Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 975/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-06-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję - art. 64a ppsa
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2 art. 136
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 151a par. 1 art. 64d par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: asesor WSA Anna Agnieszka Wąsikowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprzeciwu E. L. od decyzji Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia linii brzegu 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej na rzecz E. L. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej (dalej - Minister) decyzją z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...] - na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256), dalej - k.p.a., oraz art. 545 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2020 r,, poz. 310), dalej - Prawo wodne z 2017 r. - po rozpoznaniu odwołań E. C. oraz Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, od decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2017 r., znak: [...], ustalającej linię brzegu potoku [...], płynącego korytem zakrytym w obrębie [...], oznaczonego dotychczas w ewidencji gruntów i budynków jako działka ewid. nr [...] orzekł o uchyleniu ww. decyzję w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Z akt sprawy wynika, że E. L. wystąpiła pismem z dnia 25 listopada 2013 r. do Starostwa Powiatowego w [...] o ustalenie linii brzegu wody płynącej w sąsiedztwie nieruchomości położonej w [...], przy ulicy [...], stanowiącej nowoprojektowaną działkę nr [...], powstałą z podziału działki nr [...] oraz w sąsiedztwie nieruchomości położonej w [...] przy ulicy [...], stanowiącej nowoprojektowaną działkę nr [...], powstałą z podziału działki nr [...]. Konieczność złożenia wniosku związana jest z toczącym się przed Sądem Rejonowym w [...] postępowaniem o sygn. [...] o stwierdzenie zasiedzenia nieruchomości. Ponadto do przedmiotowego wniosku dołączono stosowne pełnomocnictwo oraz kopię mapy uzupełniającej z projektem podziału do celów sądowych, przygotowaną przez geodetę uprawnionego.

Starosta [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r., znak: [...], ustalił linię brzegu potoku [...], płynącego korytem zakrytym w obrębie [...] oznaczonego dotychczas jako działka ewid. nr [...].

Od powyższej decyzji odwołanie złożyli Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej oraz E C., J. M. i R. M..

Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., znak: [...], uchylił w całości zaskarżoną decyzję Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazując, że Starosta nie rozpatrzył w sposób należyty materiału dowodowego i nie wyjaśnił stanu faktycznego, oraz tego, że równolegle toczący się postępowanie o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na regulację potoku [...], a także kwestii postępowania spadkowego po zmarłych, Z. M. i R. M.. Dyrektor wskazał również na brak wykazu zmian danych ewidencyjnych dla wszystkich działek powstałych w wyniku podziału, np. działki ewid. nr [...]. Decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] została zaskarżona przez wnioskodawczynię do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który wyrokiem z dnia 30 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 1094/15, oddalił skargę.

W toku ponownego rozpatrywania sprawy, organ I instancji, ustalił, iż postępowanie, prowadzone przez Marszałka Województwa [...], dotyczące udzielenia pozwolenia wodnoprawnego w związku z realizacją inwestycji pn. "Modernizacja i rozbudowa systemów odwodnieniowych w zakresie zlewni potoku [...] w [...] od ul. [...] do potoku [...]" zostało umorzone decyzją z dnia [...] października 2015 r.. Natomiast Starosta [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. znak: [...], udzielił pozwolenia wodnoprawnego na regulację potoku [...] w km 0+274 - 0+553 w ramach zamierzenia budowlanego pn. "Modernizacja i rozbudowa systemów odwodnieniowych w zakresie zlewni potoku [...] w [...] od ul. [...] do potoku [...] - etap I". Ustalono, że powyższe pozwolenie wodnoprawne nie obejmuje zakresem odcinka potoku [...], będącego przedmiotem prowadzonego postępowania o ustalenie linii brzegu w niniejszej sprawie. Starosta [...] ustalił spadkobierców Z. M. i R. M.. Wnioskodawczyni pismem z dnia 16 grudnia 2016 r. przedłożyła kolejny projekt rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami od gruntów przyległych, który w formie operatu pomiarowego został wpisany do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w [...] w dniu [...] grudnia 2016 r., pod numerem [...]. Następnie w dniu 26 stycznia 2017 r. do akt sprawy został dołączony nowy projekt rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami od gruntów przyległych z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...].

Decyzją z dnia [...] lutego 2017 r., znak: [...], Starosta [...] ustalił linię brzegu potoku [...], płynącego korytem zakrytym w obrębie [...], zgodnie z przedłożonym projektem rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami od gruntów przyległych.

Po rozpatrzeniu odwołania Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej oraz E. C., J. M., R. M. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] uchylił decyzję z dnia [...] lutego 2017 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Dyrektor podniósł, iż projekt rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami od gruntów przyległych, stanowiący podstawę wydania zaskarżonej decyzji, jest niewłaściwy, gdyż projektowana linia brzegu nie została pociągnięta do granic działki ewid. nr [...].

Po uzupełnieniu materiału dowodowego ponownie rozpoznając sprawę Starosta [...] decyzją z dnia [...] grudnia r., znak: [...], ustalił linię brzegu potoku [...], oznaczonego dotychczas w ewidencji gruntów i budynków jako działka ewid. nr [...], zgodnie z nowym projektem rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami od gruntów przyległych.

W odwołaniu od tej decyzji pełnomocnik Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie oraz E. C. zarzucili m.in.: brak prawomocnego rozstrzygnięcia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie legalności zabudowy potoku [...] (sygn. akt [...]); braki w projekcie rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami od gruntów przyległych, tj. nieprawidłowości w wykazie zmian danych ewidencyjnych, brak skali na mapie zasadniczej oraz brak klauzuli przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w [...]; brak jasno sprecyzowanego przyjętego kryterium ustalenia linii brzegu; niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sprawie przez organ I instancji.

Minister rozpoznając powyższe odwołania decyzją wskazaną na wstępie uchylił zaskarżoną decyzję Starosty i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że w zakresie spraw dotyczących ustalania linii brzegu ustawodawca w stosunku do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie Prawa wodnego z 2017 r. przewidział przepisy intertemporalne. Art. 545 ust. 2 Prawa wodnego z 2017 r. stanowi, że do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie Prawo wodnego z 2017 r. dotyczących ustalenia linii brzegu stosuje się przepisy dotychczasowe. W związku z powyższym, w sprawach, które zostały wszczęte i niezakończone ostateczną decyzją a organami właściwymi do ich prowadzenia były organy zniesione z dniem 1 stycznia 2018 r. na podstawie przepisu art. 525 ust. 1 Prawa wodnego z 2017 r. (Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej i dyrektorzy regionalnych zarządów gospodarki wodnej), koniecznym było ustalenie organu właściwego do prowadzenia tych postępowań. Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnął spór kompetencyjny w niniejszej sprawie pomiędzy Ministrem Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w [...], wskazując postanowieniem z dnia [...] września 2018 r., sygn. akt [...], organ właściwy do rozpatrzenia wniesionych środków zaskarżenia, tj. Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej.

Minister rozpatrując zarzuty odwołań pismem z dnia 14 listopada 2018 r. wystąpił do Powiatowego Inspektora Budowlanego w [...] z prośbą o informacje na temat postępowań prowadzonych w sprawie legalności zabudowy potoku [...], w tym na jakim etapie są przedmiotowe postępowania i jakie uczyniono ustalenia. PINB pismem z dnia 11 grudnia 2018 r. poinformował, iż przeprowadził czynności wyjaśniające pod sygn. [...], w oparciu o złożone pismo-skargę przez J. C.. Skarga ta została uznana za bezzasadną w odniesieniu do wykonanego kanału zakrytego potoku [...] (działka ewid. nr [...]) na odcinku od ul. [...], przebiegającego pod ul. [...] w [...] oraz po działce ewid. nr [...], po wylot usytuowany w koronie wałów przeciwpowodziowych potoku [...]. W ww. piśmie poinformowano, że nie znaleziono podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu i obecnie nie jest prowadzone inne postępowanie w przedmiocie zabudowy potoku [...] w [...] w obrębie ul. [...] i ul. [...].

Minister wskazał, że ponowna analiza przedmiotu postępowania wzbudziła jednak wątpliwości, w zakresie możliwości wyznaczenia granic pomiędzy gruntami pokrytymi wodami potoku [...], a gruntami przyległymi, w postępowaniu dotyczącym ustalenia linii brzegu. Potok [...] na wnioskowanym odcinku płynie korytem zakrytym.

Organ podniósł, że przyjęte przez organ I instancji kryterium ustalenia linii brzegu, tj. zewnętrzna krawędź budowli regulacyjnej należy odnieść do pojęcia "regulacji", objaśnionego w art. 67 Prawa wodnego z 2001 r. Zgodnie z art. 15 i 67 Prawa wodnego z 2001 r. regulacja koryta służy poprawie warunków korzystania z wód i ochronie przeciwpowodziowej. Regulacja wód polega na podejmowaniu przedsięwzięć dotyczących kształtowania przekroju podłużnego i poprzecznego oraz układu poziomego koryta cieku naturalnego. Regulację wód stanowią w szczególności działania niebędące działaniami związanymi z utrzymywaniem wód, o których mowa w art. 22 ust. 1b Prawa wodnego z 2001 r. Ponadto regulacja wód powinna zapewnić dynamiczną równowagę koryta cieku naturalnego. Zgodnie z art. 69 Prawa wodnego z 2001 r. przepisy art. 67 stosowane były odpowiednio do zabudowy potoków górskich.

Zdaniem Ministra, organ I instancji przed ustaleniem linii brzegu według kryterium mającego zastosowanie do cieków, które zostały w jakikolwiek sposób uregulowane nie wyjaśnił, czy wykonane przedsięwzięcie polegające w szczególności na zakryciu koryta potoku [...], spełnia przesłanki do uznania, że ww. potok został uregulowany, w rozumieniu Prawa wodnego z 2001 r. Dalej Organ wskazał, że wprawdzie brak jest w aktach sprawy dokumentacji dotyczącej wykonania zabudowy potoku [...], jednakże w przypadku uznania, iż zabudowa ta ma cechy regulacji, ustalenie linii brzegu według kryterium określonego w art. 15 Prawa wodnego z 2001 r. mogłoby być możliwe po wyjaśnieniu tej kwestii oraz zbadaniu legalności tej zabudowy. Przy analizie legalności istniejącego odcinka potoku [...] objętego wnioskiem o ustalenie linii brzegu, w przypadku braku indywidualnych rozstrzygnięć dotyczących tej zabudowy wydawanych w formie pozwoleń lub zezwoleń albo innego rodzaju decyzji administracyjnych, organ po ustaleniu okresu, w którym zabudowa potoku [...] została wykonana, powinien przeanalizować przepisy nw. ustaw Prawo wodne, odnoszących się do kwestii legalności urządzeń wodnych i innych działań wykonanych bez wymaganego prawem pozwolenia wodnoprawnego. Należy tu przywołać np. art. 133 i 134 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2001 r. Nr 115, poz. 1229) czy też przepisy art. 206 Prawa wodnego.

W ocenie Ministra wyjaśnienie powyższych zagadnień ma podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy i wymaga ponownego rozpatrzenia. Przeprowadzenie takiego postępowania przez organ II instancji nie jest możliwe, gdyż naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności, pozbawiając strony prawa do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej.

E. L. reprezentowana przez adwokata wniosła sprzeciw od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Skarżąca zarzuciła Ministrowi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji kasatoryjnej pomimo braku zachodzenia ku temu przesłanek, w szczególności poprzez uznanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, choć organ II instancji ma wszystkie dane, dokumenty i środki, by wydać decyzję merytoryczną w trybie art. 138 § 1 pkt 1 lub 2 k.p.a., co z kolei prowadzi do zupełnie nieuzasadnionego przedłużania trwania postępowania administracyjnego.

W oparciu o ww. zarzut na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. wniosła o uchylenie zaskarżonej Decyzji w całości i zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skarżąca zwróciła uwagę, że według obecnie obowiązującej ustawy Prawo wodne z dnia 20 lipca 2017 r. (Dz. U. z 2020 r., poz. 310) to właśnie Minister jest organem właściwym do rozpoznawania spraw o ustalenie linii brzegowej.

Strona podniosła też, że Organ dokonał wadliwej wykładni art. 15 k.p.a. jak i naruszył zasady ogólne k.p.a., w szczególności pogłębiania zaufania z art. 8 § 1 k.p.a. oraz szybkości i prostoty z art. 12 §1 k.p.a. Uwzględniając bowiem skandalicznie długi czas działania organów administracji publicznej - wniosek z 2013 r., decyzja organu I instancji grudzień 2017 r. i obecna Decyzja luty 2020 r., z tłem zupełnie niezrozumiałym dla zwykłego obywatela, a więc przerzucaniem się kompetencjami i koniecznością rozstrzygania sporu przez NSA - ponad 2 lata rozpoznawania sprawy przez Ministra tylko po to, by po tych dwóch latach decyzję uchylić i przekazać do ponownego rozpoznania, to efekt końcowy w postaci Decyzji kasatoryjnej jawi się jako całkowicie błędny i niezasadny.

Skarżąca wskazała, że zakres do zbadania został wskazany przez Ministra i nie jest to zakres, który miałby naruszać zasadę dwuinstancyjności, nadto jest to zakres materialnoprawny, a nie procesowy. Organ nie wskazał, ani żeby decyzja Starosty została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, ani aby konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ II instancji nie wskazał ani jednego przepisu postępowania, który miał zostać naruszony. Minister miał wszelkie kwalifikacje do oceny, czy zagadnienia prawne, które podaje do rozstrzygnięcia, a więc kwestia legalności zabudowy potoku miała jakiekolwiek znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ustalenia linii brzegu. W ocenie Skarżącej nie miała. Żaden z art. 15 i n. ustawy Prawo wodne z 2001 r. nie wskazuje takich warunków.

Dalej Strona podniosła, że nawet gdyby przyjąć, że organ II instancji ma rację, to w zasadzie między wierszami twierdzi, że ustalenie legalności budowli regulacyjnej ma charakter prejudycjalny dla rozstrzygnięcia o ustalenia linii brzegu, więc powinien postępowanie zawiesić i zawiadomić z urzędu właściwy organ o rzekomej kwestii legalności. Postanowienie takie poddawałoby się jednak kontroli sądowoadministracyjnej. Nic nie stoi na przeszkodzie, aby organ w niniejszym postępowaniu ustalił linię brzegu potoku, a następnie inny organ toczył skomplikowane postępowanie "odnoszące się do kwestii legalności urządzeń wodnych i innych działań wykonanych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego".

W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie zauważyć należy, że zgodnie z art. 64e ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 .k.p.a. Zgodnie zaś z tym ostatnim przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Na tle art. 64e p.p.s.a. za utrwalone już uznać należy stanowisko, zgodnie z którym sądowa ocena decyzji kasatoryjnej dokonywana w ramach rozpatrzenia sprzeciwu nie jest oceną przesądzającą o meritum sprawy. Sąd bada jedynie, czy w okolicznościach sprawy organ odwoławczy słusznie uznał, że zostały spełnione wymogi do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. (np. wyrok NSA z 18 października 2018 r. sygn. I OSK 3632/18 - LEX). Sąd nie może również zastąpić organu odwoławczego w dokonaniu analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego i rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu pierwszej instancji.

Potwierdza to brzmienie art. 64e p.p.s.a., w którym wskazuje się, że rozpoznając sprzeciw od decyzji Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o których stanowi art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie bada w tym względzie kwestii związanych z innymi zagadnieniami natury pozaprocesowej, łączącymi się z oceną legalności wydanego w postępowaniu administracyjnym aktu (wyrok z 27 sierpnia 2018 r. sygn. II OSK 2226/18 – LEX).

Z art. 138 § 2 k.p.a. wynika, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ pierwszej instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Co prawda zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" - będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. - jest zwrotem ocennym, jednak przyjąć należy, że jest on równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Aby naprawić błąd organu pierwszej instancji organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony. Zgodnie bowiem z art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe. Oznacza to jednak, że przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, taka sytuacja zatem wyłącza dopuszczalność kasacji decyzji organu pierwszej instancji (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2016, str. 622).

Dodać także należy, że z orzecznictwa sądów administracyjnych jednoznacznie wynika, że na tle omawianego przepisu organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania kasacyjnego rozstrzygnięcia, jeśli organ pierwszej instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11 stycznia 2007 r., II SA/GI 439/06, LEX nr 930299).

Odnosząc powyższe rozważania do kontrolowanej decyzji, stwierdzić należy, że wskazane przez organ odwoławczy okoliczności nie uzasadniały zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Organ ten uznał, że w pierwszej instancji organ administracji miał obowiązek zweryfikować "legalność istniejącego odcinka potoku [...] objętego wnioskiem o ustalenie linii brzegu", jak i powinien "przeanalizować przepisy nw. ustawy Prawo wodne, odnoszących się do kwestii legalności urządzeń wodnych i innych działań wykonanych bez wymaganego prawem pozwolenia wodnoprawnego.".

Zdaniem Sądu, powyższa argumentacja organu odwoławczego nie uzasadniała uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, bowiem nie mieści się ona w ramach, jakie wyznaczają przesłanki ustanowione w art. 138 § 2 k.p.a.

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że decyzja o ustaleniu linii brzegu stanowi wyłącznie odzwierciedlenie aktualnego stanu pokrycia gruntów wodami. Decyzja ta ma charakter deklaratoryjny i nie kształtuje nowego stanu prawnego gruntów pokrytych wodami oraz gruntów przyległych, a jedynie potwierdza stan faktyczny i prawny zaistniały wcześniej na skutek pokrycia gruntów wodami powierzchniowymi.

Zaskarżona decyzja o ustaleniu linii brzegu jest aktem związanym w tym sensie, że organ przy jej wydawaniu jest zobowiązany wydać decyzję zgodną z żądaniem wnioskodawcy, na podstawie dostarczonego przez wnioskodawcę projektu rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami od gruntów przyległych, jeśli nie stwierdzi niezgodności wniosku z przepisami prawa. W przeciwnym przypadku organ ma obowiązek wydać decyzję odmowną (np. wyrok NSA z dnia 18 września 2018 r. II OSK 1238/16, LEX nr 2571230).

Z art. 15 ust. 5-7 Prawa wodnego z 2001 r. wynikają wiążące wytyczne dotyczące kolejno branych pod uwagę kryteriów ustalenia linii brzegu. Linię brzegu dla cieków naturalnych, jezior oraz innych naturalnych zbiorników wodnych stanowi krawędź brzegu lub linia stałego porostu traw albo linia, którą ustala się według średniego stanu wody z okresu co najmniej ostatnich 10 lat. Jeżeli krawędź brzegu jest wyraźna, linia brzegu biegnie tą krawędzią. Jeżeli krawędź brzegu nie jest wyraźna, linia brzegu biegnie granicą stałego porostu traw, a jeżeli granica stałego porostu traw leży powyżej stanu wody, o którym mowa w ust. 1 - linią przecięcia się zwierciadła wody przy tym stanie z gruntem przyległym. Jeżeli brzegi wód są uregulowane, linia brzegu biegnie linią łączącą zewnętrzne krawędzie budowli regulacyjnych, a przy plantacjach wikliny na gruntach uzyskanych w wyniku regulacji - granicą plantacji od strony lądu.

Powyższy przepis Prawa wodnego z 2001 r. określa sposoby ustalenia linii brzegu w zależności od tego, czy brzeg rzeki jest uregulowany, czy jest nieuregulowany. Organ orzekający w kolejności ustanowionej w art. 15 ustawy bada zatem najpierw, czy w terenie istnieje wyraźna krawędź brzegu. Jeżeli tak, to ustala linię brzegu po tej krawędzi. Wskazany przepis nie reguluje innych zagadnień, a w szczególności nie ustanawia innych okoliczności istotnych dla ustalenia linii brzegu rzeki (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 24 maja 2018 r. II SA/Wr 111/18 LEX nr 2575337).

Jak wynika z akt sprawy i co nie było kwestionowane przez organ odwoławczy – wnioskodawczyni przedłożyła nowy operat sporządzony przez osobę uprawnioną, w którym linię brzegową ustalono na podstawie krawędzi kanału. Strona, również uzupełniła postępowanie w zakresie tzw. "zamknięcia linii brzegu", na co zwrócił uwagę we wcześniejszej decyzji Minister. Poza tym – co istotne w sprawie – w toku postępowania odwoławczego Minister zwracał się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w celu zweryfikowania informacji na temat legalności zabudowy potoku [...] w [...]. Z uzyskanych informacji (pismo z 11 grudnia 2018 r.) wynika, że PINB przeprowadził postępowanie wyjaśniające w powyższym zakresie i stwierdził, że nie znalazł podstaw do wdrożenia postępowania administracyjnego z urzędu i obecnie nie prowadzi innego postępowania w przedmiocie zabudowy potoku [...] w [...]. Natomiast zawiadomienie i zarzuty J.C. uznał za niezasadne. Dodać także należy, że z pisma zatytułowanego zawiadomienie z 5 marca 2018 r., które stanowiło odpowiedź na skargę J. C., wynika, że PINB uznał, że "ujęcie potoku [...] w rurociągu zakrytym na odcinku działki nr [...] nastąpiło w latach 60-tych XX wieku, a ich inwestorem było ówczesne przedsiębiorstwo państwowe o nazwie Okręgowa Dyrekcja Gospodarki Wodnej w [...]. Wobec tak ustalonych informacji, nie można domniemywać, że budowa wałów przeciwpowodziowych wraz z obudową fragmentu potoku [...] w [...] wraz z wylotem, nastąpiła z naruszeniem ustawy prawo budowlane. Z uwagi na tak znaczny upływ czasu, nie można wyciągnąć wniosków, że ówczesny inwestor będący jednostką państwową nie posiadał dokumentów zezwalających na budowę oraz zgody ówczesnych właścicieli działki nr [...] (...)".

W ocenie Sądu kwestia badania legalności istniejącego zakrytego kanału w przedmiotowej sprawie jest okolicznością, która nie uniemożliwia ustalenie linii brzegu wody płynącej zgodnie z art. 15 ustawy Prawo wodne z 2001 r. Z przepisu tego bowiem wynika jednoznacznie, w jaki sposób linię brzegu należy ustalać. Z art. 15 i następnych powołanej ustawy nie wynika, że ustalenie linii brzegu uzależnione jest od uprzedniej weryfikacji legalności – jak w tym przypadku – wybudowanego kanału zakrytego.

Poza tym – jak słusznie wskazał PINB w swoim stanowisku – w sytuacji gdy nie została skutecznie zakwestionowana legalność wybudowanego kanału, należy domniemywać, że został on wybudowany legalnie. Organ odwoławczy poddając wątpliwość powyższą kwestię, powinien wykazać brak legalności zakrytego kanału, poprzez ewentualne zawiadomienie właściwego organu, czy wszczęcie postępowania w odpowiednim trybie i zawieszenie niniejszego, jeżeli uważa, że ma ono wpływ na wynik sprawy. Organ także powinien wykazać jaki wpływ ma legalność kanału na postępowanie w przedmiocie ustalenia linii brzegu wody płynącej. W ocenie Sądu z zaskarżonej decyzji nie wynikają powyższe okoliczności, co stanowi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a.

Poza tym Minister w sposób nieprzekonywujący i nie popartymi żadnymi dowodami poddał wątpliwość, czy przedmiotowy zakryty kanał stanowi budowę reglamentacyjną w rozumieniu przepisów ustawy Prawo wodne. Zwrócić należy uwagę, że powyższej okoliczności nie kwestionowano na wcześniejszym etapie postępowania, które toczy się od 2013 r., co wynika z uzasadnień poprzednich rozstrzygnięć organów, w tym Ministra, jak i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Jak wynika z akt sprawy linia brzegu dla cieku naturalnego istnieje, niezależnie czy jest ona legalna, czy nielegalna. Kanał ma określony przebieg (co zostało przedstawione w operacie). Postępowanie o ustalenie linii brzegi ma - jak zauważono wyżej - charakter techniczny i formalny. Nie można wykluczyć, że w przyszłości linia brzegu ulegnie zmianie, w sytuacji np. rozbiórki kanału i zajdzie potrzeba ustalenie ponowie linii brzegu. Ustawodawca taką sytuację przewidział. Jak wynika bowiem z art. 15 ust. 11 ustawy w przypadku zmiany linii brzegu decyzja, o której mowa w ust. 2, może być zmieniona w trybie i na zasadach właściwych dla jej wydania.

Dodatkowo też ustawodawca wskazał kiedy postępowanie o ustalenie linii brzegu jest uzależnione od innego postępowania. Wynika to z art. 15 ust. 9 ustawy Prawo wodne z 2001 r. Zgodnie z tym przepisem ustalenie linii brzegu jest konieczne w związku z wykonaniem urządzeń wodnych lub kształtowaniem nowych koryt cieków naturalnych, postępowanie w sprawie ustalenia linii brzegu przeprowadza się łącznie z postępowaniem w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego. Jednak z taką sytuacją nie mamy doczynienia w niniejszej sprawie.

Należy zwrócić uwagę, że organ odwoławczy nie może zasłaniać się zasadą dwuinstancyjności postępowania i w ten sposób uchylać się od merytorycznego załatwienia sprawy.

Zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Decyzja kasacyjna nie może zostać wydana, jeśli kwestią sporną będzie tylko ocena prawna zebranego materiału dowodowego w sprawie (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 29 maja 2014 r., sygn. akt I SA/Sz 1256/13, LEX nr 1479048). Zatem jeśli Organ ustali istnienie braków postępowania wyjaśniającego, zawsze powinien dokonać oceny czy braki te są na tyle poważne czy wręcz rażące, że wykluczają merytoryczne orzeczenie w drugiej instancji administracyjnej. Nie jest przy tym wystarczające ogólne wskazanie – co miało miejsce w niniejszej sprawie - że zakres postępowania wyjaśniającego przekracza prawne możliwości organu odwoławczego (np. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 20 lutego 2020 r. II SA/Bk 881/19, LEX nr 2895512).

Jak wynika z akt sprawy i uzasadnienia zaskarżonej decyzji kwestia legalności zakrytego kanału w toku postępowania odwoławczego była przedmiotem wyjaśnień. Organ odwoławczy przekazując sprawę Staroście nie wskazał, jakie konkretne dalsze czynności ma podjąć organ I instancji w tym zakresie, aby rozwiać wątpliwości organu odwoławczego, jak i nie wyjaśnił dlaczego sam tych czynności nie może wykonać, czym naruszył art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził także, że organ odwoławczy z naruszeniem art. 7 i art. 15 k.p.a. niewłaściwie rozważył stan faktyczny i prawny sprawy. W konsekwencji podane przez Ministra powody uchylenia decyzji i zwrotu sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia nie uzasadniały zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Podane wytyczne co do dalszego postępowania są bardzo ogólne. Minister nie wyjaśnił bowiem, z czego wynika obowiązek analizy legalności kanału w postępowaniu o ustalenie linii brzegu wody płynącej oraz jaki ma to wpływ wynik tego postępowania i dlaczego tylko organ I instancji powinien okoliczności te wyjaśnić. Omówione zaniechanie rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy narusza także art. 8 § 1 i art. 11 k.p.a., które nakazują wyjaśnić stronom zasadność zajętego stanowiska.

Poza tym z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ odwoławczy nie odniósł się do pozostałych zarzutów odwołań (m.in. dot. braków w projekcie rozgraniczenia), co uniemożliwia kontrolę w tym zakresie motywacji organu II instancji.

W konsekwencji wydana przez organ II instancji decyzja jest co najmniej przedwczesna, wydana bez zbadania i rozważenia wszystkich okoliczności sprawy, a tym samym narusza ona art. 138 § 2 w zw. z art. 7 k.p.a, art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zauważyć należy, że Minister błędnie w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji wskazał art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. zamiast art. 138 § 2 k.p.a. Uchybienie to pozostaje jednak bez wpływu na wynik sprawy, albowiem z sentencji i uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika bezsprzecznie, że przedmiotem skargi jest decyzja kasacyjna.

Mając powyższe na uwadze, zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. Sąd rozpatrzył sprzeciw na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 64d § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wysokość: uiszczonego wpisu od sprzeciwu (100 zł), uiszczonej opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa (17 zł) oraz wynagrodzenia pełnomocnika - adwokata (480 zł) - na podstawie odpowiednio § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800).