Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 4517/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 października 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 124/20 w sprawie ze skargi D. F. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od D. F. na rzecz Komendanta Głównego Policji kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. .


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 29 października 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 124/20 oddalił skargę D. F. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z [...] listopada 2019 r., nr [...]

w przedmiocie zwolnienia ze służby.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.

Jak wynika z ustaleń organu, [...] lipca 2019 r. do Wydziału Kadr i Szkolenia Komendy Wojewódzkiej Policji w B. wpłynął wniosek Komendanta Miejskiego Policji w T. (dalej: "KMP") o zwolnienie ze służby w Policji D. F. (dalej: "skarżący"), asystenta [...] Komendy Miejskiej Policji w T., delegowanego z urzędu do pełnienia obowiązków służbowych na stanowisku [...][...] Wydziału [...] Komisariatu Policji w C. Komendy Miejskiej Policji w T. Jako podstawę prawną tego wniosku podano art. 41 ust. 2 pkt 5 w związku z art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2019 r. poz. 161, z późn. zm., dalej: "ustawa o Policji"). W motywach faktycznych wniosku wskazano na zdarzenie, które miało miejsce [...] lipca 2019 r. na terenie Komisariatu Policji [...]Komendy Miejskiej Policji w T. W ramach prowadzonych czynności wyjaśniających w sprawie upadku [...] Komendy Miejskiej Policji w T. w korytarzu budynku Komisariatu Policji [...] i doznania przez niego obrażeń ciała, skutkujących hospitalizacją, dokonano m. in. analizy zabezpieczonego zapisu monitoringu Komendy Miejskiej Policji w T. z [...] lipca 2019 r.

Na jednej z kamer - rejestrującej hol Komendy Miejskiej Policji w T. przed bramką obrotową tzw. tripodem - widać jak o godz. [...] z obiektu Policji przez dwóch innych funkcjonariuszy Policji wyprowadzony jest skarżący, trzymany z obu stron pod ramię. Sposób poruszania się wyprowadzanego policjanta wskazuje na stan po użyciu alkoholu lub środka działającego podobnie do alkoholu. Pomoc skarżącemu była niezbędna, co potwierdza materiał wideo. Z jego zapisu wynika, że D. R. - ówczesny [...] Komisariatu Policji [...] - w holu Komendy Miejskiej Policji w [...], przy użyciu karty dostępowej przekracza, jako pierwsza bramkę obrotowa - tripoda, a następnie odpina jedną stronę folii zabezpieczającej wejście boczne przy tripodzie, umożliwiając tym przejście dwóm policjantom wyprowadzającym skarżącego.

Dalej D. R. przy użyciu karty dostępowej otwiera drzwi przejściowe, wychodzące na teren Komisariatu Policji [...] ułatwiając w ten sposób ww. policjantom przejście. Analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego skutkowała tym, że Komendant Miejski Policji w [...][...] lipca 2019 r., działając na podstawie art. 134i ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o Policji, wszczął przeciwko skarżącemu postępowanie dyscyplinarne.

Zawiadomieniem z [...] lipca 2019 r. KWP wszczął natomiast postępowanie administracyjne w sprawie zwolnienia skarżącego ze służby w Policji w oparciu o art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji.

[...] sierpnia 2019 r. KWP wystąpił do Zarządu Wojewódzkiego Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Policjantów województwa [...] z wnioskiem o wydanie opinii w przedmiocie zwolnienia ze służby skarżącego w trybie art. 41 ust. 2 pkt 5 w związku z art. 43 ust. 3 ustawy o Policji.

W odpowiedzi Prezydium Zarządu ww. Związku przedłożyło uchwałę z [...] sierpnia 2019 r., nr [...], w której odmówiono zgody na zwolnienie skarżącego ze służby w Policji we wskazanym trybie.

KWP rozkazem personalnym z [...] sierpnia 2019 r., nr [...], działając na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, zwolnił skarżącego ze służby. Decyzji nadał rygor natychmiastowej wykonalności.

Komendant Główny Policji (dalej: "organ drugiej instancji", "organ odwoławczy"), po rozpoznaniu odwołania skarżącego, rozkazem personalnym nr [...] z [...] listopada 2019 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy powyższy rozkaz personalny.

W uzasadnieniu rozkazu organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z przepisem art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, policjanta można zwolnić ze służby w przypadku, gdy wymaga tego ważny interes służby. Jest to jedyne kryterium, do wykazania którego zobowiązany jest organ administracyjny prowadzący postępowanie na tej podstawie zwolnieniowej.

W rozpatrywanej sprawie istota rozstrzygnięcia sprowadzała się zatem do wyjaśnienia i oceny, czy w obecnym stanie faktycznym pozostawienie skarżącego w służbie narusza jej ważny interes.

Organ drugiej instancji wskazał, że przedmiotem niniejszego postępowania nie jest wyłącznie przebywanie przez skarżącego na terenie jednostki Policji w stanie wskazującym na spożycie przez niego alkoholu lub innego środka działającego podobnie do alkoholu, chociaż czyn ten ma istotne znaczenie w kontekście spełnienia przesłanki wynikającej z przepisu art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, ale także uzasadnione podejrzenie popełnienia przez niego przewinienia dyscyplinarnego. Zdaniem organu odwoławczego, w przedmiotowej sprawie należy brać pod uwagę wszelkie okoliczności towarzyszące zdarzeniu (i to zarówno te, które nastąpiły w związku z nim, jak i te które wystąpiły po nim), a w szczególności zachowanie policjanta na terenie jednostki Policji, w której pełnił służbę, w dniu zdarzenia oraz jego postawa. Zaznaczono, że organ prowadzący to postępowanie nie bada czy w istocie czyn ten (przewinienie dyscyplinarne) został popełniony, a także czy w wyniku jego popełnienia policjant może pełnić dalej służbę, ale czy okoliczności, stanowiące pewien ciąg zdarzeń (zależnych oraz niezależnych od woli skarżącego), spowodowały konieczność wykluczenia tego policjanta z szeregów formacji policyjnej, z uwagi na "ważny interes służby". Zatem punktem odniesienia tego postępowania nie jest wyłącznie sam policjant, ale przede wszystkim dobro formacji, konkretyzujące się w pojęciu ważnego interesu służby.

Komendant Główny Policji podkreślił, że policjantów obowiązują szczególnie rygorystyczne wymagania w zakresie przestrzegania prawa i zasad etycznych. Funkcjonariusz musi mieć świadomość tego, że sprawowanie funkcji publicznej łączy się nie tylko z pewnymi przywilejami, ale i ze zwiększonymi obowiązkami oraz pewnymi ograniczeniami nieznanymi innym grupom zawodowym. Każdy policjant zobowiązany jest do podjęcia działań służących budowaniu zaufania do Policji, a także dbałości o społeczny wizerunek Policji, jako formacji.

Organ odwoławczy podniósł, że skarżący w dniu zdarzenia przebywał na terenie Komisariatu Policji [...]. Faktem jest również przebieg zdarzenia utrwalony na monitoringu tej jednostki Policji, z którego wynika, że skarżący jest prowadzony przez dwóch innych funkcjonariuszy Policji, a czynności tej asystuje kierownik tej jednostki Policji. Skarżący podtrzymywany jest z uwagi na to, iż nie może samodzielnie poruszać się na własnych nogach. Jego krok jest chwiejny, uniemożliwiający mu samodzielne poruszanie się w postawie stojącej. Stąd też wynika przyjęcie, że wymieniony pozostawał w stanie wskazującym na spożycie przez niego alkoholu lub podobnie działającego do alkoholu środka.

Organ odwoławczy zaznaczył, że w żadnym miejscu nie stwierdził kategorycznie, aby skarżący znajdował się w stanie po użyciu alkoholu, bądź w stanie nietrzeźwości. Wymagałoby to uprzedniego przeprowadzenia badania na zawartość alkoholu (lub podobnie działającego środka) w organizmie policjanta. To ono wskazałoby w sposób niebudzący wątpliwości, iż we krwi lub w wydychanym powietrzu osoby znajduje się alkohol (lub podobnie działający do alkoholu środek), a także jego poziom w organizmie skarżącego. Organ stwierdził wyłącznie, iż zachowanie skarżącego na terenie jednostki Policji wskazywało na spożycie przez niego alkoholu lub środka podobnie działającego do alkoholu. Wniosek taki jest uprawniony po dogłębnej analizie zapisu wizyjnego z wnętrza jednostki Policji. Zarejestrowany przebieg zdarzenia, nie pozwala przyjąć, iż przyczyna niedyspozycji funkcjonariusza miała swoje źródło w schorzeniach, na które cierpi skarżący, zwłaszcza, że zachowanie innych osób (w tym w szczególności kierownika tej jednostki Policji) potwierdza, że przyczyna braku zdolności do samodzielnego poruszania się nie była im obca. Nie trzeba posiadać specjalistycznej wiedzy z zakresu medycyny, by w obliczu niedyspozycji osoby fizycznej nieustalonego pochodzenia, która skutkuje niemożnością samodzielnego poruszania się, obrać właściwy sposób postępowania. Zarówno osoba, która uskarża się na takie dolegliwości, jak i osoby udzielające jej pomocy, gdyby nie posiadali wiedzy o przyczynach stanu psychofizycznego osoby uskarżającej się na określone dolegliwości, musieliby podjąć jedyną i słuszną w takich okolicznościach decyzję o konieczności udzielenia takiej osobie kwalifikowanej pomocy medycznej. Tym samym zostałoby powiadomione pogotowie ratunkowe, albo też osoba taka zostałaby skierowana do najbliższej placówki medycznej. Zachowanie osób pomagających opuścić skarżącemu daną jednostkę Policji, a w szczególności mimika twarzy kierownika jednostki Policji, nie dają podstaw do stwierdzenia, że w tej sytuacji stan zdrowia skarżącego zaniepokoił udzielających mu pomocy. Wręcz przeciwnie, jego zachowanie nie było na tyle atypowe, aby zaistniała konieczność udzielenia mu kwalifikowanej pomocy medycznej. W konsekwencji skarżący został odwieziony do miejsca zamieszkania, a nie do placówki świadczącej pomoc medyczną. Samo zaś jego zachowanie jest tożsame z zachowaniem osób, które spożywały alkohol. Jego stężenie w organizmie policjanta nie ma znaczenia w kontekście przedmiotu prowadzonego postępowania administracyjnego. Natomiast mogłoby ono mieć znaczenie w kontekście ustalenia znamion przewinienia dyscyplinarnego. W postępowaniu administracyjnym wartość ta nie jest jednak istotna. Znaczenie ma tylko udział policjanta w tym zdarzeniu.

Organ odwoławczy wskazał, że policjant, który został utrwalony na monitoringu, znalazł się w kręgu podejrzeń o popełnienie przewinienia dyscyplinarnego, a także zachowanie nieetyczne i sprzeczne z etosem zawodu policjanta. Podejrzenie to posiada swoje uzasadnienie w materiale dowodowym (zapis wizyjny). Stąd też nie może budzić wątpliwości, że zachowanie funkcjonariusza Policji, które prowadzi do przedstawienia mu zarzutów w postępowaniu dyscyplinarnym i które jest niewłaściwe, bo nieetyczne i sprzeczne z etosem zawodu policjanta, może rodzić zastrzeżenia w kontekście spełnienia przez tego policjanta wymogu nieposzlakowanej opinii, a także zdolności do pełnienia służby w formacji zmilitaryzowanej, podległej szczególnej dyscyplinie służbowej, której policjant permanentnie jest gotów się podporządkować. Okoliczność, iż posiada on wieloletni staż służby, jeszcze bardziej go obciąża. Jako doświadczony funkcjonariusz musi być bowiem oceniany nie tylko w aspekcie posiadanej wiedzy fachowej, ale przede wszystkim przez pryzmat posiadanych przymiotów etyczno-moralnych. Postawa prezentowana przez skarżącego z takim doświadczeniem służbowym musi być przykładem dla innych policjantów, w tym w szczególności nowoprzyjętych. Nie może być zatem mowy o nieadekwatności podjętych działań wobec wymienionego policjanta. Brak stosownych (zdecydowanych) kroków ze strony właściwego przełożonego stanowiłby przejaw irracjonalnego, bo nierównego traktowania poszczególnych członków tej formacji. Wpłynąłby z pewnością także na rozluźnienie dyscypliny służbowej, co z kolei skutkowałoby niemożnością efektywnego egzekwowania obowiązków funkcjonariusza, które wynikają z charakteru i właściwości pełnionej służby, a także z przyjętej hierarchicznej struktury organizacyjnej Policji. Osłabiałby także podstawę do egzekwowania posłuszeństwa wobec innych policjantów, gdyby posiadali wiedzę o zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, albo zapoznali się z materiałami prasowymi dotyczącymi tego zdarzenia. Nie można by także wyjaśnić braku zdecydowanej reakcji na zachowanie nielicujące z godnością i powagą funkcji pełnionej przez funkcjonariusza, gdyby założyć, że zachowanie to nie może zostać właściwie ocenione tylko ze względu na brak stosownego badania na zawartość alkoholu w organizmie funkcjonariusza.

Komendant Główny Policji podkreślił, że przedmiotem tego postępowania nie jest ustalenie, czy skarżący popełnił czyn o znamionach przewinienia dyscyplinarnego, ale czy istnieją kryteria na tyle zobiektywizowane i mieszczące się w granicach uznania administracyjnego, które pozwalają na ocenę zachowania skarżącego 16 lipca 2019 r. Oceną tą objęte jest zachowanie, które doprowadziło do wszczęcia przeciwko niemu postępowania dyscyplinarnego, a także jego postawa, która wskazuje na to, że zmierza do utrudnienia lub wręcz uniemożliwienia ustalenia prawdy materialnej odnoszącej się do całego zdarzenia, w którym uczestniczył. Kluczowy w tym przypadku jest sam fakt stawiennictwa w jednostce Policji i przebywanie w niej w stanie wskazującym na spożycie alkoholu lub podobnie działającego środka, a także budzące uzasadnione wątpliwości relacje skarżącego, co do okoliczności związanych z tym zdarzeniem. Stąd też w pełni zasadne jest twierdzenie, że mogło to stanowić, a w tych okolicznościach stanowiło, jaskrawy przykład niewłaściwego, nieetycznego zachowania, a także świadczy w sposób bezpośredni o podejmowanych "podstępnych" zabiegach skarżącego, mających na celu utrudnienie lub uniemożliwienie prawidłowej oceny całokształtu zdarzenia, w kontekście ustalenia prawdy materialnej.

Organ odwoławczy nie przesądzając o tym, w jaki sposób i w jakiej ilości skarżący wprowadził do swojego organizmu alkohol lub podobnie działający środek, wskazał, że nie zwalnia to skarżącego z posiadania wiedzy o niepożądanych skutkach, jakie działanie takiego środka może powodować, w szczególności w postaci narażenia nie tylko siebie, ale przede wszystkim innych, zobowiązanych do udzielenia mu pomocy. Tym samym zamiast pozostawać w pełnej gotowości do podjęcia czynności służbowych, prokuruje sytuację, która może zobligować innych do niesienia jemu pomocy. To z kolei może mieć bezpośrednie odzwierciedlenie w braku pełnej gotowości danej jednostki Policji, lub też komórki organizacyjnej do podjęcia działań, dla których Policja została ustanowiona. Takie zachowanie funkcjonariusza Policji umożliwia jednoznaczną ocenę jego postawy moralnej i etycznej. Stanowi jaskrawy przykład lekceważącego traktowania funkcji, którą skarżący pełnił jako policjant, a także o braku szacunku do tego zawodu oraz etosu z nim związanego.

Skarżący skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższy rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym rozkazie personalnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie, wbrew zarzutom skargi, organy Policji prawidłowo uznały, że zwolnienie skarżącego ze służby w Policji z uwagi na ważny interes służby, było uzasadnione.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że nie budzi wątpliwości w świetle ustalonych okoliczności sprawy, że skarżący [...] lipca 2019 r. przebywał na terenie Komisariatu Policji [...]. Przebieg zdarzenia, które wywołało reakcję przełożonego w postaci wniosku o zwolnienie ze służby, został utrwalony na monitoringu tej jednostki organizacyjnej Policji oraz Komendy Miejskiej Policji w [...], z którymi Sąd się zapoznał. Zapis monitoringu wskazuje jednoznacznie, że skarżący jest prowadzony przez dwóch innych funkcjonariuszy Policji, przy czym asystuje im kierownik tej jednostki Policji. Skarżący jest podtrzymywany, ponieważ nie może samodzielnie się poruszać. Jego krok jest chwiejny, co uniemożliwia mu samodzielne poruszanie się w postawie stojącej.

Zdaniem Sądu, zarówno powyższe nagranie, jak i nagrania z pozostałych kamer dawały organom podstawę do przyjęcia, iż skarżący pozostawał w stanie wskazującym na spożycie przez niego alkoholu lub innego podobnie działającego środka.

W ocenie Sądu, organ prawidłowo przyjął, że zapis wizyjny z wnętrza jednostki organizacyjnej Policji przedstawiający przebieg zdarzenia wykluczał uznanie, iż przyczyna niedyspozycji policjanta miała źródło w schorzeniach, na które cierpi, zwłaszcza, że zachowanie innych osób (w tym kierownika tej jednostki Policji) potwierdzało, że przyczyna braku zdolności samodzielnego poruszania była im wiadoma, a stan zdrowia skarżącego nie niepokoił osób mu towarzyszących, które pomagały mu opuścić jednostkę Policji.

Sąd zgodził się z Komendantem Głównym Policji, że konsekwencją ustalenia stanu skarżącego, pełniącego służbę [...] lipca 2019 r. i przebywającego na terenie Komisariatu Policji [...], jego zachowania i postawy, jest utrata przez niego nieposzlakowanej opinii. Zachowanie to, jako nieetyczne i sprzeczne z etosem zawodu policjanta, daje podstawę do podważenia posiadania przez funkcjonariusza nieposzlakowanej opinii, a także zdolności do pełnienia służby w formacji zmilitaryzowanej, podległej szczególnej dyscyplinie służbowej, której jest gotów się podporządkować. Uzasadniony jest zatem pogląd, że nie do pogodzenia z "ważnym interesem służby" jest realizacja zadań służbowych przez policjanta, który utracił przymiot nieposzlakowanej opinii. Policjantów obowiązują szczególnie rygorystyczne wymagania w zakresie przestrzegania prawa i zasad etycznych, co znajduje pełne uzasadnienie w przepisach ustawy o Policji. Policjant powinien mieć zawsze wzgląd na to, aby swoim postępowaniem umacniać powagę i zaufanie do pełnionych funkcji. Powinien też unikać wszelkich sytuacji zarówno w służbie, jak i w życiu prywatnym, które godziłyby w dobre imię Policji.

Końcowo Sąd wskazał, że zachowanie skarżącego, przebywającego [...] lipca 2019 r. na terenie Komisariatu Policji [...]w stanie wskazującym na spożycie alkoholu lub środka działającego podobnie do alkoholu, było szeroko komentowane w środkach masowego przekazu, co w efekcie wpłynęło negatywnie na wizerunek Policji w odbiorze społecznym. W ten sposób policjant utracił przymiot nieskazitelności charakteru, autorytet oraz wiarygodność w odbiorze społecznym, które to elementy są niezbędne do właściwego i skutecznego wykonywania obowiązków łączących się ze służbą w organach ścigania. A to sprawiło, że organy Policji mogły uznać, iż w interesie służby, polegającym na wykonywaniu zadań Policji wyłącznie przez osoby w pełni realizujące wymagania stawiane przed tą formacją, leży wydalenie go z szeregów służby.

Skarżący wywiódł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.

Skarżący zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, przez jego błędna wykładnię, a dokładnie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, poprzez bezpodstawne przyjęcie, w ślad za organami wydającymi wskazane powyżej rozkazy personalne, iż istnieje podstawa do zwolnienia skarżącego ze służby w Policji ze względu na ważny interes służby, podczas, gdy ustalony na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego stan faktyczny, a ponadto postawa skarżącego, tak w życiu prywatnym, jak i zawodowym, a także dotychczasowy przebieg służby oraz odpowiednie przygotowanie merytoryczne do wykonywania zawodu policjanta, przeczą temu twierdzeniu, co stanowi przekroczenie uznania administracyjnego i wydanie przedmiotowego rozkazu personalnego w sposób dowolny, a co za tym idzie stanowi naruszenie art.151 w związku z art.145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 1 p.p.s.a.

2. naruszenie przepisów prawa procesowego, mogących mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z:

A. naruszeniem przepisów postępowania, mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., polegającym na poprzestaniu na ustaleniach organu pierwszej instancji oraz drugiej instancji i zaniechaniu wnikliwego oraz wyczerpującego ustalenia i rozpatrzenia materiału dowodowego, prowadzącego w konsekwencji do ustaleń nieznajdujących oparcia w dowodach zgromadzonych w sprawie;

B. naruszeniem przepisów postępowania, mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 10 § 1 w zw. z art. 8 k.p.a, poprzez niezapewnienie skarżącemu czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, co naruszyło zasadę nakazującą organowi prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, co doprowadziło do braku czynnego udziału skarżącego w postępowaniu, a w konsekwencji do dokonania przez organy pierwszej i drugiej instancji błędnych ustaleń faktycznych i wydania nieprawidłowych i sprzecznych z prawem decyzji administracyjnych;

C. naruszeniem przepisów postępowania, mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i dokonanie dowolnej oceny dowodów, na podstawie szczątkowo zebranego materiału dowodowego;

D. naruszeniem przepisów postępowania, mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 8 w zw. z art. 140 k.p.a., poprzez brak wyraźnego wskazania w uzasadnieniu tak orzeczenia WSA, jak i rozkazu personalnego organu pierwszej i drugiej instancji faktów, które organ pierwszej i drugiej instancji uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów.

Ponadto skarżący w piśmie procesowym z [...] lutego 2021 r. oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz o zwrot kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie organ na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. oświadczył, że nie wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie można dopatrzeć się żadnej z wad, która świadczyłaby o tym, że postępowanie sądowoadministracyjne zakończone zaskarżonym wyrokiem dotknięte było nieważnością w rozumieniu § 2 powołanego artykułu. Dlatego skarga kasacyjna podlegała rozpatrzeniu w granicach wyznaczonych sformułowanymi w niej podstawami kasacyjnymi i ich uzasadnieniem.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną we wskazanych granicach uznał, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż jej zarzuty nie są zasadne.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. Wprawdzie co do zasady w pierwszej kolejności rozważeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, to jednak w niniejszej sprawie z uwagi na materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozkazu personalnego, na wstępie należało rozważyć zarzut naruszenia art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, albowiem prawidłowa wykładnia tego przepisu determinowała zakres postępowania dowodowego, jaki organy powinny przeprowadzić dla właściwego wyjaśnienia sprawy. Zgodnie z tym przepisem z policjantem można rozwiązać stosunek służbowy, gdy wymaga tego ważny interes służby. Użycie w powołanym przepisie zwrotu "można zwolnić ze służby" oznacza, że rozwiązanie stosunku służbowego na tej podstawie ma charakter fakultatywny, a decyzje w tym zakresie podejmowane są w ramach uznania administracyjnego przyznanego właściwym organom Policji. W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres. Sprowadza się ona do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, to jest czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy. Kontrola sądowoadministracyjna nie obejmuje natomiast oceny, w jaki sposób organy administracji, realizując określoną politykę stosowania prawa, wypełniają treść pozasystemowych kryteriów słusznościowych czy celowościowych (por. m. in. wyrok NSA z 19 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 301/11). W konsekwencji w sprawach dotyczących fakultatywnego zwolnienia funkcjonariusza ze służby sądy administracyjne badają, czy decyzja o rozwiązaniu stosunku służbowego nie jest arbitralna lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów. Nie mogą natomiast wkraczać w kompetencje właściwych organów i przesądzać o tym, czy dana osoba powinna nadal pozostać policjantem, czy też słuszne było wykluczenie jej z grona funkcjonariuszy formacji.

Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela rozważania natury ogólnej dotyczące wykładni i zastosowania art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, przedstawione zarówno w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego, jak i w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Niewątpliwie przy odczytywaniu treści zawartego w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji pojęcia "ważnego interesu służby" przede wszystkim należy sięgnąć do przepisów określających cele i zadania Policji oraz szczególny status policjantów, a także wskazać, że brak wiarygodności osób realizujących służbę publiczną szkodzi zaufaniu publicznemu i podważa autorytet państwa. Służbę w Policji mogą pełnić wyłącznie obywatele polscy o nieposzlakowanej opinii (art. 25 ust. 1 ustawy o Policji). Policjanta, jako osobę zdolną do prawidłowego wykonywania obowiązków służbowych, dyskwalifikują zatem jakiekolwiek wątpliwości co do posiadania przez niego przymiotu nieposzlakowanej opinii. Każdy, kto decyduje się na dobrowolne podjęcie służby w Policji, musi zdawać sobie z tego sprawę. Składa on ślubowanie, w którym zobowiązuje się między innymi do godnego zachowania w służbie i poza nią oraz należytej dbałości o dobro formacji, do której przystępuje. Musi mieć więc także świadomość tego, że sprawowanie funkcji publicznej łączy się nie tylko z pewnymi przywilejami, ale i ze zwiększonymi obowiązkami oraz pewnymi ograniczeniami nieznanymi innym grupom zawodowym. Funkcjonariuszom Policji przysługuje zwiększona ochrona trwałości stosunku służbowego, jednakże nie ma ona charakteru bezwzględnego i nie sięga ona tak daleko, jak tego oczekuje skarżący. Ustawodawca w interesie policjantów reglamentuje dopuszczalne przyczyny zwolnienia ich ze służby. Jednocześnie dostrzega również potrzebę prowadzenia racjonalnej polityki kadrowej w interesie Policji oraz konieczność wyposażenia organów tej formacji w instrumenty prawne niezbędne do podejmowania działań zmierzających do sprawnego funkcjonowania wszystkich komórek organizacyjnych oraz do budowania autorytetu państwa i zaufania obywateli do jego organów. W ustawie o Policji dopuszczono zatem możliwość zwolnienia ze służby nawet w przypadkach niezawinionych przez funkcjonariusza, gdy takie są potrzeby formacji. W tym między innymi celu została wprowadzona instytucja przewidziana w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji.

W przedmiotowej sprawie Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji i zasadnie zaaprobował stwierdzenie organów Policji, które uznały, że w sprawie zaistniała podstawa do zwolnienia D. F. ze służby. Zachowanie skarżącego pozwalało na zastosowanie ww. przepisu.

Celem prowadzonego postępowania było wskazanie przyczyn i okoliczności uzasadniających zwolnienie skarżącego ze służby ze względu na ważny interes służby, nie zaś do ustalania i badania postawy, osiągnięć czy przebiegu służby skarżącego. Są to okoliczności relewantne z punktu widzenia normy prawnej stanowiącej podstawę materialną zaskarżonej decyzji. Punktem odniesienia postępowania w przedmiocie zwolnienie ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji nie jest wyłącznie sam policjant, ale przede wszystkim dobro formacji konkretyzujące się w pojęciu ważnego interesu służby.

W zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie trafnie przyjął, że organy administracji publicznej nie wykroczyły poza dopuszczalny prawem zakres kompetencji i nie naruszyły przyznanych im przez ustawodawcę granic swobody oceny co do wyboru skutku prawnego. Ponadto Sąd pierwszej instancji zasadnie zaakceptował sposób i wynik rozumowania organów, przyjmując, że ustalony przez nie stan faktyczny mieści się w kategorii ważnego interesu służby, o jakim mowa w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, a w konsekwencji, że w okolicznościach niniejszej sprawy dopuszczalność zwolnienia skarżącego ze służby w omawianym trybie nie budzi zastrzeżeń.

W okolicznościach niniejszej sprawy poza sporem pozostaje przebywanie skarżącego [...] lipca 2019 r. na terenie Komisariatu Policji [...]. Przebieg zdarzenia leżącego u podstaw zwolnienia skarżącego ze służby w Policji został utrwalony na monitoringu jednostki Policji. Wynika z niego, że skarżący, podtrzymywany przez dwóch funkcjonariuszy, jest wyprowadzany z terenu komisariatu. Chwiejny krok uniemożliwia skarżącemu samodzielne poruszanie się. Przywołane nagranie dawało podstawę do przyjęcia przez organy orzekające w sprawie, a także Sąd pierwszej instancji, że zachowanie skarżącego wskazywało na jego przebywanie na terenie jednostki Policji w stanie wskazującym na spożycie alkoholu, bądź środka podobnie doń działającego. Ponadto postępowanie skarżącego było szeroko komentowane w środkach masowego przekazu, co w konsekwencji wpłynęło na negatywny obraz formacji w odbiorze społecznym. Wykreowany przez media wizerunek Policji jako organizacji, w kontekście omawianego zdarzenia, wpływa na utratę społecznego poczucia zaufania do tej instytucji oraz implikuje mylne wyobrażenie w społeczeństwie o postawie moralno-etycznej wszystkich funkcjonariuszy.

Policja jest formacją służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Skarżący, z uwagi na zadania spoczywające na Policji, nie powinien dalej pełnić służby. Brak wiarygodności osób realizujących służbę publiczną szkodzi bowiem zaufaniu publicznemu oraz podważa autorytet państwa.

Wobec utraty autorytetu oraz przymiotu nieskazitelnego charakteru, czyli elementów niezbędnych do właściwego wykonywania obowiązków służbowych, zasadnie w niniejszej sprawie uznano, że pozostawienie skarżącego w szeregach formacji, nie leży w interesie służby. Ocena ta, wbrew twierdzeniom skarżącego, nie jest dowolna.

Nie można dać wiary twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, że w dniu obchodów święta Policji czuł się słabo, wobec czego przy pomocy dwóch funkcjonariuszy oraz przełożonego opuścił budynek komisariatu Policji. Zapisy monitoringu wskazują na znaczne trudności w poruszaniu się skarżącego, co powodowało konieczność jego wyprowadzenia w asyście dwóch innych funkcjonariuszy. Przy czym stan zdrowia nie zaniepokoił osób mu towarzyszących na tyle, aby wezwali oni pomoc medyczną, bądź zawieźli go do szpitala. Skarżący natomiast został odwieziony służbowym samochodem do miejsca zamieszkania. Także materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie wskazuje na fakt, aby [...] lipca 2019 r. skarżący zgłaszał przełożonemu okoliczność złego samopoczucia. Skarżący nie żądał wezwania lekarza, ani nie wskazywał, że takiej pomocy potrzebuje. Uprawnione było zatem przekonanie organu, że skarżący mógł się znajdować w stanie wskazującym na spożycie alkoholu lub środka działającego podobnie jak alkohol.

Ponadto okoliczność, że skarżący posiada ponad dwudziestoletni staż nienagannej służby w Policji oraz przygotowanie merytoryczne skarżącego do służby, nie może mieć decydującego znaczenia w sprawie, bowiem policjant z tak dużym doświadczeniem powinien mieć świadomość o ciążących na nim obowiązkach. Osoby, które decydują się na dobrowolne podjęcie służby w Policji muszą zdawać sobie sprawę z tego, że ich status kształtować się będzie odmiennie niż pracowników umownych. Ze służbą publiczną w formacjach mundurowych łączą się nie tylko przywileje, ale i pewne ograniczenia wolności osobistej oraz zwiększone obowiązki. Funkcjonariuszowi Policji przysługuje zwiększona ochrona trwałości stosunku służbowego, ale ochrona ta nie ma charakteru bezwzględnego. Ustawodawca w interesie funkcjonariuszy reglamentuje dopuszczalne przyczyny zwolnienia ich ze służby. Dostrzega jednak potrzebę również ochrony interesów formacji, wyposażając organy Policji w instrumenty prawne niezbędne do prowadzenia racjonalnej polityki kadrowej, a także do podejmowania działań umożliwiających sprawne funkcjonowanie wszystkich komórek organizacyjnych formacji. Policjant przez cały okres pełnienia służby, powinien wykazywać nienaganną postawę zarówno w życiu prywatnym, jak i zawodowym i każde odstępstwo od tej zasady, może zostać – w ramach uznania administracyjnego – ocenione jako naruszające ważny interes służby.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższe rozważania upoważniają do stwierdzenia, że zarzut naruszenia prawa materialnego – art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, poprzez jego błędną wykładnię, jest nietrafny.

Nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano wielokrotnie, że przepisy określające kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania, takie jak m.in. art. 145 § 1 i art. 151 p.p.s.a., mają charakter ogólny (blankietowy). Są przepisami procesowymi normującymi sposób rozstrzygnięcia sądu administracyjnego w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ administracji odpowiednio prawa materialnego i przepisów postępowania, o ile naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Dlatego też "czystej" postaci zarzuty naruszenia ww. przepisów są zasadne wówczas, gdy sąd wyda innej treści rozstrzygnięcie, nieznane normie prawnej w nich zawartej. A następnie także wówczas, gdy sąd wadliwie uzna legalność zaskarżonego aktu i oddali skargę od niezgodnego z prawem aktu, bądź błędnie uwzględni skargę od aktu odpowiadającego prawu. Jeśli z wyroku wynika, że sąd pierwszej instancji ocenił, że nie zachodzą podstawy do uchylenia zaskarżonego aktu, to nie można sądowi oddalającemu skargę zarzucić naruszenia przepisu, który dawał podstawę do takiego działania, gdyż takie rozstrzygnięcie jest właśnie zgodne z dyspozycją mającej zastosowanie w sprawie normy prawnej (por. wyroki NSA z: 1 września 2011 r., I OSK 1499/10, 12 czerwca 2015 r., I OSK 2409/14). Naruszenie wymienionych wyżej przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Sąd pierwszej instancji uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, w konsekwencji wydał prawidłowe rozstrzygnięcie oddalające skargę na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z [...] listopada 2019 r., nr [...], powołując art. 151 p.p.s.a., jako podstawę prawną rozstrzygnięcia.

Powyższe rozważania w konsekwencji prowadzą do wniosku o niezasadności także pozostałych podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a., 10 § 1 k.p.a., art. 77 § 1, art. 78 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. i 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 140 k.p.a. Zarzuty te zmierzają do podważenia ustalonego w sprawie stanu faktycznego i w związku z ich konstrukcją zasadne było poddanie zarzutów łącznej ocenie. W postępowaniu o zwolnienie ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji organ nie rozstrzyga czy funkcjonariusz popełnił przestępstwo lub wykroczenie, czy tez nie. Takie ustalenia wymykają się bowiem kognicji organu. Rolą organu Policji jest natomiast ustalenie, czy zachowanie funkcjonariusza naruszało ważny interes służby. Organ jest obowiązany wykazać, w czym upatruje ten ważny interes, a także w jaki sposób został on naruszony.

W rozpoznawanej sprawie, wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, organ zebrał i rozpatrzył w sposób prawidłowy cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i dał temu wyraz w uzasadnieniu zaskarżonemu rozkazu personalnego, zaś podjęte rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Skarżący kasacyjnie nie wskazał jakie dowody w sprawie nie zostały przeprowadzone i jaki mogło to mieć wpływ na wynik sprawy. Skarżący nie skorzystał z uprawnienia do złożenia wniosków dowodowych. Także fakt przebywania skarżącego na zwolnieniu lekarskim nie pozbawił go możliwości czynnego udziału w sprawie. Ostatecznie skarżący [...] sierpnia 2019 r. zapoznał się z aktami sprawy, otrzymał ich kserokopię oraz oświadczył, że nie zgłasza żadnych wniosków.

Z akt postępowania administracyjnego wynika także, że skarżący miał możliwość, w toku procedowania przez organ, realizacji uprawnień wynikających z art. 10 k.p.a. Wyjaśnić należy, że w sytuacji postawienia zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. (zasada czynnego udziału strony w postępowaniu), koniecznym jest podanie, jakiej konkretnie czynności procesowej strona nie mogła dokonać, jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić i jaki wpływ stwierdzone uchybienie mogło mieć na wynik sprawy. Dopiero bowiem wykazanie, że naruszenie przez organ zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, poprzez niezawiadomienie jej o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z tym materiałem oraz o możliwości składania wniosków dowodowych, uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnej czynności procesowej, daje podstawę do przyjęcia, że doszło do mogącego mieć wpływ na wynik sprawy naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. W niniejszej sprawie warunek ten nie został spełniony. Autor skargi kasacyjnej nie wykazał, że organ nie dopełnił tego obowiązku i rzeczywiście pozbawił skarżącego możliwości dokonania określonej czynności procesowej, a tym samym, że uchybienie to zaistniało i mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przepis art. 138 k.p.a. zawiera zamknięty katalog decyzji organu odwoławczego. Oznacza to, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania decyzji o sentencji innej niż wymienione we wskazanym przepisie. W takiej sytuacji nie jest dopuszczalne zamieszczanie w sentencji decyzji organu odwoławczego innych jeszcze rozstrzygnięć czy stwierdzeń, poza przewidzianymi we wskazanym przepisie. Wobec tego rozstrzygnięcie organu odwoławczego nieprzewidziane przez art. 138 k.p.a. będzie zawsze rażąco naruszało prawo. Taka sytuacja nie ma jednak miejsca w rozpoznawanej sprawie. Organ drugiej instancji, utrzymując w mocy zaskarżony odwołaniem rozkaz personalny KWP z [...] sierpnia 2019 r., nr [...], prawidłowo zastosował art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Uzasadnienie zaskarżonego rozkazu personalnego zawiera wszystkie elementy wymagane przepisem art. 107 § 3 k.p.a. Z art. 107 § 3 k.p.a. jednoznacznie wynika, że uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację ogólnej zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.), a także objaśniać tok myślenia prowadzący do konkretnego rozstrzygnięcia w sprawie. Motywy rozstrzygnięcia muszą być tak ujęte, aby strona zainteresowana mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy jej wydaniu. Takie uzasadnienie daje również rękojmię, iż organ dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Te warunki w rozpoznawanej sprawie zostały zrealizowane, a okoliczność, że skarżący nie zgadza się z argumentacją organu, nie przesądza o naruszeniu powyższego przepisu. Podkreślenia przy tym wymaga, że organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zawarł bardzo szczegółowe rozważania, które – w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – w sposób niebudzący wątpliwości przemawiają za poprawnością stanowiska organu.

W związku z powyższym, skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto w oparciu o przepis art. 204 pkt 1 p.p.s.a. Sprawa niniejsza podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., przeprowadzenia rozprawy.