Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1930/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego
Powołane przepisy: article: art. 9
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych [...] sp. z o.o. z siedzibą w B. oraz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 stycznia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 590/17 w sprawie ze skargi L.J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 stycznia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 590/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie ze skargi L.J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2017 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję oraz orzekł o kosztach postępowania.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] Starosta P. zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] sp. z o.o. pozwolenia na budowę hali magazynowo-biurowej (magazynu artykułów spożywczych, wyrobów cukierniczych) z częścią socjalną wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, etap I i II, pompowni wód pożarowych, zbiornika wody pożarowej, pompowni wód deszczowych, placów postojowych i manewrowych, dróg zakładowych, dwóch zbiorników bezodpływowych na ścieki, urządzeń instalacyjnych do podczyszczania wód opadowych - separatorów, na działkach o nr ewid. [...] położonych przy ul. [...] w miejscowości [...], gmina [...].

Wniosek o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji złożyła wskazana na wstępie skarżąca.

Następnie, decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. Wojewoda Wielkopolski odmówił stwierdzenia nieważności powyższej decyzji z dnia [...] grudnia 2009 r.

Odwołanie od ww. decyzji złożyła skarżąca.

Na skutek tego odwołania, zaskarżoną w tej sprawie decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.", utrzymał w mocy decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] listopada 2016 r.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że legitymacja procesowa strony została przesądzona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2014r. sygn. akt VII SA/Wa 277/17 (skarga kasacyjna od tego wyroku została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2016 r. sygn. akt II OSK 2051/14). Następnie wskazał, że jego zdaniem, decyzja wydana w tzw. trybie "zwykłym" nie jest obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ przeanalizował szczegółowo wydaną w sprawie decyzję z dnia [...] grudnia 2009 r. i zatwierdzony nią projekt budowlany oraz projekt zagospodarowania terenu, stwierdzając, że decyzja nie narusza w sposób rażący żadnych przepisów prawa, ani warunków wynikających z decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...]. Nie jest ona także niezgodna z decyzją Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] sierpnia 2009 r. o środowiskowych uwarunkowaniach.

Końcowo organ wyjaśnił, że przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu, zgodnie ze złożonym wnioskiem z dnia 1 czerwca 2011 r. o stwierdzenie nieważności decyzji, jest decyzja Starosty P. z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...], którą organ bada w aspekcie stanu prawnego i faktycznego, istniejącego w dacie jej wydania. W tych okolicznościach, bez wpływu na podjęte w sprawie rozstrzygnięcie pozostałe fakt, że ww. decyzja o pozwoleniu na budowę została zmieniona decyzją Starosty P. z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...]. Powyższa decyzja zmieniająca nie istniała w dacie wydania kontrolowanej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Skargę na powyższą decyzję wniosła wymieniona na wstępie skarżąca, domagając się jej uchylenia oraz zasądzenia na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez jego nieprawidłowe zastosowanie. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że organ nie uwzględnił zmiany decyzji Starosty P. z dnia [...] grudnia 2009r. decyzją tego organu z dnia [...] sierpnia 2010 r., w trybie art. 36a ustawy Prawo budowlane.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, złożona skarga zasługiwała na uwzględnienie. Podstawę prawną uchylenia zaskarżonej decyzji stanowił art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.".

W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja zapadła z formalnym naruszeniem prawa, które uniemożliwiło poddanie jej merytorycznej kontroli w niniejszym postępowaniu sądowym.

Dalej Sąd zaznaczył, iż stan sprawy wskazuje, że objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzja Starosty P. z dnia [...] grudnia 2009 r. o pozwoleniu na budowę, została zmieniona decyzją tego organu nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r., podjętą w trybie art. 36a ustawy Prawo budowlane. Prawidłowo, gdy decyzja objęta żądaniem stwierdzenia nieważności została zmieniona, strona winna zgłosić wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, zmienionej następnie inną decyzją. Zdaniem Sądu, organ nie mógł jednak rozpoznać wniosku skarżącej literalnie, gdy wskazywała li tylko decyzję zmienioną, bez przywołania decyzji zmieniającej. W zaistniałych w sprawie okolicznościach kontroli musi podlegać decyzja pierwotna, ale z uwzględnieniem zmian wynikających z decyzji zmieniającej.

W ocenie Sądu, w sytuacji gdy złożony jest tylko wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji zmienionej organ mając na uwadze obowiązek wynikający z przepisu art. 9 k.p.a., powinien poinformować skarżącą o zaistniałych okolicznościach sprawy i w związku z tym wezwać do wskazania, w zakreślonym terminie, czy żądaniem wniosku o stwierdzenie nieważności obejmuje także decyzję zmieniającą.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wywiedli: uczestnik postępowania – [...] sp. z o.o. z siedzibą w B. oraz organ – Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżając go w całości.

Wyrokowi temu spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a. "polegające na uwzględnieniu skargi i uchyleniu zaskarżonej przez L.J. decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2017 r. jako wydanej z formalnym naruszeniem prawa, podczas gdy organ prawidłowo i w ślad za odwołaniem, którego treść nie budziła wątpliwości, rozpoznał skargę L.J. na decyzję z dnia [...] lutego 2017 r., znak [...], i dokonał jej merytorycznej oceny".

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na jej rzecz, od skarżącej, kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Jednocześnie spółka oświadczyła, że zrzeka się rozpoznania niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu zawarto argumentację na poparcie ww. podstawy kasacyjnej.

Natomiast organ zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w powiązaniu z art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 9 w zw. z art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. w odniesieniu do art. 28 ust. 1 i art. 36a ust. 1 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm. – wg stanu prawnego na dzień [...] grudnia 2009 r.) poprzez błędne uznanie, że kontroli w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji powinna podlegać nie sama decyzja o pozwoleniu na budowę, ale ta decyzja z uwzględnieniem zmian wynikających z decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, a w konsekwencji nieuprawnione uchylenie decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowalnego z dnia [...] lutego 2017 r.

Mając na uwadze powyższe organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. Jednocześnie organ oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie ww. podstawy kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną spółki, skarżąca przed Sądem pierwszej instancji wniosła o jej oddalenie i zasądzenie na jej rzecz, od spółki, kosztów postępowania w kwocie 480 zł (wynagrodzenie pełnomocnika za sporządzenie odpowiedzi na skargę kasacyjną). Jednocześnie skarżąca wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnie na rozprawie.

W odpowiedzi na zawiadomienie o zamiarze skierowania skargi kasacyjnej na posiedzenie niejawne, w trybie art. 15zzs⁴ ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, strony wyraziły zgodę na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie godzi się wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej. Jedynie informacyjnie zaznaczyć należy w tym miejscu, iż w kasacji spółki zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., nie oznaczając we wniesionym środku odwoławczym jakiej litery dotyczy ten zarzut, a przecież w obrębie tego punktu dokonano dalszego wyliczenia, wprowadzając litery a, b i c. Niemniej jednak powiązanie tego naruszenia z art. 61 § 1 oraz art. 9 k.p.a. pozwoliło uznać, w okolicznościach tej sprawy, że zarzut ten dotyczy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargi kasacyjne na posiedzeniu niejawnym, wobec spełnienia warunków wynikających z treści art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.). Natomiast tak rozpoznawane dwie skargi kasacyjne Naczelny Sąd Administracyjny uznał za usprawiedliwione, bowiem wyrok Sądu pierwszej instancji nie odpowiada prawu.

Na wstępie zauważyć należy, iż w tej sprawie dotyczącej żądania skarżącej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty P. z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...]sp. z o.o. pozwolenia na budowę hali magazynowo-biurowej (magazynu artykułów spożywczych, wyrobów cukierniczych) z częścią socjalną wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, etap I i II, pompowni wód pożarowych, zbiornika wody pożarowej, pompowni wód deszczowych, placów postojowych i manewrowych, dróg zakładowych, dwóch zbiorników bezodpływowych na ścieki, urządzeń instalacyjnych do podczyszczania wód opadowych - separatorów, na działkach o nr ewid. [...] położonych przy ul. [...] w miejscowości [...], gmina [...], organy podjęły rozstrzygnięcie odmawiające stwierdzenia nieważności ww. decyzji, z uwagi na brak zaistnienia którejkolwiek przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. W zaskarżonej decyzji wskazano, że w tych okolicznościach, bez wpływu na podjęte w sprawie rozstrzygnięcie, pozostaje fakt, iż ww. decyzja o pozwoleniu na budowę została zmieniona decyzją Starosty P. z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...]. Dodano też, iż decyzja zmieniająca nie istniała w dacie wydawania kontrolowanej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Natomiast Sąd pierwszej instancji, w zaskarżonym wyroku, podkreślił wyraźnie, że decyzja, której stwierdzenia nieważności domagała się skarżąca została następnie zmieniona powołaną wyżej decyzją Starosty P. z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] (w trybie art. 36a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane), a w konsekwencji uznał, iż w takiej sytuacji strona winna zgłosić wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji zmienionej następnie inną decyzją. Zdaniem Sądu pierwszej instancji organ nie mógł rozpoznać wniosku skarżącej literalnie, gdy wskazała li tylko decyzję zmienioną, bez przywołania decyzji zmieniającej. Dlatego też w realiach tej sprawy, jak wywodzono, organ mając na uwadze treść art. 9 k.p.a. winien poinformować wnioskodawczynię o zaistniałych okolicznościach sprawy, a w konsekwencji wezwać stronę do wskazania, w zakreślonym terminie czy żądanie wniosku o stwierdzenie nieważności obejmuje także decyzję zmieniającą. Taka argumentacja Sądu pierwszej instancji doprowadziła do zastosowania w tej sprawie konstrukcji prawnej z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i uchylenia zaskarżonej decyzji.

To stanowisko Sądu pierwszej instancji zasadnie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest kwestionowane usprawiedliwionymi zarzutami dwóch skarg kasacyjnych. Skutecznie we wniesionych środkach odwoławczych zarówno organu administracji, jak i [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...], podniesiono zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., wiążąc go z obrazą art. 9 k.p.a.

Trafnie zwrócono uwagę w obu skargach kasacyjnych, iż przedmiotowe postępowanie prowadzone było w trybie nadzwyczajnym stwierdzenia nieważności decyzji. Celem takiego postepowania jest weryfikacja decyzji ostatecznej pod kątem zaistnienia w niej wad kwalifikowanych o jakich mowa w art. 156 § 1 pkt 1 pkt 1-7 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej stanowi bowiem wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 k.p.a.). W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji przedmiotem rozstrzygnięcia jest kwestionowana decyzja według stanu faktycznego i prawnego w dniu jej wydania, co oznacza, że organ prowadzący postępowanie o stwierdzenie nieważności takiej decyzji, nie prowadzi dodatkowego postępowania dowodowego w celu ustalenia stanu faktycznego, na podstawie którego została wydana kwestionowana decyzja (por. wyroki NSA: z dnia 6 marca 2018 r. sygn. akt II OSK 1190/16; z dnia 28 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 1345/11; z dnia 24 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 2044/12).

W tej sprawie skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła żądanie (patrz: pismo z dnia 1 czerwca 2011 r.) o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty P. z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] z uwagi na rażące naruszenie prawa. Natomiast takie kwalifikowane naruszenie prawa zarzucono podnosząc sprzeczność ww. decyzji o pozwoleniu na budowę z decyzjami Burmistrza Miasta i Gminy S.: z dnia [...] stycznia 2008 r. o ustaleniu warunków zabudowy (nr [...]) i z dnia [...] sierpnia 2009 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji (znak [...]).

Stosownie do treści art. 61 § 1 k.p.a. żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji. Zasadniczym obowiązkiem organu administracji jest więc właściwe, precyzyjne ustalenie treści wniosku (podania) strony zwracającej się do niego o wydanie rozstrzygnięcia, jeżeli wniosek o wszczęcie postępowania budzi wątpliwości albo został sprecyzowany w sposób niejasny, nieprecyzyjny. Konieczność ustalenia tego wynika z zasady, że to jednostka rozporządza swoim prawem. W tym zakresie strona dysponuje inicjatywą wszczęcia postępowania wynikającą z art. 61 § 1 k.p.a. Organ nie może zastępować strony w określeniu przedmiotu postępowania, gdyż tylko strona może rozporządzać swoim prawem (zasada dyspozycyjności), chyba że następuje wszczęcie postępowania z urzędu.

Opisane wyżej żądanie skarżącej o wszczęcie przedmiotowego postępowania nieważnościowego zostało oznaczone przez jej pełnomocnika bardzo precyzyjnie i nie budziło żadnych wątpliwości. W takim właśnie zakresie wszczęto i przeprowadzono postępowanie nieważnościowe, zgodnie z określonym we wniosku strony przedmiotem postępowania. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji prowadzone przez organ nadzorczy miało więc na celu jedynie dokonanie oceny ważności decyzji o pozwoleniu na budowę ustalonego na podstawie stanu dowodowego i przepisów prawa obowiązujących w dacie jej wydania, a więc na dzień [...] grudnia 2009 r. Odmawiając w konsekwencji stwierdzenia nieważności tej decyzji uczyniono to wobec braku wad kwalifikowanych tejże decyzji. Nie uznano jednak, by zmiana tej decyzji w trybie art. 36a ustawy Prawo budowlane, dokonana decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. miała wpływ na ocenę zaistnienia wad kwalifikowanych w decyzji podstawowej, której dotyczyło to postępowanie. Wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji organ nadzoru, do którego wpłynęło przedmiotowe podanie o stwierdzenie nieważności decyzji mógł rozpoznać wniosek skarżącej literalnie, bez przywołanej w nim decyzji zmieniającej z dnia [...] sierpnia 2010 r. Przede wszystkim dlatego, że wniosek skarżącej odnosił się do rażącego naruszenia prawa, a to obrazy art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, wobec podnoszonego braku zgodności projektu z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, a także z wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, zatem ocenie, w tych warunkach musiała podlegać decyzja podstawowa o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. To ta decyzja powołana we wniosku strony musiała być poddana weryfikacji pod kątem wskazywanych wad materialnoprawnych, oczywiście według stanu prawnego na dzień [...] grudnia 2009 r.

Nie bez znaczenia jest również i to, że decyzja podstawowa, której stwierdzenia nieważności domagała się skarżąca wydana została w odrębnym postępowaniu niż decyzja zmieniająca. Postępowanie prowadzone przed organami architektoniczno-budowlanymi zakończone wydaniem decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę nie jest tożsame z postępowaniem prowadzonym przed tymi samymi organami w przedmiocie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę w trybie art. 36a ustawy Prawo budowlane. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmowane jest, iż sprawa w trybie art. 36a ustawy Prawo budowlane w przedmiocie wydania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, jest wszczynana w pierwszej instancji, w sprawie nowej w stosunku do rozstrzygniętej w udzielonym wcześniej pozwoleniu na budowę, przez organ administracji architektoniczno-budowlanej – patrz: postanowienie NSA z dnia 17 listopada 2008 r. sygn. akt II OW 71/08. Niewątpliwie zatem podstawą prawną decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 r. orzekającej o zmianie decyzji o pozwoleniu na budowę w trybie art. 36a ustawy Prawo budowlane, był przepis szczególny, stanowiący samodzielną podstawę decyzji administracyjnej.

Zatem nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż postępowanie, w trybie art. 36a ustawy Prawo budowlane, o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę jest odrębnym postępowaniem w stosunku do pierwotnego postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego. Nie jest także sporne, że decyzje te są ze sobą ściśle związane i wzajemnie zależne od siebie. Nie oznacza to jednak, że przy stwierdzeniu nieważności decyzji podstawowej winno być prowadzone jedno postępowanie również wobec decyzji zmieniającej, co pośrednio należałoby wyprowadzić ze stanowiska Sądu pierwszej instancji.

Wprost przeciwnie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w opisanej sytuacji, jak w tej sprawi, organ administracji zobowiązany byłby (ewentualnie w razie potrzeby) do przeprowadzenia odrębnych postępowań, których przedmiotem byłaby ocena tych decyzji z punktu widzenia przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. - podobnie w wyroku NSA z dnia 27 października 2017 r. sygn. akt II OSK 348/16. W pierwszej kolejności winno to dotyczyć właśnie decyzji objętej wnioskiem skarżącej z dnia 1 czerwca 2011 r., i tak też prawidłowo postąpiono w okolicznościach rozpoznawanej sprawy. Ewentualne stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2009 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę miałoby bowiem kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia kolejnej sprawy o ewentualne stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 r. o zmianie decyzji o pozwoleniu na budowę, co mogło ewentualnie nastąpić nawet z urzędu, skoro organ nadzoru działa nie tylko na wniosek, ale również z urzędu, co wprost statuuje art. 157 § 2 k.p.a. Gdyby zatem zaistniały przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji podstawowej na wniosek skarżącej, to zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie byłoby przeszkód do podjęcia z urzędu przez organ nadzoru interwencji wobec decyzji zmieniającej jako pozbawionej wówczas samodzielnego bytu prawnego. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2006 r. sygn. akt II OSK 97/06 podkreślono, że skoro decyzja pierwotna jako decyzja dotknięta wadą nieważności zostaje usunięta z obrotu prawnego (stwierdzenie nieważności decyzji działa ex tunc), to decyzje zmieniające tę decyzję stają się decyzjami wydanymi bez podstawy prawnej. Przepis art. 36a ustawy Prawo budowlane stanowi bowiem podstawę do zmiany istniejącej decyzji i wydane na jego podstawie decyzje nie mają samodzielnego bytu prawnego. To stanowisko jest w pełni podzielane przez skład orzekający w tej sprawie.

Powyższe rozważania pozwalają stwierdzić, iż nie było zatem uzasadnionych podstaw, by działania organów administracji, które rozpoznały wniosek skarżącej zgodnie z jego literalnym brzmieniem, uznać za naruszające, w okolicznościach tej sprawy, art. 9 k.p.a., który statuuje zasadę udzielania informacji. Norma ta stanowi o udzielaniu informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Jak powszechnie się przyjmuje naruszenie tej zasady przejawia się w: 1) odmowie udzielenia informacji stronie: 2) nienależycie udzielonej informacji niejasnej lub błędnej oraz udzieleniu informacji niewyczerpującej, tj. takiej która pomija okoliczności faktyczne i prawne, które mają znaczenie dla załatwienia sprawy. Skutki prawne udzielenia nieprawidłowej informacji nie powinny obciążać strony – patrz: Kodeks postępowania administracyjnego B. Adamiak, J. Borkowski, Komentarz Wydawnictwo C.H.BECK Warszawa 2019, strona 105). Natomiast z takimi przypadkami nie mamy do czynienia w tej sprawie.

Tak więc, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w realiach tej sprawy nie było przesłanek do uznania, iż zachodziła uzasadniona potrzeba, w trybie wyżej wymienionej normy prawa procesowego, do tego by informować skarżącą o zaistniałych okolicznościach sprawy, w opisanym wyżej zakresie, i zobowiązywać skarżącą do doprecyzowania żądania w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji, skoro informacja o wydaniu decyzji zmieniającej, wobec powyżej przedstawionych rozważań, nie mogła mieć wpływu na ustalenie praw i obowiązków skarżącej będących przedmiotem niniejszego postępowania. Tym samym czynienie zarzutu naruszenia przez organ odwoławczy art. 9 k.p.a., co słusznie podniesiono we wniesionych skargach kasacyjnych, nie znajduje uzasadnienia w okolicznościach tej sprawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji powołując się, w realiach tej sprawy, wyłącznie na naruszenie art. 9 k.p.a., które to –

jak wyżej podniesiono – nie jest zasadne, uchylił się od dokonania prawidłowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Stąd też należało w uwzględnieniu dwóch skarg kasacyjnych uchylić zaskarżony wyrok w całości, zaś sprawę przekazać Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Przede wszystkim należy ocenić legalność odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Starosty P. z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...], w kontekście art. 134 § 1 p.p.s.a., mając również na uwadze przedstawione powyżej rozważania.

Z tych powodów, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał przedmiotową sprawę do ponownego rozstrzygnięcia Sądowi pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał jednocześnie, że skoro Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku uchylił się od dokonania kontroli legalności zaskarżonej decyzji, to ten przypadek należy zakwalifikować jako "szczególnie uzasadniony" w rozumieniu art. 207 § 2 p.p.s.a., co pozwalało na odstąpienie, na podstawie tego przepisu, od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.