Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1830/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-03-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 30 ust. 1 , 2 i 3, art. 46 ust. 1 pkt 1-3
journal: Dz.U. 2021 poz 779
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska Sędziowie sędzia WSA Anna Sękowska (spr.) sędzia WSA Agnieszka Wójcik Protokolant spec. Izabela Urbaniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2022 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Klimatu i Środowiska z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na przetwarzanie odpadów 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Klimatu i Środowiska na rzecz skarżącej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzją z [...] października 2021 r., Nr: [...] Minister Klimatu i Środowiska orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] czerwca 2021 r. nr [...] odmawiającej [...] sp. z o.o. udzielenia zezwolenia na przetwarzanie odpadów poza instalacjami i urządzeniami, poprzez wypełnienie terenu niekorzystnie przekształconego, na działce o numerze ewidencyjnym [...], w obrębie geodezyjnym [...], gmina [...].

Zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne.

Wnioskiem z 29 marca 2019 r. spółka [...] Sp. z o.o. wystąpiła do Marszałka Województwa [...] o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów na terenie nieruchomości położonej w [...], gmina [...], stanowiącej dz. ew. nr [...].

Marszałek Województwa [...] decyzją nr [...] z [...] czerwca 2019 r. odmówił udzielenia firmie [...] Sp. z o.o. zezwolenia na przetwarzanie odpadów poza instalacjami i urządzeniami, poprzez wypełnianie terenu niekorzystnie przekształconego zlokalizowanego w [...] (gmina [...]) na terenie działki o numerze ewidencyjnym [...], obręb geodezyjny [...]. Decyzja ta została następnie uchylona decyzją Ministra Środowiska z [...] października 2019 r., znak: [...].

Po przeprowadzeniu postępowania, stosownie do wskazań zawartych w decyzji Ministra Środowiska z [...] października 2019 r., wskazaną na wstępie decyzją, Marszałek odmówił firmie [...] sp. z o. o. udzielenia zezwolenia na przetwarzanie odpadów poza instalacjami i urządzeniami, poprzez wypełnienie terenu niekorzystnie przekształconego, na działce o numerze ewidencyjnym [...] w [...], gmina [...]. Jako podstawę swojej decyzji Marszałek podał art. 46 ust. 1 pkt. 3 ustawy o odpadach i wyjaśnił, że brak jest podstaw prawnych do wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów na ww. nieruchomości, z uwagi na niespełnienie wymagań prawnych określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z 11 maja 2015 r. w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami. Zdaniem Marszałka Województwa [...] planowany proces przetwarzania odpadów nie jest zgodny z decyzją Wójta Gminy [...] z [...] sierpnia 2020 r. znak: [...] o warunkach zabudowy, ponieważ decyzja ta nie określa możliwości prowadzenia na przedmiotowym terenie procesu odzysku odpadów. Przepis rozporządzenia w sprawie prowadzenia odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami określa, że warunkiem prowadzenia procesu przetwarzania odpadów poprzez wypełnienie terenu niekorzystnie przekształconego jest zgodność planowanego działania (prowadzenia odzysku odpadów) z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zdaniem organu I instancji, to w decyzji o warunkach zabudowy musi być określona możliwość prowadzenia procesu odzysku odpadów, aby możliwe było stwierdzenie zgodności jego prowadzenia z wydaną decyzją.

Strona niezadowolona z takiego rozstrzygnięcia, działając przez pełnomocnika - adwokat A. G., złożyła odwołanie.

Minister Klimatu i Środowiska zaskarżoną decyzją (nr i data wydania wskazane na wstępie) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy obszernie przytoczył przebieg postępowania a następnie wyjaśnił, że decydująca regulacja prawna w analizowanej sprawie, to art. 46 ust. 1 pkt. 3 ustawy o odpadach, zgodnie z którym właściwy organ odmawia wydania zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów, w przypadku gdy zamierzony sposób gospodarowania odpadami jest niezgodny z przepisami prawa, w tym prawa miejscowego.

Organ odwoławczy podzielił ustalenia i oceny Marszałka w zakresie dotyczącym braku zgodności zamierzonego sposobu gospodarowania odpadami z przedłożoną przez Stronę decyzją Wójta Gminy [...] Nr [...] z [...] sierpnia 2020 r., znak: [...] o warunkach zabudowy dla potrzeb budowy bazy zaplecza sprzętu budowlanego, składającej się z hali magazynowo-warsztatowej z częścią socjalno-biurową, budynku biurowo-socjalnego, parkingu dla samochodów osobowych, parkingu dla samochodów ciężarowych, dróg wewnętrznych i placów składowo- manewrowych, a także instalacji i sieci wewnętrznych i zewnętrznych wraz z infrastrukturą techniczną, na działce o numerze ewidencyjnym [...], obręb geodezyjny [...], gmina [...]. Zdaniem Ministra, Marszałek słusznie stwierdził, że dokument ten nie zawiera w swojej treści określenia o możliwości prowadzenia procesu odzysku odpadów na przedmiotowym terenie.

Ponadto Minister Klimatu i Środowiska uznał, że niezgodność decyzji o warunkach zabudowy wynika jeszcze z innego powodu. Otóż ostateczna wersja wniosku obejmuje tylko część terenu działki o numerze ewidencyjnym [...], w obrębie geodezyjnym [...], natomiast załącznik graficzny, stanowiący integralną część decyzji o warunkach zabudowy przewiduje zagospodarowanie (tym samym wyrównanie terenu przy użyciu odpadów) całej powierzchni tej działki (również tej części, na której do 2000 roku znajdowało się nielegalne składowisko odpadów komunalnych). Wobec faktu, że z powodu scalenia działek o numerach ewidencyjnych: [...], [...], [...] (obszar gdzie według zgromadzonej dokumentacji znajdowało się nielegalne składowisko odpadów komunalnych) z działkami o numerach ewidencyjnych: [...], [...] (gdzie odpadów komunalnych nie ma) — nieczytelne stały się załączniki graficzne przedstawiające finalny zakres inwestycji (ograniczony do północnej i wschodniej części działki o numerze ewidencyjnym [...]), na których zaznaczony jest teren rzekomo wolny od odpadów komunalnych. W dokumentacji brak jest też map obrazujących stary podział geodezyjny, co dałoby ogólny pogląd na sytuację – możliwość określenia lokalizacji dawnych działek: [...], [...], [...] zanieczyszczonych odpadami komunalnymi. W takim stanie rzeczy w ocenie Ministra Klimatu i Środowiska, biorąc pod uwagę ostateczną wersję wniosku, nie jest możliwa realizacja planowanego zamierzenia na niejednoznacznie określonej części działki o numerze ewidencyjnym [...].

Minister zwrócił także uwagę, że kwestia rekultywacji terenu nielegalnego składowiska odpadów komunalnych została pozostawiona bez dalszego rozpoznania. Jakkolwiek sprawa dotycząca rekultywacji historycznego nielegalnego składowiska odpadów komunalnych, znajdującego się na terenie działki o numerze ewidencyjnym [...], w obrębie geodezyjnym [...], leży poza zakresem tego postępowania, to bezdyskusyjne pozostaje – zdaniem organu – jej powiązanie z przedmiotem sprawy, dotyczącym wypełnienia badanego terenu niekorzystnie przekształconego. W ocenie Ministra Klimatu i Środowiska konieczne jest bowiem wykonanie działań rekultywacyjnych na terenie jednej działki łącznie, według ustalonego harmonogramu i to w pierwszej kolejności. Nielogicznym bowiem z punktu widzenia technicznego, zważywszy na brak podziału geodezyjnego działki, byłoby rozpoczynanie prac od zasypywania terenu wolnego od odpadów komunalnych i budowania w tej części bazy zaplecza sprzętu budowlanego, podczas gdy w bezpośrednim sąsiedztwie tych obiektów konieczne będą do przeprowadzenia działania naprawcze, spowodowane istnieniem historycznego nielegalnego składowiska.

Minister na marginesie zauważył, że gdyby doszło do wydania w trybie art. 26 ustawy o odpadach nakazu usunięcia odpadów, stateczność sąsiednich gruntów mogłaby zostać zagrożona. Mając na uwadze zaś, że szacunkowa objętość złoża zdeponowanych odpadów wynosi ok. 250 000 m3, złoże odpadów zajmuje powierzchnię ok. 3,5 ha, istotne jest, że zgodnie z opinią autorów projektu rekultywacji terenu zdegradowanego wskutek nielegalnego składowania odpadów (wykonanego dla przedmiotowego terenu), zabudowa miejsc, gdzie były składowane odpady możliwa jest jedynie po przeprowadzeniu badań geotechnicznych, kwalifikujących podłoże jako możliwe do zabudowy. Jednocześnie wykluczona jest lokalizacja obiektów przeznaczonych na pobyt stały ludzi. Powyższe, zdaniem organu, świadczy o braku bezpiecznej stateczności tych gruntów, która zapewne nie pozostanie także bez wpływu na tereny bezpośrednio przyległe. W opinii Ministra Klimatu i Środowiska zatem, biorąc pod uwagę obecny stan na terenie działki o numerze ewidencyjnym [...], absolutnie niedopuszczalnym jest na tym etapie działań naprawczych dopuszczenie do realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia.

Skargę na decyzję Ministra Klimatu i Środowiska wydaną w [...] października 2021 r., Nr: [...] utrzymującą w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z [...] czerwca 2021 r. wniosła spółka [...]Sp. z o. o.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1/ prawa procesowego tj. art 8, art 77 § 1, art. 80 oraz art 139 kpa poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny materiału dowodowego, czego skutkiem jest brak wewnętrznej spójności uzasadnienia zaskarżonej decyzji, wskazanie jako podstawy utrzymania decyzji organu I instancji przesłanek pozaustawowych i nie udowodnionych, wykraczających poza zakres rozpoznania sprawy (jak analiza potencjalnych ewentualnego nakazu usunięcia odpadów – których istnienia nie stwierdzono – na stabilność konstrukcji planowanego przedsięwzięcia inwestycyjnego objętego ostateczną decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach i o warunkach zabudowy), a w konsekwencji pogorszenie sytuacji prawnej odwołującego się poprzez rozszerzenie przesłanek warunkujących udzielnie zezwolenia na zagospodarowanie odpadów;

2/ prawa materialnego tj.:

- art 46 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach, poprzez przyjęcie, że zamierzony sposób gospodarowania odpadami jest niezgodny z przepisami prawa, w tym prawa miejscowego;

- rozporządzenia Ministra Środowiska z 11 maja 2015 r. w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami, poprzez przyjęcie, że w zapisach decyzji nr [...] o warunkach zabudowy z [...] sierpnia 2020 r. musi być określona możliwość prowadzenia procesu odzysku odpadów, aby możliwe było stwierdzenie zgodności jego prowadzenia z wydaną decyzją.

Mając na uwadze tak sformułowane zarzuty, strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zobowiązanie organu do wydania decyzji udzielającej zezwolenia na przetwarzanie odpadów poza instalacjami i urządzeniami poprzez wypełnienie terenu niekorzystnie przekształconego, na części działki o numerze ewidencyjnym [...] w obrębie geodezyjnym [...], gmina [...] zgodnie z wnioskiem Skarżącego, a także o zasądzenie od organu kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa sądowego.

W uzasadnieniu strona skarżąca przytoczyła również przebieg sprawy i wyjaśniła, że wątpliwości co do zakresu nieruchomości objętego wnioskiem nie zgłaszał Marszałek, który potwierdził w decyzji, że [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] przy piśmie z 14 maja 2021 r., zmodyfikowała zakres wniosku wyłącznie do części terenu, na którym nie zostały zdeponowane, w latach 70-tych do 2000 r., odpady komunalne. Zdaniem Skarżącej, wątpliwości tych również nie mógłby mieć Minister Klimatu, gdyby zbadał materiał znajdujący się w aktach sprawy, a zawierający mapy z zaznaczeniem historycznych podziałów działek, jak również przedłożone badanie geologiczne potwierdzające brak występowania jakichkolwiek odpadów na terenie objętym wnioskiem.

Dalej Skarżąca podniosła, że Minister powołuje się na konieczność rekultywacji terenu historycznego składowiska odpadów, jednak nie wskazuje jakiejkolwiek podstawy prawnej takiego działania, ani też jakichkolwiek dowodów na istnienie na terenie działki [...] jakichkolwiek odpadów. Organ zastanawia się także na temat stateczności wykonania obiektów na terenie działki [...] w oparciu o historyczne opracowania prywatnych podmiotów, niezatwierdzone jakąkolwiek decyzją, pomijając zupełnie okoliczność wydania ostatecznych decyzji w tym zakresie przez uprawnione organy i poprzedzonych opiniami właściwych instytucji (decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i decyzji o warunkach zabudowy dla przedsięwzięcia obejmującego budowę bazy zaplecza technicznego sprzętu budowlanego na działce o numerze ewidencyjnym [...] w miejscowości [...], gm. [...]).

Minister Klimatu podejmuje także rozważania na temat wszczęcia postępowania w trybie art. 26 ust 2 ustawy o odpadach, zmierzającego do usunięcia odpadów w miejscu nieprzeznaczonym do ich składowania, ale nie podaje jakichkolwiek dowodów na ich występowanie na tym terenie (odpady komunalne gromadzone w ubiegłym stuleciu musiały ulec naturalnym procesom biodegradacji) i bez rozważenia, dlaczego właściwy w sprawie Wójt Gminy [...] zamiast wszczynać takie postępowanie, wydaje ostateczne decyzje o realizacji przedsięwzięcia budowy bazy na terenie działki nr [...] w Obrębie [...] gm. [...].

Wreszcie strona skarżąca wskazała, że do akt przedstawiła decyzję Wójta Gminy [...] z [...] sierpnia 2020 r. znak: [...] o warunkach zabudowy dla potrzeb budowy bazy zaplecza sprzętu budowlanego, składającej się z hali magazynowo-warsztatowej z częścią socjalno-biurową, budynku biurowo- socjalnego, parkingu dla samochodów osobowych, parkingu dla samochodów ciężarowych, dróg wewnętrznych i placów składowo-manewrowych, a także instalacji i sieci wewnętrznych i zewnętrznych wraz z infrastrukturą techniczną, na działce o nr ew. [...], obręb geodezyjny [...], gmina [...]. Na etapie wnioskowania o wydanie warunków zabudowy wnioskodawca określił jednoznacznie, iż "Przed przystąpieniem do realizacji obiektów kubaturowych oraz elementów infrastruktury, konieczne będzie wykonanie wyrównania i stabilizacji podłoża pod inwestycję. Etap przygotowania planowanej inwestycji związany będzie przede wszystkim z przekształceniem powierzchni ziemi na terenie działki inwestycyjnej. Prace te będą realizowane w kierunku wyrównania powierzchni terenu poprzez wypełnienie terenu — niekorzystnie przekształconego w obrębie dawnego wyrobiska glebą i ziemią, w tym kamieniami (17 05 04), zgodnie z postanowieniami Rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami (Dz. U. z 2015 r. poz. 796.), przy założeniu podniesienia jego fragmentów do istniejących rzędnych. Kolejnym etapem będzie stabilizacja gruntu metodami inżynieryjnymi." Wydając tę decyzję, organ potwierdził, że planowana inwestycja nie stoi w sprzeczności z przepisami odrębnymi, co odnosi się również do przepisów ustawy o odpadach i aktów wykonawczych do niej, o których mowa w decyzji Ministra Klimatu.

W dalszej części Skarżąca wyjaśnia, że Minister Środowiska w rozporządzeniu z 11 maja 2015 r. w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami (Dz. U. z 2015 r. nr 796), określił rodzaje odpadów oraz warunki ich odzysku w procesach odzysku R3, R5, R11 i R12 wymienionych w załączniku nr 1 do ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach, poza instalacjami lub urządzeniami. Z załącznika do tego rozporządzenia wynika, że w przypadku wypełniania terenów niekorzystnie przekształconych (takich jak zapadliska, nieeksploatowane odkrywkowe wyrobiska lub wyeksploatowane części tych wyrobisk) warunkiem odzysku jest m. in. to, że planowane działanie jest: określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo określone w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy albo zgodne z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, albo określone w decyzji w sprawie rekultywacji i zagospodarowania gruntów rolnych lub leśnych na podstawie ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1205, ze zm.).

Zarówno w zaskarżonej decyzji, jak i w decyzji organu I instancji, podano, że możliwość prowadzenia procesu odzysku odpadów nie musi być "zgodna" jak wskazuje przepis, lecz musi zostać "określona" w decyzji o warunkach zabudowy, aby wykazać możliwość prowadzenia procesu odzysku odpadów i tym samym zgodność z przepisami tejże decyzji. Zdaniem Skarżącej taka wykładnia językowa jest wprost sprzeczna z literalnym brzmieniem zapisów rozporządzenia, które wprawdzie co do innych podstaw prawnych wymaga, aby zawierały one "określenie" w nich zamierzonego przedsięwzięcia, to w przypadku decyzji o warunków zabudowy odstępuje wyraźnie od tego wymogu, wskazując wyłącznie wymóg zgodności (braku niezgodności) planowanego działania z warunkami decyzji.

Skarżąca zwróciła uwagę, że w orzecznictwie (NSA w wyroku I OSK 174/15 z 2016-08-24) wyrażany jest pogląd, iż racjonalny ustawodawca nie nadaje różnym zwrotom w ramach jednego aktu prawnego tego samego znaczenia i ani sąd ani żaden inny organ nie jest uprawniony do takiej korekty ustawodawcy. Zatem, w procesie wykładni norm rozporządzenia, organy nie mogły nadawać zwrotowi "określony w" i "zgodny z" takiego samego znaczenia ze względu na zakaz wykładni synonimicznej ugruntowany w polskim systemie prawnym (por. L Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010, s. 117 i n.).

Skarżąca zwraca uwagę, że sama decyzja o warunkach zabudowy została wydana w oparciu o obowiązujące przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 26 sierpnia 2003 r. (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), które zgodnie z art 61 ust 6 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717), jednoznacznie wskazują sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania: linii zabudowy; wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; szerokości elewacji frontowej; wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Brak jest w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak również w wydanym na jej podstawie rozporządzeniu przepisów wprowadzających do katalogu ustaleń objętych decyzją o warunkach zabudowy kwestii warunków odzysku odpadów poza instalacjami. Stąd również Minister Środowiska w rozporządzeniu z 11 maja 2015 r. w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami (Dz. U. z 2015 r. nr 796) (dalej "Rozporządzenie") określił konieczność wyłącznie zgodności decyzji, a nie zawierania w niej postanowień, które nie są określone w przepisach prawa regulujących treść, jaką winny zawierać decyzje o warunkach zabudowy.

W odpowiedzi na skargę Minister Klimatu i Środowiska wniósł o jej oddalenie.

Pismem z 5 stycznia 2022 r., odnosząc się do twierdzeń organu odwoławczego co do braku spójności załącznika i części tekstowej decyzji wz, Skarżąca wyjaśniła dodatkowo, że decyzja o warunkach zabudowy zakłada różne sposoby zagospodarowania działki, również poprzez wykorzystanie gleby i ziemi stanowiącej odpad, ale również wykonywanie dróg wewnętrznych, placów, terenów zieleni etc. Decyzja o warunkach zabudowy nie może zakładać wyłącznie wypełnienia terenu niekorzystnie przekształconego, gdyż byłoby to niezgodne z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ale również nieracjonalne. Nadto podkreślono, że decyzja o warunkach zabudowy w załączniku graficznym stanowi, iż "Etap przygotowania planowanej inwestycji związany będzie przede wszystkim z przekształceniem powierzchni ziemi na terenie działki inwestycyjnej. Prace te będą realizowane w kierunku wyrównania powierzchni terenu poprzez wypełnienie terenu niekorzystnie przekształconego w obrębie dawnego wyrobiska glebą i ziemią, w tym kamieniami (17 05 04), zgodnie z postanowieniami rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami Dz.U. z 2015 r. poz. 796., przy założeniu podniesienia jego fragmentów do istniejących rzędnych. Kolejnym etapem będzie stabilizacja gruntu metodami inżynieryjnymi."

Skarżąca jeszcze raz podkreśliła, że wniosek o wydanie decyzji o przetwarzanie odpadów poprzez wypełnienie terenu niekorzystnie przekształconego nigdy nie obejmował całego terenu działki [...] (a złożony był przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy), ponieważ nie całość terenu stanowi teren niekorzystnie przekształcony, jak również część działki znajduje się powyżej rzędnych terenu otaczającego działkę nr [...], co wyklucza "wypełnienie" a stanowiłoby o wykonywaniu nasypu. Wniosek o wydanie decyzji na przetwarzanie odpadów poprzez wypełnienie terenu niekorzystnie przekształconego został wprawdzie w tym przypadku zmieniony ale również wyłącznie z jednego powodu. Jak słusznie wskazano w korespondencji z Marszałkiem Województwa, wniosek początkowo dotyczył większej powierzchni działki, co prowadziłoby do wypiętrzenia rzędnych terenu po przetworzeniu odpadów ponad rzędne otaczającego działkę terenu. W wyniku obniżenia rzędnych zgodnie z wytycznymi Marszałka Województwa [...], do których miałoby dochodzić do przetwarzania odpadów w ostatecznej wersji wniosku, rzędne te doprowadzone zostały do terenów przyległych, poza granicą działki [...], a tym samym zmniejszyła się znacznie powierzchnia działki objęta wnioskiem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada, czy organ administracji orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszym postępowaniu była decyzja Ministra Klimatu i Środowiska z [...] października 2021 r., Nr [...] utrzymująca w mocy decyzję nr [...] Marszałka Województwa [...] z [...] czerwca 2021 r. odmawiającej [...] sp. z o.o. udzielenia zezwolenia na przetwarzanie odpadów poza instalacjami i urządzeniami, poprzez wypełnienie terenu niekorzystnie przekształconego, na działce o numerze ewidencyjnym [...] w obrębie geodezyjnym [...], gmina [...].

Podstawę wydania decyzji przez organy obydwu instancji stanowił przepis art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach, wobec stwierdzenia, że zamierzony sposób gospodarowania odpadami jest niezgodny z rozporządzeniem Ministra Środowiska z 11 maja 2015 r. w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami (Dz. U. z 2015 r., poz. 769). Zdaniem organów planowany proces przetwarzania odpadów nie jest zgodny z decyzją Wójta Gminy [...] z [...] sierpnia 2020 r. znak: [...] o warunkach zabudowy, ponieważ decyzja ta nie określa możliwości prowadzenia procesu odzysku odpadów w miejscu planowanej inwestycji. Decyzja ta dotyczy bowiem budowy bazy zaplecza sprzętu budowlanego składającej się z hali magazynowo- warsztatowej z częścią socjalno-biurową, budynku biurowo-socjalnego, parkingu dla samochodów osobowych, parkingu dla samochodów ciężarowych, dróg wewnętrznych i placów składowo- manewrowych, a także instalacji i sieci wewnętrznych i zewnętrznych wraz z infrastrukturą techniczną, na działce o numerze ewidencyjnym [...], obręb geodezyjny [...], gmina [...], nie zaś prowadzenia na tej nieruchomości działalności w zakresie zbierania bądź przetwarzania odpadów.

Należy zatem wyjaśnić, że co do zasady przetwarzanie odpadów poza instalacjami lub urządzeniami jest zakazane (art. 30 ust. 1 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach, tekst jednolity obowiązujący w dniu wydania zaskarżonej decyzji Dz. U. z 2021 r. poz. 779).

Jednocześnie jednak w ust. 2 art. 30 ustawodawca dopuszcza odzysk poza instalacjami lub urządzeniami w przypadku:

1) odzysku w procesie odzysku R10, o którym mowa w załączniku nr 1 do ustawy, zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie ust. 4;

2) rodzajów odpadów wymienionych w przepisach wydanych na podstawie ust. 5, poddawanych odzyskowi, zgodnie z warunkami określonymi w tych przepisach, w procesach odzysku R3, R5, R11 i R12, o których mowa w załączniku nr 1 do ustawy;

3) osób fizycznych prowadzących kompostowanie na potrzeby własne.

W ustępie 3 zaś art. 30 ustawy o odpadach, zastrzeżono, że odzysk poza instalacjami lub urządzeniami, o którym mowa w ust. 2, może być prowadzony, jeżeli nie stwarza zagrożenia dla środowiska, życia lub zdrowia ludzi oraz jest prowadzony zgodnie z wymaganiami określonymi w przepisach wydanych odpowiednio na podstawie ust. 4 lub 5. Przy tym w warunkach rozpoznanej sprawy, chodzi o zgodność z przepisami wydanego w oparciu o art. 30 ust. 5 ustawy o odpadach rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 11 maja 2015 r. w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami (Dz. U. poz. 796).

Nadto przypomnieć trzeba, że w myśl art. 46 ust. 1 pkt 1-3 ustawy o odpadach właściwy organ odmawia wydania zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów, w przypadku gdy zamierzony sposób gospodarowania odpadami:

1) mógłby powodować zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub dla środowiska;

2) jest niezgodny z planami gospodarki odpadami;

3) jest niezgodny z przepisami prawa, w tym prawa miejscowego.

W rozpoznanej sprawie organ uznał, że zamierzony sposób gospodarowania odpadami jest niezgodny z przepisami prawa, tj. z przepisami zawartymi w ww. rozporządzeniu. Co należy uwypuklić organy nie stwierdziły aby zamierzony sposób gospodarowania opadami mógł powodować zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub dla środowiska.

Przepis ww. rozporządzenia (a konkretnie zapisy zawarte w załączniku do rozporządzenia) określa, że warunkiem prowadzenia procesu przetwarzania odpadów poprzez wypełnienie terenu niekorzystnie przekształconego jest zgodność planowanego działania (prowadzenia odzysku odpadów) z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Zdaniem Sądu, słusznie podnosi Skarżąca, że omawiany przepis nie wymaga, aby decyzja o warunkach zabudowy "określała" możliwość prowadzenia odzysku odpadów w miejscu planowanej inwestycji. Przepis ten mówi bowiem o "zgodności" planowanego działania z decyzją ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, nie wyjaśniając jednocześnie jak pojęcie "zgodności" należy rozumieć. Pewne jest jednak, że jego utożsamianie z pojęciem "określona w decyzji" nie znajduje żadnego uzasadnienia. Szczególnie gdy uwzględni się, podkreślaną w skardze okoliczność, że ten sam przepis rozporządzenia określając warunki prowadzenia procesu odzysku dla wskazanych kodów odpadów i wskazanych procesów odzysku, wymaga – posługując się alternatywą rozłączną – aby planowane działanie było "określone" w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, albo w studium, albo w decyzji o rekultywacji, bądź było "zgodne" z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Z powyższego wynika zatem, że w przypadku gdy podmiot ubiegający się o prowadzenie odzysku odpadów poza instalacjami lub urządzeniami dysponuje decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wówczas badaniu podlega zgodność planowanego działania z tą decyzją, nie czy decyzja to działanie określa. To bowiem w przypadku braku decyzji wymagane jest określenie planowanego działania w mpzp, studium lub decyzji o rekultywacji.

Rolą zatem organów rozpatrujących wniosek skarżącej spółki o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów poza instalacjami lub urządzeniami, na terenie nieruchomości położonej w [...] , gmina [...], stanowiącej dz. ew. nr [...], było zbadanie zgodności planowanego działania z przedłożoną przez stronę decyzją o warunkach zabudowy. Organy natomiast, wbrew wyraźnemu rozróżnieniu wprowadzonemu ustawodawcę w akcie wykonawczym, uznały że w przypadku legitymowania się podmiotu wnioskującego decyzją wz, również należy oczekiwać określenia w niej planowanego działania i tę właśnie okoliczności poddały badaniu.

W ocenie Sądu, organy, opierając decyzję negatywną na stwierdzeniu braku określenia planowanego działania w decyzji o warunkach zabudowy, dopuściły się nieuprawnionej interpretacji zapisów omawianego rozporządzenia, a w konsekwencji nie ustaliły w sposób należyty i wyczerpujący stanu faktycznego sprawy, czym z kolei dopuściły się naruszenia przepisów postępowania (art. 7, 77 i 80 k.p.a.), które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy zatem zaskarżona decyzja oraz decyzją organu I instancji wydane zostały przedwcześnie.

Ponownie zatem rozpatrując sprawę, organy dokonają oceny wniosku w zgodzie z obowiązującymi przepisami, mając na uwadze wyrażoną powyżej przez Sąd interpretację przepisów omawianego rozporządzenia w zakresie zgodności planowane zamierzenia z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Należy przy tym wyjaśnić, że jak wynika z wniosku z 2019 r. planowana działalność ma polegać na przetwarzaniu odpadów. W decyzji Wójta Gminy [...] z [...] sierpnia 2020 r., Nr [...], znak [...], ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, w pkt 3b wskazano, że należy uwzględnić warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wynikające z decyzji Wójta Gminy [...] nr [...] z [...] marca 2019 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. W tej ostatniej zaś decyzji na stronie 5 zawarto informację, że w ramach realizacji planowanej inwestycji będzie miało miejsce nawiezienie gleby, ziemi, a kolejno także kamieni, tłucznia lub piasku w celu podniesienia, utwardzenia i wyrównania części ternu.

Oceniając zatem, przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, zgodność planowanego działania z decyzją wz, organ winien także, odwołując się do potocznego znaczenia słowa "zgodność", ocenić tę zgodność w odniesieniu do przywołanych powyżej zapisów decyzji wz oraz decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody.

Odnosząc się do pozostałych kwestii wyjaśnić należy, że Minister w zaskarżonej decyzji wskazuje dodatkowy powód odmowy wydania wnioskowanego zezwolenia. Otóż, zdaniem Ministra Klimatu i Środowiska w sprawie mamy do czynienia z niejednoznacznie określoną częścią działki o numerze ewidencyjnym [...], co również przekłada się na brak zgodności planowanego działania z decyzją o warunkach zabudowy. Po pierwsze sąd wskazuje, że w przypadku pojawienia się w sprawie nieścisłości, rzeczą organu jest wezwanie strony do ich doprecyzowania, o ile istotnie jest to konieczne w okolicznościach faktycznych i prawnych danej sprawy. Po drugie zaś, odnosząc się już konkretnie do sprawy niniejszej, przedstawiona przez stronę decyzja wz obejmuje całą działkę [...]. Zatem sąd nie rozumie z jakiego powodu badanie zgodności planowanego działania z decyzją wz ma być ograniczone do bliżej nieokreślonej części działki. Skoro decyzja wz obejmuje całą działkę [...], to trudno sobie wyobrazić, aby zapis pkt 3b tej decyzji (o którym mowa powyżej), ograniczony był wyłącznie do jej części. Sąd jednak tego nie wyklucza, stąd przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, o ile organ uzna te kwestie za istotne, dopilnuje wyjaśnienia istotnych okoliczności wzywając stronę do ich doprecyzowania i wyjaśni powody dla których uznał te okoliczności za kluczowe, bądź istotne dla sprawy oraz wskaże ku temu podstawę prawną.

Sąd zwraca również uwagę, że rozważania Ministra dotyczące rekultywacji terenu są dla niego niezrozumiałe, o ile nie są dokonywane pod kątem którejś z przesłanek odmowy wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów poza instalacjami lub urządzeniami, przewidzianej w art. 46 ust. 1 pkt 1-3 ustawy o odpadach. Rzeczą organów administracji nie jest rozważanie co byłoby w hipotetycznej sytuacji działaniem bardziej słusznym, ale albo wydanie wnioskowanego zezwolenia, albo odmowa jego wydania w oparciu o konkretne normy, które się temu sprzeciwiają. Tożsamą ocenę Sąd wyraża w zakresie poruszonej przez Ministra ewentualności wydania decyzji w zakresie zobowiązania do usunięcia odpadów.

Mając na uwadze powyższe uchybienia, tj. nieprawidłową wykładnię przepisów załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z 11 maja 2015 r. w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami (Dz. U. poz. 769 z 2015 r.), a w konsekwencji naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik postępowania Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję, a w oparciu o art. 135 p.p.s.a również decyzję organu I instancji (pkt 1. wyroku).

Jako, że skarga została uwzględniona Sąd – na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. – zasądził od organu na rzecz Skarżącej koszty postępowania (pkt 2. wyroku).