Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2021/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-04-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 1, art. 174, art. 176, art. 183 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 29 ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 1438
law: Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa - tekst jednolity.
article: art. 28
journal: Dz.U. 2004 nr 6 poz 40
law: Ustawa z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru
article: art. 336
journal: Dz.U. 2016 poz 380
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny
journal: Dz.U.UE.L 2001 nr 327 poz 11 art. 49 ust. 5
law: Rozporządzenie Komisji (WE) Nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych syystemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3508/92
journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 141 poz 18 art. 73 ust. 4 i 5, art. 80 ust. 1, art. 81
law: Rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji  oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla  systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia del. WSA Ewa Cisowska-Sakrajda (spr.) Protokolant Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 13 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Go 192/15 w sprawie ze skargi A. J. na decyzję Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. J. na rzecz Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze 300 (trzysta) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 maja 2015r. sygn. akt II SA/Go 192/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę A. J. na decyzję Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze z dnia [...] stycznia 2015r. w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2005.

W uzasadnieniu tego wyroku Sąd I instancji wskazał, że wnioskiem z dnia [...] maja 2005r. A. J. zwróciła się o przyznanie pomocy finansowej z tytułu działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na rok 2005 o łącznej powierzchni 24,53 ha, położonych w obrębie S., gmina S.. Po rozpoznaniu tego wniosku Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. decyzją z dnia [...] kwietnia 2006r. przyznał A. J. płatność ONW na rok 2005 w wysokości 4.390,87 zł, zaś decyzją z dnia [...] lutego 2013r. stwierdził wydanie decyzji z dnia [...] kwietnia 2006r. z naruszeniem prawa. A. J. nie będąc posiadaczem gospodarstwa rolnego, w skład którego wchodziły działki objęte wnioskiem o przyznanie płatności, nie prowadziła bowiem w 2005r. na zadeklarowanych gruntach działalności rolniczej i nie spełniała warunków umożliwiających przyznanie tej pomocy finansowej. Decyzja ta stała się ostateczna z dniem [...] marca 2013r.

Wobec odmowy zwrotu nienależnie pobranych płatności za 2005r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. decyzją z dnia [...] listopada 2014r. ustalił A. J. kwotę nienależnie pobranych płatności z tego tytułu w wysokości 4.390,87 zł. Decyzją z dnia [...] stycznia 2015r. Dyrektor Lubuskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Zielonej Górze utrzymał w mocy tę decyzję.

Organ odwoławczy wskazał, iż przesłanki ustalenia wobec strony kwoty nienależnie pobranych płatności ONW na 2005r. wynikają w szczególności z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (tekst jedn.: Dz.U. z 2014r. poz. 1438), zwanej ustawą o ARiMR oraz art. 73 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009 oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz.U.WE.L.141.18), zwanego rozporządzeniem nr 796/2004. Strona nie spełniła bowiem podstawowego wymogu pozwalającego na przyznanie omawianej płatności, wynikającego z § 2 pkt 1 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. nr 73, poz. 657 ze zm.), tzn. w 2005r. którego dotyczył wniosek, nie była posiadaczem gruntów rolnych deklarowanych do płatności. Z dokumentów pozyskanych z Urzędu Kontroli Skarbowej w Zielonej Górze wynika, iż w latach 2004-2009 posiadaczem i użytkownikiem tych gruntów był na podstawie zawartej umowy dzierżawy M. K..

Organ wskazał, iż art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR stanowi samoistną, odrębną podstawę orzekania o zwrocie płatności, która niekoniecznie musi w każdym przypadku wiązać się ze zniesieniem z obrotu prawnego decyzji przyznającej płatność. Kwestia przyznania bądź odmowy przyznania płatności została rozstrzygnięta ostateczną decyzją z dnia [...] lutego 2013r., natomiast przedmiotem niniejszego postępowania jest ustalenie, czy w sprawie doszło do nienależnego pobrania płatności do gruntów rolnych za 2005r. Z ostatecznej decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. z dnia [...] lutego 2013r. wynika, iż stronie nie powinna zostać wypłacona pomoc finansowa za "2004r.". W przypadku gdy względem beneficjenta zostaje wydana decyzja w trybie art. 151 § 2 k.p.a., stwierdzająca z powodu upływu terminu wskazanego w art. 146 § 1 k.p.a. wydanie dotychczasowej decyzji z naruszeniem prawa, możliwe jest wszczęcie i prowadzenie postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności w trybie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR. Nie można mówić, iż w wyniku wznowionego postępowania administracyjnego zapadła decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Ustalenia i wnioski wynikające z obydwu decyzji (tj. z dnia [...] kwietnia 2006r. oraz [...] lutego 2013r.) są całkowicie odmienne. Organ stwierdził również brak przesłanek wykluczających obowiązek zwrotu przez stronę nienależnie pobranych płatności, określonych w art. 73 ust. 4 i 5 rozporządzenia nr 796/2004, wskazując jednocześnie, iż powołany w odwołaniu przepis art. 49 rozporządzenia nr 2419/2001 nie ma zastosowania do płatności ONW na rok 2005, albowiem na mocy art. 80 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004 utracił moc. W szczególności uznał, iż brak jest podstaw do przyjęcia czteroletniego okresu przedawnienia w przypadku działania strony w dobrej wierze. Z jednej bowiem strony A. J. oddała gospodarstwo rolne w dzierżawę zięciowi M. K., z drugiej strony zaś złożyła wniosek o przyznanie płatności do gruntów rolnych wchodzących w jego skład, oświadczając przy tym pisemnie, że znane są jej zasady przyznawania płatności (rubryka VIII wniosku). Deklarowanie do uzyskania pomocy finansowej na 2005r. gruntów nie będących w posiadaniu strony, a następnie pobranie z tego tytułu płatności wyklucza działanie w dobrej wierze. Twierdzenie odwołania przypisujące A. J. rolę zarządczą w prowadzeniu gospodarstwa stoją w sprzeczności ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym.

Oddalając skargę A. J. – Sąd I instancji wskazał, że z art. 73 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004 oraz art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR wynika, iż przedmiotem postępowania jest ustalenie, czy w danej sprawie doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z funduszy, a następnie określenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków. Ustalenie, czy przyznane uprzednio kwoty pomocy bądź płatności zostały przyznane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, może wynikać z ustaleń dokonanych zarówno w toku postępowania toczącego się na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR, jak i z ostatecznych decyzji wydanych w postępowaniach nadzwyczajnych w przedmiocie przyznania płatności lub pomocy. Oba te przypadki mieszczą się w sferze ustaleń faktycznych. Dla prawidłowego zastosowania art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR brak jest podstaw aby zasadnie wywodzić, że warunkiem koniecznym wydania decyzji ustalającej kwoty nienależnie pobranych środków jest uprzednie wzruszenie, w trybie przepisów o wznowieniu postępowania, ostatecznych decyzji przyznających płatności.

Sąd I instancji wskazał, że dziesięcioletni termin przedawnienia wynikający z art. 73 rozporządzenia nr 796/2004 w razie braku dobrej wiary beneficjenta, który pobrał nienależne środki, jest dłuższy niż termin przewidziany w polskim prawie dla usunięcia z obrotu prawnego decyzji wadliwie przyznającej płatności w trybie nadzwyczajnym jakim jest wznowienie postępowania – w sytuacjach opisanych w art. 145 § 1 pkt 3-8 k.p.a. W takim wypadku termin ten wynosi pięć lat (art. 146 § 1 k.p.a.) i gdy z powodu tej okoliczności nie można uchylić decyzji organ administracji publicznej ogranicza się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji (art. 152 § 2 k.p.a.). Zakaz uchylenia decyzji dotkniętej wadami wymienionymi w art. 145 § 1 k.p.a. po upływie terminu wskazanego w art. 146 § 1 k.p.a. nie oznacza sanacji takiej decyzji. Decyzja ta bowiem – pomimo braku możliwości jej wyeliminowania z obrotu prawnego z uwagi na upływ terminu przedawnienia – jest decyzją nieprawidłową, wydaną z naruszeniem prawa (art. 151 § 2 k.p.a.). W konsekwencji Sąd I instancji uznał, że płatności pobrane na podstawie decyzji, co do której zapadło później rozstrzygnięcie stwierdzające jej wydanie z naruszeniem prawa, nie były należne. Pojęcie "nienależnych" płatności jest szerokie i obejmuje swym zakresem przedmiotowym różne przypadki nieuprawnionego pobrania środków publicznych z tytułu płatności rolnych. Przepisy art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR oraz art. 73 rozporządzenia nr 796/2004 stanowią samoistną, odrębną podstawę orzekania o zwrocie płatności rolnych, która niekoniecznie musi w każdym przypadku wiązać się z wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji przyznającej określoną płatność. Regulacja rozporządzenia nr 796/2004 – także co do dziesięcioletniego terminu przedawnienia obowiązku zwrotu środków w razie niezaistnienia dobrej wiary u beneficjenta – podlegają bezpośredniemu stosowaniu w każdym państwie Unii Europejskiej bez względu na odmienne regulacje proceduralne danego państwa członkowskiego. Tym samym, na podstawie decyzji podjętej w postępowaniu wznowieniowym stwierdzającej, że dotychczasowa decyzja o przyznaniu płatności rolnych została wydana z naruszeniem prawa z powodu upływu terminu wynikającego z art. 146 § 1 k.p.a., możliwe jest więc wszczęcie i przeprowadzenie postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności w trybie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR.

W ocenie Sądu I instancji, w sprawie bezspornym jest, iż skarżąca otrzymała na mocy decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. z dnia [...] kwietnia 2006r. środki publiczne za 2005r. z funduszy, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. a ustawy o ARiMR. Jednakże w latach 2004-2009 faktycznym użytkownikiem oraz posiadaczem gospodarstwa rolnego, w skład którego wchodziły grunty zadeklarowane przez skarżącą do płatności na 2005r., był na podstawie zawartej umowy dzierżawy jej zięć M. K.. Z uwagi na odmienny charakter i odrębność postępowania prowadzonego w oparciu o treść art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR oraz postępowań nadzwyczajnych zmierzających do ewentualnego wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznej decyzji o przyznaniu płatności wpływu na prawidłowość działania organów w sprawie nie ma fakt, że ostateczna decyzja z dnia [...] kwietnia 2006r. o przyznaniu skarżącej płatności za 2005r. nie została wyeliminowana z obrotu prawnego w trybie wznowienia postępowania administracyjnego, lecz z powodu upływu pięcioletniego terminu, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a.

Odwołując się pomocniczo do kodeksu cywilnego, Sąd I instancji stwierdził, że posiadanie uprawniające do uzyskania płatności musi zawierać w sobie kilka szczególnych cech. Musi to być faktyczne posiadanie i rolnicze użytkowanie gruntów utrzymywanych w dobrej kulturze rolnej i ściśle związanych z produkcją rolną, której przecież wspieraniu płatności mają służyć. Na mocy art. 336 k.c. posiadanie jest stanem faktycznym władztwa nad rzeczą i nie jest nawet uzależnione od legitymowania się tytułem prawnym uprawniającym do takiego władania. Dla uzyskania płatności bezpośredniej do gruntu rolnego liczy się efektywne (rzeczywiste) w sensie gospodarczym korzystanie z gruntów, czyli faktyczne ich użytkowanie. Zebrany materiał dowodowy jednoznacznie potwierdził, iż w 2005r. skarżąca nie była posiadaczem gospodarstwa rolnego, w skład którego wchodziły grunty zadeklarowane przez nią do płatności bezpośrednich za ten rok, przez co nie spełniała ona podstawowej przesłanki umożliwiającej przyznanie płatności wynikającej z § 2 rozporządzenia ONW. Skarżąca nie zakwestionowała legalności decyzji z dnia [...] lutego 2013r. Wobec tego przyznane jej decyzją z dnia [...] kwietnia 2006r. i przekazane na jej rachunek w dniu [...] kwietnia 2006r. płatności ONW zostały pobrane nienależnie.

Sąd I instancji podniósł, że ze względu na przepisy art. 80 ust. 1 i 2 oraz art. 81 rozporządzenia nr 796/2004, jak też tabelę korelacji przedstawioną w załączniku nr III do tego aktu, kwestia okoliczności wyłączających możliwość dochodzenia zwrotu nienależnie pobranych płatności w tym okresów przedawnienia oceniana być powinna w oparciu o przepisy art. 73 ust. 4 i 5 tego rozporządzenia. Zgodnie zaś z art. 73 ust. 5 rozporządzenia 796/2004 obowiązek zwrotu określony w ust. 1 w przypadku dokonania nienależnej płatności nie ma zastosowania, jeżeli okres między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż dziesięć lat. Jednakże jeśli beneficjent działał w dobrej wierze, okres wskazany akapicie pierwszym jest ograniczony do czterech lat. Sąd I instancji wskazał, że dobra wiara polega na usprawiedliwionym - w konkretnych okolicznościach - przekonaniu danej osoby, że jej działanie jest zgodne z prawem, tudzież na przekonaniu, że zachodzi pewien stan rzeczy – nawet jeżeli jest to przekonanie błędne lub niezgodne z prawem. W rozpatrywanej sprawie brak było w przekonaniu Sądu I instancji podstaw do przyjęcia, że skarżąca w toku postępowania o przyznanie płatności ONW na rok 2005 pozostawała w dobrej wierze. Oddała gospodarstwo rolne w dzierżawę zięciowi M. K., a mimo to występując w roli posiadacza tego gospodarstwa złożyła wniosek o przyznanie płatności do gruntów rolnych wchodzących w jego skład, składając wraz z tymże wnioskiem pisemne oświadczenie, że znane są jej zasady przyznawania płatności. Kwestia zaniechania zapoznania się przez skarżącą w warunkami uzyskiwania płatności ONW oceniana być musi w kategoriach niedbalstwa, co wyklucza możliwość przyjęcia działania w dobrej wierze. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. wydając decyzję z dnia [...] kwietnia 2006r., na mocy której płatność została zrealizowana, kierował się żądaniem strony zawartym we wniosku oraz treścią jej oświadczenia, z którego wynika, że działki zadeklarowane we wniosku są w faktycznym posiadaniu i władaniu skarżącej. W chwili wydania decyzji o przyznaniu płatności ONW na 2005r. organ ten nie posiadał informacji, że skarżąca nie spełnia przesłanek do przyznania płatności. Wiadomość o tym fakcie powziął po otrzymaniu w dniu [...] lipca 2012r. dokumentacji z przeprowadzonego przez Urząd Kontroli Skarbowej postępowania wyjaśniającego w sprawie użytkowania działek wchodzących w skład opisywanego gospodarstwa rolnego, co wyklucza zastosowanie art. 73 ust. 4 rozporządzenia nr 796/2004.

Sąd I instancji stwierdził, że organy orzekające w sprawie działały na podstawie obowiązujących przepisów prawa; brak było podstaw do uznania za odpowiadające prawdzie stwierdzeń skargi, że całością najważniejszych spraw i decyzji dotyczących prowadzenia gospodarstwa rolnego w S. w latach 2004-2009 zajmowała się A. J., podczas gdy M. K. będąc jego dzierżawcą zajmował się jedynie sferą faktycznego prowadzenia jego spraw, a skarżąca wszelkie uzyskane od ARiMR środki przeznaczyła na rozwój gospodarstwa. Treść przesłuchania skarżącej oraz innych świadków przed organem kontroli skarbowej wskazuje, że gospodarstwo rolne znajdowało się w faktycznym władaniu M. K., który wykonywał wszystkie prace związane z jego prowadzeniem, czerpał z niego pożytki. Natomiast skarżąca uzyskane przez siebie środki z ARiMR przeznaczyła na własne potrzeby, zeznała bowiem, że "z tego żyliśmy". Zeznania te organy orzekające w sprawie słusznie oceniły jako wiarygodne, gdyż przed wznowieniem postępowania w sprawie przyznania płatności oraz przed wszczęciem postępowania o ustalenie nienależnie pobranych płatności skarżąca nie miała żadnego interesu w tym, aby zeznawać odmiennie w stosunku do rzeczywistego stanu rzeczy. Strona skarżąca w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem kontrolowanej decyzji nie przejawiła jakiejkolwiek inicjatywy dowodowej dla wykazania, iż składając w maju 2005r. wniosek o płatność ONW pozostawała w dobrej wierze.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła A. J., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, tj. art. 49 ust. 5 rozporządzenia nr 2419/2001, art. 80 ust. 1, art. 81 i art. 73 rozporządzenia nr 796/2004, a także art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR w zw. z art. 28 ustawy PROW, polegające na bezzasadnej odmowie uznania, że skarżąca, ubiegając się o płatności, pozostawała w dobrej wierze, i odmowie zastosowania wobec niej czteroletniego terminu przedawnienia dochodzenia nienależnie pobranej płatności;

2. przepisów postępowania, tj. art. 134 § 1 p.p.a.a., polegające na jego niewłaściwej wykładni, pominięciu okoliczności faktycznych i braku wyczerpującego zebrania i wszechstronnego rozważenia zabranego materiału dowodowego.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o zmianę wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i uwzględnienie skargi oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpatrzenia i orzeczenie o kosztach procesu wraz z orzeczeniem o kosztach zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Lubuskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Zielonej Górze wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wobec nie stwierdzenia okoliczności skutkujących nieważnością postępowania przed Sądem I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał wniesioną przez A. J. skargę kasacyjną w granicach zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw prawnych, co oznacza, że podlega ona oddaleniu. Zarzuty kasacyjnie – sformułowane na obu podstawach prawnych, określonych w art. 174 p.p.s.a. - nie są bowiem zasadne.

Ze sposobu sformułowania zarzutów kasacyjnych i uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że istotą sporu w sprawie jest zasadność stanowiska Sądu I instancji, który zaakceptował wyrażony w kontrolowanej decyzji pogląd organów, że skarżąca kasacyjnie nie działała w dobrej wierze, składając wniosek o płatność i oświadczając, że jest faktycznym posiadaczem i użytkownikiem zadeklarowanych do płatności gruntów rolnych, a w konsekwencji że w sprawie nie ma zastosowania czteroletni okres przedawnienia, zaś pobrana przez skarżącą kwota płatności jest nienależna i podlega zwrotowi wraz z odsetkami. Przy tak zarysowanym sporze skarga kasacyjna kwestionuje dokonaną przez organy i zaakceptowaną przez Sąd I instancji ocenę zeznań świadków, które, zdaniem skarżącej, mają dowodzić o rolniczym użytkowaniu przez skarżącą zgłoszonych do płatności gruntów rolnych i działaniu w dobrej wierze. Skarżąca kasacyjnie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej twierdzi, że - pomimo zawarcia z M. K. umowy dzierżawy tych gruntów – nadal zajmowała się administracją gospodarstwa, prowadząc dokumentację i drobną księgowość oraz zajmując się sprawami gospodarstwa na podstawie pełnomocnictwa dzierżawcy, a także użyczając dzierżawcy sprzęt rolniczy. Podnosi nadto, że dzierżawca wyłącznie wykonywał prace związane z fizycznym prowadzeniem gospodarstwa "przy pomocy i pod okiem skarżącej, stopniowo wdrażając się w rytm tych prac i poznając ich zasady". Według skarżącej kasacyjnie, "prowadzenie programu rolnośrodowiskowego, samodzielnie przez M. K. nie byłoby możliwe, bowiem zarówno inwentarz jak i sprzęt konieczny do prowadzenia roli był własnością skarżącej i jej męża", to ona dysponowała wiedzą i doświadczeniem, mogła decydować o kierunku rozwoju gospodarstwa, zarządzać pracami, prowadzić nad nimi nadzór i kontrolę zgodności ze złożonym wnioskiem, jak i sztuką i techniką agralną.

Wobec oparcia skargi kasacyjnej na obu podstawach prawnych w pierwszej kolejności należy rozpoznać zarzut naruszenia prawa procesowego, dopiero bowiem prawidłowe poczynienie ustaleń faktycznych pozwala na ocenę zasadności zastosowania prawa materialnego. W tej sprawie jest to tym bardziej uzasadnione, że skarga kasacyjna nie zawiera zarzutu błędnej wykładni prawa materialnego, jak i nie ma sporu co do relewantnych prawnie okoliczności faktycznych, co z kolei uzasadniałoby uprzednie ustalenie zakresu postępowania dowodowego na gruncie prawa materialnego.

Zarzut kasacyjny naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. zawiera wadę konstrukcyjną, uniemożliwiającą jego merytoryczną ocenę przez Naczelny Sąd Administracyjny. Skarżąca kasacyjnie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie zawarła żadnej argumentacji, odnoszącej się do tegoż przepisu, a w konsekwencji i nie wykazała wpływu naruszenia tegoż przepisu na wynik sprawy, tj. nie wskazała w czym upatruje wadliwej jego wykładni, jakie okoliczności faktyczne zostały przy rozpoznawaniu sprawy przez Sąd I instancji pominięte i jakie to konieczne dowody w sprawie powinny zostać, a nie zostały, przeprowadzone. Samo przytoczenie podstawy kasacyjnej nie jest wystarczające, aby zarzut kasacyjny mógł zostać sformułowany skutecznie. Obligatoryjnym elementem skargi kasacyjnej jest bowiem zgodnie z art. 176 p.p.s.a. uzasadnienie sformułowanego zarzutu, a w przypadku zarzutu naruszenia prawa procesowego także wykazanie wpływu zarzucanego naruszenia prawa na wynik sprawy. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno przy tym przedstawiać argumenty mające na celu wykazanie słuszności podstaw kasacyjnych, a więc zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych, w tym jasno i precyzyjne odnosić się do realiów konkretnej sprawy (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 2014r., I GSK 1047/12, Lex nr 1487688, wyrok NSA z dnia 12 marca 2013r., II GSK 2468/11, Lex nr 1340155). Wykazanie wpływu na wynik sprawy powinno zaś sprowadzać się do wykazania przez skarżącą kasacyjnie związku przyczynowego między naruszeniem prawa a wynikiem sprawy, tj. do wskazania stosowną argumentacją, że gdyby nie doszło w sprawie do zarzucanego naruszenia, to mogłoby zapaść w sprawie inne rozstrzygnięcie niż kwestionowane skargą kasacyjną, że naruszenia prawa były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego rozstrzygnięcia (np. wyrok NSA z dnia 11 marca 2014r., II GSK 2103/12, Lex nr 1447212, czy wyrok NSA z dnia 20 lutego 2014r., II GSK 1933/12, Lex nr 1495128). Niezalenie od tego podnieść trzeba, że dla skutecznego sformułowania zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., co jednak nie miało miejsca w tej sprawie, należało wykazać, że Sąd I instancji - rozpoznając sprawę - dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy, albo też że w okolicznościach tej sprawy sąd powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutem i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, i że owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (tak np. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2014r., II GSK 1560/12).

Również zarzut błędnego zastosowania prawa materialnego, tj. art. 49 ust. 5 rozporządzenia nr 2419/2001, art. 80 ust. 1, art. 81 i art. 73 rozporządzenia nr 796/2004 oraz art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR w zw. z art. 28 ustawy PROW, nie zasługuje na uwzględnienie. Przepisy prawa administracyjnego materialnego stanowią normatywny wzorzec kontroli zgodności z prawem działania administracji publicznej, a ich naruszenie przez Sąd I instancji może nastąpić wyłącznie poprzez przyjęcie przez Sąd wadliwego wzorca tej kontroli lub wadliwą ocenę działania administracji w świetle tego wzorca. Oznacza to, że zarzuty skargi kasacyjnej muszą odnosić się do tych przepisów prawa, które legły u podstaw rozstrzygnięcia zawartego w wyroku Sądu I instancji, bowiem skarga kasacyjna jest skierowana przeciwko wyrokowi sądowemu, a jedynie pośrednio przeciwko rozstrzygnięciom administracyjnym, które podlegały kontroli sądowej (por. wyroki NSA dnia 17 listopada 2016r., II GSK 1057/15; z dnia 7 września 2016r., II GSK 283/15). Ten rodzaj wady nie czyni co prawda rozważanego zarzutu bezprzedmiotowym, jednak ogranicza zakres możliwej kontroli kasacyjnej do tego, jaki można ustalić na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej.

Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzut naruszenia przepisów art. 49 ust. 5 rozporządzenia nr 2419/2001 i art. 28 ustawy PROW nie został skutecznie podniesiony. Dla zakwestionowania zasadności dokonanej przez Sąd I instancji oceny działania administracji publicznej na gruncie przepisów prawa administracyjnego materialnego konieczne było przywołanie w zarzucie kasacyjnym przyjętych przez Sąd I instancji za podstawę prawną wyroku przepisów. Tymczasem wskazane w zarzucie przepisy nie stanowiły - pomijając, iż nie zostały one również rozwinięte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, co stanowi dodatkową wadę konstrukcyjną skargi kasacyjnej - wzorca dokonanej w zaskarżonym wyroku kontroli decyzji organu ARiMR. Nie mogły one zatem zostać w sposób wadliwy "zastosowane" przez Sąd I instancji w sprawie. Ponadto przepis art. 49 ust. 5 rozporządzenia nr 2419/2001 w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku został przywołany jedynie w odniesieniu do zarzutu skargi naruszenia tego przepisu przez organy ARiMR i w konfrontacji z art. 73 ust. 4 i ust. 5 rozporządzenia nr 796/2004, zastosowanym przez Sąd I instancji w procesie oceny okoliczności faktycznych działania skarżącej w dobrzej wierze. Przyjęte zaś za wzorzec sądowoadministracyjnej kontroli decyzji organu ARiMR przepisy art. 80 ust. 1 i art. 81 rozporządzenia nr 796/2004 oraz art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR nie zostały uzasadnione w skardze kasacyjnej, co niewątpliwie nie pozwala ustalić w czym skarga kasacyjnie upatruje ich naruszenia w tej sprawie. Niemniej jednak podnieść trzeba, że przepisy art. 80 ust. 1 i art. 81 rozporządzenia nr 796/2004 regulują – co wprost wynika z ich treści - zagadnienie intertemporalne, w tym co do dalszego obowiązywania rozporządzenia nr 2419/2001, zaś przepis art. 29 ustawy o ARiMR jest przepisem kompetencyjnym, określającym uprawnienie Prezesa ARiMR do ustalenia w drodze decyzji administracyjnej m.in. kwoty nienależnie pobranej płatności. Skarga kasacyjna nie kwestionowała wynikającej z art. 29 ustawy o ARiMR kompetencji Prezesa ARiMR do ustalenia kwoty nienależnie pobranej płatności, ani też zasadności zastosowania w sprawie dotyczącej płatności na 2005r. rozporządzenia nr 796/2004, zamiast rozporządzenia nr 2419/2001, obowiązującego w sprawach wniosków pomocowych dotyczących okresów premiowych, rozpoczynających się przed dnia 1 stycznia 2005r. Podnieść nadto trzeba, że zarzut naruszenia przepisu art. 29 ustawy o ARiMR nie może służyć podważeniu merytorycznej treści decyzji w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranej płatności.

Natomiast zarzut wadliwego zastosowania art. 73 ust. 5 rozporządzenia nr 796/2004 nie zasługuje na uwzględnienie z uwagi na jego bezzasadność. Skarga kasacyjna nie podważyła bowiem prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, że organy ARiMR zasadnie przyjęły, iż skarżąca kasacyjnie, składając wniosek o przyznanie pomocy, nie działała w dobrej wierze. Ocenę prawidłowości tego stanowiska należy dokonać w świetle niepodważonego przez skarżącą kasacyjnie stanu faktycznego tej sprawy, gdyż stanowi on w tej sprawie podstawę ustaleń faktycznych, a następnie ich oceny na gruncie prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 15 listopada 2011r., II GSK 1194/10, Lex nr 1096797). Błędne zastosowanie (niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych pozostaje wszak – jak podnosi judykatura – w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy. Tylko bowiem przy niekwestionowanym stanie faktycznym możliwa jest ocena, czy ziściła się hipoteza określonej normy prawa materialnego, czy też nie (wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2012r., II FSK 2053/10, Lex nr 1410617). Wadliwe zastosowanie prawa materialnego wymaga więc wcześniejszego obalenia ustaleń faktycznych czy też dowiedzenia ich nieprawidłowości. Oznacza to brak możliwości skutecznego powoływania się na zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną zakwestionowane (poprzez zarzuty procesowe) ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2008r., II FSK 1315/07, Lex nr 530445, wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013r., I FSK 1092/12, Lex nr 1372071).

Ze stanu faktycznego sprawy wynika zaś, co zasadnie przyjął Sąd I instancji, że skarżąca kasacyjnie nie była podmiotem uprawnionym do uzyskania spornej w sprawie płatności, gdyż nie spełniała podstawowego warunku jej przyznania, jakim było posiadanie zadeklarowanych do płatności gruntów rolnych w rozumieniu prawa unijnego (nie zaś w ujęciu art. 336 k.c., co wadliwie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku) i ich faktyczne rolnicze użytkowanie (prowadzenie działalności gospodarczej). Grunty te w latach 2004-2009 bowiem posiadał i użytkował gospodarczo M. K. na podstawie zawartej ze skarżącą kasacyjnie umowy dzierżawy. Zgromadzone przez organ kontroli skarbowej dowody, obejmujące zeznania skarżącej, świadków i dzierżawcy, wskazują jednoznacznie, że uprawiając sporne grunty M. K. wykonywał wszystkie zabiegi agralne na tych gruntach, czerpał pożytki z uprawnianych gruntów, bez jego udziału nie były wykonywane żadne prace na gruntach, na nim też spoczywał obowiązek użytkowania gruntów z należytą starannością. Okoliczności tej nie podważa podnoszony przez skarżącą kasacyjnie argument, iż dzierżawca czerpał z wiedzy i doświadczenia zawodowego skarżącej kasacyjnie, jak i gołosłowne i pozostające w sprzeczności z całokształtem przekazanych przez organ kontroli skarbowej spójnych i jednoznacznych dowodów sprawy twierdzenia skarżącej kasacyjnie, że M. K. był wyłącznie "fizycznym wykonawcą". Co istotne skarżąca kasacyjnie w postępowaniu prowadzonym przez organy skarbowe nie miała żadnego interesu w tym aby zeznawać niezgodnie z prawdą odmiennie niż w postępowaniu o zwrot nienależnie pobranej płatności. W ocenie okoliczności faktycznego użytkowania przez skarżącą zadeklarowanych do płatności gruntów nie bez znaczenia jest również ostateczna decyzja właściwego organu ARiMR stwierdzająca wydanie decyzji o przyznaniu skarżącej spornej płatności z naruszeniem prawa. Podjęcie tej decyzji oznacza bowiem, że przyznana skarżącej płatność jest nienależna, decyzja o jej przyznaniu została bowiem wydana z naruszeniem prawa, co było konsekwencją złożenia przez skarżącą niezgodnej ze stanem faktycznym deklaracji w zakresie rolniczego użytkowania przez nią gruntów (por. np. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014r., II GSK 307/13). Nie ma przy tym znaczenia fakt, że decyzja ta z uwagi na upływ okresu przedawnienia nie może być wyeliminowana z obrotu prawnego, bowiem nie budzi wątpliwości, iż okoliczność spełnienia przez skarżącą jednej z przesłanek przyznania płatności (faktycznego prowadzenia gospodarstwa) nie zaistniała w sprawie i skarżąca kasacyjnie nie otrzymałaby tej płatności, gdyby złożyła zgodną ze stanem faktycznym deklarację. Wobec tego argumentacja skargi kasacyjnej zmierzająca do wykazania spełnienia tej przesłanki nie mogła być skutecznie podnoszona w postępowaniu o zwrot nienależnie przyznanej płatności, tym bardziej, że skarżąca nie kwestionowała decyzji stwierdzającej wydanie z naruszeniem prawa decyzji o przyznaniu płatności (tak też np. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2012r., II GSK 275/12). Nie budzi też wątpliwości, że podjęta w niniejszej sprawie decyzja o zwrocie nienależnie pobranej płatności była – co wprost wynika z przyjętego przez organy ARiMR stanu faktycznego sprawy, a zaakceptowanego przez Sąd I instancji - konsekwencją decyzji stwierdzającej wydanie z naruszeniem prawa decyzji o przyznaniu płatności. Stanowi ona zatem istotny element stanu faktycznego tej sprawy, w sposób prawidłowy oceniony przez organy i Sąd I instancji.

W tych okolicznościach faktycznych za prawidłową uznać należy dokonaną przez Sąd I instancji ocenę zastosowania przez organy ARiMR określonej w art. 73 ust. 5 rozporządzenia nr 796/2004 przesłanki dobra wiara. W tym zakresie uzasadnienie skargi kasacyjnej sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji, że skarżąca kasacyjnie działała w złej wierze, składając wniosek o przyznanie płatności, co w konsekwencji spowodowało przyjęcie dziesięcioletniego terminu przedawnienia zwrotu nienależnie przyznanej pomocy. Dochowanie dobrej wiary skarżąca kasacyjnie wiąże przy tym z faktem prowadzenia przez nią gospodarstwa rolnego, co wadliwie zdaniem skarżącej kasacyjnie ocenił Sąd I instancji, zwłaszcza w kontekście zeznań świadków, które potwierdzają jej twierdzenia co do prowadzenia przez nią gospodarstwa, a w konsekwencji i działania w dobrej wierze w sprawie przyznania płatności. Z tym stanowiskiem skarżącej nie sposób się zgodzić. Skoro bowiem z niepodważonych skargą kasacyjną ustaleń faktycznych wynika, iż skarżąca, składając wniosek o płatność, nie była faktycznym użytkownikiem zadeklarowanych do płatności gruntów rolnych (te bowiem faktycznie użytkował M. K.), to nie można przyjąć, że działała w dobrej wierze, której sposób rozumienia przyjęty przez Sąd I instancji nie jest przez skarżącą kwestionowany. Wbrew stanowi faktycznemu skarżąca oświadczyła, że jest posiadaczem i faktycznym użytkownikiem gruntów deklarowanych do płatności. Oczywistym jest też, że składając wniosek o płatność, powinna była zapoznać się z zasadami przyznawania płatności, tym bardziej, że potwierdziła ten fakt własnoręcznym podpisem na druku wniosku pod stosownym oświadczeniem. Obiektywnie oceniając okoliczności sprawy powinna więc mieć świadomość tego, że płatności przysługują wyłącznie do gruntów rolnych, na których wnioskodawca faktycznie prowadzi działalność rolniczą. Gdyby zatem skarżąca faktycznie zapoznała się z zasadami przyznawania płatności z pewnością powzięłaby wiadomość, że nie spełnia przesłanki przyznania płatności z uwagi na przekazanie w dzierżawę gruntów objętych wnioskiem o pomoc. Zaniechanie to nie usprawiedliwia jednak błędnego przekonania skarżącej o spełnieniu warunków uzyskania płatności i nie może skutkować przyjęciem, że działała w dobrzej wierze. W konsekwencji w sprawie ma zastosowanie dziesięcioletni okres przedawnienia, co oznacza, iż zaskarżony wyrok odpowiada prawu a Sąd I instancji zasadnie uznał, że kontrolowana decyzja jest zgodna z prawem.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzekł zaś na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.