Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 71/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 16 UST 1, 17 UST 1
journal: Dz.U. 2015 poz 2058
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 16 marca 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 20 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Ol 997/17 w sprawie ze skargi M. S.A. z siedzibą w [...] na decyzję E. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od E. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na rzecz M. S.A. z siedzibą w [...] kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 20 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Ol 997/17, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. S.A. z siedzibą w [...] na decyzję E. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, uchylił zaskarżoną decyzję (pkt I); zasądził od E. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na rzecz skarżącej M. S.A. z siedzibą w [...] kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt II).

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Z akt sprawy wynika, że M. S.A. z siedzibą w [...] pismem z dnia 9 października 2017 r., na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U z 2015 r., poz. 2058 ze zm., dalej w skrócie "u.d.i.p."), zwróciła się do E. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] o udostępnienie informacji publicznej w zakresie:

1) umowy zawartej między E. Sp. z o.o. a C. S.A. w 2016 r. na realizację dokumentacji przebudowy lub modernizacji [...], położonego na terenie zakładu produkcyjnego E. Sp. z o.o. wraz z załącznikami;

2) opisu przedmiotu zamówienia dla realizacji dokumentacji przebudowy lub modernizacji [...], położonego na terenie zakładu produkcyjnego E. Sp. z o.o.;

3) dokumentacji przebudowy lub modernizacji [...], położonego na terenie zakładu produkcyjnego E. Sp. z o.o,. będącej przedmiotem umowy zawartej między E. Sp. z o.o. a C. S.A. w 2016 r. na realizację dokumentacji przebudowy lub modernizacji [...], położonego na terenie zakładu produkcyjnego E. Sp. z o.o.;

4) opracowania nr [...] z grudnia 2009 r. pn.: "[...]", wymienione w Projekcie [...] sporządzonym przez [...] Sp. z o.o. w styczniu 2010 r.

E. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] decyzją z dnia [...] października 2017 r. nr [...], na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1 u.o.i.n., odmówiła udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej obejmującej:

- opis przedmiotu zamówienia dla realizacji dokumentacji przebudowy lub modernizacji [...], położonego na terenie zakładu produkcyjnego E. Sp. z o.o.;

- opracowanie nr [...] z grudnia 2009 r. pn.: "[...]", wymienione w Projekcie [...] sporządzonym przez [...] Sp. z o.o. w styczniu 2010 r.

Jednocześnie poinformowała, że nie jest ona stroną umowy z C. S.A. zawartej w 2016 r. na realizację dokumentacji przebudowy lub modernizacji [...], położonego na terenie zakładu produkcyjnego E. Sp. z o.o., jak również nie posiada egzemplarza ani kopii tej umowy. Oznacza to, że nie dysponuje także dokumentacją przebudowy lub modernizacji [...], położonego na terenie zakładu produkcyjnego E. Sp. z o.o., będącej przedmiotem w/w umowy.

W uzasadnieniu decyzji podała, że informacja, o której mowa w pkt 2 wniosku, została już udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej grupy kapitałowej, do której należy podmiot zobowiązany. Wyjaśniła, że udostępnienie informacji publicznej w Biuletynie Informacji Publicznej wyłącza obowiązek ponownego jej udostępnienia na wniosek zainteresowanego w trybie art. 10 ust. 1 u.o.i.n.

Odnośnie pkt 4 wniosku Spółka stwierdziła, że odmowa udostępnienia informacji publicznej znajduje oparcie w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Stosownie do treści tego przepisu, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie rozróżnia sposobu odmowy udostępnienia informacji publicznej w zależności od tego, czy tajemnica przedsiębiorcy dotyczy podmiotu wydającego decyzję, czy też powiązanego z nim kontrahenta. Wskazała, że w szczególności opracowanie nr [...] z grudnia 2009 r. pn.: "[...]", wymienione w Projekcie [...] sporządzonym przez [...] Sp. z o.o. w styczniu 2010 r. zawiera nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne i technologiczne przedsiębiorstwa wykonawcy przedmiotowego opracowania, zawiera też inne informacje wykonawcy posiadające wartość gospodarczą.

Odnosząc się do pkt 1 i pkt 3 wniosku Spółka podała, że nie jest w posiadaniu wymienionych w nich dokumentów. Zgodnie z art. 4 ust. 3 u.d.i.p., do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są podmioty będące w posiadaniu takiej informacji. Jeżeli adresat wniosku nie posiada żądanej informacji, załatwia wniosek poprzez poinformowanie o tym fakcie wnioskodawcy.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi M. S.A. z siedzibą w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, w której wniosła o jej uchylenie. Skarżąca zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

- art. 10 ust. 1 u.d.i.p., poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że udostępnienie informacji publicznej w Biuletynie Informacji Publicznej zwalnia podmiot zobowiązany z obowiązku jej udostępnienia na wniosek podmiotu zainteresowanego, również w sytuacji, gdy na dzień wystąpienia z wnioskiem nie była ona dostępna na stronie BIP;

- art. 1 ust. 1 u.d.i.p., poprzez jego niezastosowanie, polegające na odmowie udostępnienia informacji publicznej wnioskowanej przez skarżącą, pomimo ciążącego na podmiocie zobowiązanym obowiązku jej udostępnienia;

- art. 5 ust. 2 u.d.i.p., poprzez jego błędne zastosowanie wskutek wadliwego uznania przez podmiot zobowiązany, że w niniejszej sprawie informacja, której żąda skarżąca jest objęta tajemnicą przedsiębiorcy;

- art. 8, art. 11 i art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej w skrócie "K.p.a.") w zw. z art. 16 ust. 2 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p., poprzez brak sporządzenia należytego uzasadnienia decyzji, odpowiadającego wymogom ustawowym, a jednocześnie brak uzasadnienia zasadności przesłanek, jakimi podmiot zobowiązany kierował się uznając opracowanie nr [...] z grudnia 2009 r. za informację stanowiącą tajemnicę przedsiębiorcy, co przeczy zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do podmiotu zobowiązanego;

- art. 8 i art. 11 K.p.a., polegające na niewyjaśnieniu stronie przyczyn, z powodu których nie posiada informacji objętych wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej.

W uzasadnieniu skargi stwierdziła, że zgodnie z wiedzą posiadaną przez Spółkę, nabytą na podstawie licznych poszukiwań wnioskowanej informacji na stronie Biuletynu Informacji Publicznej grupy kapitałowej, do której przynależy podmiot zobowiązany, na dzień złożenia wniosku o udostępnienie opisu przedmiotu zamówienia żądana informacja nie znajdowała się na stronie Biuletynu Informacji Publicznej grupy kapitałowej, co stanowiło przyczynę wystąpienia z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej.

Nie podzieliła również stanowiska podmiotu zobowiązanego w przedmiocie odmowy udostępnienia opracowania nr [...] z grudnia 2009 r. z uwagi na treść art. 5 ust. 2 u.d.i.p., tj. ochronę tajemnicy przedsiębiorcy. Wskazała, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji w sposób istotny narusza przepisy K.p.a., które w tym zakresie w zw. z art. 17 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. mają zastosowanie w tej sprawie.

Ponadto skarżąca podała, że w jej ocenie, poczynione przez podmiot zobowiązany wyjaśnienia dotyczące nieposiadania pozostałych informacji objętych wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej nasuwają poważne wątpliwości w kontekście okoliczności niniejszej sprawy. Zamawiającym w postępowaniu o udzielenie zamówienia dla realizacji dokumentacji przebudowy lub modernizacji [...], położonego na terenie zakładu produkcyjnego E. Sp. z o.o. z siedzibą w [...], był podmiot zobowiązany. W związku z czym trudno jest uznać za wiarygodne twierdzenie, że nie był on stroną umowy zawartej w wyniku przeprowadzonego zamówienia.

E. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie i podtrzymała stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a zarzuty przedstawione w skardze oceniła jako bezzasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W uzasadnieniu wyroku podał, że zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni, za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2. Stosownie do treści art. 13 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.

Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.).

W świetle art. 16 ust. 1 u.d.i.p., odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Wnioskodawca może wystąpić do podmiotu, o którym mowa w ust. 1, o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania (art. 17 u.d.i.p.).

Regulację dotyczącą ograniczenia w zakresie udostępnienia informacji publicznej zawiera art. 5 u.d.i.p. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2002 r. sygn. akt II SAB 289/02).

Sąd pierwszej instancji wskazał, że w niniejszej sprawie podmiot zobowiązany rozpatrzył wniosek skarżącej Spółki w ten sposób, że wydał decyzję w której rozstrzygnął, iż co do pkt 1 i 3 wniosku – nie posiada żądanych informacji. Odnośnie pkt 2 wniosku stwierdził, że wnioskowane informacje znajdują się na stronie Biuletynu Informacji Publicznej. Natomiast co do pkt 4 wniosku podał, że informacja nie może być udostępniona z uwagi na istnienie przesłanki ochrony tajemnicy przedsiębiorcy.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, wniosek skarżącej co do pkt 1 i 3 został rozpatrzony przez podmiot zobowiązany w sposób nieprawidłowy, gdyż odmową udostępnienia informacji publicznej nie jest wskazanie, że się ich nie posiada. O tym fakcie podmiot zobowiązany winien powiadomić wnioskodawcę pisemnie, wskazując – jeśli posiada taką wiedzę – gdzie zainteresowany żądane informacje może uzyskać. Podmiot ten nie ma natomiast obowiązku wydawania w takiej sytuacji decyzji administracyjnej. Taka forma rozstrzygnięcia jest przypisana bowiem takim sytuacjom, w których podmiot zobowiązany odmawia udostępnienia informacji publicznej z uwagi na wystąpienie którejś z przesłanek ograniczających jej udostępnienie. Skoro Spółka nie posiadała żądanych informacji co do pkt 1 i 3 wniosku, to powinna w tym zakresie poinformować wnioskodawcę na piśmie, ale nie w formie decyzji administracyjnej. Taki sposób rozpoznania wniosku strony jest niezgodny z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sąd administracyjny nie jest władny weryfikować tego, czy podmiot zobowiązany rzeczywiście nie dysponuje wnioskowaną informacją. Jeśli wnioskodawca jest przekonany, że podmiot ten dysponuje żądanymi informacjami, a celowo nie chce ich ujawnić, to może ewentualnie rozważyć możliwość wystąpienia do organów ścigania o zweryfikowanie tej kwestii.

Sąd pierwszej instancji, odnosząc się do pkt 2 wniosku podał, że w zaskarżonej decyzji podmiot zobowiązany wskazał, iż żądana informacja została już udostępniona na stronie Biuletynu Informacji Publicznej. Z art. 10 ust. 1 i 2 u.d.i.p. wynika, że informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek. Ponadto informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku.

Przepis art. 10 ust. 1 u.d.i.p. wprowadza tzw. negatywną klauzulę wnioskowego trybu udzielania informacji publicznej. Oznacza to, że adresat wniosku jest zwolniony z obowiązku udostępnienia informacji wyłącznie wówczas, gdy została ona udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej. W takiej sytuacji podmiot zobowiązany zawiadamia wnioskodawcę o braku stosowania trybu wnioskowego w związku z ujawnieniem żądanej informacji w Biuletynie. Zawiadomienie to następuje w formie pisemnej, ale nie w decyzji administracyjnej, jak to uczynił w niniejszej sprawie podmiot zobowiązany. Ponadto, co istotne, żądana informacja powinna być aktualnie dostępna na stronie Biuletynu Informacji Publicznej. Nieskuteczne jest zatem odesłanie do strony Biuletynu w sytuacji, gdy pewne dane były tam umieszczone, ale aktualnie już nie są. Dodatkowo odesłanie takie musi być precyzyjne, żeby wnioskodawca w sposób łatwy mógł dotrzeć do interesujących go informacji. Tymczasem w przedmiotowej sprawie podmiot zobowiązany podał jedynie ogólnie, że informacja, o którą zwróciła się skarżąca Spółka, została już udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej. Takie postępowanie nie czyni zadość obowiązkowi wynikającemu z art.10 u.d.i.p. i nie jest skutecznym odesłaniem. Z kolei publikacja informacji na innej stronie internetowej – niemającej statusu strony Biuletynu Informacji Publicznej – nie powoduje jej skutecznego udostępnienia. Tym samym w takim przypadku można o taką informację zwrócić się w trybie wnioskowym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, odnosząc się pkt 4 wniosku podał, że podmiot zobowiązany wydając zaskarżoną decyzję o odmowie udostępnienia wnioskowanej w tym zakresie informacji publicznej powołał się na zaistnienie przesłanki negatywnej jej udostępnienia w postaci tajemnicy przedsiębiorcy (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.). Zgodnie z art. 11 pkt 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t.j.: Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.), przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Tajemnicę przedsiębiorstwa stanowi zatem poufna informacja posiadająca wartość gospodarczą, a w szczególności informacja techniczna, technologiczna lub organizacyjna. Innymi słowy na tajemnicę przedsiębiorstwa składają się takie informacje należące do tegoż podmiotu, których przekazanie, ujawnienie lub wykorzystanie albo nabycie od osoby nieuprawnionej zagraża lub narusza interes przedsiębiorcy. Warunkiem respektowania tej tajemnicy jest uprzednie złożenie w odniesieniu do konkretnych informacji zastrzeżenia, że nie mogą być one ogólnie udostępnione. Jednakże samo zastrzeżenie nie jest przesłanką wystarczającą, jeżeli informacja nie spełnia kryterium posiadającej waloru wartości gospodarczej, technologicznej czy organizacyjnej. Niewystarczającym jest powołanie się jedynie na tajemnicę przedsiębiorcy, bez szczegółowego rozwinięcia, w jakim aspekcie tajemnicę tę należałoby oceniać. Aby określone informacje mogły zostać objęte tajemnicą przedsiębiorcy muszą ze swojej istoty dotyczyć kwestii, których ujawnianie obiektywnie mogłoby negatywnie wpłynąć na sytuację przedsiębiorcy (informacje takie muszą mieć choćby minimalną wartość) z wyłączeniem informacji, których upublicznienie wynika np. z przepisów prawa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 10 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2143/13 i I OSK 2112/13 oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2003 r. sygn. akt I CKN 89/01).

Na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny (np. szczegółowy opis stosowanych technologii, urządzeń) oraz formalny (wola konkretnego przedsiębiorcy utajnienia danych informacji). Tak więc aby podmiot obowiązany mógł odmówić udostępnienia konkretnej informacji, musi zachodzić koniunkcja elementów: materialnego i formalnego tajemnicy przedsiębiorcy. Tajemnicę przedsiębiorcy wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, chociaż tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej. Tajemnicę przedsiębiorcy stanowią zatem informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich poufności (nie jest wymagana przesłanka gospodarczej wartości informacji jak przy tajemnicy przedsiębiorstwa). Informacja staje się "tajemnicą", kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Nie traci natomiast swojego charakteru przez to, że wie o niej pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji (np. pracownicy przedsiębiorstwa). Utrzymanie danych informacji jako tajemnicy wymaga podjęcia przez przedsiębiorcę działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w zaskarżonej decyzji w żaden sposób nie wykazano, że materia, której dotyczy wniosek jest objęta tajemnicą przedsiębiorcy. Podmiot zobowiązany nie uzasadnił, że w niniejszej sprawie zaistniała przesłanka, która uprawniałaby go do odmowy udostępnienia informacji żądanej w pkt 4 wniosku. Dla skutecznego ograniczenia dostępu do informacji publicznej z uwagi na zaistnienie tajemnicy przedsiębiorcy nie wystarczy bowiem samo ogólne powołanie się na taką tajemnicę. Niezbędne jest wykazanie jej zaistnienia, czyli uzasadnienie i przedstawienie zasadności objęcia żądanych informacji statusem tajemnicy przedsiębiorcy. W tym celu niezbędne jest przeanalizowanie aspektu materialnego żądanych danych w kontekście wskazywanej tajemnicy, czego w zaskarżonej decyzji nie uczyniono, gdyż podmiot zobowiązany jedynie w sposób ogólnikowy powołał się na przesłankę tajemnicy przedsiębiorcy. Nawet samo objęcie tych danych klauzulą tajemnicy przedsiębiorcy nie stanowi samoistnej negatywnej przesłanki ich udostępnienia. Powołując się na omawianą negatywną przesłankę udostępnienia informacji publicznej trzeba wykazać aspekt materialny objęcia tą tajemnicą określonych danych. Należałoby zatem wskazać jakiego rodzaju dane (dokumenty) objęte są tajemnicą przedsiębiorcy i wykazać, że dotyczą one materii szczególnie istotnej dla interesów gospodarczych Spółki oraz to, że ich ujawnienie mogłoby spowodować dla Spółki ewentualne szkody o charakterze gospodarczym i ekonomicznym.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 200 w związku z art. 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1769 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), orzekł, jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła E. Sp. z o.o. z siedzibą w [...], reprezentowana przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzuciła naruszenie prawa materialnego, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. naruszenie:

1. art. 16 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1 i art. 4 ust. 3 u.d.i.p., poprzez przyjęcie, że wniosek skarżącej Spółki o udostępnienie informacji publicznej w zakresie jego pkt 1 i 3 został rozpatrzony przez podmiot zobowiązany w nieprawidłowy sposób, tj. w drodze decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, podczas gdy podmiot ten poinformował wnioskodawcę o nieposiadaniu przedmiotowej informacji w drodze powiadomienia o tym fakcie w formie pisemnej;

2. art. 16 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1 i art. 10 ust. 1 u.d.i.p., poprzez przyjęcie, że wniosek skarżącej Spółki o udostępnienie informacji publicznej w zakresie jego pkt 2 został rozpatrzony przez podmiot zobowiązany w nieprawidłowy sposób, tj. w drodze decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, podczas gdy podmiot ten poinformował wnioskodawcę o udostępnieniu przedmiotowej informacji w Biuletynie Informacji Publicznej w drodze powiadomienia o tym fakcie w formie pisemnej.

Wskazując na powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi. Ponadto wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiła argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. Podała, że w dokumencie, który wnioskodawca otrzymał od podmiotu zobowiązanego w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, zostały zawarte, wyodrębnione w sposób jednoznaczny redakcyjnie:

1) czynność prawna – decyzja w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej (odmowa udostępnienia informacji publicznej w zakresie pkt 4 wniosku),

2) powiadomienie w formie pisemnej – informacja w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej (powiadomienie o nieposiadaniu informacji publicznej w zakresie pkt 1 i 3 wniosku oraz odesłanie do Biuletynu Informacji Publicznej w zakresie pkt 2 wniosku).

Obie w/w czynności zostały dokonane w jednym piśmie. Przy czym na wstępie obejmującego je dokumentu zostały wymienione tytuły tych czynności, oddzielone od siebie średnikiem. Zawarcie obu czynności w jednym dokumencie było wyłącznie zabiegiem redakcyjnym, a wymagania formalne stawiane każdej z nich przez przepisy prawa – zostały spełnione. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że odpowiednie stosowanie do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, niebędących organami władzy publicznej, przepisu art. 16 u.d.i.p. oznacza, iż rozstrzygnięcia tych podmiotów niezależnie od tego, czy zostaną formalnie nazwane decyzjami, orzeczeniami, czy po prostu rozstrzygnięciami, względnie nie zostaną opatrzone jakąkolwiek nazwą, winny odpowiadać wymogom określonym w art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. oraz w art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. w zakresie, w jakim wymogi te są adekwatne dla sprawy udostępnienia informacji publicznej. Od podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, a niebędących organami władzy publicznej, nie wymaga się rygorystycznej formy orzeczeń, jakie wydają organy administracji publicznej – ważne jest aby posiadały one wszystkie niezbędne elementy jakie w świetle powołanych przepisów rozstrzygnięcie powinno posiadać (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] z dnia 27 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 2167/16).

M. S.A. z siedzibą w [...], reprezentowana przez radcę prawnego, w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Ustosunkowując się do zarzutów podanych w skardze kasacyjnej stwierdziła, że są one niezasadne, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Na wstępie podać należy, iż przedmiotowa sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, a więc bez udziału stron postępowania, w oparciu o art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842).

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna została oparta na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. Istota pierwszego z zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, który uznał, że wniosek M. S.A. z siedzibą w [...] o udostępnienie informacji publicznej w zakresie pkt 1 i 3 został rozpatrzony przez podmiot zobowiązany w sposób nieprawidłowy – w drodze decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, podczas gdy podmiot ten poinformował wnioskodawcę o nieposiadaniu przedmiotowej informacji w drodze powiadomienia o tym fakcie w formie pisemnej. W drugim zarzucie skargi kasacyjnej jej autor zarzucił Sądowi pierwszej instancji błędne przyjęcie, że wniosek M. S.A. z siedzibą w [...] o udostępnienie informacji publicznej w zakresie jego pkt 2 został rozpatrzony przez podmiot zobowiązany w sposób nieprawidłowy – w drodze decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, podczas gdy podmiot ten poinformował wnioskodawcę o udostępnieniu przedmiotowej informacji w Biuletynie Informacji Publicznej w drodze powiadomienia o tym fakcie w formie pisemnej.

W pierwszej kolejności zauważyć należy, iż wprawdzie skarżąca kasacyjnie zaskarżony wyrok zaskarżyła w całości, to jednak przedmiotem zarzutów uczyniła, jak wyżej podano, przepisy u.d.i.p., wskazując ich odniesienie wyłącznie do pkt 1, 2 i 3 wniosku M. S.A. z siedzibą w [...] z dnia 9 października 2017 r. Tymczasem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, uchylając zaskarżoną decyzję E. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] z dnia 27 października 2017 r., rozstrzygał również w odniesieniu do pkt 4 w/w wniosku, tj. co do opracowania nr [...] z grudnia 2009 r. pn.: "[...]", wymienionego w Projekcie [...] sporządzonym przez [...] Sp. z o.o. w styczniu 2010 r. i w tym zakresie stwierdził, że przesłanka z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. – tajemnica przedsiębiorcy, w oparciu o którą odmówiono udostępnienia informacji publicznej objętej tym punktem wniosku, nie została w sprawie wykazana. Oznacza to, że w tym przypadku ta kwestia nie mogła być przez Naczelny Sąd Administracyjny rozważana.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżony wyrok, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.

Odnosząc się do pierwszego zarzutu skargi kasacyjnej podać należy, iż art. 16 ust.1 u.d.i.p. stanowi, że odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej (a takim jest E. Sp. z o.o. z siedzibą w [...]), o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio (art. 17 ust. 1 u.d.i.p.). Stosownie do treści art. 4 ust. 3 u.d.i.p., obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji.

Wskazać należy, iż dysponent informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia tylko wówczas, gdy informacja fizycznie istnieje, nie została wcześniej udostępniona wnioskodawcy i nie funkcjonuje w obiegu publicznym. W sytuacji, gdy wnioskodawca domaga się udostępnienia informacji niebędących w posiadaniu adresata wniosku w dniu jego złożenia, a więc nie jest możliwa realizacja żądania udostępnienia informacji publicznej, wówczas organ powinien o tym poinformować wnioskodawcę w drodze zwykłego pisma.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, podać należy, iż – wbrew stwierdzeniu Sądu pierwszej instancji – rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji dotyczy wyłącznie pkt 2 i 4 wniosku M. S.A. z siedzibą w [...] z dnia 9 października 2017 r. E. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] wyraźnie rozdzieliła rozstrzygnięcie w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej obejmującej dokumenty wymienione w pkt 2 i 4 w/w wniosku (co zostało stwierdzone w osnowie decyzji), od jedynie faktu poinformowania strony (niemającego charakteru władczego rozstrzygnięcia) o nieposiadaniu dokumentów wymienionych w pkt 1 i 3 tego wniosku. Dodatkowo w/w Spółka już w tytule przesłanego wnioskodawcy pisma z dnia 27 października 2017 r. podkreśliła, że zawiera ono w sobie odrębnie "decyzję w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej" oraz "informację w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej", co znalazło odzwierciedlenie w dalszej części tego pisma.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie błędnie przyjął, że informacja podmiotu zobowiązanego – E. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] o nieposiadaniu dokumentów wymienionych w pkt 1 i 3 wniosku M. S.A. z siedzibą w [...] z dnia 9 października 2017 r., stanowiła decyzję wydaną na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1 u.d.i.p. Uchybienie to nie miało jednak wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji, gdyż – pomimo błędnego w tym zakresie uzasadnienia – w pkt I sentencji zaskarżonego wyroku orzekł o "uchyleniu zaskarżonej decyzji". Skoro, jak już wyżej stwierdzono, kwestia dotycząca jedynie poinformowania (w jednym piśmie) wnioskodawcy o nieposiadaniu informacji publicznej zawartej w pkt 1 i 3 wniosku nie stanowiła decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, to uchylenie przez Sąd zaskarżonej decyzji dotyczyło wyłącznie odmowy udostępnienia informacji publicznej określonej w pkt 2 i 4 wniosku, gdyż pismo podmiotu zobowiązanego z dnia 27 października 2017 r. tylko w takim zakresie stanowiło decyzję w rozumieniu art. 16 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1 u.d.i.p.

Jednocześnie ubocznie zauważyć należy, iż odpowiedź podmiotu zobowiązanego o nieposiadaniu wnioskowanej informacji publicznej udzielona w formie zwykłego pisma w istocie nie może sprowadzać się wyłącznie do stwierdzenia o nieposiadaniu żądanej informacji publicznej (jak miało to miejsce w niniejszej sprawie), lecz powinna zawierać dostateczne wyjaśnienie przyczyny takiego stanu rzeczy. Kwestia ta podlega jednak badaniu w przypadku złożenia skargi na bezczynność podmiotu zobowiązanego, a zatem w niniejszej sprawie nie mogła być ona przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej skutku nie mógł odnieść również drugi z zarzutów, dotyczący niewłaściwego zastosowania art. 16 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1 i art. 10 ust. 1 u.o.i.n.

Wbrew twierdzeniu tym razem skarżącej kasacyjnie Spółki, kwestia dotycząca informacji określonych w pkt 2 wniosku (opis przedmiotu zamówienia dla realizacji dokumentacji przebudowy lub modernizacji [...], położonego na terenie zakładu produkcyjnego E. Sp. z o.o.) została przez podmiot zobowiązany załatwiona w drodze decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej wydanej w oparciu o art. 16 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1 u.d.i.p., a nie w drodze zwykłego pisma informacyjnego. Jak wyżej wskazano, świadczy o tym wyraźne rozstrzygnięcie w tym zakresie podmiotu zobowiązanego ("odmawiamy udostępnienia informacji publicznej obejmującej (...)") i oddzielenie tego rozstrzygnięcia od części informacyjnej dotyczącej wyłącznie pkt 1 i 3 wniosku.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w przedmiotowej sprawie Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że jeśli żądana przez wnioskodawcę informacja publiczna została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, to w takiej sytuacji podmiot zobowiązany zawiadamia wnioskodawcę o braku stosowania trybu wnioskowego w związku z ujawnieniem żądanej informacji w tym Biuletynie. Zawiadomienie to następuje w formie pisemnej, a nie w decyzji administracyjnej, jak to nieprawidłowo uczynił w niniejszej sprawie podmiot zobowiązany. W świetle art. 16 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1 u.d.i.p., decyzja może zostać wydana jedynie w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., jednym ze sposobów udostępnienia informacji publicznej jest jej ogłoszenie w Biuletynie Informacji Publicznej. Stosownie do treści art. 10 ust. 1 u.d.i.p., udostępniona na wniosek jest tylko ta informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium. Z powołanych przepisów wynika, że informację publiczną opublikowaną w Biuletynie Informacji Publicznej uważa się za udostępnioną i odesłanie do stosownej strony BIP, gdzie taka informacja się znajduje, nie może nastąpić w drodze decyzji odmawiającej jej udostępnienia wydanej na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1 u.d.i.p., gdyż tę wydaje się wyłącznie w ściśle określonych (w art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) przypadkach.

Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie trafnie zauważył, że informacja objęta żądaniem wniosku powinna być aktualnie dostępna na stronie Biuletynu Informacji Publicznej. Nieskuteczne jest zatem odesłanie do strony BIP w sytuacji, gdy pewne dane były tam umieszczone, ale na dzień uzyskania przez wnioskodawcę informacji od podmiotu zobowiązanego – już ich tam nie ma, na co w niniejszej sprawie wskazywała M. S.A. z siedzibą w [...]. Dodatkowo odesłanie takie musi być precyzyjne, żeby wnioskodawca w sposób łatwy mógł dotrzeć do żądanych przez niego informacji. W innym przypadku zachowanie podmiotu zobowiązanego nie czyni zadość obowiązkowi wynikającemu z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. i nie jest skutecznym odesłaniem.

W rozpoznawanej sprawie jedynie ubocznie podać należy, iż E. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] października 2017 r. bardzo ogólnikowo wskazała, że informacja, o którą zwrócił się wnioskodawca została już udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej grupy kapitałowej, do której należy podmiot zobowiązany, co wyłącza obowiązek jej ponownego udostępnienia. Wyjaśnić należy, iż także w tym przypadku, podobnie jak przy omawianiu pierwszego zarzutu skargi kasacyjnej, ta kwestia podlega badaniu w sytuacji złożenia skargi na bezczynność podmiotu zobowiązanego, a zatem w niniejszej sprawie nie mogła ona być przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu i w oparciu o art. 184 P.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 209 P.p.s.a. oraz art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.), z uwzględnieniem stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 19 listopada 2012 r. sygn. akt II FPS 4/12 (publ. LEX nr 1226661).