Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 371/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2018-10-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 29 ust. 1 pkt 10, art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: par. 3 pkt 22, par. 19
journal: Dz.U. 2015 poz 1422
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędzia WSA Daria Sachanbińska – spr. Protokolant Referent stażysta Marta Gajowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2018 r. sprawy ze skargi E. L. i H. L. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 11 czerwca 2018 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 2 marca 2018 r., nr [...], 2) zasądza od Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu na rzecz skarżących E. L. i H. L. solidarnie kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez E. L. i H. L. (zwani również stronami lub skarżącymi) jest decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu (OWINB) z dnia 11 czerwca 2018 r., nr [...], którą uchylono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu (PINB) z dnia 2 marca 2018 r., nr [...], o nałożeniu na inwestorów, czyli E. L. i H. L., obowiązku usunięcia płyt betonowych ażurowych, na których ułożono trawnik z gotowej darni pociętej na pasy oraz po usunięciu kostki ażurowej - wykonanie zagospodarowania terenu (wykonanie nasadzeń zieleni niskiej, zgodnie z projektem zagospodarowania terenu, na który inwestor otrzymał pozwolenie na budowę) na działce nr a przy ul. [...] w [...] - w terminie do 30 kwietnia 2018 r., oraz orzekając o istocie sprawy, nałożono na inwestorów, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U z 2017 r. poz. 1332, z późn. zm. - zwana dalej Prawem budowlanym), obowiązek usunięcia ułożonych na ww. działce płyt betonowych ażurowych, na których ułożono trawnik z gotowej darni pociętej na pasy, wykorzystywanych w celu urządzenia dodatkowych miejsc postojowych dla samochodów osobowych.

Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

PINB przeprowadził w dniu 2 sierpnia 2017 r. kontrolę w sprawie robót budowlanych wykonanych na posesji przy ul. [...] w [...]. Podczas kontroli stwierdzono wydzielone cztery miejsca postojowe dla samochodów osobowych oraz jedno miejsce postojowe dla osoby niepełnosprawnej. Trzy miejsca wydzielone zostały od południowej strony oraz dwa miejsca postojowe od strony północnej. Odległość przedmiotowych miejsc od zachodniej strony, od linii ogrodzenia, wynosi 4,60 m, a tym samym od budynków wielorodzinnych zlokalizowanych przy ul. [...] i [...] wynosi 10,54 m. Pomiędzy miejscami parkingowymi a linią ogrodzenia od strony południowej i zachodniej znajduje się teren zielony. Obszar wydzielony na samochody osobowe jest wykonany z kostki ażurowej, natomiast pozostała część posesji jest wybrukowana kostką betonową. Roboty dotyczące wykonania parkingu przeprowadzono wiosną 2017 r. Organ uznał, że takie zagospodarowanie terenu jest zgodne z projektem zagospodarowania terenu, na który inwestor otrzymał pozwolenie na budowę oraz z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422, z późn. zm.), zwanym dalej warunkami technicznymi.

W wyniku interwencji mieszkańców budynku przy ul. [...] i [...] w [...], którzy zarzucili dokonanie nieprawidłowych ustaleń (pod wykonanym trawnikiem ułożone są płyty betonowe ażurowe stanowiące utwardzenie terenu, na którym parkują samochody osobowe), PINB przeprowadził w dniu 7 lutego 2018 r. ponowną kontrolę i stwierdził, że przy granicy z działką z sąsiedniego terenu zaparkowano na terenie zielonym posesji samochody osobowe. Trawnik posiadał ślady wielokrotnego używania powierzchni trawnika jako miejsca postojowego. Ustalono również, że pod wykonanym trawnikiem inwestorzy ułożyli płyty betonowe ażurowe będące utwardzeniem terenu.

W dniu 26 lutego 2018 r. PINB wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wykonania na przedmiotowej działce miejsc postojowych dla samochodów osobowych, a następnie wydał w dniu 2 marca 2018 r. ww. decyzję o numerze [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 7 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że w ustalonym stanie faktycznym zastosowanie znajdują przepisy art. 50-51 Prawa budowanego, ponieważ zmiany, jakich dokonali inwestorzy na działce wykonując miejsca postojowe dla samochodów osobowych, "tak czy inaczej, należałoby uznać za wykonane warunkach samowoli budowlanej". O ile bowiem parkowania samochodów osobowych na trawniku na własnym terenie nie zabraniają żadne przepisy, o tyle zmiany w zagospodarowaniu terenu - niezgodne z projektem zagospodarowania terenu - naruszają przepisy Prawa budowlanego. Nie zachowano też minimalnych odległości ustanowionych w § 19 warunków technicznych. Kolejne przepisy warunków technicznych określają, że co najmniej 25% powierzchni działki należy urządzić jako powierzchnię terenu biologicznie czynnego, jeżeli inny procent nie wynika z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast użytkując trawnik jako miejsce postojowe, ogranicza się wymaganą powierzchnię terenu biologicznie czynnego na działce. Biorąc pod uwagę, że teren zielony na przedmiotowej działce występuje w postaci ułożonego trawnika z gotowej darni pociętej na pasy w rolce, ułożonej na kostce ażurowej będącej utwardzeniem, nie można go uznać - zdaniem organu - za teren biologicznie czynny na obszarze tej działki. PINB podsumował, że doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem można osiągnąć przez usunięcie kostki ażurowej oraz zagospodarowanie terenu zgodnie z planem zagospodarowania terenu, na który inwestor otrzymał pozwolenie na budowę.

W odwołaniu od tej decyzji E. i H. L., reprezentowani przez pełnomocnika, zarzucili:

1) naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego przez ich niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszenie art. 107 § 1 pkt 4 K.p.a. przez nieprzywołanie podstawy prawnej wydanej decyzji,

3) naruszenie art. 7 K.p.a. przez pobieżne wyjaśnienie stanu faktycznego, bez przeprowadzenia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

Stawiając powyższe zarzuty, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w całości.

W uzasadnieniu odwołania podnieśli, że przywołanie art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 Prawa budowlanego oraz odwołanie się do art. 104 § 1 i 2 K.p.a. nie spełnia wymogów z art. 107 § 1 pkt 4 K.p.a. Organ nie wskazał bowiem żadnego przepisu, który nakazuje albo zakazuje, czy też dopuszcza określony sposób przygotowania powierzchni biologicznie czynnej. Pewna próba odwołania się do określonych przepisów warunków technicznych znalazła się w części decyzji określonej jako uzasadnienie prawne, ale nie wiadomo, czy przepisy te były brane pod uwagę przy wydawaniu decyzji. Również pod względem merytorycznym decyzja jest błędna i została oparta o niewyjaśniony stan faktyczny. Różnica w ustaleniach obu kontroli (z 2 sierpnia 2017 r. i 7 lutego 2018 r.) polega tylko na tym, że pod powierzchnią trawnika mają znajdować się płyty ażurowe oraz na trawniku widać ślady parkowania. Natomiast PINB nie ustalił, czy teren zielony, pod którym ułożono płyty ażurowe stanowi teren biologicznie czynny i czy spełnia on wymogi przewidziane w przepisach prawa. Zdaniem odwołujących, organ powinien określić, czy urządzenie trawnika na gruncie, który na określonej głębokości zawiera w sobie elementy betonowe, umożliwia "biologiczną czynność" tego terenu, czy też nie. Tymczasem PINB arbitralnie zdecydował o czymś, do czego nie posiada specjalnych wiadomości. Poza tym nie wyjaśniono, który z warunków określonych w § 3 pkt 22 warunków technicznych został naruszony. Natomiast strony twierdzą, że wszystkie warunki wymagane prawem zostały spełnione. Dalej skarżący dowodzili, że organ nie pokusił się nawet o rozważenie, czy sporny teren nie może być "inną powierzchnią zapewniającą naturalną wegetację roślin". Stwierdził jedynie, że samochody parkują na trawniku, ale brak jest przepisów, które tego by zabraniały. Nie jest to więc działanie sprzeczne z przepisami. PINB operuje w decyzji terminem "trawnik", co należy rozumieć jako teren biologicznie czynny, a jednocześnie każe go zniszczyć, aby ponownie go odtworzyć, przy czym nie ustala, czy spełnia on wymogi przewidziane w warunkach technicznych.

W wyniku rozpatrzenia odwołania, opisaną na wstępie decyzją nr [...] OWINB uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie i nałożył na skarżących obowiązek usunięcia płyt betonowych ażurowych wykorzystywanych w celu urządzenia dodatkowych miejsc postojowych dla samochodów osobowych. Organ odwoławczy przypomniał, że z decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 17 października 2013 r., nr [...] (zmienionej decyzją nr [...]), wynika, iż roboty budowlane należy prowadzić zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym stanowiącym załącznik nr 2 do decyzji. Projekt ten uwzględniał ustalenia obowiązującego dla tego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w [...], zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia 25 października 2007 r., m.in. w zakresie wymaganej powierzchni biologicznie czynnej, która w tym przypadku posiadała powierzchnię 272,65 m². Natomiast kontrola z dnia 7 lutego 2018 r. wykazała, że samochody osobowe zaparkowano na terenie zielonym posesji przy granicy z działką sąsiednią. Trawnik posiadał ślady wielokrotnego używania powierzchni trawnika jako miejsca postojowego. Ustalono również, że pod wykonanym trawnikiem ułożone są płyty betonowe ażurowe będące utwardzeniem terenu. OWINB wskazał, że "zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 10 Prawa budowlanego, pozwolenia na budowę nie wymaga budowa miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie. Budowa taka - w myśl art. 31 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Nie oznacza to jednak, że obiekty zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia mogą być sytuowane dowolnie, a tym bardziej z naruszeniem przepisów prawa". Dalej organ odwołał się do treści § 19 ust. 1 i 2 warunków technicznych i stwierdził, że w niniejszej sprawie trudno było ustalić, ile faktycznie miejsc postojowych powstało na spornym terenie, niemniej jednak ich odległość od granicy z działką sąsiednią wynosi poniżej 3 m. Zdaniem organu, przepisy § 39 warunków technicznych mówiące o wymaganej powierzchni biologicznie czynnej oraz § 3 pkt 22 tych warunków definiujące teren biologicznie czynny są czytelne i jakakolwiek polemika z ich treścią nie znajduje uzasadnienia. Zwłaszcza ostatni ze wskazanych przepisów wyraźnie rozróżnia teren z nawierzchnią ziemną (co ma miejsce w niniejszej sprawie), a także dopuszcza urządzenie powierzchni biologicznie czynnej na tarasach i dachach. Ponadto strony zdają się nie zauważać, że ułożenie płyt betonowych (choćby nawet ażurowych) na ziemi i przykrycie tego terenu rolkami z trawą w celu umożliwienia postoju samochodów nie czyni tej części działki powierzchnią biologicznie czynną, chociażby przez to, iż niszczona zostaje (rozjeżdżona) część zieleni. Takie urządzenie miejsc postojowych stanowiło zatem obejście przepisów prawa. Świadczy o tym chociażby fakt, że płyty te ułożono i przykryto trawą w rolkach tuż po oddaniu do użytkowania inwestycji, na którą inwestor otrzymał wcześniej pozwolenie na budowę i po przeprowadzeniu przez organ nadzoru budowlanego obowiązkowej kontroli budowy. W przekonaniu OWINB, nie jest możliwe pozostawienie przedmiotowych robót w stanie obecnie istniejącym, ponieważ przywołane przepisy warunków technicznych i przepisy aktu prawa miejscowego nie dają takiej możliwości. Dlatego nakaz usunięcia płyt ażurowych jest prawidłowy i odpowiada przepisom prawa obowiązującym w dacie orzekania. Niemniej jednak czynności polegające na dokonaniu nasadzeń zieleni niskiej nie mogą być przedmiotem decyzji wydanej na podstawie przepisów Prawa budowlanego. W tej sytuacji przepisem mającym zastosowanie w sprawie jest art. 51 ust. 1 pkt 1, a nie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Stąd, należało uchylić zaskarżoną decyzję i orzec co do istoty sprawy na innej podstawie, niż to uczynił organ pierwszej instancji.

W skardze na powyższą decyzję E. i H. L., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucili:

1) naruszenie przepisów postępowania, a to art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (nieprzeprowadzenie dowodu z opinii ustalającej, czy teren zielony wskazany w decyzji jest terenem biologicznie czynnym), oraz sporządzenie uzasadnienia niezgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 K.p.a., a także polegające na błędnej ocenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, co spowodowało dokonanie nowych ustaleń, odmiennych od ustaleń organu pierwszej instancji (wybudowanie dodatkowych miejsc postojowych), co miało znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i doprowadziło do błędnego uznania, że skarżący są zobowiązani do usunięcia ułożonych na przedmiotowej działce płyt betonowych ażurowych, na których ułożono trawnik z gotowej darni pociętej na pasy, wykorzystywanych w celu urządzenia dodatkowych miejsc postojowych dla samochodów osobowych;

2) naruszenie przepisów postępowania, a to art. 8 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a., poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w niej stwierdzeń stanowczych, nieznajdujących oparcia w przeprowadzonych dowodach i dodatkowo bez ich wyjaśnienia, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji;

3) naruszenie przepisów postępowania, a to art. 80 K.p.a., poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę zgromadzonych w sprawie dowodów, w szczególności poprzez uznanie terenu biologicznie czynnego za miejsca postojowe;

4) naruszenie przepisów postępowania, a to art. 138 § 2 K.p.a., poprzez dokonanie ustaleń, że płyty ażurowe betonowe znajdujące się pod trawnikiem stanowią miejsca postojowe wobec braku takich ustaleń przez organ pierwszej instancji, co powinno skutkować uchyleniem decyzji organu pierwszej instancji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia, gdyż w przeciwnym razie stanowi to naruszenie konstytucyjnej zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 78 Konstytucji RP);

5) naruszenie prawa materialnego, a to art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, poprzez błędne jego zastosowanie i uznanie, że skarżący są zobowiązani do usunięcia ułożonych na działce nr a w [...] przy ul. [...] płyt betonowych ażurowych, na których ułożono trawnik z gotowej darni pociętej na pasy, wykorzystywanych w celu urządzenia dodatkowych miejsc postojowych dla samochodów osobowych, w sytuacji gdy zgromadzony materiał dowodowy nie pozwolił na takie ustalenie, a dodatkowo organ nie rozważył należycie, czy ewentualne naruszenie prawa i wykonane roboty budowlane nie mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem, bowiem tylko wtedy mogą być zastosowane nakazy wymienione w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego.

W związku z tymi zarzutami skarżący wnieśli o uchylenie decyzji OWINB z dnia 11 czerwca 2018 r. oraz decyzji PINB z dnia 2 marca 2018 r. w całości. Ponadto domagali się zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że organ odwoławczy dokonał rzeczowo nowych ustaleń, wykraczając poza ustalenia dokonane przez PINB, czym ograniczył w sposób radykalny prawo strony do rozpoznania sprawy w dwóch instancjach. Również obowiązek nałożony przez OWINB jest oparty o rodzajowo odmienne ustalenia, których PINB nie wskazał w sentencji swojego rozstrzygnięcia, pomimo wzmiankowania o nich w uzasadnieniu decyzji - w dziale wyjaśnienia podstawy prawnej, jednakże bez powołania tychże przepisów (§ 19 ust. 1 warunków technicznych) w podstawie prawnej rozstrzygnięcia. Do tych ustaleń strony nie mogły ustosunkować się w trakcie postępowania. Zdaniem skarżących, OWINB powinien uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, a nie czyniąc tego, dopuścił się naruszenia przepisu art. 138 § 2 K.p.a. Następnie skarżący uznali, że decyzje zostały podjęte przedwcześnie, bo przed przeprowadzeniem dowodu z opinii czy ekspertyzy specjalistów z zakresu botaniki na okoliczność tego, czy trawnik urządzony na przedmiotowej nieruchomości skarżących jest terenem biologicznie czynnym, zapewniającym naturalną wegetację roślin, o którym mowa w § 3 pkt 22 warunków technicznych. Stanowisko organu odwoławczego uznające trawnik za miejsca postojowe wynikało z faktu znajdowania się pod powierzchnią trawnika ażurowych płyt betonowych. Wspomniany przepis nie zakazuje jednak, aby pod powierzchnią trawnika znajdowały się np. płyty betonowe, które nie wpływają na naturalną wegetację roślin. Skarżący dostrzegli, że organ odwoławczy powołał się na nieobowiązującą treść przepisu. Dodali, że stwierdzenie podczas kontroli w lutym 2018 r., iż widoczne są ślady "rozjeżdżenia części zieleni", są w tym okresie czymś normalnym w przypadku najechania samochodem na teren zielony i nie świadczą o braku przymiotu terenu biologicznie czynnego. Powołując się na orzecznictwo sądowe, argumentowali, że okoliczność wyłożenia terenu ażurowymi płytami betonowymi, a następnie przysypanie ich ziemią i rozłożenie trawnika z rolki, wymaga dokładnego sprawdzenia spełnienia przesłanek biologicznej czynności takiego terenu. Istotnym jest również zbadanie przeznaczenia tego terenu na przedmiotowej nieruchomości. Przeznaczenie i wykonanie terenu zielonego - stosownie do wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę, a następnie samowolne parkowanie na tym terenie osób korzystających z lokali w budynku, to dwie różne sprawy, które organ powinien wyjaśnić. Tych ustaleń żaden z organów w niniejszej sprawie nie dokonał, a zatem należy uznać, że sprawa nie została wyjaśniona w sposób należyty, stosownie do art. 77 K.p.a. Dalej skarżący wskazali na sprzeczności w stanowisku organów dotyczące możliwości parkowania na terenie biologicznie czynnym - trawniku i na tej podstawie sformułowali zarzut naruszenia art. 80 K.p.a. W dalszej kolejności w skardze podniesiono zarzut naruszenia art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, bowiem - w ocenie skarżących - organ odwoławczy nie wykazał w uzasadnieniu, aby doszło do naruszeń prawa, których nie sposób usunąć. W decyzji powołano się tylko na "czytelność" przepisu. Powyższe dodatkowo przemawia za brakiem jednoznacznego i wyczerpującego wykazania przez organ niezgodności z prawem wykonanych robót budowlanych.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Na rozprawie pełnomocnik skarżących wniósł jak w skardze, powołując się na zawarte tam wywody. Nadto akcentował, że ocena, czy dany teren jest biologicznie czynny winna być dokonana przy uwzględnieniu sposobu położenia płyt ażurowych i możliwości wzrostu roślinności. Z kolei pełnomocnik organu wnosił i wywodził, jak w odpowiedzi na skargę, przedkładając dodatkowe dokumenty w sprawie (materiał zdjęciowy).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 P.p.s.a - poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, wykazała, że akty te zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Przedmiotem oceny w rozpoznawanej sprawie była decyzja OWINB z dnia 11 czerwca 2018 r., którą uchylono decyzję PINB z dnia 2 marca 2018 r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, o nałożeniu na inwestorów obowiązku wykonania określonych czynności, i nałożono na skarżących, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, obowiązek usunięcia ułożonych na działce nr a przy ul. [...] w [...] płyt betonowych ażurowych, na których ułożono trawnik z gotowej darni pociętej na pasy, wykorzystywanych w celu urządzenia dodatkowych miejsc postojowych dla samochodów osobowych.

W ocenie Sądu, zgodzić należy się ze skarżącymi, że zaprezentowane przez organy obu instancji stanowisko co do wystąpienia przesłanek do nałożenia na skarżących opisanych wyżej obowiązków jest przedwczesne, ponieważ nie zostało wystarczająco uzasadnione zarówno w sferze faktycznej, jak i sferze prawnej. Ponadto uzasadnienia prawne ocenianych decyzji są niezrozumiałe, a miejscami wręcz mylące.

Wobec charakteru popełnionych naruszeń w pierwszej kolejności wskazać trzeba, że przepisy art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. nakładają na organy administracji obowiązek ustalenia prawdy obiektywnej i podejmowania rozstrzygnięcia na podstawie wszechstronnie wyjaśnionego stanu faktycznego, przy zastosowaniu wszelkich koniecznych środków dowodowych, z uwzględnieniem słusznego interesu strony. Podkreślić również należy, że ustanowiona w art. 80 K.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów zobowiązuje do oparcia się przez organ na przekonujących podstawach - wskazanych w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, stosownie do treści przepisu art. 107 § 3 K.p.a. - i z całą pewnością nie polega na formułowaniu ocen w sposób dowolny. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd zaskarżonej decyzji. Tylko postępowanie przeprowadzone w opisany wyżej sposób stanowi o spełnieniu warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 K.p.a.). W myśl zasady ustalonej w art. 8 K.p.a., organy administracji zobowiązane są przy tym prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, co wyraża się m.in. w podejmowaniu czynności zmierzających do dokonania wyczerpującej oceny. Zasada ta wiąże się z zasadą przekonywania sformułowaną w art. 11 K.p.a., zgodnie z którą organy powinny wyjaśniać zasadność przesłanek, jakimi kierują się przy załatwieniu sprawy. W odniesieniu do tej zasady, jak również zasady wynikającej z art. 8 K.p.a., doniosłą rolę pełni z kolei uzasadnienie decyzji, które nie może być sformułowane ogólnikowo i w przypadku postępowania odwoławczego powinno służyć przekonaniu strony odwołującej do tego, że rozważono wszystkie istotne okoliczności faktyczne sprawy. W uzasadnieniu decyzji należy przedstawić - w sposób spójny, logiczny i wyczerpujący - tok rozumowania organu, obrazujący proces konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego w danej sprawie, aby możliwe było dokonanie weryfikacji zajętego przez organ stanowiska. W przeciwnym razie weryfikacja ta jest niemożliwa.

Zdaniem Sądu, orzekające w sprawie organy administracji nie sprostały powyższym obowiązkom, naruszając omówione przepisy. Przede wszystkim organy nie wyjaśniły w sposób dostateczny podstaw prawnych wydanych decyzji. Zgodnie z art. 107 § 1 K.p.a., istotny element decyzji administracyjnej stanowi powołanie podstawy prawnej oraz uzasadnienie faktyczne i prawne (pkt 4 i 6). Natomiast § 3 tej regulacji konkretyzuje, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Z przywołanych przepisów wynika zatem obowiązek wskazania oraz wyjaśnienia przepisów prawa, które zadecydowały o treści rozstrzygnięcia. Tymczasem w uzasadnieniu decyzji PINB nie podaje, jakie okoliczności faktyczne zadecydowały o wdrożeniu postępowania naprawczego oraz nie dokonuje kwalifikacji robót wykonanych przez inwestorów na spornym terenie. Brak również jakichkolwiek ustaleń co do ilości faktycznie urządzonych nowych miejsc postojowych, bądź ewentualnego wyliczenia, ile takich miejsc może pomieścić przedmiotowy teren. Powyższe ma o tyle istotne znacznie, że organ pierwszej instancji wyłącznie cytuje przepisy warunków technicznych dotyczące zachowania wymaganych odległości wydzielonych miejsc postojowych, nie podając, który konkretnie przepis został naruszony przez skarżących. Co więcej, organ bez żadnego wyjaśnienia podstawy prawnej nałożonych obowiązków arbitralnie przyjmuje, że dokonane zmiany w zagospodarowaniu działki - "tak czy inaczej" - należałoby uznać za wykonane w warunkach samowoli budowalnej. Ponadto w decyzji pierwszoinstancyjnej poza stwierdzeniem, że wykonane roboty naruszają przepisy Prawa budowlanego, brak jest jakichkolwiek rozważań w tej materii.

W ocenie Sądu, podobnych uchybień, jak opisane wyżej, dopuścił się również organ odwoławczy. I tak, OWINB przyjmując, że inwestorzy nie dochowali wymaganej warunkami technicznymi odległości 3 m od granicy działki budowlanej, nie podał - po pierwsze - na jakim dowodzie oparł to stwierdzenie, po drugie nie ustalił, w jakiej faktycznie odległości urządzono sporne miejsca postojowe od granicy. Organ nie poczynił też żadnych ustaleń co do parametrów obszaru, który wykorzystywano w celu urządzenia nowych miejsc postojowych, co byłoby pomocne dla dokonania wyliczeń odnośnie do ich ilości. Dalej dostrzec trzeba, że organ odwoławczy choć sam przyznaje, iż nie można ustalić ilości miejsc postojowych, powołuje się na przepis art. 29 ust. 1 pkt 10 Prawa budowlanego, zwalniający z konieczności uzyskania pozwolenia na budowę miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie. Powyższe stanowisko organu jest tym bardziej niezrozumiałe, że w tym samym akapicie w kolejnym zdaniu (s. 4 uzasadnienia), organ odwołuje się do przepisu art. 31 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, który określa, że pozwolenia nie wymaga rozbiórka budynków i budowli - niewpisanych do rejestru zabytków oraz nieobjętych ochroną konserwatorską - o wysokości poniżej 8 m, jeżeli ich odległość od granicy działki jest nie mniejsza niż połowa wysokości. Brak ciągłości logicznej tych wywodów prawnych powoduje, że zaskarżona decyzja jest kompletnie nieczytelna i w ogóle nie wyjaśnia przyjętego przez organ toku rozumowania. Podobne nieprawidłowości występują w dalszej części uzasadnienia, w której OWINB przytacza całą treść § 19 warunków technicznych, przy czym nie wskazuje, który przepis został przez inwestorów naruszony. Odnośnie natomiast do rozważań dotyczących terenu biologicznie czynnego należy stwierdzić - na co słusznie zwrócili uwagę skarżący - że organ odwoławczy powołał się na brzmienie § 3 pkt 22 warunków technicznych, które nie obowiązywało już w dacie orzekania przez organy obu instancji. Tym samym wszelkie wywody OWINB w tym zakresie, choć i tak lakoniczne, są nieaktualne i nieprzydatne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Ponadto organ odwoławczy, stwierdzając, że pozostawienie przedmiotowych robót w stanie obecnie istniejącym nie jest możliwie, ponieważ przepisy prawa miejscowego nie dają takiej możliwości, nie wyjaśnił, które - jego zdaniem - zapisy planu zostały przez skarżących naruszone. W tym miejscu wyjaśnienia więc wymaga, że nakazy wymienione w art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego mogą być zastosowane, gdy nastąpiło niedające się usunąć naruszenie prawa i wykonane roboty budowlane nie mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem. Jeśli doszło do wykonania robót budowlanych naruszających obowiązujący porządek prawny, to wówczas - na zasadzie art. 51 ust. 7 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego - organ może nakazać rozbiórkę bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego oznacza zakończenie postępowania naprawczego wynikiem negatywnym dla inwestora i z uwagi na jej skutki, wymaga jednoznacznego i wyczerpującego wykazania przez organ stanu niezgodności z prawem wykonanych robót budowlanych przez wskazanie przepisów naruszonych. W zaskarżonej decyzji wyjaśnień w tym zakresie jednak zabrakło, co niewątpliwie uzasadnia stanowisko o naruszeniu przez organ art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. W konsekwencji powyższego uznać trzeba, że OWINB przedwcześnie i w sposób dowolny uznał, iż zachodzą przesłanki do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

W przekonaniu Sądu, organy nakładając na skarżących określone obowiązki, jednocześnie nie wyjaśniły, a przynajmniej nie dały temu wyrazu w uzasadnieniach decyzji, który z przepisów powszechnie obowiązujących został naruszony. Innymi słowy, w zaskarżonej decyzji (także w decyzji organu pierwszej instancji) nie wytłumaczono, jaki przepis uzasadnia stanowisko o braku możliwości zalegalizowania spornych robót budowlanych. Stąd, pozbawiono inwestorów, a w dalszej kolejności także Sąd, możliwości zweryfikowania, czy organy dokonały prawidłowej subsumcji stanu faktycznego pod normę materialnoprawną. Podkreślić również warto, że sąd administracyjny nie jest uprawniony do zastępowania organu w ustalaniu stanu faktycznego sprawy oraz poszukiwania podstaw prawnych do poczynionych przezeń ustaleń.

Reasumując stwierdzić przyjdzie, że uchybienia w postaci niewskazania oraz niewyjaśnienia w uzasadnieniu ocenianych decyzji - w sposób dostateczny - podstawy prawnej obowiązków nałożonych na skarżących w odniesieniu do okoliczności faktycznych sprawy, stanowią o podjęciu rozstrzygnięcia z naruszeniem wymogów określonych w art. 107 § 3 K.p.a., i to w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu, dokonana przez organy ocena jest niepełna i nie uzasadnia wystarczająco podjętego rozstrzygnięcia. Brak prawidłowego uzasadnienia stanowi z kolei podstawę do postawienia organom skutecznego zarzutu naruszenia zasady prawdy obiektywnej i obowiązku wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.) oraz zasad ustalonych w art. 8 i art. 11 K.p.a.

Sąd nie podzielił natomiast zarzutu skarżących, że doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności, ponieważ OWINB dokonał nowych ustaleń w sprawie. Rolą organu odwoławczego, wynikającą wprost z określonej w art. 15 K.p.a. zasady dwuinstancyjności, jest bowiem ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy. Skuteczne wniesienie odwołania przenosi zatem na ten organ kompetencję do przeprowadzenia samodzielnych ustaleń faktycznych i dokonania na ich podstawie ponownej oceny z zastosowaniem odpowiednich przepisów prawa. Obowiązkiem organu odwoławczego jest więc rozpatrzenie sprawy tak, jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji.

W tym stanie rzeczy, wobec stwierdzonego naruszenia przez organy przepisów prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd - na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 P.p.s.a. - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, o czym orzeczono jak w punkcie 1 wyroku. Rozstrzygnięcie dotyczące kosztów postępowania, zawarte w punkcie 2 wyroku, uzasadnia przepis art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się solidarnie uiszczony przez skarżących wpis od skargi w kwocie 500 zł, wynagrodzenie pełnomocnika skarżących w kwocie 480 zł oraz opłata skarbowa uiszczona od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa, zgodnie z dyspozycją art. 153 P.p.s.a.