Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2765/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-07-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 3
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 26 lipca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 459/14 w sprawie ze skargi H. S. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 27 czerwca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę H. S. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] stycznia 2014 r., uchylającą w całości decyzję organu I instancji z dnia [...] marca 2013 r. o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę i przekazującą sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Wnioskiem z dnia 28 czerwca 2012 r. [...] sp. z o.o. w W. zwróciła się o wydanie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. Starosta Limanowski zatwierdził przedłożony projekt budowlany i udzielił inwestorowi żądanego pozwolenia, jednakże rozstrzygnięcie to zostało uchylone przez Wojewodę Małopolskiego decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., a sprawa przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r. Starosta Limanowski nałożył na inwestora obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w przedłożonej dokumentacji do dnia 4 marca 2013 r., a inwestor pismem z dnia 25 lutego 2013 r. uzupełnił złożoną dokumentację o "projekt budowlany – aneks".

Decyzją z dnia [...] marca 2013 r. Starosta Limanowski odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla [...] sp. z o.o. w W. stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...] wraz ze zjazdem z drogi powiatowej nr [...], przyłączem energetycznym na działkach nr [...], Gmina Limanowa. Zdaniem Starosty, zamiast analizy na podstawie charakterystyki instalowanych anten sektorowych, kwalifikacji przedsięwzięcia dokonano w oparciu o oddziaływanie grup anten o zbliżonych parametrach, nie podano wymiaru od poziomu terenu do granicy obszaru promieniowania, nie zawarto informacji dotyczącej możliwości docelowego zagospodarowania terenu w miejscach występowania ponadnormatywnych oddziaływań pól elektromagnetycznych, w przypadku gdy tereny te są lub mogą być przeznaczone pod budowę oraz nie określono rodzaju i zasięgu uciążliwości inwestycji. Ponadto uzupełnienie dokumentacji w formie aneksu narusza § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. 2012 r., poz. 462).

Odwołanie od powyższej decyzji złożył inwestor.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. Wojewoda Małopolski na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W odniesieniu do problemu uzupełnienia dokumentacji o aneks organ stwierdził, że projekt budowlany w takiej formie nie może zostać zatwierdzony z uwagi na § 6 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia z dnia 25 kwietnia 2012 r. Jak zaznaczył jednak Wojewoda, inwestor zwrócił się do organu I instancji z wnioskiem z dnia 22 lutego 2013 r. o odesłanie 4 egzemplarzy projektu budowlanego celem uzupełnienia dokumentacji projektowej, na co nie uzyskał odpowiedzi. Z odwołania wynika natomiast, że pracownik odmówił wypożyczenia projektu budowlanego, sugerując "podmianę" stron projektu w Starostwie, co jednak zdaniem inwestora było niemożliwe, gdyż projekt został trwale zszyty. Zdaniem Wojewody powyższy wniosek inwestora nie powinien pozostać bez rozpatrzenia, a wypożyczenie projektu budowlanego powinno odbyć się tak, aby organ posiadał przynajmniej 1 egzemplarz i strony miały możliwość zapoznać się z nim na każdym etapie postępowania. Ponadto należało poinformować wnioskodawcę, że na jego wniosek, termin wyznaczony może uleć wydłużeniu (art. 77 § 2 K.p.a.). Wojewoda stwierdził też, że z opracowania dotyczącego kwalifikacji przedsięwzięcia wynika, iż nie powoduje ono wystąpienia pól elektromagnetycznych o parametrach wyższych od dopuszczalnych określonych dla miejsc dostępnych dla ludności w miejscach ich przebywania i zamieszkiwania. Budowa stacji bazowej nie wprowadza także ograniczeń w zagospodarowaniu sąsiednich terenów. Ww. opracowanie pozwala zatem na kwalifikację przedsięwzięcia w oparciu o rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r. Nr 213, poz. 1397), jak i na wyznaczenie stron postępowania w oparciu o rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 30 listopada 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzenia dotrzymywania tych poziomów (Dz. U. z 2003 r. Nr 192, poz. 1883). Należy uznać za nie właścicieli (użytkowników wieczystych lub zarządców) działek, nad którymi zlokalizowane są strefy o ponadnormatywnej gęstości pola (powyżej 0,1 W/m2).

Nadto w ocenie Wojewody w postępowaniu przed organem I instancji nie zagwarantowano stronom czynnego udziału na każdym etapie tego postępowania, a nie uwzględnienie wniosku o wypożyczenie projektu budowlanego spowodowało, że jego uzupełnienia dokonano w sposób wadliwy. Należy zatem ponownie nałożyć na inwestora obowiązek dostosowania projektu budowlanego zgodnego z § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. 2012 r., poz. 462), wskazując, które jego części zawierają braki i nieprawidłowości oraz doprowadzić do zgodności z § 8 ust. 3 pkt 2 ww. rozporządzenia poprzez naniesienie granic terenu objętego opracowaniem, z uwzględnieniem projektowanego przyłącza kablowego, uzupełnić legendę rysunku i część opisową do projektu zagospodarowania o informację dotyczącą sieci usytuowanych bezpośrednio w pobliżu projektowanej stacji, a także wyjaśnić, czy nie kolidują one z projektowaną stacją i nie powodują zjawiska sumowania pól elektromagnetycznych. Ponieważ konieczny do wyjaśnienia zakres zagadnień ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, organ wydał decyzję kasacyjną.

Skargę na powyższą decyzję wniosła H. S., podnosząc, że Starosta całkowicie oparł się o wytyczne Wojewody Małopolskiego z decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r., a inwestor w zakreślonym terminie nie usunął nieprawidłowości dokumentacji projektowej.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie.

Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Sąd pierwszej instancji podzielił ocenę Wojewody, że inwestorowi w toku postępowania co najmniej utrudniono możliwość wypożyczenia projektu budowlanego. Sam jednak aneks rzeczywiście nie może ani zastępować projektu budowlanego, ani też nie może go uzupełniać i trafnie w tym zakresie organy powołały się na § 6 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Projekt budowlany winien stanowić jeden dokument. Nadto, aby umożliwić inwestorowi usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości należy przekazać mu projekt budowlany. Sąd nie podzielił przy tym stanowiska Wojewody o możliwości wypożyczenia 3 z 4 egzemplarzy, uznając, że taki wniosek nie ma żadnej podstawy prawnej. Zdaniem Sądu, egzemplarze projektu budowlanego pochodzą od inwestora i to on nimi dysponuje, mogąc w każdej chwili domagać się ich udostępnienia i np. dokonać w nich zmian. Nadto takie działanie byłoby nieuzasadnione, bowiem nie wyjaśniałoby, w jaki sposób inwestor ma zmienić i ten czwarty egzemplarz. O ile zatem trafnie Wojewoda zarzucił organowi I instancji czynienie inwestorowi niedopuszczalnych ograniczeń w możliwości zmiany treści projektu budowlanego i w ten sposób niejako przymusił inwestora do złożenia aneksu niezgodnego z prawem, to możliwość udostępnienia tylko trzech, a nie czterech egzemplarzy projektu nie ma podstawy prawnej i stanowi nadużycie prawa. Inwestor natomiast nie tyle "wypożycza" egzemplarze, ile nimi dysponuje. Stanowią one ciągle jego własność.

Także zdaniem Sądu trafnie Wojewoda uznał za niezasadne twierdzenia organu I instancji o niemożności udzielenia pozwolenia na budowę z uwagi na brak podania wymiaru od poziomu terenu do granicy obszaru promieniowania oraz z braku podania możliwości docelowego zagospodarowania terenu w miejscach występowania ponadnormatywnych oddziaływań pól elektromagnetycznych, w przypadku gdy tereny te są lub mogą być przeznaczone pod zabudowę. Z dołączonego przez inwestora opracowania pod nazwą "Kwalifikacja przedsięwzięcia pod względem konieczności sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko stacji bazowej [...] " wynika, że planowane przedsięwzięcie nie powoduje wystąpienia pól elektromagnetycznych o parametrach wyższych od dopuszczalnych określonych dla miejsc dostępnych dla ludności w miejscach ich przebywania i zamieszkiwania. Porównując dane z rysunków nr 2, 3, 4, 5a nr 4 i 5b nr 4, wynika, że zasięg obszarów średniej gęstości mocy pól elektromagnetycznych o wartościach większej lub równej 0,1 W/m2 występuje w maksymalnej odległości 55,7 m od anten, a maksymalny zasięg takiego ponadnormatywnego oddziaływania nie sięga niżej niż 41,6 metra liczonego od poziom terenu. Maksymalna wysokość budynków wynosi w tym obszarze 9,5 metra. Tym samym w żadnym punkcie zasięgu planowanej stacji nie nastąpi emisja pola elektromagnetycznego o parametrach wyższych niż dopuszczalne do miejsc pobytu lub przebywania ludności. Nie ma w tym zakresie istotniejszego wpływu ukształtowanie powierzchni, ponieważ zmiana wysokości (podniesienie powierzchni terenu w kierunku zachodnim sięga prawie 7 metrów) pozwala na przyjęcie, że w kierunku zachodnim (nie zabudowanym), w odległości 55,7 m od stacji bazowej najniższy poziom emisji pola elektromagnetycznego przekraczający dopuszczalne wielkości wynosi 34,6 m nad poziomem terenu. Uwzględniając wysokość zawieszenia anten, ich azymut oraz sposób zagospodarowania terenu w otoczeniu stacji bazowej, nie wystąpi narażenie ludności na ponadnormatywne pola elektromagnetyczne wytwarzane przez te anteny, a sama budowa stacji bazowej nie wprowadza ograniczeń w zagospodarowaniu sąsiednich terenów. Zgłaszane w tym zakresie zarzuty Sąd uznał za niezasadne. Okoliczność bowiem, że w miejscowości S. znajduje się szkoła podstawowa, gimnazjum, przedszkole, sklepy, remiza straży pożarnej i gęsta zabudowa nie mogą stanowić samoistnie przeszkody przed budową stacji bazowej telefonii komórkowej.

Sąd oceniając wskazówki Wojewody skierowane do Starosty Limanowskiego uznał je za prawidłowe. Stronami tego postępowania powinny być wszyscy właściciele lub użytkownicy wieczyści bądź też zarządcy działek, nad którymi zlokalizowane są strefy o ponadnormatywnej gęstości pola (powyżej 0,1 W/m2) i tym stronom należy zagwarantować czynny udział stosownie do art. 10 § 1 K.p.a. W ocenie Sądu właściwie nałożono obowiązek ponownego zobowiązania inwestora do poprawienia (art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego) projektu budowlanego ze wskazaniem, jakie uchybienia zawiera ten projekt. Sąd podkreślił także, że inwestorowi należy udostępnić nie trzy, ale cztery egzemplarze projektu budowlanego i po zwrocie egzemplarzy ponownie je ocenić, a nie tylko poddać analizie ich "uzupełnione" fragmenty.

Sąd pierwszej instancji również jako niezasadne ocenił pozostałe zarzuty skargi. Inwestor nie uzupełnił projektu, bowiem organ I instancji mu to uniemożliwił, zaś Sąd rozpoznawał tylko legalność decyzji Wojewody z dnia [...] stycznia 2014 r. Nadto, strona była zawiadamiana o wniesieniu odwołania oraz o wyznaczaniu nowych terminów załatwienia sprawy. Sąd nie dopatrzył się także naruszenia przez Wojewodę art. 6 i art. 7 K.p.a. Z kolei zarzut naruszenia art. 10 K.p.a. jest trafny, ale dotyczy nie organu II instancji, ale organu I instancji. Zarzut naruszenia § 6 rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego także jest trafny i uzasadniał uchylenie decyzji organu I instancji.

Co do zakresu emisji pola elektromagnetycznego Sąd stwierdził, że kontrolowana decyzja Wojewody jest w tym zakresie prawidłowa, zaś polemika co do zasadności lokalizowania stacji telefonii w terenach górskich wykracza poza ocenę legalności skarżonej decyzji. Zarzut naruszenia art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego jest z kolei trafny, ale dotyczy organu I, a nie II instancji. Co do rozpoczęcia realizacji inwestycji w postaci budowy drogi, to tą okoliczność będzie musiał ustalić organ I instancji i jej ocena jest jeszcze przedwczesna.

Z przedstawionych wyżej przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła H. S., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), tj. art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego poprzez błędne rozstrzygniecie, akceptujące przekazanie przez organ II instancji sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji w sytuacji, gdy inwestor nie uzupełnił w zakreślonym terminie wad wskazanych przez organ w projekcie budowlanym - skutkujących, zgodnie z brzmieniem powołanego przepisu, wydaniem decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Wskazując na powyższy zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie i o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu kasacji podkreślono, że inwestor ani nie kwestionował braków załączonej do wniosku dokumentacji, ani jej nie uzupełnił, a to winno skutkować wydaniem decyzji odmownej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest bezzasadna.

Oceniając wniesioną w sprawie kasację w granicach określonych treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, za bezzasadny należało uznać postawiony w niej zarzut naruszenia art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Przede wszystkim stwierdzić trzeba, że domaganie się przez skarżącą wydania na obecnym etapie postępowania (administracyjnego) decyzji odmownej dla realizacji przedmiotowej stacji telefonii komórkowej było przedwczesne. Jak trafnie bowiem stwierdził to organ odwoławczy i zaakceptował Sąd pierwszej instancji w kontrolowanym w sprawie wyroku, decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ dla jej rozstrzygnięcia. I choć rację ma strona skarżąca, że nie uzupełnienie przez inwestora braków, do których został wezwany skutkuje wydaniem decyzji odmownej, to jednak możliwość zastosowania takiej sankcji wymaga, aby wezwanie to zostało prawidłowo sformułowane i rzeczywiście służyło uzupełnieniu braków, których zgodnie z prawem, inwestor musi dopełnić, aby realizować legalnie projektowane zamierzenie budowlane. W okolicznościach niniejszej sprawy zostało natomiast wykazane, że inwestorowi uniemożliwiono uzupełnienie złożonego do zatwierdzenia projektu budowlanego poprzez odmowę jego wydania, jak również podważono ocenę organu I instancji o niemożności udzielenia pozwolenia na budowę z uwagi na brak podania przez inwestora wymiaru od poziomu terenu do granicy obszaru promieniowania oraz z braku podania możliwości docelowego zagospodarowania terenu w miejscach występowania ponadnormatywnych oddziaływań pól elektromagnetycznych. Okoliczności te nie były przy tym kwestionowane w rozpoznawanej kasacji, a brak przedstawienia stosownych zarzutów kasacyjnych w tym zakresie uniemożliwiał ich kontrolę. Tym samym, w niniejszej sprawie prawidłowo uznano, że należy ponowić procedurę wynikającą z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, uwzględniając poczynione przez Wojewodę Małopolskiego wskazania co do dalszego postępowania, skorygowane przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu skarżonego wyroku.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił rozpoznawaną kasację.