Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 490/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-07-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 86e
journal: Dz.U. 2021 poz 2373
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.
article: art. 135
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Łuczaj Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.) Sędzia WSA Tomasz Wykowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 14 lipca 2022 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 12 stycznia 2022 r., znak: DOOS.WDŚZIL.420.38.2021.MKW.3 w przedmiocie odmowy wstrzymania natychmiastowego wykonania decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżonym przez [...] (powoływaną dalej jako Stowarzyszenie, Strona Skarżąca) postanowieniem z 12 stycznia 2022 r., znak: DOOŚ.WDŚZIL.420.38.2021.MKW.3, Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (określany dalej jako GDOŚ), działając na podstawie art. 86e ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2021 r. poz. 2373, ze zm.), dalej ustawa ooś oraz art. 123 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm.), dalej K.p.a., w związku z wnioskiem Stowarzyszenia [...] wystosowanym 24 września 2021 r. o wstrzymanie natychmiastowego wykonania decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r., znak: [...], o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie gazociągu wysokiego ciśnienia DN700 MOP 8,4 MPa relacji [...], wraz z infrastrukturą niezbędną do jego obsługi oraz budową Systemowej Stacji Redukcyjno-Pomiarowej SSRP [...] wraz z odgałęzieniem DN300, odmówił wstrzymania natychmiastowego wykonania ww. decyzji.

Organ przedstawił następujący stan sprawy.

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] (dalej RDOŚ w [...]), decyzją z [...] sierpnia 2021 r. określił środowiskowe uwarunkowania dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Rygor natychmiastowej wykonalności został nadany w pkt II tej decyzji.

Stowarzyszenie [...] 24 września 2021 r. wniosło odwołanie od ww. decyzji oraz złożyło wniosek o wstrzymanie natychmiastowego jej wykonania. Stowarzyszenie wskazało, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz spowodowania trudnych do odwrócenia skutków związanych z wielkoskalową wycinką drzew i krzewów z obszarów chronionych, siedlisk przyrodniczych i siedlisk chronionych gatunków.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, dalej GDOŚ ustalił i zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 86e ust. 1 ustawy ooś organ rozpatrujący odwołanie od decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, na wniosek strony, może w uzasadnionych przypadkach wstrzymać natychmiastowe wykonanie tej decyzji. Organ wywodził, że art. 86e ustawy ooś ma, co do zasady, analogiczne brzmienie do art. 135 K.p.a. stanowiącego, że organ może w uzasadnionych przypadkach wstrzymać natychmiastowe wykonanie decyzji. W art. 86e ust. 1 ustawy ooś ustawodawca sprecyzował jedynie, że instytucja ta odmiennie od instytucji kodeksowej, znajduje zastosowanie wyłącznie na wniosek strony. Z akt postępowania pierwszoinstancyjnego wynika, że Stowarzyszenie wystąpiło z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w postępowaniu na podstawie art. 44 ust. 1 ustawy ooś, co RDOŚ w [...] potwierdził postanowieniem z [...] sierpnia 2021 r., znak: [...]. Na tej podstawie GDOŚ uznał, że wniosek Stowarzyszenia podlega rozpatrzeniu.

Ze względu na zbieżność kodeksowej i ustawowej instytucji wstrzymania natychmiastowego wykonania decyzji, zasadnym wydaje się wykorzystywanie względem wstrzymania natychmiastowego wykonania decyzji na podstawie art. 86e ustawy ooś orzecznictwa i poglądów doktryny wypracowanych na gruncie art. 135 K.p.a. Zgodnie z komentarzem do art. 86e ustawy ooś (A. Ogonowska, Komentarz praktyczny: Większe uprawnienia dla stron postępowania i organizacji ekologicznych w procesie inwestycyjnym, LEX/el. 2021) sformułowanie "w uzasadnionych przypadkach" może wywoływać wątpliwości i rozbieżności interpretacyjne, które z czasem będą rozstrzygane przez sądy administracyjne.

Są to takie przypadki, w których organ powinien rozważyć, czy pomimo nadzwyczajnych okoliczności uzasadniających nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności istnieje potrzeba zniweczenia skutków nadania takiego rygoru.

Dalej organ argumentował, że zgodnie z art. 135 K.p.a. organ odwoławczy może w uzasadnionych przypadkach wstrzymać natychmiastowe wykonanie decyzji. Będzie to miało miejsce wówczas, gdy istnieje prawdopodobieństwo wadliwości decyzji nieostatecznej, wykonanie decyzji wywołałoby nieodwracalne skutki prawne łub zmieniły się okoliczności uzasadniające nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2018, str. 1059-1060).

W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 grudnia 2018 r., sygn. akt II (OSK 408/18) wskazano, że przesłanką postanowienia o wstrzymaniu natychmiastowej wykonalności decyzji na mocy art. 135 K.p.a. jest stwierdzenie, że w chwili orzekania zaistniały szczególne okoliczności (uzasadnione przypadki), pozwalające na wstrzymanie natychmiastowej wykonalności decyzji. W trybie art. 135 K.p.a. organ odwoławczy nie podważa zasadności czy zgodności z prawem nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, lecz stwierdzając istnienie uzasadnionego przypadku wstrzymuje możliwość jej wykonania przed uzyskaniem cechy ostateczności. Okoliczności, które mogą uzasadniać wydanie postanowienia z art. 135 K.p.a. nie musiały przy tym istnieć w chwili wydania decyzji i opatrzenia jej rygorem natychmiastowej wykonalności, lecz mogły powstać później. Przepis art. 135 K.p.a. pozwala na wstrzymanie natychmiastowego wykonania decyzji, tylko wówczas jeżeli przemawiają za tym "uzasadnione przypadki", co należy do uznania organu.

Nadto organ wywodził, że ciężar dowodu w zakresie wykazania powyższych okoliczności, stanowiących podstawę do wstrzymania wykonania zaskarżanej decyzji, spoczywa na wnioskodawcy i sprowadza się do przedstawienia konkretnych zdarzeń, które mogłyby uprawdopodobnić, że wykonanie zaskarżonej decyzji faktycznie spowoduje znaczną szkodę lub powstanie trudnych do odwrócenia skutków. Chodź uprawdopodobnienie nie jest środkiem równoważnym z udowodnieniem, to jednak wciąż polegać powinno na wskazaniu w okolicznościach konkretnej sprawy takich szczególnych okoliczności mogących wskazywać na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji.

Stowarzyszenie wskazało, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz spowodowania trudnych do odwrócenia skutków związanych z wielkoskalową wycinką drzew i krzewów z obszarów chronionych, siedlisk przyrodniczych i siedlisk chronionych gatunków. Okoliczność tą, zdaniem GDOŚ, należy rozpatrywać nie tylko w kontekście nieodwracalnych skutków prawnych decyzji, ale także w kontekście jej wadliwości. Realizacja każdego przedsięwzięcia z zasady wiąże się z wystąpieniem negatywnego oddziaływania na środowiska w tym z wycinką drzew i krzewów na terenie realizacji przedsięwzięcia. Celem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest właśnie określenie skutecznych środków minimalizujących i kompensujących negatywne oddziaływanie tak, by skala i rozmiar szkody w środowisku były możliwie jak najmniejsze. Tymczasem organ odwoławczy na chwilę obecną nie jest w stanie przesądzić czy rzeczywiście wskazana przez Stowarzyszenie wycinka będzie wielkoskalową, w stosunku do obszarów chronionych i faktycznie wywoła znaczna szkodę, bo to zależeć będzie m.in. od przewidywanej skuteczności zaproponowanych środków minimalizujących i kompensujących. Samo wskazanie, że realizacja przedsięwzięcia wiąże się z wycinką drzew i krzewów nie przesądza o niemożności wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a w postępowaniu odwoławczym o konieczności uchylenia decyzji.

Wniosek Stowarzyszenia w zakresie okoliczności uprawniających do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji organ uznał za ogólnikowy. Wnioskodawca podnosi, że wycinka będzie odbywać się na powierzchni 211 ha na terenach leśnych w tym na terenach chronionych oraz terenach siedlisk przyrodniczych i siedlisk gatunków. Na poparcie tej tezy Stowarzyszenie przywołuje tylko nieścisłości pojawiające się w uzasadnieniu decyzji organu I instancji a nie własne, poparte konkretnymi dowodami ustalenia w tym zakresie. Stowarzyszenie wskazuje, co prawda, odcinki planowanego gazociągu w których dojdzie do wycinki i które jednocześnie stanowią tereny siedlisk przyrodniczych oraz siedlisk gatunków chronionych dyrektywą ptasią i siedliskową (np. od km 25+500 do km 27+600 obszar leśny obejmujący duże płaty siedliska [...] oraz [...] ze stanowiskami [...]), lecz jest to jednak obarczone dużym poziomem ogólności. Nie wskazano bowiem jaki rzeczywiście procent siedliska [...] oraz [...] będzie podlegał wylesieniu poprzestając na sformułowaniu "duże". Ocena czy grożąca szkoda jest znaczna, a na to powołało się Stowarzyszenie, jest wtedy gdy rozmiary szkody wynikający z decyzji są większe niż zwykle wywołane wykonaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Skoro, już na wstępnym etapie wyjaśniającego postępowania odwoławczego, kiedy to organ II instancji nie ma możliwości weryfikacji podnoszonych twierdzeń, Stowarzyszenie żąda wstrzymania wykonania nieostatecznej decyzji RDOŚ w [...], to zobligowane jest we wniosku do samodzielnego wykazania prawdopodobieństwa zaistnienia konkretnych przesłanek uzasadniających objęcie go tymczasową ochroną, o której mowa w art. 86e ustawy ooś. Jeśli odnosi się do wycinki to musi wykazać jakie realnie wystąpią szkody w środowisku w związku z planowaną wycinką, dlaczego te szkody są znaczne w stosunku do szkód wywoływanych wykonaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla innych przedsięwzięć a nie jedynie wyrażać obawy, że wycinka będzie duża i duże płaty chronionych siedlisk zostaną wylesione. Ogólnikowe twierdzenia, pozbawione szerszego uzasadnienia, nie mogą stanowić podstawy do wstrzymania wykonania decyzji.

Wszystkie wskazane okoliczności są i będą przedmiotem samodzielnych, niezależnych od organu I instancji, ustaleń organu odwoławczego. W szczególności GDOŚ ustali jak faktycznie powierzchnia wycinki odnosi się do utraty wartościowych siedlisk przyrodniczych, jakie możliwe do zastosowania są środki minimalizujące i kompensujące i dopiero te ustalenia skonfrontuje z decyzją pierwszoinstancyjną i nałożonymi nią warunkami realizacji przedsięwzięcia.

Organ podkreślił, że inwestor każdorazowo przed zniszczeniem siedlisk gatunków chronionych zobowiązany będzie do uzyskania stosownych zezwoleń, o których mowa w art. 56 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2021 r. poz. 1098, ze zm.), na odstępstwa od zakazów obowiązujących w stosunku do gatunków objętych ochroną prawną, jeżeli zaistniałaby konieczność naruszenia tych zakazów w związku z realizacją przedsięwzięcia. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie jest bowiem tożsama z zezwoleniem na przeprowadzenie czynności zakazanych w stosunku do gatunków chronionych.

Wskazać trzeba także jaki jest charakter prawny decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Objęcie tej decyzji rygorem natychmiastowej wykonalności wywołało skutek bezpośredni w postaci jej natychmiastowej wykonalności, który w przedmiotowej sprawie należy identyfikować z możnością posługiwania się nią przed organami wydającymi kolejne decyzje, o których mowa w art. 72 ust. 1 ustawy ooś. Wykonalność decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wyraża się więc w taki sposób, że okoliczność jej wydania jest przesłanką konieczną do tego, by dany podmiot mógł wnioskować o kolejne decyzje w procesie inwestycyjnym, a w szczególności o pozwolenie na budowę.

W skardze Stowarzyszenie wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 12 stycznia 2022 r., zarzuciło naruszenie:

1) art. 86e ust 1 ustawy ooś - poprzez wadliwą interpretację, nieuwzględniającą celu przepisu i całkowicie pomijającą konieczność uwzględnienia jego prounijnej i prośrodowiskowej wykładni, a także oparcie jego wykładni na nieaktualnej doktrynie i orzecznictwie, obowiązującej przed wejściem przepisu w życie, co w konsekwencji doprowadziło do wydania błędnego rozstrzygnięcia;

2) art. 86e ust 1 ustawy ooś, w zw. z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2021 r., poz. 735, ze zm., dalej jako: "K.p.a.") - poprzez wadliwą wykładnię sformułowania "uzasadnione przypadki", a w konsekwencji błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie brak jest okoliczności, które w sposób niebudzący wątpliwości wskazują, iż wykonanie decyzji wywołałoby nieodwracalne skutki prawne lub wyrządzało szkodę, a w konsekwencji prowadziłoby do naruszenia interesu społecznego;

3) art. 86e ust. 1 ustawy ooś, w zw. z art. 135 K.p.a. - poprzez wadliwe uznanie, że ciężar dowodu w zakresie wykazania zaistnienia "uzasadnionego przypadku", stanowiący podstawę do wstrzymania wykonania zaskarżanej decyzji, spoczywa na wnioskodawcy, podczas gdy to organ odwoławczy ex officio zobowiązany był zbadać, czy takie "uzasadnione przypadki" zachodzą i stanowią przesłankę do wstrzymania natychmiastowego wykonania decyzji;

4) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. - poprzez brak dostatecznego i wnikliwego wyjaśnienia okoliczności przedmiotowej sprawy oraz brak rozpoznania i przeanalizowania wniosków Skarżącego.

W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie podało, że rzeczywisty cel nowych regulacji prezentuje opinia Komisji Europejskiej, zgodnie z którą "W praktyce zastosowanie wstrzymania wykonania kwestionowanego działania w sprawie dotyczącej środowiska, może mieć decydujące znaczenie, ponieważ spory związane ze środowiskiem dotyczą często przyszłych, zaproponowanych lub trwających działań stanowiących bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia ludzi i środowiska. W wielu przypadkach zagrożenie dla zdrowia lub środowiska byłoby nieodwracalne. Odszkodowanie w takich przypadkach jest często niewystarczające". Zdaniem Komisji Europejskiej dla zapewnienia skuteczności prawu unijnemu konieczne jest przyznanie zainteresowanej społeczności możliwości zwrócenia się o środek tymczasowy (wstrzymanie wykonania) tak, aby można było zapobiec wynikającej z przedsięwzięcia szkodzie dla środowiska, a jednocześnie, by przyszłe rozstrzygnięcia w sprawie (w tym wyroki sądowe) mogły mieć wpływ na kształt realizacji inwestycji.

Skarżąca podała, że podstawowy zarzut formułowany przeciwko stanowisku organu stanowi bezrefleksyjne oparcie rozstrzygnięcia przez organ na wykładni art. 135 K.p.a., odnoszącej się do rygoryzmu w traktowaniu przesłanek wstrzymania, czyli w zasadzie braku możliwości wstrzymania natychmiastowego wykonania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Organ nie jest uprawniony do bezrefleksyjnego przejmowania wypracowanego na gruncie art. 135 K.p.a. orzecznictwa, ponieważ nie przystaje ono do specyfiki postępowania uregulowanego w ustawie szczegółowej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Na wstępie należy zwrócić uwagę, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służyło zażalenie.

Przedmiotem kontroli jest postanowienie GDOŚ z 12 stycznia 2022 r. utrzymujące w mocy natychmiastowe wykonanie decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie gazociągu wysokiego ciśnienia.

Podstawa prawna postanowienia był art. 86e powoływanej wyżej ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Stosownie do art. 86e ust. 1 ustawy ooś. organ rozpatrujący odwołanie od decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, na wniosek strony, może w uzasadnionych przypadkach wstrzymać natychmiastowe wykonanie tej decyzji. Zgodnie natomiast z art. 135 k.p.a., organ odwoławczy może w uzasadnionych przypadkach wstrzymać natychmiastowe wykonanie decyzji.

Zastosowanie ochrony tymczasowej w toku postępowania w postaci wstrzymania wykonania decyzji ma charakter wyjątkowy. Jej realizacja może nastąpić tylko w przypadku zaistnienia przesłanek, przy czym okoliczności wskazane we wniosku muszą mieć charakter konkretny. Nie wystarczy przywołanie tez, niepopartych faktami ani odnoszących się do nich dowodów, nie mogą zatem stanowić podstawy do orzeczenia o wstrzymaniu wykonania decyzji.

Podobnie jak nie jest wystarczające odwołanie się do fragmentów opinii Komisji Europejskiej, czy literatury przedmiotu, tj. A. Zieliński [w:] B. Opaliński (red.), Ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Komentarz, wyd. 2, Legalis, Warszawa 2021, komentarz do art. 86e, pkt 1-2), przywołanych przez Skarżącą. Nie przekładają się one ad casum, a jedynie stanowią wyjaśnienie celu unormowania zawartego w art. 86e ustawy ooś.

Dla spełnienia przesłanki warunkującej wstrzymanie wykonania konieczne jest bowiem wykazanie na czym polegać i z czego wynikać będą trudne do odwrócenia skutki oraz niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody. Ogólnikowe twierdzenia pozbawione szerszego uzasadnienia i stosownych wyliczeń nie są przesłanką do nadania takiej ochrony.

Stanowisko organu w tym zakresie jest zasadne i wpisujące się w konstrukcję innych instytucji wstrzymania wykonania przewidzianych zarówno w K.p.a., jak i P.p.s.a., zatem niezasługujący na uwzględnienie jest pogląd Skarżącego, że stanowi ono sprzeczne z prawem przerzucenie na Stowarzyszenie ciężaru dowodu w zakresie wykazania okoliczności stanowiących podstawę do wstrzymania wykonania zaskarżanej decyzji.

Nadto w świetle twierdzeń przywołanych przez same Stowarzyszenie, które wywodził, że jak trafnie wskazał A. Zieliński, "treść analizowanego przepisu nie stoi w sprzeczności z art. 135 KPA, na podstawie którego organ odwoławczy w uzasadnionych przypadkach może wstrzymać z urzędu wykonanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach" (A. Zieliński [w:] B. Opaliński (red.), Ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Komentarz, wyd. 2, Legalis, Warszawa 2021, komentarz do art. 86e, pkt 3). Oznacza to, że pomimo wprowadzenia do ustawy art. 86e ustawy ooś, który umożliwia wstrzymanie wykonania decyzji środowiskowej na wniosek, organ wciąż jest uprawniony do wstrzymania jej z urzędu na podstawie art. 135 k.p.a. Nie można zatem mówić - biorąc pod uwagę logiczną argumentację organu, uwzględniającą zarówno cele ustawy tj. aspekty środowiskowe, jak i samo przedsięwzięcie, że doszło do "automatyzmu" w jego wywodzie, co zarzuca skarga.

Ponadto argumentacja przedstawiona przez Stowarzyszenie nie może stanowić podstawy do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, jako odnosząca się do kwestii merytorycznych dotyczących legalności wydanej decyzji. W ocenie Sądu wstrzymanie wykonania decyzji w oparciu o odmienne założenia byłoby już krytyczną oceną tej decyzji. Tymczasem, w ramach rozpoznania wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej poprzez wstrzymanie wykonania decyzji, Sąd nie ocenia prawidłowości wydania tej decyzji w aspekcie jej zgodności z prawem, ale to, czy jej wykonanie, jeszcze przed jej skontrolowaniem, może doprowadzić do sytuacji wyjątkowych, zagrażających chronionym dobrom. Takich okoliczności w konkretny i udowodniony sposób Strona nie podała. W szczególności nie wskazała rozmiarów szkody, gdzie i w jakim zakresie, na jaki terenie miałaby wystąpić nie wyjaśniła, dlaczego według nich szkoda ta jest znaczna, nie uzasadniła też, dlaczego skutki wykonania zaskarżonej decyzji będą trudne do odwrócenia (skoro istnieje możliwość rekompensaty środowiskowej). W postępowaniu odwoławczym od pierwszoinstancyjnej decyzjo środowiskowej GDOŚ ustali jak faktycznie powierzchnia wycinki odnosi się do utraty wartościowych siedlisk przyrodniczych, jakie możliwe do zastosowania są środki minimalizujące i kompensujące. Stowarzyszenie zarzuciło, że ustalenia takie dokonane zostaną już po wykonaniu wycinek, które doprowadzą do zniszczeń na terenach chronionych oraz terenach siedlisk przyrodniczych i siedlisk gatunków. Jednak ta okoliczność jest przewidziana przez ustawodawcę, który uwzględnił potrzebę zastosowania właśnie tych środków, w tym nowych nasadzeń. Przywołana przez Skarżącą argumentacja nie pozwala wywieść, że wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji jest na tyle zasadne, iż przemawia za wstrzymaniem inwestora w przysługujących mu prawach, wynikających z decyzji środowiskowej.

W miejscu Sąd zaznacza, że w zakres pojęcia "wykonalność" wchodzi, prócz wykonywania w tradycyjnym, powszechnie aprobowanym przez doktrynę ujęciu, także moc wiążąca (obowiązująca) aktu administracyjnego (patrz: W. Chróścielewski, Z. Kmieciak [red.], Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, WKP 2019, art. 152 – i powołane tam stanowisko doktryny oraz orzecznictwa). Należy uwzględnić te poglądy, zgodnie z którymi skutki następcze mogą wywoływać nie tylko decyzje zobowiązujące, których wykonanie polega na dobrowolnej lub przymusowej realizacji objętych nimi świadczeń, ale także innego typu decyzje, o ile posiadają one moc kształtowania stosunków społecznych w inny sposób niż wynikający z podjęcia na ich podstawie czynności wykonawczych. Dopiero brak funkcji kształtującej, tzn. brak możliwości orzeczenia o sytuacji prawnej adresata, wyklucza możliwość przypisania aktowi cechy wykonalności (patrz: M. Jaśkowska [w:] M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2022, art. 152 – i powołane tam stanowisko doktryny oraz orzecznictwa). Decyzja o środowiskowych uwarunkowania podlega zatem wykonaniu. W orzecznictwie przyjmowano za dopuszczalne nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności (nieostatecznej) decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (por. wyroki NSA z dnia 8 grudnia 2011 r. sygn. akt II OSK 2169/11, 18 maja 2016 r. sygn. akt II OSK 1066/15, 9 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 2563/17 i 22 października 2019 r. sygn. akt II OSK 2598/18, CBOSA).

W ocenie Sądu słusznie organ ocenił w kontrolowanym postępowaniu, że Skarżąca nie wykazała okoliczności, które stanowiłyby uprawdopodobnienie istnienia warunków do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Dodatkowo Sąd zaznacza, że organ nadał przedmiotowej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności ze względu na ważny interes społeczny oraz ważny interes wnioskodawcy (strony). Ocena, czy istnieją przesłanki nadania decyzji nieostatecznej rygoru natychmiastowej wykonalności, należy do organu, który wydał decyzję. Co do K.p.a., to gdy organ stwierdzi, że istnieją przesłanki określone w art. 108 § 1 K.p.a., wówczas nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności jest obowiązkowe. Nadanie rygoru poparte jest interesami i dobrami o bardzo wysokiej randze, których ochrona lub wdrożenie jest potrzebne i ważniejsze od innych względów, w tym rozpatrzenia odwołania w warunkach niewykonywania decyzji.

Należy bowiem zauważyć, że z uwagi na przedmiot inwestycji – decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie gazociągu wysokiego ciśnienia DN700 MOP 8,4 MPa relacji [...], wraz z infrastrukturą niezbędną do jego obsługi oraz budową Systemowej Stacji Redukcyjno-Pomiarowej to jest zapewnienie stabilności innym gałęziom przemysłu, poprzez utrzymanie terminowych dostaw gazu. Poza tym opóźnienie w realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia może mieć istotne negatywne skutki gospodarcze wykraczające zdecydowanie poza ramy branży polegające na niewykorzystaniu mocy produkcyjnej przedsiębiorstw oraz uzależnionych od dostaw gazu. Może to mieć negatywne skutki dla gospodarki polskiej w postaci niedostatków w innych branżach, uzależnionych od dostaw gazu i pociągnąć za sobą straty finansowe dla wielu przedsiębiorstw, a w konsekwencji przełożyć się na indywidualną sytuację gospodarczą tych podmiotów, ich pracowników oraz budżet państwa. Ewentualne opóźnienie realizacji przedsięwzięcia może negatywnie odbić się na perspektywach rozwoju osób zatrudnionych przy inwestycji, mogąc spowodować konieczność wstrzymania nowego zatrudnienia i tym samym pozbawić region istotnych korzyści gospodarczych.

Strona Skarżąca nie zaprezentowała przeciwwagi argumentacyjnej dla tych wartości, które przyświecały nadaniu rygoru, formułując wniosek przeciwny w skutkach, tj. o wstrzymanie wykonania.

Wreszcie rację ma organ twierdząc, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach ma na celu ustalenie przesłanek, które chronią środowisko. Czasowe zablokowanie tych warunków, poprzez ochronę tymczasową w postaci wstrzymania wykonania decyzji nie służy ochronie środowiska.

Nadto logiczne jest wywodzenie, że organ nie był w stanie przesądzić czy rzeczywiście wskazana przez Stowarzyszenie wycinka będzie wielkoskalową, w stosunku do obszarów chronionych i faktycznie wywoła znaczna szkodę, bo to zależeć będzie m.in. od przewidywanej skuteczności zaproponowanych środków minimalizujących i kompensujących. Samo wskazanie, że realizacja przedsięwzięcia wiąże się z wycinką drzew i krzewów nie przesądza o niemożności wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a w postępowaniu odwoławczym o konieczności uchylenia decyzji. Decyzja środowiskowa jest wyrazem pewnego kompromisu i wynikiem ważenia wartości. Nie jest zatem możliwe odstąpienie od realizacji inwestycji czy wstrzymanie jej wykonania na podstawie uniknięcia powstania jakichkolwiek, nawet niewielkich szkód w środowisku. W przeciwnym razie ustawodawca nie przewidziałby środków minimalizujących owe szkody (zatem zakłada, że muszą powstać) czy działań rekompensujących.

Resumując z uwagi na ogólnikowość, brak danych i wystarczającej argumentacji Skarżącej brak było podstaw do skutecznego wywodzenia – co słusznie zauważył organ – aby móc uznać, że decyzja stanowiąca jeden z etapów tak ważnej inwestycji, jaką są środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie gazociągu wysokiego ciśnienia – może zostać wstrzymana, a proces inwestycyjny opóźniony, co jak wskazano negatywnie przełoży się na szereg branż.

W tych okolicznościach faktycznych postanowienie, mocą którego odmówiono wstrzymania odpowiada prawu wobec niestwierdzenia zasadności argumentacji skargi, niedostarczającej uzasadnionych i wystarczających podstaw oraz niedostrzeżenia z urzędu przez Sąd wadliwości tak natury procesowej, jak i materialnej. Skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.