Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 1041/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-03-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6122 Rozgraniczenia nieruchomości
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 30, art. 64 par. 2, art. 134
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 153
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 31, art. 39
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Mierzejewski Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.) Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 18 marca 2021 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 13 sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] na rzecz Gminy [...] kwotę 100 ( sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 13 sierpnia 2020 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.) – dalej jako "k.p.a." oraz art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – dalej jako: "p.p.s.a.", Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło niedopuszczalność wniosku Wójta Gminy o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 kwietnia 2019 r. nr [...] stwierdzającej – na wniosek G. i H. K. - nieważność decyzji Wójta Gminy z dnia 26 marca 2015 r. nr [...] w sprawie rozgraniczenia nieruchomości - działki nr [...], obręb K., gmina P., KW [...], będącej własnością Gminy a nieruchomościami do niej przyległymi – działką nr [...], [...], [...], stanowiącymi własność H. i G. K. oraz działką nr [...] stanowiącą własność Gminy.

Postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia 18 kwietnia 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze– na wniosek G. i H. K. - stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy z dnia 26 marca 2015 r. w sprawie rozgraniczenia wyżej opisanych nieruchomości.

Pismem z dnia 8 maja 2019 r. Gmina, reprezentowana przez Zastępcę Wójt Gminy, złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wyżej wskazaną decyzją, zarzucając sprzeczność istotnych ustaleń faktycznych z treścią rozstrzygnięcia, poprzez ustalenie, że decyzja rozgraniczeniowa z dnia 20 grudnia 2012 r. utraciła w całości swą moc w efekcie złożenia przez wnioskodawców H. i G. K. wniosku z dnia 31 stycznia 2013 r. o przekazanie sprawy sądowi powszechnemu, przy równoczesnym uznaniu indyferentności finalnego rozpoznania tej sprawy na etapie sądowym dla ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy nieważnościowej.

Postanowieniem z dnia 25 września 2019 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze - działając na podstawie art. 134 w związku z art. 28 k.p.a. - stwierdziło niedopuszczalność wniosku Wójta Gminy o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Kolegium z dnia 18 kwietnia 2019 r.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że w rozpoznawanej sprawie wystąpiła niedopuszczalność podmiotowa, spowodowana brakiem przymiotu strony przez Wójta Gminy, który jest organem administracji publicznej. Kolegium stwierdziło, że organom administracji publicznej w sprawach indywidualnych, w których są one właściwe do orzekania, nie służy przymiot strony, a w konsekwencji nie służy im też prawo złożenia odwołania (odpowiednio wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy).

W związku z powyższym, skoro Wójtowi Gminy nie przysługuje prawo złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z uwagi na brak przymiotu strony, to stwierdzić należy niedopuszczalność złożonego w niniejszej sprawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zgodnie z art. 134 k.p.a.

Gmina– reprezentowana przez Wójta Gminy - zaskarżyła powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnosząc o jego uchylenie oraz o zobowiązanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego do wydania w określonym terminie decyzji w trybie odwoławczym rozstrzygającej wniosek Gminy o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem decyzji nieważnościowej z dnia 18 kwietnia 2019 r.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 28 k.p.a. poprzez uznanie a priori, że Gmina, jako organ administracji publicznej, nie może być stroną postępowania, wobec faktu uprzedniego rozpoznania sprawy administracyjnej, mimo że jej interes prawny w rozpoznaniu przedmiotowej sprawy w trybie odwoławczym jest uzasadniony prima facie, a organ odwoławczy nie poczynił jakichkolwiek ustaleń w przedmiocie zastosowania odstępstwa od zasady niełączenia ról procesowych. Podkreślono, że przedmiotowe postępowanie jest postępowaniem ekstraordynaryjnym, albowiem prowadzone było na wniosek G. i H. K. o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy. W tym postępowaniu Gmina nie wydawała jakiegokolwiek rozstrzygnięcia. Ponadto zaznaczono, że postępowanie rozgraniczeniowe jest postępowaniem szczególnym, albowiem w zakresie postępowania administracyjnego jest ono jednoinstancyjne.

Wyrokiem z dnia 23 stycznia 2020 r. sygn. akt III SA/Gd 812/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy, uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 września 2019 r. nr [...], stwierdzające niedopuszczalność wniosku Wójta Gminy o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze, zaskarżonym skargą postanowieniem z dnia 13 sierpnia 2020 r. , stwierdziło niedopuszczalność wniosku Wójta Gminy o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wskazało, że pismem z dnia 29 czerwca 2020 r. wezwało Wójta Gminy do uzupełnienia braków formalnych złożonego przez Zastępcę Wójta Gminy w dniu 14 maja 2019 r. wniosku (wniosek z dnia 8 maja 2019 r.) o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 kwietnia 2019 r., poprzez wykazanie umocowania osoby wnoszącej ww. wniosek do działania w imieniu Wójta Gminy w zakresie reprezentacji Gminy na zewnątrz.

Wójt Gminy pismem z dnia 9 lipca 2020 r uzupełnił brak formalny, załączając pełnomocnictwo dla osoby wnoszącej wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Z treści pełnomocnictwa wynika, że Wójt Gminy upoważnia Zastępcę Wójta – I. K. do reprezentowania we wszystkich sprawach sądowych i sądowo - administracyjnych, których stroną jest Gmina.

W ocenie Kolegium przedłożone pełnomocnictwo nie zawiera umocowania do działania w imieniu Wójta Gminy w zakresie reprezentacji Gminy na zewnątrz. Treścią przedłożonego upoważnienia jest wyłącznie upoważnienie Zastępcy Wójta Gminy do reprezentowania Gminy we wszystkich sprawach sądowych i sądowo - administracyjnych (pełnomocnictwo procesowe).

Kolegium wyjaśniło, że niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuację wniesienia odwołania przez osobę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia zgodnie z art. 28 k.p.a. Zdaniem organu złożony przez Zastępcę Wójta Gminy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie został złożony przez osobę umocowaną w imieniu Wójta Gminy do działania na rzecz Gminy w zakresie jej reprezentacji na zewnątrz. Zatem stwierdzić należało jego niedopuszczalność.

SKO przywołało nadto pogląd zawarty w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 1693/13, zgodnie z którym: "Bez względu na przedmiot sprawy gmina nie może być stroną postępowania w sprawie indywidualnej, w której w pierwszej instancji decyzję wydaje wójt albo burmistrz tej gminy, ponieważ nie jest możliwe jednoczesne występowanie w tej sprawie jako strona kierująca się własnym interesem prawnym i organ prowadzący postępowanie".

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższe postanowienie Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zobowiązanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego do wydania w określonym terminie decyzji w trybie odwoławczym rozstrzygającej wniosek Gminy z dnia 8 maja 2019 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem decyzji z dnia 8 kwietnia 2019 r.

Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez uznanie a priori, że Gmina, jako organ administracji publicznej, nie może być stroną postępowania, wobec faktu uprzedniego rozpoznania sprawy administracyjnej, mimo że jej interes prawny w rozpoznaniu przedmiotowej sprawy w trybie odwoławczym jest uzasadniony prima facie, zaś organ odwoławczy nie poczynił jakichkolwiek ustaleń w przedmiocie zastosowania odstępstwa od zasady niełączenia ról procesowych.

Zdaniem skarżącej organ nie wykonał wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 stycznia 2020 r. sygn. akt III SA/Gd 812/19, bowiem pominął kwestię interesu prawnego Gminy w ponownym rozpoznaniu sprawy.

Nadto skarżąca zakwestionowała ustalenie Kolegium, jakoby pełnomocnictwo z dnia 2 lutego 2016 r. udzielone Zastępcy Wójta było wyłącznie pełnomocnictwem procesowym, skoro zawarte w nim sformułowanie o treści: "do reprezentowania we wszystkich sprawach sądowych i sądowo-administracyjnych, których stroną jest Gmina", obejmuje również składanie pozwów, środków odwoławczych czy skarg w postępowaniu sądowo-administracyjnym.

Jak wskazała skarżąca, zgodnie z art. 1 p.p.s.a. ustawa ta normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne).

Skoro ustawodawca posługuje się takim określeniem przedmiotu, to nie sposób mając na uwadze zastosowanie takiej samej nomenklatury w treści pełnomocnictwa udzielonego Zastępcy Wójta uznać, że dotyczy ono wyłącznie umocowania do działania w procesie bez możliwości wnoszenia środków zaskarżenia.

Konstrukcja zakresu zastosowania Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oparta jest na pojęciu sprawy sądowoadministracyjnej, przy czym ze względu na podobieństwo art. 1 p.p.s.a. do art. 1 k.p.c. w piśmiennictwie podejmuje się próby wyodrębniania spraw sądowoadministracyjnych w znaczeniu materialnym (sprawy z zakresu kontroli działalności administracji publicznej) oraz w znaczeniu formalnym (inne sprawy, do których przepisy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stosuje się z mocy ustaw szczególnych).

Zabieg ten budzi wątpliwości przede wszystkim z punktu widzenia art. 184 Konstytucji RP, zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują – w zakresie określonym w ustawie - kontrolę działalności administracji publicznej, w tym orzekają o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej.

Treść art. 184 w zw. z art. 177 Konstytucji RP (domniemanie sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy powszechne) musi bowiem prowadzić do wniosku, że przedmiotem właściwości rzeczowej sądów administracyjnych, wyznaczającym zakres stosowania przepisów komentowanej ustawy, mogą być wyłącznie sprawy z zakresu kontroli działalności administracji publicznej, czyli sprawy sądowoadministracyjne w znaczeniu materialnym.

W ocenie skarżącej poczynione wyżej uwagi przesądzają o właściwym umocowaniu Zastępcy Wójta do wniesienia skargi na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzeniu niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jako sprawy sądowoadministracyjnej w znaczeniu materialnoprawnym.

Ponadto skarżąca wskazała, że o ile Kolegium, będąc związane wskazaniami Sądu wyrażonymi w uzasadnieniu orzeczenia z dnia 4 października 2018 r. w sprawie o sygn. akt III SA/Gd 437/18, zobligowane było do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 26 marca 2015 r. o rozgraniczeniu nieruchomości stanowiących działki nr [...], [...], [...], [...] i [...], to jednak pozostawiono jego ocenie zakres nieważności ww. decyzji.

Skarżąc ww. rozstrzygnięcie wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy Gmina wskazała, że powodem zaskarżenia był i jest nadal brak jednoznacznej odpowiedzi co do bytu prawnego decyzji rozgraniczeniowej z dnia 20 grudnia 2012 r., a co za tym idzie niemożność ustalenia przebiegu granicy nieruchomości gminnej stanowiącej drogę publiczną - działkę nr [...] obrębu K.

W kontekście powyższego pozostawienie środka odwoławczego bez rozpoznania, przy równoczesnym wskazaniu, że Gmina nie może być stroną postępowania w sprawie indywidualnej, w której w pierwszej instancji decyzję wydawał jej Wójt, budzi wątpliwości, bowiem przedmiotowe postępowanie jest postępowaniem ekstraordynaryjnym, albowiem prowadzone jest na wniosek G. i H. K. o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy. W tym postępowaniu Gmina nie wydawała żadnego rozstrzygnięcia.

Postępowanie rozgraniczeniowe jest postępowaniem szczególnym, albowiem w zakresie postępowania administracyjnego jest ono jednoinstancyjne. Postępowanie sądowe wszczynane na wniosek niezadowolonej strony, która składa stosowny wniosek w trybie art. 33 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne nie jest postępowaniem drugoinstancyjnym. Co więcej samo to postępowanie toczy się w zwykłym trybie nieprocesowym — a więc również w dwóch instancjach.

Prowadzi to do wniosku, że ocena Kolegium była w tej mierze co najmniej przedwczesna, jeśli nie całkowicie chybiona. Skoro bowiem Gmina nie była w postępowaniu ekstraordynaryjnym organem administracji publicznej, a nadto w ramach postępowania rozgraniczeniowego stała się stroną postępowania ipso iure, to przywołane po raz kolejny w zaskarżonym postępowaniu orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 2015 r. jest całkowicie nieadekwatne.

Skarżąca wskazała na pogląd zawarty w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1741/17, zgodnie z którym: "W sprawie postępowania o stwierdzenie nieważności nie dochodzi do zbiegu kompetencji bowiem poza wyjątkami kompetencja przysługuje organowi wyższego stopnia. Nie ma zatem podstaw do wyprowadzenia połączenia statusu strony z kompetencją do wydania decyzji." Zdaniem skarżącej z powyższego wynika, że Kolegium przed rozstrzygnięciem wniosku Gminy o ponowne rozpatrzenie sprawy winno dokonać ustaleń w przedmiocie przysługiwania Gminie statusu strony w przedmiotowym postępowaniu.

Skoro zatem skarżąca nie wydawała w przedmiotowej sprawie decyzji administracyjnej, jak też posiada bezspornie statusu strony postępowania - wynikający z faktu posiadania interesu prawnego w domaganiu się rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, w konsekwencji faktu, iż jest właścicielem nieruchomości działki drogowej nr [...] obrębu K. - koniecznym jest zweryfikowanie stanu prawnego decyzji rozgraniczeniowej z dnia 20 grudnia 2012 r. nr [...]. Skoro bowiem wniosek o przekazanie sprawy sądowi wywiedziony przez H. i G. K. wskazywał zakres zaskarżenia - zgodnie z uwagami sformułowanymi w punkcie [...] protokołu granicznego - nie mógł w konsekwencji doprowadzić do upadku całego rozgraniczenia.

Zdaniem skarżącej pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 4 października 2018 r., że: "Zakończenie postępowania bez merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy otwierałoby możliwość wystąpienia ponownie z wnioskiem o rozgraniczenie nieruchomości, zgodnie z zasadami określonymi w Prawie geodezyjnym i kartograficznym", wydaje się być stanowiskiem dogmatycznym, istotnie godzącym w zasadę pewności obrotu, albowiem postępowanie takie może toczyć się nieustająco w razie korzystania przez wnioskodawcę w toku sporu sądowego z prawa do cofnięcia wniosku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W świetle art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości rzeczowej ocenia zaskarżony akt z punktu widzenia jego zgodności z prawem, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania zakwestionowanego aktu.

W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (pkt 2).

Zgodnie zaś z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.

Kontroli legalności w niniejszej sprawie poddane zostało postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 13 sierpnia 2020 r., stwierdzające niedopuszczalność wniosku Wójta Gminy o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 kwietnia 2019 r. orzekającej o stwierdzeniu - na wniosek G. i H. K. - nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia 26 marca 2015 r. nr [...] w sprawie rozgraniczenia nieruchomości - działki nr [...], obręb K., gmina P., KW [...], będącej własnością Gminy a nieruchomościami do niej przyległymi – działką nr [...], [...], [...], stanowiącymi własność H. i G. K. oraz działką nr [...] stanowiącą własność Gminy.

Postanowienie zostało wydane po ponownym rozpatrzeniu sprawy na skutek wydania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 stycznia 2020 r. sygn. akt III SA/Gd 812/19, uchylającego postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 września 2019 r. nr [...].

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał, że podmiotem składającym odwołanie czy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy może być wyłącznie strona, tj. każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (art. 28 k.p.a.). Rolą zatem organu rozpoznającego odwołanie bądź wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy musi być więc w pierwszej kolejności prawidłowe zidentyfikowanie podmiotu wnoszącego określony środek zaskarżenia, a co za tym idzie ustalenie, czy wniesiony środek zaskarżenia spełnia prawne wymogi do jego rozpoznania, m.in. stwierdzenie, czy został złożony przez stronę lub osobę uprawnioną do jej reprezentacji.

Sąd zwrócił uwagę, że Kolegium oceniając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem decyzji z dnia 18 kwietnia 2019 r. uznało, że pochodzi on od Wójta Gminy, czemu dało wyraz w treści komparycji zaskarżonego postanowienia ("po rozpoznaniu wniosku Wójta Gminy ").

Sąd wskazał także , że ocena Kolegium, iż wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem decyzji z dnia 18 kwietnia 2019 r. pochodzi od Wójta Gminy, nie została oparta na wszechstronnym i dogłębnym rozważeniu treści ww. wniosku oraz obowiązujących przepisów prawa, gdyż po analizie wniosku nasuwają się oczywiste wątpliwości co do podmiotu będącego jego autorem. W nagłówku wniosku co prawda wskazany został Wójt Gminy, jednakże z jego treści wynika, że podmiotem zaskarżającym decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 kwietnia 2019 r. jest w istocie Gmina, reprezentowana przez działającego w jej imieniu Zastępcę Wójta.

Sąd wyjaśnił, że zgodnie z art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.), wójt kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz. W myśl natomiast art. 30 § 3 k.p.a. strony niebędące osobami fizycznymi działają przez swych ustawowych lub statutowych przedstawicieli.

W świetle tych przepisów gmina, jako strona postępowania administracyjnego jest w postępowaniu administracyjnym zasadniczo reprezentowana właśnie przez burmistrza (wójta, prezydenta miasta). Dotyczy to zarówno postępowań zwyczajnych, jak i prowadzonych w trybie nadzwyczajnym.

Sąd stwierdził, że podmiotem zwracającym się do Kolegium z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy nie był – wbrew stwierdzeniu organu – Wójt Gminy, lecz Gmina. Samo wymienienie w nagłówku pisma Wójta, jako jego autora nie może definitywnie przesądzać, że wniosek ten nie pochodzi od Gminy. Do prawidłowego ustalenia, kto jest faktycznie podmiotem domagającym się stwierdzenia nieważności decyzji niezbędne jest przeanalizowanie całej treści wniosku. Sąd zważył, że brak takiego działania przez organ uznać należy za naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do braku rozważenia przez Kolegium interesu prawnego Gminy w postępowaniu nieważnościowym, dotyczącym sprawy rozgraniczeniowej i w konsekwencji przeprowadzenia przez Kolegium oceny dopuszczalności zaskarżenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 kwietnia 2019 r. przez Wójta Gminy, a nie przez Gminę.

Sąd stwierdził ponadto, że organ rozpoznając ww. wniosek Gminy o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem decyzji z dnia 18 kwietnia 2019 r. nie ustalił, czy osoba, która go podpisała (tj. z up. Wójta I. K. – Zastępca Wójta), posiada umocowanie do takiego działania. W tym zakresie Sąd wyjaśnił, że reprezentacja gminy na zewnątrz należy do kompetencji wójta. Przedmiotowy wniosek Gminy nie został podpisany przez Wójta Gminy, lecz przez I. K. – Zastępcę Wójta. Do wniosku załączona została natomiast, potwierdzona za zgodność z oryginałem, kopia zarządzenia nr [...] Wójta Gminy z dnia 1 października 2007 r. w sprawie upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych, z którego wynika, że I. K. – Zastępca Wójta Gminy została upoważniona na podstawie art. 39 ust. 2 u.s.g. do załatwiania w imieniu Wójta Gminy indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej, włącznie z prawem wydawania decyzji administracyjnych.

Zdaniem Sądu załączone do przedmiotowego wniosku upoważnienie (zarządzenie Wójta Gminy Nr [...]) w sposób oczywisty nie zawiera umocowania do działania w imieniu Wójta Gminy w zakresie reprezentacji Gminy na zewnątrz, a więc do jej reprezentowania przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w sprawie kwestionowania decyzji wydanej przez ten organ. Treścią bowiem przedłożonego upoważnienia jest wyłącznie powierzenie Zastępcy Wójta Gminy kompetencji Wójta w zakresie wydawania decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 39 ust. 1 u.s.g.).

Jak zauważył Sąd, brak dołączenia do omawianego wniosku dokumentu, z którego wynika umocowanie osoby wnoszącej to pismo do opisanego działania na rzecz Gminy, stanowi brak formalny tego pisma, bez uzupełnienia którego sprawie nie można nadać dalszego biegu. Sytuacja taka obligowała więc Kolegium – przed podjęciem jakichkolwiek czynności związanych z rozpoznaniem ww. wniosku – do wezwania strony skarżącej do uzupełnienia braków formalnych złożonego pisma w trybie art. 64 § 2 k.p.a., co jednak nie miało miejsca i co w konsekwencji stanowi także o tym, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem wskazanego przepisu, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przechodząc do oceny legalności obecnie kontrolowanego postanowienia Sąd orzekający w niniejszym składzie zauważa, że dla dokonania tej oceny zasadnicze znaczenie ma treść art. 153 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba, że przepisy prawa uległy zmianie.

Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji podatkowej. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ciąży na organie administracji publicznej i na sądzie, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Obowiązek ten oznacza również brak możliwości formułowania nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym przez sąd poglądem. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych i wskazanie kierunku, w którym winno zmierzać przyszłe postępowanie (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012 r., s. 397 uw. 1, 2; M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011 r., s. 544, Nb 1-3).

Podkreślić należy, że nieprzestrzeganie przepisu art. 153 p.p.s.a. podważałoby obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziło do niespójności działania systemu władzy publicznej. Dlatego też w razie wnoszenia kolejnych skarg z powodu niewłaściwego wykonania zapadłego wyroku uwzględniającego skargę, sąd administracyjny jedynie weryfikuje sposób wywiązania się organów ze skierowanych do nich wskazań, nie wnika on natomiast w materię objętą zakresem wcześniejszych ocen (wyrok NSA z 21 kwietnia 2010 r., II FSK 2129/08, Lex nr 596261).

Biorąc pod uwagę wiążący charakter wyroku rolą Sądu w niniejszym postępowaniu było przede wszystkim zweryfikowanie, czy Kolegium zastosowało się do oceny prawnej i wskazań zawartych w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 stycznia 2020 r.

Analiza przeprowadzona w powyższym zakresie prowadzi do wniosku, że organ odwoławczy podjął rozstrzygnięcie niezgodne z oceną prawną i wskazaniami zawartymi w omawianym wyżej wyroku. Jak bowiem jednoznacznie stwierdził Sąd w wyroku z dnia 23 stycznia 2020 r. , podmiotem zwracającym się do Kolegium z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy nie był Wójt Gminy, lecz Gmina.

W obecnie zaskarżonym postanowieniu Kolegium, bez uwzględnienia stanowiska zawartego w uzasadnieniu wyroku WSA w Gdańsku z dnia 23 stycznia 2020 r., wydało rozstrzygnięcie o niedopuszczalności wniosku Wójta Gminy o ponowne rozpatrzenie sprawy, podczas gdy to nie Wójt Gminy, lecz Gmina jest podmiotem domagającym się ponownego rozpatrzenia sprawy. W dalszym ciągu zatem Kolegium procedowało w przedmiocie złożonego wniosku, traktując go jako wniosek Wójta Gminy. Tak prowadzone postępowanie, jak i sformułowanie rozstrzygnięcia zaskarżonego postanowienia nie wypełniają oceny prawnej zawartej w wyroku tutejszego Sądu z dnia 23 stycznia 2020 r i w konsekwencji stanowią o wydaniu zaskarżonego postanowienia z naruszeniem art. 153 p.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Jednocześnie Sąd miał na względzie, że Kolegium – kierując się wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 stycznia 2020 r. – celem nadania sprawie dalszego biegu - skierowało do Wójta Gminy, jako organu reprezentującego Gminę na zewnątrz, wezwanie do usunięcia braków formalnych wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy poprzez wykazanie umocowania osoby wnoszącej wniosek, tj. Zastępcy Wójta Gminy, do działania w imieniu Wójta Gminy w zakresie reprezentacji Gminy na zewnątrz, zakreślając termin 7 dni od dnia otrzymania wezwania oraz wskazując rygor pozostawienia wniosku bez rozpoznania.

Wyjaśnienia w tym miejscu wymaga , że Wójt Gminy wykonując ww. wezwanie do usunięcia braków formalnych wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, skierowanego do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, przedłożył pełnomocnictwo upoważniające swego Zastępcę – I. K. - do reprezentowania we wszystkich sprawach sądowych i sądowo-administracyjnych, których stroną jest Gmina. W sposób oczywisty należy przedłożone pełnomocnictwo potraktować jako upoważniające Zastępcę Wójta Gminy do działania wyłącznie w sprawach sądowych i sądowo-administracyjnych, nie zaś do działania w sprawach administracyjnych, w szczególności do działania w sprawie zakończonej zaskarżonym postanowieniem.

Z zarzutów skargi wynika, że skarżąca uważa, że przedłożone pełnomocnictwo z dnia 2 lutego 2016 r. było prawidłowym pełnomocnictwem , właściwie umocowującym Zastępcę Wójta do wniesienia skargi na postanowienie SKO o stwierdzeniu niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy , jako sprawy sądowoadministracyjnej.

Dla Sądu stwierdzenie to jest o tyle niezrozumiałe, że Kolegium oceny takiej nie dokonywało. Organ ten nie ma uprawnień do oceny prawidłowości pełnomocnictwa złożonego w sprawie sądowoadministracyjnej, której to oceny dokonuje sąd, do którego skargę wniesiono.

Ocena przedłożonego pełnomocnictwa dotyczyła przecież tego , czy osoba, która podpisała wniosek Gminy– skierowany do Samorządowego Kolegium Odwoławczego - o ponowne rozpatrzenie sprawy przez ten organ ( czyli SKO), która to sprawa zakończona została wydaniem przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji z dnia 18 kwietnia 2019 r. , posiada umocowanie do takiego działania.

SKO– zgodnie z wytycznymi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku zawartymi w opisanym powyżej wyroku sygn. akt III SA/Gd 812/19 , wezwało wnioskodawcę do uzupełnienia braków formalnych w trybie art. 64 § 2 k.p.a., a w odpowiedzi na wezwanie przedłożone zostało wyżej opisane pełnomocnictwo.

Konsekwencją zatem przedłożenia na wezwanie Kolegium przedmiotowego pełnomocnictwa powinno być zatem rozważenie przez ten organ możliwości pozostawienia wniosku bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 k.p.a. (zgodnie z treścią wezwania), przy czym, jak już wyżej wyjaśniono, jako podmiot inicjujący postępowanie ( składający wniosek) Samorządowe Kolegium Odwoławcze powinno wskazać Gminę. Taki sposób działania organu wynika z uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 stycznia 2020 r., który wyraźnie powołał się na art. 64 § 2 k.p.a., które to stanowisko wiąże i organ , i Sąd rozpoznający niniejszą sprawę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 23 stycznia 2020 r. wskazał także, że bez uzupełnienia braku formalnego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy sprawie nie można nadać dalszego biegu. Przedwczesne zatem było dokonywanie przez Kolegium oceny istnienia interesu prawnego Gminy w złożeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Na tak dokonaną ocenę zdaje się wskazywać przytoczenie przez Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia poglądu zawartego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 1693/13 jak również stwierdzenie organu, że "niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez osobę niemającą legitymacji do wniesienia środka zaskarżenia zgodnie z art. 28 k.p.a."

Samorządowe Kolegium Odwoławcze powinno natomiast dokonać merytorycznej oceny legitymacji Gminy do złożenia przedmiotowego wniosku w przypadku uznania przez Kolegium , że braki wniosku zostały uzupełnione.

Stwierdzić zresztą należy, że brak jest konsekwencji w działaniu Kolegium, skoro ostatecznie organ ten stwierdził niedopuszczalność wniosku Wójta Gminy, nie zaś Gminy, mimo zawarcia w uzasadnieniu postanowienia opisanych wyżej twierdzeń dotyczących legitymacji podmiotu składającego wniosek.

W tej sytuacji stwierdzić należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszyło przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa, zgodnie z dyspozycją art. 153 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżone postanowienie ( punkt pierwszy sentencji wyroku).

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. ( punkt drugi sentencji wyroku).