Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1299/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.36a ust. 6 i 7
journal: Dz.U. 2015 poz 2156
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty
article: § 8 ust 2 pkt 4
journal: Dz.U. 2010 nr 60 poz 373
law: Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły  lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant: specjalista Edyta Pacewicz po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 lutego 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 820/15 w sprawie ze skargi B.P. na zarządzenie Wójta Gminy [...] z dnia 3 lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia konkursu na dyrektora szkoły 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od B.P. na rzecz Wójta Gminy [...] kwotę 330 (trzysta trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 10 lutego 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 820/15, po rozpoznaniu sprawy ze skargi B.P. na zarządzenie Wójta Gminy [...] z dnia 3 lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia konkursu na dyrektora szkoły, stwierdził nieważność zaskarżonego zarządzenia (pkt 1); zasądził od Wójta Gminy [...] na rzecz skarżącego B.P. kwotę 300 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 2).

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wójt Gminy [...] zarządzeniem z dnia 3 lipca 2015 r. nr [...], na podstawie art. 36a ust. 6 w zw. z art. 5c ust. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j.: Dz. U. z 2004 r., poz. 2572 ze zm., dalej w skrócie "u.s.o.") oraz § 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. Nr 60, poz. 373 ze zm., dalej w skrócie "rozporządzenie") w zw. z art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm., dalej w skrócie "u.s.g."), zatwierdził konkurs na dyrektora Zespołu Przedszkola, Szkoły Podstawowej i Gimnazjum w [...] nr [...], ogłoszony i przeprowadzony na podstawie zarządzenia Wójta Gminy [...] z dnia 15 czerwca 2015 r. nr [...]. Zarządzeniem tym powołano komisję konkursową w składzie: W.J., E.W. i R.W. – przedstawiciele Gminy [...] jako organu prowadzącego szkołę, E.P. i B.L. – przedstawiciele organu sprawującego nadzór pedagogiczny, L.C. – przedstawiciel Rady Pedagogicznej Szkoły, U.G. – przedstawiciel Rady Rodziców i E.K. – przedstawiciel Związku Nauczycielstwa Polskiego. Na przewodniczącego komisji konkursowej wyznaczono W.J. – p.o. Dyrektora Gminnego Zespołu Obsługi Ekonomiczno-Administracyjnej Szkół i Placówek w [...] oraz wprowadzono regulamin konkursu. Posiedzenie komisji konkursowej odbyło się w dniu 29 czerwca 2015 r. W tajnym głosowaniu A.I. uzyskała 5 głosów, natomiast B.P. – 3 głosy.

Powyższe zarządzenie Wójta Gminy [...] z dnia 3 lipca 2015 r. nr [...] stało się przedmiotem skargi B.P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, w której wniósł o stwierdzenie jego nieważności. Stwierdził, że w składzie komisji konkursowej zasiadło trzech nieuprawnionych członków. W.J. z racji pełnionej funkcji jest przełożonym skarżącego, R.W. jest dyrektorem jednej z placówek oświatowych, w której jest zatrudniona kontrkandydatka skarżącego – A.I., zaś E.W. jest nauczycielem podległym bezpośrednio skarżącemu, który do dnia 31 sierpnia 2015 r. piastował stanowisko dyrektora placówki oświatowej, której dotyczyło postępowanie konkursowe. Ponadto skarżący podał, że przewodniczący komisji konkursowej nie dopełnił obowiązku niezwłocznego przekazania organowi prowadzącemu dokumentacji postępowania konkursowego. Fakt ten przyznał Wójt Gminy [...] na spotkaniu w dniu 15 lipca 2015 r. w obecności mieszkańców gminy i rodziców dzieci uczęszczających do szkoły. W ocenie skarżącego, z uwagi na możliwość zatajenia przez A.I. na etapie postępowania konkursowego faktu jej zatrudnienia u jednego z członków komisji konkursowej istnieje uzasadnione podejrzenie możliwości matactwa, np. poprzez uzupełnienie brakujących informacji w dokumentacji kandydatki lub podmienienie wcześniej złożonych dokumentów.

Wójt Gminy [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie – z ostrożności procesowej – o jej oddalenie. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi wskazał, że skarżący nie wyczerpał przysługujących mu środków zaskarżenia. W zakresie oceny merytorycznej skargi podał, że w sprawie zostały zachowane wszystkie wymogi ustawowe dotyczące powołania komisji konkursowej i nie zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności zarządzenia o zatwierdzeniu konkursu. Jednocześnie wyjaśnił, że do organu zarówno po powołaniu składu komisji konkursowej jak i w czasie trwania konkursu nie dotarły żadne informacje nasuwające wątpliwości co do obiektywizmu jej członków, w tym członków kwestionowanych przez skarżącego. Powołanie m.in. tych osób w skład komisji konkursowej wynikało z posiadanego przez nie doświadczenia w sprawach dotyczących oświaty.

Z akt sprawy wynika, że Wojewoda Wielkopolski pismem z dnia 9 września 2015 r. nr [...] poinformował skarżącego, że nie znajduje podstaw do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność zarządzenia Wójta Gminy [...] z dnia 3 lipca 2015 r. nr [...] zatwierdzającego konkurs na dyrektora Zespołu Przedszkola, Szkoły Podstawowej i Gimnazjum w [...] nr [...]. Podał, że po przeprowadzeniu postępowania nadzorczego w odniesieniu do w/w zarządzenia uznał, że zarzuty skierowane wobec niektórych członków komisji, dotyczące braku ich obiektywizmu, nie zostały w sprawie uprawdopodobnione w taki sposób, aby można było przyjąć, że zachodzi przyczyna powodująca unieważnienie konkursu w oparciu o § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się trafne. W uzasadnieniu wyroku powołując treść art. 101 ust. 1 u.s.g., art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a.") stwierdził, że skarga jest dopuszczalna i została wniesiona w terminie.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, zaskarżone zarządzenie narusza interes prawny skarżącego, ponieważ organ prowadzący szkołę zobowiązany jest powierzyć stanowisko dyrektora szkoły kandydatowi wyłonionemu w drodze konkursu przez powołaną komisję konkursową (art. 36a ust. 2 u.s.o.). Przy czym obowiązek uwzględnienia skargi powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia jest związane z jednoczesnym naruszeniem przepisu prawa.

Stosownie do treści art. 36 a ust. 6 u.s.o., w celu przeprowadzenia konkursu organ prowadzący szkołę lub placówkę powołuje komisje konkursową w składzie: trzech przedstawicieli organu prowadzącego szkołę lub placówkę, dwóch przedstawicieli organu sprawującego nadzór pedagogiczny, po jednym przedstawicielu: rady pedagogicznej, rady rodziców, zakładowych organizacji związkowych, przy czym przedstawiciel związku zawodowego nie może być zatrudniony w szkole lub placówce, której konkurs dotyczy – z zastrzeżeniem ust. 7, zgodnie z którym łączna liczba przedstawicieli organów, o których mowa w ust. 6 pkt 1 i 2, nie może być mniejsza niż łączna liczba przedstawicieli, o których mowa w ust. 6 pkt 3.

Przytoczony wyżej przepis określa ile osób i przez kogo desygnowanych organ prowadzący szkołę powołuje do komisji konkursowej. Ustawa o systemie oświaty oraz rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej nie regulują kwestii wyłączenia zgłoszonych przedstawicieli oraz członków komisji od udziału w pracach komisji konkursowej. Wskazane akty prawne nie zawierają również odesłań do przepisów procedury administracyjnej. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, brak takich unormowań nie oznacza jednak, że przy powoływaniu komisji konkursowej oraz w toku postępowania konkursowego nie należy stosować ogólnych standardów dobrej administracji, mających na celu zapewnienie bezstronności oraz obiektywizmu postępowania. Przy wątpliwościach co do bezstronności osoby lub osób biorących udział w pracach komisji konkursowej, chodzi o sytuacje, które istniały przed wszczęciem postępowania konkursowego i w jego trakcie uzasadniające odsunięcie od udziału w pracach komisji konkursowej, a nie o te, które zrodziły się po zakończeniu postępowania, zwłaszcza na skutek niesatysfakcjonującego wyniku tego postępowania.

Przeprowadzenie konkursu na stanowisko dyrektora szkoły, obwarowane przepisami ustawy o systemie oświaty oraz przepisami wykonawczymi do tej ustawy, winno u osób uczestniczących w tym konkursie stwarzać przekonanie ziszczenia się zasady pewności i bezpieczeństwa prawnego. W demokratycznym państwie prawa, nie do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności jest przeprowadzenie konkursu przez komisję konkursową, w której składzie znajdują się osoby, co do których obiektywizmu i bezstronności można mieć uzasadnione wątpliwości.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, powołanie do składu komisji konkursowej, jako przedstawiciela organu prowadzącego szkołę, osoby pełniącej obowiązki dyrektora Gminnego Zespołu d/s Obsługi Ekonomiczno-Administracyjnej Szkół i Placówek jest uzasadnione. Nie ma żadnych przeszkód, aby osoba pełniąca taką funkcję uczestniczyła w pracach komisji z ramienia organu prowadzącego szkołę. Przeszkody takie występują jednak w przypadku dwóch pozostałych członków komisji konkursowej, powołanych jako przedstawiciele Gminy [...] – R.W., który był bezpośrednim przełożonym kontrkandydatki skarżącego, a E.W. podwładną skarżącego. Osoby te nie powinny zostać powołane w skład komisji jako przedstawiciele organu prowadzącego szkołę, albowiem ich instytucjonalne, służbowe relacje z kandydatami potencjalnie mogą stać w sprzeczności z wymogiem reprezentowania Gminy. Przedstawiciele organu prowadzącego szkołę powinni w pracach komisji konkursowej reprezentować wyłącznie ten organ i zachowywać przy tym jego optykę. Służbowe relacje z kandydatami wykraczające poza relację organ prowadzący – szkoła, tę optykę zakłócają.

Ponadto Sąd pierwszej instancji stwierdził, że powołanie do składu komisji konkursowej jako przedstawicielki Gminy E.W. stoi w sprzeczności z ratio legis regulacji art. 36a ust. 6 u.s.o. Skład komisji konkursowej powinien odzwierciedlać parytet założony przez ustawodawcę i w jej pracach winien uczestniczyć tylko jeden przedstawiciel rady pedagogicznej (ustawodawca przewidział, że przedstawiciel związku zawodowego nie może być zatrudniony w szkole, której dotyczy konkurs). Takim przedstawicielem w komisji konkursowej była L.S. Powołanie do komisji kolejnego nauczyciela (a więc członka rady pedagogicznej) tej szkoły powoduje zaburzenie proporcji pomiędzy przedstawicielami różnych podmiotów przewidzianej przez art. 36a ust. 6 u.s.o. Organ prowadzący winien mieć to na uwadze i nie powoływać – jako własnych przedstawicieli – członków rady pedagogicznej, rady rodziców, ani członków organizacji związkowych z danej szkoły.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że powołanie przez Wójta Gminy [...] do składu komisji konkursowej R.W. i E.W. należy ocenić jako inną nieprawidłowość, mogącą mieć wpływ na wynik konkursu. Uchybienia przy powoływaniu komisji mieszczą się w zakresie pojęciowym normy prawnej zawartej w przepisie § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (por. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2010 r. sygn. akt I OSK 1525/09, LEX nr 580155). Jednocześnie podane uchybienia należy zakwalifikować jako istotne, tj. takie, które mogły zdeterminować wynik konkursu (stosunek głosów wyniósł 5 : 3), których nie można w żaden sposób konwalidować.

Sąd pierwszej instancji nie podzielił zarzutu skargi co do możliwości matactwa np. przez późniejsze uzupełnianie, bądź podmienianie dokumentów. Skarżący nie podał bowiem żadnych istotnych okoliczności, które uprawdopodobniałyby jego podejrzenia. Nietrafny okazał się także zarzut nieprzekazania organowi prowadzącemu szkołę niezwłocznie dokumentacji postępowania konkursowego, gdyż nie znajduje on oparcia w dokumentach sprawy. W piśmie przewodnim Wójta Gminy [...] do Wojewody [...] z dnia 14 sierpnia 2015 r. podano, że przedmiotowa dokumentacja została przekazana w dniu 29 czerwca 2015 r.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 147 § 1 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), orzekł, jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Wójt Gminy [...], reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez:

a) błędną wykładnię art. 36a ust. 6 i 7 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j.: Dz. U. z 2015 r., poz. 2156 ze zm.), poprzez przyjęcie, iż przedstawiciel Gminy [...] – organu prowadzącego szkołę będący jednocześnie członkiem rady pedagogicznej, narusza wskazaną w ustawie równość pomiędzy przedstawicielami organu prowadzącego szkołę i pozostałych osób, podczas gdy ustawa wymaga wyłącznie, aby liczba członków organu zarządzającego nie była mniejsza niż liczba członków reprezentujących pozostałe podmioty.

b) niewłaściwe zastosowanie § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. Nr 60, poz. 373 ze zm.), poprzez przyjęcie, że sam fakt stosunku podległości lub nadrzędności, niepoparty żadnymi dowodami świadczącymi o nieprawidłowych stosunkach, jest inną nieprawidłowością, która mogła mieć wpływ na wynik konkursu.

c) błędną wykładnię § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej, poprzez przyjęcie, iż z samego faktu podległości wynika brak obiektywizmu członków komisji konkursowej stanowiący inną nieprawidłowość, która mogła mieć wpływ na wynik konkursu, podczas gdy tylko uzasadniona wątpliwość co do bezstronności członków komisji stanowi inne naruszenie, o którym mowa w przepisie.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i umorzenie postępowania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podał, że przepisy u.s.o. nie wyłączają sytuacji, w której jeden z członków komisji jest jednocześnie członkiem rady pedagogicznej szkoły. Działa on z ramienia organu prowadzącego szkołę, a nie z ramienia rady pedagogicznej i w tym przypadku ustawodawca nie wskazał żadnych ograniczeń. Przedstawiony przez Sąd pierwszej instancji argument, jakoby uznanie tej osoby wyłącznie za członka rady pedagogicznej zachwieje przyjętym w ustawie parytetem, nie znajduje uzasadnienia. W tej kwestii ustawa zawiera wyłącznie wymóg równości członków z ramienia organu prowadzącego oraz organu sprawującego nadzór z pozostałymi. Przyjęcie poglądu Sądu prowadzi do wniosku, że wymóg z art. 36a ust. 7 u.s.o. zostaje wypełniony, gdyż wynik brzmiałby 4:4. Stwierdzenie, iż "organ prowadzący winien (...) nie powoływać – jako własnych przedstawicieli – członków rady pedagogicznej, rady rodziców, ani członków organizacji związkowych z danej szkoły" nie znajduje potwierdzenia w obowiązujących przepisach prawa.

Ponadto autor skargi kasacyjnej zakwestionował wykładnię i zastosowanie § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej. Stwierdził, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu dokonał błędnej wykładni tego przepisu przyjmując, że pozostawanie w stosunkach służbowych członka komisji z jednym z kandydatów biorących udział w konkursie jest automatycznie podstawą do uznania braku bezstronności ze strony członka komisji i stanowi " inną nieprawidłowość".

Skarżący kasacyjnie Wójt Gminy [...] podał również, iż przyjęcie założenia Sądu pierwszej instancji, iż żaden z członków komisji konkursowej nie może pozostawać w jakimkolwiek stosunku z kandydatami na stanowisko dyrektora szkoły jest pozbawione sensu, gdyż specyfika małych gmin pociąga za sobą konieczność powoływania w skład komisji osób, spośród wąskiego grona. Wynika to z faktu, że w małej gminie nie sposób znaleźć osób niepowiązanych z kandydatami z jednej strony i na tyle doświadczonych, aby mogły kompetentnie ocenić kandydatów na stanowisko dyrektora szkoły z drugiej strony. W konsekwencji stwierdził, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu dokonał także błędnego zastosowania omawianego przepisu rozporządzenia.

W ocenie autora skargi kasacyjnej, tylko uzasadnione i poparte dowodami okoliczności i fakty mogą być uznane za wpływające na bezstronność członków komisji konkursowej.

B.P. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, wskazując, iż zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie istota podniesionych w niej zarzutów sprowadza się do oceny zasadności dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni art. 36a ust. 6 i 7 u.s.o. oraz wykładni i zastosowania § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej.

Spór dotyczy rozstrzygnięcia, czy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu prawidłowo przyjął, że powołanie do składu komisji konkursowej do przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora Zespołu Przedszkola, Szkoły Podstawowej i Gimnazjum w [...] – E.W., przedstawiciela Gminy [...], jako organu prowadzącego szkołę, będącej jednocześnie członkiem rady pedagogicznej i nauczycielem szkoły, której dyrektor miał być wybrany w konkursie, narusza określony w art. 36a ust. 6 i 7 u.s.o. parytet równości członków komisji oraz czy powołanie do składu komisji konkursowej R.W., przedstawiciela Gminy [...], jako organu prowadzącego szkołę, będącego bezpośrednim przełożonym A.I. – kontrkandydatki B.P. i E.W., będącej podwładną dotychczasowego dyrektora B.P., tylko z tego powodu, że pozostawali w instytucjonalnych i służbowych relacjach z kandydatami biorącymi udział w konkursie, stanowiło nieprawidłowość mogącą mieć wpływ na wynik konkursu (§ 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej).

Zgodnie z art. 36a ust. 6 i 7 u.s.o., w brzmieniu ówcześnie obowiązującym, w celu przeprowadzenia konkursu organ prowadzący szkołę lub placówkę powołuje komisję konkursową w składzie:

1) trzech przedstawicieli organu prowadzącego szkołę lub placówkę;

2) dwóch przedstawicieli organu sprawującego nadzór pedagogiczny;

3) po jednym przedstawicielu:

a) rady pedagogicznej,

b) rady rodziców,

c) zakładowych organizacji związkowych, przy czym przedstawiciel związku zawodowego nie może być zatrudniony w szkole lub placówce, której konkurs dotyczy

- z zastrzeżeniem ust. 7, który stanowi, że łączna liczba przedstawicieli organów, o których mowa w ust. 6 pkt 1 i 2, nie może być mniejsza niż łączna liczba przedstawicieli, o których mowa w ust. 6 pkt 3.

Przytoczony przepis jednoznacznie określa jakie podmioty tworzą skład komisji konkursowej oraz ich liczbę, z zastrzeżeniem, że łączna liczba przedstawicieli organu prowadzącego szkołę oraz organu sprawującego nadzór nie może być mniejsza niż łączna liczba przedstawicieli rady pedagogicznej, rady rodziców oraz zakładowych organizacji związkowych. Jednocześnie przepis ten zawiera warunek, że powołany w skład komisji konkursowej przedstawiciel związku zawodowego nie może być zatrudniony w szkole lub placówce, której konkurs dotyczy. Wykładnia systemowa tego przepisu dowodzi, że powyższe ograniczenie dotyczy tylko i wyłącznie przedstawiciela związku zawodowego delegowanego do składu komisji konkursowej. Oznacza to, że zastrzeżenie to nie ma zastosowania do pozostałych członków tej komisji. W konsekwencji uznać należy, że przedstawicielem organu prowadzącego szkołę może być również osoba będąca jednocześnie członkiem rady pedagogicznej i nauczycielem danej szkoły.

Z zarządzenia Wójta Gminy [...] z dnia 15 czerwca 2015 r. nr [...] w sprawie powołania komisji konkursowej w celu przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora Zespołu Przedszkola, Szkoły Podstawowej i Gimnazjum w [...] oraz protokołu posiedzenia tej komisji z dnia 29 czerwca 2015 r. wynika, że komisja konkursowa składała się z ośmiu osób; trzech przedstawicieli organu prowadzącego szkołę, dwóch przedstawicieli organu sprawującego nadzór pedagogiczny oraz po jednym przedstawicielu rady pedagogicznej, rady rodziców i zakładowej organizacji związkowej. Tworzyły ją zatem osoby będące przedstawicielami podmiotów, o których mowa art. 36a ust. 5 ustawy. W postępowaniu konkursowym, na kandydatkę A.I. zostało oddanych pięć głosów, a na kandydata B.P. trzy głosy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut naruszenia art. 36a ust. 6 u.s.o. jest trafny. Jak wyżej podano, przepis ten nie zawiera ograniczenia powołania do składu komisji konkursowej jako przedstawiciela organu prowadzącego szkołę osoby będącej jednocześnie członkiem rady pedagogicznej w szkole, w której przeprowadzany jest konkurs na stanowisko dyrektora. Wbrew stwierdzeniu Sądu pierwszej instancji, powołanie E.W. do składu komisji konkursowej jako przedstawiciela Gminy [...] – organu prowadzącego szkołę, będącej jednocześnie członkiem rady pedagogicznej szkoły, której dyrektor miał być wybrany w konkursie, nie zaburza parytetu podmiotów określonych w tym przepisie. W tym przypadku reprezentowała ona, jako jedna z trzech przedstawicieli, wyłącznie organ prowadzący szkołę, a nie radę pedagogiczną, której przedstawicielem w tym przypadku była L.S.

Zamierzony przez autora skargi kasacyjnej skutek odniósł również zarzut naruszenia § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej, poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie.

Analiza tego przepisu prowadzi do wniosku, że dla jego zastosowania niezbędne jest jednoczesne spełnienie następujących przesłanek: stwierdzenie nieprawidłowości (innych niż wymienione w pkt 1-3) w szeroko rozumianym postępowaniu konkursowym oraz ustalenie, że nieprawidłowości te mogły mieć wpływ na wynik konkursu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu trafnie wskazał, że zarówno przepisy ustawy o systemie oświaty, jak i rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej, nie zawierają unormowań dotyczących kwestii wyłączeń osób powołanych w skład komisji konkursowej oraz jakichkolwiek odesłań do przepisów procedury administracyjnej. Dokonał jednak błędnej wykładni, a także niewłaściwego zastosowania powołanego wyżej przepisu. Niezasadnie przyjął, że powołanie w skład komisji konkursowej jako przedstawicieli organu prowadzącego szkołę R.W. i E.W., powiązanych z kandydatami biorącymi udział w konkursie relacjami instytucjonalnymi oraz służbowymi, stoi w sprzeczności z wymogiem reprezentowania gminy i może rodzić obawy co do ich bezstronności i obiektywizmu w ocenie kandydatów oraz stanowi nieprawidłowość mogącą mieć wpływ na wynik konkursu.

Po pierwsze, Naczelny Sąd Administracyjny podziela konsekwentnie prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych od 1981 r. pogląd, że na gruncie prawa administracyjnego nałożenie na określony podmiot obowiązku lub zakazu musi wynikać bezpośrednio z przepisu prawa. Takiego obowiązku lub zakazu nie można domniemywać. Skoro w dacie powołania przedmiotowej komisji konkursowej nie było przepisu, który zakazywałby powoływania do komisji konkursowej osób, które pozostają lub pozostawały w przeszłości z kandydatem na dyrektora szkoły w stosunkach podległości lub nadrzędności służbowej (organizacyjnej) lub nakazywałby ich wyłączenie (w ustawie o systemie oświaty nie ma takiego przepisu, a także przepisu, który odsyłałby w tym zakresie do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego), to brak jest podstawy prawnej do wyłączenia ich ze składu komisji konkursowej. Tym samym powołanie do komisji konkursowej R.W. i E.W. nie nastąpiło z uchybieniem obowiązujących przepisów, a tym bardziej nie jest naruszeniem prawa w rozumieniu § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej.

Po drugie, Naczelny Sąd Administracyjny pragnie zauważyć, że okoliczność, iż R.W. był dyrektorem w Specjalnym Ośrodku Szkolno – Wychowawczym w [...] i bezpośrednim przełożonym kontrkandydatki B.P. – A.I., jak i to, że E.W. była podwładną dotychczasowego dyrektora szkoły, biorącego udział w tym konkursie B.P. oraz brak w sprawie jakichkolwiek dowodów, w świetle których istniałyby wątpliwości co do ich obiektywizmu i bezstronności, nie były wystarczające do uznania, że powołanie tych osób w skład komisji konkursowej stanowiło nieprawidłowość, o której mowa w § 8 ust. 2 pkt 4 omawianego rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej, która mogła mieć wpływ na wynik konkursu.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 188 P.p.s.a., uwzględnił skargę kasacyjną, uchylił zaskarżony wyrok, uznał, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona i rozpoznał skargę, poprzez jej oddalenie na podstawie art. 151 P.p.s.a. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania oparto o art. 203 pkt 2 i art. 209 P.p.s.a. oraz art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.).