Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1362/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: par. 3 ust. 1
journal: Dz.U. 1959 nr 52 poz 315
law: Rozporządzenie Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są  odpowiednie na cmentarze.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Dorota Włodarczyk - Kęska po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Lu 458/14 w sprawie ze skargi D. J. i R. J. na decyzję Wojewody L. z dnia [...] kwietnia 2014r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i oddala skargę 2. zasądza od D. J. i R. J. solidarnie na rzecz Wojewody L. 1000 zł (jeden tysiąc złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 19 lutego 2015 r., sygn. II SA/Lu 458/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie po rozpoznaniu sprawy ze skargi D. J. i R. J. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy pozwolenia na budowę uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty L. z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...].

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2014r. Wojewoda [...] - po rozpatrzeniu odwołania D. i R. J. (dalej także jako: skarżący) - utrzymał w mocy ww. decyzję Starosty [...] z dnia [...] lutego 2014 r. o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia odwołującym się pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wewnętrznymi instalacjami oraz zewnętrzną instalacją wod. – kan. i energ. w.l.z. na działce nr [...] położonej w miejscowości F. przy [...].

Rozstrzygnięcia organów zapadły w oparciu o stwierdzenie, że inwestycja sprzeczna jest z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy Firlej z dnia 8 sierpnia 2002r., Nr XXXIX/260/02 (Dz.Urz. Woj. Lub. Nr 86, poz.1841), zmienionym uchwałami z dnia 7 lutego 2007r., Nr IV/22/07, z dnia 17 kwietnia 2013r., Nr XXV/1251/2013 i z dnia 17 kwietnia 2013r. Nr XXVI/126/2013, co – w świetle art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 1409), uniemożliwia wydanie pozwolenia na budowę.

Organy stwierdziły, że działka nr [...] jest wprawdzie położona w obszarze przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną niską z dopuszczeniem usług komercyjnych, oznaczonym symbolem D 1 MN, UC, ale jednocześnie znajduje się w obszarze oddziaływania cmentarza parafialnego z XIX w., oznaczonego na mapie symbolem B-13 ZC. Przepis § 3 ust.4 pkt 2 ppkt 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zakazuje lokalizowania budynków w odległości mniejszej niż 50 m od granicy cmentarza dla terenu zwodociągowanego. Działka jest położona w terenie zwodociągowanym, w pasie 50 m od tego cmentarza, oddzielonego drogą powiatową KDP, a sam projektowany budynek mieszkalny - w odległości 25 m od jego ogrodzenia. Obszar ten, obejmujący odległość 50 m od cmentarza, na rysunku planu został oznaczony jako "strefa sanitarna", o której mowa w przepisach ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz.U. z 1959 r. Nr 11, poz. 62) i w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz.U. Nr 52, poz. 315).

Organ odwoławczy stwierdził ponadto, że wprawdzie w planie w ujęciu tabelarycznym dla czynnego cmentarza znajdującego się w obszarze o symbolu D - 22 ZC wskazano jako ustalenia realizacyjne adaptację stanu istniejącego i ustalono strefę sanitarną – 50 m, natomiast dla terenu cmentarza o symbolu B - 13 ZC określono ustalenia realizacyjne jako utrzymanie i ochronę istniejącego cmentarza, bez wskazania strefy sanitarnej, to jednak - zdaniem organu - rozstrzygający jest ogólny zapis § 3 ust. 4 pkt 2 ppkt 3 planu wprowadzający zakaz lokalizowania budynków w odległości mniejszej niż 50 m od granic cmentarzy, wynikający z powołanego § 3 ust. 1 i rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarżący domagali się uchylenia decyzji organów obu instancji wywodząc, że organy dokonały wadliwej wykładni miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie uwzględniając jego zapisów szczegółowych, w świetle których odmienne są ustalenia realizacyjne dla cmentarza czynnego (leżącego w strefie D - 22 ZC), dla którego przewidziano strefę sanitarną – 50 m i cmentarza zamkniętego (B - 13 ZC), dla którego takiej strefy nie przewidziano. Zdaniem skarżących, w świetle § 7 ww. rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r., przepisy tego rozporządzenia, w tym dotyczące odległości, mają zastosowanie wyłącznie do cmentarzy nowo urządzanych, a nie już istniejących, co sprawia, że w niniejszej sprawie organy nie powinny ich stosować.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w uzasadnieniu wyroku uwzględniającego skargę skarżących stwierdził, że decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem obowiązujących przepisów. Za wadliwe Sąd uznał stanowisko organów, które twierdziły, że planowana inwestycja jest niezgodna z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Firlej z dnia 8 sierpnia 2002r., Nr XXXIX/260/02, zmienionego ww. uchwałami z dnia 7 lutego 2007 r., z dnia 17 kwietnia 2013 r. i z dnia 17 kwietnia 2013 r.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Sąd zauważył, że postanowienia planu miejscowego dotyczące stref cmentarzy nie są spójne. Z przepisu części ogólnej planu - § 3 ust. 4 pkt 2 ppkt 3 dotyczącego funkcji terenów zielonych – cmentarzy (ZC) wynika, że w terenach tych zakazuje się lokalizowania budynków w odległości mniejszej niż 50 m od granicy cmentarza dla terenu zwodociągowanego i 150 m dla terenu niezwodociągowanego. W § 9 plan miejscowy przewiduje natomiast ustalenia szczegółowe dotyczące poszczególnych stref objętych planem, w tym dla stref oznaczonych jako "Jednostka B – [...]" (§ 9 ust. 3 pkt 2) oraz "Jednostka D – tereny rozwojowe miejscowości" (§ 9 ust. 3 pkt 4). Przepis § 9 ust. 4 zawiera natomiast – podane w tabelach - ustalenia szczegółowe dla poszczególnych jednostek planistycznych. Wskazano w nim, że w strefie oznaczonej "Jednostka B – [...]" obowiązują ustalenia § 9 ust. 2 oraz § 9 ust. 3 pkt 2, z tym, że sprecyzowano, że w terenie oznaczonym symbolem B – 13 ZC istnieje cmentarz parafialny z XIX w, wpisany do ewidencji SOZ, który został w planie przeznaczony jako cmentarz zamknięty, zabytkowy, a w ustaleniach realizacyjnych dla tego cmentarza wskazano "utrzymanie i ochrona istniejącego cmentarza". Z kolei w strefie "Jednostka D – tereny rozwojowe miejscowości" obowiązują ustalenia § 9 ust. 2 oraz § 9 ust. 3 pkt 4, z tym że symbolem D-22 ZC oznaczono teren cmentarza czynnego, a w ustaleniach realizacyjnych dla tego cmentarza wskazano "adaptacja stanu istniejącego. Obowiązuje strefa sanitarna – 50 m".

Z powyższego, w ocenie Sądu, wynika, że przepisy planu dotyczące zagospodarowania terenu wokół cmentarzy – części ogólnej i szczegółowej nie są jednakowe, a więc przyjęcie przez organy obu instancji, że w świetle tych przepisów dla obu cmentarzy wymagane jest zachowanie strefy sanitarnej było nieuzasadnione.

Sąd wskazał, że w świetle art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych, cmentarze powinny znajdować się na ogrodzonym terenie, odpowiednim pod względem sanitarnym. Przepis ten wprawdzie nie mówi wprost o "strefie ochronnej" ("sanitarnej"), ale delegując w ust. 3 ministra właściwego do spraw zdrowia do wydania rozporządzenia, jakie tereny uznaje się za odpowiednie pod względem sanitarnym na cmentarze, wskazuje, że rozporządzenie to powinno w szczególności określać "szerokość pasów izolujących od innych terenów, a w szczególności terenów mieszkaniowych" (pkt 1). Zgodnie zaś z § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze, teren pod cmentarz powinien być lokalizowany w sposób wykluczający możliwość wywierania szkodliwego wpływu cmentarza na otoczenie. Z przepisów tych wynika, że celem wprowadzenia "strefy ochronnej" wokół cmentarzy jest możliwość ich szkodliwego pod względem sanitarnym oddziaływania na otoczenie. Potwierdza to również § 7 rozporządzenia, zgodnie z którym jego przepisów nie stosuje się do cmentarzy już istniejących, jeżeli ich zastosowanie uniemożliwiałoby korzystanie z cmentarza, a właściwy powiatowy (miejski, dzielnicowy) inspektor sanitarny nie sprzeciwia się dalszemu korzystaniu z tego cmentarza.

W ocenie Sądu I instancji, skoro o wprowadzeniu "strefy ochronnej" tj. wymogu sytuowania cmentarzy w określonych odległościach od zabudowań (§ 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia) zadecydowała możliwość szkodliwego wpływu cmentarza na otoczenie, z tego powodu wymóg ten dotyczy cmentarzy nowopowstających, a więc z założenia cmentarzy "czynnych", "funkcjonujących", a więc takich, które oddziałują na otoczenie - przepisy ustawy i rozporządzenia mówią bowiem, w jakich odległościach od zabudowań należy sytuować cmentarze, a nie na odwrót (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 7 kwietnia 2008r., II SA/Kr 386/06; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 12 września 2012r., II SA/Po 565/12; wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 stycznia 2012r., IV SA/Wa 1501/11). Wyrażany w orzecznictwie pogląd odmienny, w świetle którego wymóg zachowania tych odległości należy odnosić również do sytuowania budynków mieszkalnych względem cmentarzy (wyrok WSA w Lublinie z dnia 17 marca 2011r., II SA/Lu 876/10) Sąd I instancji uznał za słuszny w przypadku cmentarzy "czynnych", przyjmując, że nieaktywny cmentarz zasadniczo nie powoduje szkodliwego wpływu na otoczenie. O ile zatem obowiązujące przepisy, w tym przepisy planu miejscowego, nie wprowadzają wprost strefy ochronnej wokół cmentarzy zamkniętych, to nie można istnienia takiego wymogu dopatrywać się w przepisach dotyczących cmentarzy czynnych.

Taka sytuacja, jak stwierdził Sąd I instancji, ma miejsce w niniejszej sprawie, gdyż przepisy szczególne miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] przewidują zachowanie strefy sanitarnej wyłącznie dla cmentarza czynnego (D – 22 ZC), natomiast nie przewidują zachowania takiej strefy dla cmentarza zamkniętego (B – 13 ZC).

Mając zatem powyższe na uwadze, stanowisko organów obu instancji, że wymóg zachowania tej strefy dotyczy obu cmentarzy Sąd I instancji uznał za wadliwe jako oparte wyłącznie na ogólnym przepisie planu miejscowego tj. § 3 ust. 4 pkt 2 ppkt 3. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podkreślono, że dokonując wykładni planu organy powinny bowiem uwzględnić odmienne w stosunku do obu cmentarzy zapisy oraz cel i istotę strefy ochronnej, wynikające z przepisów ustawy i rozporządzenia, a w razie wątpliwości co do szkodliwego wpływu na otoczenie cmentarza zamkniętego (B-13 ZC) powinny ewentualnie zasięgnąć wiedzy specjalistycznej z zakresu ochrony sanitarnej.

Sąd zauważył jednocześnie, że odrębną kwestią jest to, czy cmentarz ten jest faktycznie użytkowany, na co wskazuje notatka służbowa z dnia 15 maja 2014r. (k.31 akt admin.), przez co mógłby powodować negatywny wpływ na działki sąsiednie. Okoliczność ta zasadniczo nie powinna być uwzględniana przez organy architektoniczno – budowlane, udzielające pozwolenia na budowę, gdyż w świetle przepisów – Prawa budowlanego organy te oceniają zgodność projektu budowlanego z przepisami planu, natomiast faktyczne wykorzystywanie terenów objętych planem i ocena jego legalności należy do właściwych organów nadzoru budowlanego. Skoro plan miejscowy stwierdza, że cmentarz oznaczony symbolem B-13 ZC jest cmentarzem zabytkowym, zamkniętym, to tylko ewentualne oddziaływanie takiego typu cmentarza mogłoby uzasadniać szeroką interpretację ogólnego przepisu § 3 ust. 4 pkt 2 ppkt 3 planu, wprowadzającego wymóg zachowania strefy ochronnej wokół tego cmentarza. Brak takiego oddziaływania nie pozwala natomiast na przyjęcie, że plan miejscowy wprowadza taki wymóg w stosunku do obu cmentarzy istniejących na obszarze objętym planem.

Z powołanych względów, uznając za co najmniej przedwczesne stanowisko organów obu instancji, że inwestycja sprzeczna jest z planem miejscowym, co skutkowało odmową udzielenia pozwolenia na budowę na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz lit. i c , a także art. 135 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie decyzje organów obu instancji uchylił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda [...] zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie organ zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, poprzez błędną interpretację zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...], zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Firlej z dnia 8 sierpnia 2002 r. polegającą na:

1) błędnej wykładni § 3 ust. 4 pkt 2 ppkt 3 planu miejscowego poprzez uznanie, że odnosi się on tylko do jednego z dwóch cmentarzy funkcjonujących na terenie miejscowości F., w sytuacji, gdy przepis ten odnosi się do obu cmentarzy, w tym do starego cmentarza położonego przy [...] w F.;

2) uznanie, że w sprawie inwestycji D. i R. J. nie będzie miała zastosowania regulacja zawarta w § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze.

Zdaniem Wojewody, w sprawie bezsporne jest, że działka inwestorów znajduje się w obszarze, w którym przepisy zabraniają lokalizowania budynków mieszkalnych w odległości mniejszej niż 50 m od granicy cmentarza. Teren przeznaczony pod inwestycje jest terenem zwodociągowanym. Działka inwestorów od strony południowej przylega do [...], mającej status drogi powiatowej. Po przeciwnej stronie drogi znajduje się cmentarz parafialny, oznaczony na planie symbolem B-13 ZC, obwiedziony na rysunku planu linią określoną w legendzie rysunku jako "strefa sanitarna cmentarza". Szerokość strefy sanitarnej wynika z przepisów ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. Analizowany rysunek będący załącznikiem do planu miejscowego pokazuje strefę sanitarną wokół cmentarza oznaczonego symbolem B-13 ZC, a ze skali planu wynika, że obejmuje on obszar w odległości 50 m od granic cmentarza.

Skarżący kasacyjnie organ nie zaprzecza, że w planie miejscowym w ujęciu tabelarycznym określono ustalenia realizacyjne dla terenu cmentarza o symbolu B-13 ZC (cmentarz stary) jako "utrzymanie i ochronę istniejącego cmentarza", natomiast dla drugiego cmentarza (nowego), znajdującego się w obszarze o symbolu D-22 ZC ustalenia realizacyjne przewidują "adaptację stanu istniejącego i ustalenie strefy sanitarnej – 50 m". Organ zaznaczył jednak, że legenda rysunku będącego załącznikiem graficznym do planu zagospodarowania przestrzennego dla określenia strefy okołocmentarnej zawiera sformułowanie "strefa sanitarna od cmentarza". Organ zauważył, że przepisy dotyczące cmentarzy i chowania zmarłych nie używają terminu "strefa sanitarna" wokół cmentarza, lecz możliwość budowy wokół cmentarza określają od zachowania określonej odległości cmentarza od zabudowań. Odległości cmentarza od budynku, jak i budynku od cmentarza są tożsame. Dokonanie interpretacji analizowanego przepisu wyłącznie przy zastosowaniu wykładni językowej nie odzwierciedla, zdaniem organu, funkcji, jaką to uregulowanie prawne pełni. Zdaniem Wojewody nie ulega wątpliwości, że Rada Gminy F. mając na względzie normy ww. ustawy i rozporządzenia z 1959 r. uchwaliła zakaz lokalizowania budynków w odległości mniejszej niż 50 m od cmentarzy oznaczonych symbolem ZC, pokazując na rysunku planu obszar wyłączony spod zabudowy. Błędne zapisy planu dotyczące terenu B-13 ZC, jako sprzeczne z zapisami ogólnymi Planu dla terenu ZC i rysunkiem planu oraz sprzeczne z przepisami ww. rozporządzenia i ustawy, stanowiącymi zakaz lokalizowania budynków w odległości mniejszej niż 50 m od granic cmentarza dla terenu zwodociągowanego, nie powinny zatem stanowić podstawy rozstrzygnięcia sądu administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Zważywszy, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna posiada usprawiedliwione podstawy.

Za nieprawidłowe należało uznać te wnioski, które Sąd I instancji wyprowadził w odniesieniu do kwestii niezgodności zgłoszonej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zasadnicze znaczenie miało tu nieprawidłowe przyjęcie przez Sąd, że na terenie, na którym zlokalizowana została sporna inwestycja, objętym uchwałą Rady Gminy Firlej z dnia 8 sierpnia 2002r., Nr XXXIX/260/02, zmienioną powyżej wskazanymi uchwałami z dnia 7 lutego 2007 r., z dnia 17 kwietnia 2013 r. i z dnia 17 kwietnia 2013 r., obowiązywanie zapisu § 3 ust. 4 pkt 2 ppkt 3 planu wprowadzającego zakaz lokalizowania budynków w odległości mniejszej niż 50 m od granic cmentarzy zostało wyłączone na mocy zapisów części szczegółowej planu, z których wynika, że w strefie oznaczonej "Jednostka B – [...]" obowiązują ustalenia § 9 ust. 2 oraz § 9 ust. 3 pkt 2, w ramach których dla cmentarza parafialnego z XIX w. oznaczonego symbolem B – 13 ZC przyjęto ustalenia realizacyjne zakładające "utrzymanie i ochrona istniejącego cmentarza", a więc odmiennie niż ma to miejsce w przypadku cmentarza czynnego oznaczonego symbolem D-22 ZC, dla którego w ustaleniach realizacyjnych wskazano "adaptacja stanu istniejącego. Obowiązuje strefa sanitarna – 50 m".

Należy zauważyć, że o ile Sąd trafnie dostrzegł, że obowiązkiem organów była interpretacja zapisów planu z uwzględnieniem celu i istoty "strefy ochronnej" wokół cmentarzy wymaganej w świetle przepisów ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze, o tyle w odniesieniu do analizowanych przezeń zapisów planu miejscowego przyjętego uchwałą Rady Gminy Firlej z dnia 8 sierpnia 2002 r. oraz zmieniającymi ją uchwałami, Sąd wyprowadził błędne wnioski. Dokonana przez Sąd I instancji wykładnia zapisów § 9 ust. 2 oraz § 9 ust. 3 pkt 2 uchwały w sprawie planu miejscowego jest sprzeczna z przepisami ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze.

Nie budzi wątpliwości, że przyjęta w § 1 ust. 1 ww. rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. zasada nakazująca lokalizowanie cmentarzy z uwzględnieniem konieczności wykluczenia możliwości wywierania szkodliwego wpływu cmentarza na otoczenie dowodzi, że uregulowania dotyczące odległości cmentarza m.in. od zabudowań mieszkalnych ("stref ochronnych cmentarzy"), ujęte w § 3 rozporządzenia, mają na celu zapewnienie ochronnej strefy sanitarnej pomiędzy cmentarzem z zabudową mieszkalną.

Z dyspozycji § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze wynika, że odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych powinna wynosić co najmniej 150 m; odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone.

W orzecznictwie przyjmuje się, że przepisy ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych i rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. wykonawczego mają na celu zagwarantowanie zachowania odpowiednich odległości od projektowanych cmentarzy niezależnie od tego, czy w pierwszej kolejności powstanie cmentarz czy też zabudowa na pobliskich terenach (zob. wyrok NSA z dnia 27 października 2011 r., sygn. II OSK 1623/11). Zakres normowania § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze odnosi się przy tym nie tylko do cmentarzy nowobudowanych, ale również do istniejących, a także do lokalizowanej w ich sąsiedztwie zabudowy (zob. wyroki NSA: z dnia 27 maja 2014 r., sygn. II OSK 3047/12; z dnia 18 grudnia 2012 r., sygn. II OSK 1518/11). Wynika to z zauważenia, że przyjęcie, iż przepisy rozporządzenia mają zastosowanie tylko i wyłącznie do cmentarzy nowozakładanych nie można uznać za logiczne, skoro odległość 150 m lub 50 m mierzona od istniejącego cmentarza do projektowanego budynku, czy też od istniejącego budynku mieszkalnego do noworealizowanego cmentarza jest tą samą odległością. Celem wydania rozporządzenia, zgodnie z przepisem upoważniającym art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. nr 11, poz. 62 ze zm.), było m.in. określenie "szerokości pasów izolujących teren cmentarny od innych terenów, a w szczególności terenów mieszkaniowych". Wykładnia celowościowa tego przepisu ustawy prowadzi do wniosku, że przepisy rozporządzenia określają zarówno w jakiej odległości od innych terenów, w tym terenów o zabudowie mieszkaniowej mogą być lokalizowane nowe cmentarze, jak i w jakiej odległości od istniejących cmentarzy może być lokalizowana inna zabudowa, w tym zabudowa mieszkaniowa.

Dokonana przez Sąd I instancji wykładnia przepisów planu miejscowego oraz ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, a także przepisów rozporządzenia z 1959 r. opiera się na nieznajdującym potwierdzeniu w treści ww. aktów założeniu, że wyłączenie zastosowania § 3 ust. 4 pkt 2 ppkt 3 planu miejscowego do cmentarza oznaczonego symbolem B-13 ZC wynika z braku oddziaływania tego cmentarza na działki sąsiednie, gdyż cmentarz ten jest obiektem zamkniętym, który nie powoduje szkodliwego wpływu na otoczenie. W odniesieniu do tego stanowiska Sądu I instancji zauważenia wymagają następujące kwestie.

Po pierwsze, niczym nieuprawnione jest założenie tego Sądu, że cmentarz oznaczony symbolem B – 13 ZC jest cmentarzem zamkniętym. Z ujęcia tabelarycznego analizowanego w niniejszej sprawie planu miejscowego wynika bowiem, że na terenie oznaczonym symbolem B-13 ZC funkcjonuje cmentarz parafialny z XIX w. wpisany do ewidencji SOZ (stan istniejący), który dopiero docelowo (projekt planu miejscowego) ma zostać zamknięty. Na aktualne użytkowanie tego cmentarza wskazuje, jak zauważył Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, notatka służbowa z dnia 15 maja 2014 r.

Po wtóre, nawet gdyby ustalenia dotyczące sposobu użytkowania tego obiektu uznać za prawidłowe to zauważenia wymaga, że w świetle przepisów ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych oraz przepisów rozporządzenia z 1959 r. ustalenia odnoszące się do charakteru cmentarza jako czynnego bądź zamkniętego nie mają żadnej prawnej doniosłości. Teza, iż cmentarz niedziałający (zamknięty) jest cmentarzem, który nie powoduje szkodliwego wpływu na otoczenie nie może być uznana za trafną. Nie może bowiem budzić zasadniczych wątpliwości zasadność stwierdzenia, że także teren cmentarza zamkniętego w określonym okresie czasu, jaki minął od jego wyłączenia tego obiektu z użytkowania, może być źródłem takiego szkodliwego oddziaływania.

W świetle powyższego stwierdzić trzeba, że ustalenia, czy cmentarz oznaczony symbolem B – 13 ZC jest cmentarzem czynnym czy zamkniętym są dla potrzeb rozstrzygnięcia niniejszego sporu irrelewantne.

W rezultacie, skoro nie utrzymała się nieprawidłowo przyjęta w zaskarżonym wyroku teza o znaczeniu, jakie dla zastosowania § 3 ust. 4 pkt 2 ppkt 3 planu miejscowego w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia z 1959 r. ma przyjęte przez Sąd I instancji ustalenie co do braku odziaływania cmentarza B-13 ZC na działki sąsiednie, to nie mogło zostać utrzymane oparte na nim stanowisko Sądu I instancji, iż w rozpoznawanej sprawie zastosowanie § 3 ust. 4 pkt 2 ppkt 3 planu miejscowego do cmentarza B – 13 ZC zostało wyłączone.

Na marginesie zauważenia wymaga, że Sąd I instancji dopuścił taką interpretację przepisu § 3 ust. 4 pkt 2 ppkt 3 planu miejscowego, która zakłada wymóg zachowania strefy ochronnej wokół tego cmentarza w warunkach wskazujących na odziaływanie tego cmentarza na otoczenie, jednakże błędnie odniósł ją do przypadku wykazania oddziaływania cmentarza wyłączonego z użytku na nieruchomości sąsiednie. Przyjęcie takiego stanowiska przez Sąd I instancji wynika bezpośrednio z tego fragmentu uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w którym Sąd stwierdził, że tylko ewentualne oddziaływanie takiego typu cmentarza (tj. zamkniętego) mogłoby uzasadniać szeroką interpretację ogólnego przepisu § 3 ust. 4 pkt 2 ppkt 3 planu, wprowadzającego wymóg zachowania strefy ochronnej wokół tego cmentarza.

W świetle wcześniejszych rozważań stanowisko Sądu I instancji co do tego, że wymóg sytuowania cmentarzy we wskazanych w § 3 ust. 1 rozporządzenia odległościach od zabudowań dotyczy wyłączenie cmentarzy nowopowstających, zaś w przypadku cmentarzy już istniejących tylko cmentarzy czynnych, należy uznać za błędne.

Należy w całości zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie organem, że przepis § 3 ust. 1 rozporządzenia z 1959 r. stanowiący o strefach ochronnych wokół cmentarzy znajduje odzwierciedlenie w zapisie § 3 ust. 4 pkt 2 ppkt 3 planu miejscowego, który znajduje zastosowanie zarówno do cmentarza oznaczonego symbolem D-22 ZC, jak i do cmentarza B – 13 ZC. Istnienia strefy ochronnej wokół cmentarza B-13 ZC, jak trafnie wywodzi organ, dowodzi obwiedzenie terenu B-13 ZC na rysunku planu linią określoną w legendzie rysunku jako "strefa sanitarna cmentarza", obejmującą obszar w odległości 50 m od granic cmentarza, co pozostaje w zgodzie z § 3 ust. 1 rozporządzenia.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż stanowisko Wojewody [...], iż zapisy z ujęcia tabelarycznego planu miejscowego dotyczące terenu B-13 ZC, jako niespójne z zapisami ogólnymi Planu dla terenu ZC i rysunkiem planu oraz sprzeczne z § 3 ust.1 rozporządzenia, stanowiącymi zakaz lokalizowania budynków w odległości mniejszej niż 50 m od granic cmentarza dla terenu zwodociągowanego, nie mogły stanowić właściwego kryterium oceny legalności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. w przedmiocie odmowy pozwolenia na budowę oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty L. z dnia [...] lutego 2014 r.

Stwierdzenie powyższego uzasadniało uwzględnienie skargi kasacyjnej Wojewody jako wywiedzionej w oparciu o uzasadnione zarzuty naruszenia zaskarżonym wyrokiem prawa materialnego: § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze poprzez jego błędną wykładnię oraz § 3 ust. 4 pkt 2 ppkt 3 planu miejscowego poprzez nieprawidłowe uznanie, że odnosi się on tylko do jednego z dwóch cmentarzy funkcjonujących na terenie miejscowości F. i nie dotyczy starego cmentarza położonego przy [...] w F..

Uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok w całości i rozpoznał skargę. Skarga ta okazała się niezasadna, bowiem organy orzekające w sprawie w wyniku prawidłowo dokonanej interpretacji stosownych przepisów analizowanej uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zasadnie uznały, iż lokalizacja inwestycji skarżących jest sprzeczna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru [...], co w świetle art. 35 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane wydanie pozwolenia na budowę uniemożliwia.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi D. J. i R. J. na podstawie art. 151 p.p.s.a

O kosztach postępowania sądowego, które obejmują także koszty postępowania kasacyjnego, orzeczono na podstawie art. 200 i 203 pkt 2 p.p.s.a.