Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 271/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2016-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 50, art. 51, art. 48 ust. 1, art. 49b ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Pazdykiewicz po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2016 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A. B. i G. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem oraz ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej w S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem 1. uchyla zaskarżone decyzje oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu z dnia 11 stycznia 2016 r., nr [...], 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz A. B. i G. B. kwotę 1200 zł (jeden tysiąc dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej w S. kwotę 1200 zł (jeden tysiąc dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

A. wniosła skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego z 11 maja 2016 r. nr [..] (zarejestrowaną pod sygn. akt II SA/Gd 337/16), utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [..] z 11 maja 2016 r. o stwierdzeniu braku podstaw do zastosowania art. 50 i 51 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane w sprawie wykonanych robót budowlanych, polegających na wykonaniu otworu w stropie pomiędzy I i II kondygnacją (tj. piwnicą i parterem) w obrębie lokalu nr 2 i pomieszczeń piwnicznych zlokalizowanych pod ww. lokalem, oraz wykonanych w tym otworze schodów wewnętrznych, stanowiących zejście do piwnicy, w budynku przy ul. J. w S.

Z kolei, w następstwie rozpoznania przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego odwołania od ww. decyzji organu I instancji wniesionego przez A. B. i G. B., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję z 23 marca 2016 r. nr [..] umarzającą postępowanie odwoławcze w przedmiocie rozpatrzenia ww. odwołania.

Na powyższą decyzję odrębną skargę wnieśli A. B. i G. B. Skarga ta została zarejestrowana pod sygnaturą II SA/Gd 271/16 i postanowieniem z 30 listopada 2016 r., na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 718, określaną dalej jako P.p.s.a.), została połączona z opisaną wyżej skargą A. celem wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sprawą o sygn. akt II SA/Gd 271/16.

Skargi te wniesiono w następujących okolicznościach faktycznych:

A. i G. B., w piśmie z 1 października 2014 r., domagali się wszczęcia postępowania i wydania decyzji w sprawie rozbiórki części obiektu budowlanego wybudowanej bez pozwolenia na budowę, tj. przebicia stropu z lokalu nr 2 do piwnicy, przez jego rekonstrukcję oraz likwidacji schodów prowadzących z lokalu nr 2 do piwnicy - jako robót wykonanych bez pozwolenia na budowę, z rażącym naruszenie prawa.

Organ I instancji w trakcie wszczętego z urzędu postępowania ustalił, że w decyzji z 23 kwietnia 2004 r. Prezydent Miasta zatwierdził projekt budowlany oraz udzielił B. G. pozwolenia na przebudowę lokalu użytkowego na funkcję sauny z barkiem gastronomicznym w lokalu położonym w S. przy ul J. Zatwierdzony projekt budowlany wskazywał, że objęty przebudową lokal jest dwupoziomowy: parter i połączone z nim schodami wewnętrznymi piwnice. Przebudowa piwnic i lokalu zlokalizowanego na parterze budynku oraz zmiana funkcji tych pomieszczeń, objęte były zatwierdzoną dokumentacją projektową. Zgodnie z dokumentacją projektową ze stycznia 2004 r., w pomieszczeniu piwnicznym zaprojektowana była sauna sucha, sauna mokra z pomieszczeniem natrysków, pokojem wypoczynkowym, przebieralnią oraz pomieszczeniem technicznym. Dokumentacja ta nie przewidywała wykonania innych, poza wyżej opisanymi, robót budowlanych w pomieszczeniach piwnicznych.

Z kolei, w decyzji z 7 czerwca 2010 r. nr [..] Prezydent Miasta zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. P. i Z. S. pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na połączeniu dwóch lokali gastronomicznych położonych w S. przy ul. J. Zatwierdzona dokumentacja projektowa przewidywała istnienie wejścia z lokalu nr 2 do pomieszczeń na sprzęt porządkowy i do pomieszczeń technicznych zlokalizowanych w piwnicy pod ww. lokalem. Jak wskazał organ I instancji, wymiar oraz kształt otworu w stropie oraz schodów prowadzących do pomieszczeń piwnicznych, wskazane w dokumentacji projektowej z lutego 2010 r., są zgodne ze stanem faktycznym, aktualnym. Jednocześnie, w ocenie organu, skoro objęty niniejszym postępowaniem otwór w stropie oraz schody do piwnicy zostały objęte dokumentacją projektową zatwierdzoną decyzją z dnia 7 czerwca 2010 r., brak jest podstaw do twierdzenia, że roboty te zostały wykonane bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia.

Jak wynika z akt sprawy, Wojewoda w decyzji nr [..] z dnia 28 marca 2013 r. stwierdził nieważność ww. decyzji Prezydenta Miasta z dnia 23 kwietnia 2004 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę. W wyniku wniesionego odwołania od decyzji Wojewody, w decyzji z 8 października 2013 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekł o uchyleniu ww. decyzji Wojewody w części dotyczącej robót budowlanych przewidzianych w lokalu przy ul. J. w S. i w tym zakresie organ nadzoru odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta z dnia 23 kwietnia 2004 r., w pozostałym zaś zakresie decyzję Wojewody z 28 marca 2013 r. utrzymano w mocy.

Oceniając ustalony stan faktyczny z punktu widzenia art. 50-51 ustawy - Prawo budowlane, organ I instancji uznał, że nie znajdują one zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż roboty budowlane polegające na wykonaniu otworu w stropie oraz schodów wejściowych zostały objęte pozwoleniem na budowę z dnia 7 czerwca 2010 r. Zdaniem organu, w przedmiotowej sprawie nie znajdują zastosowania także przepisy art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane oraz art. 50 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy. Wykonane roboty budowlane nie stanowiły zagrożenia bezpieczeństwa ludzi, mienia bądź zagrożenia środowiska, nie zostały one wykonane na podstawie zgłoszenia, ani w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach.

Odwołania od powyższej decyzji wnieśli, jak wskazano powyżej, A. (pismo z 27 stycznia 2016 r.) oraz A. B. i G. B. (pismo z 27 stycznia 2016 r.).

W następstwie rozpoznania odwołania od decyzji organu I instancji wniesionego przez A. B. i G. B. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w decyzji z 23 marca 2016 r. nr [..] umorzył postępowanie odwoławcze.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy powołał treść art. 127 k.p.a., zgodnie z którym od decyzji wydanej w organie pierwszej instancji służy stronie odwołanie do organu wyższego stopnia. Stroną postępowania zaś, zgodnie z art. 28 k.p.a., jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Istnienie tak rozumianego interesu prawnego jest warunkiem wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek strony. Zdaniem organu, każdy właściciel lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość, może mieć własny interes prawny, podlegający ochronie w oparciu o przepisy prawa cywilnego, jak i na podstawie materialnoprawnych regulacji z zakresu prawa administracyjnego. Nie można, więc wywodzić generalnego wniosku, że we wszystkich sytuacjach i za wszystkich członków wspólnoty mieszkaniowej działa wyłącznie wspólnota, a błędem byłoby automatyczne utożsamianie interesu prawnego wspólnoty mieszkaniowej z interesem prawnym poszczególnych właścicieli lokali mieszkalnych Jednocześnie, w szczególnych wypadkach osoba legitymująca się własnościowym prawem do lokalu mieszkalnego może zostać dopuszczona do udziału w postępowaniu w charakterze stron, a mianowicie wtedy, gdy realizacja inwestycji spowoduje naruszenie warunków korzystania z tego lokalu mieszkalnego, które są chronione przepisami prawa materialnego, a więc gdy zostanie naruszony własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany interes strony.

Zdaniem organu odwoławczego, A. B. i G. B. nie przysługuje status stron, gdyż roboty budowlane wykonane zostały w częściach wspólnych budynku, a kwestie uciążliwości podnoszone również przez innych mieszkańców, dotyczą całego budynku. Ponadto, lokal mieszkalny nr 6 stanowiący własność odwołujących znajduje się na pierwszym piętrze budynku, a roboty budowlane zostały wykonane w obrębie lokalu nr 2, znajdującym się na parterze budynku w części dotyczącej stropu piwnicznego. Skoro lokal mieszkalny nr 6 znajduje się na pierwszym piętrze budynku, to w ocenie tutejszego organu, nie przysługuje im status strony postępowania w stosunku do robót budowlanych wykonanych w stropie piwnicznym budynku. W takiej sytuacji, stroną tego postępowania jest tylko Zarząd który reprezentuje na zewnątrz całą Wspólnotę Mieszkaniową tego budynku.

Z kolei, rozpoznając odwołanie A., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w decyzji z 11 maja 2016 r. nr [..] zaskarżoną decyzje utrzymał w mocy.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że przedmiotem sprawy są roboty budowlane, polegające na wykonaniu otworu w stropie pomiędzy I i II kondygnacją (tj. piwnicą a parterem) w obrębie lokalu nr 2 pomieszczeń piwnicznych zlokalizowanych nad ww. lokalem, oraz wykonanych w tym otworze schodów wewnętrznych stanowiących zejście do piwnicy w budynku przy ulicy J. w S., co do których organ I instancji nie znalazł podstaw do zastosowania art. 50 i 51 ustawy – Prawo budowlane.

Odnosząc treść art. 50 i 51 ustawy – Prawo budowlane do ustalonych faktów, organ odwoławczy stwierdził, że brak jest podstaw do ich zastosowania. Prezydent Miasta decyzją z 7 czerwca 2010 r. udzielił M. P. oraz Z. S. pozwolenia na wykonanie robót budowlanych, polegających na połączeniu dwóch lokali gastronomicznych położonych przy ulicy J. [..] i [..] w S. Zatwierdzona dokumentacja projektowa przewiduje pozostawienie wejścia z lokalu nr 2 do pomieszczeń na sprzęt porządkowy i do pomieszczeń technicznych zlokalizowanych w piwnicy nad ww. lokalem nr 2. Jednocześnie, kształt otworu w stropie oraz schodów prowadzących do pomieszczeń piwnicznych wskazany w dokumentacji projektowej z 2010 r. jest zgodny ze stanem faktycznym i aktualnym, a wykonane roboty nie powodują jakichkolwiek zagrożeń dla bezpieczeństwa ludzi, mienia i środowiska.

W tej sytuacji, skoro roboty budowlane polegające na wykonaniu otworu w stropie i schodów w tym otworze objęte są funkcjonującym w obrocie prawnym pozwoleniem na budowę z 7 czerwca 2010 r. i nie stwarzają zagrożenia bezpieczeństwa - to brak było podstaw prawnych do wydania rozstrzygnięcia na podstawie przepisów art.50 i 51 ustawy - Prawo budowlane.

Ponadto, odnosząc się do treści odwołania, organ II instancji wskazał, że decyzja o pozwoleniu na budowę zatwierdza stan wskazany w projekcie budowlanym, stanowiącym integralną część decyzji o pozwoleniu na budowę. W omawianym przypadku zatwierdzony projekt budowlany, stanowiący załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 7 czerwca 2010 r., uwzględnia istniejący w stropie piwnicznym otwór i schody prowadzące do kondygnacji piwnicznej. Przepis art. 51 ustawy - Prawo budowlane ma zaś zastosowanie tylko w okolicznościach przewidzianych w art. 50 ustawy.

Skargę na ww. decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 11 maja 2016 r. w przedmiocie utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji z 11 stycznia 2016 r. złożyła A., wnosząc o: uchylenie zaskarżonych decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz rozpoznanie niniejszej sprawy na podstawie przepisu art. 111 p.p.s.a. łącznie ze sprawą toczącą się pod sygn. II SA/Gd 271/16.

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.

a) art. 8 k.p.a. przez prowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z zasadą wzbudzania zaufania do organu,

b) art. 12 § 1 oraz art. 77. § 1. oraz art. 80. k.p.a. przez niewnikliwe rozpatrzenie sprawy, a w szczególności całkowicie dowolne przyjęcie, iż sporny otwór objęty był pozwoleniem na budowę, podczas gdy pozwolenie to nie dotyczyło tego otworu,

c) art. 10 § 1 w zw. z art. 81 k.p.a. oraz art. 73 § 1 przez nieumożliwienie stronie prawidłowego zapoznania się z aktami sprawy,

d) art. 66a § 1 k.p.a. przez nieprowadzenie metryki sprawy i nieokazanie jej pełnomocnikowi Skarżącej podczas zapoznawania się z aktami sprawy,

e) art.15 k.p.a. przez niedokonanie ponownego wnikliwego rozpoznania sprawy, ale poprzestanie na potwierdzeniu stanowiska organu I instancji,

f) art. 75. § 1. w zw. z art. 78. § 1 oraz art. 84. § 1 przez nieprzeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego zgodnie z wnioskami Strony,

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

a) art. 50 oraz art. 51 ustawy - Prawo budowlane przez ich niezastosowanie pomimo istnienia przesłanek ku temu,

b) § 323 oraz § 324 oraz 326, § 232 ust. 1, § 250 ust. 1 rozporządzenia o warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przez pominięcie, iż sporny otwór w stropie jest rażąco niezgodny z przepisami prawa.

W uzasadnieniu skargi podniesiono w pierwszej kolejności, że naruszone zostały uprawnienia proceduralne skarżącej, wynikające z art. 10 k.p.a., uniemożliwiono jej pełnomocnikowi bowiem zapoznanie się z aktami postępowania przed wydaniem decyzji. Strona nie została również poinformowana o przeprowadzeniu dowodu z akt postepowania [...], nie uzyskała też możliwości zapoznania się z nimi.

Zdaniem skarżącej ponadto, organy obu instancji błędnie ustaliły stan faktyczny w niniejszej sprawie. Wskazano przede wszystkim, że dokumentacja projektowa, będąca podstawą wydania pozwolenia na budowę M. P. oraz Z. S. w decyzji z 7 czerwca 2010 r. na wykonanie robót budowlanych, polegających na połączeniu dwóch lokali gastronomicznych położonych w S. przy ul. J.[..] i [..], nie obejmowała swoim zakresem prac w obrębie stropu i wybudowanych schodów pomiędzy lokalem nr 2 a znajdującym się pod nim pomieszczeniem piwnicznym. W chwili sporządzania dokumentacji sporny otwór w stropie już istniał, zaś widniejące schody do pomieszczenia technicznego w piwnicy nie były przedmiotem ww. opracowania projektowego.

Skarżąca podkreśliła jednocześnie, że w aktach sprawy znajduje się rzut piwnic i parteru z naniesionymi na czerwono liniami w obrębie schodów. Karta ta nie posiada jednak numeru. Nie wiadomo, czy dokument ten stanowi wykaz zmian nieistotnych złożonych wraz z dokumentacją przebudowy wykonanej na podstawie pozwolenia na budowę nr [..], czy też dołączony został do akt później (np. w postępowaniu nieważnościowym). Dokument ten nie zawiera żadnego oświadczenia projektanta, jakoby wyrysowane na czerwono zmiany miały charakter zmian nieistotnych i kiedy zostały one wykonane. Nie mniej jednak, nawet jeśli naniesienia te obejmują ingerencję w część schodów, to nie sanuje to wykonania samych schodów oraz otworu w stropie w warunkach samowoli budowlanej między 1993 r a 2004 r. Z akt sprawy wynika też, że złożony do pozwolenia na budowę z 23 kwietnia 2004 r. projekt budowlany wskazuje, że lokal nr 2 jest lokalem dwupoziomowym. Zatem, sporny otwór w stropie oraz schody istniały już w 2004 r. Z kolei, w Inwentaryzacji powykonawczej lokalu nr 2 z maja 1993 r., wynika, iż wówczas spornego otworu w stropie oraz spornych schodów nie było.

Konkludując swoją argumentację w tym zakresie skarżąca podkreśliła, że analiza dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy w sposób nie budzący wątpliwości prowadzi do wniosku, że sporne otwór i schody wykonano później, niż w 1993 r. oraz wcześniej niż w 2004 r., a także bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zdaniem skarżącej, sam fakt, iż schody i otwór w stropie zostały wrysowane w rzutach kondygnacji objętych projektami budowlanymi, nie oznacza, że zostały one wykonane na podstawie projektu. Tylko zaś elementy wykonane na podstawie projektu budowlanego i pozwolenia na budowę korzystają z przymiotu legalności. Opierając swe rozstrzygnięcie na przypadkowej okoliczności, iż otwór w stropie zinwentaryzowano przy sporządzaniu jednego z projektów budowlanych, organ naruszył dyspozycję art. 50 i 51 ustawy – Prawo budowlane, które w analizowanych okolicznościach powinny znaleźć zastosowanie. W niniejszej sprawie wprowadzone samowolą budowlaną zmiany w częściach wspólnych budynku, nie mogą się ostać, albowiem ingerują w budynek w ten sposób, że narusza on przepisy prawa budowlanego.

Ponadto, zdaniem Strony, wykonane roboty (otwór w stropie i schody) w sposób istotny wpływają na pogorszenie się warunków akustycznych budynku oraz na warunki ochrony przeciwpożarowej budynku, powodując zwiększenie stref pożarowych, niedopuszczalny brak oddzielenia piwnicy i parteru jako odrębnych stref pożarowych.

Z kolei, w skardze z 14 czerwca 2016 r. wniesionej przez A. B. i G. B. od decyzji organu odwoławczego z 23 marca 2016 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego, wywołanego wniesieniem przez nich odwołania, domagali się oni uchylenia zaskarżonej decyzji w całości. Skarżący zarzucili naruszenie:

1. przepisów prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. przez jego mylne zastosowanie pomimo, iż skarżącym służy przymiot strony w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją,

b) art. 7 i 8, 75 § 1, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. ze względu na nie wyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy, niepełną analizę zgromadzonego materiału dowodowego oraz nieustalenie, czy kwestia pozostawienia otworu w stropie lub nałożenia obowiązku jego usunięcia, wpływa na warunki akustyczne a także na bezpieczeństwo pożarowe lokalu skarżących, w tym na spełnianie norm hałasu wskazanych w przepisach prawa, a ponadto nieustosunkowanie się organu odwoławczego do wszystkich zarzutów skarżących i w konsekwencji błędne przyjęcie, iż nie przysługuje im legitymacja strony,

c) art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 81 k.p.a. przez uniemożliwienie skarżącym czynnego udziału w postępowaniu, a także niezawiadomieniu ich o zakończeniu postępowania dowodowego i możliwości zapoznania się z materiałem sprawy.

przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 21 ust. 1 w zw. z art. 22 ust. 1, 3 i 4 ustawy o własności lokali, przez uznanie, że w niniejszej sprawie legitymację strony posiada wyłącznie wspólnota mieszkaniowa, pomimo że ingerencja w prawo własności współwłaścicieli przez nielegalnie wytworzony otwór jest tak daleka, że uczestnictwo w niniejszym postępowaniu wykracza poza zakres zwykłego zarządu,

b) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 140 i 144 k.c., przez nieuwzględnienie, iż interes prawny skarżących wynika z wolności od immisji pochodzących z innych lokali,

c) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 23, 24 ust. § 1 k.c. przez nieuwzględnienie faktu, iż kwestia usunięcia lub pozostawienia otworu w stropie, przez zmianę uwarunkowań akustycznych i przeciwpożarowych lokalu nr 6 wpływa na dobra osobiste skarżących, w tym nietykalność mieszkania,

d) art. 28 k.p.a. w zw. z art § 323 ust. 1, ust. 2 oraz § 324, § 326 ust. 1, 2, 3, 4 pkt 1) rozporządzenia o warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w związku z Tabelą nr 3 Załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, przez ich niezastosowanie a w konsekwencji nieprzyznanie skarżącym statusu strony, pomimo że kwestia likwidacji bądź nie otworu w stropie między lokalem nr 2 a piwnicą ma wpływ na rozprzestrzenianie się hałasu w lokalu nr 2, a w konsekwencji na wymogi izolacyjności akustycznej przegród budowlanych w budynku, na konieczność zwiększenia tej izolacyjności między lokalem nr 2 a lokalem nr 6, w związku ze zmianą układu przestrzennego lokalu nr 2, a w konsekwencji może mieć wpływ na dochowanie norm akustycznych w lokalu skarżących,

e) art. 28 w zw. z § 207 ust. 1 pkt 2) i 4) § 232 ust. 1 oraz § 250 ust. 1 rozporządzenia o warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przez pominięcie, iż obecność otworu w stropie piwnicy zmienia wielkość stref pożarowych usytuowanych bezpośrednio pod lokalem skarżących, a zatem może narażać ich na obniżenie stopnia ochrony ich lokalu przed pożarem, obniżenie stopnia ochrony ich lokalu przed rozprzestrzenianiem się ognia i dymu, a także ograniczenie możliwości ewakuacji z lokalu nr 6.

f) art. 50 i 51 ustawy - Prawo budowlane przez ich niezastosowanie, pomimo istnienia przesłanek ku temu.

W uzasadnieniu skargi skarżący zarzucili przede wszystkim, że w błędny sposób zostali pominięci w niniejszym postępowaniu jako strony, mimo że są współwłaścicielami nieruchomości wspólnej i lokalu nr 6 w przedmiotowym budynku. Ich zdaniem, zarząd wspólnoty nie jest uprawniony do samodzielnego jej reprezentowania, z wyłączeniem pozostałych współwłaścicieli lokali w każdej sprawie. Nie dotyczy to ich zdaniem spraw przekraczających zakres zwykłego zarządu, a do takich należy sprawa związana z usunięciem samowoli budowlanej polegającej na połączeniu dwóch lokali, w tym z przestrzenią położoną w piwnicy, stanowiącej część wspólną. Niezależnie jednak od tego, skarżący podkreślili, że w analizowanej sprawie posiadają własny, indywidualny interes prawny w rozstrzygnięciu niniejszego postępowania, który wywodzą z treści art. 140 i 144 k.c., § 232, 250, 323, 324, 326 i 207 rozporządzenia o warunkach technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W tej sytuacji wydana w sprawie decyzja o umorzenia postępowania odwoławczego wywołanego wniesionym przez nich odwołaniem jest wadliwa i powinna został uchylona przez sąd.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi są zasadne. Zasadniczym powodem ich uwzględnienia jest niewłaściwe ustalenie kręgu stron prowadzonego postępowania i przeprowadzenie go bez udziału w charakterze stron A. B. i G. B. Dla Sądu nie ulega wątpliwości, że ci skarżący powinni być stronami prowadzonego postępowania administracyjnego. Z kolei, w odniesieniu do skargi Wspólnoty Mieszkaniowej, w ocenie sądu, wskazać należy, że organy oparły swoje rozstrzygnięcia na błędnych ustaleniach faktycznych, wynikających z braku zastosowania art. 50-51 ustawy - Prawo budowlane.

Na wstępie należy podkreślić, że przedmiotem niniejszego są roboty budowlane, polegające na wykonaniu otworu w stropie pomiędzy I i II kondygnacją (tj. piwnicą a parterem) w obrębie lokalu nr 2 pomieszczeń piwnicznych zlokalizowanych nad ww. lokalem, oraz wykonanych w tym otworze schodów wewnętrznych stanowiących zejście do piwnicy w budynku przy ulicy J. w S., co do których organy administracji obu instancji nie znalazły podstaw do zastosowania środków wynikających z art. 50 i 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t. j. Dz. U. 2016, poz. 290 ze zm., zwanej dalej p.b.).

Zgodnie z treścią art. 50 ust. 1 pkt 1 p.b. w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Z akt sprawy wynika, że w odniesieniu do robót budowlanych związanych z wykonaniem otworu w stropie pomiędzy I i II kondygnacją (tj. piwnicą a parterem) w obrębie lokalu nr 2 i pomieszczeń piwnicznych zlokalizowanych pod ww. lokalem, oraz wykonanych w tym otworze schodów wewnętrznych, stanowiących zejście do piwnicy w budynku przy ulicy J. w S., wydana została decyzja administracja z 23 kwietnia 2004 r. przez Prezydenta Miasta. W treści tej decyzji organ zatwierdził projekt budowlany oraz udzielił B. G. pozwolenia na przebudowę lokalu użytkowego na funkcję sauny z barkiem gastronomicznym w lokalu położonym w S. przy ul J. Zatwierdzony projekt budowlany wskazywał m. in., że objęty przebudową lokal jest dwupoziomowy: parter i połączone z nim schodami wewnętrznymi piwnice. Przebudowa piwnic i lokalu zlokalizowanego na parterze budynku oraz zmiana funkcji tych pomieszczeń, objęte były zatwierdzoną dokumentacją projektową. Z kolei, Wojewoda w decyzji z 28 marca 2013 r. stwierdził nieważność ww. decyzji Prezydenta Miasta z dnia 23 kwietnia 2004 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę. Ostatecznie, w wyniku wniesionego odwołania od decyzji Wojewody, w decyzji z 8 października 2013 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekł o uchyleniu ww. decyzji Wojewody w części dotyczącej robót budowlanych przewidzianych w lokalu przy ul. J. w S. i w tym zakresie organ nadzoru odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta, w pozostałym zaś zakresie decyzję Wojewody z 28 marca 2013 r. utrzymano w mocy. Oznacza to zatem, że w odniesieniu do robót budowlanych wykonanych w obrębie piwnicy, do której inwestor nie posiadał tytułu prawnego, aktualna pozostała stwierdzona przez Wojewodę nieważność pozwolenia na budowę z 24 kwietnia 2004 r. W konsekwencji, roboty budowlane polegające na wybudowaniu spornego otworu w stropie pomiędzy kondygnacją piwniczną a parterem oraz schodów wewnętrznych, stanowiących zejście do piwnicy, wybudowane zostały w oparciu o pozwolenie na budowę, które zostało następnie wyeliminowane z obrotu prawnego w części obejmującej te roboty.

Istotną kwestią w analizowanym stanie faktycznym jest ustalenie relacji art. 50 p.b. do art. 48 ust. 1 i art. 49b ustawy, gdyż - stosownie do słów cytowanego wyżej art. 50 – dotyczy on "innych przypadków niż określone w tych przepisach". W związku z tym, należy wskazać, że art. 48 ust. 1 i 49b ust. 1 p.b. dotyczą obiektów budowlanych będących w budowie lub wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia, bądź pomimo sprzeciwu właściwego organu. Sytuacja polegająca na tym, że stwierdzono nieważność pozwolenia na budowę po wykonaniu robót budowlanych, co ma miejsce w niniejszym stanie faktycznym, nie jest wyraźnie uregulowana w Prawie budowlanym. W większości orzeczeń przyjmuje się, że opisana sytuacja jest "innym przypadkiem", o którym mowa w części wstępnej art. 50 ust. 1 p.b., co uzasadnia stosowanie do niego art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 p.b. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2016 r. , sygn.. akt II OSK 1974/14, wyrok NSA z dnia 29 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1720/08, oraz wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 167/06, www.orzeczenia.gov.pl).

W ocenie sądu, całkowicie nieuzasadnione jest stanowisko zarówno organu I instancji, jak i organu odwoławczego, zgodnie z którym roboty budowlane polegające na wykonaniu ww. otworu w stropie oraz schodów wejściowych zostały objęte pozwoleniem na budowę z 7 czerwca 2010 r., a zatem znajdują oparcie w funkcjonującym w obrocie prawnym pozwoleniu na budowę, co w konsekwencji doprowadziło do "usanowania" tych robót. Z akt sprawy wynika, że w decyzji z 7 czerwca 2010 r. Prezydent Miasta zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. P. i Z. S. pozwolenia na wykonanie robót budowlanych, polegających na połączeniu dwóch lokali gastronomicznych położonych w S. przy ul. J. [...] i [..]. Zatwierdzona dokumentacja projektowa przewidywała istnienie wejścia z lokalu nr 2 do pomieszczeń na sprzęt porządkowy i do pomieszczeń technicznych zlokalizowanych w piwnicy pod ww. lokalem. Jednocześnie, jak wynika z tych akt, w dacie wydania tego pozwolenia istniał otwór w stropie oraz schody prowadzące do pomieszczeń piwnicznych, gdyż zostały one ujęte w dokumentacji projektowej z lutego 2010 r. Ponadto, zgodnie z przedłożoną dokumentację projektową, przewidywane roboty budowlane w żaden sposób nie obejmowały prac związanych z istniejącym już otworem w stropie czy wewnętrznymi schodami prowadzącymi do pomieszczeń piwnicznych. Zakres prac określonych w dokumentacji projektowej z lutego 2010 r. w porównaniu z dokumentacją projektową, stanowiącą podstawę wydania decyzji z 24 kwietnia 2004 r. był całkowicie różny. W tej sytuacji, nie znajduje żadnego potwierdzenia w okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy stanowisko organów, że roboty budowlane, polegające na wykonaniu otworu w stropie oraz schodów wejściowych zostały objęte pozwoleniem na budowę z 7 czerwca 2010 r., co wyklucza możliwość zastosowania w stosunku do nich przepisów art. 50 i 51 ustawy. Słusznie argumentowała w skardze A., że wprawdzie na załączonych do projektu z lutego 2010 r. rysunkach i rzutach pomieszczeń widnieją schody do pomieszczenia technicznego w piwnicy, jednak ich wykonanie nie było przedmiotem opracowania projektowego. Fakt uwzględnienia tych robót w dokumentacji projektowej i zatwierdzenie jej następnie przez organ architektoniczno-budowlany w żaden sposób nie stoi na przeszkodzie prowadzeniu postępowania w trybie art. 50 i 51 p.b. w sytuacji, która miała miejsce w niniejszym stanie faktycznym, tj. stwierdzenia nieważności pozwolenia budowlanego, na mocy którego je wykonano, co przesądza w istocie o zaistnieniu w zakresie tych robót samowoli budowlanej.

Niewątpliwie, mając do czynienia z obiektem budowlanym zrealizowanym częściowo legalnie, a częściowo nielegalnie – tak należy traktować roboty wykonane na podstawie pozwolenia, co do którego następnie stwierdzona została jego nieważność - organ musi ustalić zakres prac wykonanych w sposób nielegalny, bo zakres ten determinuje tryb, w jakim powinien prowadzić postępowanie zmierzające do doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Rozstrzygnięcie to organ nadzoru budowlanego wydaje w stosunku do inwestora, który - na skutek różnych zdarzeń, znalazł się w sytuacji odbiegającej od typowego i prawidłowego toku realizowania zamierzenia inwestycyjnego, który polega na tym, że zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z obowiązującym pozwoleniem na budowę i zatwierdzonym projektem budowlanym. Zrealizowane roboty budowlane, polegające na wykonaniu otworu w stropie pomiędzy piwnicą a parterem w obrębie lokalu nr 2 i pomieszczeń piwnicznych zlokalizowanych pod ww. lokalem, oraz wykonaniu w tym otworze schodów wewnętrznych, stanowiących zejście do piwnicy w budynku przy ulicy J. w S. nie znajduje potwierdzenia w funkcjonującym w obrocie, ostatecznym pozwoleniu na budowę, a zatem narusza prawo. Postępowanie naprawcze, które z urzędu wszczął organu nadzoru budowlane, zmierzać powinno do doprowadzenia obiektu do stanu zgodności z przepisami prawa. Pierwszym etapem tego postępowania powinno jednak być ustalenie zakresu wykonanych wadliwie robót. W tym zaś zakresie organy obu instancji nie poczyniły żadnych ustaleń faktycznych, wychodząc z opisanych wyżej, błędnych założeń, będących jednocześnie skutkiem wadliwości, polegającej na naruszeniu prawa materialnego, tj. art. 50 i 51 p.b., które miało wpływ na wynik sprawy. W tej sytuacji sąd, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) uwzględnił skargę, jednocześnie, na mocy art. 135 p.p.s.a., uchylając decyzję organu I instancji.

Nie ulega jednocześnie wątpliwości, że w interesie właścicieli lokali mieszkalnych znajdujących się w budynku przy ul. J. w S. leży zmiana istniejącego niezgodnego z prawem stanu rzeczy. Obowiązkom inwestora polegającym na poddaniu się procedurze "naprawczej" (powstrzymania się od realizacji robót, przedstawienia projektu zamiennego, ewentualnej rozbiórki części obiektu, uzyskania pozwolenia na użytkowanie) odpowiada uprawnienie właścicieli nieruchomości sąsiednich domagania się od organów jej przeprowadzenia, wydania prawidłowych decyzji i dokonania czynności przewidzianych w art. 51 Prawa budowlanego. Zatem uprawnienie to znajduje podstawę w treści art. 51 Prawa budowlanego w związku z art. 5 ust. 1 pkt 9 tej ustawy. Zarówno A., jak i właściciele lokali znajdujących się w ww. budynku, w okolicznościach takich jak ustalone w niniejszej sprawie, mają prawo żądać, aby organ taką procedurę naprawczą wdrożył i prawidłowo przeprowadził. W konsekwencji jednocześnie, za nieprawidłowe sąd uznał stanowisko organów administracji orzekających w niniejszej sprawie, odmawiające statusu strony postępowania właścicielom lokalu nr 6 w budynku przy ul. J. w S. – skarżącym A. i G. B.

Weryfikując stanowisko organów w tym zakresie, a skutkujące w efekcie wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego, wywołanego odwołaniem ww. skarżących, Sąd w pierwszej kolejności uznał za zasadne odwołanie się do zasad, według których należało ocenić status odwołujących się w postępowaniu, mającym za przedmiot legalizację robót budowlanych w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 50 i 51 p.b.

Nie ulega wątpliwości, gdyż znajduje oparcie w orzecznictwie sądów administracyjnym, że w postępowaniu administracyjnym do reprezentowania interesu podmiotu zbiorowego - ogółu właścicieli odrębnych lokali tworzących wspólnotę mieszkaniową - co do zasady legitymację ma wspólnota mieszkaniowa, a nie poszczególni jej członkowie, co wynika z art. 6 ustawy z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t. j. Dz. U. 2015, poz. 1892 ze zm.). Tylko w wyjątkowych sytuacjach członek wspólnoty może samodzielnie, niezależnie od wspólnoty, wystąpić jako strona postępowania. Może to mieć miejsce wyłącznie wtedy, gdy wykaże on swój indywidualny, własny interes prawny. Zatem w sytuacjach, dla których zastrzeżona jest kompetencja wspólnoty mieszkaniowej, za członków wspólnoty działa wyłącznie ona. Do sytuacji takich należy w szczególności podejmowanie czynności odnoszących się do nieruchomości wspólnej. Oczywiście, z przepisów ustawy o własności lokali, a w szczególności z art. 21 i 22, wynika, że nie we wszystkich sytuacjach za członków wspólnoty mieszkaniowej działa wyłącznie wspólnota, bądź jej zarząd. Słusznie argumentują skarżący w skardze, że kompetencje zarządu wspólnoty do jej reprezentowania ograniczone są do spraw z zakresu zwykłego zarządu, zaś udzielenie zgody na przebudowę nieruchomości (części) wspólnej – a taki status ma piwnica pod lokalem nr 2 w budynku przy ul. J. w S. - stanowi, w świetle art. 22 ust. 3 pkt 5 ustawy o własności lokali, czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu, wymagającą uchwały wszystkich współwłaścicieli wyrażającej zgody na jej dokonanie.

Konsekwencją powołania wspólnoty mieszkaniowej nie może być pozbawienie właściciela lokalu (lokali) możliwości administracyjnej i sądowej ochrony jego praw w sytuacji, gdy potrzebę tej ochrony opiera na przepisach prawa i gdy tej ochrony nie zapewnia mu właściwy organ wspólnoty. Z orzecznictwa sądów w tym zakresie wynika, że nie jest słuszne stanowisko, zgodnie z którym zawsze i za wszystkich członków wspólnoty mieszkaniowej działa wyłącznie wspólnota. Działania wspólnoty, reprezentowanej przez zarząd dotyczą co do zasady nieruchomości wspólnej określonej przez art. 3 ust. 2 ustawy o własności lokali. Członek wspólnoty mieszkaniowej, jeżeli wykaże swój indywidualny, własny interes prawny, może wystąpić jako strona zainteresowana w postępowaniu administracyjnym w sprawie, w której co do zasady występuje wspólnota. Jednocześnie, uprawnienia wspólnoty mieszkaniowej i poszczególnego właściciela nie są wobec siebie konkurencyjne i nie wykluczają się wzajemnie. Ocenie organu powinno zatem podlegać czy właściciel wyodrębnionej nieruchomości lokalowej był w stanie wykazać, iż doszło do negatywnego oddziaływania na jego nieruchomość, poprzez dopuszczenie do realizacji określonych robót budowlanych. Każdy właściciel lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość, może mieć swój własny interes prawny podlegający ochronie nie tylko w oparciu o przepisy prawa cywilnego, ale także na podstawie materialnoprawnych regulacji z zakresu prawa administracyjnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 8 kwietnia 2014 r., LEX nr 1525711).

W wyroku z 7 grudnia 2007 r., II OSK 1648/06, Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że jeśli członek wspólnoty wykaże swój indywidualny, własny interes prawny, to istnieje podstawa, aby mógł wystąpić jako strona zainteresowana w postępowaniu administracyjnym w sprawie, w której może wystąpić także wspólnota. Punktem wyjścia dla tych rozważań jest zatem art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Wprawdzie, prawo budowlane zawiera szczególną definicję strony, w myśl bowiem art. 28 ust. 2 p.b., stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Jednakże, wyraźne brzmienie tego przepisu wskazuje, że znajduje on zastosowanie wyłącznie w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. W innym postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów Prawa budowlanego, w tym również postępowaniu naprawczym, krąg stron ustalać należy na podstawie art. 28 k.p.a., a zatem należy badać istnienie interesu prawnego (por. Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z dnia 6 kwietnia 2011r., II OSK 573/10, Lex nr 1081794, z dnia 6 października 2010r., II OSK 1505/09, Lex nr 746592 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 9 marca 2011r., II SA/Wr 519/10, Lex nr 994083).

Oznacza to, że stroną postępowania legalizacyjnego jest każdy podmiot, którego interesu prawnego bądź obowiązku dotyczy to postępowanie, względnie który z uwagi na ten interes lub obowiązek domaga się od organu nadzoru budowlanego konkretnych działań. Niewątpliwie krąg stron w takim postępowaniu jest szerszy, niż w przypadku postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, w którym znajduje zastosowanie odwołanie do definicji obszaru oddziaływania zawartej w art. 3 pkt 20 p.b. W postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę mamy do czynienia z dokładnym określeniem tego obszaru. Jest to teren, na którym wskutek powstania inwestycji przepisy odrębne, w szczególności techniczno – budowlane, wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu. Inaczej przedstawia się ta kwestia w przypadku postępowań, gdzie krąg stron jest ustalany na podstawie art. 28 k.p.a. Związek pomiędzy wynikiem postępowania a interesem prawnym czy obowiązkiem podmiotu jest tego rodzaju, że chodzi jedynie o możliwość wpływu postępowania na interes prawny czy obowiązek podmiotu, a nie pewność zaistnienia takiego wpływu. Nadto art. 28 k.p.a., w odróżnieniu od art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 p.b., nie precyzuje, w jakiej postaci ma się przejawiać wpływ postępowania na interes prawny, czy obowiązek podmiotu uznawanego za stronę. Wpływ ten może wyrażać się nie tylko w ograniczeniach w zagospodarowaniu nieruchomości, ale również w innych ograniczeniach w wykonywaniu prawa własności. Na takie zaś ograniczenia w wykonywaniu prawa własności wyraźnie powołują się skarżący i ich stanowisko w tym zakresie uznać należy za w pełni uzasadnione.

W szczególności, źródłem interesu prawnego mogą być normy o charakterze materialnoprawnym spoza prawa budowlanego - jak np. ustawa z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj.: Dz.U. z 2015 r., poz. 199), czy nawet spoza prawa administracyjnego. Interes prawny może wynikać w takim przypadku z norm prawa cywilnego, a dokładniej z przepisów tzw. prawa sąsiedzkiego. Powyższe potwierdza zasada określona w art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b., który stanowi, że obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej.

W orzecznictwie sądowym ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich wyjaśnia się wskazując, że obejmuje ona w szczególności: 1) zapewnienie dostępu do drogi publicznej, 2) ochronę przed pozbawieniem: a) możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności, b) dopływu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, 3) ochronę przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne, promieniowanie, 4) ochronę przed zanieczyszczeniem powietrza, wody lub gleby (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 16 listopada 2011 r., II SA/Łd 745/2011, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie z art. 140 k.c. w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Z przepisu tego wynika, że niedopuszczalne są bezpośrednie ingerencje w wykonywanie prawa własności przez właściciela, określane w literaturze jako tzw. immisje bezpośrednie. Immisje bezpośrednie polegają na celowym, bezpośrednim kierowaniu określonych substancji (wody, ścieków, pyłów) na inną nieruchomość za pomocą odpowiednich urządzeń (rowy, rury itp.). W wypadku tego rodzaju wpływu właściciel nieruchomości zagrożonej jedynie immisją bezpośrednią będzie posiadać przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Prawo cywilne reguluje również tzw. immisje pośrednie. W myśl art. 144 k.c. właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które zakłócałyby korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Immisje pośrednie są w świetle tego przepisu dopuszczalne, o ile nie zakłócają korzystania z nieruchomości sąsiednich ponad określoną w art. 144 k.c. miarę przeciętną. Objęcie danej nieruchomości immisjami pośrednimi wywołanymi przez inwestycję będzie oznaczało, że właściciel tej nieruchomości ma interes prawny w postępowaniu legalizacyjnym, niezależnie od tego, czy są to immisje pośrednie dopuszczalne, czy też zakazane w świetle art. 144 k.c. Każde zatem, również niezabronione przepisami prawa cywilnego zakłócenie przez inwestycję korzystania z nieruchomości powoduje, że jej właścicielowi przysługuje przymiot strony postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a.

W ocenie sądu, naruszenia indywidualnego interesu prawnego skarżących A. i G. B. niewątpliwie można dopatrywać się w ograniczeniach w wykonywaniu przysługującego im prawa własności w odniesieniu do lokalu mieszkalnego, znajdującego się w budynku przy ul. J. w S., o których mowa była w przytoczonych wyżej przepisach prawa cywilnego, a także w normach techniczno-budowlanych, wynikających z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t. j. Dz. U. 2015, poz. 1422 ze zm.). Należy przy tym podkreślić, że lokal skarżących znajduje się bezpośrednio nad lokalem nr 2, w którym nastąpiły kwestionowane roboty budowlane w obrębie stropu i schodów. Przebicie stropu pomiędzy jednym z lokali mieszkalnych a częścią wspólną budynku bezpośrednio pod lokalem skarżących niewątpliwie może potencjalnie skutkować zwiększonymi emisjami hałasu, w tym hałasu uderzeniowego i drgań, oddziaływujących bezpośrednio na lokal skarżących. Już sam fakt powiększenia lokalu nr 2 może skutkować zmianami w sposobie rozprzestrzeniania się hałasu w połączonych lokalach i skumulowanym jego oddziaływaniem na lokal skarżących, zwłaszcza biorąc pod uwagę usługowe przeznaczanie tego lokalu.

Ponadto, z przepisów techniczno-budowlanych wynika w szczególności obowiązek wykonania budynków w taki sposób, by poziom hałasu, na który będą narażeni użytkownicy lub ludzie znajdujący się w sąsiedztwie nie stanowił zagrożenia dla ich zdrowia, a także umożliwiał im pracę, odpoczynek i sen w zadowalających warunkach. Pomieszczenia w budynkach mieszkalnych, zamieszkania zbiorowego i użyteczności publicznej należy chronić przed hałasem: pochodzącym od instalacji i urządzeń stanowiących techniczne wyposażenie budynku, powietrznym i uderzeniowym, wytwarzanym przez użytkowników innych mieszkań; lokali użytkowych lub pomieszczeń o różnych wymaganiach użytkowych oraz pogłosowym, powstającym w wyniku odbić fal dźwiękowych od przegród ograniczających dane pomieszczenie (§ 323 rozporządzenia). Ponadto, zgodnie z § 324 rozporządzenia budynek, w którym ze względu na prowadzoną w nim działalność lub sposób eksploatacji mogą powstawać uciążliwe dla otoczenia hałasy lub drgania, należy kształtować i zabezpieczać tak, aby poziom hałasów i drgań przenikających do otoczenia z pomieszczeń tego budynku nie przekraczał wartości dopuszczalnych określonych w odrębnych przepisach dotyczących ochrony środowiska, a także nie powodował przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu i drgań w pomieszczeniach innych budynków podlegających ochronie przeciwhałasowej i przeciwdrganiowej określonego w Polskich Normach dotyczących dopuszczalnych wartości poziomu dźwięku w pomieszczeniach oraz oceny wpływu drgań na budynki i na ludzi w budynkach. Bezsporne jest, że w lokalu nr 2 i połączonej z nim piwnicy prowadzona jest uciążliwa akustycznie działalność gospodarcza, związana z prowadzeniem lokalu rozrywkowego, funkcjonującego także w godzinach nocnych. Pozbawienie części budynku stropu, oznaczające w istocie zlikwidowanie istotnej przegrody akustycznej, niewątpliwie może potencjalnie oddziaływać na lokal mieszkalny, znajdujący się w pionie mieszkalnym, gdzie tą przegrodę usunięto. Zgodnie zaś z § 326 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia w budynkach zamieszkania zbiorowego przegrody zewnętrzne i wewnętrzne oraz ich elementy powinny mieć izolacyjność akustyczną nie mniejszą od podanej w Polskiej Normie dotyczącej wymaganej izolacyjności akustycznej przegród w budynkach oraz izolacyjności akustycznej elementów budowlanych, wyznaczonej zgodnie z Polskimi Normami określającymi metody pomiaru izolacyjności akustycznej elementów budowlanych i izolacyjności akustycznej w budynkach. Wymagania te odnoszą się do izolacyjności m. in.: ścian wewnętrznych, okien w przegrodach zewnętrznych i wewnętrznych oraz drzwi w przegrodach wewnętrznych - od dźwięków powietrznych oraz stropów i podłóg - od dźwięków powietrznych i uderzeniowych. Nie bez znaczenia dla kwestii oceny interesu prawnego skarżących jest też fakt, że usunięcie stropu, a więc jednej z przegród, może jednocześnie skutkować pogorszeniem warunków przeciwpożarowych, o czym mowa jest w par. 207 cytowanego rozporządzenia.

Powyższe kwestie pozostały poza nawiasem rozważań organu odwoławczego, który przedwcześnie i bez pogłębionej analizy a priori przyjął, że skoro lokal mieszkalny skarżących znajduje się na pierwszym piętrze budynku, a roboty budowlane zostały wykonane w obrębie lokalu nr 2, znajdującego się na parterze budynku oraz w części piwnicznej, to nie przysługuje im status stron postępowania. Mając na uwadze powyższe, sąd stwierdził, że organ odwoławczy, umarzając postępowanie administracyjne w stosunku do skarżących A. G. i G. B. dokonał w sprawie błędnych ustaleń faktycznych odnośnie do wpływu inwestycji na lokal mieszkalny skarżących, wpływających bezpośrednio na prawidłowość ustaleń w przedmiocie interesu prawnego tych skarżących. Z tego wynika, że ustalanie kręgu stron postępowania wymagać będzie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, którego w niniejszej sprawie organ nadzoru zaniedbał i w efekcie czego przedwcześnie pozbawił przymiotu strony odwołujących się, którzy de facto w postępowaniu przed organem pierwszej i drugiej instancji nie brali udziału, nie korzystając w pełni z uprawnień procesowych strony. Badanie tej okoliczności powinno się odbywać według zasad ogólnych oraz przepisów z zakresu postępowania dowodowego.

W konsekwencji postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ odwoławczy ocenić należało jako pobieżne, zaś wyprowadzone wnioski za niekonsekwentne. Kontrolowana decyzja została wydana zatem z naruszeniem art. 28 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tej sytuacji zaskarżoną decyzję wydano też z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., który zastosowano przedwcześnie. Skutkować to musiało uwzględnieniem skargi na podstawie art. 145 § 1 lit. a-c) p.p.s.a.

Podsumowując, opisane wyżej uchybienia dotyczące obu zaskarżonych decyzji powodują, że nie mogą one się ostać w obrocie prawnym, podobnie jak i poprzedzająca je decyzja organu I instancji. Ponownie rozpatrując sprawę organy administracji w pierwszej kolejności ustalą zakres wykonanych wadliwie robót budowlanych. Jednocześnie, organy ustalą krąg stron postępowania naprawczego, uwzględniając wykładnię art. 28 k.p.a., wynikającą z rozważań zawartych w niniejszym uzasadnieniu. Ocenie organu powinno podlegać czy właściciel wyodrębnionej nieruchomości lokalowej był w stanie wykazać, że doszło do negatywnego oddziaływania na jego nieruchomość, poprzez dopuszczenie do realizacji określonych robót budowlanych. Dopiero po wyczerpującym ustaleniu ww. faktów, organy rozważą zastosowanie w analizowanych okolicznościach faktycznych i prawnych reguł wynikających z art. 50-51 p.b., kierując się przy tym wykładnią prawa materialnego zaprezentowaną przez sąd.

O kosztach postępowania w odniesieniu do obu skarg sąd orzekł na mocy art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając (punkt 2 wyroku) od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz A. B. i G. B. 1200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, oraz w punkcie 3 wyroku 1200 zł od tego organu na rzecz A. W obu przypadkach na zasądzoną kwotę tytułem zwrotu kosztów postępowania, obok wpisu od skargi w kwocie 500 zł, składa się wynagrodzenie radcy prawnego, ustalone w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c), § 15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2015, poz. 1804).