z infrastrukturą techniczną, nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] o powierzchni 0,1045 ha, stanowiąca własność K. G., została przejęta na rzecz Skarbu Państwa.

W związku z powyższym, Wojewoda M. decyzją z dnia [...] października 2011 r. nr [...] ustalił na rzecz K. G. odszkodowanie w wysokości [...] zł i zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna.

Rozpatrując sprawę w trybie instancji odwoławczej, na skutek odwołania wniesionego przez Skarb Państwa – Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., uchylił decyzję Wojewody M. z dnia [...] października 2011 r. i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu swego stanowiska organ odwoławczy wyjaśnił, że - zgodnie z art. 12 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.), zwanej dalej: "specustawą drogową", decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi zatwierdza projekt podziału nieruchomości, przy czym nieruchomości, wydzielone liniami rozgraniczającymi teren, stają się - z mocy prawa - własnością Skarbu Państwa - w odniesieniu do dróg krajowych lub własnością jednostek samorządu terytorialnego - w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych z dniem, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi stała się ostateczna, za odszkodowaniem, ustalonym w odrębnej decyzji. Wysokość odszkodowania za przejęcie nieruchomości w powyższym trybie, zgodnie z art. 18 w/w ustawy, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz - według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania.

Następnie, Minister przytoczył treść art. 134 ust. 1 i art. 154 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), zwanej dalej: "u.g.n." oraz § 36 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) i podkreślił, że w niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania stanowił operat szacunkowy, który jednak nie odpowiadał znowelizowanej treści przepisu § 36 ust. 1 i 2 w/w rozporządzenia. W ocenie Ministra, operat ten nie zawierał również wskazania, jakie było przeznaczenie nieruchomości porównawczych oraz przyjmował do wyliczeń nieruchomości podobne, sprzecznie z art. 4 punkt 16 u.g.n. Zdaniem rzeczoznawcy B. A., do nieruchomości szacowanej, wydzielonej z terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniowo – usługową i nieruchomościami o takim przeznaczeniu otoczonej, podobna była nieruchomość położona wśród terenów użytkowanych rolniczo, w znacznej odległości od obiektów handlu, usług, oświaty i użyteczności publicznej.

W rezultacie Minister uznał, iż w sprawie zachodziła konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego.

Odnosząc się natomiast do kwestii podmiotu, zobowiązanego do wypłaty należnego odszkodowania, organ odwoławczy wyjaśnił, że skoro w wydanej przez Wojewodę M. w dniu [...] marca 2010 r. decyzji nr [...] wskazano wprost na Skarb Państwa - jako nabywcę nieruchomości objętych tą decyzją - to w tym wypadku miała miejsce inwestycja, polegająca na budowie drogi krajowej. Zatem, właściwym podmiotem, który winien być zobowiązanym do zapłaty odszkodowania był Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad.

Jednocześnie jednak, Minister zwrócił uwagę, że porozumieniem zawartym w dniu [...] maja 2010 r. - na podstawie art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad przekazał Gminie Miasta R. prawo do dysponowania na cele budowlane nieruchomościami, objętymi decyzją Wojewody z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] a Gmina Miasta R. zobowiązała się ponieść koszty sporządzenia operatów szacunkowych i nabycia nieruchomości pod w/w inwestycję, ze środków pochodzących z dotacji z budżetu Skarbu Państwa. Zdaniem Ministra, porozumienie to nie zostało zawarte ani pod warunkiem otrzymania dotacji z budżetu Skarbu Państwa, ani nie przewidziano w nim możliwości jego wypowiedzenia. Bez znaczenia zatem pozostawała, podnoszona przez Prezydenta Miasta R., okoliczność, że Gmina nie otrzymała środków finansowych ze Skarbu Państwa na pokrycie powyższych kosztów.

Na wyżej przedstawioną decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2011 r., Skarb Państwa - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad oraz Gmina Miasta R. wnieśli skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, żądając uchylenia zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji Wojewody M. z dnia [...] października 2011 r., zarzucił Ministrowi Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a., zaś Wojewodzie M. - naruszenie art. 28 k.p.a.

Gmina Miasta R. wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji - jako wydanej z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skargi, m. in. przyznano wprawdzie, że w ramach zawartego porozumienia na podstawie art. 8 ustęp 2 u.s.g., Gmina przejęła zadanie należące do administracji rządowej, jednakże z przyjęciem tego zadania wiązał się obowiązek przekazania 100% środków finansowych, niezbędnych do jego realizacji.

Odpowiadając na skargi, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wnosił o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uchylając – na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 207 ze zm.), zwanej dalej: "P.p.s.a." – zaskarżoną decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że obie skargi były uzasadnione, chociaż z innych przyczyn, aniżeli podniesione w treści skargi skarżącego GDDKiA.

Na wstępie Sąd zaznaczył, że podzielił stanowisko Ministra, co do konieczności uchylenia decyzji Wojewody M. Z akt sprawy wynikało bowiem, że odszkodowanie za przejęcie prawa własności przedmiotowej nieruchomości ustalone zostało w oparciu o operat szacunkowy z dnia [...] grudnia 2010 r., który został sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego w oparciu o rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. W dniu 26 sierpnia 2011 r. weszło jednak w życie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. zmieniające w/w rozporządzenie (Dz. U. 2011 r., Nr 165, poz. 385), które nie zawiera przepisów przejściowych, dotyczących spraw wszczętych pod rządami starego rozporządzenia i dotychczas nie zakończonych, co powoduje, że od dnia 26 sierpnia 2011 r. we wszystkich sprawach, związanych z ustaleniem odszkodowania za nieruchomości przejęte na cele drogowe, niezależnie od daty wszczęcia postępowania, obowiązują tylko nowe przepisy rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego.

W związku z powyższym, Sąd Wojewódzki uznał, że ocena organu odwoławczego, co do konieczności sporządzenia nowego operatu szacunkowego, który jest podstawowym dowodem w tego rodzaju sprawach odszkodowawczych, z uwagi na nowelizację treści § 36 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości (...), była trafna.

Jednakże, zdaniem Sądu, uchylając tę decyzję, organ odwoławczy winien w uzasadnieniu dać takie wytyczne organowi I instancji, aby ten – ponownie rozpoznając sprawę - dokładnie wyjaśnił stan faktyczny i prawny. Sąd uznał zaś za wadliwe stanowisko Ministra dotyczące skutków i oceny prawnej porozumienia, zawartego w dniu 28 maja 2010 r. między Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad a Gminą Miasta R., co w konsekwencji przełożyło się na udzielenie przez ten organ błędnych wytycznych Wojewodzie - w zakresie wskazania podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania za przejętą nieruchomość i spowodowało, że zaskarżona decyzja naruszyła art. 7, 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

Rozważając uregulowania prawne, dotyczące ustalenia podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowań za przejęte pod drogi nieruchomości, Sąd wskazał na treść art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym drogi publiczne dzielą się na: drogi krajowe, wojewódzkie, powiatowe i gminne. Zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych, a także organy właściwe w tych sprawach reguluje natomiast specustawa drogowa, która w art. 1 ust. 2 przewiduje, że w odniesieniu do dróg innych niż zarządzane przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad uprawnienia, obowiązki i zadania tego podmiotu, wynikające ze "specustawy drogowej", wykonuje właściwy zarządca drogi.

Z kolei z art. 19 ust. 1 ustawy o drogach publicznych wynika, że zarządcą drogi jest organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu: planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony drogi, przy czym w granicach miast na prawach powiatu, zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta (art. 19 ust. 5 ). Zgodnie natomiast z art. 20 pkt 3 i 17 - do obowiązków zarządcy drogi należy m.in. pełnienie funkcji inwestora oraz nabywanie nieruchomości pod pasy drogowe dróg publicznych i gospodarowanie nimi w ramach posiadanego prawa do tych nieruchomości.

Następnie, stosownie do treści art. 22 ust. 1 specustawy drogowej, koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania, finansowane są na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, o drogach publicznych, o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym. W/w przepis nie określa zatem – jak wywodził Sąd - podmiotu zobowiązanego do poniesienia kosztów nabycia nieruchomości pod drogi, w tym kosztów odszkodowania, odsyłając w tym zakresie m.in. do przepisów ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego. Przepis art. 3 ust. 1 tej ostatniej ustawy stanowi zaś, że zadania w zakresie budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg oraz zarządzania nimi finansowane są – w odniesieniu do dróg krajowych – przez ministra właściwego do spraw transportu, za pośrednictwem Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad albo drogowych spółek specjalnego przeznaczenia, w odniesieniu do dróg wojewódzkich – przez samorząd województwa, a w odniesieniu do dróg powiatowych – przez samorząd powiatowy. Przepisy ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego jednoznacznie zatem określają podmioty zobowiązane do finansowania zadań związanych z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem, ochroną oraz zarządzaniem określoną kategorią dróg. Podkreślić przy tym trzeba, że reguły wynikające z powyższych przepisów stosuje się także, zgodnie z art. 22 ust. 1 specustawy drogowej, do finansowania kosztów nabycia nieruchomości pod drogi. Przepis ten ma charakter regulacji materialnoprawnej, związanej z realizacją zadań publicznoprawnych przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Przejście własności nieruchomości z dotychczasowego właściciela na Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego następuje ex lege z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna (art. 12 ust. 3 i 4 w zw. z art. 11 f) ust. 1 pkt 6 specustawy drogowej).

Odnosząc powyższe do analizowanej sprawy, Sąd uznał, że przedmiotowa nieruchomość została oznaczona według katastru nieruchomości, jako stająca się własnością Skarbu Państwa. To z kolei wskazuje, że w tym przypadku prowadzona inwestycja polegała na budowie drogi krajowej (art. 12 ust. 4 pkt 1specustawy drogowej). Tym samym, zgodzić się należy z organem odwoławczym, że błędne było stanowisko skarżącego GDDKiA, jakoby przedwczesnym było stwierdzenie, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z inwestycją polegającą na budowie drogi krajowej. W konsekwencji oczywistym stało się więc - stosownie do art. 3 ust. 3 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego i art. 22 ust. 1 specustawy drogowej, że odszkodowanie za opisaną na wstępie nieruchomość, powinno być wypłacone z budżetu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Nie ulega bowiem wątpliwości, że koszty nabycia nieruchomości pod drogi to m.in. koszty odszkodowań.

Uzasadniając w dalszej części swoje stanowisko, Sąd wskazał, że art. 19 ust. 4 ustawy o drogach publicznych przewiduje, że zarządzanie drogami publicznymi może być przekazywane między zarządcami w trybie porozumienia, regulującego w szczególności wzajemne rozliczenia finansowe. Przepis ten wskazuje więc na możliwość przejęcia przez Gminę (zarządcę dróg gminnych) do realizacji, w drodze porozumienia, zadania, jakim jest zarządzanie drogami krajowymi.

W dniu [...]maja 2010 r., jak wywodził Sąd, zostało zawarte pomiędzy Gminą Miasta R. a Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad porozumienie w zakresie realizacji zadania: "Budowa obwodnicy południowej w R. etap V odcinek na terenie Gminy K. z DK [...] wraz z infrastrukturą (...)", na podstawie którego Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad przekazał Gminie Miasta R. prawo do dysponowania na cele budowlane nieruchomościami objętymi decyzją Wojewody M. z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, polegającej na budowie obwodnicy południowej w R. (§ 2 ust. 1 porozumienia), a Gmina Miasta R. zobowiązała się do pokrycia kosztów wykonania operatów szacunkowych i wypłaty odszkodowań za nieruchomości przejęte na rzecz Skarbu Państwa ze środków pochodzących z dotacji z budżetu Skarbu Państwa (§ 4 porozumienia).

Zdaniem Sądu, podstawą prawną tego porozumienia był przepis art. 8 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o drogach publicznych oraz przepisy "specustawy drogowej". Na podstawie zatem tego porozumienia Gmina Miasta R. przejęła zadanie należące do administracji rządowej. W związku z tym, - w ocenie Sądu - nie był zasadny zarzut GDDKiA, że w/w porozumienie, pomimo wskazania w nim podstawy prawnej art. 8 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, nie dotyczyło przekazania tych zadań, a stanowiło tylko dokument, w którym wyrażona została zgoda na dysponowanie nieruchomościami na cele budowlane przez Gminę Miasta R. oraz, w którym zawarto zobowiązanie Gminy do pokrycia kosztów operatów szacunkowych i wypłaty odszkodowań.

Jednocześnie jednak – zdaniem Sądu - przepis art. 8 ust. 2 w/w ustawy, należało czytać i interpretować łącznie z ustępem 3 tego artykułu, nawet jeśli on nie został precyzyjnie wskazany w podstawie prawnej porozumienia. Nie ma bowiem znaczenia, iż w § 4 omawianego porozumienia nie użyto słów "pod warunkiem", kiedy ustalano, kto poniesie koszty przejęcia nieruchomości pod budowę przedmiotowej inwestycji. Z literalnego brzmienia tego paragrafu jasno zaś wynika, jak wywodził Sąd, że Gmina pokryje wskazane tam koszty ze środków pochodzących z dotacji z budżetu Skarbu Państwa. Postanowienie to współgra z ust. 3 artykułu 8 u.s.g, który przewiduje, iż gmina otrzymuje środki finansowe w wysokości koniecznej do wykonania zadań, o których mowa w ustępach: 1, 2 i 2 a) tego artykułu. Tak więc, jak twierdził Sąd, zobowiązanie Gminy Miasta R. do finansowania zadań należących do administracji rządowej mogło nastąpić jedynie wówczas, kiedy Gmina otrzymałaby dotację ze Skarbu Państwa na ten cel. Brak jest bowiem umocowania w przepisach prawnych, aby gminy finansowały z własnego budżetu remont, czy budowę drogi krajowej.

W konkluzji, Sąd Wojewódzki przyjął, że podmiotem finansującym infrastrukturę transportu lądowego w zakresie dróg krajowych jest Skarb Państwa, a Gmina Miasta R. nie może przejąć zadania z zakresu administracji rządowej w drodze porozumienia, bez zabezpieczenia odpowiednich środków finansowych ze strony budżetu państwa. Możliwość wywiązania się z zobowiązania, zawartego w § 4 porozumienia przez Prezydenta Miasta R. jest bowiem skuteczne tylko wówczas, gdy otrzyma on środki z dotacji państwowej. W innym wypadku, zdaniem Sądu, zawarte porozumienie nie rodzi po stronie Gminy Miasta R. obowiązku wykonania zadania, należącego do administracji rządowej w zakresie wypłaty odszkodowań. W tym stanie rzeczy, wskazanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż to Gmina Miasta R., pomimo nieprzekazania jej przez Skarb Państwa dotacji (zgodnie z § 4 porozumienia), powinna być zobowiązana do zapłaty odszkodowania - na podstawie zawartego w dniu [...] maja 2010 r. porozumienia, było nieuprawnione i stanowiło naruszenie prawa materialnego w zakresie wykładni art. 8 ust. 2 i 3 u.s.g.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi GDDKiA, Sąd stwierdził, że Skarb Państwa, reprezentowany przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, był stroną w postępowaniu odszkodowawczym, bowiem jest on właścicielem działki, przejętej pod inwestycję drogową oraz - w świetle wyżej przytoczonych przepisów prawa - podmiotem właściwym do zapłaty odszkodowania. Kontrowersja w tym zakresie powstała jedynie, z uwagi na istnienie w przedmiotowej sprawie porozumienia z dnia [...] maja 2010 r., które przez strony jest różnie interpretowane.

Ponadto Sąd zauważył, że wprawdzie z akt sprawy nie wynikało, aby Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad został zawiadomiony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania, jednak był on zawiadomiony o terminie rozprawy administracyjnej oraz - przed wydaniem decyzji - przez organ I instancji - w trybie art. 10 § 1 k.p.a., dlatego to – w ocenie Sądu - uchybienie procesowe nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy.

Za niezasadny Sąd uznał również zarzut skarżącego, dotyczący pełnomocnictwa, udzielonego przez zastępcę Dyrektora Oddziału GDDKiA w W., M. C. – Dyrektorowi MZDiK w R., a które - w ocenie skarżącego GDDKiA - nie obejmowało upoważnienia dla jego zastępcy – K. T., reprezentującego Prezydenta Miasta R. w procesie wydawania decyzji Wojewody M. z dnia [...] marca 2010 r. nr [...]. Tego rodzaju zarzuty, zdaniem Sądu, skarżący powinien bowiem podnosić na etapie odwołania od w/w decyzji Wojewody, która stała się ostateczna w dacie [...] maja 2010 r. Ponadto, skarżący otrzymał również postanowienie Wojewody M. z dnia [...] czerwca 2010 r. w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości, wydane na wniosek Prezydenta Miasta R., w którym było analizowane pełnomocnictwo dla K. T. i również wówczas skarżący nie podważał jego prawidłowości.

Odnosząc się do zarzutu, iż GDDKiA nie posiada zarezerwowanych środków finansowych na realizację przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego, Sąd stwierdził, że z uwagi na treść wyroku (uchylenie zaskarżonej decyzji), organ odwoławczy winien ustosunkować się do niego przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

W rezultacie, Sąd Wojewódzki polecił by organ odwoławczy, ponownie rozpoznając sprawę, miał na względzie powyższą interpretację przepisów prawnych, w szczególności, jeśli chodzi o wskazanie podmiotu zobowiązanego do wypłaty ustalonych odszkodowań.

Od powyższego wyroku zostały wniesione dwie skargi kasacyjne.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie:

1) prawa materialnego, to jest art. 8 ust. 2, 2b i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), poprzez błędną interpretację polegającą na przyjęciu, iż gmina nie może przejąć zadania z zakresu administracji rządowej w drodze porozumienia, bez zabezpieczenia odpowiednich środków finansowych, co skutkuje tym, że zawarte porozumienie nie rodzi po stronie gminy obowiązku wykonania zadania objętego porozumieniem,

2) prawa procesowego, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) P.p.s.a., na skutek uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przez organ art. 138 § 2 k.p.a., które w ocenie Sądu miało wpływ na wynik sprawy.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, Minister wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej podnosił, że zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie przeważa pogląd, iż porozumienie, zawarte na mocy art. 8 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, ma cechy czynności dwustronnej, w której strony tego porozumienia są równorzędnymi, niezależnymi od siebie podmiotami, nie powiązanymi węzłami organizacyjnymi. Istotą zaś tego porozumienia jest to, że kompetencje, właściwe dla jednego z organów administracji publicznej, zostają przekazane innemu z organów administracji publicznej.

Powyższe oznaczało, że - w warunkach rozpatrywanej sprawy - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, na mocy zawartego porozumienia, przekazał Gminie Miasta R. nałożony na niego, z mocy ustawy, obowiązek wypłaty odszkodowań za nieruchomości przejęte pod budowę dróg krajowych, a Gmina Miasta R. obowiązek ten przyjęła.

Omawiane porozumienie nie zostało zwarte ani pod warunkiem otrzymania dotacji z budżetu Skarbu Państwa (Gmina Miasta R. w § 3 porozumienia zobowiązała się jedynie do wystąpienia ze stosownym wnioskiem do Wojewody M. o środki finansowe niezbędne do pokrycia kosztów odszkodowań), ani nie przewidziano w jego postanowieniach możliwości wypowiedzenia.

Skarżący kasacyjnie, zgadzał się wprawdzie ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że z nałożeniem na gminę lub przejęciem przez nią zadań z zakresu administracji rządowej wiąże się obowiązek przekazania jej środków finansowych w wysokości koniecznej do wykonania tych zadań (art. 8 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym), ale - odwołując się do piśmiennictwa - twierdził, że "nie są jasne skutki prawne niespełnienia tego wymogu, w szczególności gdy przyznano gminie środki niewystarczające lub gdy ich w ogóle nie przekazano. Czy przekazanie (przejęcie) zadania uznać za niebyłe, czy tylko potraktować tę okoliczność jako ekskulpującą gminę w razie niewykonania lub nienależytego wykonania zadania dokładnie nie wiadomo. Orzecznictwo przyjmuje tu konstrukcję cywilnego roszczenia odszkodowawczego gminy przeciw Skarbowi Państwa, opartą na przepisach kodeksu cywilnego o odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkodę wyrządzoną przez funkcjonariusza publicznego (zob. uchw. SN z 29 Xl1995 r., 111 CZP 163/95). " (Szewc Andrzej, Komentarz do ustawy do ustawy o samorządzie gminnym, ABC 2010).

Autor skargi kasacyjnej podnosił także, iż w doktrynie dominuje przekonanie, że - zgodnie z art. 8 ust. 2 u.s.g. - zadania z zakresu administracji rządowej gmina może wykonywać również na podstawie porozumienia z organami tej administracji. Porozumienie to jest prawną, niewładczą formą działania administracji, mającą swoją podstawę w przepisach prawa administracyjnego. Dochodzi ono do skutku poprzez zgodne oświadczenie woli stron porozumienia (podmiotów wykonujących administrację publiczną). Przejmowanie przez gminę zadań na podstawie porozumienia z organami administracji rządowej ma więc charakter dobrowolny, "na warunkach określonych w porozumieniu organu wykonawczego gminy z odpowiednim organem administracji rządowej zawartym za zgodą rady gminy wyrażoną w formie uchwały (art. 18 ust. 2 pkt 11 ustawy o samorządzie gminnym)". Możliwość przejmowania zadań od organów państwowych w drodze porozumień stawia zatem samorząd terytorialny w pozycji odrębnego podmiotu współdziałającego z państwem, który samodzielnie decyduje o swoim zakresie zadań. Zawarcie porozumienia powoduje przeniesienie zadań oraz kompetencji niezbędnych dla realizacji przekazanych zadań pomiędzy organami administracji publicznej na różnych szczeblach. Organy gminy uzyskują nie tylko uprawnienia o charakterze organizacyjnym (faktycznym), ale przede wszystkim kompetencje administracyjne (np. prawo wydawania decyzji, postanowień, innych aktów administracyjnych). Porozumienie stanowi zatem podstawę ustalającą właściwość rzeczową i miejscową do wykonywania zadań publicznych i wywiera skutki erga omnes. Przejęte zadania w drodze porozumienia są realizowane przez organy jednostki samorządowej, która te zadania przejęła, w ramach jej podmiotowości i jej własnej struktury organizacyjnej.

W związku z powyższym, skarżący kasacyjnie organ twierdził, że należy podzielić stanowisko Z. Cieślaka, zaprezentowane w Komentarzu do ustawy o samorządzie gminnym, wyd. CH Beck, Warszawa 2004, iż tego rodzaju porozumienie trzeba traktować, jako umowę prawa cywilnego, która jest czynnością prawną dwustronną, obejmującą zgodny zamiar stron, skierowany na wywołanie powstania, zmiany lub ustania skutków prawnych. W przypadku porozumienia administracyjnego jest to zatem wyznaczone przez przepisy prawne i zadania administracyjne współdziałanie, podjęte w celu oznaczenia projektowanej sytuacji społecznie pożądanej oraz określenia sposobów i środków jej urzeczywistnienia, przy czym wyraźnie dostrzega się ustawową dominację obowiązku działania organu administracyjnego.

Ponadto, odwołując się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 1995 r. (sygn. akt I SA/Rz 1109/95, publ. CBOSA) podkreślano, że "porozumienie zawarte na podstawie art. 8 ust. 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym, na mocy którego organ administracji rządowej przekazuje oznaczone zadania gminie, ma cechy czynności dwustronnej, objętej zakresem działania administracji publicznej. Strony porozumienia są równorzędnymi i niezależnymi podmiotami, nie powiązanymi więzami organizacyjnymi; w szczególności żadna z nich, zwłaszcza organ administracji rządowej, nie ma pozycji dominującej. Treść porozumienia ma charakter ustrojowy (organizacyjny), co oznacza, że nie może stanowić ono samoistnej podstawy prawnej do podejmowania przez jego strony działań w formach przewidzianych w przepisach prawnych powszechnie obowiązujących ".

W rezultacie, autor skargi kasacyjnej akcentował, że porozumienie, o którym mowa w art. 8 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, ma charakter cywilnoprawny, a zatem jego skuteczność nie może być rozstrzygana w postępowaniu administracyjnym, dotyczącym ustalenia odszkodowania za przejęcie z mocy prawa nieruchomości pod inwestycję drogową. Wynika to również z faktu, iż art. 8 ust. 2b) tej ustawy wyraźnie stanowi, że spory majątkowe wynikłe z porozumień, o których mowa w ust. 2 i 2a oraz w art. 74, rozpatruje sąd powszechny. Ponadto podkreślano też, że - zgodnie z art. 65 § 1 k.c. - oświadczenie woli należy tak tłumaczyć, jak tego wymagają ze względu na okoliczności, w których złożone zostało, zasady współżycia społecznego oraz ustalone zwyczaje. W umowach należy raczej badać, jaki był zgodny zamiar stron i cel umowy, aniżeli opierać się na jej dosłownym brzmieniu (§ 2). Z tej przyczyny organ odwoławczy, rozpatrujący sprawę, nie mógł nie uwzględnić faktu, iż w obrocie prawnym, w dniu orzekania, pozostawało porozumienie pomiędzy dwoma niezależnymi od siebie podmiotami dotyczące zasad finansowania inwestycji drogowej. Zarówno Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, jak i Gmina Miasta R. składając w/w oświadczenia woli występowały wobec siebie w pozycjach horyzontalnych. Skoro zatem obydwie strony ustaliły pomiędzy sobą, iż odszkodowanie zostanie wypłacone przez Gminę Miasta R., to organ odwoławczy miał obowiązek to porozumienie uwzględnić. Bez znaczenia dla przedmiotowego postępowania administracyjnego pozostawała zaś kwestia źródła finansowania odszkodowań za przejęcie w/w nieruchomości pod inwestycje celu publicznego. Kwestię tę reguluje owe porozumienie, a tym samym, ewentualne spory dotyczące rozliczeń pomiędzy w/w stronami należą do roszczeń o charakterze cywilnoprawnym i mogą być rozpatrywane wyłącznie przed sądami powszechnymi, co jednoznacznie zostało wskazane w art. 8 ust. 2b ustawy o samorządzie gminnym. Tym samym, decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2011 r. - wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji - nie naruszała art. 138 § 2 k.p.a., co winno skutkować oddaleniem skargi, zaś Sąd, uchylając tę decyzję, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., naruszył przepisy postępowania w sposób istotny wpływający na wynik sprawy.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Skarb Państwa – Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie:

1) art. 8 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z póżn. zm.), poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie,

2) art. 2 ust. 1, art. 2a, art. 5, art. 18 ust. 1, art. 18a ust. 5, art. 19 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 o drogach publicznych (Dz. U. Nr 19 z 2007 r., poz.115) - poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie,

3) art. 28 k.p.a. mające istotny wpływ na wynika sprawy,

4) nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy,

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący kasacyjnie Skarb Państwa - GDDKiA wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jej autor twierdził, że porozumienie zawarte w dniu [...] maja 2010 r. stanowi jedynie dokument, w którym wyrażona została zgoda na dysponowanie na cele budowlane przez Gminę Miasta R. nieruchomościami, objętymi decyzją Wojewody M. z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Porozumienie to należy bowiem interpretować zgodnie z jego treścią i wolą stron, a nie błędnym wskazaniem podstawy prawnej jego zawarcia. Wskazywano też, iż - stosownie do art. 19 ust. 4 ustawy o drogach publicznych – tego rodzaju porozumienie mogłoby być zawarte jedynie pomiędzy zarządcami dróg, a więc Prezydentem Miasta R. i Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad. Natomiast, art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o drogach publicznych, przywołany w podstawie prawnej zawarcia porozumienia, mówi jedynie o współpracy Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z organami samorządu terytorialnego w zakresie rozbudowy i utrzymania infrastruktury drogowej.

W związku z powyższym, autor skargi kasacyjnej stał na stanowisku, że ponieważ w/w porozumienie nie spełniało powyższych wymogów, a przede wszystkim nie zostało zawarte przez podmioty, o których mowa w art. 19 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, to nie miało ono charakteru, jaki nadał mu Minister.

Zwracano też uwagę, że porozumienie to nie zawierało szczegółowych postanowień, co do zakresu przekazywanych zdań oraz zasad wzajemnych rozliczeń finansowych. Nie zostały też zabezpieczone środki finansowe na ten cel w budżecie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad.

Zwracano także uwagę, że Sąd I instancji nie ustosunkował się do zarzutu skargi, iż do zawarcia porozumienia w sprawie przekazania zadań zarządcy drogi, właściwym byłby jedynie Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jako organ administracji rządowej lub jego pełnomocnicy, legitymujący się pełnomocnictwem szczególnym, stosownie do art. 18 ust. 1 i art. 18a ust. 5 ustawy o drogach publicznych. Porozumienie zostało natomiast zawarte pomiędzy Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad - Oddział w Warszawie, reprezentowaną przez Dyrektora Oddziału i jego zastępcę, a więc nie przez zarządcę drogi.

Do porozumienia tego – zdaniem GDDKiA - nie miał też zastosowania, jak twierdził Sąd I instancji, nieprzywołany w porozumieniu art. 8 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym.

Poza tym skarżący kasacyjnie GDDKiA akcentował, iż Sąd I instancji nie ustosunkował się do, podnoszonej przez niego, kwestii określenia inwestora inwestycji celu publicznego i do sprawy upoważnienia M. C. -Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg i Komunikacji w R..

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, inwestorem przedmiotowej inwestycji celu publicznego był Prezydent Miasta R., gdyż to on wystąpił z wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i on rozpoczął realizację wskazanej Inwestycji /vide: strona internetowa Urzędu Miejskiego w R. Faktu tego nie zmieniało postanowienie Wojewody M. z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...], w którym organ ten wyjaśnił wątpliwość, dotyczącą sformułowania zawartego decyzji Wojewody M. nr [...], odnośnie fragmentu wskazującego zarządcę drogi w niniejszym postępowaniu. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, iż z dokumentów złożonych wraz z wnioskiem wynika, że K. T. - Zastępca Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg i Komunikacji w R. posiadał pełnomocnictwo udzielone przez Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg i Komunikacji w R. - M. C., który posiadał upoważnienie Generalnego Dyrektora, do działania w jego imieniu. W następstwie powyższego uznano, iż postanowienie zawarte w decyzji Wojewody M. z dnia [...] marca 2010 r., określający zarządcę drogi, tj. Prezydenta Miasta R., było zasadne i posiadało umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym.

Podnoszono w tym miejscu, że decyzja Wojewody M. nr [...] nie wskazywała M. C., jak też nie wskazywała, że z wnioskiem wystąpił Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, reprezentowany przez określonego pełnomocnika, np. M. C. a ponadto, postanowienie to nie zostało doręczone GDDKiA, który informację o nim uzyskał faxem w dniu [...].03.2011 r. tj. po terminie wniesienia zażalenia. Natomiast decyzję nr [...] otrzymał również faxem w dniu [...].06.2010 r. Skarżący kasacyjnie GDDKiA był zatem pozbawiony możliwości podniesienia tej kwestii w odwołaniu od decyzji, a co sugerował Sąd.

Wskazywano również, że K. T. nie był upoważniony do występowania w imieniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Upoważnienie (bez daty) podpisane przez Z-cę Dyrektora Oddziału S. D., działającego z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, zawierało jedynie upoważnienie do występowania w imieniu zarządu drogi - Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, a nie zarządcy drogi - Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad.

Podkreślano również, że owo "Upoważnienie" zostało wystawione pod warunkiem, tzn. uprawniało do wystąpienia o wydanie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej z jednoczesnym wnioskiem o przepisanie tej decyzji na Gminę Miasta R. - jako inwestora realizującego ww. zadanie inwestycyjne. Z uwagi na fakt, że M. C. nie wystąpił z wnioskiem w przedmiocie przepisania tej decyzji na Gminę Miasto R., brak było podstawy do wystąpienia o decyzję zezwalającą na realizację inwestycji drogowej o treści, w której została wydana. Tym samym, brak było podstaw do wydania ww. decyzji, zawarcia w niej postanowienia o przeniesieniu na rzecz Skarbu Państwa własności nieruchomości, a następnie wydania decyzji, będącej przedmiotem skargi, obciążającej Skarb Państwa - Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad kosztem odszkodowania za jedną z nieruchomości.

Akcentowano również, że w/w pełnomocnictwo to nie mogło wywołać skutków prawnych, ponieważ do reprezentowania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, zgodnie ze statutem GDDKiA, niezbędne jest współdziałanie dwóch jego pełnomocników. W sprawie poświadczenia nieprawdy przez w/wym. Zostało także złożone przez skarżącego kasacyjnie zawiadomienie o podejrzeniu popełnienia przestępstwa określonego w art. 271 k.k.

Wreszcie zarzucano, że Sąd I instancji błędnie uznał, że "mamy do czynienia z inwestycją polegającą na budowle drogi krajowej", bo nadanie kategorii drogi publicznej, w formie odpowiedniej uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego albo właściwego ministra, stanowi dopiero zwieńczenie zakończenia jej budowy, poprzedzonej planistycznym ewidencyjnym i własnościowym wyodrębnieniem tej drogi. Samo nadanie kategorii drogi publicznej bez uprzedniego wyodrębnienia pianistycznego, ewidencyjnego, prawnego i budowlanego, pozostawałoby w sprzeczności z art. 1 w zw. z art. 2, 2a, 4 pkt 1 i 2 oraz art. 5-7 drPublU." (M. Wolanin - Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - Komentarz, Warszawa 2009, str. 46,47).

Skarżący GDDKiA zarzucał również, iż Sąd I instancji nie odniósł się do faktu, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad realizuje tylko inwestycje określone w Programach Budowy Dróg Krajowych, określanych przez Radę Ministrów, a zamierzenie inwestycyjne Prezydenta Miasta R. nie zostało ujęte w Programie Budowy Dróg Krajowych na lata 2008-2012 stanowiącym załącznik do Uchwały Rady Ministrów Nr 163/2007 z dnia 25 września 2007 r., jak również w Programie Budowy Dróg Krajowych na lata 2011-2015 stanowiącym załącznik do Uchwały Rady Ministrów Nr 10/2011 z dnia 25 stycznia 2011 r. W związku z powyższym Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad nie posiada zarezerwowanych środków finansowych na realizację zamierzenia inwestycyjnego Prezydenta Miasta R. oraz na wypłatę odszkodowań za grunty przejęte pod budowę drogi. Zgodnie zaś z art. 44 ustawy z dnia 27.08.2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240. z późn. zm.), wydatki publiczne mogą być ponoszone na cele i w wysokościach ustalonych w ustawie budżetowej oraz w planie finansowym jednostki sektora finansów publicznych, a więc w planie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, wypłata przedmiotowego odszkodowania stanowiłoby naruszenie wymienionej ustawy i wiązałaby się z odpowiedzialnością za naruszenie dyscypliny finansów publicznych stosownie do ustawy z dnia 17.12.2004 r. (Dz. U. Nr 14 z 2005 r., poz. 114, z późn. zm.).

Skarżący polemizował też ze stanowiskiem Sądu I instancji, że uchybienie procesowe, jakie wystąpiły w postępowaniu odszkodowawczym nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy.

Wskazując na te uchybienia oraz twierdząc, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie był zobowiązany do wypłaty spornego odszkodowania, autor skargi kasacyjnej podnosił, że GDDKiA nie powinien być w ogóle traktowany jako strona postępowania odszkodowawczego w przedmiotowej sprawie – w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Odpowiedź na skargi kasacyjne nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej ( w tym wypadku skarg kasacyjnych), biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w rozpatrywanej sprawie nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skargach kasacyjnych. Zarzuty te – w odniesieniu do skargi kasacyjnej, wniesionej przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej - okazały się w pełni uzasadnione, w odniesieniu zaś do skargi kasacyjnej, wniesionej przez Skarb Państwa – Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad – w części.

Skarga kasacyjna, wniesiona przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, została oparta na obu zarzutach, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a.

Jako zarzut procesowy, skarżący kasacyjnie organ wskazał na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. polegający na uchyleniu przez Sąd Wojewódzki zaskarżonej decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] – jako naruszającej art. 138 § 2 k.p.a., chociaż przepis ten nie został przez organ centralny naruszony.

Z tym stanowiskiem należy się zgodzić. Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdził bowiem, że (cyt.): "Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela ocenę organu odwoławczego w zakresie konieczności sporządzenia nowego operatu szacunkowego, który jest podstawowym dowodem w tego rodzaju sprawach odszkodowawczych". Zatem, ponieważ w sprawie o ustalenie odszkodowania z tytułu przejęcia własności nieruchomości, istotnie zasadniczym dowodem jest operat szacunkowy, sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego, a więc – z uwagi na, wyrażoną w art. 15 k.p.a., zasadę dwuinstancyjności, tego rodzaju dowód może być przeprowadzony tylko w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, to wyżej cytowana wypowiedź Sądu Wojewódzkiego, przesądzała o prawidłowości zaskarżonej decyzji. Decyzja Ministra uchylała bowiem – na zasadzie art. 138 § 2 k.p.a. - decyzję Wojewody M. z dnia [...] października 2011 r. o ustaleniu na rzecz K. G. odszkodowania z tytułu przejęcia przez Skarb Państwa własności jego nieruchomości, położonej we wsi K. a stanowiącej działkę nr [...], gdyż przyznane tą decyzją odszkodowanie, w kwocie [...] zł, określone zostało na podstawie wadliwie sporządzonego operatu szacunkowego. Okoliczność więc, że – w ocenie Sądu Wojewódzkiego – nie całe uzasadnienie zaskarżonej decyzji było prawidłowe, mogłaby prowadzić, ale jedynie do uchylenia decyzji w części dotyczącej jej uzasadnienia, a nie w całości (vide: "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Komentarz pod red. prof. R. Hausera i prof. M. Wierzbowskiego, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2011, str. 531).

Podkreślić jednak w tym miejscu wypada, że – zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego - również w zakresie uzasadnienia, zaskarżona decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2011 r. była prawidłowa.

Żadna ze skarg kasacyjnych nie zawierała zarzutu polegającego na wadliwym ustaleniu przez Sąd Wojewódzki stanu faktycznego. Wprawdzie skarżący kasacyjnie Skarb Państwa – Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zawarł w swej skardze kasacyjnej zarzut " niewyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy", ale nie wskazał przepisu prawa, który w ten sposób zostałby naruszony. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zaś upoważniony do poprawiania skargi kasacyjnej ani domyślania się jej treści. Wymóg jej sporządzenia przez zawodowego pełnomocnika ma natomiast gwarantować jej formalną poprawność.

Powyższe nakazywało więc przyjąć, że skarga kasacyjna, wniesiona przez pełnomocnika GDDKiA, nie zawierała żadnego zarzutu procesowego. Wskazany w niej przy tym przepis art. 28 k.p.a., który zdaniem skarżącego został naruszony, ma bowiem charakter materialnoprawny, o czym będzie mowa niżej.

W rezultacie zatem, Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy był związany ustaleniami faktycznymi, dokonanymi przez Sąd I instancji, w tym m. in. w kwestii zawarcia porozumienia z dnia [..] maja 2010 r.

Przypomnieć w tym miejscu należy, że Sąd Wojewódzki ustalił, iż (cyt.): "W dniu [...] maja 2010 r. zostało zawarte pomiędzy Gminą Miasta R. a Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad porozumienie w zakresie realizacji zadania: "Budowa obwodnicy południowej w R. etap V odcinek na terenie Gminy K. z DK [...] wraz z infrastrukturą (...)", na podstawie którego Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad przekazał Gminie Miasta R. prawo do dysponowania na cele budowlane nieruchomościami objętymi decyzją Wojewody M. z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, polegającej na budowie obwodnicy południowej w R. (§ 2 ust. 1 porozumienia), a Gmina Miasta R. zobowiązała się do pokrycia kosztów wykonania operatów szacunkowych i wypłaty odszkodowań za nieruchomości przejęte na rzecz Skarbu Państwa ze środków pochodzących z dotacji z budżetu Skarbu Państwa (§ 4 porozumienia)".

Nie ulega więc wątpliwości, że ponieważ przejęcie własności opisanej na wstępie nieruchomości zostało dokonane na rzecz Skarbu Państwa, to – jak słusznie przyjął Minister a następnie Sąd Wojewódzki – co do zasady – uzasadnione było stanowisko, że właściwym do wypłaty odszkodowania był w tym przypadku organ administracji rządowej. Zgodnie bowiem z art. 12 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi zatwierdza projekt podziału nieruchomości, w wyniku czego nieruchomości, wydzielone liniami rozgraniczającymi teren, stają się - z mocy prawa - własnością Skarbu Państwa - w odniesieniu do dróg krajowych a własnością jednostek samorządu terytorialnego - w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych z dniem, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi stała się ostateczna. Skoro jednak Gmina Miasta R. zawarła wspomniane wyżej porozumienie, mocą którego Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad przekazał jej prawo do dysponowania na cele budowlane nieruchomościami objętymi decyzją Wojewody M. z dnia [...] marca 2010 r. nr [...], zaś Miasto R. zobowiązało się do pokrycia kosztów wykonania operatów szacunkowych i wypłaty odszkodowań za nieruchomości przejęte, i – co jest istotne - okoliczności tych Miasto R. nigdy nie kwestionowało, to w takim przypadku powyższy obowiązek wypłaty wspomnianego odszkodowania obciążał Gminę Miasta R.

Zasadne są zatem, zawarte o obu skargach kasacyjnych, zarzuty naruszenia przez Sąd Wojewódzki prawa materialnego, w postaci art. 8 ust. 2 i 3 oraz, zawarty w skardze kasacyjnej Ministra, zarzut naruszenia też art. 8 ust. 2b ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), poprzez błędną ich interpretację polegającą na przyjęciu, iż gmina nie może przejąć zadania z zakresu administracji rządowej w drodze porozumienia, bez zabezpieczenia odpowiednich środków finansowych, bo skutkuje to tym, że zawarte porozumienie nie rodzi, po stronie gminy, obowiązku wykonania zadania objętego porozumieniem.

Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela argumentację zawartą w tym zakresie w uzasadnieniach obu skarg kasacyjnych.

Zgodnie z art. 8 ustawy o samorządzie gminnym, gmina może wykonywać zadania z zakresu administracji rządowej również na podstawie porozumienia z organami tej administracji. Trafnie przy tym podnoszą obaj skarżący, że porozumienie to jest prawną formą działania administracji, ale niemającą charakteru władczego. Porozumienie to dochodzi do skutku poprzez zgodne złożenie oświadczeń woli przez zawierające je strony, będące wprawdzie podmiotami wykonującymi zadania z zakresu administracji publicznej, ale działającymi, w tym przypadku, jako strony równorzędne. Organ gminy działała przy tym w oparciu o uchwałę rady gminy, podjętą na zasadzie art. 18 ust. 2 pkt 11 ustawy o samorządzie gminnym, co miało miejsce w analizowanej sprawie.

Na podstawie tego porozumienia dochodzi do przejęcia przez gminę zadań, właściwych dla administracji rządowej. Zatem w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że wspomniane porozumienie stanowi czynność prawną dwustronną, jaką jest umowa ( por. Z. Cieślak - Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, wyd. CH Beck, Warszawa 2004 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 1995 r., sygn. akt I SA/Rz 1109/95, publ. CBOSA).

Wprawdzie, zawierając w/w porozumienie, strony takiej umowy nie mają w pełni swobody w kształtowaniu jej treści, gdyż, po myśli art. 8 ust. 3 cytowanej ustawy, na realizację zadań powierzonych gmina otrzymuje środki finansowe, nie w wysokości dowolnie uzgodnionej z organem administracji rządowej a jedynie w wysokości koniecznej do wykonywania zadań, o których mowa w ust. 1, 2 i 2a), ale nie zmienia to faktu, że umowy takie rodzą skutki cywilnoprawne (por. Andrzej Szewc – Komentarz do art. 8 ustawy o samorządzie gminnym, System Informacji Prawnej LEX i powołane w nim piśmiennictwo).

Z tej więc przyczyny, zgodnie z art. 8 ust. 2b) omawianej ustawy, spory majątkowe, wynikłe z porozumień, o których mowa m. in. w ust. 2, rozpatruje sąd powszechny. Nietrafnie zatem – i to co do zasady - Sąd Wojewódzki zajmował się ustaleniem rzeczywistej woli stron, zawierających porozumienie z dnia [...] maja 2010 r., analizując np. kwestię istnienia w nim warunku, pod jakim Gmina przyjęła na siebie określone zobowiązania, gdyż - w tym zakresie - nie miał do tego kompetencji. W przypadku bowiem sporu, dotyczącego rzeczywistej woli stron, zwierających tego rodzaju porozumienie, będące wprawdzie szczególnego rodzaju, ale jednak umową cywilną, właściwym jest sąd powszechny.

Wskazać także w tym miejscu należy, że brak jest podstaw prawnych do formułowania poglądu, iż zobowiązanie gminy do finansowania zadań należących do administracji rządowej może być prawnie skuteczne jedynie wówczas, kiedy gmina otrzyma dotację celową z budżetu Skarbu Państwa. Pogląd taki nie ma bowiem oparcia w przepisach obowiązującego prawa.

Na zasadzie art. 45 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2010 r. Nr 80, poz. 526 ze zm.), jednostka samorządu terytorialnego realizująca zadania z zakresu działania innych jednostek samorządu terytorialnego na mocy porozumień z tymi jednostkami, otrzymuje od tych jednostek dotacje celowe w kwocie wynikającej z zawartego porozumienia, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej. Jak przyjmuje się zaś w literaturze przedmiotu, dotacje na finansowanie zadań, powierzonych w drodze porozumienia, stanowią środki należne jednostkom samorządu terytorialnego. Z tego powodu jednostki te uzyskują roszczenie do Skarbu Państwa o zapłatę określonej w treści porozumienia dotacji celowej (por. Andrzej Niezgoda – "Regulacja prawna dotacji w przepisach ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego i przepisach ustaw ustrojowych [w] Podział zasobów publicznych między administrację rządową i samorządową, System Informacji Prawnej LEX). Roszczenie takie może być zaś dochodzone również tylko na drodze procesu cywilnego.

W rezultacie zatem, skoro w postępowaniu administracyjnym Miasto R. nie kwestionowało faktu zawarcia wspominanego wyżej porozumienia ani jego treści, wskazując tylko na fakt, że nie otrzymało żadnej dotacji z budżetu Skarbu Państwa na sfinansowanie zaciągniętych tym porozumieniem zobowiązań, to słusznie Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej przyjął, że podmiotem zobowiązanym do wypłaty odszkodowania na rzecz byłego właściciela przejętej nieruchomości była w tym przypadku Gmina R. W sytuacji, gdyby jednak Miasto R., mając na uwadze powyższą wykładnię prawa materialnego, uznało, że rzeczywista treść jego oświadczenia woli, złożonego w dniu [...] maja 2010 r. była odmienna od tej, która wynikała z literalnej treści zawartego z GDDKiA porozumienia, albo stało na stanowisku, że porozumienie to było wadliwe z innych powodów, to kwestie te mogłyby być rozważane, ale jedynie w postępowaniu cywilnym. W takim przypadku organ administracji, prowadzący niniejsze postępowanie, winien rozważyć celowość jego zawieszenia - na zasadzie art. 97 ust. 1 pkt 4 k.p.a. - do czasu zakończenia ewentualnego procesu cywilnego.

Niezasadne natomiast okazały się pozostałe zarzuty, zawarte w skardze kasacyjnej, wniesionej przez GDDKiA a sprowadzające się do naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 2 ust. 1, art. 2a, art. 5, art. 18 ust. 1, art. 18a ust. 5, art. 19 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.

Sąd Wojewódzki nie kwestionował ani podziału dróg, określonego art. 2 ust. 1 w/w ustawy, ani zasady, że drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne – własność samorządu danej jednostki samorządu terytorialnego (art. 2a ust. 1 i 2 cyt. ustawy), ani też nie podważał treści art. 5 omawianej ustawy, ustalającego, jakie rodzaje dróg zaliczane są do dróg krajowych. Dla przyjęcia zaś poglądu, że gdyby nie zostało zawarte porozumienie z dnia [...] maja 2010 r. to podmiotem zobowiązanym do wypłaty odszkodowania z tytułu przejęcia własności nieruchomości K. G. byłby Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, w dostateczny przemawiała o tym okoliczność, że własność tej nieruchomości przeszła na rzecz Skarbu Państwa. Trudno bowiem przyjąć – jak chce tego skarżący kasacyjnie GDDKiA - by właściciel nieruchomości, której własność przejął Skarb Państwa, miał oczekiwać na przyznanie mu należnego odszkodowania aż do momentu, w którym organy administracji publicznej: wybudują drogę, włączą ją do eksploatacji i następnie przeprowadzą wszelkie procedury związane z formalnym nadaniem wybudowanej drodze jej właściwej kategorii.

Kwestie zaś związane z oceną skuteczności prawnej, zawartego w dniu [...] maja 2010 r. porozumienia, mogą być – jak wyżej to wyjaśniono - przedmiotem rozważań, ale jedynie dokonywanych przez sąd cywilny. Ten sąd zatem jest właściwy do oceny, czy podmioty zawierające wspomniane porozumienie, działały na rzecz i w imieniu Gminy Miasta R. oraz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, czy osoby reprezentujące strony porozumienia były prawidłowo umocowane a także – w przypadku sporu - jaka była rzeczywista wola stron, zawierających porozumienie. Z tego powodu, zarzuty dotyczące naruszenia art. 18 ust. 1, art. 18a ust. 5 i art. 19 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, nie mogły odnieść, spodziewanych przez skarżącego kasacyjnie GDDKiA, skutków.

Ponadto należy również zwrócić uwagę, że z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej, wniesionej przez Skarb Państwa – GDDKiA, wynika, że skarżący kasacyjnie w istocie rzeczy twierdził nie tyle, że Sąd Wojewódzki dokonał wadliwej wykładni w/w przepisów, ale że nie ustosunkował się do kwestii prawnych z tych przepisów wynikających. Zatem brak było w tym przypadku w ogóle spójności pomiędzy samymi zarzutami kasacyjnymi a ich argumentacją, zawartą w uzasadnieniu skargi. Z treści zaś samych zarzutów żadne ich uzasadnienie nie wynikało.

Nie trafny również okazał się zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. Skoro bowiem decyzja organu I instancji nakładała na Skarb Państwa – GDDKiA określone zobowiązanie, to ten też podmiot wniósł od niej odwołanie, to organ II instancji nie mógł prowadzić postępowania odwoławczego bez udziału GDDKiA. Zaskarżona zaś decyzja Ministra wskazywała, że podmiotem zobowiązanym do wypłaty odszkodowania powinna być Gmina R.

Ponownie zatem rozpoznając sprawę, Sąd Wojewódzki winien po raz kolejny ocenić zaskarżoną decyzję, mając na uwadze wyżej przytoczoną wykładnię prawa materialnego. Z uwagi bowiem, że – jak wyżej wskazano - zaskarżony wyrok naruszał nie tylko prawo materialne, ale i przepisy postępowania (w stopniu istotnym), Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 185 § 1 P.p.s.a. – orzekł, jak w sentencji.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania oparto na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a., mając na uwadze specyfikę rozpoznawanej sprawy i fakt, że tego rodzaju spraw było wiele.