Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 685/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-09-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art 17 ust. 5 pkt 1 lit. b, art 27 ust. 5
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 14 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 877/20 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 14 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Bk 877/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. na rzecz skarżącej kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", Sądowi pierwszej instancji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. przez uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z [...] listopada 2020 r. nr [...] pomimo tego, że nie naruszała ona art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze. zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.";

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 155 K.p.a. przez błędne uznanie, że w niniejszym stanie faktycznym sprawy istnieją podstawy do zastosowania art. 155 K.p.a., podczas gdy na mocy ww. przepisu nie można uchylić decyzji, która wygasła ("została skonsumowana");

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 27 ust. 5 w związku z art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.ś.r.", przez uznanie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. mogło przyznać skarżącej świadczenie pielęgnacyjne od daty złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, pomimo że w tym samym czasie w obrocie prawnym pozostawała decyzja Burmistrza Miasta G. z [...] maja 2020 r., przyznająca skarżącej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu opieki nad mężem, a która to [...] października 2020 r. wygasła i w związku z tym nie mogła zostać uchylona, a tym samym Kolegium nie mogło przyznać skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego od daty złożenia wniosku;

d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 17 ust. 3 u.ś.r. polegające na przyjęciu w zaskarżonym wyroku, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. może przyznać skarżącej świadczenie pielęgnacyjne w niższej wysokości niż ta, która wynika z art. 17 ust. 3 u.ś.r., tj. wysokości po wzajemnym skompensowaniu z pobranym przez skarżącą specjalnym zasiłkiem opiekuńczym za okres od [...] września 2020 r. do [...] października 2020 r.

Skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W piśmie z [...] lutego 2021 r. skarżący kasacyjnie organ oświadczył, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się więc wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej a które to zarzuty w tym przypadku okazały się nieuzasadnione.

Zgodnie z art. 182 § 2 P.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie należy uznać, że przesłanki te zaistniały.

Analizowana sprawa dotyczyła wniosku A. K. z [...] września 2020 r. skierowanego do Burmistrza Miasta G. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem, P. K. Wnioskodawczyni oświadczyła jednocześnie, że na podstawie art. 27 ust. 5 u.ś.r., z dniem przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, rezygnuje z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, przyznanego jej na mocy decyzji z [...] maja 2020 r. nr [...]. Decyzją tą Burmistrz Miasta G. przyznał A. K. specjalny zasiłek opiekuńczy w wysokości 620 zł miesięcznie na okres od [...] kwietnia 2020 r. do [...] października 2020 r. w związku z opieką nad mężem, P. K., legitymującym się znacznym stopniem niepełnosprawności.

Burmistrz Miasta G. decyzją z [...] października 2020 r. nr [...] odmówił A. K. przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, po pierwsze ze względu na brak spełnienia przesłanki z art. 17 ust. 1b u.ś.r., z którego wynika, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki ma powstać nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, a po drugie ze względu na ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, która to okoliczność, w świetle art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b. u.ś.r. wyklucza możliwość przyznania wnioskodawczyni świadczenia pielęgnacyjnego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z [...] listopada 2020 r. nr [...] uchyliło ww. decyzję w całości i przyznało A. K. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad mężem P. K. od [...] listopada 2020 r. bezterminowo w wysokości 1830 zł miesięcznie. Kolegium uznało, że nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na takiej wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 21 października 2014 r. (K 38/13) stwierdził bowiem niezgodność art. 17 ust. 1b u.ś.r. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie, ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Odnośnie do daty przyznania świadczenia pielęgnacyjnego organ uznał, że wprawdzie wniosek o przyznanie świadczenia został złożony [...] września 2020 r., to jednak do [...] października 2020 r. w obrocie prawnym pozostawała decyzja Burmistrza z [...] maja 2020 r. przyznająca wnioskodawczyni prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu opieki nad mężem.

A. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na ww. decyzję, zaskarżając ją w części, w jakiej nie przyznała ona skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego za okres od [...] września 2020 r. do [...] października 2020 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku powołanym na wstępie wyrokiem skargę uwzględnił. Sąd przyjął pogląd ukształtowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym na tle przepisów dotyczących zbiegu uprawnień do świadczeń rodzinnych, wskazujący, że skoro ustawodawca przewidział w art. 27 ust. 5 u.ś.r. sytuację "zbiegu uprawnień" do wymienionych świadczeń, a uprawnienie do konkretnego świadczenia rodzinnego przysługuje w sensie ścisłym dopiero z chwilą wydania, a dokładniej "uostatecznienia" się decyzji administracyjnej przyznającej dane świadczenie rodzinne, ponieważ decyzja taka ma charakter konstytutywny, to oznacza, że wcześniej nie może być mowy o nabyciu ("uzyskaniu") prawa do takiego świadczenia przez wnioskodawcę z powołaniem się na samą okoliczność spełniania ustawowych przesłanek do jego uzyskania. Norma zawarta w art. 27 ust. 5 u.ś.r. dopuszcza zatem przysługiwanie dwóch (lub więcej) świadczeń w tym przepisie wymienionych, natomiast wyklucza możliwość kumulatywnego pobierania tych świadczeń. Wobec tego sam fakt, że na dany okres przyznano wcześniej (a nawet pobrano), m.in. specjalny zasiłek opiekuńczy, co do zasady nie wyklucza przyznania następnie, w uzasadnionym przypadku, na ten okres świadczenia pielęgnacyjnego, o ile zostanie zapewnione, że nie dojdzie do kumulatywnego pobrania obu tych świadczeń za ten sam okres.

Sąd wskazał, że użyty w art. 27 ust. 5 u.ś.r. zwrot "zbieg uprawnień" należy rozumieć jako sytuację, w której dana osoba obiektywnie spełnia przesłanki do otrzymania co najmniej dwóch świadczeń, jak również sytuację, gdy ma już ustalone, na mocy ostatecznej decyzji administracyjnej, prawo do otrzymania jednego ze świadczeń wymienionych w tym przepisie i spełnia jednocześnie przesłanki otrzymania innego świadczenia. Aby strona mogła dokonać wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., nie zachodzi konieczność rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie z tych świadczeń rzeczywiście zostanie przyznane. Wymaganie organu, aby strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej decyzją świadczenia przed zbadaniem czy spełnia pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego i korzystniejszego dla niej, stawiałoby stronę w dość trudnej sytuacji, wprowadzając stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego czy uzyska wybrane ze świadczeń w miejsce już otrzymywanego. Prowadziłoby też do czasowego pozbawienia strony środków utrzymania. Zdaniem Sądu, skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić żadnych przeszkód w uzyskaniu przez stronę świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie, powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać. W tym celu organy obowiązane są poszukiwać rozwiązań proceduralnych gwarantujących stronie przewidziane w art. 27 ust. 5 ustawowe prawo wyboru świadczenia. To na organie spoczywa główny ciężar znalezienia takiego rozwiązania procesowego, który gwarantowałby wnioskodawcy realizację żądania nie tylko w zakresie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ale także do przyznania tego prawa na taki okres, jaki wynika z art. 24 ust. 2 u.ś.r., tj. począwszy od miesiąca złożenia wniosku o przyznanie prawa z prawidłowo wypełnionymi dokumentami.

Sąd uznał, że skarżąca dokonała wyboru korzystniejszego świadczenia już w dacie złożenia wniosku o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, tj. [...] września 2020 r. Skarżąca, mając świadomość niedopuszczalnego, a występującego w sprawie zbiegu uprawnienia do specjalnego zasiłku opiekuńczego i świadczenia pielęgnacyjnego, z powołaniem się na art. 27 ust. 5 u.ś.r. złożyła oświadczenie, że z dniem przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego rezygnuje z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego przyznanego jej stosowną decyzją. Miała zatem prawo oczekiwać od organu, że podejmie działania zmierzające do rozważenia przyznania jej korzystniejszego świadczenia. Sąd uznał zatem, że Kolegium dokonało wadliwej wykładni wskazanych przepisów ustawy, błędnie przyjmując, że zbieg prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego uzasadnia przyznanie skarżącej wnioskowanego świadczenia dopiero od dnia, od którego nie będzie skarżącej przysługiwał specjalny zasiłek opiekuńczy, tj. od [...] listopada 2020 r.

Okoliczność, że skarżąca miała wcześniej ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego na okres obejmujący m.in. miesiące od [...] września 2020 r. do [...] października 2020 r., a nawet pobrała za te miesiące zasiłek, nie wyklucza, zdaniem Sądu, przyznania na ten okres świadczenia pielęgnacyjnego, zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. Sąd podkreślił, że skoro skarżąca już we wniosku z [...] września 2020 r. oświadczyła, że z dniem przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego rezygnuje z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego przyznanego jej decyzją Burmistrza Miasta G. z [...] maja 2020 r., to chciała, aby w przypadku wydania decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne, uchylona została decyzja o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego. W ocenie Sądu powyższe należało odczytywać za wymaganą, w świetle art. 155 K.p.a., zgodę strony na uchylenie w odpowiedniej części i w niezbędnym zakresie, nawet z mocą wsteczną, tej decyzji. Fakt pobierania przez skarżącą specjalnego zasiłku opiekuńczego, w świetle oświadczenia strony o chęci rezygnacji z tego świadczenia na rzecz świadczenia pielęgnacyjnego, nie mógł stanowić w niespornych okolicznościach rozpoznawanej sprawy przeszkody do przyznania korzystniejszego świadczenia od daty złożenia wniosku.

Poglądu Sądu Wojewódzkiego nie podzieliło Kolegium, zarzucając Sądowi pierwszej instancji istotne naruszenie szeregu przepisów proceduralnych oraz prawa materialnego. W skardze kasacyjnej podkreślono, że Kolegium nie stoi na stanowisku, że świadczenie pielęgnacyjne nie może zostać przyznane osobie, która ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Organ uznał za oczywiste, że wobec treści art. 27 ust. 5 u.ś.r. osoba taka, w przypadku zbiegu uprawnień do świadczeń może dokonać wyboru i wówczas organy powinny ten wybór respektować. Organ nie uznał również, że nie ma możliwości uchylenia takiej decyzji z datą wsteczną, jeżeli dzieje się tak za zgodą strony lub w interesie zainteresowanego. Skarga kasacyjna akcentowała natomiast, że w okolicznościach niniejszej sprawy na przeszkodzie ku temu formalnie stało pozostawanie w obrocie prawnym decyzji Burmistrza G. z [...] maja 2020 r. o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego do [...] października 2020 r. i wygaśnięcie jej w momencie wpływu odwołania do Kolegium. W związku z czym Kolegium uznało, że w momencie rozpatrywania odwołania nie miało już żadnych instrumentów prawnych by nakazać uchylić przedmiotową decyzję.

W ocenie składu orzekającego skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Okoliczności stanu faktycznego ustalone przez organy administracyjne i przyjęte przez Sąd Wojewódzki nie są sporne. Kwestią sporną w sprawie była data, od której powinno zostać przyznane skarżącej świadczenie pielęgnacyjne.

Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Stosownie zaś do art. 27 ust. 5 u.ś.r., w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: (...) 2) świadczenia pielęgnacyjnego lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną. Przepis ten umożliwia uprawnionemu dokonanie wyboru przysługującego mu świadczenia.

Wobec powyższego należy uznać, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. nie powinien być interpretowany w oderwaniu od treści art. 27 ust. 5 u.ś.r, oraz od treści art. 24 ust. 2 ustawy, wprowadzającego zasadę ustalania prawa do świadczeń rodzinnych począwszy od miesiąca wpływu wniosku z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Konflikt między wymienionymi wyżej zasadami wynikającymi z kilku przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych należy rozstrzygnąć zgodnie z regułą proporcjonalności, wypełnioną na etapie wykonania decyzji o przyznaniu uprawnienia do korzystniejszego świadczenia.

Należało podzielić zatem stanowisko Sądu pierwszej instancji, że nie może mieć wpływu na wynik sprawy okoliczność, że w obrocie prawnym do [...] października 2020 r. pozostawała decyzja ostateczna Burmistrza Miasta G. z [...] maja 2020 r. przyznająca skarżącej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym mężem, skoro skarżąca we wniosku z [...] września 2020 r. w sposób jasny wyraziła swą wolę, że rezygnuje z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego.

Kwestia ta była przedmiotem rozważań sądów administracyjnych i ostatecznie przyjęto, że sam fakt, że na dany okres przyznano wcześniej (a nawet pobrano) specjalny zasiłek opiekuńczy, co do zasady nie wyklucza przyznania następnie, w uzasadnionym przypadku, na ten okres świadczenia pielęgnacyjnego, o ile zostanie zapewnione, że nie dojdzie do kumulatywnego pobrania obu tych świadczeń za ten sam okres. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy strona deklaruje gotowość zrzeczenia się wcześniej ustalonego prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Mając na uwadze, że w rozpoznawanej sprawie strona deklarowała rezygnację ze specjalnego zasiłku opiekuńczego "z dniem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego", co jest równoznaczne z warunkową zgodą na uchylenie albo zmianę decyzji odnoszącej się do pierwszego z wymienionych świadczeń, w grę może wchodzić przykładowo jednoczesne (tego samego dnia) przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i uchylenie albo zmiana decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy, czy też nawet rozstrzygnięcie o tych uprawnieniach w jednej decyzji. W orzecznictwie wskazuje się, że to ostatnie rozwiązanie zasadza się na przyjęciu, że kwestia przedmiotowego wyboru, a tym samym i rezygnacji z zasiłku opiekuńczego, stanowi element faktyczny sprawy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, co wskazuje na możliwość odpowiedniego załatwienia rezygnacji z zasiłku opiekuńczego w decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyroki NSA z 18 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 1676/18, czy 16 kwietnia 2021 r. sygn. akt I OSK 2852/20, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl, także pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu). Prawidłowo zatem wywiódł Sąd Wojewódzki, że to na organie spoczywa główny ciężar znalezienia takiego rozwiązania procesowego, który zagwarantuje realizację żądania nie tylko w zakresie ustalenia samego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ale również przyznania go na taki okres, jaki wynika z momentu złożenia stosownego wniosku. Tym samym, dokonany przez uprawnioną wybór świadczenia dla niej korzystniejszego powinien odnosić swój skutek na osi czasu zgodnie z ogólną regułą z art. 24 ust. 2 u.ś.r. W myśl tego przepisu prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego (wyroki NSA z 15 września 2020 r. sygn. akt I OSK 2199/19, 18 stycznia 2021 r. sygn. akt I OSK 2122/20).

Co do zaś kwestii dokonania sposobu rozliczeń obu świadczeń, to jest przyznanego do tej pory A. K. specjalnego zasiłku opiekuńczego i wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, skład orzekający pragnie podnieść, że – jak wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22 lutego 2021 r. sygn. akt I OSK 2508/20 czy wyroku z 25 czerwca 2021 r. sygn. akt I OSK 2852/20 (niepubl.), a który to pogląd znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie - w przypadku złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i rezygnacji z prawa do kolidującego świadczenia, wykluczającego możliwość przyznania świadczenia wnioskowanego, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobie uprawnionej, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Brak jest bowiem przepisów umożliwiających zmodyfikowanie tego przepisu, w tym w szczególności zmianę terminu początkowego ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Jest przy tym rzeczą bezsporną, że decyzje z zakresu świadczeń rodzinnych mają charakter decyzji konstytutywnych. Decyzje te wprawdzie – co do zasady – mają moc na przyszłość, ale nie wyklucza to jednak, że mogą one mieć również moc wsteczną. Każdy bowiem akt stosowania prawa odnosi się do określonego stanu faktycznego i w związku z tym jego skutki prawne mogą być powiązane w czasie z zaistnieniem tego stanu faktycznego. Można zatem uznać, że akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki pozostaje w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej zaś sytuacji decyzja (akt) może działać zarówno z mocą na przyszłość jak i z mocą wsteczną (por. także wyrok NSA z 28 października 2009 r. sygn. akt II GSK 153/09). W rezultacie powyższe oznacza, że decyzja, mocą której skrócono okres, na który przyznano świadczenie uniemożliwiające przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, wydana na skutek dokonania wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., może zostać wydana z mocą wsteczną, co umożliwi przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego – zgodnie z treścią art. 24 ust. 2 u.ś.r. – od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. W konsekwencji oznacza to, że przedstawiony wyżej pogląd Sądu Wojewódzkiego, zawierający przykładowe rozwiązanie powstałego w tym przypadku zagadnienia kolizji praw, nie naruszał prawa.

Powyższe prowadziło więc do wniosku, że także zarzuty materialnoprawne (nieprawidłowo określone przez skarżący kasacyjnie organ jako przepisy postępowania) oparte na art. 27 ust. 5 w związku z art. 24 ust. 2 oraz art. 17 ust. 3 u.ś.r., nie były trafne.

Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a w związku z art. 155 K.p.a. zauważenia wymaga, że ustawa o świadczeniach rodzinnych zawiera rozwiązanie szczególne w stosunku do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w których uregulowano zasadniczo trzy tryby nadzwyczajne wzruszania decyzji ostatecznych. Wśród przepisów art. 154, art. 155, art. 161 K.p.a. trybem adekwatnym do regulacji zawartej w art. 32 u.ś.r., zgodnie z którym organ właściwy oraz wojewoda mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczeń, byłby tryb uchylenia lub zmiany decyzji administracyjnej, na mocy której strona nabyła prawo, uregulowany w art. 155 K.p.a. Przepisy kodeksowe sygnalizują też możliwość uregulowania w przepisach szczególnych również innych sytuacji, w których organ administracji publicznej będzie legitymowany do uchylenia lub zmiany decyzji, na mocy której strona nabyła prawo. Zgodnie bowiem z art. 163 K.p.a. organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w niniejszym rozdziale, o ile przewidują to przepisy szczególne. Przykładem takiego szczególnego przepisu dopuszczającego uchylenie lub zmianę decyzji, na mocy której strona nabyła prawo na szczególnych w stosunku do kodeksowych zasadach, jest wskazany art. 32 ust. 1 u.ś.r. Oznacza to, że wniosku skarżącej kasacyjnie nie można oceniać jako wniosku o zmianę bądź uchylenie decyzji, której mocą nabyła określone uprawnienie, w trybie art. 155 K.p.a., ale oświadczenie o wyborze określonego świadczenia (art. 27 ust. 5 u.ś.r.). Tym samym do oceny takiego wniosku bezsprzecznie znajdą zastosowanie art. 24 ust. 2 i art. 32 ust. 1 i 2 u.ś.r. Nie sposób bowiem dokonać oceny wyboru przysługującego świadczenia, nie stosując przepisów u.ś.r.

Należy przy tym przyznać stronie skarżącej kasacyjnie rację, że prezentowane są poglądy, że przepis art. 155 K.p.a. nie ma zastosowania do decyzji, które wygasły (Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 155, System Informacji Prawnej LEX). Podobny charakter przypisuje się przepisowi art. 32 ust. 1 u.ś.r. W doktrynie i orzecznictwie wskazuje się bowiem, że wydanie przez organ rozstrzygnięcia na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych możliwe jest tylko wówczas, gdy decyzja w przedmiocie przyznanego zasiłku pozostaje w obrocie prawnym i nie została wykonana w całości. Dotyczy to sytuacji, gdy świadczenie zostało przyznane stronie bezterminowo, bądź wówczas gdy z chwilą wydania decyzji w trybie art. 32, nie upłynął jeszcze termin, na jaki świadczenie zostało przyznane (por. wyrok NSA z 19 stycznia 2009 r. sygn. akt I OSK 535/2008, Godlewska-Bujok Barbara Katarzyna, Ustawa o świadczeniach rodzinnych. Komentarz, System Informacji Prawnej LEX).

Niemniej jednak skoro przepisy prawa pozwalają stronie na wybór świadczenia, to organ – jak była już o tym mowa – powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa skorzystać. W tym celu właśnie Sąd pierwszej instancji wskazał na konieczność odczytania oświadczenia strony za wymaganą, w świetle art. 155 K.p.a., zgodę strony na uchylenie w odpowiedniej części i w niezbędnym zakresie nawet z mocą wsteczną, decyzji o specjalnym zasiłku opiekuńczym. Sąd pierwszej instancji dokonując interpretacji przepisu ustanawiającego możliwość uchylenia bądź zmiany decyzji ostatecznej wskazał na poglądy przyjmujące że wypłata świadczenia za cały okres zasiłkowy, ani nawet upływ tego okresu, nie czynią postępowania w przedmiocie zmiany decyzji przyznającej to świadczenie bezprzedmiotowym. Stanowisko Sądu pierwszej instancji koreluje zatem z tymi poglądami orzecznictwa, które wskazują, że wypłacenie świadczenia za cały okres zasiłkowy nie oznacza wygaśnięcia decyzji, na podstawie której świadczenia takie wypłacano (wyroki NSA z 12 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1987/15, 3 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1129/12; z 17 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 980/13; z 4 sierpnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2257/16). Tym samym okoliczność wypłacenia świadczenia za cały okres zasiłkowy nie czyni postępowania w przedmiocie zmiany takiej decyzji bezprzedmiotowym. Z tych powodów nie ma znaczenia z punktu widzenia przedmiotu sporu argumentacja skargi kasacyjnej w zakresie w jakim odwołuje się do poglądów doktryny i orzecznictwa sądów administracyjnych dotyczącego stosowania art. 155 K.p.a. Stanowisko Sądu Wojewódzkiego niewątpliwie nie tylko nie pozostaje w sprzeczności z treścią obydwu omawianych przepisów, lecz jest wyrazem odkodowania zawartych w nich norm w zgodzie z zasadami wyważania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 K.p.a.) oraz budzenia zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej (art. 8 § 1 K.p.a.), a w szerszym ujęciu ze standardami demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP). Należy wyraźnie podkreślić, że w realiach niniejszej sprawy wnioskująca o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego podjęła czynności zmierzające do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w miejsce przyznanego specjalnego zasiłku opiekuńczego, składając stosowne oświadczenie o woli rezygnacji z pobierania drugiego świadczenia, przy wnioskowaniu o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Mając na uwadze istotę obydwu świadczeń i wskazane wyżej zasady prawa brak podstaw, aby zarzucać nieprawidłowość takiej wykładni przepisów prawa, której wynik uwzględni cel ustawy o świadczeniach rodzinnych, a więc zapewni realną możliwość realizacji skorzystania ze świadczenia pielęgnacyjnego w celu objęcia konieczną, osobistą opieką bliskiego członka rodziny. Podkreślić należy, że o ile punktem wyjścia dla wykładni prawa jest zastosowanie wykładni językowej, to prawidłowo przeprowadzony proces wykładni nie powinien ograniczać się do lektury przepisów. Przepis prawa nie może być bowiem interpretowany w sposób sprzeczny z normami prawa danego systemu i celami tych norm. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów z 10 grudnia 2009 r. sygn. akt: I OPS 8/09 zwracał uwagę, że zastosowanie dyrektyw funkcjonalnych i systemowych może prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej, nawet w sytuacjach, gdy wykładnia ta prowadzi do jednoznacznych rezultatów (wyrok NSA z 18 maja 2021 r. sygn. akt I OSK 273/21).

Tym samym zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego brak było podstaw do uznania, że Sąd pierwszej instancji uwzględniając złożoną skargę, dopuścił się zarzucanego przez organ naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Nie może mieć wpływu na wynik sprawy także zasadne stanowisko skarżącego kasacyjnie organu, zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, dotyczące organu właściwego do działania w trybie art. 155 K.p.a. (co odnosi się także do regulacji art. 32 u.ś.r.), z powodu tego, że w skardze kasacyjnej nie zawarto odpowiednio sformułowanego zarzutu w tym przedmiocie. Nie spełnia takiej roli zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 155 K.p.a., tym bardziej, że argumentacja odnosząca się do wskazanego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej problemu nie została powiązana wprost z żadnym zarzutem wymienionym w petitum skargi kasacyjnej. Wyjaśnić należy, że zarzut taki mógłby być skuteczny w razie wytknięcia Sądowi pierwszej instancji naruszenia przepisu art. 135 P.p.s.a., jeśli sąd wojewódzki uznawszy skuteczność skargi i niezgodność z prawem także decyzji organu pierwszej instancji, pominął zastosowanie przewidzianych przepisami P.p.s.a. środków również wobec decyzji organu pierwszej instancji, a byłoby niezbędne do końcowego załatwienia sprawy. Trzeba zgodzić się z Samorządowym Kolegium Odwoławczym w L., że nie jest ono organem właściwym w rozumieniu wskazanych powyżej przepisów do prowadzenia postępowania w sprawie uchylenia bądź zmiany decyzji Burmistrza Miasta G. z [...] maja 2020 r. o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego. Nie można jednak przyznać racji stronie skarżącej kasacyjnie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uchylając wyłącznie decyzję Kolegium sprawił, że zaskarżony wyrok jest niewykonalny.

Należy też podnieść, że nie przemawia za stanowiskiem skarżącego organu wskazującym na trudności ze skompensowaniem świadczenia pielęgnacyjnego z wypłaconym specjalnym zasiłkiem opiekuńczym, powołanie się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej na wyrok NSA z 19 maja 2021 r. sygn. akt I OSK 210/21. Skarżące kasacyjnie Kolegium pomija ten fakt, że okoliczności stanu faktycznego cytowanej sprawy odbiegały od okoliczności rozpoznawanej sprawy. W sprawie I OSK 210/21 prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego zostało bowiem uchylone zgodnie z datą wskazaną przez stronę i decyzja ta stała się ostateczna. NSA uznał tam, że na etapie przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego nie było podstaw do formułowania ocen o dopuszczalności uchylenia decyzji przyznającej skarżącej specjalny zasiłek opiekuńczy z mocą wsteczną, ponieważ nie można było pominąć faktu pozostawania w obrocie prawnym decyzji uchylającej w kształcie niezmienionym za sporny okres.

Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie okazała się skuteczna i – z mocy art. 184 P.p.s.a. – orzekł jak w sentencji. Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone zgodnie z art. 193 zdanie drugie P.p.s.a.