Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 847/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Inne
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: oddalono skargę
Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 11 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 3 par 2 pkt 5 i 6
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska (spr.) Sędziowie: WSA Paweł Darmoń WSA Magda Froncisz Protokolant: st. sekr. sąd. Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2016 r. sprawy ze skarg Przedsiębiorstwa "E" Sp. z o.o. w N., [...] Sp. z o.o. i "W" Sp. k. w K. oraz "L" Sp. z o.o. "P" Sp. k. we W. na zarządzenie Prezydenta Miasta [...] z dnia 7 kwietnia 2009 r. Nr [...] w przedmiocie zmiany prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowych stanowiących własność Skarbu Państwa I. oddala skargę Przedsiębiorstwa "E" Sp. z o.o. w N.; II. w uwzględnieniu skarg "I" Sp. z o.o. i "W" Sp. k. w K. oraz "L" Sp. z o.o. "P" Sp. k. we W. stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia w całości; III. zasądza od Prezydenta Miasta na rzecz strony skarżącej "I" Sp. z o.o. i "W" Sp. k. w K. kwotę 557 zł (pięćset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania; IV. zasądza od Prezydenta Miasta na rzecz strony skarżącej "L" Sp. z o.o. "P" Sp. k. we W. kwotę 557 zł (pięćset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. w dniu 7 kwietnia 2009 r. wydał zarządzenie nr [...] w sprawie zmiany prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowych stanowiących własność Skarbu Państwa położonych na terenie miasta K . Jako podstawę prawną wskazał art. 4 pkt 9b1 i art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm. – dalej: u.g.n.).

W zarządzeniu Prezydent wyraził zgodę na dokonywanie zmian prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowych stanowiących własność Skarbu Państwa położonych na terenie miasta K. , nabytego na podstawie różnych tytułów prawnych, w zakresie sposobu, celu, przeznaczenia i korzystania z nieruchomości oddanych w użytkowanie wieczyste w następujących przypadkach i na następujących zasadach :

rozpoznaniu podlega wniosek o zmianę prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej złożony przez użytkownika wieczystego, który: nie zalega ze zobowiązaniami finansowymi w stosunku do Skarbu Państwa, oraz Gminy Miejskiej K. i nie jest w stanie upadłości lub likwidacji; zobowiąże się pokryć wszelkie koszty związane ze zmianą prawa użytkowania wieczystego; spełnił dodatkowe świadczenia pieniężne i niepieniężne zawarte w umowie użytkowania wieczystego, jeżeli świadczenia takie w umowie użytkowania wieczystego występują; złoży oświadczenie, iż w umowie notarialnej zmiany prawa użytkowania wieczystego zobowiąże się do pokrycia w całości wszelkich roszczeń jakichkolwiek osób trzecich związanych z tą zmianą.

zmiana umowy użytkowania wieczystego może nastąpić przy łącznym spełnieniu następujących warunków: zgodności sposobu użytkowania i zagospodarowania nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy; wpłaty przez użytkownika wieczystego na rzecz Skarbu Państwa opłaty stanowiącej 25% wartości nieruchomości gruntowej określonej dla nowego sposobu użytkowania i zagospodarowania nieruchomości gruntowej. Opłata tanie może być jednak niższa niż 25% różnicy pomiędzy wartością nieruchomości

określoną dla nowego sposobu użytkowania i zagospodarowania nieruchomości gruntowej oddanej w użytkowanie wieczyste a wartością nieruchomości gruntowej określoną dla dotychczasowego sposobu użytkowania i zagospodarowania nieruchomości gruntowej. Wpłata ustalonej opłaty z tytułu zmiany umowy użytkowania wieczystego musi nastąpić nie później niż do dnia zawarcia stosownej umowy notarialnej.

opłata określona w §1 pkt 2 jest opłatą niezależną od innych należności wynikających z ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

opłaty, o której mowa w § 1 pkt 2 nie pobiera się, jeżeli wniosek zmianę umowy wieczystego Użytkowania złożony został w związku z uchwaleniem bądź zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wykonanie zarządzenia powierzono Dyrektorowi Wydziału Skarbu Miasta.

Na opisane powyżej zarządzenie, po uprzednim wezwaniu Prezydenta Miasta K. do usunięcia naruszenia prawa, skargi wnieśli:

1. Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowo-Usługowe "[...] " Sp. z o.o. z siedzibą w N.

[...] Sp. z o.o. i Wspólnicy Spółka komandytowa w K. oraz

2. [...] Sp. z o.o. [...] Sp. k. we W.

Wszyscy skarżący zaskarżyli przedmiotowe zarządzenie w części dotyczącej § 1 pkt 2 ww. zarządzenia w zakresie, w jakim uzależnia ono zmianę umowy użytkowania wieczystego od wpłaty przez użytkownika wieczystego na rzecz Skarbu Państwa opłaty wyliczanej wg. szczegółowo określonych zasad.

[...] Sp. z o.o. i Wspólnicy Spółka komandytowa w K. zaskarżyła ww. zarządzenie również w części dotyczącej § 1 pkt 3 i 4 tego zarządzenia.

Z kolei skarżąca [...] Sp. z o.o. [...] Sp. k. we W. zaskarżyła dodatkowo powyższe zarządzenie w części dotyczącej § 1 pkt 1 poza oświadczeniem o wyrażeniu zgody na zmianę umów wieczystego użytkowania.

Wszyscy skarżący zarzucili wydanie zarządzenia – w kwestionowanej części – bez podstawy prawnej, wskazując m.in. na brak w obowiązujących przepisach prawa podstawy prawnej do nałożenia przez Prezydenta Miasta K. na użytkownika wieczystego – w drodze aktu organu jednostki samorządu terytorialnego podejmowanego w sprawie z zakresu administracji publicznej – obowiązku wpłaty jednorazowej opłaty jako warunku przystąpienia przez gminę do czynności zmierzających do zmiany umowy użytkowania wieczystego.

Ponadto skarżąca [...] Sp. z o.o. i Wspólnicy Spółka komandytowa w K. zarzuciła ww. zarządzeniu naruszenie zasady legalności określonej w art. 7 Konstytucji RP, z której wynika zakaz domniemania kompetencji organu władzy publicznej, poprzez wydanie przez Prezydenta Miasta K. aktu organu jednostki samorządu terytorialnego bez odpowiedniej normy kompetencyjnej.

Skarżąca [...] Sp. z o.o. [...] Sp. k. we W. zarzuciła dodatkowo kwestionowanemu zarządzeniu istotne naruszenie art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 4 pkt 9b1 i art. 11 ust. 1 u.g.n. oraz art. 239 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny poprzez wydanie zarządzenia w zaskarżonej przez nią części pomimo braku ku temu podstawy prawnej i poza granicami prawa regulującymi opłaty z tytułu użytkowania wieczystego gruntu, jak również istotne naruszenie art. 217 Konstytucji RP w zw. z art. 5 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 885 z późn. zm. – dalej jako: u.f.p.) poprzez ustalenie opłaty za zmianę umowy użytkowania wieczystego, stanowiącą daninę publiczną w rozumieniu przepisów u.f.p., która może być nałożona wyłącznie na podstawie regulacji ustawy, a nadto istotne naruszenie art. 71 u.g.n. w zw. z art. 238 k.c. poprzez ustalenie (a tym samym nałożenie) opłaty za zmianę prawa użytkowania wieczystego, podczas gdy regulacje ustawowe w zakresie opłat za oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste przewidują wyłącznie pierwszą opłatę oraz opłatę roczną za oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste.

Skarżący wnieśli o stwierdzenie niezgodności z prawem zarządzenia Prezydenta Miasta K. nr [...] w zaskarżonym przez każdego ze skarżących zakresie.

Ponadto skarżąca [...] Sp. z o.o. i Wspólnicy Spółka komandytowa w K. wniosła o orzeczenie o niezgodności z prawem ww. zarządzenia w zaskarżonej części w przypadku uznania, że przesłanki stwierdzenia nieważności zachodzą w okolicznościach, o których mowa w art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1445 z późn. zm. – dalej: u.s.p.). Każda ze stron skarżących wniosła również o zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżący odwołali się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lipca 2014 r., sygn. akt l SA/Wa 1234/14 wskazując, że sąd stwierdził niezgodność z prawem podobnego zarządzenia w części dotyczącej opłaty za zmianę wieczystego użytkowania, jako wydanego bez podstawy prawnej. Wyrokiem z dnia 11 lutego 2015 roku (sygn. akt l OSK 2698/14) Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od ww. wyroku WSA w Warszawie.

Spółka "[...] " podniosła, iż analizowane zarządzenie – podobnie jak zarządzenie Prezydenta Miasta Stołecznego W. z dnia 16 lutego 2011 r. – zawiera normy określające, kiedy może nastąpić zmiana umowy użytkowania wieczystego, przy czym zmiana ta nie dotyczy relacji w ramach aparatu administracyjnego miasta (a więc nie ma charakteru wewnętrznego), lecz zmiany umów zawartych z użytkownikami wieczystymi niepodporządkowanymi organom gminy – ani służbowo, ani organizacyjnie. Chodzi zatem o regulację materii administrowania mieniem komunalnym, oddanym w użytkowanie wieczyste. Mienie to należy do wspólnoty samorządowej (a nie do Prezydenta Miasta K. ) i ma charakter publiczny, a zatem gospodarowanie nim, w tym w zakresie umów użytkowania wieczystego, stanowi administrację publiczną. Zdaniem skarżącej z żadnej z powołanych przez Prezydenta Miasta K. w zaskarżonym zarządzeniu norm nie wynika dla Prezydenta kompetencja do kształtowania stosunków cywilnoprawnych, tj. ustalania warunku zmiany umowy użytkowania wieczystego w postaci wpłaty jednorazowej opłaty, drogą aktu podejmowanego w sprawie z zakresu administracji publicznej.

Uzasadniając interes prawny w zaskarżeniu zarządzenia Przedsiębiorstwo [...] " Sp. z o.o. wyjaśniło, że na podstawie umowy przeniesienia prawa użytkowania wieczystego i własności budynków i budowli w dniu 26 stycznia 2007 r., Rep.[...] ), nabyło prawo użytkowania wieczystego nieruchomości składającej się z działki nr [...] obr. [...] ewidencyjna P. , położonej przy ul. [...] w K . Spółka planuje lokalizację zabudowy mieszkaniowej na przedmiotowej nieruchomości. Treść prawa użytkowania wieczystego dla działki nr [...] ukształtowana jest na podstawie decyzji Wojewody K. z dnia 3 września 1992 r. (sygn. akt [...] Pomiędzy użytkownikami wieczystymi nieruchomości oddanych w użytkowanie wieczyste na podstawie decyzji nr[...] , w tym spółką a Prezydentem Miasta K,. toczy się spór co do interpretacji zapisów ww. decyzji, stanowiących o zobowiązaniu użytkownika wieczystego do korzystania z gruntu zgodnie z jego przeznaczeniem. Zdaniem użytkowników wieczystych zapisy te pozwalają na wykorzystanie nieruchomości pod zabudowę, zgodnie z aktualnymi miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego lub decyzjami o warunkach zabudowy, tymczasem Prezydent Miasta K. uważa, że wykorzystanie nieruchomości możliwe jest tylko w sposób zgodny z planem zagospodarowania przestrzennego, obowiązującym w chwili wydania decyzji nr [...] . Lokalizacja zabudowy mieszkaniowej wymaga zmiany treści prawa użytkowania wieczystego. Wątpliwości interpretacyjne rozstrzygane były zarówno przez Wojewodę w postanowieniu z dnia 13 listopada 2013 r. (sygn. [...] ), jak i Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 24 lipca 2014 r., a obecnie toczy się postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie. Wydane przez Prezydenta Miasta K. zarządzenie narusza interes prawny strony skarżącej, bowiem uzależnia korzystanie z przysługującego spółce prawa użytkowania wieczystego od uiszczenia kwoty wskazanej w zarządzeniu. Naruszenie to w ocenie skarżącej ma charakter bezpośredni, indywidualny i realny, jako że dla zrealizowania zamierzenia inwestycyjnego na działce nr [...] , zdaniem Prezydenta Miasta K. , konieczna jest zmiana treści prawa użytkowania wieczystego.

Skarżąca [...] Sp. z o.o. i Wspólnicy Spółka komandytowa w K. wskazała, że materia dotycząca zmiany umów użytkowania wieczystego uregulowana została wyczerpująco w przepisach u.g.n. Ustawa określa jakiego rodzaju opłaty mogą być pobierane z tytułu użytkowania wieczystego (art. 71 u.g.n.) . Podniosła, że akt organu jednostki samorządu terytorialnego nie może wkraczać w materię zastrzeżoną dla ustawy, a o takim działaniu organu administracji w przedmiotowej sprawie świadczy § 1 pkt 3 zaskarżonego zarządzenia, w którym Prezydent Miasta K. stwierdza, że opłata określona w § 1 pkt 2 ww. zarządzenia jest opłatą niezależną od innych należności wynikających z u.g.n. Spółka powołała się na postanowienie składu 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 18 stycznia 2005 r., sygn. akt WK 22/04 (OSNKW 2005 r., nr 3, poz. 29) i podniosła, że przepisy podane jako podstawa prawna zaskarżonego zarządzenia, tj. art. 4 pkt 9b1 i art. 11 ust. 1 u.g.n. wskazują jedynie na organ, który wykonuje kompetencje określone w ustawie. Nie uprawniają one natomiast organu do dowolnego regulowania materii szczegółowo określonej i uregulowanej już w przepisach u.g.n., w której brak jest norm kompetencyjnych dających Prezydentowi Miasta (staroście) uprawnienia do nakładania w drodze aktu administracyjnego opłat z tytułu zmiany użytkowania wieczystego.

Dla uzasadnienia swojego interesu prawnego [...] Sp. z o.o. i Wspólnicy Spółka komandytowa w K. wskazała, że jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] będącej własnością Skarbu Państwa. Decyzją nr [...] z dnia 26 listopada 2014 r. zatwierdzono projekt budowalny i udzielono skarżącej spółce pozwolenia na budowę budynków wielomieszkaniowych. W piśmie z kwietnia 2015 r. skierowanym do skarżącej spółki, Prezydent Miasta K. wskazał na konieczność podjęcia przez nią stosownych działań w trybie określonym w zaskarżonym zarządzeniu w związku z realizacją inwestycji. W związku z tym Spółka w dniu 6 lipca 2015 r. zwróciła się do Prezydenta Miasta K. o zmianę prawa użytkowania wieczystego w/o nieruchomości w zakresie przeznaczenia jej na cele budownictwa mieszkalnego zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę, sprzeciwiając się przy tym obciążaniu jej opłatą, o której mowa w zaskarżonym zarządzeniu. Prezydent Miasta K. uzależnił jednak dokonanie zmiany prawa użytkowania wieczystego od uiszczenia ww. opłaty.

Podobnie skarżąca [...] Sp. z o.o. [...] Sp. k. we W. w uzasadnieniu wniesionej skargi wskazała, że Prezydent Miasta K. nie miał stosownego umocowania prawnego do wydania zaskarżonego zarządzenia. Przepisy podane jako podstawa prawna zaskarżonego zarządzenia, tj. art. 4 pkt 9b1 i art. 11 ust. 1 u.g.n. wskazują jedynie na organ, który wykonuje kompetencje określone w ustawie. Normy te nie zawierają jednak podstaw do wydania zarządzenia nakładającego na użytkowników wieczystych określone wymogi i ustalającego opłaty, jakie zobowiązany jest on ponieść w związku ze zmianą prawa użytkowania wieczystego gruntu. Kompetencja organu w tym zakresie nie wynika również z treści art. 23 u.g.n. regulującego czynności wykonywane w ramach gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa. Podobnie jak pozostali skarżący także i skarżąca [...] Sp. z o.o. [...] Sp. k. we W. powołała się w tym zakresie na prawomocne rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lipca 2014 r. w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 1234/14. Spółka wskazała przy tym, że przepis art. 217 Konstytucji RP wyraża bezwzględną wyłączność ustawowego regulowania podatków lub danin publicznych, co oznacza, że ustawodawca w odniesieniu do tych elementów konstrukcyjnych podatku i danin publicznych nie pozostawił swobody regulacyjnej innym organom. Skarżąca podniosła, że również przepisy u.g.n. nie przewidują możliwości pobierania innych opłat z tytułu wynagrodzenia uiszczanego właścicielowi przez użytkownika wieczystego za możliwość korzystania z gruntu, jak tylko pierwszą opłatę i opłaty roczne.

Wykazując interes prawny w zaskarżeniu ww. zarządzenia skarżąca wskazała, że wynika on z przysługującego skarżącej prawa użytkowania wieczystego nieruchomości usytuowanych w K. , stanowiących działki ewidencyjne nr [...] ,[...] ,[...] (dawniej [...] ,[...] ,[...] itd... ) nabytego na podstawie decyzji Wojewody K. z dnia 14 września 1993 r. (znak: [...] ) oraz z dnia 30 listopada 1994 r. (znak: [...] ) i skierowanego do niej przez Wydział Skarbu Miasta UMK żądania zmiany treści prawa użytkowania wieczystego w związku z realizacją planowanego przez skarżącą zamierzenia budowlanego polegającego na budowie zespołu trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami. Prezydent bowiem stoi na stanowisku, że zapisy decyzji Wojewody K. z dnia 14 września 1993 r. (znak: [...] dotyczące korzystania z gruntu zgodnie z jego przeznaczeniem należy odnosić do ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie uprawomocnienia się ww. decyzji. Przysługujący skarżącej interes prawny jest konkretny i indywidualny, albowiem warunki wprowadzone zaskarżonym zarządzeniem odnośnie wymogów determinujących zmianę prawa użytkowania wieczystego gruntu mają bezpośredni wpływ na sposób wykonywania (zabudowy nieruchomości) prawa użytkowania wieczystego, co wskazuje na związek pomiędzy zaskarżonym aktem a konkretną, indywidualną sytuacją prawną strony skarżącej. Zarządzenie Prezydenta Miasta K. w zaskarżonej części narusza interes prawny strony skarżącej przejawiający się w naruszeniu prawa użytkowania wieczystego i przekładający się na ograniczenie rozporządzania posiadanymi nieruchomościami na cele zabudowy zgodnie z uzyskanym pozwoleniem na budowę.

W odpowiedziach na skargi Prezydent Miasta K. wniósł o ich odrzucenie, względnie o ich oddalenie.

Organ przede wszystkim wskazał, że zaskarżone zarządzenie zostało podjęte przez Prezydenta Miasta K. jako organ reprezentującego Skarb Państwa, a nie jednostkę samorządu terytorialnego. Zgodnie bowiem z 11 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 9b1 u.g.n. organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest prezydent miasta na prawach powiatu, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Wbrew twierdzeniom skarżących, zaskarżone zarządzenie nie reguluje materii administrowania mieniem komunalnym oddanym w użytkowania wieczyste. Zarządzenie to dotyczy bowiem zmiany prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowych stanowiących własność Skarbu Państwa położonych na terenie Miasta K. , które nie stanowią należącego do wspólnoty samorządowej mienia komunalnego. Właścicielem tych nieruchomości jest Skarb Państwa, który reprezentuje w tym przypadku Prezydent Miasta K. , wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej.

Organ wskazał – powołując się przy tym na treść wyroku Sądu Apelacyjnego w Poznaniu z dnia 21 marca 2007 r., sygn. akt I ACa 1136/06 – że w zakresie gospodarowania nieruchomościami istnieje swego rodzaju domniemanie zadań na rzecz starosty (prezydent miasta na prawach powiatu), wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej. Skoro zatem ustawodawca przyjął na gruncie u.g.n. zasadę, zgodnie z którą starosta (prezydent miasta na prawach powiatu), jako reprezentant Skarbu Państwa w obrocie cywilnoprawnym, jest uprawniony do dokonywania wszelkich czynności związanych z gospodarką nieruchomościami, to tym samym dopuszczalna jest możliwość określenia przez ten podmiot warunków w jakich wyrazi on zgodę na ewentualną zmianę treści prawa użytkowania wieczystego. Możliwość oddania przez właściciela gruntu w użytkowanie wieczyste stanowi jeden z podstawowych instrumentów gospodarowania nieruchomościami skarbowymi i jednostek samorządu terytorialnego. Właściciel ma wpływ na sytuację prawną nieruchomości pozostającej w użytkowaniu wieczystym i to pomimo faktu, że nieruchomości te nie należą do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa (art. 21 u.g.n.). Skarb Państwa posiada stosowne instytucje prawne, które umożliwiają mu swoistą kontrolę właścicielską nad sposobem wykonywania prawa użytkowania wieczystego przez użytkownika wieczystego, niezależnie od trybu w jakim prawo to powstało. Zgodnie z przepisami u.g.n. właściciel może m.in. dokonywać aktualizacji opłaty rocznej, zmieniać jej stawkę, a także żądać rozwiązania prawa użytkowania wieczystego przed upływem ustalonego okresu, jeżeli użytkownik wieczysty korzysta z tej nieruchomości w sposób sprzeczny z ustalonym w umowie, a w szczególności, jeżeli nie zabudował jej w ustalonym terminie, tj. zgodnie z art. 33 u.g.n., jak i art. 240 k.c. Użytkowanie wieczyste jest nie tylko stosunkiem rzeczowym, ale i stosunkiem obligacyjnym" (postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 24 sierpnia 2005 r., II CK 34/05). Wyrazem stosunku rzeczowego jest prawo do korzystania z nieruchomości publicznej z wyłączeniem innych osób oraz prawo do rozporządzania przysługującym użytkownikowi wieczystemu prawem do gruntu. Źródłem stosunku obligacyjnego jest natomiast umowa zawarta pomiędzy właścicielem nieruchomości, a użytkownikiem wieczystym lub stosowna decyzja administracyjna, kreująca ten stosunek prawny.

Mechanizm kształtowania treści prawa użytkowania wieczystego został przez ustawodawcę skonstruowany przede wszystkim z myślą o rozwoju budownictwa. Nie oznacza to, że nie jest możliwe przeznaczanie nieruchomości na inne cele gospodarczych. Dlatego też to właściciel powinien mieć możliwość decydowania o ewentualnej jego zmianie i warunkach, na jakich zostanie ona dokonana. Taką rolę pełni w odniesieniu do nieruchomości Skarbu Państwa właśnie przedmiotowe zarządzenie. Skoro zatem sposób korzystania wynika z uzgodnień pomiędzy właścicielem nieruchomości a użytkownikiem wieczystym i został określony w umowie, to dopuszczalna jest możliwość zawarcia umowy zmieniającej treść prawa użytkowania wieczystego, co można wywieść z art. 233 k.c. stosując argumentum a maiori ad minus oraz przepisy ogólne Kodeksu cywilnego, np. art. 77 k.c.

Skoro istnieje możliwość zmiany treści użytkowania wieczystego, którego źródłem jest umowa na zasadzie art. 77 k.c., jak to ma miejsce w odniesieniu do prawa użytkowania wieczystego powstałego w wyniku oddania gruntu w użytkowanie wieczyste w drodze umowy, to tym bardziej istnieje taka możliwość w odniesieniu do tego prawa powstałego w inny sposób. Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem judykatury, w stosunku do użytkowań wieczystych powstałych w formie decyzji administracyjnej, albo potwierdzających okoliczność nabycia z mocy prawa w formie decyzji administracyjnej, do zmiany powstałego w ten sposób prawa nie może mieć zastosowania nadzwyczajny tryb zmiany decyzji administracyjnej przewidziany w art. 155 k.p.a.

Zmiana treści użytkowania wieczystego na zasadach przewidzianych w zaskarżonym zarządzeniu następuje każdorazowo w formie umowy w oparciu o zgodne oświadczenia woli, zarówno użytkownika wieczystego, jak i właściciela nieruchomości. Brak jest przeszkód prawnych, które uniemożliwiałyby dokonywanie zmiany treści prawa użytkowania wieczystego od spełnienia przez użytkownika wieczystego dodatkowych warunków określonych przez obie strony przyszłej umowy. Zmianie bowiem ulega stosunek cywilnoprawny łączący właściciela gruntu z użytkownikiem wieczystym. Ani właściciel gruntu, ani użytkownik wieczysty nie mają w tym zakresie roszczenia o dokonanie tego typu zmiany. Co więcej, takie rozwiązanie nie wykracza poza ramy swobody w kształtowaniu treści użytkowania wieczystego pozostawionej przez ustawodawcę. Powyższe uzasadnia ciążący z mocy prawa na właścicielu nieruchomości – w tym przypadku Prezydencie Miasta K. reprezentującym Skarb Państwa – pozostającej w użytkowaniu wieczystym obowiązek kierowania się zawartą w art. 12 u.g.n. zasadą prawidłowej gospodarki. Stosownie do tej zasady, jak również do wyrażonej w art. 3531 k.c. zasady swobody zawierania umów, przyjęto możliwość dokonywania zmiany treści prawa użytkowania wieczystego, ale po uzyskaniu opłaty, stanowiącej rekompensatę, która przysługuje w tym zakresie właścicielowi gruntu. Możliwość zmiany treści prawa użytkowania wieczystego jest dla użytkownika dodatkową możliwością maksymalnego wykorzystania przysługującego mu prawa. W przeciwnym razie, w celu umożliwienia danemu użytkownikowi wieczystemu realizacji inwestycji, niezgodnej z dotychczasowym sposobem korzystania lub celem, na jaki prawo użytkowania wieczystego zostało oddane, konieczne byłoby uprzednie rozwiązanie użytkowania wieczystego, a następnie ponowne oddanie tej nieruchomości w użytkowanie wieczyste z zachowaniem zasad przewidzianych w przepisach u.g.n., a w szczególności z uwzględnieniem obowiązku zapłaty pierwszej opłaty wg stawki ustalonej od 15% do 25% ceny nieruchomości gruntowej.

Przewidziana w Zarządzeniu opłata ma charakter cywilnoprawny, a nie charakter daniny publicznej. Dlatego też – w ocenie organu – prawidłowo wskazano w § 1 pkt 3 zarządzenia, że jest ona niezależna od innych opłat przewidzianych w u.g.n. Treść przyszłego zobowiązania w zakresie zapłaty ww. opłaty konkretyzuje się dopiero w przypadku zawarcia umowy zmieniającej treść prawa użytkowania wieczystego, która jest poprzedzona wcześniejszymi rokowaniami pomiędzy Skarbem Państwa, a użytkownikiem wieczystym oraz stosownym zarządzeniem podjętym w konkretnej sprawie.

Prezydent Miasta K. w zakresie, w jakim wyraża zgodę na dokonywanie zmiany treści prawa użytkowania wieczystego, składa w istocie oświadczenie woli w imieniu właściciela gruntu – Skarbu Państwa, działając w zakresie sfery dominium. Ustawodawca w art. 11 ust. 1 u.g.n. nie przewidział, w jakiej formie mają być wyrażane oświadczenia woli starosty – a w tym przypadku Prezydenta Miasta K. – wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej. Niemniej jednak w art. 11 ust. 2 u.g.n. przewidziano, że Wojewoda wyrażając zgodę, czyni to w formie zarządzenia. Z kolei, w świetle art. 60 k.c., wola osoby dokonującej czynności prawnej może być wyrażona przez każde zachowanie się tej osoby, które ujawnia jego wolę w sposób dostateczny. Tym samym zdaniem organu należy uznać jako prawidłowe określenie zasad w sprawie zmiany treści prawa użytkowania wieczystego w formie zarządzenia, gdyż jest to jedynie forma jego oświadczenia woli, wynikająca z konwencji przyjętej w ramach funkcjonowania urzędu.

Przedmiotowe zarządzenie ma charakter wewnętrzny i dotyczy materii cywilnoprawnej. Skoro tak to nie jest to akt organu samorządu terytorialnego (gminy, powiatu) w sprawie z zakresu administracji publicznej, zatem nie podlega kognicji sądów administracyjnych, co uzasadnia odrzucenie skargi.

Zdaniem organu użyte w § 1 zarządzenia zwroty "wyraża się zgodę na dokonywanie", oraz w pkt 1 "rozpoznaniu podlega wniosek" świadczą o tym, że przedmiotowe zarządzenie nie jest kierowane względem użytkowników wieczystych. Realizacja tego zarządzenia została powierzona Dyrektorowi Wydziału Skarbu Miasta i podległym mu pracownikom. Oznacza to, że nie ma ono charakteru powszechnego. Jak wcześniej wyjaśniono, zarządzenie wskazuje jedynie użytkownikowi wieczystemu, na jakich zasadach Prezydent Miasta K. wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej może wyrazić zgodę na zmianę treści prawa użytkowania wieczystego. Zatem nie jest możliwe wskazanie bezpośredniego związku pomiędzy postanowieniami zaskarżonego zarządzenia a treścią prawa użytkowania wieczystego nieruchomości każdej ze skarżących. Można natomiast mówić jedynie o pośrednim wpływie przedmiotowego zarządzenia na sytuację prawną skarżących, ponieważ w sytuacji, gdy użytkownik wieczysty zdecyduje się wykorzystywać grunt w sposób odmienny, niż to wynika z treści prawa użytkowania wieczystego, to będzie mógł zwrócić się do właściciela o dokonanie zmiany w tym zakresie.

W odniesieniu do zarzutów [...] Sp. z o.o. i Wspólnicy Spółka komandytowa w K. , organ wskazał, że zgodnie z brzmieniem art. 87 ust. 1 u.s.p. przewidziana w tym przepisie skarga przysługuje wyłącznie na uchwałę organu samorządu powiatu, nie zaś na zarządzenie – jak to ma miejsce w przypadku art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1515 z późn. zm. – dalej: u.s.g). Skarżąca spółka w sposób błędny za podstawę skargi przyjęła związek pomiędzy tymi przepisami, jako że przyjmuje się, iż przepisy u.s.p. stanowią lex specialis w stosunku do art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., który może zostać pominięty przy wyznaczaniu prawnych form działania organów administracji publicznej. W związku z powyższym – w ocenie organu – podstawa prawna jaką podała skarżąca spółka, tj. art. 87 ust. 1 u.s.p. w zw. z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. jest nieprawidłowa.

W stosunku do zarzutów sformułowanych przez [...] Sp. z o.o. [...] Sp. k. we W. organ wskazał, że powołany przez nią przepis art. 92 u.s.p., jako jedna z podstaw skargi dotyczy funkcjonowania miasta na prawach powiatu jako samorządu powiatowego, które jest w istocie jednocześnie gminą i powiatem, zatem wykonuje zarówno zadania gminy jak i powiatu, zaś zaskarżone zarządzenie Prezydenta Miasta K. dotyczy zupełnie innej sfery realizowanych przez niego zadań. Podkreślił przy tym, że Prezydent Miasta K. podejmując przedmiotowe zarządzenie nie działał ani jako reprezentant Gminy Miejskiej K. , ani jako reprezentant Miasta K. – miasto na prawach powiatu, ale jako Skarb Państwa uczestniczący w obrocie cywilnoprawnym. Podwójną rolę, w jakiej Prezydent Miasta K. występuje, będąc zarazem organem wykonawczym Gminy Miejskiej K. oraz reprezentującym interesy Skarbu Państwa w obrocie cywilnoprawnym wskazał Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 6 czerwca 2012 r., sygn. akt III CSK 289/11. W kontekście powyższego organ zwrócił uwagę, że cytowany w skardze wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lipca 2014 r., sygn. akt. I SA/Wa 1234/14 dotyczył skargi na akt wydany przez Gminę Miasta W. . Orzeczenie to zatem zapadło na tle odmiennego stanu faktycznego, niż objęty wniesionymi skargami.

Za chybiony organ uznał również zarzut [...] Sp. z o.o. [...] Sp. k. we W. odnoszący się do § 1 pkt 1 ww. zarządzenia, a dotyczący złożenia przez użytkownika wieczystego oświadczenia w umowie notarialnej o zobowiązaniu się do pokrycia wszelkich roszczeń jakichkolwiek osób związanych z tą zmianą. Już z samej wykładni gramatycznej tego postanowienia wynika, że musi istnieć związek między danym roszczeniem a dokonaniem zmiany treści prawa użytkowania wieczystego. Istnieje więc możliwość określenia ewentualnych roszczeń osób trzecich w stosunku do danego prawa użytkowania wieczystego nieruchomości. Prawo użytkowania wieczystego jako prawo na rzeczy cudzej może być obciążane ograniczonymi prawami rzeczowymi (np. hipoteką, służebnością gruntową lub osobistą), a w związku z tym, jeżeli dane obciążenie tego prawa wynika z czynności prawnych dokonanych przez użytkownika wieczystego, to powinien on również ponosić odpowiedzialność za ewentualne dokonanie zmiany treści prawa użytkowania wieczystego, na skutek których może dojść do naruszenia prawa osób trzecich.

Zdaniem organu skarżące Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowo-Usługowe "[...] " Sp. z o.o. z siedzibą w N. nie posiada interesu prawnego w sprawie. Skarżąca wywodzi swój interes prawny z faktu pozostawania ze Skarbem Państwa w stosunku prawnym użytkowania wieczystego nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] obręb [...] jednostka ewidencyjna P . Podstawę wpisu prawa użytkowania wieczystego do księgi wieczystej stanowiła decyzja Wojewody K. z dnia 3 września 1992 r., znak: [...] , sprostowana postanowieniem Wojewody K. z dnia 22 października 1992 r. Kwestia wykładni powołanych decyzji jest aktualnie rozpatrywana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Uczestnikami tego postępowania są użytkownicy wieczyści sąsiednich nieruchomości. Skarżąca nie jest uczestnikiem tego postępowania, co więcej, nigdy wcześniej nie wdawała się z Prezydentem Miasta K. w spór odnośnie wykładni powołanych decyzji.

W toku postępowania sądowego, w dniu 2 października 2015 r., Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowo-Usługowe [...] t" Sp. z o.o. z siedzibą w N. sprzedało wieczyste użytkowanie działki nr [...] [...] . o.o, s.k. ( odpis księgi wieczystej k. [...] akt).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności należy rozważyć dopuszczalność skargi ze względu na jej przedmiot.

Autorem zaskarżonego aktu jest Prezydent Miasta K. , a więc miasta na prawach powiatu. Akt ten wydany został "w ramach" ustawowo powierzonego ( art. 11 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami) starostom wykonywania zarządu nieruchomościami należącymi do Skarbu Państwa. W akcie tym Prezydent Miasta K. zadeklarował generalną zgodę na zmianę umów wieczystego użytkowania, określając przy tym warunki takiej zmiany. Zdaniem autora aktu działanie to mieści się w sferze dominium, co oznacza, że skarżony akt nie jest aktem z zakresu administracji publicznej. Takiego poglądu zaakceptować nie można. Nie można bowiem założyć, że określony akt, tylko z tego powodu, że pozostaje w związku ze stosunkami cywilnoprawnymi czy ma wywrzeć wpływ na treść tych stosunków, jest aktem spoza zakresu administracji publicznej. Działania i akty prawne podejmowane przez organy mogą być kwalifikowane jako działania z zakresu wykonywania administracji publicznej, mimo, że zmierzają do wywołania w przyszłości skutków cywilnoprawnych. Skarżone zarządzenie określa generalnie sposób postępowania co do nieruchomości będących własnością Skarbu Państwa i oddanych w wieczyste użytkowanie. Zawarte w zarządzeniu normy mają charakter jednostronny i dotyczą działalności organizatorskiej w sferze publicznej - administrowania nieruchomościami Skarbu Państwa.

Jakkolwiek rzeczywiście, o podobnej treści zarządzenia Prezydenta Miasta W. , będące przedmiotem rozstrzygnięć NSA w sprawach I OSK 468/14 i I OSK 2698/14, dotyczyły nieruchomości stanowiących własność komunalną, a nie państwową, to zawartą w uzasadnieniach tych rozstrzygnięć argumentację o dopuszczalności skargi na taki akt w całości odnieść można do stanu sprawy obecnie rozpatrywanej. Nie można bowiem skutecznie bronić tezy, że taki sam akt, wydany przez taki sam organ (prezydenta miasta na prawach powiatu), tylko dlatego nie będzie mógł być kontrolowany przez Sąd, że jego regulacje dotyczą nieruchomości Skarbu Państwa, a nie nieruchomości komunalnej. W obu przypadkach powód, dla którego wydanemu aktowi należy nadać charakter aktu z zakresu administracji publicznej, jest tożsamy.

Przepis art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym wskazuje, że przedmiotem skargi do sądu administracyjnego może być uchwała podjęta przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej.

Prawdą jest, że zaskarżony w sprawie niniejszej akt nie jest uchwałą, a jego autor nie został zaliczony wprost do "organów powiatu". Nie oznacza to jednak, że akt ten nie może być poddany sądowej kontroli. Nie może o tym w szczególności przesądzać sama nazwa aktu, lecz jego materia. Sąd podziela, jako nadal aktualny, pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 28 kwietnia 1998 r. II SA/Kr 2021/96 i z dnia 8 czerwca 2001 r. II SA/Kr 1797/99, wg. którego zarządzenie starosty powiatu, mające charakter generalny, może być zaskarżone do sądu na podstawie art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym". Nie może być wątpliwości, że zapisy zaskarżonego zarządzenia taki, generalny walor, posiadają: dotyczą bowiem generalnie wszystkich nieruchomości Skarbu Państwa obciążonych użytkowaniem wieczystym, znajdujących się na zarządzanym przez Prezydenta terenie. Nie zasługuje na aprobatę stanowisko organu, jakoby zaskarżone zarządzenie nie było aktem zarządzania wewnętrznego. Zawiera normy określające, kiedy może nastąpić zmiana umowy użytkowania wieczystego, przy czym zmiana ta nie dotyczy relacji w ramach aparatu administracyjnego miasta, lecz zmiany umów zawartych z użytkownikami wieczystymi niepodporządkowanymi organom Miasta – ani służbowo, ani organizacyjnie. Chodzi zatem o regulację materii administrowania mieniem publicznym, oddanym w użytkowanie wieczyste. Powtórzyć można za Naczelnym Sądem Administracyjnym (wyrok w sprawie I OSK/14), że "niniejsza sprawa jest sprawą sądowadministracyjną, a zatem skarga jest dopuszczalna jako podlegająca kognicji sądów administracyjnych. Konstatacji tej nie neguje w żaden sposób to, że – istotnie – sama zmiana umowy użytkowania wieczystego między prawnie równorzędnymi podmiotami jest sprawą cywilnoprawną. Czym innym jest jednak zmiana konkretnej umowy użytkowania wieczystego między indywidualnie oznaczonymi stronami, a czym innym akt – jak niniejszej zarządzenie – określający zasady dokonywania zmian umów wieczystego użytkowania w ogólności, wydany jednostronnie przez Prezydenta Miasta. Ten drugi stanowi bowiem akt organu jednostki samorządu terytorialnego, podejmowany w sprawie z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Jeżeli jednak zawiera on normy generalne i abstrakcyjne bezpośrednio (a nie li tylko pośrednio) określające prawa i obowiązki jednostek niepodporządkowanych służbowo czy organizacyjnie podmiotowi ów akt wydającemu, a przy tym reguluje materię lokalną na wyznaczonym terytorium jednostki samorządu terytorialnego (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2007, s. 70-79), wówczas może być kwalifikowany jako materialnie – choćby wadliwy – akt prawa miejscowego, a zatem podlegać zaskarżeniu z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a."

W kontekście gwarantowanego przepisem art. 45 ust. 1 w związku z art. 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej prawa do sądu nie można odmówić podmiotom zainteresowanym poddania ocenie sądowej w/w aktu.

Kontrola ta jednak musi zostać zainicjowana przez podmiot, którego interes prawny skarżonym aktem został naruszony (art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym). Skoro zapisy skarżonego zarządzenia dotyczą tylko wieczystego użytkowania, to w gronie podmiotów zainteresowanych mogą znaleźć się tylko wieczyści użytkownicy nieruchomości Skarbu Państwa, położonych w granicach miasta K. . Spółka "[...] " co prawda w dniu wniesienia skargi była wieczystym użytkownikiem nieruchomości, ale w toku postępowania sądowego prawo to zbyła na rzecz innego podmiotu. Bez znaczenia pozostaje, że Spółka "[...] ", stosownie do zawartego porozumienia z nowym użytkownikiem wieczystym, ma zostać inwestorem obiektów lokalizowanych na sprzedanym terenie. Obecnie zainteresowanie Spółki "[...] efektem sądowej oceny nie ma źródła w prawie do nieruchomości, ale w umowie o charakterze obligacyjnym; wynika więc z faktu, a nie z prawa. Należy stwierdzić zatem, że skarżone zarządzenie nie może naruszać interesu prawnego spółki "[...] " , nie ma więc ona także interesu prawnego w rozstrzygnięciu sądu w ogóle nie przysługuje. Z tego powodu skarga tej Spółki, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, została oddalona.

Pozostałe skarżące Spółki należycie wykazały naruszenie interesu prawnego.

Obie są wieczystymi użytkownikami nieruchomości Skarbu Państwa w K , obie są też zaangażowane w proces inwestycyjny na tych nieruchomościach, w przypadku obu zapisy skarżonego zarządzenia wprost i bezpośrednio dotyczą sposobu i zakresu wykonywania praw do nieruchomości. W stosunku też do obu regulacje skarżonego Zarządzenia powołane zostały, jako podstawa stanowiska organu w kwestii konieczności i warunków zmiany umów wieczystego użytkowania.

Prezydent Miasta K. wskazał dwa przepisy mające stanowić podstawę prawną Zarządzenia: art. 4 pkt 9b1 i art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm. – dalej: u.g.n.) . Pierwszy z nich dotyczy jedynie ustrojowego znaczenia starosty będącego zarazem prezydentem miasta, drugi przyznaje staroście kompetencje do reprezentowania Skarbu Państwa w zakresie gospodarowania mieniem . Z żadnego z nich natomiast nie wynika kompetencja do generalnego regulowania, w formie zarządzenia, praw i obowiązków wieczystych użytkowników. W szczególności przepisy te nie stanowią podstawy ani do formułowania generalnej i abstrakcyjnej zgody na zmianę (wszystkich) umów wieczystego użytkowania nieruchomości Skarbu Państwa, ani też do określania - także w sposób generalny i abstrakcyjny – obowiązków użytkowników wieczystych ubiegających się o taką zmianę. Dla oceny zaskarżonego aktu bez znaczenia pozostaje to, że jego zapisy nie ingerują bezpośrednio w treść stosunków wieczystego użytkowania. Rzeczywiście, zmiana opisanych stosunków mogłaby nastąpić dopiero w drodze stosownej umowy (przy przyjęciu w ogóle dopuszczalności takiej zmiany - dotyczącej elementu istotnego tj. sposobu wykorzystania nieruchomości - w trybie umowy cywilnoprawnej). Jak wyżej wskazano jednak czym innym jest zmiana indywidualnej umowy (treści stosunku prawnego), czym innym jest uregulowanie – w drodze aktu generalnego i abstrakcyjnego - warunków przystąpienia do takiej umowy.

Tak więc stwierdzić należy, że Prezydent Miasta K. nie dysponując taką kompetencją, w akcie nazwanym zarządzeniem, zawarł regulację mającą charakter co do istoty generalny, abstrakcyjny, swym charakterem i przedmiotem regulacji odpowiadającą przepisowi prawa powszechnie obowiązującego. Takiemu, rzeczywistemu znaczeniu zaskarżonego aktu, musi odpowiadać środek stosowany przez sąd administracyjny. Środkiem tym, stosownie do przepisu art. 147 § 1 zd. pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jest stwierdzenie nieważności aktu w całości, jako pozbawionego podstaw prawnych.

Stwierdzenie nieważności dotyczy całego zaskarżonego aktu, a nie tylko tych jego zapisów, które zostały wskazane przez skarżących jako naruszające ich prawa. Do podjęcia takiego rozstrzygnięcia uprawniają sąd: wynikający z art. 134 § 1 ppsa, brak związania zarzutami i wnioskami skarg oraz niedopuszczalność zachowania w obrocie zdezintegrowanego aktu prawnego. Ograniczenie orzeczenia tylko do wskazanych przez skarżących zapisów oznaczałoby pozostawienie w obrocie aktu o treści wypaczającej zupełnie założenia i motywy jego autora. Żaden przepis prawa nie zobowiązuje starosty (ani nie daje uprawnień) do wyrażania w formie generalnej deklaracji o zgodzie na zmianę umów wieczystego użytkowania. W wyniku oczekiwanego przez strony skarżące rozstrzygnięcia w obrocie prawnym pozostałaby tylko ta część Zarządzenia, w której Prezydent Miasta K. taką deklarację złożył, ale wbrew jego założeniom - bez żadnych warunków.

Swe zarzuty strony skarżące skierowały do tych zapisów Zarządzenia, które uznały za godzące w ich prawa. Sąd zaś zarzuty te uznał za uzasadnione, ale w stosunku do całego zaskarżonego aktu.

Wobec powyższego orzeczono jak w wyroku.