Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 173/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-09-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) WSA Anna Jarosz Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2014 r. sprawy ze skargi S. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...]października 2013 roku ([...]) Wójt Gminy T. P., po rozpatrzeniu wniosku S. W., odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków magazynowo-biurowoiusługowo-produkcyjnych z funkcją nie zaliczoną do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko na ternie działek o nr ewid. [...] połozonych w miejscowości S., gmina T. P..

W uzasadnieniu organ wskazał, że przedmiotowe działki obejmują użytki gruntowe oznaczone jako grunty orne klasy III o łącznej powierzchni [...] ha. Dalej organ wskazał, iż zgodnie z art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. 2004 nr 121 poz. 1266 ze zm.), przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Organ wskazał, że przedmiotowy teren nie jest objęty zgodą.

Odwołanie od powyższej decyzji złoży S. W. zarzucając jej naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego tj:

- art. 61 ust. 1 pkt. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 7 ust. 2 pkt. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez jego błędną wykładnię polegającą na zsumowaniu przez organ powierzchni 3 działek, z których każda stanowi odrębną działkę o pow. poniżej 0,5 ha i w związku z tym błędne przyjęcie, iż kryterium obszarowe, o którym mowa w ww. przepisie dotyczy nie tylko powierzchni działki lub działek, na których planowana jest inwestycja, lecz całego zwartego kompleksu gruntów rolnych, w skład którego one wchodzą.

2. przepisów postępowania tj:

- art. 7 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013, poz. 267- dalej "Kpa") i art. 80 Kpa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy polegające na tym, że Urząd Gminy nie wyjaśnił wszystkich okoliczności faktycznych sprawy zakładając przedwcześnie, że nie został spełniony warunek art. 61 ust. 1 pkt 1 i 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Decyzją z dnia z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy po przytoczeniu dotychczasowego przebiegu postępowania oraz przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazał, że chociaż w niniejszej sprawie organ nie dokonał dokładnego ustalenia stopnia kontynuacji funkcji, celów, formy architektonicznej i zagospodarowania terenu analizowanego poprzez wskazanie konkretnych budynków i obiektów mieszczących się na sąsiednich w stosunku do planowanej inwestycji działkach, to w ocenie organu odwoławczego powyższe naruszenie nie stanowi takiego naruszenia art. 7, art. 77 § 1 kpa i w konsekwencji art. 80 kpa które mogłoby mieć wpływ na wynik dokonanego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia, wobec stanowiska organu odwoławczego zawartego w dalszej części uzasadnienia.

Organ odwoławczy wskazał, iż warunkiem ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, jest wymóg aby teren nie wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W myśl art. 3 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych ochrona gruntów rolnych polega w szczególności na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze i nieleśne. Z kolei według art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Utrwalone jest stanowisko, że zgoda, o której mowa w art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne następuje tylko w procedurze sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie znajduje zastosowania przed organem rozstrzygającym o warunkach zabudowy. Rolą organu I instancji było więc sprawdzenie czy teren planowanej inwestycji nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo czy jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 ustawy, tak jak przewiduje to art. 61 ust. 1 pkt. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Dalej organ wskazał że dokonana, ustawą z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013r., Nr 503) od dnia 26 maja 2013 roku, zmiana art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych potwierdziła, że przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się wyłącznie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nadto na mocy ww. ustawy z dniem 26 maja 2013 roku zmienił brzmienie art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Obecnie przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, bez względu na wielkość obszaru projektowanego do takiego przeznaczenia wymaga zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Podnieść dodatkowo należy, że organ odwoławczy zobligowany jest uwzględnić zmiany stanu prawnego, jakie miały miejsce już po wydaniu aktu przez organ pierwszej instancji.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że ww. ustawa z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie zawiera przepisów przejściowych, w których wskazywałaby, że w przypadku stanu faktycznego niniejszej sprawy (np. z uwagi na okoliczność, że wniosek o warunki zabudowy złożono przed dniem wejścia w życie ww. ustawy) należałoby stosować art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w brzmieniu obowiązującym przed dniem 26 maja 2013 roku. Należy zauważyć, że zgodnie z § 31 ust. 1 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2002 r. nr 100. poz. 908) jeżeli w stosunku do spraw, o których mowa w § 30 ust. 2 pkt 1-3, zamierza się zachować czasowo w mocy przepisy dotychczasowej ustawy, zaznacza się to wyraźnie w nowej ustawie, nadając przepisowi przejściowemu brzmienie: "W sprawach ... stosuje się art. ... ustawy... (tytuł dotychczasowej ustawy)". W oparciu o powyższy przepis, jeżeli ustawodawca nie wprowadza żadnych przepisów przejściowych to należy uznać, że zastosowanie znajdzie wyłącznie nowe prawo. Tym samym, brak przepisów przejściowych w przepisach ustawy z dnia 8 marca 2013 r. wskazuje na konieczność stosowania w spornym zakresie nowych przepisów. I chociaż organ odwoławczy ma świadomość, że naruszenie przepisów rozporządzenia z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" nie wywołuje z mocy prawa żadnych ujemnych skutków, to jednak uwzględnić należy, że zawiera ono ważne zalecenia dotyczące tworzenia aktów prawnych. "Ustalając standardy poprawnej legislacji, tym samym ustalają także standardy poprawnej interpretacji przepisów. Nie ulega bowiem wątpliwości, że istnieje ścisła zależność między zasadami redagowania a zasadami interpretowania tekstów prawnych, interpretacja polega wszak na ustalaniu tak czy inaczej rozumianej woli prawodawcy" - wyrok SN z 15 czerwca 2012 sygn. akt II CSK 436/11,LEX nr 1232234.

Brak przepisów międzyczasowych wskazuje zatem na konieczność zastosowania zasady bezpośredniego działania nowego prawa, zgodnie z którą od chwili wejścia w życie nowych norm prawnych należy je stosować do wszystkich stosunków prawnych, zdarzeń czy stanów rzeczy danego rodzaju, zarówno tych, które dopiero powstaną, jak i tych, które powstały wcześniej, przed wejściem w życie nowych przepisów, a które trwają w czasie dokonywania zmian w prawie (por. wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 273/11, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 28 września 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 505/11 CBOSA). Podnieść także należy, że wprowadzenie przepisu przejściowego jest wyjątkiem od generalnej zasady niedziałania prawa wstecz, a jako wyjątek, przepis o takim charakterze nie może być poddawany wykładni rozszerzającej. Tym bardziej zatem, przepisów prawa, które utraciły moc w związku z wejściem w życie nowych regulacji prawnych nie można stosować w przypadku, gdy takiej ewentualności prawodawca w ogóle nie dopuścił (nie przewidział) w nowym stanie prawnym tj. nie wprowadził żadnych przepisów przejściowych (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 17 marca 2005 r., sygn. akt III PK 101/04, OSNP 2005, nr 21, poz. 340). W doktrynie prawniczej także wskazano, że nowe prawo, jako dające wyraz aktualnej polityce legislacyjnej, wymaga preferencji dla zasady bezpośredniego działania ustawy nowej, chyba, że sam ustawodawca postanowi inaczej (por. "Prawo intertemporalne w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i Sądu Najwyższego" pod red. Ewy Łętowskiej i Konrada Osajdy, Oficyna Wolters Kluwer business, Warszawa 2008, s. 36).

Organ podniósł, iż w niniejszej sprawie jest rzeczą bezsporną, że teren inwestycji obejmuje grunty orne o klasie bonitacji gleby Illb i nie były objęte zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zatem w niniejszej sprawie przedmiot postępowania obejmuje grunty, które w oparciu o obecnie obowiązującą ustawę o ochronie gruntów rolnych i leśnych dla skutecznej realizacji zamierzonej inwestycji (budowy dwóch hal magazynowo - usługowo - biurowo - produkcyjnych) wymagałby uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. W konsekwencji zasadnie uznał organ I instancji, że w sprawienie jest spełniony warunek art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i na tej podstawie odmówił ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy.

W konsekwencji bez znaczenia dla sprawy pozostaje kwestia oceny i wykładni dotychczas użytego w treści art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przed datą 26 maja 2013 r. pojęcia "zwartego obszaru" projektowanego do zmiany przeznaczenia.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł S. W. zarzucając jej naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego tj.: art. 61 ust. 1 pkt. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 7 ust. 2 pkt. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez jego błędną wykładnię .

2. przepisów postępowania, tj.: art. 7 i 77 § 1 kpa i art. 80 kpa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy polegające na tym, iż organ II instancji błędnie przyjął, że nie został spełniony warunek art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy T.P..

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że wniosek został złożony przed datą wejścia w życie ustawy zmieniającej. Zatem kierując się zasadą, że prawo nie działa wstecz, wniosek powinien zostać rozpatrzony na podstawie wykładni prawa obowiązującego przed wejściem w życie ustawy zmieniającej. Ponadto skarżący wskazał na orzeczenia sądów administracyjnych dotyczących rozumienia pojęcia "zwartego obszaru" z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych jako jedynie obszaru, który ma zmienić swoje przeznaczenie z gruntu rolnego lub leśnego na grunt przeznaczony na inne cele, a nie jako całego kompleksu rolnego, na obszarze którego leży teren planowanej inwestycji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie powtarzając argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia [...]lutego 2014 r. skarżący cytując wyrok sądu administracyjnego podniósł, że brak jest jakichkolwiek podstaw do pozbawienia skarżącego możliwości uzyskania decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, gdy postanowienia Starosty oraz Kolegium były rezultatem błędnej oceny prawnej, a nowelizacja przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie zawierała przepisów intertemporalnych dotyczących wejścia w życia regulacji zaostrzającej możliwość odrolnienia gruntów. Zastosowanie nowych przepisów spowodowałoby, że w istocie to na skarżącego zostałby w całości przeniesione negatywne skutki związane zarówno z działaniami organu administracji publicznej, jak i wejściem w życie nowej regulacji prawnej.

Skarżący wskazał ponadto, że organ odwoławczy nie uwzględnił aktualnego stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydawania rozstrzygnięcia. W ocenie skarżącego obowiązkiem organu było uwzględnienie decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2013 r. wyrażającej zgodę na przeznaczenie nierolnicze gruntów rolnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej Ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd zobowiązany jest do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych niepodnoszonych w skardze.

Podstawę materialnoprawną decyzji wydanej w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W myśl art.61 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe tylko w przypadku łącznego spełnienia wymienionych w tym przepisie przesłanek. Jedną z nich (określoną w art.61 ust.1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) jest to, że teren objęty wnioskiem nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowani przestrzennego, które utraciły moc na podstawie art.67 ustawy wymienionej w art.88 ust.1.

W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że teren inwestycji obejmuje grunty orne o klasie bonitacji gleby Illb, które nie były objęte zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zatem w niniejszej sprawie przedmiot postępowania obejmuje grunty, które w oparciu o obecnie obowiązującą ustawę o ochronie gruntów rolnych i leśnych dla skutecznej realizacji zamierzonej inwestycji wymagałby uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze.

W tym miejscu podkreślić należy, że podstawowe znaczenie w niniejszej sprawie ma kwestia, czy organ wyższego stopnia zasadnie uwzględnił istotną zmianę stanu prawnego, jaka nastąpiła pomiędzy wydaniem decyzji przez Wójta, a rozpoznaniem i rozstrzygnięciem sprawy przez SKO – w związku z wejściem w życie z dniem 26 maja 2013 r. opisanej wyżej ustawy z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, która m.in. nadała nowe brzmienie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Znaczenie ma również charakter prawny decyzji Ministra, którą została wyrażona zgoda na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze – zakładając, że decyzja dołączona do skargi dotyczy działek objętych wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy.

Przywołany przepis art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w stanie prawnym obowiązującym do dnia wejścia w życie ww. ustawy zmieniającej stanowił, że: "Przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne: 1) gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha – wymaga uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej" [ministra właściwego ds. rozwoju wsi, stosownie do art. 4 ust. 1, art. 5 pkt 18 i art. 23 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1548) – uw. Sądu].

Pod rządem tak brzmiącego art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przyjmowano powszechnie, że przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, których zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia nie przekraczał 0,5 ha, nie wymagało uzyskania zgody właściwego ministra. Istotne wątpliwości interpretacyjne – a co za tym idzie: także rozbieżności w orzecznictwie – budził natomiast sposób rozumienia pojęcia "zwarty obszar projektowany do przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne". Z biegiem czasu w orzecznictwie wykrystalizowało się stanowisko, w myśl którego pojęcie "zwartego obszaru projektowanego" należy odnosić do obszaru dokonywanej zmiany przeznaczenia (zob. np. wyroki NSA: z 27 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 738/07; z 10 lutego 2010 r., sygn akt. II OSK 299/09; z 25 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 429/09;– CBOSA). W konsekwencji zaczął przeważać pogląd, że przez "zwarty obszar analizowany" nie należy rozumieć obszaru, z którego teren jest wyłączany w celu jego przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne, ale obszar, który podlega nowemu przeznaczeniu (zob. np. wyroki NSA: z 27 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 738/07; z 10 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 299/09; z lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 429/09, z 06 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 670/09 oraz z 10 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 303/10 – CBOSA). Analizowane pojęcie odnoszono więc, co do zasady, do działki (działek) inwestora, na których planowana inwestycja miała być realizowana, bez wliczania w to obszaru, z którego owa działka (działki) została uprzednio wydzielona [z tym wszakże zastrzeżeniem, że jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne wykraczałoby poza granice wnioskowanej działki – bo np. któryś z elementów tego zamierzenia miałby zostać zlokalizowany na innej działce, albo inwestycja oddziaływałaby na tę działkę w taki sposób, że w praktyce uniemożliwiałaby jej rolnicze (leśne) użytkowanie (w całości lub w części), a więc de facto prowadziłaby do zmiany przeznaczenia okolicznych gruntów na cele nierolnicze (nieleśne) – należało również uwzględniać powierzchnię owych okolicznych działek; por. wyrok WSA z 23 maja 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 219/12, CBOSA]. Zarazem jednak dostrzeżono w orzecznictwie istotny problem związany z ujawniającym się w praktyce niebezpieczeństwem fragmentarycznego przeznaczania zwartych obszarów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne, dokonywanego w celu obejścia przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (por. wyrok NSA z 06 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 113/08; wyrok NSA z 16 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1092/09; – CBOSA). W związku z tym wskazywano, że w toku wykładni i stosowania przepisów tej ustawy z pola widzenia interpretatora nie może uchodzić fakt, iż przyjęcie prostej reguły, że kryterium obszarowe określone w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych odnosi się do działki ewidencyjnej, dla której ustalane są warunki zabudowy, daje inwestorom potencjalną możliwość uniknięcia wymogu uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze (nieleśne). Wystarczy bowiem, że dokonają oni podziału większej nieruchomości w sposób prowadzący do wydzielenia działek o powierzchni mniejszej niż 0,5 ha każda. Ubieganie się o warunki zabudowy dla każdej z tych działek osobno nie byłoby wówczas – w myśl powołanej wyżej reguły – objęte wymogiem uzyskania zgody, o której mowa w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Nie ulega zaś wątpliwości, że dopuszczenie możliwości "szatkowania" i w rezultacie przeznaczania na cele nierolnicze (nieleśne) kompleksów użytków rolnych wysokich klas, pierwotnie obszarowo większych niż 0,5 ha, czyniłoby ochronę gruntów rolnych przewidzianą w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych czysto iluzoryczną. To z kolei rodziłoby poważne niebezpieczeństwo niekontrolowanego uszczuplania zasobu cennej powierzchni rolnej, i to zwykle w sposób bezpowrotny (por. wyrok WSA z 23 maja 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 219/12, CBOSA).

Właśnie przeciwdziałanie "nagminnemu" zjawisku omijania stosowania przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych – polegającemu na dzieleniu zwartych gruntów rolnych na mniejsze obszary wyłącznie w celu przeznaczenia tych gruntów na cele nierolnicze i nieleśnie z pominięciem rygorów ww. ustawy – stanowiło jeden z podstawowych motywów uchwalenia ustawy zmieniającej, co jasno wynika już z dokumentacji prac legislacyjnych nad tą ustawą (zob. uzasadnienie autopoprawki do poselskiego projektu ustawy o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych – druk nr 688 Sejmu RP VII kadencji). Ostatecznie ów zamysł legislacyjny zmaterializował się w postaci zmiany tekstu art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, który to przepis od dnia 26 maja 2013 r. otrzymał brzmienie: "Przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne: 1) gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III – wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi". W świetle nowego brzmienia cytowanego przepisu nie ulega wątpliwości, że obecnie każda zmiana przeznaczenia gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III na cele nierolnicze i nieleśne, bez względu na wielkość obszaru projektowanego do takiego przeznaczenia, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i wymaga uzyskania (wcześniejszej) zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko organu II instancji wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji co do konieczności uwzględnienia w tej sprawie opisanej wyżej zmiany normatywnej art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

W tym miejscu należy podkreślić, że ustawa zmieniająca nie zawierała przepisów przejściowych, które rozstrzygałyby, jakie prawo (tu: jaką "wersję" art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych) – sprzed czy po nowelizacji – należy stosować do spraw będących w toku w dniu wejścia w życie tej ustawy. W ocenie Sądu, w braku wyraźnej regulacji intertemporalnej w omawianym zakresie, należało przyjąć – tak, jak to właśnie uczyniło Kolegium – że również do takich spraw (w toku) znajduje zastosowanie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w nowym, nadanym ustawą zmieniającą, brzmieniu (podobnie np. wyrok WSA z 2 grudnia 2013r., sygn. akt II SA/Bd 1001/13, CBOSA). Jest to zgodne z podstawową zasadą "bezpośredniego działania prawa nowego", która najpełniej urzeczywistnia racjonalny postulat, aby nowe, a więc z założenia "lepsze" prawo, zaczęło być stosowane jak najszybciej. Z tego względu zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie szeroko przyjmowany jest pogląd o istnieniu wręcz domniemania bezpośredniego działania prawa nowego (por. T. Pietrzykowski, Podstawy prawa intertemporalnego. Zmiany przepisów a problemy stosowania prawa, Warszawa 2011, s. 98–110).

Zasadność zastosowania ww. reguły w odniesieniu do ustawy zmieniającej dodatkowo potwierdza analiza uzasadnienia projektu tej ustawy, z której wynika, że celem ustawodawcy było m.in. usunięcie istotnych wątpliwości interpretacyjnych, występujących także w orzecznictwie sądów administracyjnych, w kwestiach regulowanych przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zakresie procedury związanej z ubieganiem się przez właścicieli (inwestorów) o zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych, podlegających szczególnej ochronie, na inne cele. Nie można wreszcie tracić z pola widzenia głównego celu, jakiemu służy ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych, i jaki wynika już wprost z jej tytułu – a mianowicie ochrona tej szczególnej kategorii gruntów, jaką stanowią grunty rolne i leśne – oraz tego, że ustawa zmieniająca ma niewątpliwie za zadanie przyczynić się do jeszcze pełniejszego urzeczywistnienia tego celu.

Wszystko to prowadzi do wniosku o konieczności stosowania nowej dyspozycji art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych także do spraw wcześniej wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej.

Sąd podziela pogląd zawarty w uzasadnieniu wyroku WSA w Poznaniu z dnia 27 lutego 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 1141/13 (CBOSA), który to wyrok zapadł zresztą w sprawie pomiędzy tymi samymi stronami i w nader zbliżonym stanie faktycznym i prawnym, że nieuwzględnienie wskazanej wyżej zmiany normatywnej w toku instancji uchybiałoby zasadzie ogólnej praworządności (art. 6 Kpa), mającej również walor zasady konstytucyjnej (art. 7 Konstytucji), która nakłada na organy administracji (a szerzej: organy władzy publicznej) obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to w szczególności obowiązek rozpoznawania i rozstrzygania spraw przez organy administracji na gruncie aktualnie obowiązującego stanu prawnego (por. wyrok NSA z 08 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 389/11, CBOSA). Powinność ta dotyczy także organów odwoławczych, dla których zasadniczo nie jest wiążący stan prawny z dnia wszczęcia postępowania w sprawie (daty złożenia wniosku), ani nawet z dnia wydania decyzji przez organ I instancji, lecz z daty, w której zapada rozstrzygnięcie organu odwoławczego. Taki wniosek należy wywieść z zasady ogólnej dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 Kpa), mającej również walor zasady konstytucyjnej (zob. art. 78 Konstytucji, statuujący prawo każdej strony do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji). Zasada ta nakłada na organ wyższego stopnia obowiązek powtórnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie – a nie tylko ograniczenia się do kontroli prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji – co w szczególności implikuje konieczność uwzględniania przez organ drugiej instancji wszelkich zmian w stanie faktycznym i prawnym sprawy, jakie zaszły po wydaniu decyzji w pierwszej instancji (por: B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, art. 138, Nb 1; A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX/el. 2013, uw. 7 do art. 138). Jednocześnie Sąd nie dopatrzył się w niniejszej sprawie żadnych szczególnych okoliczności, które przemawiałyby za odstąpieniem od wskazanych wyżej zasad: bezpośredniego działania prawa nowego oraz aktualności orzekania w administracyjnym toku instancji, a w konsekwencji – za zaakceptowaniem stanowiska Skarżącego, że podstawę rozstrzygnięć zapadłych w niniejszej sprawie powinien stanowić stan prawny obowiązujący w dniu złożenia przezeń wniosku o wydanie warunków zabudowy (01 marca 2013 r.)

W wyroku z 30 października 2007 r. (P 28/06; OTK-A 2007, nr 9, poz. 109) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że: "Ogólna zasada nakazująca organom administracji publicznej stosowanie przepisów obowiązujących w chwili wydawania decyzji administracyjnej musi być wykładana w świetle standardów państwa prawnego wynikających z art. 2 Konstytucji. (...) Ustalając podstawę rozstrzygnięcia, organy administracji publicznej muszą mieć na uwadze treść zasady ochrony praw nabytych. Ogólna zasada nakazująca organom administracji publicznej stosowanie przepisów obowiązujących w chwili wydawania decyzji administracyjnej powinna ustąpić przed konstytucyjnym nakazem ochrony praw nabytych."

W ocenie Sądu, taka sytuacja w niniejszej sprawie nie występuje. Sam fakt złożenia przez inwestora wniosku o ustalenie warunków zabudowy nie kreuje bowiem na jego rzecz jeszcze żadnych "praw nabytych" w powyższym rozumieniu, w szczególności nie petryfikuje stanu prawnego mającego stanowić normatywną podstawę rozstrzygnięcia w sprawie. Fakt ten nie jest nawet źródłem jakiejkolwiek ekspektatywy (prawnie chronionego oczekiwania), której przedmiotem byłoby uzyskanie rozstrzygnięcia (decyzji) określonej treści. Zwłaszcza w sprawach takich, jak niniejsza, w których ani praktyka administracyjna, ani orzecznictwo sądowe nie są jednolite, co oznacza, że w chwili składania wniosku nie sposób przewidzieć, jakie rozstrzygnięcie (pozytywne czy negatywne) w konkretnym przypadku zapadnie. Co więcej, w niniejszej sprawie nawet decyzja organu I instancji – jako nieostateczna i odmowna – nie mogła stanowić źródła jakichkolwiek praw nabytych lub choćby prawnie chronionych ekspektatyw dla jej adresata. Odmowny, a więc w najwyższym stopniu niekorzystny dla Wnioskodawcy, charakter tej decyzji przesądza również o tym, że w niniejszej sprawie nie ma miejsca na rozważanie, czy za wyłączeniem stosowania nowego prawa przez organ II instancji mógłby ewentualnie przemawiać wzgląd na ustawowy zakaz orzekania na niekorzyść strony skarżącej (tzw. zakaz reformationis in peius – art. 139 Kpa) – który to zakaz może niekiedy, przynajmniej w teorii, uzasadniać odmowę zastosowania nowego, niekorzystnego dla strony odwołującej się, reżimu prawnego (por. w tej kwestii M. Kamiński, Prawo administracyjne intertemporalne, Warszawa 2011, s. 414–416).

Mając wszystko to na uwadze Sąd doszedł do przekonania, że organ II instancji prawidłowo zastosował przepis art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w nowym, obowiązującym od 26 maja 2013 r., brzmieniu, i zasadnie przyjął, że wobec tego w niniejszej sprawie nie został spełniony wymóg z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Tym samym zarzut nie uwzględnienia przez organ odwoławczy zmiany stanu faktycznego i prawnego sprawy nie zasługiwał na uwzględnienie. To właśnie uwzględnienie przez organ odwoławczy zmiany stanu prawnego stanowiło podstawę wydania zaskarżonej decyzji.

Wobec powyższego bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostawała wykładnia dotychczas używanego pojęcia "zwartego obszaru" projektowanego do zmiany przeznaczenia.

Okoliczność wydania przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzji z dnia [...] września 2013 r., którą to decyzją, Minister, działając na wniosek Wójta Gminy T. P., wyraził zgodę na przeznaczenie na cele nierolnicze [...] ha gruntów rolnych klasy IIIb, położonych na terenie przedmiotowej gminy, zgodnie z projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oznaczonego na załączniku graficznym stanowiącym integralną część wniosku nie ma wpływu na ocenę zaskarżonej decyzji. Skarżący załączył do skargi kserokopię decyzji, razem ww. załącznikiem: mapą o mało czytelnych numerach działek. Zakładając nawet, że decyzja Ministra obejmuje także działki których dotyczył wniosek wszczynający przedmiotowe postępowanie (sugeruje to sentencja postanowienia Marszałka Województwa W. z dnia [...] sierpnia 2013 r. znak [...] której kserokopię skarżący również załączył do skargi), to trzeba mieć na względzie ścisłe powiązanie przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, na które wymagana jest zgoda, z procedurą planistyczną. Decyzja udzielająca zgody rozstrzyga o uprawnieniach gminy mieszczących się w sferze stanowienia prawa. Zgoda na przeznaczenie gruntów rolnych wykazuje cechy jednostronnej, władczej czynności organu administracyjnego skierowanej na prawne określenie sytuacji konkretnie wskazanego adresata, w indywidualnie oznaczonej sprawie. Podwójna konkretność tego aktu przejawia się w tym, że jest on skierowany do organu gminy prowadzącej procedurę planistyczną i odnosi się do konkretnej sytuacji związanej z dopuszczalnością określonego projektu przeznaczenia gruntów rolnych objętych planem miejscowym (por. uzasadnienie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów z dnia 25 listopada 2013 r., II OPS 1/13 - CBOSA), którą NSA ocenił, że właściciel nieruchomości objętej wnioskiem wójta wszczynającym postępowanie w sprawie o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie jest stroną tego postępowania, także gdy postępowanie zostało wszczęte przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej. Ścisły związek postępowania w sprawie udzielenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych z procedurą planistyczną oznacza, że w wydaniu przez Ministra decyzji należy upatrywać jedynie koniecznego warunku do skorzystania przez gminę ze swoich uprawnień planistycznych. Nie sposób przewidzieć, czy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla danych działek kiedykolwiek zostanie ustanowiony, a nawet jeżeli zostanie uchwalony, to gmina, na gruncie przepisów materialnego prawa administracyjnego, może nie skorzystać z przyznanego jej uprawnienia, odstępując od przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 Ppsa skargę oddalił.