Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2767/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-09-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6196 Funkcjonariusze Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu i Biura Ochrony Rządu
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art 8a
journal: Dz.U. 2019 poz 288
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony  Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.
article: art 7, art 77 § 1, art 80, art 107 § 3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 września 2020 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga J. K. (dalej: "wnioskodawca", "skarżący") na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "Minister SWiA", "organ") z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2019 r., poz. 288), dalej: "ustawa zaopatrzeniowa".

Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wnioskiem z dnia [...] lipca 2018 r. Z. K., działając przez pełnomocnika, zwrócił się do Ministra SWiA o zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. W uzasadnieniu wniosku podniósł, iż długość okresu jego służby na rzecz państwa totalitarnego miała charakter incydentalny w stosunku do ponad 30-letniego, nieprzerwanego okresu pracy zawodowej. Jednocześnie zaznaczył, iż jego praca niemal całkowicie związana była z realizacją celów, które stawiane są obecnie Policji, tj. ochroną życia i zdrowia ludzi oraz mienia przed bezprawnymi zamachami naruszającymi te dobra, ochroną bezpieczeństwa i porządku publicznego, a także wykrywaniem przestępstw i wykroczeń oraz ściganiem ich sprawców. Wskazał również, że w ciągu 16 lat służby w wolnej Polsce, za wzorowe wykonywanie zadań był kilkukrotnie mianowany na wyższe stanowiska służbowe oraz awansowany na kolejne stopnie służbowe. Podkreślił, iż służba wiązała się z dużym niebezpieczeństwem oraz odpowiedzialnością za podległych funkcjonariuszy, dodatkowo charakteryzowała się częstym podejmowaniem decyzji o znacznym stopniu ryzyka, które generowały stres, negatywnie wpływając na stan jego zdrowia.

Decyzją z dnia [...] października 2019 r. nr [...] Minister SWiA, działając na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, odmówił wyłączenia stosowania wobec wnioskodawcy przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

W uzasadnieniu organ podniósł, iż wnioskodawca został zwolniony ze służby w Policji w dniu [...] lutego 2006 r. nabywając prawo do emerytury, której wysokość ustalono z uwzględnieniem art. 15c ww. ustawy.

Organ podał, iż z informacji Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, wynika, że wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, w okresie od dnia [...] stycznia 1982 r. do dnia [...] lutego 1984 r., tj. przez 2 lata, 1 miesiąc, 15 dni. Całkowity okres jego służby wynosi natomiast 33 lata, 6 miesięcy i 20 dni. Do wysługi emerytalnej zaliczono także okres zasadniczej służby wojskowej obejmujący 1 rok, 11 miesięcy i 29 dni.

Następnie organ powołał się na kopie akt osobowych przekazane przez IPN, (sygn. [...]) wskazując, iż z materiałów tych nie wynika, aby wnioskodawca nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby.

Organ powołał się również na pismo Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2019 r. ([...]) dotyczące przebiegu służby wnioskodawcy. W piśmie tym wskazano, że po dniu 12 września 1989 r. ww. rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki służbowe - wielokrotnie przyznano mu zwiększony dodatek służbowy do uposażenia oraz nadano Złoty Medal za Zasługi dla Pożarnictwa, Złotą Odznakę Zasłużony Policjant, Srebrny Medal za Zasługi dla Obronności Kraju, a także Krzyż Kawalerski Orderu Odrodzenia Polski. W aktach sprawy nie stwierdzono informacji o wymierzonych karach dyscyplinarnych. W zgromadzonym materiale zawarta jest natomiast informacja, iż brak jest dokumentów potwierdzających udział wnioskodawcy w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia.

Następnie organ powołał art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej podkreślając, że wskazane w ww. przepisie przesłanki muszą być spełnione łącznie.

Zaznaczył także, że przepis ten zawiera dwie przesłanki formalne, których spełnienie otwiera możliwość zastosowania go względem wnioskodawcy, jednakże nakłada także na organ obowiązek weryfikacji, czy rozpatrywana sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Tylko bowiem w takiej sytuacji ustawodawca dopuszcza możliwość wyłączenia względem wnioskodawcy stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ww. ustawy.

Analizując pierwszą z przesłanek formalnych organ wskazał, że "krótkotrwałość" musi być każdorazowo oceniana indywidualnie z zastrzeżeniem oceny w ujęciu bezwzględnym - jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa, oraz w aspekcie proporcjonalnym - stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza. Wykładnia językowa ww. pojęcia prowadzi do wniosku, że "krótkotrwałość" jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Synonimy tego słowa to: "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, (...)" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych. Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.).

Dalej organ wskazał, iż zgodnie z wykładnią językową pojęcie "rzetelności" w wykonywaniu zadań i obowiązków definiować należy jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie pracy - przyjętych na siebie obowiązków. Synonimy tego słowa zgodnie ze słownikiem wyrazów bliskoznacznych to: "akuratny, całościowy, dogłębny, dokładny, drobiazgowy, gorliwy, niestrudzony, niezawodny, obowiązkowy, oddany (...)" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych. Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.). W świetle powyższego, zdaniem organu, rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie. Postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, nie tylko w zakresie podejmowania i nienagannej realizacji zadań obligatoryjnych, ale także wykazywania inicjatywy i realizowania obowiązków dodatkowych. Istotna jest także postawa funkcjonariusza w służbie i poza nią, rygorystyczne przestrzeganie prawa, dyscypliny i etyki zawodowej, a także honoru funkcjonariusza służb publicznych.

Z kolei zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" traktować należy jako dodatkowy czynnik podnoszący wartość rzetelnej służby funkcjonariusza. Warunek "narażenie zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy.

W ocenie organu spełnienie przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku trzeba postrzegać przez pryzmat całkowitego braku jakichkolwiek faktów, mogących stawiać rzetelność służby osoby zainteresowanej pod znakiem zapytania. Prawidłowość powyższego wywodu wynika z faktu, że "szczególnie uzasadniony przypadek" znalazł się w ustawie obok dwóch pozostałych przesłanek. Oznacza to, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej jest zasadne.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy Minister wskazał, iż całkowity okres służby Z. K. wynosi 33 lata, 6 miesięcy i 20 dni, z czego służba pełniona na rzecz totalitarnego państwa obejmuje okres 2 lat, 1 miesiąca i 15 dni. Przedmiotowy okres służby na rzecz totalitarnego państwa zarówno w ujęciu bezwzględnym - długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym - stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, nie może być oceniony jako krótkotrwały. Ponad 2-letni czas realizacji obowiązków służbowych nie ma charakteru tymczasowego, doraźnego ani epizodycznego i z całą pewnością strona przez ten okres dokładnie zaznajomiła się ze specyfiką realizowanych zadań oraz ich charakterem.

Dalej organ stwierdził, iż nie kwestionuje rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez wnioskodawcę w trakcie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r. Potwierdza to opinia Komendanta Głównego Policji oraz zgromadzone w sprawie dokumenty. Jednakże brak jest jakichkolwiek dowodów, aby służba ta pełniona była z narażeniem zdrowia i życia.

Organ podkreślił, iż służba w Policji zawsze wiąże się z potencjalnym ryzykiem dla zdrowia i życia funkcjonariuszy, nawet gdy realizowane czynności służbowe są tego rodzaju, że jakiekolwiek zagrożenie dla zdrowia lub życia wydaje się być mało prawdopodobne lub nawet wykluczone. Gdyby zatem zamiarem ustawodawcy było uznanie, iż potencjalne zagrożenie, jakie niesie za sobą służba, jest wystarczające do uznania, iż służba pełniona była z narażeniem zdrowia i życia, nie dookreślałby przesłanki drugiej analizowanego przepisu art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej poprzez wskazanie, iż rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., ma mieć miejsce "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" gdyż z racji specyfiki samej służby każdy funkcjonariusz Policji spełniałby ów wymóg.

W związku z powyższym podnoszone przez wnioskodawcę zaangażowanie w wykonywanie obowiązków służbowych, otrzymywanie nagród pieniężnych oraz awansów na kolejne stanowiska i stopnie służbowe, pełna dyspozycyjność, duża odpowiedzialność oraz gotowość do podejmowania szybkich decyzji i natychmiastowego działania w występujących sytuacjach kryzysowych, a co za tym idzie sam charakter zadań realizowanych w jednostkach organizacyjnych Policji i wynikające z niego prawdopodobieństwo zaistnienia sytuacji stanowiących zagrożenie życia i zdrowia, nie mogą być oceniane jako narażenie zdrowia i życia, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej.

Końcowo organ wskazał, iż postawa i osiągnięcia wnioskodawcy w służbie, jak również charakter i warunki jej pełnienia nie dowodzą, aby przedmiotowa sprawa stanowiła szczególnie uzasadniony przypadek pozwalający na skorzystanie z uprawnienia wynikającego z art. 8a ust. 1 ww. ustawy. Uprawnienie to ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami - w szczególności pełniona z narażeniem zdrowia i życia.

Konkludując organ stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione przesłanki dopuszczalności wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a określone w art. 8a ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej. "Szczególnie uzasadniony przypadek" zachodzi wówczas, gdy strona legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Uprawnienie z art. 8a ww. ustawy ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami - w szczególności pełniona z narażeniem zdrowia i życia, bowiem tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek'".

Pismem z dnia 13 listopada 2019 r. J. K., działając przez pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Ministra SWiA z dnia [...] października 2019 r. zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj. art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej poprzez jego niewłaściwą interpretację i błędne przyjęcie, że w sprawie niniejszej nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek upoważniający organ do odstąpienia od obniżenia skarżącemu świadczenia emerytalnego ze względu na jego krótkotrwałą służbę na rzecz państwa totalitarnego przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelne wykonywanie przez niego zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

W związku z powyższymi zarzutami skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie decyzji ze wskazaniem sposobu załatwienia sprawy.

W motywach skargi skarżący podniósł w szczególności, iż przepis art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej zawiera trzy pojęcia niedookreślone, tj. "krótkotrwała służba", "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków" oraz "szczególnie uzasadniony przypadek". Organ winien dokonać interpretacji tych pojęć, a następnie oceny ich wystąpienia na tle okoliczności faktycznych niniejszej sprawy. Organ nie dopełnił jednak ciążących na nim obowiązków. Nie dokonał wykładni ww. pojęć niedookreślonych, nie ocenił również wystąpienia przytoczonych przesłanek w odniesieniu do okoliczności faktycznych sprawy. W istocie organ nie rozpatrzył zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Wydana w sprawie decyzja nie została należycie umotywowana. Uzasadnienie decyzji nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 w związku z art. 11 k.p.a.

Organ nie wyjaśnił w przekonujący sposób, dlaczego okres służby skarżącego na rzecz totalitarnego państwa, wynoszący 2 lata, 1 miesiąc i 15 dni, nie może być traktowany jako krótkotrwały. Pozostała część służby skarżącego obejmuje ponad 30 lat, a więc okres znacznie dłuższy niż ten, który jest negatywnie oceniany przez ustawodawcę.

Organ stwierdził również, że nie kwestionuje "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków" przez skarżącego po 1989 r., jednakże w żaden sposób nie uzasadnił swego stanowiska. Ponadto uznał dowolnie, że w niniejszej sprawie nie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek", jednak nie rozważył okoliczności faktycznych sprawy w odniesieniu do tej przesłanki. Pominął przy tym całkowicie informacje przedstawione przez skarżącego we wniosku z dnia [...] lipca 2018 r. nie poddając ich weryfikacji i ocenie, nie wziął pod uwagę wzorowych ocen, jakie skarżącemu wystawiali przełożeni. Z tych względów zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę Minister SWiA wniósł o oddalenie skargi podtrzymując twierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).

Zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie 14 dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie zarówno skarżący jak i organ (odpowiednio pismami z dnia 8 i 15 czerwca 2020 r.) wnieśli o rozpoznanie przedmiotowej sprawy w trybie uproszczonym.

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra SWiA z dnia [...] października 2019 r. nr [...] o odmowie wyłączenia stosowania wobec J. K. art. 15c, art. 22a i 24a ustawy zaopatrzeniowej.

Powyższa decyzja została wydana w oparciu o art. 8a ww. ustawy, zgodnie z którym minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: (1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz (2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2).

Wskazać należy, że decyzja wydana na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego.

Sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres, jednak obejmuje badanie, czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zgodnie z celem danej ustawy oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu istotnych dla sprawy okoliczności. Kontroli sądowej podlega w szczególności uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do wydania decyzji uznaniowej. Przy takim zakresie kontroli obowiązkiem sądu jest sprawdzenie czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, a przede wszystkim czy uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie wystarczająco zindywidualizowanymi przesłankami, tak aby nie można było mu zarzucić dowolności czy arbitralności (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2009, s. 404 - 405).

Uznaniowość w doktrynie i orzecznictwie ujmowana jest jako szczególny rodzaj dyskrecjonalnej kompetencji organu, której granice wyznacza - wyrażona w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - zasada związania administracji publicznej prawem (por. M. Jaśkowska [w:] System Prawa Administracyjnego. Tom 1. Instytucje prawa administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski i A. Wróbel, Warszawa 2010, s. 222 i nast.). Stopień dyskrecjonalności działania organu konkretyzują normy prawa materialnego - w analizowanym przypadku art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej zawierający kryteria oparte na pojęciach niedookreślonych (nieostrych), a więc zawierających elementy ocenne.

Jak podkreśla się w orzecznictwie, organ może skorzystać z możliwości przewidzianej w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Przepis ten w istocie zawiera jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionego przypadku", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19; publ. CBOSA).

W uzasadnieniu ww. wyroku NSA wskazał, iż "największe trudności interpretacyjne budzi wykładnia kryterium "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." ze względu na bardzo wysoki stopień nieostrości pojęcia "krótkotrwałości" czyniący je w istocie pojęciem nieczytelnym. Należy przyjąć, że o ile przymiotnik "krótki" w podstawowym znaczeniu oznacza "mający małą długość (w stosunku do typowej) zwykłej długości czegoś", to bliskoznaczny przymiotnik "krótkotrwały" rozumiany jako "trwający krótko, szybko przemijający" (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Warszawa 1999, tom 1, s. 431) akcentuje pewną trwałość w krótkim czasie, gdzie "krótkość" powinna być oceniana na tle "zwykłej długości czegoś". Skoro postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej dotyczy indywidualnej sprawy administracyjnej, to konieczność uwzględniania indywidualnej sytuacji określonego funkcjonariusza sprawia, że punktem odniesienia dla ustalenia "krótkotrwałości służby przed 31 lipca 1990 r." powinien być cały okres służby pełnionej przez osobę, której dotyczy postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy i na tym tle należy oceniać, czy okres służby tej osoby przed 31 lipca 1990 r. w stosunku do całego okresu służby tej osoby spełnia kryterium "krótkotrwałości". Jako pewna wskazówka interpretacyjna może w tym zakresie służyć treść art. 13c pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Skoro, zgodnie z tą regulacją, służby, która rozpoczęła się po raz pierwszy nie wcześniej niż w dniu 12 września 1989 r. ustawodawca w ogóle nie uznaje za służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b, to można przyjąć, że służba nie spełniająca wymogu "rozpoczęcia się po raz pierwszy nie wcześniej niż w dniu 12 września 1989 r.", będąc jednak służbą w okresie "totalitarnego państwa" obejmującą okres około 10 miesięcy (tj. długość okresu wyznaczonego datami 12 września 1989 r. i 31 lipca 1990 r.) będzie służbą krótkotrwałą. Nie oznacza to jednak, że również służba wyrażana w latach nie będzie mogła być w realiach indywidualnej sprawy uznana za służbę krótkotrwałą".

Z kolei w wyroku z dnia 12 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 2125/19 (publ. CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, iż w trakcie dyskusji nad poprawką osoby popierające jej wprowadzenie nie precyzowały jednoznacznie, jak rozumieją pojęcie służby "krótkotrwałej". Wykluczono jedynie odnoszenie tego pojęcia wyłącznie do okresu pomiędzy 12 września 1989 r. a 31 lipca 1990 r. Prezentując poprawkę wskazano: "Wyjaśniam, że nie chodzi (...) o okres między (...) 12 września 1989 r. a 31 lipca 1990 r., tylko chodzi o cały ten okres, który jest objęty ustawą, czyli od 1944 r. do 31 lipca 1990 r., bo ten okres traktujemy jako czas służby w tych formacjach, które były formacjami totalitarnego państwa" - wypowiedź J. Zielińskiego Sekretarza Stanu w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji (Zapis Posiedzenia Komisji Spraw Wewnętrznych i Administracji (75) i Komisji Polityki Społecznej i Rodziny (nr 55) z dnia 14 grudnia 2016 r. Sejm VIII Kadencji, s. 16). W świetle tej wypowiedzi wąskie rozumienie pojęcia "krótkotrwałości" poprzez odnoszenie go do służby pełnionej kilka lub kilkanaście miesięcy (...) należy uznać za nieuzasadnione. Wspomniana wypowiedź prominentnego przedstawiciela rządu nie pozwala również wykluczyć, że - w ocenie projektodawcy a potem prawodawcy - pojęcie "krótkotrwałej" służby odnosić należy do całego okresu funkcjonowania totalitarnego państwa. Przemawia to dodatkowo za możliwością kwalifikowania służby kilkuletniej jako mającej charakter "krótkotrwały" w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy. Okres krótkotrwałej służby powinien być brany pod uwagę, gdy chodzi o całość okresu pełnienia służby przez byłego funkcjonariusza. W tym zakresie warto wskazać, że jako pewnego rodzaju wskazówkę interpretacyjną wskazywano w trakcie prac nad treścią art. 8a ustawy, że co najmniej 20% całego okresu służby funkcjonariusza można uznać za okres krótkotrwałej służby (por. wypowiedź posła J. Meysztowicza podczas komisji sejmowych obradujących nad poprawką - Zapis Posiedzenia Komisji Spraw Wewnętrznych i Administracji (76) i Komisji Polityki Społecznej i Rodziny (nr 55) z dnia 14 grudnia 2016 r. Sejm VIII Kadencji, s. 19). Tak więc w sytuacji, gdy okres służby w organach wymienionych w art. 13b ustawy jest stosunkowo krótki w stosunku do okresu całej służby skarżącego można uznać, że spełniona została przesłanka z art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy.

W odniesieniu natomiast do kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", NSA stwierdził, iż brak powodów, aby kryterium rzetelności rozumieć inaczej niż w sposób standardowo przyjęty w języku polskim. Działać "rzetelnie" to działać dokładnie, należycie, uczciwie (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Warszawa 1999, tom 2, s. 285), czyli innymi słowy w sposób, który powinien cechować normalne wykonywanie obowiązków przez każdego człowieka. Nie ma podstaw do kwestionowania rzetelności wykonywania obowiązków, jeżeli brak dowodów na działanie nierzetelne, takich jak np. nagany czy inne przewidziane prawem sankcje negatywne będące reakcją na sposób działania określonej osoby. Dla stwierdzenia rzetelności działania nie jest konieczne legitymowanie się nagrodami czy wyróżnieniami dotyczącymi przebiegu służby, chociaż niewątpliwie nagrody takie i wyróżnienia mogą ugruntowywać w przekonaniu o rzetelności wykonywania zadań i obowiązków. Dla oceny rzetelności tego rodzaju działań nie jest również konieczne wykazywanie działania z narażeniem zdrowia i życia, chociaż niewątpliwie również takie działania (ustawodawca posługuje się w tym przypadku zwrotem "w szczególności") mogą przemawiać za rzetelnością wykonywania zadań i obowiązków. (...) Zwrot "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" odnoszący się do generalnego kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r." stanowi dodatkowy kwantyfikator oceny sposobu wykonywania służby po wskazanej dacie, ukierunkowując organ na szczególne uwzględnienie sytuacji, w których rzetelności w wykonywanej służbie towarzyszyło właśnie realnie istniejące zagrożenie życia i zdrowia - w związku z pełnionymi rzetelnie zadaniami i obowiązkami. Zwrot ten nie wyklucza natomiast w żadnym wypadku konieczności oceny rzetelności wykonywania zadań i obowiązków służbowych w przypadku niestwierdzenia okoliczności faktycznego narażania zdrowia i życia.

Przenosząc powyższe rozważania na stan niniejszej sprawy podzielić należy stanowisko skarżącego, że organ nie przeprowadził rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy pod kątem zastosowania art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, a tym samym naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a.

Przede wszystkim organ nie wyjaśnił w sposób przekonujący z jakich względów uznał, iż w przypadku skarżącego służba na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, która, jak ustalił IPN, trwała od dnia [...] stycznia 1982 r. do dnia [...] lutego 1984 r., tj. 2 lata, 1 miesiąc i 15 dni, nie może być rozumiana jako krótkotrwała.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ podkreślał, iż "intencją ustawodawcy było zagwarantowanie uprawnionemu organowi możliwości indywidualnego podejścia do każdej sprawy (...)". Jednakże wbrew prezentowanemu stanowisku organ nie wyjaśnił na tle okoliczności faktycznych tej konkretnej, indywidualnej sprawy administracyjnej, z jakich względów przyjął, że ww. okres - przekraczający niewiele ponad 2 lata służby - nie może być uznany za krótkotrwały zwłaszcza w odniesieniu do trwającego łącznie ponad 33-letniego okresu służby skarżącego w formacjach mundurowych, a także w odniesieniu do znacznej przewagi okresu jego służby w Policji w stosunku do okresu służby przed dniem 31 lipca 1990r. Stosunek służby na rzecz totalitarnego państwa do całego okresu służby skarżącego wynosi zaledwie ok. 6%. Przy czym, jak zaznaczono powyżej, w trakcie prac legislacyjnych nad treścią art. 8a ustawy zaopatrzeniowej wskazywano, że co najmniej 20% całego okresu służby funkcjonariusza można uznać za okres krótkotrwałej służby na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b ww. ustawy.

Odnośnie pojęcia "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków" organ stwierdził, iż należy je rozumieć jako wykonywanie ich w sposób sumienny, solidny i dokładny. Powołał przy tym stanowisko Komendanta Głównego Policji zawarte w piśmie z dnia [...] marca 2019 r. (znak: [...]) oraz stanowisko Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] zawarte w "Informacji dotyczącej przebiegu służby" oraz "Ocenie rzetelności służby po 12 września 1989 r." z dnia [...] listopada 2018 r. stwierdzając, iż nie kwestionuje rzetelnego wykonywania przez skarżącego zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. Wskazał jednocześnie, że w zgormadzonym materiale dowodowym brak jest dowodów na potwierdzenie tego, że służba w ww. okresie była pełniona przez skarżącego z narażeniem zdrowia i życia. Przy czym, jak już wyżej wskazano, dla spełnienia kryterium określonego w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej nie jest konieczne wykazanie realizacji zadań i obowiązków wnioskodawcy z narażeniem zdrowia i życia. Stanowisko organu wskazujące na konieczność przedstawienia ww. dowodów (dokumentów) potwierdzających udział skarżącego w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia, bądź zaświadczenia uprawniającego do podwyższenia emerytury wydanego na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., jest więc błędne.

Z brzmienia ww. przepisu nie można bowiem wyprowadzić wniosku, jak czyni to organ, że dla spełnienia przesłanki "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków" konieczne jest stwierdzenie, że funkcjonariusz pełnił służbę z narażeniem zdrowia i życia. Innymi słowy, narażanie zdrowia i życia nie stanowi warunku rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków, lecz zostało potraktowane jako przykład takiej rzetelności. Zatem przyjęta przez organ wykładnia ww. przepisu - zawężająca stosowanie przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 2 ww. ustawy wyłącznie do przypadków, w których stwierdzono pełnienie służby z narażeniem zdrowia i życia - nie jest prawidłowa.

W świetle powyższego, powoływany przez organ brak dowodów potwierdzających, że skarżący pełnił służbę z narażeniem zdrowia i życia, nie może stanowić podstawy do przyjęcia, że kryterium z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej nie zostało spełnione zwłaszcza, że organ w istocie nie zakwestionował rzetelnego wykonywania przez skarżącego zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.

W zaskarżonej decyzji organ nie rozważył, czy sytuacja skarżącego stanowi "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 8a ust. 1 ww. ustawy. Organ bowiem w ogóle nie ocenił osiągnięć skarżącego w służbie, w szczególności w oparciu o ww. dokumenty przekazane przez KGP oraz KWP w [...]. Organ w zaskarżonej decyzji wskazał jedynie ogólnikowo, że "zarówno postawa i osiągnięcia strony w służbie, jak również charakter i warunki jej pełnienia nie dowodzą, aby przedmiotowa sprawa stanowiła szczególnie uzasadniony przypadek (...)". Organ nie wyjaśnił jednak powyższego stanowiska. Nie odniósł się do przebiegu służby skarżącego, nie uwzględnił przedstawionych w ww. dokumentach opinii służbowych, informacji na temat udzielonych wyróżnień a przede wszystkim nadanych odznaczeń: w 2000 r. - Złotym Medalem "Za zasługi dla pożarnictwa", w 2001 r. - Krzyżem Kawalerskim Orderu Odrodzenia Polski", w 2001 r. - Srebrnym Medalem "Za zasługi dla obronności kraju", w 2002 r. - Złotą odznaką "Zasłużony Policjant".

Organ nie rozważył również informacji przekazanych przez KWP w [...] w "Ocenie rzetelności służby (...)" z dnia [...] listopada 2018 r., gdzie przytoczono fragmenty opinii służbowych wskazując m.in., że skarżący "Swoje zadania wykonuje z dużym zaangażowaniem, korzystając z bogatej wiedzy zawodowej zdobytej w czasie wieloletniej służby. Wszelkie plany operacji policyjnych opracowywane są na bardzo wysokim poziomie, co pozwala osiągać dobre efekty w trakcie ich realizacji. Włożył wiele wysiłku w organizację sekcji lotniczej funkcjonującej w strukturach Sztabu Policji. Poprzez organizację szkoleń w ramach doskonalenia zawodowego dba o należyty poziom wiedzy dyżurnych jednostek Policji województwa. Jest oficerem wysoce zdyscyplinowanym, o dużej inwencji własnej. W pracy wysokie wymagania stawia sobie i podwładnym. Prezentowaną postawą zdobył uznanie przełożonych i autorytet policjantów garnizonu [...]".

W ww. dokumencie KWP w [...] wskazał również, że akta osobowe skarżącego zawierają rozkazy personalne o wyróżnieniu nagrodami pieniężnymi. Jednym z nich jest rozkaz KGP nr [...] z dnia [...] grudnia 2000 r. o wyróżnieniu nagrodą pieniężną za opracowanie na wysokim poziomie merytorycznym zestawu procedur i przepisów policyjnych, które w sposób kompleksowy i usystematyzowany określają funkcjonowanie Policji w przypadku zdarzeń zakłócających bezpieczeństwo i porządek publiczny oraz dotychczasowe wzorowe wykonywanie obowiązków służbowych. Jako inny przykład wskazano rozkaz [...] KWP w [...] nr [...] z dnia [...] września 2004 r., mocą którego przyznano skarżącemu nagrodę za uznanie dla kompetencji i efektywności działań w zakresie organizacji pracy i funkcjonowania Sekcji [...] Policyjnego.

Powyższe dane organ powinien był w sposób wyczerpujący rozważyć nie pomijając żadnych okoliczności mogących mieć znaczenie dla oceny przesłanki z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej.

W świetle powyższego uzasadniony jest wniosek, że Minister SWiA nie dopełnił obowiązku wszechstronnego, wyczerpującego rozpatrzenia zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego co stanowi o istotnym naruszeniu art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Analiza i ocena dowodów została dokonana przez organ w sposób wybiórczy, a w konsekwencji zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] marca 2019 r. mają charakter dowolny.

Ponownie rozpatrując sprawę Minister SWiA uwzględni dokonaną przez Sąd ocenę prawną. Podda indywidualnej ocenie okoliczności tej konkretnej sprawy administracyjnej w świetle art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Organ weźmie również pod uwagę, że nie dopełniając obowiązków wynikających z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. naraża się na zarzut przekroczenia granic uznania administracyjnego, a w konsekwencji arbitralności i dowolności wydanej decyzji.

Organ zważy również, że zgodnie z poglądem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny, który podziela Sąd orzekający, łączne spełnienie przez wnioskodawcę przesłanek "krótkotrwałej służby" oraz "rzetelnego wykonywania zadań" - oznacza, że wystąpił "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Wskazuje na to poprzedzające pkt 1 i 2 art. 8a ust. 1 wyrażenie "ze względu na", które wprost nakazuje uznanie, iż łączne wystąpienie obu wymienionych w przepisie warunków stanowi podstawę do zastosowania wobec wnioskodawcy dobrodziejstwa z art. 8a ust. 1 ustawy (por. np. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2125/19, publ. CBOSA).

Konkludując stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem wymienionych powyżej przepisów prawa, zaś zarzuty i argumenty skargi zasługiwały na uwzględnienie.

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.