Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2351/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Jarecka, Protokolant ref. staż. Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2012 r. ze skargi A. W. na pismo Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] czerwca 2011 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wydania oświadczenia o możliwości dostępu do drogi krajowej skargę oddala.


UZASADNIENIE

Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad (GDDKiA) Oddział w O. w odpowiedzi na wniosek A. W. z dnia 20 maja 2011 r. w sprawie wydania oświadczenia (zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt 3 b) Prawa budowlanego) o możliwości połączenia jego działek nr [...] i [...] w m. L. z drogą publiczną - krajową Nr [...], odmówiła wydania oświadczenia o możliwości dostępu do drogi krajowej nr [...] z wykorzystaniem istniejącego zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] na działkę nr [...] stanowiącą drogę niepubliczną (leśną) celem dojazdu do projektowanej zabudowy na działkach nr [...] i [...] w L.

Jako uzasadnienie odmowy wskazano, iż działki nr [...] i [...] powinny posiadać dostęp do drogi publicznej - powiatowej nr [...] i dalej poprzez drogę wewnętrzną [...], zgodnie z załącznikiem mapowym do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy C., obejmującego obszar wsi [...], zatwierdzonego Uchwałą nr [...] Rady Gminy C. z [...] marca 2011 r.

Tym samym nie wyrażono zgody na wykorzystywanie istniejącego zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] na działkę nr [...], w sposób inny niż dotychczasowy, tj. jako dojazd do lasu. Argumentowano, że istniejący zjazd nie jest zjazdem ogólnodostępnym. Wjazd na drogę leśną jest zagrodzony szlabanem, otwieranym wyłącznie przez służby leśne utrzymujące las.

W odniesieniu do załączonego przez wnioskodawcę postanowienia Sądu Rejonowego w O. Wydział I Cywilny, sygn. akt [...] z dnia [...] stycznia 2011r., o ustanowieniu na działce nr [...] służebność drogi koniecznej do działek nr [...] i [...], organ stwierdził, iż z postanowienia tego nie wynika aby służebność dotyczyła włączenia przedmiotowej drogi koniecznej na działce nr [...] do drogi krajowej nr [...].

Ponadto odnosząc się do twierdzenia A. W., jakoby droga konieczna miała charakter drogi publicznej wskazano, że zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) połączenie dróg publicznych zapewnia skrzyżowanie, odpowiednio oznakowane. Natomiast, nieruchomość o nr [...] należąca do Nadleśnictwa O. posiada włączenie do drogi krajowej nr [...] poprzez zjazd indywidualny i nie można utożsamiać drogi leśnej z drogą publiczną. Znalazło to również odzwierciedlenie w obowiązujących miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego wsi L. i [...], gdyż w żadnych z planów nie ujęto działki nr [...] jako drogi posiadającej włączenie do drogi krajowej.

A. W. wystosował do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w odniesieniu do stanowiska zaprezentowanego w piśmie Dyrektora Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w O. z dnia [...] czerwca 2011 r. w sprawie nr [...].

Podniósł, że pierwotnie zwrócił się do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, Oddziału w O. o wydanie zaświadczenia - oświadczenia w trybie art. 34 ust. 3 pkt 3 Prawa budowlanego potwierdzającego, że w terenie zabudowanym w miejscowości L. woj. [...] w ciągu drogi nr [...] O. – C., znajduje się wybrukowany zjazd w boczną drogę biegnącą do nieruchomości odwołującego.

Dyrektor [...] Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad odmówił wydania zaświadczenia podając, że wprawdzie zjazd istnieje, a nawet został wyremontowany, jednak wnioskodawca nie posiada tytułu prawnego do drogi biegnącej od drogi krajowej do jego nieruchomości.

Na skutek wniosku złożonego do Sądu Rejonowego w O., postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011 sygn. akt [...], Sąd ten ustanowił służebność drogi koniecznej dla działek [...] i [...], przez działkę [...] - nieruchomość Nadleśnictwa - do drogi krajowej.

Wnioskodawca dysponując tym postanowieniem zwrócił się ponownie do Dyrektora [...] Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad o złożenie oświadczenia, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 3 b) Prawa budowlanego. Wskazał, że oświadczenie jest mu niezbędne do uzyskania pozwolenia na budowę.

Zdaniem skarżącego odmowa wydania żądanego oświadczenia stanowi odmowę wykonania prawomocnego orzeczenia sądowego.

Nadto odwołujący się uznał, że pismo wydane w tej sprawie, pomimo nie zachowania formy decyzji jest w istocie decyzją administracyjną i spełnia wymogi z art. 107 §1 Kpa.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, polegające na odmowie wydania oświadczenia o możliwości dostępu do drogi krajowej nr [...] z wykorzystaniem istniejącego zjazdu indywidualnego na działkę nr [...] (stanowiącą drogę niepubliczną - leśną) celem dojazdu do projektowanej przez skarżącego zabudowy - wskazał, że podtrzymuje poprzednie stanowisko, choć nie neguje postanowienia Sądu w zakresie ustalonej służebności drogowej.

W ocenie organu orzeczenie Sądu dotyczy jedynie drogi wewnętrznej - wydzielonej na działce nr [...], będącej w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasów Państwowych Nadleśnictwa O. W postanowieniu Sąd nie orzekł o konieczności wydania przez zarządcę drogi krajowej stosownego oświadczenia o możliwości połączenia działki nr [...] z drogą krajową, celem dojazdu do działek inwestora.

Ponadto zdaniem organu skarżący nie wnosił o wydanie zaświadczenia, lecz o złożenie oświadczenia dotyczącego przyłączenia ustanowionej drogi koniecznej do drogi publicznej - krajowej nr [...]. Brak jest podstaw do twierdzenia, że odmowa wydania przedmiotowego oświadczenia, została dokonana z naruszeniem prawa.

Zaświadczenia o istnieniu zjazdu w terenie nie można bowiem utożsamiać z oświadczeniem, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. b Prawa budowlanego.

A. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na czynność z zakresu administracji publicznej - pismo Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad - Dyrektora Oddziału w O. z dnia [...] czerwca 2011r. nr [...].

Zarzucił, że wskazana czynność została dokonana z naruszeniem przepisów:

- art. 34 ust. 3 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez jego błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie polegające na odmowie złożenia przez zarządcę drogi oświadczenia o możliwości połączenia działek skarżącego, poprzez ustanowioną postanowieniem Sądu Rejonowego w O. z dnia [...] stycznia 2011 sygn. akt [...] drogę konieczną, podczas gdy spełnione zostały warunki faktyczne i prawne;

- art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez ich błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie polegające na bezprawnej odmowie złożenia oświadczenia o możliwości połączenia działek skarżącego z drogą publiczną, w sytuacji gdy Sąd Rejonowy w O. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011 sygn. akt [...] przyznał skarżącemu prawo drogi koniecznej;

- art. 9 k.p.a. poprzez jego błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie polegające na braku pouczenia skarżącego - w ramach zaskarżonej czynności - o przysługujących mu środkach zaskarżenia.

Skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej czynności i uznania w trybie art. 146 § 2 p.p.s.a. obowiązku organu, polegającego na konieczności złożenia oświadczenia o możliwości połączenia działek, drogę konieczną ustanowioną postanowieniem Sądu Rejonowego w O., z drogę krajową nr [...], poprzez istniejący zjazd.

W uzasadnieniu podniósł, że przed skierowaniem skargi wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa. GDDKiA udzieliła jednak odpowiedzi negatywnej. W ten sposób wyczerpany został administracyjny tok instancji.

Skarżący podniósł, że zamierza rozpocząć budowę domu jednorodzinnego w zabudowie siedliskowej na działkach nr [...], [...], które zgodnie z obowiązującym w miejscowości L. planem zagospodarowania przestrzennego przeznaczone są pod taką zabudowę.

W tym celu już w 2008r. zwrócił się z wnioskiem do GDDKiA o wydanie oświadczenia o możliwości połączenia jego działek z drogą krajową nr [...] O. – C. w miejscowości L. poprzez istniejący zjazd.

W odpowiedzi GDDKiA omówiła wydania "oświadczenia - zaświadczenia" wskazując na "nieistniejącą drogę" do drogi powiatowej oraz fakt, iż obecny zjazd do drogi krajowej [...] położony jest w pobliżu wysepki spowalniającej ruch.

Następnie skarżący pismem z dnia 21.08.2008r. powołując się na przepisy art. 217 §1 i § 2 pkt 1 i 2 k.p.a. domagał się wydania zaświadczenia o istnieniu zjazdu, Powołując się na swój interes prawny domagał się urzędowego potwierdzenia określonych faktów. GDDKiA pismem z dnia 21.11.2008r. odmówiła wydania zaświadczenia podnosząc, że skarżący powinien dojeżdżać do swojej posesji drogą projektowaną – przewidzianą w planie zagospodarowania przestrzennego wsi L.

Skarżący wystąpił zatem z wnioskiem o ustanowienie drogi koniecznej. Sąd Rejonowy w O. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011 sygn. akt [...] ustanowił prawo drogi koniecznej celem połączenia działek oznaczonych numerami [...] i [...], poprzez drogę Lasów Państwowych z drogą krajową nr [...].

W związku z ustanowieniem służebności, A. W. pismem z 20.05.2011r. wniósł do GDDKiA o wydanie wymaganego Prawem budowlanym oświadczenia.

GDDKiA pismem z dnia 10 czerwca 2011r. w sprawie nr [...] po raz kolejny odmówiła mu wydania oświadczenia.

Skarżący pismem z dnia 29.07.2011r. wezwał GDDKiA do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 52 p.p.s.a.

W odpowiedzi GDDKiA pismem z dnia 22.08.2011r. podtrzymała swoje negatywne stanowisko.

W kontekście tych faktów skarżący podnosił, że prawo drogi koniecznej przyznane przez Sąd jest ignorowane przez organy administracji. Proces inwestycyjny został wstrzymany gdyż, bez oświadczenia zarządcy drogi, inwestycja nie spełnia formalnych wymagań do uzyskania pozwolenia na budowę.

W ocenie skargi zaskarżona czynność jest działaniem organu administracji - zarządcy drogi publicznej, jest innym aktem z zakresu administracji publicznej odmawiającym potwierdzenia uprawnienia skarżącego.

Zgodnie z art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 z późn. zm.) GDDKiA zarządza ruchem na drogach krajowych. Warunki zarządzania ruchem określone zostały w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. Nr 177, poz. 1729).

Odmowa wydania oświadczenia o możliwości korzystania ze zjazdu w ramach służebności drogi koniecznej była pozbawiona podstaw. Przedmiotowy zjazd istnieje i nadaje się do wykorzystania. Ma takie same parametry jak inne zjazdy we wsi oraz musiał być umiejscowiony w sposób zapewniający bezpieczeństwo na drodze, gdyż wytyczony przez samego zarządcę drogi - GDDKiA.

W odpowiedzi na skargę, Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad wnosiła o:

1) odrzucenie skargi - z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego (art. § 1 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 52 § 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt. 4 i p.p.s.a.), lub ewentualnie

2) oddalenie skargi - jako bezzasadnej.

W uzasadnieniu stanowiska organ podał, że skarga dotyczyła pisma, Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (działającego z jego upoważnienia Zastępcy Dyrektora Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w O.) z dnia [...] czerwca 2011 r. Nr [...], w sprawie odmowy wydania oświadczenia o możliwości dostępu do drogi krajowej nr [...] z wykorzystaniem istniejącego zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] na działkę nr [...] stanowiącą drogę niepubliczną (leśną) celem dojazdu do projektowanej zabudowy na działkach nr [...] i nr [...] w L.

Pismo to zostało sporządzone na podstawie art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, z późn. zm.) w odpowiedzi na wniosek A. W. z dnia 20 maja 2011 r. w sprawie wydania oświadczenia o możliwości połączenia jego działek nr [...] i nr [...] z drogą krajową nr [...] poprzez istniejący zjazd indywidualny z drogi krajowej nr [...] na działkę nr [...], stanowiącą drogę wewnętrzną (będącą w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasów Państwowych Nadleśnictwa O.).

W ocenie organu skarga na wskazane pismo jest niedopuszczalna, gdyż akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., objęte właściwością sądu administracyjnego muszą spełniać określone przesłanki, w tym

1) mieć charakter władczy rozumiany jako jednostronność działania organu wykonującego administrację publiczną;

2) być podejmowane w sprawach indywidualnych, ponieważ akty o charakterze ogólnym zostały wymienione w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. ;

3) mieć charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana sądowej kontroli;

4) dotyczyć uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa administracyjnego; musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność.

Zdaniem organu, podjęte w trybie art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane działanie zarządcy drogi krajowej nr [...],

(Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad) polegające na odmowie wydania oświadczenia o możliwości połączenia działki z drogą publiczną zgodnie z przepisami o drogach publicznych - nie powinno być uznane za akt lub czynność określoną w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

W przepisie art. 34 ust. 3 pkt 3 Prawa budowlanego jest bowiem mowa o oświadczeniach właściwych jednostek organizacyjnych o zapewnieniu dostaw energii, ciepła, wody, gazu, odbioru ścieków oraz o warunkach przyłączenia obiektów do sieci wodociągowych, kanalizacyjnych, cieplnych, gazowych, elektroenergetycznych, telekomunikacyjnych oraz do sieci dróg publicznych. Te oświadczenia oraz określenie warunków przyłączenia do sieci nie są stanowiskami organów, wymaganymi przez przepisy szczególne, lecz ustosunkowaniem się jednostek gospodarczych do przedstawionych im potrzeb przygotowywanej inwestycji. Są jakby wstępnymi etapami rokowań, które powinny doprowadzić do zawarcia umów o dostawę wody, energii, ciepła, gazu lub odbioru ścieków związanych z potrzebami zrealizowanej inwestycji.

Oświadczenia i warunki przyłączeń obiektów inwestycji do sieci infrastruktury technicznej można uznać za należące do sfery stosunków umownych" ( E. Radziszewski, Prawo budowlane. Przepisy i komentarz, Warszawa 2006 Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis (wydanie II), kom. do art. 34 nb. 3).

Pogląd taki podzielony został również w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1552/2007 (Lex Polonica nr 2012000 http://orzeczenia.nsa.gov.pl) w którym stwierdzono, że "należy podzielić pogląd Sądu pierwszej instancji, iż oświadczenia właściwych jednostek organizacyjnych o zapewnieniu dostaw mediów oraz o warunkach przyłączenia obiektów do wskazanych w tej normie sieci nie są stanowiskami organów, wymaganymi przez przepisy szczególne, lecz ustosunkowaniem się właściwych jednostek organizacyjnych świadczących usługi do przedstawionych im potrzeb przygotowywanej inwestycji. Stanowisko to potwierdza jedynie, iż istnieje faktycznie możliwość wykonania takich podłączeń na określonych warunkach technicznych".

Skoro zatem, przedmiotem skargi jest wydane na podstawie art. 34 ust. 3 pkt 3 b ustawy Prawo budowlane oświadczenie (pismo) Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, o braku możliwości połączenia działek wnioskodawcy z krajową drogą publiczną nr [...], to pismo to - jako czynność zarządcy drogi krajowej dokonana w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane, a nie w oparciu o przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, z późn. zm.) ani nie w oparciu o przepisy ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908, z późn. zm.) - wbrew stanowisku strony skarżącej - nie stanowi określonej w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Akty lub czynności określone w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. prowadzą bowiem do wykreowania określonego stosunku prawnego, którego źródłem jest z jednej strony przepis prawa, a z drugiej władcze działanie organu administracji w sprawie indywidualnej i o charakterze publicznoprawnym.

Tego elementu brakuje w odniesieniu do będącej przedmiotem skargi, odmowy zarządcy drogi publicznej wydania pozytywnego oświadczenia o możliwości połączenia nieruchomości objętej zamiarem budowlanym wnioskodawcy z daną drogą publiczną.

Odmowa wydania pozytywnego dla wnioskodawcy oświadczenia nie tworzy bowiem nowego stanu prawnego, ani nie kreuje nowego stosunku prawnego, lecz stanowi jedynie wyraz określonego stanu faktycznego, który ma miejsce w określonym czasie i miejscu.

Oświadczenie, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. b ustawy prawo budowlane odnosi się wyłącznie do sfery faktów, a nie do sfery praw, a zatem nie stanowi ono aktu lub czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. skoro nie prowadzi (niezależnie od tego czy jest pozytywne czy negatywne) do wykreowania lub wytworzenia po stronie wnioskodawcy określonego nowego stanu prawnego lub nowego stosunku prawnego.

Dlatego zdaniem organu należało odrzucić przedmiotową skargę, gdyż sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.

Jednocześnie GDDKiA wskazała, że gdyby nawet uznać, iż sprawa należy do właściwości sądu administracyjnego, to wówczas skarga powinna zostać oddalona jako niezasadna.

Wydanie bowiem przez zarządcę drogi krajowej nr [...] w trybie art. 34 ust. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane pozytywnego oświadczenia o możliwości połączenia działek wnioskodawcy z krajową drogą publiczną nr [...] w sposób zgodny z przepisami o drogach publicznych, nie było możliwe. Takie połączenie komunikacyjne godziłoby w bezpieczeństwo ruchu na drodze i z tego powodu nie mogło być zaakceptowane przez zarządcę drogi.

Organ przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 grudnia 2010 r. sygn. akt I OSK 319/10 (LEX nr 745213) gdzie stwierdzono, iż "podstawowym kryterium wyrażenia zgody na wykonanie zjazdu z drogi publicznej jest konieczność zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Zasada ta może wpływać na uprawnienia właściciela nieruchomości w zakresie swobodnego korzystania ze swej własności. Prawo własności nie jest bowiem prawem absolutnym. Może ono doznawać szeregu ograniczeń, jeżeli wynikają one z przepisów prawa. Do takich norm prawnych należą między innymi przepisy ustawy o drogach publicznych oraz akty wykonawcze do tej ustawy ".

Nadto wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 maja 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 176/09 (LEX nr 557944) gdzie stwierdzono, iż "w orzecznictwie sądów administracyjnych, w odniesieniu do dopuszczalności zjazdów z dróg publicznych na teren nieruchomości, podkreśla się przede wszystkim, że z faktem bezpośredniej dostępności ("przylegania") działki do drogi publicznej nie wiąże się z mocy samego prawa możliwość ustanowienia zjazdu z tej drogi na działkę. Możliwość ustanowienia w takiej sytuacji zjazdu z drogi publicznej nie jest bowiem wprost związana z prawem własności gruntu czy z działaniami jego właściciela podejmowanymi na podstawie tzw. prawa sąsiedzkiego, lecz stanowi uprawnienie o charakterze rzeczowym, które związane jest z określoną nieruchomością, przyznawane w drodze zgody zarządu drogi, mającej formę decyzji administracyjnej".

Na okoliczność tę wskazano również w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lipca 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 193/09 (Lex nr 553465) - "dokonując uzgodnienia w kwestii możliwości włączenia do drogi krajowej ruchu drogowego spowodowanego zmianą wynikającą z planowanej inwestycji organy administracji rządowej winny kierować się przede wszystkim względami bezpieczeństwa w ruchu drogowym". Podobny pogląd wyrażono w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 września 2008 r. sygn. akt II SA/Gl 316/08 (Lex nr 515343) .

Organ wskazał, że powołane w tych orzeczeniach zasady wydawania przez zarządcę drogi publicznej w trybie art. 29 ustawy o drogach publicznych zezwoleń (decyzji administracyjnych) na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu z drogi publicznej w sposób oczywisty dotyczą także spraw związanych z wydawaniem przez zarządcę drogi - w trybie art. 34 ust. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane - oświadczeń o istnieniu lub braku możliwości połączenia działki na której planowana jest inwestycja z drogą publiczną zgodnie z przepisami o drogach publicznych.

Również w zakresie tych czynności, nie będących czynnościami sensu stricte z zakresu administracji publicznej wymienionymi w przepisach ustawy o drogach publicznych, zarządca drogi krajowej nr [...] zobowiązany był przede wszystkim uwzględniać potrzeby zapewnienia odpowiedniego bezpieczeństwa ruchu drogowego i w razie kolizji tych potrzeb z potrzebami wnioskodawcy, dać pierwszeństwo interesowi publicznemu, jakim jest bezpieczeństwo ruchu drogowego.

Istniejący zjazd indywidualny z drogi krajowej nr [...] na działkę nr [...] stanowiącą leśną drogę wewnętrzna (będącą w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasów Państwowych Nadleśnictwa O.) służy incydentalnie tylko pojazdom leśnym i jest zamykany zaporą uchylną, która uniemożliwia przedostawanie się tam innych nieuprawnionych pojazdów, a zatem obecny sposób korzystania z tego zjazdu jest bezpieczny dla ruchu drogowego na drodze krajowej nr [...].

Dopuszczenie do korzystania z tego zjazdu przez inne osoby i w innym celu niż cele leśne, tj. w celu dojazdu do planowanych obiektów, spowodowałoby zintensyfikowanie ruchu poprzecznego w stosunku do drogi krajowej nr [...], co przy uwzględnieniu usytuowania zjazdu pociągałoby za sobą niedopuszczalne pogorszenie bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Nadto zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy C. działki nr [...] i [...] powinny posiadać dostęp do innej, niż droga krajowa nr [...] drogi publicznej, jaką jest droga powiatowa nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni.

W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1) decyzje administracyjne;

2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;

4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;

5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a.

W kontekście tej regulacji należy ocenić zaskarżone przez skarżącego pismo Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (działającego z jego upoważnienia Zastępcy Dyrektora Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w O.) z dnia [...] czerwca 2011 r. Nr [...], w sprawie odmowy wydania oświadczenia o możliwości dostępu do drogi krajowej nr [...] z wykorzystaniem istniejącego zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] na działkę nr [...] stanowiącą drogę niepubliczną (leśną) celem dojazdu do projektowanej zabudowy na działkach nr [...] i nr [...] w L.

Mając na uwadze treść artykułu 3 § 2, który zawiera katalog aktów i czynności podlegających kognicji sądów administracyjnych, rozważeniu wymagało jedynie, czy zaskarżone pismo jest aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. - bowiem żadne inne przypadki wymienione w art. 3 § 2 p.p.s.a. nie wchodziły w rachubę.

Przepis art. 3 § 2 w pkt 4 ww. ustawy dopuszcza skargę do sądu administracyjnego na inne niż określone w pkt 1-3 (decyzje i postanowienia) akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków, wynikających z przepisów prawa.

Ratio legis tego przepisu rozszerzającego kontrolę sądu administracyjnego poza sferę decyzji i postanowień, będących tradycyjnie przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, było umożliwienie sądowej kontroli również takich działań administracji publicznej, które nie są podejmowane w sformalizowanych postępowaniach, zapewniających ich uczestnikom określone gwarancje procesowe, a dotyczą praw i obowiązków obywateli i innych podmiotów w sferze publicznoprawnej, w stosunkach z organami administracji publicznej oraz w zakresie zadań realizowanych przez te organy oraz inne jednostki organizacyjne, za pośrednictwem których państwo realizuje swoje zadania.

Użyty w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. zwrot "inne niż określone w pkt 1-3" wskazuje, że przepisem tym objęte są akty lub czynności inne niż decyzje i postanowienia wydawane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie lub rozstrzygające istotę sprawy oraz wydawane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Jednakże nie oznacza to, że akty lub czynności z zakresu administracji publicznej mieszczące się w dyspozycji wyżej wymienionego przepisu mogą być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego, gdy nie kształtują nowych stosunków prawnych kontrolowanego podmiotu, pozbawione są władczych elementów.

Skoro są to akty lub czynności dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, to przyjąć należy, że - aby podlegały kognicji sądu administracyjnego-muszą wywoływać dla określonego podmiotu (w tym przypadku inwestora) skutki prawne.

Ponadto jak wskazano w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2005 r. (sygn. akt II GSK 96/05) do istoty aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. należy to, że w sposób prawnie wiążący wpływają one na sytuację prawną określonego podmiotu przez to, że wywołują określony skutek prawny, jaki prawo wiąże z danym aktem lub czynnością.

Z powyższego wynika, że akt lub czynność podlegające kontroli sądu administracyjnego muszą spełniać następujące warunki: mieć charakter publicznoprawny, być skierowane do indywidualnego podmiotu i dotyczyć jego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Ten ostatnio wymieniony warunek oznacza, że musi istnieć ścisły związek między przepisem prawa, który określa uprawnienie lub obowiązek, a aktem lub czynnością, która dotyczy takiego uprawnienia lub obowiązku.

Mając na względzie poczynione wyżej uwagi należy stwierdzić, iż aby można było wystąpić ze skargą na odmowę wydania przez GDDKiA przedmiotowego oświadczenia, z jego treści musiał wprost wynikać dla adresata (strony) określony i znajdujący oparcie w obowiązującym prawie skutek, przy czym skutek ten musiał być efektem władczego działania organu.

Zgodnie z art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) organ administracji rządowej, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, jest zarządcą drogi, a w szczególności zarządcą dróg krajowych jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, to pełni on w tym zakresie funkcję organu administracji państwowej.

Dlatego w ocenie Sądu przedmiotowa skarga na wskazane pismo jest dopuszczalna, gdyż stanowi ono akt z zakresu administracji, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., objęty właściwością sądu administracyjnego, który posiada:

1) charakter władczy, będąc jednostronnym działaniem organu wykonującego administrację publiczną;

2) podjęty został w sprawie indywidualnej;

3) ma charakter publicznoprawny;

4) dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa budowlanego. Istnieje ścisły i bezpośredni związek między działaniem organu, a możliwością uzyskania pozwolenia budowlanego przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym ten akt.

Jednak mimo, że skargę uznano za dopuszczalną, to podlegała ona oddaleniu jako niezasadna.

Wydanie przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad jako zarządcę drogi krajowej nr [...], w trybie art. 34 ust. 3 pkt 3 b) ustawy Prawo budowlane pozytywnego oświadczenia o możliwości połączenia działek wnioskodawcy z krajową drogą publiczną nr [...], w sposób zgodny z przepisami o drogach publicznych, nie było możliwe. Słusznie bowiem organ stwierdził, że takie połączenie komunikacyjne godziłoby w bezpieczeństwo ruchu na drodze i z tego powodu nie mogło być zaakceptowane przez zarządcę drogi.

Należy podzielić pogląd wyrażony we wskazanym przez organ wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 grudnia 2010 r. sygn. akt I OSK 319/10 (LEX nr 745213) gdzie stwierdzono, iż "podstawowym kryterium wyrażenia zgody na wykonanie zjazdu z drogi publicznej jest konieczność zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Zasada ta może wpływać na uprawnienia właściciela nieruchomości w zakresie swobodnego korzystania ze swej własności. Prawo własności nie jest bowiem prawem absolutnym. Może ono doznawać szeregu ograniczeń, jeżeli wynikają one z przepisów prawa. Do takich norm prawnych należą między innymi przepisy ustawy o drogach publicznych oraz akty wykonawcze do tej ustawy ".

Nadto w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 maja 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 176/09 (LEX nr 557944) gdzie stwierdzono, iż "w orzecznictwie sądów administracyjnych, w odniesieniu do dopuszczalności zjazdów z dróg publicznych na teren nieruchomości, podkreśla się przede wszystkim, że z faktem bezpośredniej dostępności ("przylegania") działki do drogi publicznej nie wiąże się z mocy samego prawa możliwość ustanowienia zjazdu z tej drogi na działkę. Możliwość ustanowienia w takiej sytuacji zjazdu z drogi publicznej nie jest bowiem wprost związana z prawem własności gruntu czy z działaniami jego właściciela podejmowanymi na podstawie tzw. prawa sąsiedzkiego, lecz stanowi uprawnienie o charakterze rzeczowym, które związane jest z określoną nieruchomością, przyznawane w drodze zgody zarządu drogi, mającej formę decyzji administracyjnej".

Dokonując oceny możliwości połączenie danej nieruchomości zjazdem z drogi krajowej, organy administracji muszą kierować się przede wszystkim względami bezpieczeństwa w ruchu drogowym.

Powołane w cytowanych przez organ orzeczeniach zasady wydawania przez zarządcę drogi publicznej w trybie art. 29 ustawy o drogach publicznych zezwoleń (decyzji administracyjnych) na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu z drogi publicznej dotyczą także spraw związanych z wydawaniem przez zarządcę drogi - w trybie art. 34 ust. 3 pkt 3 b ustawy Prawo budowlane - oświadczeń o istnieniu lub braku możliwości połączenia działki na której planowana jest inwestycja z drogą publiczną, zgodnie z przepisami o drogach publicznych.

W przedmiotowej sprawie związanej z odmową wydawania przez zarządcę drogi - w trybie art. 34 ust. 3 pkt 3 b) ustawy Prawo budowlane - oświadczenia o możliwości połączenia działki skarżącego na której planowana jest inwestycja z drogą krajową, zarządca drogi nr [...] zobowiązany był przede wszystkim uwzględniać potrzeby zapewnienia odpowiedniego bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Organ zasadnie argumentował, że istniejący zjazd indywidualny z drogi krajowej nr [...] na działkę nr [...] stanowiącą leśną drogę wewnętrzna (będącą w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasów Państwowych Nadleśnictwa O.) służy tylko jednemu podmiotowi w związku z gospodarką leśną i jest zamykany zaporą uchylną. Taki sposób korzystania z tego zjazdu jest bezpieczny dla ruchu drogowego na drodze krajowej nr [...].

Dopuszczenie do korzystania ze zjazdu przez inne osoby i w innym celu niż cele leśne, spowodowałoby zintensyfikowanie ruchu poprzecznego w stosunku do drogi krajowej nr [...], co przy uwzględnieniu usytuowania zjazdu i przebiegu drogi na tym odcinku, pociągałoby za sobą niedopuszczalne pogorszenie bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Nadto słusznie wskazano, na obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy C., gdzie wskazano, iż działki nr [...] i [...] powinny posiadać dostęp do innej, niż droga krajowa nr [...] drogi publicznej, jaką jest droga powiatowa nr [...].

Odmowa zarządcy drogi, wydania oświadczenia o możliwości dostępu do drogi krajowej nr [...] z wykorzystaniem istniejącego zjazdu na działkę nr [...] stanowiącą drogę niepubliczną (leśną) celem dojazdu do projektowanej zabudowy nie oznacza, negacji postanowienia Sądu Rejonowego w O. Wydział I Cywilny, sygn. akt [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. o ustanowieniu na działce nr [...] służebności drogi koniecznej. Zasadniczo bowiem Sąd, w takim postanowieniu nie rozstrzyga o kwestii korzystania z konkretnego zjazdu jako połączenia z drogą publiczną.

Dlatego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd skargę oddalił.