Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1121/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-09-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 6 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 listopada 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 1688/18 w sprawie ze skargi Miasta [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odstąpienia od obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz Miasta [...] kwotę 440 (słownie: czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 20 listopada 2018 r., sygn. IV SA/Wa 1688/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji) oddalił skargę Miasta [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 5 kwietnia 2018 r., nr KOA 3020/Oś/17, w przedmiocie odstąpienia od obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że postanowieniem z 5 kwietnia 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej: SKO w Warszawie), działając na podstawie art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt. 1 k.p.a., oraz art. 1 i 2 ustawy z 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 1659 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia złożonego przez D. M., utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy Nieporęt z 28 czerwca 2017 r. orzekające o odstąpieniu od zobowiązania inwestora T. A. do przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na budowie nadbrzeża pionowego oraz pomostów pływających na działkach ew. nr [...] przy ul. [...] gmina N., w zakresie zmiany decyzji Wójta Gminy Nieporęt Nr 1/2015 z 7 stycznia 2015 r. polegającej na zwiększeniu ilości pomostów pływających o trzy (o łącznej długości 24 m) oraz zmianie jednego pomostu pływającego o szerokości 2,4 m na pomost o szerokości 3,5 m. Pozostałe elementy decyzji pozostały bez zmian.

W uzasadnieniu organ powołał się na rozporządzenie Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. Nr 213, poz. 1397 ze zm.; dalej: Rozporządzenie), które na mocy § 3 ust. 1 pkt 63 kwalifikuje wskazaną powyżej inwestycję do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, o których mowa w art. 59 ust. 1 pkt 2 oraz art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2017 r. poz. 1405 ze zm., dalej: u.u.i.ś.). Oznacza to, że obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko jest wymagany wówczas, gdy taki obowiązek został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1 oraz art 66 ust. 1 powołanej ustawy, który określa zakres raportu.

Organ wskazał, że w toku postępowania zostały wydane opinie przez:

1) Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie (dalej: RDOŚ w Warszawie), znak WOOŚI.4240.67.2017.A W1.5 z 10 maja 2017 r., który stwierdził brak potrzeby sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.

2) Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Legionowie (dalej: PPIS w Legionowie), znak PPIS.ZNS.712.166.3.2017 z 23 stycznia 2017 r., który stwierdził potrzebę przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.

Dokonując ponownej oceny całości sprawy organ stwierdził, że nie zachodzi potrzeba przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Inwestycja realizowana będzie na terenie gdzie obecnie znajduje się stara, zużyta przystań. Linia brzegowa pozbawiona jest szaty roślinnej. Powierzchnia istniejących obiektów budowlanych wynosi 110m².

Teren planowanej inwestycji znajduje się na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy Nieporęt, uchwalonym uchwałą Nr 115/XIII/2003 Rady Gminy Nieporęt z 11 sierpnia 2003r. (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 259, poz. 6832) oraz miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] w gminie N., uchwalonym uchwałą Rady Gminy Nieporęt Nr 167/XXXIV/2000 z 7 grudnia 2000r (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 129, poz. 1773, dalej: m.p.z.p.). Zgodnie z ww. m.p.z.p., działki na których planowana jest inwestycja zlokalizowane są na terenie wód i nadbrzeży, na terenie usług z programem mieszanym z przewagą usług związanych z wypoczynkiem oraz ogólnie dostępnych terenach rekreacji, w tym plażach i portach. Zakres planowanej inwestycji w ocenie organu jest zgodny z ustaleniami planu.

Skargę na postanowienie SKO w Warszawie z 5 kwietnia 2018 r. wniosło do Sądu Miasto [...], zarzucając naruszenie przepisów:

1. prawa materialnego tj.:

a) art. 6 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2017 r. poz. 519 ze zm., dalej: p.o.ś.) w zw. z art. 63 ust. 1 i 2 u.u.i.ś., przez niezastosowanie i utrzymanie w mocy postanowienia o odstąpieniu od zobowiązania inwestora do przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, podczas gdy zasady wyrażone w przywołanym art. 6 p.o.ś. zastosowane w niniejszej sprawie, choćby z uwagi na stanowisko PPIS w Legionowie zawarte w opinii sanitarnej z 23 stycznia 2017r. wymagały by zobowiązać inwestora do przeprowadzenia przedmiotowej oceny;

b) art. 63 ust. 1 i 2 u.u.i.ś. przez błędne zastosowanie i utrzymanie w mocy postanowienia o odstąpieniu od zobowiązania inwestora do przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, podczas gdy naruszona regulacja, prawidłowo zastosowana w niniejszej sprawie, winna doprowadzić do ustalenia o konieczności nałożenia na inwestora obowiązku przeprowadzenia przedmiotowej oceny,

2. prawa procesowego tj.:

a) art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 poz. 1257; dalej: k.p.a.) w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. i art. 11 k.p.a. przez brak wyjaśnienia przyczyn, dla których w zaskarżonym postanowieniu (a także poprzedzającym je postanowieniu Wójta Gminy Nieporęt) nie uwzględniono stanowiska wyrażonego w opinii sanitarnej PPIS z 23 stycznia 2017 r.,

b) art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez zaniechanie wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w tym zaniechanie rozważenia stanowiska PPIS w Legionowie zawartego w opinii sanitarnej z 23 stycznia 2017 r., w którym organ stwierdził potrzebę przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz zaniechanie szczegółowego rozważenia w kontekście przedmiotowego rozstrzygnięcia, przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] uchwalonego w m.p.z.p. dotyczących zwłaszcza ograniczeń w zakresie budowy portów,

c) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. przez zastosowanie i utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia Wójta Gminy Nieporęt z 28 czerwca 2017r.

Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia SKO w Warszawie z 5 kwietnia 2018r. oraz poprzedzającego go postanowienia Wójta Gminy Nieporęt z 28 czerwca 2017r., a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego;

W ocenie strony skarżącej, stosownie do art. 6 ust. 1 i 2 p.o.ś. regulacja ta traktuje o obowiązku stosowania zasad zapobiegania i przezorności (ostrożności), mających swe źródło w regulacjach unijnych tj. art. 191 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Przepis art. 6 ust. 2 p.o.ś. stanowi zatem bezpośrednie źródło zasady przezorności i nakłada na organy ochrony środowiska obowiązek rozstrzygania z jej uwzględnieniem. Z zasady ostrożności wynika ciążący na wszystkich podmiotach obowiązek dołożenia staranności w ocenie skutków, jakie dla środowiska może przynieść nowa inwestycja. W niniejszej sprawie, naruszenia przedmiotowych zasad należy upatrywać w zwolnieniu inwestora z obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko w sytuacji gdy wątpliwości co do inwestycji wyrażają inne strony. Organ opiniujący tj. PPIS w Legionowie stwierdził bowiem, że istnieje potrzeba przeprowadzenia przedmiotowej oceny oraz sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko z zastosowaniem wymogów przewidzianych w art. 66 u.u.i.ś.

Skarżący wskazał również, że w jego ocenie organ nie dokonał właściwych ustaleń dotyczących miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...]. Z § 14 ust. 4 lit. c tego planu wynika, że na terenie na którym realizowane jest przedsięwzięcie, organy gminy przewidziały ograniczenie ilości portów do czterech obiektów – włącznie z już istniejącymi. Z uwagi na ilość już istniejących portów na obszarze objętym ww. postanowieniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, realizacja przedsięwzięcia inwestora zdaje się nie być zgodna z wymogami planu, zarówno w pierwotnie oznaczonym przez inwestora zakresie jak i w zakresie zmiany decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W ocenie skarżącego treść uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, poprzestaje na lakonicznym stwierdzeniu o zgodności przedsięwzięcia z ustaleniami planu, rodzi wątpliwość co do tego, czy powyższe postanowienie planu było przedmiotem szczegółowej analizy organu. Mając na uwadze przewidzianą w art. 63 ust. 2 u.u.i.ś. konieczność uwzględnienia przy stwierdzeniu obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko kryteriów dotyczących m.in. uwarunkowań miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, pominięcie powyższej okoliczności w ramach badania potrzeby przeprowadzania tej oceny, należało uznać za mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponadto skarżący zwrócił uwagę na niesygnalizowaną, ani w opinii RDOŚ w Warszawie ani w zaskarżonym postanowieniu (i poprzedzającym je postanowieniu Wójta Gminy Nieporęt, a przyznaną w § 7 ust. 7 umowy dzierżawy zawartej przez inwestora okoliczność, że teren (obejmujący część działki nr [...]) "znajduje się w strefie szczególnego zagrożenia powodzią w związku z czym istnieje możliwość zagrożenia mienia". Powyższa okoliczność, w razie uwzględnienia zaleceń PPIS w Legionowie, zostałaby odnotowana i opisana, stosownie do art. 66 ust. 1 lit. a, u.u.i.ś. w ramach charakterystyki nieruchomości w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, ocenionym następnie przez organ. Pominięcie powyższej okoliczności przez organ, który odstępuje od obciążenia inwestora obowiązkiem przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, stanowi dla strony skarżącej kolejny argument przemawiający za uchyleniem zaskarżonego postanowienia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Sąd I instancji oddalając skargę Miasta [...] w uzasadnieniu wyroku wskazał, że w sprawie właściwie ustalono, że zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 63 Rozporządzenia kwalifikuje się wskazaną inwestycję, do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, o których mowa w art. 59 ust. 1 pkt 2 oraz art. 71 ust. 2 pkt 2 u.u.i.ś.

Oznacza to, że obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko jest wymagany wówczas, gdy taki obowiązek został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1 powołanej powyżej ustawy. Przepis ten stanowi, zaś iż obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko stwierdza, w drodze postanowienia, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, uwzględniając łącznie uwarunkowania określone w tym przepisie.

Sąd I instancji wskazał, iż wbrew zarzutom skargi, orzekające w sprawie organy przeprowadziły stosowną ocenę, zgodnie z wymogami określonymi w powyższych przepisach, a ocena ta zdaniem Sądu, pozwalała na uznanie, że rodzaj i charakterystyka przedsięwzięcia z uwzględnieniem jego skali pozwalała przyjąć, że nie zachodziła potrzeba przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Sąd nie podzielił tym samym zarzutów skargi w zakresie naruszenia w sprawie art. 6 p.o.ś. Przepis ten ma charakter ogólny, gdyż przewiduje zasady, które mają wymiar powszechny, jako adresowane do wszelkich podmiotów podejmujących jakiejkolwiek działania mogące oddziaływać na środowisko.

Ponadto wskazano, że o ile organ jest zobowiązany do zasięgnięcia opinii, o których mowa w art. 64 ust. 1 u.u.i.ś., to tymi opiniami nie jest związany. Do niego należy natomiast ostateczna ocena, w oparciu o te opinie oraz wskazane w art. 63 ust. 1 ww. ustawy kryteria selekcji, czy należy dla danego przedsięwzięcia przeprowadzić ocenę jego oddziaływania na środowisko, czy też nie ma takiej konieczności. W sytuacji wyrażenia sprzecznych opinii przez oba organy współdziałające, organ właściwy do wydania decyzji środowiskowej może przychylić się do stanowiska jednego z tych organów.

Odnosząc się do zarzutu niezbadania zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wskazano, iż w sprawie ustalono, że teren planowanej inwestycji znajduje się na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy N., uchwalonym uchwałą Rady Gminy Nieporęt z 11 sierpnia 2003 r. oraz miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] w gminie N., uchwalonym uchwałą Rady Gminy Nieporęt z 7 grudnia 2000 r. Zgodnie z m.p.z.p., działki na których planowana jest inwestycja zlokalizowane są na terenie wód i nadbrzeży, na terenie usług z programem mieszanym z przewagą usług związanych z wypoczynkiem oraz ogólnie dostępnych terenach rekreacji, w tym plażach i portach. Zakres planowanej inwestycji w ocenie organu jest zgodny z ustaleniami planu. Wbrew zaś zarzutom skargi w zakresie nieuwzględnienia przez organ, że z § 14 ust. 4 lit. c tego planu wynika, że na terenie na którym realizowane jest przedsięwzięcie organy gminy przewidziały ograniczenie ilości portów do czterech obiektów – włącznie z już istniejącymi. Tym samym z uwagi na ilość już istniejących portów na obszarze objętym ww. postanowieniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, realizacja przedsięwzięcia inwestora w ocenie strony skarżącej zdaje się nie być zgodna z wymogami planu, zarówno w pierwotnie oznaczonym przez inwestora zakresie, jak i w zakresie zmiany decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. WSA w Warszawie podkreślił, że przedmiotem oceny w sprawie było rozstrzygnięcie, czy konieczne jest przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowiska w zakresie zmian decyzji, którą inwestor już posiada. Zmiana zaś dotyczyła nie budowy nowego portu, lecz trzech segmentów pomostu pływającego oraz zmianę pomostu typu FPS-P1224 na ELIZA 3500, tj. zmianę ilości (wielkości) i typu pomostów pływających.

Mając powyższe na uwadze, Sąd nie podzielił zarzutu naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 7 i 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. Zdaniem Sądu, organ dołożył wszelkich starań w celu zebrania wyczerpującego materiału dowodowego oraz przeanalizował wnikliwie sprawę we wszelkich jej aspektach. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., jak też art. 10 i 15 k.p.a.

W skardze kasacyjnej Miasto [...] (dalej: skarżący kasacyjnie) zaskarżyło w całości wyrok Sądu I instancji. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów:

1) prawa materialnego tj.:

a) art. 145 §1 pkt 1 lit. a, p.p.s.a. w zw. art. 63 ust. 1 oraz art. 66 ust. 1 u.u.i.ś. – w brzmieniu nadanym tym przepisom przed dniem 1 stycznia 2017r. (tj. ustalonym w Dz.U. z 2016 r, poz. 353) przez błędne zastosowanie i uznanie, że w niniejszej sprawie organy obu instancji prawidłowo i w zgodzie z ww. przepisami ustawy dokonały oceny rodzaju i charakterystyki przedsięwzięcia ustalając, że w niniejszej sprawie nie zachodzi potrzeba przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, podczas gdy z uwagi na datę rozpoznawania sprawy przez organ I instancji do oceny rodzaju i charakterystyki przedsięwzięcia winna mieć zastosowanie ww. ustawa w brzmieniu nadanym jej ustawą z 9 października 2015 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2015 poz. 1936 ze zm.; dalej: ustawa zmieniająca), a powyższe naruszenie w konsekwencji doprowadziło do błędnego niezastosowania regulacji art. 63 ust. 1 i art. 66 ust. 1 u.u.i.ś. w brzmieniu nadanym tym przepisom po dniu 1 stycznia 2017 r. (tj. w brzmieniu ustalonym Dz.U. z 2016r. poz. 353, z 2015 r. poz. 1936, z 2016 r. poz. 2003) w zw. z art. 14 ustawy zmieniającej, w tym w szczególności błędnego niezastosowania art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. k) oraz art. 66 ust. 1 pkt 16) u.u.i.ś. w brzmieniu obowiązującym po dniu 1 stycznia 2017r. w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2016 r. poz. 2134 ze zm.; dalej: u.o.p.), podczas gdy przywołana nowelizacja wprowadziła istotne zmiany w postępowaniu w sprawie oceny oddziaływania na środowisko rozszerzając zakres badania rodzaju i charakterystyki przedsięwzięcia;

b) art. 145 §1 pkt 1 lit. a, p.p.s.a. w zw. art. 63 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.u.i.ś. w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 stycznia 2018r. (tj. w brzmieniu ustalonym w Dz.U. z 2017 r. poz. 1405) w zw. z art. 509 pkt 4) lit. a ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017 poz. 1566; dalej: u.p.w.) oraz w zw. z art. 545 ust. 1 i ust. 1a, u.p.w. (Dz.U. z 2017 poz. 1566, poz. 2180, Dz.U. z 2018 r. poz. 710 tj. w brzmieniu obowiązującym po dacie 26 kwietnia 2018 r.) w zw. z art. 1 pkt 2 lit a i lit. b ustawy z 28 lutego 2018r. o zmianie ustawy - Prawo wodne (Dz.U. z 2018r. poz. 710) przez błędne zastosowanie i uznanie, że w niniejszej sprawie organ nie miał obowiązku wystąpienia z wnioskiem o wydanie opinii do organu właściwego do wydania oceny wodnoprawnej, o której mowa w przepisach u.p.w., co w konsekwencji doprowadziło do nieprawidłowego niezastosowania art. 64 ust. 1 pkt 4 u.u.i.ś. w brzmieniu obowiązującym po dniu 1 stycznia 2018r. (tj. brzmieniu ustalonym w Dz.U. z 2017 r. poz. 1405 j.t., poz. 1999, poz. 156), obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji "w sprawach wszczętych i niezakończonych" przed dniem 1 stycznia 2018r.,

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, p.p.s.a. w zw. z art. 64 ust. 1 u.u.i.ś. w zw. z art. 6 ust. 2 p.o.ś. przez błędną wykładnię i uznanie, że już samo uzyskanie opinii lakonicznej, z której nie wynikają przesłanki, jakimi kierował się organ wydający opinię zajmując stanowisko o potrzebie przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, oznacza wykonanie obowiązku zasięgnięcia opinii tego organu, podczas gdy prawidłowo (tj. z uwzględnieniem wyrażonej ww. art. 6 ust. 2 p.o.ś. zasady przezorności oraz przewidzianej w art. 7b, k.p.a. zasady współdziałania organów rozumiany przepis art. 64 ust. 1 u.u.i.ś. nakłada na organ wydający postanowienie obowiązek zachowania należytej staranności przy podejmowaniu czynności związanych z zasięgnięciem opinii co dla przypadku uzyskania opinii lakonicznej oznacza konieczność zwrócenia się do organu wydającego opinie o wyjaśnienie przyczyn zajęcia wyrażonego w opinii stanowiska;

2. postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a. art. 3 § 1, art. 133 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. i art. 145 §1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. oraz w zw. z art. 64 ust. 1 pkt. 2) w zw. z art. 6 ust. 2 p.o.ś. oraz w zw. z art. 151 p.p.s.a. przez błędne zastosowanie i rozstrzygnięcie o oddaleniu skargi na postanowienie SKO w Warszawie, znak KOA 3020/OŚ/17 z 5 kwietnia 2018r., podjęte w wyniku niewłaściwej kontroli legalności przedmiotowego postanowienia (oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji), bowiem wbrew ocenie Sądu I instancji, materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy przemawiał za koniecznością obciążenia inwestora obowiązkiem przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, a nawet w przypadku uznania, że z materiału dowodowego nie wynika jednoznacznie potrzeba przeprowadzenia takiej oceny, oddalenie skargi w warunkach istnienia oceny negatywnej uznanej przez Sąd za lakoniczną oraz tej okoliczności, że teren objęty inwestycją znajduje się w strefie szczególnego zagrożenia powodzią (w związku z czym istnieje możliwość zagrożenia mienia) nie uprawniał do wniosku o zasadności postępowania organów obu instancji, lecz przeciwnie - implikował wniosek o konieczności uzupełnienia materiału dowodowego przez organ poprzez zwrócenie się do organu opiniującego o wyjaśnienie przyczyn zajęcia stanowiska o potrzebie przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko;

b. art. 145 §1 pkt. 1 lit. c w zw. z art.141 § 4 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. przez błędne ustalenie, że w rozpoznawanej sprawie organy wyjaśniły "czym kierowały się podejmując zaskarżone rozstrzygniecie o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko", podczas gdy analiza postanowień organów obu instancji prowadzi do wniosku, że organy te nie poczyniły żadnych rozważań co do zasadności ustaleń przyjętych w opiniach, pomijając przy tym jakąkolwiek ocenę tej okoliczności, że między stanowiskami obu organów występuje zasadnicza różnica w stwierdzeniu czy w sprawie należy przeprowadzić ocenę oddziaływania na środowisko;

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w piśmiennictwie wyrażono pogląd, według którego w art. 63 ust. 1 u.u.i.ś., ustawodawca wskazał kryteria środowiskowe jakimi powinien kierować się organ administracji nakładający obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Przepis ten wraz z kolejnymi nowelizacjami ww. ustawy ulegał modyfikacjom, w zakresie kryteriów weryfikacji potrzeby przeprowadzenia tej oceny. W ocenie autora skargi kasacyjnej analiza treści ustawy zmieniającej, w tym art. 14 tej ustawy prowadzi do wniosku, że powyższe przepisy art. 63 ust. 1 i art. 66 ust. 1 u.u.i.ś. należy stosować w brzmieniu nadanym przedmiotową nowelą, brak bowiem w tej nowelizacji wyłączeń, które mogłyby posłużyć za podstawę stosowania przepisów w brzmieniu dotychczasowym.

Treść omawianego przepisu w brzmieniu ustalonym w tekście jednolitym ustawy opublikowanym w Dz.U. z 2016 poz. 343 różni się od treści tego przepisu przyjętej w wyniku nowelizacji ustawy dokonanej ustawą zmieniającą. W niniejszej sprawie, dotyczącej przedsięwzięcia polegającego na budowie nabrzeża pionowego oraz pomostów pływających, istotna jest zmiana dotycząca konieczności uwzględnienia przez organ kryterium usytuowania przedsięwzięcia, z uwzględnieniem możliwego zagrożenia dla środowiska, w szczególności przy istniejącym i planowanym użytkowaniu terenu, zdolności samooczyszczania się środowiska i odnawiania się zasobów naturalnych, walorów przyrodniczych i krajobrazowych oraz uwarunkowań miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego – uwzględniającego wody i obowiązujące dla nich cele środowiskowe. Zaznaczono, że powyższe kryterium ma wpływ na ocenę przedsięwzięcia w niniejszej sprawie, a jego pominięcie rzutuje nie tylko na prawidłowość postępowania przez organami administracji, ale i na zasadność rozstrzygnięcia Sądu I instancji.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, podobnie niezasadnie w niniejszej sprawie Sąd (a wcześniej organy administracji) dokonały oceny przedsięwzięcia przez pryzmat art. 66 ust. u.u.i.ś. w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 stycznia 2017 r. Tymczasem, analiza ww. regulacji art. 66 ust. 1 wskazuje na to, że i ten przepis ulegał istotnym zmianom. W niniejszej sprawie, na szczególną uwagę zasługuje treść art. 66 ust. 1 pkt. 16 (tj. w brzmieniu nadanym przepisowi w wyniku ww. nowelizacji) ustawą w zw. z art. 6 ust. 1 pkt u.o.p. W powyższej regulacji przewidziano konieczność przedstawienia propozycji monitoringu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na etapie jego budowy i eksploatacji lub użytkowania, w szczególności na formy ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 u.o.p., tj. m.in. na obszary chronionego krajobrazu (wskazane jako forma ochrony przyrody w ww. art. 6 ust. 1 pkt 4) ww. ustawy). Tymczasem, w niniejszej sprawie jak wskazano w opinii PPIS w Legionowie z 23 stycznia 2017 r., działki przeznaczone pod inwestycję położone są granicach [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, a zatem przedsięwzięcia zlokalizowanego na tychże działkach dotyczy przywołana regulacja. Co więcej jak wskazuje się w załączniku do uchwały Nr XXVI/54/04 Rady Gminy Nieporęt z 28 czerwca 2004 r. w sprawie przyjęcia "Planu Rozwoju Lokalnego dla obszaru Gminy Nieporęt": "Północna część Gminy Nieporęt leży także w zasięgu ostoi ptaków, obejmującej [...] oraz tereny do niego przyległe o powierzchni ok. 1200 ha". Z treści decyzji obu organów, podobnie z treści orzeczenia Sądu I instancji nie wynika, aby powyższe zagadnienia stanowiły przedmiot oceny w niniejszej sprawie. Przyczyn powyższego uchybienia, zdaniem skarżącego kasacyjnie, należy upatrywać w przyjęciu błędnej, obowiązującej przed dniem 1 stycznia 2017 r. regulacji prawa materialnego wskazanej w zarzucie oznaczonym w pkt 1 a skargi kasacyjnej.

Według skarżącego kasacyjnie, mając na uwadze treść uzasadnienia wyroku, uznać należy, że w zaskarżonym wyroku naruszono także regulację art. 64 ust. 1 u.u.i.ś. w zw. z art. 509 pkt 4 lit. a u.p.w. (Dz.U. z 2017 poz. 1566) oraz w zw. z art. 545 ust. 1 i ust. 1a u.p.w. (Dz.U. z 2017 poz. 1566, poz. 2180, Dz.U. z 2018r. poz. 710 tj. w brzmieniu obowiązującym po dacie 26 kwietnia 2018r.) w zw. z art. 1 pkt 2 lit. a) i lit. b) ustawy z 28 lutego 2018r. o zmianie ustawy - Prawo wodne (Dz.U. z 2018r. poz. 710).

Z regulacji art. 545 ust. 1 i ust. 1a u.p.w. (Dz.U. z 2017 poz. 1566, poz. 2180, Dz.U. z 2018r. poz. 710 tj. w brzmieniu obowiązującym po dacie 26 kwietnia 2018r.) wynika, że w dacie wydania zaskarżonego postanowienia przez SKO, obowiązywał przepis przewidujący wymóg zasięgnięcia opinii organu właściwego do wydania oceny wodnoprawnej, o której mowa w przepisach u.p.w. Ww. przepis przejściowy tj. art. 545 ust. 1 u.p.w. uległ zmianie po dacie wydania decyzji SKO, lecz w dniu 5 kwietnia 2018 r. stanowił, że do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy dotyczących decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydawanych na podstawie u.u.i.ś. oraz decyzji, przed wydaniem których przeprowadza się ponowną ocenę oddziaływania na środowisko, stosuje się przepisy niniejszej ustawy oraz ustawy zmienianej w art. 509 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Przeciwne stwierdzenie, wyrażone w uzasadnieniu wyroku, świadczy o naruszeniu przez Sąd I instancji ww. regulacji.

Ponadto, w ocenie skarżącego kasacyjnie, w zaskarżonym wyroku doszło do naruszenia przepisu art. 145 §1 pkt. 1 lit. a, p.p.s.a. w zw. z art. 64 ust. 1 u.u.i.ś. oraz w zw. z art. 6 ust. 2 p.o.ś.

Błędna wykładnia przytoczonej regulacji doprowadziła do nieprawidłowego wniosku o możliwości uznania za wykonany obowiązek zasięgnięcia opinii w sytuacji braku podjęcia przez organ jakichkolwiek czynności po otrzymaniu opinii lakonicznej, z której jak stwierdził sąd "nie wynika czym kierował się organ negatywnie opiniując pionowaną inwestycję".

Powyższy obowiązek, jako przewidziany w regulacji dotyczącej ochrony środowiska, interpretowany z uwzględnieniem zasady przezorności wyrażonej w art. 6 ust. 2 p.o.ś., prowadzi do wniosku, że w razie uzyskania w trybie art. 64 ust. 1 u.u.i.ś. opinii lakonicznej, po stronie organu aktualizuje się obowiązek podjęcia czynności wyjaśniających stanowisko organu wyrażone w tej opinii.

Skarżący kasacyjnie uważa, że zastosowanie zasady przezorności w warunkach niniejszej sprawy winno skutkować podjęciem przez organ czynności zmierzających do wyjaśnienia stanowiska zawartego w opinii, w wypadku gdy stanowisko to nie byłoby zrozumiałe dla organu obciążonego obowiązkiem wydania postanowienia, o którym mowa w art. 63 ust. 1 i ust. 2 u.u.i.ś. Za powyższym dodatkowo przemawia zasada współdziałania organów wyrażona w przepisie art. 7b k.p.a. obowiązującym w dacie wydania w niniejszej sprawie postanowienia organu I instancji. Przeciwne (a zgodne z przyjętym w zaskarżonym wyroku) rozumienie regulacji wskazanej w pkt. lI. pkt. II. 1 c petitum niniejszej skargi, prowadzi w istocie do wypaczenia wyrażonego w jej art. 64 ust. 1 celu regulacji u.u.i.ś., ściśle powiązanego z zasadą przezorności oraz do konwalidacji działań organu, który poprzestaje na odnotowaniu faktu odbioru korespondencji w postaci opinii, bez podjęcia próby wyjaśnienia motywów jakimi kierował się organ opiniujący wskazując na potrzebę przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.

Uzasadniając zarzuty naruszenia przepisów postępowania skarżący kasacyjnie wskazał, że analiza zaskarżonego orzeczenia prowadzi do wniosku, że rozstrzygniecie zapadłe przed sądem I instancji wydano w warunkach niewłaściwej kontroli legalności przedmiotowego postanowienia. Wbrew ocenie Sądu I instancji, materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy, w tym stanowisko zawarte w opinii PPIS w Legionowie, oraz treść znajdującej się w aktach sprawy sądowej i ocenianej przez Sąd umowy dzierżawy zawartej przez inwestora, z której wynika, że teren obejmujący część działki nr [...] "znajduje się w strefie szczególnego zagrożenia powodzią w związku z czym istnieje możliwość zagrożenia mienia", przemawiały za koniecznością obciążenia inwestora obowiązkiem przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, a co najmniej, za koniecznością uzupełniania materiału dowodowego w celu wyjaśnienia ww. stanowiska, oraz powołanej w umowie okoliczności. Jakkolwiek, jak zauważono w skardze, powyższa okoliczność dotycząca szczególnego zagrożenia powodzią nie była sygnalizowana w żadnej z opinii przedstawionych w sprawie, tak po pierwsze, stosownie do art. 54 § 3 p.p.s.a. organ, nawet dowiedziawszy się o ww. okoliczności dopiero ze skargi, mógł uwzględnić skargę, czego jednak nie uczynił, naruszając po raz kolejny reguły wyrażone w ww. regulacji kodeksowej. Po drugie, stosownie do art. 133 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Wskazano, że Sąd I instancji winien tę okoliczność wziąć pod uwagę rozstrzygając o uchyleniu zaskarżonego postanowienia.

W ocenie skarżącego kasacyjnie, lektura postanowień wydanych przez organy obu instancji prowadzi do wniosku, że wbrew stwierdzeniu Sądu I instancji, organy te nie poczyniły żadnych rozważań co do zasadności ustaleń przyjętych w opiniach, pomijając przy tym jakąkolwiek ocenę tej okoliczności, że między stanowiskami obu organów występuje zasadnicza różnica w stwierdzeniu czy w sprawie należy przeprowadzić ocenę oddziaływania na środowisko. Analiza treści obu postanowień - zarówno postanowienia SKO z 5 kwietnia 2018r. jak i poprzedzającego je postanowienia Wójta Gminy Nieporęt z 28 czerwca 2017r., prowadzi do wniosku, że w ww. orzeczeniach organy poprzestały na przywołaniu treści obu opinii, pomijając przeprowadzenie jakiejkolwiek oceny słuszności przyjętych przez organy opiniujące stanowisk. Zarówno w uzasadnieniu decyzji SKO jak i decyzji organu I instancji, brak wskazania z jakich względów opinia RDOŚ w Warszawie z 10 maja 2017r. posłużyła za podstawę ustaleń organu o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko a opinia PPIS w Legionowie z 23 stycznia 2017r., która na konieczność tej oceny wskazywała, nie została uwzględniona. W ocenie skarżącego kasacyjnie, pominięcie przyczyn uwzględnienia jednej z opinii, a pominięcia innej, stanowi o naruszeniu w obu przywołanych wyżej rozstrzygnięciach przepisu art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a także art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., bowiem opisana wyżej okoliczność pominięcia w decyzji rozważań w przedmiocie oceny obu zasadniczo różnych opinii, dobitnie świadczy o tym, że materiał dowodowy nie został przez organ wszechstronnie rozpoznany.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania T.A., działając w imieniu własnym wniósł o oddalenie skargi w całości jako bezzasadnej i obciążenie skarżącego kosztami postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.

Skarga kasacyjna jest zasadna, lecz nie wszystkie jej zarzuty zasługiwały na uwzględnienie.

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść – w granicach określonych w skardze kasacyjnej – do ocen o charakterze prawnomaterialnym.

Nie jest zasadny zarzut przedstawiony w pkt. 1) lit. a) skargi kasacyjnej. Z uzasadnienia tego zarzutu wynika, że Sąd I instancji zaakceptował błędne zastosowanie przez organ wersji aktu prawnego ogłoszonego w formie tekstu jednolitego, która różni się od wersji tekstu ustawy, która została zmieniona. Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że zagadnienia ogłaszania aktów normatywnych regulują przepisy ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2017r. poz. 1523 ze zm.; dalej u.o.a.n.). W uzasadnieniu tego zarzutu skarżący kasacyjnie wskazał, że treść art. 63 ust. 1 i art. 66 ust. 1 u.u.i.ś w brzmieniu ustalonym w tekście jednolitym ustawy opublikowanym w Dz.U. z 2016 r. poz. 343 różni się od treści tego przepisu przyjętej w wyniku nowelizacji ustawy dokonanej ustawą zmieniającą. Odnosząc się do tak uzasadnionego zarzutu wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 18 ust. 1 u.o.a.n., błędy w tekście jednolitym aktu normatywnego polegające na niezgodności jego tekstu ogłoszonego w dzienniku urzędowym z tekstem aktu uwzględniającym wszystkie zmiany dokonane do czasu ogłoszenia tekstu jednolitego prostuje się w formie obwieszczenia. W myśl art. 18 ust. 2 tego aktu prawnego, sprostowania błędu w tekście jednolitym aktu prawnego dokonuje organ, który ogłosił tekst jednolity. Przepis art. 17 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zasadne okazały się zarzuty przedstawione w pkt. 1) lit. b) i c) oraz w pkt. 2) lit. a) i b) skargi kasacyjnej.

Zgodzić należy się ze skarżącym kasacyjnie, że Sąd I instancji błędnie ocenił jako wystarczające ustalenia orzekających w sprawie organów w zakresie wyjaśnienia "czym kierowały się podejmując zaskarżone rozstrzygniecie o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko", podczas gdy analiza postanowień organów obu instancji prowadzi do wniosku, że organy te nie poczyniły żadnych rozważań co do zasadności ustaleń przyjętych w opiniach: PPIS w Legionowie z 23 stycznia 2017 r., który stwierdził potrzebę przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz RDOŚ w Warszawie z 10 maja 2017 r., który stwierdził brak potrzeby sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Sąd I instancji nie dostrzegł również, że orzekające w sprawie organy nie przeprowadziły jakiejkolwiek oceny okoliczności związanych z rozbieżnościami stanowisk PPIS w Legionowie oraz RDOŚ w Warszawie, w szczególności tego, że między stanowiskami obu organów występuje zasadnicza różnica w stwierdzeniu czy w sprawie należy przeprowadzić ocenę oddziaływania na środowisko. Ma rację skarżący kasacyjnie, że analiza treści obu postanowień – zarówno postanowienia SKO w Warszawie z 5 kwietnia 2018r. jak i poprzedzającego je postanowienia Wójta Gminy Nieporęt z 28 czerwca 2017r. – prowadzi do wniosku, że w ww. orzeczeniach organy poprzestały jedynie na przywołaniu treści obu opinii, pomijając przeprowadzenie oceny stanowisk organów wydających opinię, w zakresie słuszności czy niesłuszności przyjętych przez organy opiniujące stanowisk. Zarówno w uzasadnieniu postanowienia SKO w Warszawie jak i postanowienia organu I instancji, brak jest wskazania z jakich względów opinia RDOŚ w Warszawie z 10 maja 2017 r. posłużyła za podstawę ustaleń organu o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, a opinia PPIS w Legionowie z 23 stycznia 2017 r., która na konieczność tej oceny wskazywała, nie została uwzględniona.

Zasadniczym powodem uwzględnienia skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny było dojście do wniosku, że wobec odmiennych opinii organów współdziałających (art. 64 ust. 1 pkt 1 i 2 u.u.i.ś.) w sprawie odnośnie potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, obowiązkiem orzekających w sprawie organów I i II instancji (Wójta Gminy Nieporęt i SKO w Warszawie) było przeprowadzenie rzetelnej analizy treści tych opinii i danie temu wyrazu w prawidłowym uzasadnieniu postanowienia, w którym odstąpiono od zobowiązania inwestora – do przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Stanowisko zajęte w kwestionowanym skargą kasacyjną wyroku – w ocenie NSA – nie zasługuje na aprobatę.

Obowiązkowym elementem zaskarżonego w niniejszej sprawie postanowienia jest jego faktyczne i prawne uzasadnienie. Prawidłowe uzasadnienie postanowienia, w którym odstąpiono od nałożenia na inwestora obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, stanowi jeden z elementarnych warunków zgodnego z prawem działania organu administracji publicznej, do czego jest on zobowiązany z mocy konstytucyjnej zasady legalizmu. Do cech prawidłowego uzasadnienia postanowienia zalicza się: logiczny związek i zgodność z rozstrzygnięciem i jego treścią, brak wywodów sprzecznych lub rozbieżnych z rozstrzygnięciem, ścisłość i dokładność wywodów, ich zwięzłość oraz prostota ujęcia oraz kompletność motywów. Z przepisów k.p.a. wynika, że uzasadnienie faktyczne powinno "w szczególności" zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (art. 107 § 3). Uzasadnienie prawne decyzji to wywód prawniczy odzwierciedlający proces myślowy ustalenia konsekwencji stosowanej normy prawa administracyjnego w związku z określoną sytuacją faktyczną i prawną. Zasadniczym jego celem powinno być wykazanie, że przyjęte w postanowieniu rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej jest wynikiem poprawnego logicznie stosowania normy prawa administracyjnego przy równoczesnym przestrzeganiu norm procesowych, skutkiem czego treść rozstrzygnięcia należy uznać za zgodną z prawem.

Skoro w przedmiotowej sprawie organy współdziałające – PPIS w Legionowie oraz RDOŚ w Warszawie – podjęły skrajnie odmienne w swych konkluzjach opinie odnośnie przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko zamierzonego przez inwestora przedsięwzięcia – to słusznie skarżący kasacyjnie stwierdził, że w takim stanie faktycznym i prawnym, wymaga to przeprowadzenia rzetelnej analizy i wyjaśnienia przychylenia się przez organ gminy do stanowiska korzystnego dla inwestora, szczegółowego odniesienia się i uzasadnienia dokonanego wyboru pomiędzy sprzecznymi stanowiskami organów opiniujących.

Z treści postanowienia organu I instancji z 28 czerwca 2017 r. oraz z treści postanowienia SKO w Warszawie z 5 kwietnia 2018 r. nie wynika, dlaczego orzekające organy nie podzieliły opinii PPIS w Legionowie. W takim stanie faktycznym i prawnym – tj. przy dwóch różnych opiniach organ I instancji postanowił nie nakładać obowiązku przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Orzekające organy w żaden sposób nie wyjaśniły powodów swojego rozstrzygnięcia pomimo rozbieżnego stanowiska organów współdziałających. Wskazać należy, że szczególnie w sytuacji gdy opinie organów opiniujących są rozbieżne, organ ma obowiązek szczegółowo wyjaśnić, dlaczego jednej z nich nie uwzględnił. Uzasadnienie nie może być ogólnikowe. Prawidłowe uzasadnienie postanowienia, w którym odstąpiono od przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko stanowi jeden z elementarnych warunków zgodnego z prawem działania organu administracji publicznej, do czego jest on zobowiązany z mocy konstytucyjnej zasady legalizmu. Do cech prawidłowego uzasadnienia takiego postanowienia zalicza się: logiczny związek i zgodność z rozstrzygnięciem i jego treścią, brak wywodów sprzecznych lub rozbieżnych z rozstrzygnięciem, ścisłość i dokładność wywodów, ich zwięzłość, prostota ujęcia i kompletność motywów.

Z przepisów k.p.a. wynika, że uzasadnienie faktyczne winno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (art. 107 § 3 k.p.a.). Uzasadnienie prawne to wywód prawniczy odzwierciedlający proces myślowy ustalenia konsekwencji stosowanej normy prawa administracyjnego w związku z określoną sytuacją faktyczną i prawną. Zasadniczym jego celem winno być wykazanie, że przyjęte w postanowieniu rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej jest wynikiem poprawnego logicznie stosowania normy prawa administracyjnego przy równoczesnym przestrzeganiu norm procesowych, skutkiem czego treść rozstrzygnięcia należy uznać za zgodną z prawem. Art. 11 k.p.a. nakłada na organ administracji publicznej obowiązek wyjaśniania stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwianiu sprawy, by w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu, zwykle ujmowany jest w praktyce jako zasada przekonywania. W judykaturze nie budzi wątpliwości, że motywy decyzji winny odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśniać tok rozumowania prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. Obowiązek sporządzenia uzasadnienia postanowienia odpowiadającego wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. stanowi realizację w postępowaniu administracyjnym zasady przekonywania. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie daje również możliwość pełnej i merytorycznej weryfikacji postanowienia w postępowaniu sądowym, w toku którego nie jest możliwe uzupełnienie przeprowadzonego postępowania administracyjnego o stosowną argumentację prawną, i wyręczanie w ten sposób organów administracji w dokonaniu oceny w kwestii spełnienia przesłanek ustawowych, uzasadniających odstąpienie od przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zakwestionowano także stanowisko Sądu I instancji dotyczące braku zastosowania przez SKO w Warszawie art. 64 ust. 1 pkt 4 u.u.i.ś. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2015 r., II GSK 2140/13), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2012 r., I FSK 1679/11).

Co do zasady art. 141 § 4 p.p.s.a. określa wymogi formalne uzasadnienia orzeczenia, które wskazują, iż sąd administracyjny ma nie tylko obowiązek wskazania swojego rozstrzygnięcia (wypowiedzenia się w przedmiocie zgodności z prawem skarżonego aktu administracyjnego), ale i umotywowania swojego stanowiska w tym zakresie. W ramach podstawy prawnej rozstrzygnięcia sąd powinien podać nie tylko argumenty, którymi kierował się wydając takie, a nie inne rozstrzygnięcie, ale też wskazać dlaczego nie podziela podniesionych przez stronę zarzutów. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że jedynie niezajęcie przez sąd pierwszej instancji stanowiska co do zarzutów mających znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, może prowadzić do stwierdzenia, że doszło do istotnego naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., co z kolei mogłoby skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku z tego powodu (por. np. wyrok NSA z 17 maja 2019 r., II OSK 1683/17; LEX nr 2679273). Nadto wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie do takiego uchybienia, które musiałby skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku, doszło.

Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że Sąd I instancji nie wyjaśnił podstawy prawnej swojego rozstrzygnięcia w zakresie stwierdzenia, że organ nie miał obowiązku wystąpienia z wnioskiem o wydanie opinii do organu właściwego do wydania oceny wodnoprawnej (art. 64 ust. 1 pkt 4 u.u.i.ś.). Sąd I instancji odnosząc się do tej kwestii jedynie na str. 10 uzasadnienia wyroku stwierdził, że "Mając zaś na uwadze, datę wszczęcia postępowania, w niniejszej sprawie organ nie miał obowiązku wystąpienia z wnioskiem o wydanie opinii do organu właściwego do wydania oceny wodnoprawnej, o której mowa w przepisach u.p.w. (Art. 64 ust. 1 pkt 4 ooś został dodany przez art. 509 pkt 4 lit. a ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. (Dz.U.2017.1566) zmieniającej nin. ustawę z dniem 1 stycznia 2018 r., zgodnie zaś z art. 545 ust. 1 tej ustawy do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem jej wejścia w życie stosuje się przepisy dotychczasowe".

Wyjaśnić należy, że z dniem 1 stycznia 2018 r. (z wyjątkami) weszła w życie u.p.w., która uchyliła obowiązującą dotychczas ustawę z 2001 r. (art. 573 ustawy u.p.w. z 2017 r.). Postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte jeszcze pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy z 18 lipca 2001 r. u.p.w. (tekst jedn.: Dz.U. z 2017 r. poz. 1121). Art. 64 ust. 1 pkt 4 został dodany przez art. 509 pkt 4 lit. a, ustawy z 20 lipca 2017 r. (Dz.U.2017.1566) zmieniającej nin. ustawę z dniem 1 stycznia 2018 r. W myśl art. 509 pkt 4 lit. a, u.p.w., w ust. 1 w pkt 3 kropkę zastępuje się średnikiem i dodaje się pkt 4 w brzmieniu: "4) organu właściwego do wydania oceny wodnoprawnej, o której mowa w przepisach ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne".

W dacie wydania postanowienia SKO w Warszawie (5 kwietnia 2018 r.), znak KOA 3020/Oś/17, w którym utrzymano w mocy postanowienie Wójta Gminy Nieporęt z 28 czerwca 2017 r., znak OŚR.6220.20.2016 obowiązywał przepis art. 64 ust. 1 pkt 4 u.u.i.ś. w myśl którego postanowienia, o których mowa w art. 63 ust. 1 i 2, wydaje się po zasięgnięciu opinii: organu właściwego do wydania oceny wodnoprawnej, o której mowa w przepisach u.p.w.

Należy podkreślić, że w dacie wydania postanowienia przez SKO w Warszawie (5 kwietnia 2018 r.), art. 545 ust. 1 u.p.w. miał następującą treść: "Do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy dotyczących decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydawanych na podstawie u.u.i.ś. oraz decyzji, przed wydaniem których przeprowadza się ponowną ocenę oddziaływania na środowisko, stosuje się przepisy niniejszej ustawy oraz ustawy zmienianej w art. 509 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą".

W orzecznictwie sądów administracyjnych w odniesieniu do zagadnień intertempolarnych wypracowano określone zasady. W uchwale z 20 października 1997 r., sygn. FPK 11/97, zob. też wyrok NSA z 19 września 2013 r., sygn. II OSK 1302/13, wskazano na potrzebę uwzględnienia trzech zasad dotyczących rozstrzygnięcia kwestii intertemporalnych w procesie stosowania prawa. Odnoszą się one zarówno do sytuacji, w której ustawodawca nie zajął stanowiska co do tego, jakie przepisy należy stosować do zdarzeń mających miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, jak i do sytuacji gdy ustawodawca te kwestie rozstrzygnął. W uchwale, na którą powołują się składy orzekające w uzasadnieniach wyroków, stwierdzono, że rozstrzygnięcie kwestii intertemporalnych w procesie stosowania prawa może polegać na przyjęciu jednej z trzech zasad:

1) zasady bezpośredniego działania nowego prawa (nowe prawo od momentu wejścia w życie reguluje wszelkie zdarzenia z przeszłości),

2) zasady dalszego obowiązywania dawnego prawa, zgodnie z którą prawo to, mimo wejścia w życie nowych regulacji, ma zastosowanie do zdarzeń, które wystąpiły w przeszłości,

3) zasady wyboru prawa, zgodnie z którą wybór reżimu prawnego mającego zastosowanie do zdarzeń sprzed wejścia w życie nowego prawa pozostawia się zainteresowanym podmiotom.

Niekiedy regulacje przejściowe mało precyzyjnie wskazują na to, które – dawne czy nowe – prawo powinno być stosowane. Choć sytuacja taka wprowadza niepożądany stan niepewności intertemporalnej, w orzecznictwie wskazuje się, że nie należy utożsamiać jej z luką prawną. Możliwe jest wtedy zastosowanie jednej z zasad współistniejących w obszarze prawa intertemporalnego – zasady bezpośredniego działania nowych przepisów albo zasady dalszego działania przepisów dotychczasowych. Nie istnieje w tym zakresie uniwersalna reguła stanowiąca rozwiązanie na wszelkie tego typu sytuacje. Podkreślić należy, że przyznanie pierwszeństwa zasadzie dalszego działania ustawy nowej musi być uzasadnione specyfiką konkretnej sprawy, charakterem przepisów podlegających zmianie, z uwzględnieniem skutków, jakie może wywołać przyjęcie jednej lub drugiej zasady. Mając tego typu wątpliwości WSA w Warszawie powinien dokładnie rozważyć wszelkie okoliczności sprawy, biorąc również pod uwagę wolę prawodawcy, o ile można ją zrekonstruować w granicach dopuszczalnej interpretacji przepisów prawa. Zakres obowiązywania przepisu (zwłaszcza wówczas, gdy brak jest oddzielnych przepisów intertemporalnych) należy analizować funkcjonalnie, to jest w ścisłym związku z jego stosowaniem w czasie. Przyjmuje się, że jeżeli prawo nowe nie zawiera przepisów przejściowych dotyczących wyraźnie prawa materialnego, zastosowanie znajdują przepisy w brzmieniu obowiązującym w czasie, w którym powstały zdarzenia kształtujące określone stosunki prawne. Związane jest to z zasadą niedziałania prawa wstecz (zasada lex retro non agit). Podkreśla się przy tym, że zakaz retroakcji nie ma charakteru absolutnego. Rozwiązanie konfliktu nowego prawa z interesem jednostki przez wybór zasady bezpośredniego działania nowego prawa jest dopuszczalne, gdy przemawia za tym ważny interes publiczny, którego nie można wyważyć z interesem strony oraz nie będzie stanowiło naruszenia zasady zaufania obywatela do państwa, zasady ochrony praw nabytych oraz zasady nieretroakcji prawa. Sprawdzenia, czy w danym wypadku taki ważny interes występuje, dokonuje organ stający wobec wątpliwości intertemporalnej lub sąd kontrolujący orzeczenie organu administracji. W przypadku norm procesowych ogólnie przyjmowana jest zasada stosowania prawa obowiązującego w czasie dokonywania czynności procesowych, chyba że przepisy stanowią inaczej.

Ponadto zgodnie z zasadą ogólną praworządności (art. 6 k.p.a.), mającą walor zasady konstytucyjnej (art. 7 Konstytucji RP), organy administracji mają obowiązek działać na podstawie i w granicach prawa. To zaś implikuje w szczególności powinność rozpoznawania i rozstrzygania spraw przez organy administracji na gruncie obowiązującego aktualnie (tj. na dzień orzekania przez dany organ) stanu prawnego. Skoro zatem w dacie orzekania przez SKO w Warszawie w sprawie przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko obowiązywał art. 64 ust. 1 pkt 4 u.u.i.ś. obowiązkiem SKO w Warszawie było rozważenie możliwości stosowania tego przepisu w wersji aktualnej w dacie orzekania.

Na podstawie art. 1 pkt 2 ustawy z 28 lutego 2018 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne (Dz.U. z 2018 r. poz. 710), art. 545 ust. 1 otrzymał nowe brzmienie. W myśl art. 2 ustawa z 28 lutego 2018 r. weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, z wyjątkiem art. 1 pkt 2 lit. c oraz lit. d, które wchodzą w życie z dniem następującym po dniu ogłoszenia, z mocą od dnia 1 stycznia 2018 r.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że wyjaśnienia Sądu I instancji przedstawione na str. 10 uzasadnienia wyroku w zakresie braku obowiązku organu do wystąpienia z wnioskiem o wydanie opinii do organu właściwego do wydania oceny wodnoprawnej, o której mowa w przepisach u.p.w., nie można uznać za prawidłowe i wystarczające w okolicznościach tej sprawy. Uzasadnienie wyroku powinno miedzy innymi zawierać podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jednym z elementów podstawy prawnej rozstrzygnięcia, jest ocena prawna daty wejścia w życie określonego przepisu prawa. Ustawodawca w art. 141 § 4 p.p.s.a. określił elementy, które powinno zawierać uzasadnienie wyroku, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Przez wskazanie elementu wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia ustawodawca de facto zobowiązuje do szczegółowego odniesienia się do przyjętej i zastosowanej w sprawie podstawy prawnej rozstrzygnięcia przez wskazanie argumentacji uzasadniającej jej zastosowanie.

W tym zakresie konieczne było także uwzględnienie zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a.

Z uwagi na wskazane naruszenia, Naczelny Sąd Administracyjny na obecnym etapie postępowania nie ma możliwości rozpoznania pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej wynikających z jej uzasadnienia zarówno procesowych, jak i materialnoprawnych, gdyż dopiero przedstawienie przez Sąd I instancji stanowiska w kwestiach dotyczących: zasadności ustaleń przyjętych w opiniach oraz w zakresie obowiązku wystąpienia z wnioskiem o wydanie opinii do organu właściwego do wydania oceny wodnoprawnej (art. 64 ust. 1 pkt 4 u.u.i.ś.), pozwoli na merytoryczne rozpoznanie sprawy związanej z tym czy organ prawidłowo odstąpił od zobowiązania inwestora do przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedmiotowego przedsięwzięcia.

Ponownie orzekając w niniejszej sprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie obowiązany jest uwzględnić powyższe uwagi i dokonać ustaleń oraz oceny co do zastosowania 64 ust. 1 pkt 4 u.u.i.ś., w tym ewentualnego odstąpienia od obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Sąd I instancji winien ocenić ponownie wszystkie zarzuty skargi.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Koszty te obejmują kwotę 440 złotych. Na powyższą kwotę składają się koszty z tytułu: wpisu od skargi kasacyjnej – 100 złotych, opłata kancelaryjna za sporządzenie uzasadnienia – 100 zł oraz wynagrodzenie dla pełnomocnika wnoszącego skargę kasacyjną za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej – 240 zł.