Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2103/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-03-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski sędzia del. WSA Jolanta Górska (spr) Protokolant: asystent sędziego Kamila Wojciechowska po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2020 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lutego 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 2107/17 w sprawie ze skargi [...] S.A. w [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 21 lutego 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 2107/17, oddalił skargę [...] S.A. w [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z [...] października 2017 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości.

Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Wojewoda [...] decyzją z [...] maja 2016 r., nr NWXVa.7532.461.2015, wydaną na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. nr 32, poz. 191 ze zm.) - zwanej dalej ustawą komunalizacyjną, stwierdził nieodpłatne nabycie z mocy prawa z dniem [...] maja 1990 r. przez Gminę [...] prawa własności nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 0,2617 ha, objętej księgą wieczystą nr [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy w [...] [...].

Uzasadniając wydaną decyzję Wojewoda wskazał, że objęta postępowaniem nieruchomość w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej stanowiła własność Państwa i nie stwierdzono aby była obciążona prawem zarządu na rzecz innych niż Państwo państwowych osób prawnych oraz aby podlegała wyłączeniu z komunalizacji, stosownie do art. 11 i art. 12 tej ustawy. Spełniała zatem przesłanki, określone w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej.

Od powyższej decyzji [...] S.A. w [...] wniosła odwołanie podnosząc, że Wojewoda błędnie uznał, iż przedmiotowa nieruchomość nie należała do przedsiębiorstwa państwowego, podczas gdy z rejestru gruntów, sporządzonego według stanu na dzień [...] maja 1990 r. wynika, że w tej dacie, jako właściciela nieruchomości wskazano Skarb Państwa – [...].

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z [...] października 2017 r., nr [...], utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2016 r.

W uzasadnieniu tej decyzji Komisja wskazała, że organ I instancji ustalił, iż w księdze wieczystej nr [...] w dniu [...] maja 1990 r. wpisany jest jako właściciel Skarb Państwa. Z akt sprawy nie wynika przy tym, że w formie prawem przewidzianej, przedmiotowa nieruchomość została oddana w zarząd lub użytkowanie na rzecz [...], co potwierdza sama skarżąca, a tylko wówczas nieruchomość ta nie należałaby do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Stosownego wpisu brak jest również w księdze wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości.

Dalej, Komisja wskazała, że w niniejszej sprawie nie znajduje również zastosowania art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej, bowiem wykaz przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim określa rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. o tym samym tytule (Dz.U. nr 51, poz. 301). W rozporządzeniu tym brak jest przedsiębiorstwa państwowego [...] . Tym samym, [...] w dniu 27 maja 1990 r. nie wykonywały zadań należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Fakt, iż organem założycielskim przedsiębiorstwa był minister nie oznacza bowiem, że wykonywane przez nie zadania należą do właściwości organów administracji rządowej.

Ponadto, Komisja wskazała, że nie znajduje uzasadnienia zarzut skarżącej dotyczący naruszenia art. 34 i art. 34a ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "[...] ", gdyż stanowi on o gruntach, co do których gminy nie uzyskały prawa własności na mocy decyzji administracyjnej, wydanej na podstawie art. 5 ust. 3 i 4 ustawy komunalizacyjnej.

[...] S.A. w [...] wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, domagając się jej uchylenia.

W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie i podtrzymała stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił powyższą skargę na postawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a. Sąd uznał bowiem, że dokonana przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową ocena rozpatrywanej sprawy jest prawidłowa i znajduje uzasadnienie w obowiązujących przepisach.

Uzasadniając zajęte stanowisko, Sąd wskazał na wstępie, że w myśl art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych dla których rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełnią funkcję organów założycielskich, zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom, staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. w dniu [...] maja 1990 r.), z mocy prawa, mieniem właściwych gmin. Sąd podkreślił przy tym, że użyte w tym przepisie przez ustawodawcę sformułowanie "należące do" oznacza przynależność mienia państwowego do określonego podmiotu w sensie prawnym, a nie faktycznym. Dlatego też, faktyczne władanie nieruchomością przez inny podmiot nie stanowi negatywnej przesłanki komunalizacji mienia, która w trybie art. 5 ust. 1 następowała z mocy prawa z dniem wejścia ustawy w życie. Wydawana w tym przedmiocie przez wojewodę decyzja komunalizacyjna miała bowiem jedynie charakter deklaratoryjny i potwierdzała przejście prawa własności danego składnika mienia ze Skarbu Państwa na właściwą gminę.

Sąd ocenił, że skarżąca nie dysponowała żadnym indywidualnym aktem dotyczącym przedmiotowej nieruchomości, czy to w formie decyzji, umowy, czy też protokołu zdawczo-odbiorczego, który ustanowiłby zarząd czy użytkowanie. Dokumentów kreujących prawo zarządu nie odnaleziono, a tym samym uprawniony był wniosek, że [...] władało nieruchomością wyłącznie w sposób faktyczny. Sąd podkreślił przy tym, że obowiązująca w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przewidywała w art. 38 ust. 2, że dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: 1) decyzja o oddaniu w zarząd, 2) zawarta za zezwoleniem tego organu, umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, 3) bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Tego rodzaju dokumentami [...] nie dysponują.

Zdaniem Sądu, brak tytułu prawnego [...] w dniu [...] maja 1990 r. do spornej nieruchomości oznacza, że należała ona wówczas, w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Zgodnie bowiem z art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. To natomiast, że terenowym organem administracji państwowej, o którym mowa w tym przepisie jest organ stopnia podstawowego, przesądza art. 3 ust. 2 tej ustawy stanowiąc, że ilekroć w ustawie jest mowa o radach narodowych lub terenowych organach administracji państwowej bez bliższego określenia, rozumie się przez to rady narodowe stopnia podstawowego lub terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego o właściwości szczególnej do spraw geodezji i gospodarki gruntami.

W tym stanie rzeczy, Sąd uznał, że rację ma organ odwoławczy formułując ocenę, że w sprawie spełnione zostały wszystkie marterialonoprawne przesłanki komunalizacji mienia z mocy prawa. Zaś, zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, oparty na kwestionowaniu "należenia" przedmiotowych nieruchomości w dniu [...] maja 1990 r. do terenowego organu administracji stopnia podstawowego, jest chybiony.

Sąd wskazał także, że w uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/17 (https://orzeczenia.nsa.gov.pl), wyjaśniono, że pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa [...] bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. nr 22, poz. 99 ze zm.) oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu [...] maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. W uzasadnieniu tej uchwały podniesiono m.in., że od czasu uchylenia ustawą z 1960 r. o kolejach rozporządzenia Prezydenta RP z 1926 r. (ze zm.) o utworzeniu przedsiębiorstwa "[...] ", nie został uchwalony żaden akt prawny przyznający [...] nabycie prawa zarządu ex lege.

Sąd podkreślił jednocześnie, że wymóg legitymowania się dokumentem potwierdzającym prawo zarządu, jest konsekwencją obowiązujących w dacie wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej przepisów, określających tryb ustanawiania zarządu, czy użytkowania gruntów, a konkretnie powołanego art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości Z tego też względu, podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 75 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., Sąd uznał za nieusprawiedliwiony.

Z powyższych przyczyn, Sąd uznał przedstawiane przez stronę skarżącą poglądy, wskazujące na możliwość kreacji zarządu bądź użytkowania ex lege, za nieuprawnione.

Ponadto, za niezasadny, Sąd uznał zarzut wyłączenia przedmiotowej nieruchomości z komunalizacji na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej. Sąd wyjaśnił przy tym, że stosownie do tego przepisu, mienie ogólnonarodowe (państwowe), o którym mowa w art. 5 ust. 1-3 ustawy, nie staje się mieniem komunalnym, jeżeli należy do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim. Zgodnie z ust. 2 art. 11 wykaz takich przedsiębiorstw określić miała Rada Ministrów w drodze rozporządzenia. Ta zaś w wykazie objętym rozporządzeniem Rady Ministrów z 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalania wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz. U. nr 51, poz. 301) przedsiębiorstwa państwowego [...] nie ujęła.

Równocześnie, Sąd ocenił, że przywoływane w skardze unormowania z art. 34 i art. 34a ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "[...]" dla oceny stanu prawnego komunalizowanych nieruchomości, są obojętne. Weszły one bowiem w życie po dniu komunalizacji i odnoszą się do stanu istniejącego na dzień [...] grudnia 1990 r. Ponadto, art. 34a tej ustawy, przewidujący, iż grunty, o których mowa w art. 34 (będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu [...] grudnia 1990 r. w posiadaniu [...] , co do których [...] nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych), z dniem [...] czerwca 2003 r. nie podlegają komunalizacji na podstawie przepisów ustawy komunalizacyjnej, nie odnosi się do komunalizacji z mocy prawa, a więc realizowanej na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy komunalizacyjnej, ale do komunalizacji realizowanej w trybie ust. 3 i 4 tego artykułu.

Także, zarzut naruszenia art. 87 (późniejszy art. 80) ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości Sąd uznał za nieuzasadniony i wskazał, że przepisy te nie mają znaczenia dla ustalenia w niniejszej sprawie istnienia przy [...] zarządu przedmiotową nieruchomością. Przepis ten w ust. 1 dotyczy bowiem państwowych jednostek organizacyjnych, które przed dniem wejścia w życie tej ustawy (a więc przed 1 sierpnia 1985 r.) legitymowały się dokumentem potwierdzającym prawo użytkowania, czego [...] , jak już wyżej podniesiono, nie spełniło. Z kolei, ust. 2 tego artykułu, przewiduje przekazanie w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy, ich posiadaczom, którzy nie legitymują się dokumentami o ich przekazaniu w formie prawem przewidzianej, a [...] nie dysponuje decyzją o przekazaniu w tym trybie gruntu.

Z tych wszystkich względów, Sąd uznał, że Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa nie naruszyła przepisów prawa materialnego, jak i procesowego, a podjęte rozstrzygnięcie uzasadniła w sposób umożliwiający rekonstrukcję racji decyzyjnych jakimi się kierowała, spełniając tym samym wymagania określone w art. 107 § 3 k.p.a.

[...] S.A. w [...] wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości i domagając się jego zmiany, względnie uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a, postawiono zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową następujących przepisów postępowania:

a) art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, poprzez błędne zastosowanie normy prawa materialnego w postaci art. 5 ust. 1 pkt 1 tej ustawy do nieustalonego stanu faktycznego oraz nieuzwględnienie spełniania przez przedmiotową nieruchomość przesłanki z art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej, wyłączającej możliwość wydania w odniesieniu do nieruchomości decyzji komunalizacyjnej, jak również przerzucenie na skarżącą braków dokumentacji w archiwach państwowych;

b) art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. oraz art. 107 § 1 k.p.a., poprzez wydanie przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową w dniu [...] października 2017 r. decyzji nr [...], w przedmiocie nabycia przez gminę z mocy prawa własności nieruchomości pomimo tego, że decyzja zawiera istotne wady, w wyniku wystąpienia których powinna zostać uchylona;

2. naruszenie art. 134 § 4 p.p.s.a. wobec faktu, iż Sąd I instancji, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawa prawną, nie wyszedł poza ich granice, mimo że winien to uczynić;

3. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez niewyjawienie przez Sąd I instancji przyczyn, dla których:

a) dokonaną przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową w związku z zaskarżoną decyzją wykładnię pojęcia "zarządzać" i "należeć do" sprowadzającą się do uznania, że pojęcia te są ze sobą tożsame, uznać należy za prawidłową, oraz

b) nie dopuszcza on możliwości powstania w przypadku skarżącej zarządu nad przedmiotową nieruchomością na podstawie przepisów prawa, pomimo że taką możliwość dopuszcza w przypadku terenowych organów administracji, w oparciu o art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości;

Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a, postawiono również zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, poprzez błędne zastosowanie przejawiające się uznaniem, że z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej wynika, że do wydania decyzji komunalizacyjnej wystarczające jest ustalenie, że w odniesieniu do danej nieruchomości państwowej jednostce organizacyjnej nie przysługiwało prawo zarządu, podczas gdy w rzeczywistości przepis ten warunkuje wydanie decyzji komunalizacyjnej ustaleniem, że dana nieruchomość należała do rad narodowych lub terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego;

2. art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami w zw. z art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 206 tej ustawy w zw. z § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu, poprzez błędne zastosowanie, przejawiające się uznaniem, że prawo zarządu nieruchomością można wykazać wyłącznie decyzją o ustanowieniu takiego prawa;

3. art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej w zw. z art. 80 ustawy o gospodarce gruntami, poprzez błędne zastosowanie przejawiające się nieuwzględnieniem, iż grunty, które w dniu wejścia w życie ustawy o gospodarce gruntami znajdowały się w posiadaniu przedsiębiorstwa państwowego [...] przeszły z mocy prawa w zarząd tego przedsiębiorstwa;

4. art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej w zw. z art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "[...] " w zw. z art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych, poprzez błędne zastosowanie przejawiające się nieuwzględnieniem, że przepisy prawa przewidywały wyposażanie przedsiębiorstwa państwowego przez organ założycielski w środki niezbędne do prowadzenia działalności określonej w akcie prawnym o jego utworzeniu, a przedsiębiorstwo państwowe, gospodarując wydzielonym mu i nabytym mieniem, zapewniało jego ochronę oraz że z przepisów prawa wynika, iż przedsiębiorstwo państwowe [...] gospodarowało wydzielonym mu mieniem Skarbu Państwa, jak również, że mienie przedsiębiorstwa państwowego [...] stanowiło wydzieloną część mienia ogólnonarodowego, w skład którego wchodziły środki będące w dyspozycji przedsiębiorstwa państwowego [...] w dniu wejścia w życie ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "[...] " oraz środki nabyte przez przedsiębiorstwo państwowe [...] w toku jego dalszej działalności;

5. art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej w zw. z art. 34 oraz art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji [...] , poprzez błędne zastosowanie przejawiające się nieuwzględnieniem, że nieruchomość będąca własnością Skarbu Państwa, a znajdująca się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu przedsiębiorstwa państwowego [...] , co do której przedsiębiorstwo państwowe [...] nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tej nieruchomości w formie prawem przewidzianej i nie legitymowało się nimi do dnia wykreślenia tego przedsiębiorstwa z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stała się z dniem wejścia w życie ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji [...] , z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego [...] oraz, że nieruchomość jest wyłączona spod komunalizacji, jak również błędne uznanie, że przepisy te nie mają zastosowania w przedmiotowej sprawie z uwagi na fakt, że spełnione są przesłanki komunalizacji z mocy prawa, co jednak nie miało miejsca.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami.

Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty nie pozwalają na skuteczne zakwestionowanie oceny dokonanej przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku.

Ponieważ skarga kasacyjna wniesiona w rozpoznawanej sprawie została oparta na obu podstawach wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był odnieść się do zarzutów naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania.

Zarzuty te nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.

Na uwzględnienie nie zasługiwał pierwszy z zarzutów skargi kasacyjnej. Z treści art. 145 § 1 pkt 1 [pic]lit. c p.p.s.a. wynika, że sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że gdyby organ nie naruszył prawa, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Naruszenie przez Sąd I instancji powołanego przepisu mogłoby mieć miejsce wówczas, gdyby dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd nie dostrzegł, iż rozstrzygnięcie to narusza przepisy postępowania, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie ocenił ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej, przy czym w obu wypadkach ta wadliwość w [pic]rozumowaniu Sądu musiałaby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tylko bowiem takie naruszenia przepisów mogłyby uzasadniać zastosowanie przez Sąd I instancji środka przewidzianego w tym przepisie. W niniejszej sprawie nie można Sądowi I instancji postawić skutecznie tego zarzutu, gdyż nie dopuścił się naruszenia, które miałoby wpływ na podjęte rozstrzygnięcie. Zasadnie podzielił stanowisko organów, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, organ odwoławczy rozpatrzył całokształt materiału dowodowego, a przepisy mające zastosowanie w niniejszej sprawie zostały właściwie zinterpretowane i zastosowane. Poczynione ustalenia przedstawiono w uzasadnieniu podjętej w sprawie decyzji odwoławczej w sposób rzetelny. Nie sposób więc kwestionować ustaleń faktycznych, które legły u podstaw zaskarżonego wyroku. Zakres prowadzonego postępowania dowodowego determinowany był natomiast treścią przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w tej sprawie. Zgodzić się zatem należy z Sądem, że w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone wyczerpujące postępowanie dowodowe oraz wyjaśniono i przeanalizowano wszystkie te okoliczności, które były niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, a ponadto w sposób wyczerpujący wyjaśniono motywy podjętego rozstrzygnięcia. W szczególności organ odwoławczy nie naruszył, wymienionych w ramach omawianego zarzutu, przepisów postępowania, jak i przepisów ustawy komunalizacyjnej. Zasadne było zatem oddalenie skargi w oparciu o przepis art. 151 p.p.s.a.[pic]

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Przepis ten można naruszyć wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania administracyjnego bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez sąd pominięte, względnie, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku, a także wtedy gdy sąd I instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy (por. wyrok NSA z 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1580/11, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji nie wyszedł poza granice sprawy wyznaczonej zaskarżoną do niego decyzją. Istota sprawy została przez ten Sąd wszechstronnie rozpoznana. [pic]Wszystkie ważkie w sprawie okoliczności zostały szczegółowo omówione w uzasadnieniu [pic]zaskarżonego wyroku, stąd zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. również nie mógł zostać [pic]uwzględniony. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno odpowiadać określonym tam wymaganiom konstrukcyjnym, w szczególności zawierać wskazanie podstawy rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Przepis ten może stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną tylko wtedy, gdy uzasadnienie wyroku zawiera takie braki, które uniemożliwiają kontrolę kasacyjną. Chodzi o sytuację, gdy treść uzasadnienia orzeczenia wyklucza całkowicie dokonanie oceny toku wywodu, który doprowadził do wydania orzeczenia. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie występuje, gdyż Sąd I instancji obszernie przedstawił przyczyny braku podstaw do uwzględnienia wniesionej doń skargi. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawiono ponadto stan faktyczny sprawy, przywołano zarzuty sformułowane w skardze oraz wskazano i wyjaśniono podstawę oddalenia skargi — zostały zatem spełnione wymogi przewidziane w przywołanym przepisie. Odmienne zapatrywanie na przepisy prawa materialnego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, iż pisemne motywy zaskarżonego wyroku nie odpowiadają wymogom ustawowym. Podkreślenia nadto wymaga, że przez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać ani prawidłowości przyjętego w sprawie stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź sposobu zastosowania przepisów prawa materialnego.

Nie mogły zostać uwzględnione także zarzuty naruszenia prawa materialnego. Podkreślenia [pic]wymaga, że wątpliwości natury prawnej w zakresie interpretacji przepisów regulujących kwestię nabycia przez gminę z mocy prawa własności nieruchomości w trybie ustawy komunalizacyjnej [pic]stały się przyczyną podjęcia dwóch uchwał składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz postanowienia pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym odmówiono odpowiedzi na zadane pytania, uznając że skoro aktualnie nie występują w [pic]orzecznictwie rozbieżności w stosowaniu przepisów wskazanych we wniosku Prokuratorii Generalnej, to brak podstaw do podjęcia wnioskowanej uchwały. W jednobrzmiących tezach uchwał z 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16, oraz z 26 lutego 2018 r., sygn. akt I OPS 5/17, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że "pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa [...] bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu [...] maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. nr 32, poz. 191, ze zm.)". Nie jest celowym w tym miejscu szerokie przytaczanie argumentacji zawartej w uzasadnieniach obu uchwał, tym niemniej z uwagi na zgłoszone przez skarżącą kasacyjnie Spółkę zarzuty, wypada zauważyć, że z treści uchwał wynika jednoznacznie, że nieruchomości pozostające we władaniu przedsiębiorstwa [...] nie są [pic]nieruchomościami "należącymi do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego", o ile prawo do tych nieruchomości może być udokumentowane w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia [...] kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, tj. decyzją organu administracji publicznej, na mocy której [...] uzyskała grunt państwowy w zarząd albo umową, zawartą za zezwoleniem organu, o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umową o nabyciu nieruchomości.[pic]

W uchwale z 27 lutego 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zarząd, w rozumieniu przepisów prawno-administracyjnych, musi mieć dla swego powstania podstawę i to podstawę istniejącą przez cały okres trwania zarządu. Zarząd, jako szczególna forma władania nieruchomością, może powstać albo z mocy samego prawa (ex lege), albo na skutek wydania z ustawowego upoważnienia decyzji administracyjnej ustanawiającej takie prawo na rzecz osoby trzeciej. W tym drugim wypadku decyzja administracyjna jest podstawą powstania i wykonywania zarządu przez osobę niebędącą właścicielem gruntu i ma charakter konstytutywny, chyba, że ustawa stanowi inaczej. Prawo tak ustanowione, w drodze czynności administracyjnej, trwa tak długo, jak długo w obrocie prawnym istnieje decyzja statuująca powstanie prawa. W wypadku wyeliminowania decyzji z obrotu prawo zarządu wygasa. W sytuacji natomiast, kiedy zarząd przyznany zostaje oznaczonemu podmiotowi przez ustawę, wówczas uprawnienie do władania gruntem, jak również i określenie zakresu takiego władania powstaje ex lege, bez potrzeby orzekania w tej materii przez jakikolwiek organ administracyjny. Rozważając, co dzieje się w sytuacji, gdy ustawa (rozporządzenie o mocy ustawy) przyznająca prawo zarządu mieniem [pic]państwowym osobie trzeciej zostaje uchylona w całości, zaś przepisy nowej ustawy, normujące sytuację prawną tejże osoby nie przewidują w ogóle zarządu, jako prawa przysługującego tej osobie, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skutkiem prawnym, wywołanym uchyleniem rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "[...] " (Dz.U. z 1948 r., Nr 43, poz. 312 ze zm.) przez ustawę o kolejach z dnia 2 grudnia 1960 r. (Dz.U. nr 54, poz. 311), było między innymi to, że wolą suwerena uchylony został tytuł prawny (ustawowy) do zarządczego władania gruntami przez [...]. [...] utraciły tym samym z 8 grudnia 1960 r. zarząd nieruchomościami, przyznany rozporządzeniem z 1926 r., gdyż zarząd [pic]powstały ex lege nie może istnieć bez ważnej i obowiązującej podstawy prawnej jego powstania. [pic]Ustawa o kolejach nie potwierdziła bowiem przysługiwania tego szczególnego prawa w rozdziale 2 "Przedsiębiorstwo [...]", przyznając temu przedsiębiorstwu uprawnienie [pic]wyłącznie do "budowy, utrzymania i eksploatacji kolei użytku publicznego". Oznacza to również, że nie było wolą ustawodawcy potwierdzenie przysługiwania [...] zarządu, o którym stanowiło uchylone rozporządzenie Prezydenta z 1926 r. po zmianach.

Zgodnie również w uchwałach tych przyjęto, że analiza przepisów regulujących status i uprawnienia do mienia [...], w tym uchwalonych po 1960 r., wyraźnie wskazuje, że [...] nie były traktowane przez ustawodawcę jako podmiot wykonujący prawo zarządu gruntów kolejowych. Jak podkreślono [pic]w uchwale I OPS 2/16, uchwalona 27 sierpnia 1989 r. ustawa o przedsiębiorstwie państwowym "[...]", zmieniająca m.in. ustawę z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach, nie [pic]zawierała żadnych postanowień w zakresie ewentualnego przyznania [...] zarządu gruntami. [pic]Zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "[...] ", przedsiębiorstwu temu przysługiwało mienie, jako część wydzielona z mienia ogólnonarodowego w postaci środków będących w dyspozycji [...] w chwili wejścia ustawy w życie oraz środki nabyte po tej dacie, ale nie zarząd. Również przepis art. 16 ust. 4 powyższej ustawy w jej pierwotnym [pic]brzmieniu, nie kreował prawa zarządu przedsiębiorstwa [...] . Jak podkreślono, ustawa z dnia 19 października 1991 r. o zmianie ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "[...] " (Dz.U. Nr 107, poz. 463) także nakazywała w art. 16 uznać prawo [...] do wydzielonego mienia za "gospodarowanie", a nie za oznaczone prawo rzeczowe lub zarząd. Ustawa z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "[...] " (Dz.U. Nr 84, poz. 948) przewidywała, że [...] S.A. wstępuje (art. 2 ust. 2 ustawy) we wszystkie stosunki prawne, których podmiotem było [...] , bez względu na charakter prawny tych stosunków. W art. 15 ust. 1 ustawa przewidziała prawo [...] S.A. do "zarządzania liniami kolejowymi", nakazując utworzenie odrębnego podmiotu pod nazwą "[...] [...] S.A." ([...] PLK) dla sprawowania tego zarządzania, rozumianego jako [pic]uprawnienie wynikające z ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o transporcie kolejowym (uchylonej ustawą z dnia 28 marca 2003 r. - t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1727) również używającej (art. 10 ust. 6) terminu "zarządzanie" w odniesieniu do linii kolejowych. Tym niemniej, jak wyraźnie podkreślono w obu przywołanych uchwałach, "zarządzanie" nie jest tożsame z zarządem.

Nadto w uchwale I OPS 2/16 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że ustawodawca przewidział w ustawie komercjalizacyjnej z 2000 r., że powstająca [...] S.A. może nie posiadać tytułu prawnego [pic]do linii kolejowych i innych nieruchomości, niezbędnych do zarządzania liniami kolejowymi (art. 17 [pic]ust. 5 ustawy). Takie nieruchomości, jako niemogące być przedmiotem wkładu niepieniężnego do spółki [...] [...] S.A. miały być oddawane tej spółce przez [...] S.A. do odpłatnego korzystania na podstawie umowy, zgodnie z przytoczonym przepisem. Takie nieruchomości miały być ponadto niezwłocznie wniesione do [...] S.A. po uregulowaniu stanu prawnego (art. 17 ust. 6 ustawy). W art. 34 ust. 1 ustawy, po raz pierwszy od dnia uchylenia rozporządzenia z 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "[...] " [...] przyznane zostało prawo do gruntów będących własnością Skarbu Państwa, posiadanych przez [...] [...] grudnia 1990 r. Ustawodawca przewidział w [pic]tym przepisie nabycie - z chwilą wejścia ustawy w życie - przez [...] ex lege prawa użytkowania wieczystego takich gruntów, jeżeli [...] nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych [pic]gruntów w formie prawem przewidzianej. Jednakże data, stanowiąca przesłankę nabycia użytkowania wieczystego określona została, jako data późniejsza w stosunku do daty 27 maja 1990 r., czyli daty wywołującej oznaczone ustawowo skutki prawne w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Oznacza to, że nabycie użytkowania wieczystego przez [...] na podstawie powołanej ustawy komercjalizacyjnej nie powodowało, że w dacie 27 maja 1990 r. grunty nabywane nie należały do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia [pic]podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 kwietnia 2005 r., sygn. K 30/03, OTK-A 2005/4/35).

Wreszcie, w uchwale I OPS 5/17 zaakcentowano, że nie ma żadnych podstaw do tego, aby w oparciu o przepisy późniejsze w stosunku do ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach konstruować wnioski o charakterze wstecznym w zakresie skutków wywołanych tą właśnie ustawą. Ani bowiem przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, ani przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym [pic]"[...] " nie mogą stanowić podstawy do odpowiedzi na pytanie, czy ustawa z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach przez uchylenie rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "[...]" doprowadziła do wygaśnięcia zarządu [...] . Dopiero stwierdzenie, że ustawa z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach doprowadziła do wygaśnięcia dotychczasowego zarządu [...], uzasadnia konieczność poszukiwania w przepisach późniejszych nowej podstawy prawnej dla uznania przedsiębiorstwa [...] za sprawującego zarząd mieniem kolejowym. Zwrócił na to trafnie uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, podejmując uchwałę I OPS 2/16 i przeprowadzając logiczny wywód prawny w zakresie oceny stanu prawnego również po 1960 r. i tego, że po 1960 r. nie został uchwalony żaden [pic]przepis, oddający mienie kolejowe w zarząd [...].

W świetle tego co powiedziano powyżej nie mógł zostać uwzględniony zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, czy też zarzut naruszenia tego przepisu w powiązaniu ze wskazanymi w skardze kasacyjnej przepisami. Sąd I instancji prawidłowo zastosował te przepisy, co znajduje pełne potwierdzenie w treści podjętych i przywołanych powyżej uchwał NSA. WSA w Warszawie prawidłowo przyjął, że skoro [...] nie dysponowała żadnym indywidualnym aktem dotyczącym przedmiotowej nieruchomości, czy to w formie decyzji, umowy, czy też [pic]protokołu zdawczo-odbiorczego, które ustanawiałyby zarząd czy użytkowanie, to istniały podstawy do zastosowania w stosunku do przedmiotowej nieruchomości art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej nabycie przez właściwe gminy mienia ogólnonarodowego (państwowego) następowało w odniesieniu do mienia "należącego do" rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone wyżej pełniły funkcję organu [pic]założycielskiego oraz zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych [pic]wspomnianym wyżej organom. Pojęcie "należenia" mienia, jak zostało to wyjaśnione w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest przy tym pojęciem normatywnym i wiąże [pic]się z regulacją zawartą w art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, w myśl którego terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, a więc w tej sytuacji [pic]należały do organu administracji państwowej. Skoro zatem, w myśl powyższego przepisu, terenowy organ administracji państwowej, sprawując zarząd gruntu, który nie został oddany w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, mógł powierzyć sprawowanie zarządu takiego gruntu, utworzonemu w tym celu przedsiębiorstwu bądź innej państwowej jednostce organizacyjnej, oznaczało to, że organ ten był uprawniony do tego gruntu. Jeśli zatem organ mógł, w taki władczy sposób, zadysponować wspomnianym gruntem, to w sensie normatywnym, należało przyjąć, że grunt ten "należał do" terenowego organu administracji państwowej.

Stanowisko Sądu I instancji, iż prawo zarządu może być wykazane decyzją o ustanowieniu [pic]takiego prawa znajduje potwierdzenie w treści uchwały z 27 lutego 2017 r. Oprócz tego dowodem na powstanie zarządu do gruntu mogły być, co także zostało wskazane przez Sąd I instancji, dokumenty stwierdzające dokonanie jednej z dwóch wymienionych przez ustawę z 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości czynności prawnych: zawarcia umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy nabycia nieruchomości (protokół zdawczo — odbiorczy na podstawie dekretu Rady Ministrów z dnia [pic]26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. w sprawie przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych). Takie dowody w rozpoznawanej sprawie nie zostały przedłożone. Prawo o charakterze zarządczym nie wynika także z art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "[...]". Jak wskazał NSA w uchwale z 27 lutego 2017 r. ustawa ta nakazywał uznać prawo do wydzielonego mienia za "gospodarowanie", a nie za oznaczone prawo rzeczowe.

Art. 80 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości w wersji, na którą powołuje się autor skargi kasacyjnej, nie obowiązywał w dacie, w jakiej z mocy prawa doszło do komunalizacji przedmiotowej działki, nie mógł zatem znaleźć w sprawie zastosowania. Podobnie regulacja z art. 34 i art. 34a ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "[...] " nie ma znaczenia dla oceny przesłanek z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, albowiem przesłanki [pic]uwłaszczenia w tym trybie odnoszą się do stanu faktycznego i prawnego zaistniałego w dacie późniejszej niż 27 maja 1990 r.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną.