Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 863/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od orzeczenia wydanego na podstawie art.138 par.2 k.p.a.
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 15, art. 77 par. 1, art. 80, art. 105 par. 1, art. 138 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Tomasz Furmanek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 listopada 2022 r. sprawy ze sprzeciwu A. D. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 2 września 2022 r. nr 203/2022 znak: WOP.7721.699.2022.LZ w przedmiocie legalności rozbudowy budynku mieszkalno - usługowego oddala sprzeciw. a.bł.


UZASADNIENIE

II SA/ŁD 863/22

UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 27 czerwca 2022 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wieruszowie po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej legalności rozbudowy budynku mieszkalno- usługowego usytuowanego na działce nr ewid. gruntów [...], położonej przy ul. [...], W., będącej własnością E. i W.K., na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r, 1 Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2021. 735 z późn. zmian. – dalej k.p.a.) umorzył postępowanie administracyjne.

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ I instancji wyjaśnił, że sprawa prowadzenia rozbudowy budynku mieszkalno - usługowego o część mieszkalną położoną w granicy z sąsiednią nieruchomością była już przedmiotem rozpoznania organów nadzoru budowlanego obu instancji oraz sądów administracyjnych.

Przedstawiając dotychczasowy przebieg postępowania przypomniano, że decyzją z dnia 6 października 2021 r. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wieruszowie z dnia 30 marca 2020 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji kasacyjnej organ wojewódzki wskazał, w sprawie zastosowanie znajdą przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 13.02.2020 r. Jednakże dokonując kwalifikacji odstępstw od projektu budowlanego organ stopnia powiatowego powinien zgodnie z art. 28 nowelizacji z dnia 13.02.2020 r. zastosować przepis art. 36a Prawa budowlanego w brzmieniu nadanym nowelizacją z dnia 13.02.2020r. Ponadto organ odwoławczy za wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 20 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 148/16, wskazał, że do postępowania naprawczego, odmiennie niż w przypadku postępowania dotyczącego wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, należy stosować przepisy rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2000 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w brzmieniu po nowelizacji dokonanej rozporządzeniem zmieniającym z dnia 12 marca 2009 r. (Dz. U. Nr 56, poz. 461) z uwagi na to, że postępowanie naprawcze, po uchyleniu pozwolenia na budowę, organ nadzoru budowlanego I instancji wszczął 26.08.2014r. Stanowisko to zostało podtrzymane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30.08.2018 r. (sygn. akt II OSK 2163/18). Organ odwoławczy wskazał, że organ stopnia powiatowego powinien także dokonać ponownej oceny czy do zabudowy mieszkaniowo-usługowej, do której zaliczony został przedmiotowy budynek w decyzji nr 73/06 o warunkach zabudowy, można stosować przepis § 12 ust. 3 rozporządzenia ws. warunków technicznych, który dotyczy zabudowy jednorodzinnej i stanowi wyjątek od zasady ogólnej określonej w § 12 ust. 1 rozporządzenia. Organ odwoławczy zaznaczył także, że konieczne jest zwrócenie szczególnej uwagi przy ponownym rozpatrzeniu sprawy na spełnienie wymogów dotyczących przepisów przeciwpożarowych, ustalenia w zakresie zachowania przez inwestorów E. i W. K. odpowiednich wymogów, chociażby stwierdzenia, że przedmiotowy budynek posiada ścianę oddzielenia przeciwpożarowego czy wskazania klasy odporności ogniowej, co jest warunkiem niezbędnym, by moc stwierdzić że budynek spełnia wymagania przepisów przeciwpożarowych

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wieruszowie mając na uwadze wytyczne zawarte w decyzji kasacyjnej oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30.08.2018 r. sygn. akt II OSK 2163/16 stwierdził, że w światle poczynionych ustaleń (biorąc pod uwagę przeprowadzone oględziny, przedłożoną ekspertyzę i jej uzupełnienie a także operat techniczny załączony przez stronę przeciwną) w rozpatrywanej sprawie nie mamy do czynienia z istotnym odstąpienie o jakim mowa w art. 36a ust.5 Prawa budowlanego, a dokonane podczas rozbudowy budynku mieszkalnego—usługowego o część mieszkalną zmiany mieszczą się dopuszczonych przez ustawodawcę granicach odpowiednio w zakresie wysokości, długości lub szerokości nie przekracza 2 % i w zakresie powierzchni zabudowy nie przekracza 5 %.

Z uwagi na powyższe brak jest zatem podstaw – w ocenie organu I instancji - do prowadzenia postępowania w tej sprawie w zakresie istotnego odstąpienia i zastosowania art. 51 ust. 1 pkt.3 Prawa budowlanego. Odnosząc się do wymogów przeciwpożarowych Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wieruszowie stwierdził, że przedmiotowy budynek spełnia również wymagania przepisów przeciwpożarowych rozporządzenia ws. warunków technicznych co wykazane zostało w załączonej do akt ekspertyzie i uzupełnionej ekspertyzie wykonanej przez inż. A.W.

Organ I instancji podkreślił również, że inwestor realizował rozbudowę istniejącego budynku mieszkalno- usługowego znajdującego się w części frontowej działki, o cześć mieszkalną usytuowana w granicy nieruchomości. Zgodnie z projektem budowlanym stanowiącym załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę rozbudowa dotyczyła wyłącznie części mieszkalnej. Dlatego też organ uznał, że w sprawie tej znajdą zastawanie przepisy § 12 ust.3 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, w brzmieniu po nowelizacji dokonanej rozporządzeniem zmieniającym z dnia 12 marca 2009r. (Dz.U. Nr 56, poz. 461), który to przepis reguluje wyjątki w zakresie dopuszczalnej odległości obiektu budowlanego od granicy działki, w zabudowie jednorodzinnej. Dodatkowo zwrócono uwagę na fakt, że inwestor na realizację rozbudowy budynku o część mieszkalną w granicy legitymował się ostateczną decyzją o warunkach zabudowy.

W tym zakresie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wieruszowie nie stwierdził niezgodności usytuowania rozbudowanej części budynku o część mieszkalną z warunki technicznymi, przez co wyrok NSA z dnia 08.12.2016 r., sygn. akt II OKS 647/15 dotyczący zakazu stosowania § 12 ust.3 rozporządzenia do budynku warsztatowego z częścią gospodarczo—socjalną z przeznaczeniem na działalność handlowo—usługową jako budynku gospodarczego nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie albowiem, w ocenie organu, rozbudowa dotyczy wyłącznie budynku mieszkalnego.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wieruszowie stwierdził dalej, że jakkolwiek w przypadku następczego wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę, zrealizowanej na podstawie tego pozwolenia, inwestycji nie można uznać za samowolę budowlaną w rozumieniu art. 48 ustawy Prawo budowlane, zaś w stosunku do takiego obiektu konieczne jest przeprowadzenie postępowania naprawczego w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego, to w sytuacji braku podstaw do nałożenia jakiegokolwiek obowiązku wskazanego w art. 51 z uwagi na brak podstaw należy zastosować w sprawie przepis art. 105 k.p.a.

W ocenie organu I instancji sytuacja taka zachodzi w niniejszej sprawie, bowiem prowadząc ponownie postępowanie i uwzględniając dowody znajdujące się w aktach sprawy tutejszy organ nie stwierdził istotnego odstąpienia, nie stwierdzono także naruszenia warunków technicznych zarówno pod względem sytuowania budynku jak i warunków przeciwpożarowych, które to naruszenia w sytuacji ich stwierdzenia wymuszałyby działanie ze strony organu nadzoru budowlanego, wobec powyższego należało niniejsze postępowanie umorzyć jako bezprzedmiotowe.

Na powyższe decyzję odwołanie złożyła A.D.

Decyzją z dnia 02 września 2022 r. Łódzki Wojewódzki Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi, powołując się na art. 138 § 2 k.p.a. uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Wieruszowie z dnia 27 czerwca 2022r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Organ odwoławczy uznał, że stwierdzenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wieruszowie, iż brak jest podstaw do prowadzenia postępowania w zakresie istotnego odstąpienia i zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego świadczy o niezrozumieniu przedmiotu sprawy. W sytuacji gdy inwestor dopuścił się istotnych odstępstw od projektu budowlanego zatwierdzonego ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę to organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany do wszczęcia postępowania naprawczego i wydania decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane.

Zauważono, że w sprawie choć inwestor dokonał istotnych odstępstw od projektu, to aktualnie nie mogą być one przedmiotem oceny organów nadzoru, gdyż pierwotny projekt został uchylony i zaprojektowane w nim rozwiązania techniczne nie zostały zatwierdzone decyzją administracyjną. Biorąc pod uwagę powyższe w ocenie tutejszego organu błędem jest dokonywanie porównań rozbudowanej części budynku z nieaktualnym projektem w zakresie dokonanych odstępstw.

Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy wyjaśnił, iż w sytuacji, gdy stwierdzono nieważność pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego, czy też je uchylono, po wykonaniu obiektu budowlanego (zakończeniu robót budowlanych), powstaje stan, w którym wykonane roboty budowlane w całości lub w części nie mają oparcia w legalnie istniejącej dokumentacji. Taka sytuacja oznacza zaś, że może być stosowany odpowiednio przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawo budowlane, który pozwala, po nałożeniu obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, dokonanie następnie ustaleń, ocen i rozstrzygnięć, o których mowa w art. 51 ust. 4 i 6 Prawo budowlane. To, czy będzie miał odpowiednie zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 3, czy art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2 Prawo budowlane, zależy od okoliczności rozpoznawanej sprawy.

W ocenie organu II instancji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wieruszowie winien uzupełnić materiał dowodowy i pozyskać aktualny miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowej działki, a następnie dokonać wnikliwej analizy wg. wyżej określonych wskazówek.

Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, iż po wykluczeniu przesłanek z art. 51 ust. 1 pkt 1 i przejściu do kolejnego etapu legalizacji polegającej na nakładaniu obowiązków z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawo budowlane organ nadzoru powinien na wstępie ustalić, czy wzniesiony obiekt narusza aktualnie obowiązujące przepisy, czy też nie. Tylko w tym drugim przypadku, gdy stwierdzi, że wykonane roboty, chociaż w sposób istotny odbiegają od zatwierdzonego projektu lub innych warunków pozwolenia na budowę, ale jednak nie naruszają aktualnie obowiązującego prawa, może ograniczyć się tylko do nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu zamiennego. Zatem zobowiązując inwestora do sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, a w razie potrzeby wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, w celu doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, organ obowiązany jest więc stwierdzić, iż doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem jest możliwe, czy też mamy do czynienia z inwestycja zrealizowana w sposób, który nie będzie mógł być przez organ zaakceptowany ze względu na nieusuwalną sprzeczność, np. z planem zagospodarowania przestrzennego.

Reasumując, w ocenie organu II instancji, umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie legalności rozbudowy budynku mieszkalno-usługowego, jako bezprzedmiotowego, było nieprawidłowe. Ponadto, wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jest to bowiem uchybienie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności, jak również poprzez "błędne zastosowanie" przepisu prawa materialnego poprzez, które rozumie się tzw. błąd subsumcji, a więc błędne uznanie stanu faktycznego ustalonego w sprawie za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w mającej zastosowanie w sprawie normie prawnej, należało powyższe rozstrzygnięcie wyeliminować z obrotu prawnego.

Sprzeciw od decyzji Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 02 września 2022 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A.D.

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

a) brak wykonania wskazań i nieuwzględnienie oceny prawnej wyrażonej w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 20 maja 2016r. sygn. akt II Sa/Łd 148/16 oraz w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 04 lutego 2014 r. sygn. akt II Sa/Łd 1088/13, a które dotyczą konieczności rozważenia interesu skarżącej i uciążliwości zabudowy w granicy oraz jej wyjątkowego charakteru,

b) naruszenie art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1, art. 65 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

c) naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 9 , art. 34, art. 35, art. 36 a i art. 51 ustawy-Prawo budowlane,

d) naruszenie art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny,

e) §3 pkt 1 i 2, §12 i §13 , §57, §60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie,

f) naruszenie art.7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 75 kpa, art. 80 kpa i art. 84 kpa, poprzez błędne rozpatrzenie materiału dowodowego,

g) art. 107 §1 i 3 k.p.a., w szczególności wobec braku w uzasadnieniu decyzji prawidłowych ustaleń faktycznych dotyczących m.in. wykorzystywania rozbudowywanego budynku na funkcje handlową,

h) art. 7 i art. 138 §2 k.p.a. poprzez sprzeczność ze stanowiskiem Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi zawartych w decyzji nr 262/2020 z dnia 06 października 2020 r., brak wydania decyzji zmieniającej i wydania nakazu rozbiórki w sytuacji, w której organ powinien to uczynić.

Uzasadniając powinność wydania decyzji orzekającej co do istoty sprawy przez organ II instancji strona skarżąca wskazała, że nie ma możliwości doprowadzenia przedmiotowego budynku do stanu zgodnego z prawem, co wynika z zebranego już w sprawie materiału dowodowego. Wobec powyższego, w niniejszej sprawie pomimo istotnego naruszenia prawa przez organ I instancji organ stopnia wojewódzkiego powinien – w ocenie strony - orzec co do istoty sprawy i nakazać rozbiórkę przedmiotowego budynku.

Autor sprzeciwu wskazał również, że w razie uznania, że w niniejszej sprawie możliwe byłoby również wydanie decyzji kasacyjnej przez organ stopnia wojewódzkiego, to zaskarżona decyzja powinna ulec uchyleniu również z uwagi na wadliwe uzasadnienie. Zdaniem strony organ stopnia wojewódzkiego dopuścił się wskazanego w sprzeciwie naruszenia przepisów i ich błędnej wykładni, które to naruszenia i wadliwe wskazania nie powinny stanowić podstawy decyzji dla organu I instancji, a następnie ewentualnych kolejnych postępowań odwoławczych i sądowych, a nawet innych postępowań. Dlatego skarżąca posiada interes prawny również w zaskarżeniu nawet samego uzasadnienia przedmiotowej decyzji, które to uzasadnienie zgodnie z art. 138 §2 k.p.a .ma istotne znaczenie w sprawie.

Mając na uwadze powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Łódzkiemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy wniósł o jego oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje.

W ocenie tutejszego Sądu wniesiony sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z przepisem art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji".

Skoro w myśl art. 64e p.p.s.a. sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia wyłącznie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., to oznacza, że zakres kontroli legalności sprawowany przez sąd administracyjny w sprawie zainicjowanej sprzeciwem od decyzji kasacyjnej został określony w sposób zawężający, tzn. rola sądu administracyjnego sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a. Sąd jest władny uwzględnić sprzeciw wyłącznie, gdy uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania nie wynikało z przesłanek wynikających z art. 138 § 2 k.p.a.

Innymi słowy sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., tak więc zakres jego kognicji jest ograniczony. Sprzeciw jako środek przeciwdziałający przewlekłości załatwienia sprawy służy wyłącznie zbadaniu tego, czy uzasadnienie decyzji kasacyjnej w tej części, w której organ wskazuje, że konieczne jest przeprowadzenie postępowania co do okoliczności mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy i nie ma podstaw do zastosowania art. 136 k.p.a., jest prawidłowe. Kontrola ta nie odbywa się z punktu widzenia treści normy prawa materialnego, którą rzeczywiście należy w sprawie zastosować (ocena in meriti). Zasadniczo bowiem, rozpoznając sprzeciw, sąd administracyjny nie powinien dokonywać bezpośrednio wykładni prawa materialnego, tym niemniej, jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny całkiem zignorowane (por. wyroki NSA: z dnia 8 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2045/18; z dnia 11 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 4191/18). Należy również podkreślić, że zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego, które winny przeprowadzić organy administracji wyznaczają przepisy prawa materialnego mogące znaleźć zastosowanie w danej sprawie.

Powołany przepis art. 138 § 2 k.p.a. upoważnia organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej, gdy po pierwsze - stwierdzi wydanie decyzji przez organ pierwszej instancji z naruszeniem przepisów postępowania oraz po drugie - wykaże, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zaznaczyć przy tym należy, że organ odwoławczy jest uprawniony wyłącznie do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 136 § 1 k.p.a.) oraz wyjaśniającego postępowania w niezbędnym zakresie (art. 136 § 2 k.p.a.). Oznacza to, że w sytuacji, gdy istnieje konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, organ odwoławczy jest obowiązany uchylić decyzję organu I instancji i przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Przeprowadzenie samodzielnie przez organ drugoinstancyjny uzupełniającego postępowania dowodowego jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy nie będzie skutkować naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania, wynikającej z art. 15 k.p.a.

Wyjaśnić równocześnie należy, że brak możliwości rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie po stronie organu odwoławczego, spowodowany uchybieniami organu I instancji, powinien skutkować – dla zapewnienia stronie realizacji zasady dwuinstancyjności – koniecznością uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Słusznie wskazuje się w doktrynie i judykaturze, że "rozpoznanie sprawy dokonywane przez organ odwoławczy ma być "ponownym" rozpoznaniem sprawy, czyli rozpoznaniem sprawy poprzedzonym tym samym procesem dokonanym przez organ I instancji. Organ odwoławczy, rozpoznając sprawę, ma więc skorygować ewentualne uchybienia dokonane w tym zakresie przez organ I instancji, a nie konwalidować jego zaniedbania i zaniechania. O rozpoznaniu sprawy przez organ I instancji można zaś mówić jedynie wtedy, gdy organ ten dysponował wystarczającym materiałem dowodowym do tego, aby sprawa mogła być przez niego rozpoznana. Jeżeli zatem w opinii organu odwoławczego rozpatrzenie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części, to oznacza to, że organ I instancji nie rozpoznał sprawy, lecz jedynie ją rozstrzygnął. Gdyby więc w takiej sytuacji organ odwoławczy sam przeprowadził postępowanie dowodowe w wymaganym zakresie, to dokonanego przez niego rozpoznania sprawy nie można by było określić mianem "ponownego", co sprzeciwiałoby się zasadzie dwuinstancyjności postępowania" (Z. R. Kmiecik, Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego, Warszawa 2014 oraz np. wyrok NSA z 16 kwietnia 2021 r., sygn. akt I GSK 2091/18, czy wyrok NSA z 22 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2583/18, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Sądowa kontrola decyzji, zainicjowana wniesieniem sprzeciwu, wymaga więc oceny, czy w sprawie organ odwoławczy uzasadnił w sposób należyty wydanie decyzji kasacyjnej, czy też uchylił się od załatwienia sprawy co do istoty.

Mając na uwadze przedstawione uwagi natury ogólnej Sąd podkreśla, że okolicznością kluczową dla niniejszej sprawy jest charakter decyzji organu I instancji umarzającej postępowanie administracyjne, która następnie - na skutego wniesionego odwołania - została uchylona przez organ odwoławczy decyzją, od której wniesiono sprzeciw.

Z uwagi na charakter decyzji organu I instancji oceny legalności zaskarżonej kasacyjnej decyzji należało dokonać w powiązaniu z zasadą dwuinstancyjności, która - w świetle art. 78 Konstytucji RP - rozumiana jest jako uprawnienie strony do żądania dwukrotnego merytorycznego rozpoznania jej sprawy, obejmującego dwukrotne rozpatrzenie sprawy wyjaśnionej w sposób niezbędny do jej rozstrzygnięcia. Uszczegółowieniem tej zasady konstytucyjnej jest przepis art. 15 ust. 1 k.p.a., stanowiący o dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

W rozpoznawanej sprawie PINB umorzył postępowanie, jako bezprzedmiotowe. WINB uznał natomiast uznał, że nie było podstaw do wydania takiej decyzji. Organ odwoławczy wskazał na przedwczesność zakończenia postępowania - upatrywał zatem przyczyny uchylenia zaskarżonej decyzji w naruszeniu przez organ I instancji art. 105 § 1 k.p.a., który stanowi, że w sytuacji, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Podkreślenia wymaga nadto, że rozwiązanie procesowe polegające na umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. postępowania jako bezprzedmiotowego prowadzi do braku możliwości merytorycznego załatwienia sprawy. Rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania ma charakter bowiem formalny.

Bezprzedmiotowość, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a., oznacza brak podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania danej sprawy. Wiąże się to z brakiem któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, co skutkuje tym, że nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Zachodzi ona zatem w sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego nie mamy do czynienia ze sprawą administracyjną mogącą być przedmiotem postępowania. Bezprzedmiotowość może mieć charakter podmiotowy, jak i przedmiotowy. W przypadku przyczyny o charakterze przedmiotowym, brak jest przedmiotu faktycznego do rozpoznania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu.

W świetle powyższego, organ uprawniony jest więc do umorzenia postępowania w sytuacji, gdy brak jest podstaw prawnych lub faktycznych do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy. Innymi słowy sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne. Umorzenie postępowania w sprawie przez organ pierwszej instancji oznacza zatem jego zakończenie, a więc przerwanie i uchylenie wszystkich dokonanych w nim czynności oraz orzeczenie o dalszym jego nieprowadzeniu. Decyzja umarzająca postępowanie nie rozstrzyga o istocie sprawy, wywiera natomiast skutek procesowy (kończy sprawę w danej instancji).

Co szczególnie istotne, w tak zakończonej sprawie nie dochodzi do skonkretyzowania w drodze decyzji administracyjnej indywidualnych uprawnień (obowiązków) wynikających z prawa materialnego i ich oceny przeprowadzonych w świetle regulacji zawartych w przepisach prawa materialnego. Z tego względu organ odwoławczy zobowiązany jest dokonać jedynie prawnej dopuszczalności wydania decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie, a nie rozpoznać w ramach postępowania odwoławczego merytorycznie (co do istoty) sprawę.

Organ odwoławczy nie godząc się z oceną procesowej decyzji, jaką jest decyzja o umorzeniu postępowania, nie mógł dokonać odmiennych ustaleń co do stanu faktycznego sprawy, nawet jeśli zgromadzony materiał dowodowy nie wymagał jego uzupełnienia w znacznym, istotnym dla sprawy zakresie. W sprawie zasadnicze znaczenie ma to, że organ odwoławczy nie był władny, działając w ramach przepisu art. 138 § 1 k.p.a., dokonać w niniejszej sprawie własnych ustaleń w odniesieniu do uregulowań Prawa budowlanego.

Oczekiwania skarżącej (sprowadzające się do wydania nakaz rozbiórki przez organ odwoławczy) sformułowane w tym zakresie w sprzeciwie spowodowałby w istocie, że sprawa de facto rozpoznana zostałaby w jednej instancji. Takie działanie organu odwoławczego pozbawiałoby strony prawa kwestionowania wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania.

Art. 15 k.p.a. stanowi bowiem, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Reasumując tę część rozważań - w sytuacji gdy organ pierwszej instancji umorzył postępowanie administracyjne z uwagi na jego bezprzedmiotowość, to organ odwoławczy nie mógł uchylić takiej decyzji i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż tak wydana decyzja naruszałaby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Organ drugiej instancji uchylając decyzję o umorzeniu postępowania i rozstrzygając w tym zakresie merytorycznie (co do istoty sprawy) zmieniłby podstawę prawną rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej z procesowej (art. 105 § 1 k.p.a.) na materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej.

Zauważyć następnie należy, iż na gruncie Prawa budowlanego postępowanie, co do zasady, staje się bezprzedmiotowe, jeżeli organy nadzoru budowlanego prowadzące postępowanie nie znajdują podstaw do wydania nakazów lub zakazów. Aby organy mogły zasadnie wydać rozstrzygnięcie umarzające prowadzone postępowanie administracyjne, to obowiązane są kierować się zasadami procedury administracyjnej, w tym zwłaszcza wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej, zgodnie z którą organ administracji publicznej zobowiązany jest do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Poczynienie w tym zakresie jednoznacznych i wyczerpujących ustaleń oraz ich ocena dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz przy zachowaniu określonych reguł tej oceny (art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a.) pozwoli dopiero na podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji prawidłowo wskazano, że w aktualnym stanie faktycznym i prawnym mamy do czynienia z sytuacją gdzie zrealizowano inwestycję na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która to decyzja została następnie wyeliminowana z obrotu prawnego wyrokiem Sądu. Organ odwoławczy ocenił, że powyższego stanu, nie można uznać za samowolę budowlaną w rozumieniu art. 48 ustawy Prawo budowlane, zaś w stosunku do takiego obiektu konieczne jest przeprowadzenie postępowania naprawczego w trybie art. 50 i 51 ww. ustawy. Tym samy – zdaniem organu odwoławczego - umorzenie przez organ I instancji postępowania administracyjnego w sprawie legalności rozbudowy budynku mieszkalno-usługowego, było nieprawidłowe.

Mając na uwadze przeprowadzone powyżej rozważania dotyczące charakteru decyzji o umorzeniu postępowania nie można zarzucić organowi odwoławczemu uchylania się od rozpoznania sprawy, skoro wydanie decyzji merytorycznej przez WINB prowadziłoby do rozpoznania sprawy co do istoty tylko w jednej instancji, a tym samym do naruszenia zasady dwuinstancyjności.

Wyjaśnić raz jeszcze należy, że dla uznania, że zasada ta została zrealizowana nie wystarcza, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia organów dwóch różnych stopni.

W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy nie dopuścił się naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., gdyż miał uzasadnione podstawy do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia, bowiem sprawa powinna być w pierwszej kolejności załatwiona co do istoty sprawy przez organ I instancji.

Mając na uwadze charakter podniesionych w sprzeciwie zarzutów jak również ich uzasadnienie ponownego podkreślenia wymaga, że decyzja o umorzeniu postępowania nie ma charakteru merytorycznego, tylko procesowy, a jej wydanie nie rozstrzyga merytorycznie sprawy ponieważ zamyka drogę do konkretyzacji praw lub obowiązków stron i kończy bieg postępowania w określonej instancji administracyjnej (por. A. Skóra [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do art. 61-126. Tom II, red.M. Karpiuk, P. Krzykowski, Olsztyn 2020, LEX/el.).

Nie można również organowi odwoławczemu zarzucić braku zawarcia w zaskarżonej decyzji wskazań, co do dalszego postępowania. Organ odwoławczy wskazał, iż organ I instancji winien uzupełnić materiał dowodowy i pozyskać aktualny miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowej działki. Zakres postępowania dowodowego wynika z oceny organu odwoławczego, że prowadząc ponownie postępowanie naprawcze organ winien w pierwszej kolejności wykluczyć zastosowanie w sprawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawo budowlane. Dopiero gdy organ I instancji całkowicie wykluczy nakazy wynikające z art. 51 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, w tym nakaz rozbiórki należy zastosować przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawo budowlane.

Uchylenie decyzji o umorzeniu postępowania wiąże się per se z koniecznością zebrania kompletnego materiału dowodowego i poprawnego ustalenia na jego podstawie stanu faktycznego sprawy, który będzie podstawą do rozstrzygnięcia sprawy co do istoty. Zwrócił na to uwagę organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji, od której wniesiono sprzeciw wskazując, że zakres ponownie prowadzonego postępowania wyjaśniającego wynika z "błędnego zastosowania" przepisu prawa materialnego poprzez organ I instancji co w konsekwencji doprowadziło do nieprawidłowego wydania decyzji o umorzeniu.

Reasumując, z okoliczności rozpoznawanej sprawy wynika, że zaistniały przesłanki do wydania przez WINB decyzji kasacyjnej. Z uwagi na, omówiony powyżej, charakter rozstrzygnięcia organu – jak również zakres kognicji w zakresie rozpoznania sprzeciwu, Sąd nie miał obowiązku odnosić się w uzasadnieniu swego wyroku do wszystkich zarzutów zawartych w skardze tym bardziej, że w przeważającej części, nie dotyczą one naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. ale zmierzają do wykazania tezy, zgodnie z którą przedmiotowy budynek nie spełnia wymogów określonych w decyzji o warunkach zabudowy (w szczególności zgodności z przepisami prawa budowlanego i prawa cywilnego, z przepisami techniczno-budowlanymi)..

Trzeba jednocześnie podkreślić, że w trakcie ponownie prowadzonego postępowania strona będzie miała możliwość rozważania potrzeby podnoszenia zarzutów, które były obecnie zgłaszane zarówno na etapie odwołania od decyzji organu I instancji (w tym dotyczące niewyjaśnienia stanu faktycznego skorelowane z licznymi wnioskami dowodowymi) jak również na etapie sprzeciwu (w tym ten, zgodnie z którym brak zgodności budynku z decyzją o warunkach zabudowy nie może być zaakceptowany na etapie postępowania naprawczego ponieważ na etapie postępowania naprawczego organ nie ocenia prawidłowości decyzji o warunkach zabudowy ale ma obowiązek zadać zgodność budynku z decyzją o warunkach zabudowy).

Odnosząc się do zarzutu sprzeciwu dotyczącego naruszenia art. 7 i art. 138 §2 k.p.a. poprzez sprzeczność ze stanowiskiem Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi zawartych w decyzji nr 262/2020 z dnia 06 października 2020 r. należy zauważyć, że organ odwoławczy odniósł się do tej kwestii na s. 23 decyzji od której wniesiono sprzeciw (wyjaśnił m. in., że w decyzji nr 262/2020 z dnia 06.10.2020r., błędnie wskazano, iż w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do zastosowania § 12 ust. 3 ww. rozporządzenia).

Sąd ma obowiązek odnieść się w motywach wyroku jedynie do tych aspektów sprawy, które są istotne dla przeprowadzenia oceny, czy zaskarżony akt był zgodny z obowiązującymi przepisami prawa. Ocenie w niniejszym postępowaniu, z woli ustawodawcy, który tak ukształtował instytucję sprzeciwu, podlegało wyłącznie zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a.

Jak wynika z powyższych rozważań brak jest podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a.

Wniesiony od niej sprzeciw jako nieuzasadniony podlegał zatem oddaleniu na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a.

k.ż.