Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 303/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2021-06-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 19 ust. 5
journal: Dz.U. 2018 poz 1152
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska, Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w K. na uchwałę Rady Miasta K. z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w sprawie przyjęcia "Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków" na terenie Miasta K. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy w K. zaskarżył do sądu administracyjnego uchwałę Rady Miasta K. z [...] marca 2019 r. nr [...] w sprawie przyjęcia "Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków" na terenie Miasta K. w całości. Zaskarżonej uchwale zarzucił:

1. brak określenia minimalnego poziomu usług świadczonych przed przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, przez wskazanie parametrów dostarczanej wody, stosowanie do treści załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Zdrowia z 7 grudnia 2017 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi (tj. barwa, smak, mętność, pH, przewodność elektryczna, bakterie z grupy coli, bakterie E.coli, składniki mineralne, ogólna liczba mikroorganizmów, twardość itp.);

2. brak określenia sposobu postępowania przedsiębiorstwa w przypadku występującego lub przewidywanego obniżenia parametrów dostarczanej wody;

3. nieokreślenie w § 5 czy też § 16 okoliczności uzasadniających kontrolę sieci wodociągowej i kanalizacyjnej i sposobu jej dokonywania, wbrew art. 7 u.z.z.w., że działania takie osoby reprezentujące przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne mogą podejmować wyłącznie po okazaniu legitymacji służbowej i pisemnego upoważnienia, co stanowi warunek wstępu na teren nieruchomości lub do obiektu budowalnego, należącego do innych osób;

4. nałożenie w § 11 na odbiorcę usług, obowiązku informowania przedsiębiorstwa o zmianach stanu prawnego nieruchomości oraz sposobie użytkowania lokalu, co stanowi przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 19 ust. 2 u.z.z.w.;

5. wskazanie w § 20 ust. 2 i ust. 5 pkt 1, że umowa może być zawarta pod warunkiem wylegitymowania się przez przyszłego odbiorcę tytułem prawnym do przyłączanej nieruchomości czy też po uprzednim wskazaniu osób legitymujących się takim tytułem i za pisemną zgodą tych osób, w sytuacji, gdy zgodnie z art. 6 ust. 2 u.z.z.w., przedsiębiorstwo jest obowiązane do zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy, co eliminuje konieczność legitymowania się jakimkolwiek tytułem prawnym;

6. dokonanie w § 20 ust. 2 rozróżnień odbiorców na legitymujących się prawem do nieruchomości i odbiorców korzystających z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym i nałożenie na nich innych obowiązków, podczas gdy ustawa nie daje żadnych podstaw do różnicowania z tych tytułów posiadaczy nieruchomości;

7. wskazanie w § 23, że umowa może być zawarta na czas określony lub nieokreślony, a nadto że może być zmieniana poprzez zawarcie nowej umowy lub w formie aneksu, a nadto określenie innych okoliczności związanych z zawartą umową (zmiana taryfy, zmiana adresu korespondencji, utrata tytułu prawnego), co stanowi przekroczenie delegacji ustawowej z art. 19 ust. 2 u.z.z.w., bowiem ustawodawca upoważnił organ do wyrażania norm w zakresie wyłącznie zawierania umów, a nie ich zmian, modyfikacji i innych warunków, które to okoliczności winny być zawarte w umowach;

8. powtórzenie (z drobnymi zmianami składniowymi) w § 26 ust. 5 treści art. 26 ust. 1 u.z.z.w.;

9. wskazanie w § 27 ust. 1, że ilość dostarczonej wody ustala się na podstawie odczytu wodomierza głównego, podczas gdy okoliczność ta została uregulowana w art. 27 ust. 1 u.z.z.w.;

10. wskazanie w § 30 ust. 1, że ilość odprowadzonych ścieków ustala się na podstawie wskazań urządzeń pomiarowych, podczas gdy okoliczność ta została uregulowana w art. 27 ust. 4 u.z.z.w.;

11. wskazanie w § 30 ust. 2, wbrew treści art. 27 ust. 5 u.z.z.w., odmiennego sposobu liczenia ilości odprowadzonych ścieków w sytuacji braku urządzeń pomiarowych (brak jakichkolwiek odniesień do zapisów umowy);

12. powtórzenie (z drobnymi zmianami składniowymi) w § 31 ust. 1 treści art. 26 ust. 1 u.z.z.w.;

13. zobowiązanie w § 36 ust. 2 wnioskodawcy do załączenia mapy sytuacyjno-wysokościowej oraz dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do nieruchomości, czy też opisu statusu prawnego wnioskodawcy względem nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, co stanowi przekroczenie delegacji ustawowej z art. 19 ust. 2 u.z.z.w., bowiem ustawa ta nie zawiera podstaw prawnych do określania takich wymogów, czy też badania przez organ stosunków własnościowych na danej nieruchomości, a nadto wymogi uzyskiwania danych geodezyjnych i kartograficznych dla celów budowy przyłączy są określone w przepisach ustawy - Prawo budowlane, a zatem określanie tych obowiązków w aktach prawa miejscowego nie może być sprzeczne z aktami o randze ustawowej,

14. niezgodność § 37 ust. 2 z przepisami wprowadzonego w dniu 19 września 2020 r. artykułu 19a ustawy w zakresie 3-letniego terminu ważności wydanych warunków o dokonanie przyłączy nieruchomości do sieci wodociągowej czy kanalizacyjnej (obecnie do 2 lat);

15. uzależnienie w § 38 ust. 1 przystąpienia do wykonania robót od wcześniejszego uzgodnienia z przedsiębiorstwem dokumentacji technicznej, co stanowi przekroczenie delegacji ustawowej z art. 19 ust. 2 u.z.z.w.

Wskazując na powyższe naruszenia Prokurator wniósł stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości.

W uzasadnieniu skargi zarzucono, że Rada nie zawarła określenia niezbędnych parametrów wody, jakie winny być określone stosownie do treści załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Zdrowia z 7 grudnia 2017 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi. Za umieszczeniem takich zapisów przemawia fakt, że w art. 19 ust. 5 pkt 7 u.z.z.w., wskazano na potrzebę uregulowania regulaminowego sposobu postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków. Tym samym brak określenia odpowiednich parametrów dostarczanej wody uniemożliwia odbiorcom odniesienie się do jakości dostarczanej wody i podjęcie ewentualnych działań reklamacyjnych. W regulaminie nie zawarto też żadnych uregulowań, które określałyby sposób postępowania przedsiębiorstwa w razie wystąpienia lub przewidywanego wystąpienia obniżenia parametrów wody (jak np. obowiązki informacyjne, zapewnienie punktów zastępczych poboru wody). Ponadto podniesiono, że w dniu 19 września 2020 r. wszedł w życie przepis art. 19a, który wprowadził nowe terminy rozpatrywania wniosków o wydanie warunków przyłączenia do sieci i terminów ważności tych warunków. Wobec powyższego wskazane w Regulaminie terminy ważności warunków przyłączenia stały się sprzeczne z przepisami prawa.

Zarzucono także, że w kwestionowanym regulaminie liczne jego zapisy stanowią przekroczenie delegacji ustawowej z art. 19 ust. 2 ustawy. Przekroczenia takie miały miejsce w zakresie: nałożenia na odbiorcę obowiązku informowania o zmianach stanu prawnego nieruchomości, nałożenia obowiązku legitymowania się prawem do nieruchomości, nałożenia obowiązku złożenia oświadczenia o sposobie użytkowania lokalu, określenia innych okoliczności związanych z umową, poza jej "zawarciem" np. zmianę, aneksowanie, określanie innych wymogów niezwiązanych z zawarciem umowy, konieczność przedłożenia do wniosku mapy sytuacyjno-wysokościowej, czy tytułu prawnego do nieruchomości oraz uzależnienie przystąpienia do wykonania przyłącza od uzgodnienia dokumentacji technicznej. Prokurator wywiódł, że nie może być wątpliwości, iż zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie pisemnej umowy zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług. Istotą zatem uchwalanych regulaminów jest określenie zasad zawierania takich umów, które ustawodawca określił w treści art. 6 u.z.z.w. Stosownie zatem z wolą ustawodawcy kwestie dotyczące np. okresów obowiązywania umowy, jej zmian, uzupełnień, wypowiedzeń, winny znaleźć się w umowie, a nie w akcie prawa miejscowego. Każda ingerencja aktu prawa miejscowego w sferę umowną, wyznaczaną przez treści art. 6 u.z.z.w., stanowi przekroczenie upoważnienia organu administracji, wyrażonego w treści art. 19 ust. 2 u.z.z.w. Ustawodawca określił jedynie zasady, jakie mają być wzięte pod uwagę przy konstruowaniu umów, a w które nie ma prawa ingerować organ administracji w akcie prawa miejscowego, poprzez ich zawężanie, rozszerzania, zmianę powielanie czy innego rodzaju interpretacje. Z tego względu wskazywane w zarzutach skargi postanowienia regulaminu, jako sprzeczne wprost z przepisami ustawy, tudzież wprowadzające nieznane ustawom obowiązki, czy też powielające uregulowania ustawowe, nie mogą być uznane za prawidłowe, bowiem wykraczają poza sferę prawa administracyjnego, jakim jest swobodne kształtowanie między stronami cywilnego stosunku umownego.

Końcowo Prokurator podniósł, że w jego ocenie, jedyną możliwą konsekwencją niniejszej skargi jest uchylenie uchwały w całości. Zważywszy bowiem na bardzo liczne uchybienia, a w szczególności na zapisy w sposób oczywisty sprzeczne z prawem, nie ma możliwości, aby uchylić uchwałę tylko w zakresie zaskarżonych przepisów, gdyż istnienie bez nich zaskarżonej uchwały mija się z jakimkolwiek celem. Skarga wskazuje również na istotne, obligatoryjne elementy regulaminu, które w ogóle się w nim nie znalazły, co potwierdza wniosek o uchylenie uchwały w całości.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. W piśmie procesowym złożonym na rozprawie w dniu 24 czerwca 2021 r. organ odniósł się do poszczególnych zarzutów skargi. I tak odnośnie zarzutu z pkt 1 skargi wskazano, że jakość i minimalna ilość dostarczanej wody jest określona w § 4 regulaminu. Pozostałe parametry jakości wody określa rozporządzenie Ministra Zdrowia z 7 grudnia 2007 r w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi ( Dz. U. z 2017r., poz. 2294). Rada nie powtarzała w regulaminie zapisów tego rozporządzenia, gdyż jako akt wyższy rangą obowiązuje on przedsiębiorstwo wodociągowe.

Odnośnie zarzutu z pkt 2 skargi wskazano, że § 47 i § 48 regulaminu określa sposób postępowania przedsiębiorstwa w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i stanowi to spełnienie wymogu ustawowego wynikającego z art. 19 ust 5 pkt 7 u.z.z.w.

Zdaniem organu zarzut z pkt 3 skargi jest bezpodstawny, gdyż przepis art. 7 pkt 2 u.z.z.w. nie stanowi delegacji do określenia tych obowiązków w regulaminie, również przepis art. 19 ust. 5 u.z.z.w. nie nakazuje regulowania tej kwestii w regulaminie. Kwestie procedur i warunków kontroli urządzeń wodociągowych reguluje umowa o zaopatrzeniu w wodę - zgodnie z art. 6 ust. 3 pkt 4 u.z.z.w.

Zarzut z pkt 4 skargi dotyczący § 11 regulaminu a odnoszący się do żądania informowania o zmianie tytułu prawnego do nieruchomości od odbiorcy usług jest bezzasadny, gdyż obowiązek taki po stronie przedsiębiorstwa wynika wprost z art. 6 ust. 4 u.z.z.w. Zatem rada nie przekroczyła prawa w przepisie regulaminu, gdyż w wypadku utraty tytułu prawnego do korzystania z nieruchomości przez odbiorcę usług stanowi to podstawę do rozwiązania umowy z taką osobą.

Również, zdaniem organu, zarzut z pkt 5 skargi jest bezpodstawny, gdyż § 20 regulaminu jest zgodny z art. 6 ust. 4 u.z.z.w.

Odnośnie zarzutu z pkt 6 skargi wskazano, że w § 20 ust. 2 regulaminu nie różnicuje odbiorców usług w dostępie do korzystania z wody lub ścieków, a wymaga jedynie oświadczenia o korzystaniu z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym przez odbiorcę usług.

Zdaniem organu zarzut z pkt 7 skargi jest bezpodstawny, ponieważ § 23 regulaminu jest zgodny z art. 6 ust. 3 pkt 6 u.z.z.w.

Zarzuty z pkt 8, 9, 10, 11 i 12 skargi dotyczące § 26 ust. 5, § 27 ust. 1, § 30 i § 31 ust. 1 regulaminu, zdaniem organu, nie zasługują na uwzględnienie, gdyż powtórzenie częściowe w ich treści przepisów art. 26, art. 27 u.z.z.w., nie stanowi rażącego naruszenia prawa.

Również, zdaniem organu, zarzuty z pkt 13 i 15 skargi dotyczące § 36 ust. 2 i § 38 ust. 1 regulaminu są bezpodstawne, gdyż Rada miała prawo do uregulowania w ten sposób obowiązków odbiorcy usług, gdyż nie obowiązywała wówczas żadna regulacja tych kwestii w ustawie, a prawo budowlane również nie zawiera regulacji w zakresie przyłączy wodociągowych lub kanalizacyjnych. Z uwagi na treść art. 5 ust. 1 u.z.z.w., przedsiębiorstwo wodociągowe ma zapewnić należytą jakość wody i ścieków, zatem musi sprawdzać spełnianie przez odbiorcę usług warunków zachowania należytej jakości wody na przyłączanej nieruchomości.

Zarzut z pkt 14 skargi jest bezzasadny i przedwczesny. Rada miała w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały możliwość ustalenia warunków przyłączenia nieruchomości do sieci. Ustawa w art. 19 ust. 5 określiła minimalny wymagany zakres regulaminu, zatem zapis z § 37 ust. 2 jako zgodny z ustawą nie może być uchylony, gdyż reguluje prawa i obowiązki przedsiębiorstwa i odbiorcy usług. Stanowisko Prokuratora dotyczące wskazanych przepisów § 37 ust. 1 regulaminu jako sprzecznych z art. 19a ustawy jest bezpodstawne, gdyż przepis ten nie obowiązywał w dniu 5 marca 2019 r. Został dodany do ustawy na mocy art. 7 ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471) i wszedł w życie 19 września 2020 r. Natomiast na mocy art. 35 ust. 2 tej ustawy regulaminy muszą być dostosowane do jego treści w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia tej zmiany w życie, czyli do 19 września 2021 r. Nie można więc czynić Radzie zarzutu naruszenia uchwalonym w dniu 5 marca 2019 r. regulaminem nieobowiązującego przepisu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.

Skarga podlega uwzględnieniu przez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.; dalej powoływana jako u.s.g.), nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Podstawą stwierdzenia nieważności uchwały jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Konieczność spełnienia przesłanki "istotności" naruszenia prawa prowadzącego do stwierdzenia nieważności uchwały wyprowadza się z faktu, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się wyłącznie do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.).

Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego przez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (vide Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001/1-2, s. 102). Jak wskazał NSA w sprawie I OSK 124/17, istotna sprzeczność z prawem to wada doniosła pod względem faktycznym i prawnym, wynikająca z naruszeń przepisów prawa materialnego bądź formalnego, ale taka, która jest oczywista, jednoznaczna, niepozwalająca na zaakceptowanie uchwały ze względu na sposób i tryb jej podjęcia, lub skutki, jakie wywołuje. Do tej kategorii uchybień nie zalicza się braku wskazania podstawy prawnej uchwały a także wskazania niewłaściwej lub niepełnej podstawy prawnej, o ile istnieje przepis prawa stanowiący umocowanie do jej podjęcia (orzeczenie powyższe jak i inne powołane w niniejszym uzasadnieniu są dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zaskarżony w sprawie niniejszej regulamin jako akt prawa miejscowego jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organu, który go ustanowił (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Stosownie do treści art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Rozwinięciem tej zasady na poziomie ustawowym jest art. 40 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.

Kwestionowana uchwała została podjęta w wykonaniu delegacji ustawowej określonej w art. 19 ust. 5 ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1152 ze zm.; dalej powoływana jako u.z.z.w.), zgodnie z którą regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:

1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków;

2) warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług;

3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach;

4) warunki przyłączania do sieci;

5) warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych;

6) sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza;

7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków;

8) standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków;

9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Przepis ten stanowi delegację ustawową dla wydania aktu prawa miejscowego i ściśle określa zakres spraw, które mogą stać się przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może sięgać swoimi regulacjami poza materię przewidzianą w art. 19 ust. 5 u.z.z.w., bowiem upoważnienie to ma charakter wyczerpujący. Wskazując zakres zagadnień, które mogły być objęte regulaminem, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej posłużył się sformułowaniem "regulamin określa", co oznacza że treść regulaminu powinna bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej (vide wyrok NSA w sprawie II OSK 994/16). Jednocześnie wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie nieważności uchwały w całości bądź w części. Taką samą wadą dotknięte są te z postanowień aktu prawa miejscowego, które wprawdzie odnoszą się do materii wskazanej w powołanym art. 19 u.z.z.w., ale w zakresie uregulowanym już wyczerpująco w ustawie bądź rozporządzeniu wykonawczym albo stanowią powtórzenie rozwiązań ustawowych, albo regulują te same kwestie w sposób odmienny.

W ocenie sądu, Rada Miasta K. nie zrealizowała prawidłowo upoważnienia ustawowego. Sąd podziela wszystkie zarzuty skargi, oprócz zarzutu z pkt 14 dotyczącego niezgodności regulaminu z art. 19a u.z.z.w.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do kwestii dotyczącej tego, że przedmiotowa uchwała była kontrolowana przez organ nadzoru oraz, że Wojewoda P. nie stwierdził jej nieważności, wskazać należy, że wydawanie rozstrzygnięć nadzorczych, jak i zaskarżanie aktów organów administracji publicznej do sądu administracyjnego to środki sprawowania kontroli nad działalnością organów samorządu terytorialnego. Oba te środki nie są względem siebie konkurencyjne, a ich zastosowanie jest uwarunkowane jedynie upływem terminu, o którym mowa w art. 91 ust. 1 u.s.g. Niewydanie rozstrzygnięcia nadzorczego w odniesieniu do danego aktu nie tworzy domniemania prawidłowości tego aktu i nie jest równoznaczne z wiążącym ustaleniem, że akt ten jest zgodny z prawem (wyrok WSA w Bydgoszczy z 18 lutego 2020 r., II SA/Bd 1070/19).

Przechodząc już do oceny poszczególnych zarzutów skargi, zdaniem sądu, Rada Miasta K. nieprawidłowo zrealizowała upoważnienie ustawowe zawarte w art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.z.w., dotyczące określenia minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Wskazać trzeba, że sposób rozumienia pojęcia "minimalny poziom usług" wypracowało orzecznictwo, wskazując że chodzi co najmniej o ciśnienie wody, jej jakość, ciągłość dostaw i sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług, czy minimalną ilość dostarczanej wody, jak również ilość odprowadzanych ścieków (vide wyrok w sprawie II OSK 1943/18). Z treści § 4 ust. 1 regulaminu wynika, że w zakresie dostarczania wody przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest zobowiązane: 1) dostarczać odbiorcy usług wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi w ilości nie mniejszej niż 0,5 m³ na dobę oraz 6 m³ rocznie; 2) zapewnić ciągłość dostaw wody, z zastrzeżeniem uzasadnionych wyjątków określonych w niniejszym regulaminie; 3) w przypadku dostarczania wody z posiadanej sieci wodociągowej, zapewnić dostawę wody pod ciśnieniem nie mniejszym niż 0,5 bara mierzonego u wylotu na zaworze za wodomierzem głównym zainstalowanym na przyłączu wodociągowym; 4) prowadzić regularną wewnętrzną kontrolę jakości dostarczonej wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi.

Zdaniem sądu powyższe uregulowanie nie realizuje w sposób właściwy delegacji ustawowej. Jak słusznie podnosi Prokurator w regulaminie nie wskazano parametrów dostarczanej wody takich jak barwa, smak, mętność, pH, przewodność elektryczna, bakterie z grupy coli, bakterie E.coli, składniki mineralne, ogólna liczba mikroorganizmów, twardość. Tymczasem wynikający z art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.z.w. obowiązek określenia w regulaminie minimalnego poziomu świadczonych usług obejmuje swym zakresem między innymi kwestie jakości dostarczanej wody. W odpowiedzi na skargę wskazano, że parametry wody określa rozporządzenie Ministra Zdrowia z 7 grudnia 2017 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi (Dz. U. poz. 2294 ze zm.) i w związku z tym nie zachodziła potrzeba określania tych parametrów w regulaminie. Odnosząc się do powyższego wskazać należy, że przepisy tego rozporządzenia określają minimalne parametry wody pozwalające na uznanie jej za bezpieczną i zdatną do picia przez ludzi. Jak wskazał NSA w sprawie III OSK 374/21, przepisów typu policyjnego nie można utożsamiać z przepisem regulującym jakość usługi lub rzeczy, ta bowiem może wynikać np. ze szczególnych walorów, klarowności, smaku, składu chemicznego. Określenie minimalnego poziomu świadczonych usług ma dawać mieszkańcom gminy (miasta) gwarancję i wskazówkę co najmniej jakiego poziomu usług mogą spodziewać się po dostarczającym te usługi przedsiębiorstwie oraz wyznaczyć granice swobody umów stron umowy o doprowadzenie wody i odprowadzenie ścieków, w szczególności umocnić pozycję odbiorcy usług. Dopiero wówczas bowiem można przyjąć, że odbiorca ten w każdych warunkach będzie mógł liczyć na zapewnienie konkretnego, minimalnego poziomu usług przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, które posiada pozycję dominującą na lokalnym rynku.

Zasadny jest także zarzut braku określenia w regulaminie sposobu postępowania przedsiębiorstwa w przypadku obniżenia parametrów dostarczanej wody. Zdaniem organu zarzut ten jest bezpodstawny, albowiem kwestie te zostały uregulowane § 47 i 48 regulaminu zawartych w rozdziale 8 dotyczącym "Sposobu postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzonych do sieci kanalizacyjnej ścieków. Odnosząc się do powyższego wskazać należy, że: § 47 regulaminu stanowi: 1. Przedsiębiorstwo zobowiązane jest do udzielenia odbiorcom usług informacji dotyczących występujących zakłóceń ciągłości zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków oraz awarii urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych; 2. Wstrzymanie zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków może nastąpić bez uprzedniego zawiadomienia odbiorców usług w przypadkach, gdy występują warunki stwarzające zagrożenie dla życia, zdrowia i środowiska lub uniemożliwiające świadczenia usług, w szczególności gdy: 1) z powodu nagłej awarii sieci nie ma możliwości prowadzenia zaopatrzenia w wodę lub odprowadzania ścieków; 2) dalsze funkcjonowanie sieci stwarza bezpośrednie zagrożenie dla życia, zdrowia lub środowiska; 3. O przerwach w dostawie wody wynikających z planowanych prac konserwacyjno-remontowych przedsiębiorstwo powiadomi odbiorców usług w sposób zwyczajowo przyjęty najpóźniej na dwa dni przed planowanym terminem; 4. W przypadku, gdyby przerwa trwała dłużej niż 12 godzin, przedsiębiorstwo powinno poinformować odbiorców na siedem dni przed planowanym terminem; 5. W razie przerwy w dostawie wody przekraczającej 12 godzin przedsiębiorstwo powinno zapewnić zastępczy punkt poboru wody i poinformować odbiorców usług o jego lokalizacji i warunkach korzystania.

Z kolei przepis § 48 regulaminu stanowi, że: 1. W przypadku wystąpienia niedoboru wody z przyczyn niezależnych od przedsiębiorstwa, w zależności od rozmiarów i czasu jego trwania, przedsiębiorstwo może w szczególności: 1) ograniczyć dostawę wody na inne cele niż zaopatrzenie ludności; 2) rotacyjnie ograniczyć dostawę wody; 3) dokonywać przerw w dostawie wody do poszczególnych rejonów miasta; 2. W takim przypadku przedsiębiorstwo zobowiązane jest do powiadomienia odbiorów w lokalnych środkach masowego przekazu o wystąpieniu niedoboru, zasięgu terytorialnym, przewidywanym czasie trwania oraz wprowadzonych ograniczeniach.

Analiza art. 19 ust. 5 pkt 7 u.z.z.w. stanowiącego, że regulamin określa sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków, prowadzi do wniosku, że nie zawiera on uprawnienia dla lokalnego prawodawcy do wskazania okoliczności w jakich przedsiębiorstwo może odciąć dostawę wody lub zamknąć przyłącze, albo wstrzymać lub ograniczyć usługi, lecz statuuje obowiązek rady gminy do określenia sposobu postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług oraz odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków. Przedmiotem regulaminu powinno być określenie tego, jak ma się zachować przedsiębiorstwo w sytuacji wskazanej w art. 19 ust. 5 pkt 7 u.z.z.w., tj. gdy dojdzie już do niedotrzymania ciągłości usług lub obniżenia jakości świadczonych usług, a nie określenie tego - jakie okoliczności uprawniają przedsiębiorstwo do wprowadzenia takiego ograniczenia lub zaprzestania świadczenia usług. Uregulowanie zawarte w tej regulacji stanowi więc istotne naruszenie prawa (vide: wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 10 kwietnia 2019 r., II SA/Go 157/19).

Na uwzględnienie zasługuje także zarzut dotyczący wadliwego określenia sposobu dokonywania kontroli, poprzez pominięcie wymogu okazania przez kontrolerów legitymacji służbowej i pisemnego upoważnienia (zarzut nr 3 skargi). W myśl art. 7 u.z.z.w. osoby reprezentujące przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, po okazaniu legitymacji służbowej i pisemnego upoważnienia, mają prawo wstępu na teren nieruchomości lub do obiektu budowlanego należących do osób, o których mowa w art. 6 ust. 2 i 4-7, w celu: 1) zainstalowania lub demontażu wodomierza głównego; 2) przeprowadzenia kontroli urządzenia pomiarowego, wodomierza głównego lub wodomierzy zainstalowanych przy punktach czerpalnych i dokonania odczytu ich wskazań oraz dokonania badań i pomiarów; 3) przeprowadzenia przeglądów i napraw urządzeń posiadanych przez to przedsiębiorstwo; 4) sprawdzenia ilości i jakości ścieków wprowadzanych do sieci; 5) odcięcia przyłącza wodociągowego lub przyłącza kanalizacyjnego lub założenia plomb na zamkniętych zaworach odcinających dostarczanie wody do lokalu; 6) usunięcia awarii przyłącza wodociągowego lub przyłącza kanalizacyjnego, jeżeli umowa, o której mowa w art. 6 ust. 1, tak stanowi. Treść § 5 i 16 kwestionowanego regulaminu, dotyczących przeprowadzenia kontroli nie nakłada na kontrolerów obowiązku okazania legitymacji służbowej i pisemnego upoważnienia. Dlatego, zdaniem sądu, przepisy te stanowią nieuprawnione zmodyfikowane powtórzenie art. 7 u.z.z.w.

Zdaniem sądu regulacje nakładające na odbiorcę obowiązek informowania przedsiębiorstwa o zmianach stanu prawnego nieruchomości (§ 11 regulaminu); legitymowania się przez przyszłego odbiorcę tytułem prawnym do przyłączanej nieruchomości (§ 20 ust. 2 i ust. 5 pkt 1 regulaminu); rozróżnienia odbiorców legitymujących się prawem do nieruchomości i odbiorców korzystających z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym (§ 20 ust. 2 regulaminu) zostały uchwalone z przekroczeniem delegacji ustawowej wynikającej z art. 19 ust. 5 u.z.z.w. Z treści bowiem art. 6 ust. 2 u.z.z.w. wynika, że warunkiem zawarcia umowy jest wyłącznie istnienie fizycznego przyłączenia do sieci oraz złożenie pisemnego wniosku o zawarcie umowy. Natomiast przepis art. 6 ust. 4 u.z.z.w. stanowi, że umowa, o której mowa w ust. 1 (o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków), może być zawarta z osobą, która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, do której ma być dostarczana woda lub z której mają być odprowadzane ścieki, albo z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Z treści tego przepisu wynika zatem, że ustawodawca wyszedł z założenia, że dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków nie może być uzależnione od tego, czy osoba zamierzająca zawrzeć umowę dysponuje tytułem prawnym do zajmowanej nieruchomości. Inaczej mówiąc analizowany przepis wprowadza zasadę niedyskryminacji w dostępie do systemu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. Zatem wprowadzenie w regulaminie dodatkowego, nieprzewidzianego ustawą obowiązku, z jednej strony stanowi niedopuszczalną modyfikacje unormowań ustawowych, w tym przypadku powołanego wyżej art. 6 ust. 4 u.z.z.w., z drugiej zaś skutkuje nałożeniem na obywateli obowiązku aktem podustawowym. Stąd też zasadne okazały się zarzuty skargi z pkt 4, 5 i 6.

Tak samo brak jest podstaw prawnych do zobowiązania wnioskodawcy do załączenia mapy sytuacyjno – wysokościowej (§ 36 ust. 2 regulaminu) i uzależnienia przystąpienia do wykonania robót od wcześniejszego uzgodnienia z przedsiębiorstwem dokumentacji technicznej (§ 38 ust. 1 regulaminu). Budowa przyłącza wodociągowego lub kanalizacyjnego może zostać wykonana w trybie art. 29a ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.). Budowa taka wymaga jedynie sporządzenia planu sytuacyjnego na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Nałożenie w regulaminie obowiązku uzgodnienia dokumentacji technicznej nie ma podstawy prawnej. Zatem wskazanie w regulaminie, że warunkiem przystąpienia do wykonania przyłącza jest wcześniejsze uzgodnienie z przedsiębiorstwem dokumentacji technicznej narusza przepisy ustawy – Prawo budowlane (vide: wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 6 marca 2019 r., II SA/Go 69/19, wyrok WSA w Poznaniu z 8 marca 2018 r. IV SA/Po 1110/17). Tak samo nałożenie obowiązku dołączenia do wniosku o przyłączenie nieruchomości do sieci mapy sytuacyjno-wysokościowej narusza przepisy ustawy – Prawo budowlane (vide: wyroki WSA: w Gorzowie Wielkopolskim z 12 września 2018 r., II SA/Go 477/18; w Gliwicach z 17 grudnia 2018 r., II SA/Gl 697/18, w Poznaniu z 26 kwietnia 2018 r., IV SA/Po 174/18). W związku z powyższym § 36 ust. 2 i § 38 ust. 1 regulaminu, jako zawierające nieuprawnioną modyfikację przepisów ustawy-Prawo budowlane należało uznać za istotnie naruszające prawo, co czyni zasadnymi zarzuty z pkt 13 i 15 skargi.

Na uwzględnienie, zdaniem sądu, zasługuje także zarzut z pkt 7 skargi dotyczący zawarcie w regulaminie kwestii związanych z podpisaną już umową takich, że umowa może być zawarta na czas określony lub nieokreślony oraz że może być zmieniona przez zwarcie nowej umowy lub w formie aneksu. Racje ma Prokurator, że stanowi to przekroczenie delegacji ustawowej z art. 19 ust. 5 pkt 2 u.z.z.w. W § 23 regulaminu postanowiono, że: 1. Umowa jest zawierana w formie pisemnej na czas nieokreślony lub określony; 2. Zmiana umowy następuje na piśmie poprzez zawarcie nowej umowy lub w formie aneksu do umowy; 3. Nie wymaga formy pisemnej zmiana dotycząca zmiany taryfy. Zmiana adresu do korespondencji powinna być przez odbiorcę usług zgłoszona na piśmie pod rygorem skutku doręczenia korespondencji na adres poprzednio wskazany; 4. W przypadku utraty tytułu prawnego do korzystania z nieruchomości i zmiany właściciela (użytkownika), dotychczasowy odbiorca usług zobowiązany jest do poinformowania przedsiębiorstwa o zmianie i rozwiązania umowy w trybie z niej wynikającym. Do czasu rozwiązania umowy ponosi opłaty powstałe w związku ze świadczeniem usług przez przedsiębiorstwo, zgodnie z podpisaną umową.

Zgodnie z art. 19 ust. 5 pkt 2 u.z.z.w. regulamin reguluje warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług. Jak słusznie zauważył w skardze Prokurator, to umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawarta między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług określa prawa i obowiązki stron umowy, w tym okres obowiązywania umowy, co wynika wprost z art. 6 ust. 3 pkt 3 u.z.z.w. Zgodnie z tym przepisem umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków powinna zawierać w szczególności postanowienia dotyczące: 1) ilości i jakości świadczonych usług wodociągowych lub kanalizacyjnych oraz warunków ich świadczenia, 2) sposobu i terminów wzajemnych rozliczeń, 3) praw i obowiązków stron umowy, 3a) warunków usuwania awarii przyłączy wodociągowych lub przyłączy kanalizacyjnych będących w posiadaniu odbiorcy usług, 4) procedur i warunków kontroli urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, 5) ustaleń zawartych w zezwoleniu, o których mowa w art. 18, 6) okresu obowiązywania umowy oraz odpowiedzialności stron za niedotrzymanie warunków umowy, w tym warunków wypowiedzenia. W art. 6 ust. 1 u.z.z.w. unormowano zasadę udzielania tego rodzaju usług ma podstawie pisemnej umowy zawieranej pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług. Ustawodawca zdecydował zatem, że to wola stron umowy ma decydujące znaczenie dla wyznaczenia zakresu "praw i obowiązków" zarówno przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, jak i odbiorców jego usług jak również zasad obowiązywania podpisanej już umowy. Oznacza to, że kwestie dotyczące zawartej już umowy winny być określone w tej umowie o świadczenie usług, a nie w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, będącym aktem prawa miejscowego.

W odniesieniu do zagadnienia powtórzeń regulacji ustawowych w aktach prawa miejscowego można w tym względzie wprawdzie przyjąć, że doszło do naruszenia zasad techniki prawodawczej, jak podnosi Prokurator, aczkolwiek w orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi aktualnie wątpliwości stanowisko, iż traktowanie rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", jako wzorca przy badaniu legalności aktu prawa miejscowego, a taki niewątpliwie stanowi przedmiot skargi w niniejszej sprawie, nie zasługuje na uwzględnienie. Zasady techniki prawodawczej to nie akt normatywny, ale zbiór dyrektyw skierowanych do prawodawców. Określone zaś w tym rozporządzeniu zasady – jak zauważa się w orzecznictwie sądów administracyjnych – tylko wyjątkowo mogą być przydatne do oceny legalności aktów prawa miejscowego. Nie służą one natomiast do oceny ich ważności z uwagi na podstawę upoważnienia do ich wydania. W konsekwencji powoływanie się na te zasady może mieć miejsce jedynie wtedy, kiedy zakres powtórzeń przepisów ustaw, w tym definicji ustawowych, będzie rozległy albo kiedy postanowienia aktu prawa miejscowego będą powodowały zmianę postanowień ustaw (vide: wyrok WSA w Łodzi z 28 lutego 2018 r., II SA/Łd 68/18 wraz z powołanymi poglądami piśmiennictwa: T. Bąkowski, "Sądowa kontrola legislacji administracyjnej pod względem zgodności z zasadami techniki prawodawczej. Legislacja administracyjna. Teoria. Orzecznictwo. Praktyka", pod red. M. Stahl, Z. Duniewskiej, Warszawa 2012, s. 37-46; G. Wierczyński, "Konsekwencje nieprzestrzegania zasad techniki prawodawczej", w: T. Bąkowski, P. Uziębło, G. Wierczyński, "Zarys legislacji administracyjnej. Uwarunkowania i zasady prawotwórczej działalności administracji publicznej", pod red. T. Bąkowskiego, Gdańsk 2011, s. 86-87). W sprawie niniejszej powtórzeń takich dopuszczono się w § 26 ust. 5 regulaminu w którym powtórzono treść art. 26 ust. 1 u.z.zw.; w § 27 ust. 1 regulaminu w którym powtórzono treść art. 27 ust. 1 u.z.z.w.; w § 30 ust. 1 regulaminu w którym powtórzono treść art. 27 ust. 4 u.z.z.w.; § 31 ust. 1 regulaminu powtórzono treść art. 26 ust. 1 u.z.z.w. Z kolei w § 30 ust. 2 regulaminu określono wbrew treści art. 27 ust. 5 u.z.z.w., odmienny sposób liczenia odprowadzonych ścieków w sytuacji braku urządzeń pomiarowych. Przepis § 30 ust. 2 regulaminu stanowi, że w razie braku urządzeń pomiarowych ilość odprowadzanych ścieków ustala się jako równą ilości dostarczonej wody przez przedsiębiorstwo na podstawie odczytu z wodomierza głównego z uwzględnieniem poboru wody z innych źródeł, lub w przypadku jego braku na podstawie obowiązujących norm zużycia wody. Natomiast z treści art. 27 ust. 5 u.z.z.w. wynika, że w razie braku urządzeń pomiarowych ilość odprowadzonych ścieków ustala się na podstawie umowy, o której mowa w art. 6 ust. 1, jako równą ilości wody pobranej lub określonej w umowie. Z treści tego przepisu wynika, że podstawę ustalenia ilości odprowadzanych ścieków w przypadku braku urządzeń pomiarowych stanowi umowa. Tymczasem w regulaminie brak jakiegokolwiek odniesienia do zapisów umowy. Pomimo tego, że naruszenia te same w sobie nie stanowią podstawy do stwierdzenia nieważności to powinny być wyeliminowane w kolejnym akcie.

Niezasadny jest zarzut z pkt 14 skargi dotyczący niezgodności § 37 ust. 2 regulaminu z art. 19a ustawy. W regulaminie postanowiono, że warunki przyłączenia są ważne trzy lata od dnia ich określenia. Z kolei przepis art. 19a ust. 7 stanowi, że warunki przyłączenia do sieci wydane przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne są ważne przez okres 2 lat od dnia ich wydania. Istotne w sprawie niniejszej jest jednak to, że na datę podjęcia uchwały 5 marca 2019 r. przepis ten jeszcze nie obowiązywał (wszedł w życie 19 września 2020 r. na mocy art. 7 ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw – Dz.U. z 2020 r., poz. 471). W związku z powyższym nie mógł być naruszony. Zgodnie z treścią art. 35 ust. 2 ustawy zmieniającej, regulaminy do treści art. 19a muszą być dostosowane w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia zmiany w życie, czyli do 19 września 2021 r.

Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej: P.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Dlatego sąd dokonując kontroli legalności aktu prawa miejscowego i korzystając z przewidzianego w art. 147 § 1 P.p.s.a. prawa do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części, z uwagi na stwierdzenie wadliwości poszczególnych jej zapisów, jest obowiązany ocenić czy mają one wpływ na pozostałą treść uchwały jako całości czy wyłącznie jako części. W sprawie niniejszej, w ocenie sądu, zakres istotnych naruszeń prawa, jakimi dotknięta jest zaskarżona uchwała, przede wszystkim niewypełnienie przez organ stanowiący delegacji ustawowej, zobowiązuje sąd do stwierdzenia, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. (vide: wyrok NSA z 9 czerwca 2017 r., II OSK 2605/15).

Mając powyższe na uwadze sąd, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.