Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 459/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2021-04-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 3 ust.1 pkt 19, pkt 32, art. 26, art. 25 ust. 4, art. 45 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 992
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - tekst jedn.
journal: Dz.U. 2006 nr 75 poz 527
law: Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które posiadacz odpadów może przekazywać  osobom fizycznym lub jednostkom organizacyjnym niebędącym przedsiębiorcami, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędzia WSA Władysław Kulon po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 kwietnia 2021 r. spraw ze skarg B. S.A. z siedzibą w W. oraz C. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz B. S.A. z siedziba w W. kwotę 697 złotych (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz C. Ś. kwotę 697 złotych (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. - po rozpatrzeniu odwołania B. SA z siedzibą w W. (dalej jako Spółka, strona skarżąca) oraz C. Ś. (dalej także jako strona skarżąca) - od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] października 2018 r. nr ([...]) sprostowanej postanowieniem z dnia [...] listopada 2018 r. – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz pkt 2 k.p.a. w związku z art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012r. o odpadach:

I. uchyliło zaskarżoną decyzję w części obejmującej pkt II ppkt 1 o brzmieniu: "Termin usunięcia odpadów – odpady należy usunąć w terminie 90 dni od dnia w którym decyzja stanie się ostateczna" i orzekając co do istoty sprawy nadało dla pkt II, ppkt 1 następujące, nowe brzmienie: "Termin usunięcia odpadów – odpady należy usunąć w terminie 60 dni od dnia w którym został wykonany pkt I decyzji";

II. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję w pozostałym zakresie.

W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że mocą decyzji z dnia [...] października 2018r. Prezydent W.: w pkt I nakazał B. SA usunięcie odpadów zgromadzonych na części działki nr [...], [...], obręb O. uformowanych w kształcie nasypu o szerokości ok.7,5 m i wysokości ok. 3-4 m (w najwyższym punkcie) biegnącego wzdłuż zachodniej i południowej granicy działki oraz wału przeciwpowodziowego określając: termin usunięcia odpadów – 60 dni od dnia w którym decyzja stanie się ostateczna (ppkt1), rodzaj odpadów: wszystkie odpady o kodzie 17 09 04 (tj. odpady z budowy, remontów, demontażu obiektów budowlanych (włączając w to glebę i ziemię z terenów zanieczyszczonych) zmieszane odpady z budowy, remontów i demontażu inne niż wymienione w 17 09 01, 17 09 02 i 17 09 03 (ppkt 2); sposób usunięcia odpadów - należy je wywieźć z terenu nieruchomości i przekazać podmiotom posiadającym stosowne zezwolenie właściwego organu na prowadzenie działalności w zakresie gospodarowania odpadami oraz odpowiednio udokumentować te czynności. Odpady należy usunąć z pasa o szerokości około 7,5m od wału przeciwpowodziowego w głąb działki nr [...] do poziomu gruntu terenu otaczającego ww. nasyp (ppkt 3). W pkt II nakazał C. Ś., usunięcie odpadów nagromadzonych na terenie nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] określając: termin usunięcia odpadów – 90 dni od dnia w którym decyzja stanie się ostateczna (ppkt1), rodzaj odpadów: wszystkie odpady o kodzie 17 05 04 tj. gleba i ziemia w tym kamienie (ppkt 2); sposób usunięcia odpadów – odpady mas ziemnych rozplantowanych na powierzchni działki nr [...] należy usunąć w ilości niezbędnej do przywrócenia ukształtowania terenu sprzed nawiezienia tych odpadów tj. do rzędnych terenu sprzed nawożenia, co należy potwierdzić poprzez wykonanie pomiarów geodezyjnych; odpady należy wywieźć z terenu nieruchomości i przekazać podmiotom posiadającym stosowne zezwolenie właściwego organu na prowadzenie działalności w zakresie gospodarowania odpadami oraz odpowiednio udokumentować te czynności (ppkt 3). Od powyższej decyzji odwołania skutecznie wywiodły podmioty zobowiązane do usunięcia odpadów, reprezentowane przez profesjonalnych pełnomocników.

Przystępując do rozpatrzenia odwołań Kolegium omówiło materialnoprawne podstawy rozstrzygnięcia zawarte w art. 26, art. 3 ust. 1 pkt 19 i pkt 32 ustawy z dnia 14 grudnia 2012r. o odpadach (Dz.U z 2018 r., poz. 992 ze zm. – dalej jako u.o.o) oraz przedstawiło istotne okoliczności stanu faktycznego sprawy. Wynika z nich, że C. Ś., razem z T. K. i D. R., jest współwłaścicielką działki nr [...] położonej przy ul. O. [...] we W. (nr [...]). Działka ta powstała w wyniku podziału nieruchomości oznaczonej nr [...] na działki: nr [...] i nr [...], zatwierdzonego decyzją Wojewody D. z dnia [...] października 2012 r. (Nr [...]) zezwalającą na realizację inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych. Działka nr [...] z przeznaczeniem na modernizowany wał przeciwpowodziowy została przejęta na własność Skarbu Państwa (zajęcie stałe). Działka nr [...] pozostała przedmiotem współwłasności ww. osób. Kolegium ustaliło, że w ewidencji gruntów stanowi ona użytek rolny oznaczony jako grunty: orne (RIVa), sady (S-RIVa), zadrzewione (Lz-RIVa) i zabudowane (B-RIVa). W obowiązującym od [...] lipca 2012 r. miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego objęta jest terenem 21 ZP przeznaczonym na: 1) zieleń parkową 2) łąki; 3) obiekty infrastruktury technicznej (§ 38 ust. 1 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] kwietnia 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie wschodnich odcinków rzek O. i O. we W. ([...]).

Na podstawie kopii mapy gospodarczej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, wykonanej w dniu [...] lutego 2000 r., którą przy piśmie z dnia [...] lipca 2018 r. przedłożył T. K. Kolegium ustaliło, że według utrwalone wówczas rzędnych terenu działki nr [...] i rzędnych korony starego wału przeciwpowodziowego, jeszcze w 2000r. różnica wysokości pomiędzy szczytem starego wału przeciwpowodziowego, a jego podstawą biegnącą wzdłuż granicy działki nr [...], była wyraźna i wynosiła ok. 1 metra. Analizując powyższą mapę Kolegium stwierdziło, że na granicy terenu działki nr [...] z terenem działki nr [...] (na której był usytuowany stary wał), jej rzędne i rzędne szczytu wału przeciwpowodziowego, wynosiły odpowiednio: 118,61 m n.p.m. i 119,80 m n.p.m. (przy granicy z działką nr [...]), 118,76 m n.p.m. i 119,80 m n.p.m. (przy linii rozgraniczającej użytek Ls od strony wschodniej) oraz 118,23 m n.p.m. i 119,15 m n.p.m. (przy linii rozgraniczającej użytek Ls od strony zachodniej), 118,52 m n.p.m. i 119,69 m n.p.m. (przy granicy z działką nr [...]). Południowa część działki nr [...] (w tym większa część terenu użytku Ls, wzdłuż granicy z działką nr [...]), położona była pomiędzy dwiema, widocznymi na mapie gospodarczej izoliniami wyznaczającymi wysokość 118,50 m n.p.m. (na mapie odnotowano też rzędną 118,40 m n.p.m.). Widoczna zaś na mapie izolinia 119,00 m n.p.m. przebiegała daleko poza granicami działki nr [...] od strony wschodniej, dopiero na kolejnej działce nr [...]. Najwyższa odnotowana rzędna działki nr [...] wynosiła 118,76 m n.p.m. Organ odwołał się także do zdjęcia lotniczego dawnej działki [...], umieszczonego na stronie internetowej [...], na którym widać, że w 2006 r. w południowej części dawnej działki nr [...] prowadzone były roboty ziemne. Prace nie obejmowały widocznego na zdjęciach terenu wydzielonego pod ogród warzywny. Na zdjęciu widać: drogi gruntowe utworzone przez pojazdy, zdeponowane hałdy materiałów i warstwy już rozplantowane (dowód: zdjęcie zamieszone na stronie [...], w zakładce Ortofotomapy 2006 r. oraz jego wydruk). Warstwy te w kolejnych latach porosły roślinami (dowód: zdjęcia zamieszone na stronie [...] w zakładce Ortofotomapy 2007 r., 2009 r. i 2011 r.).

Według wyjaśnień D. Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych we W. (dalej DZMiUW) podczas przygotowywania inwestycji w zakresie podwyższenia wału przeciwpowodziowego, w listopadzie 2011 r. zaktualizowano mapę zasadniczą do celów projektowych w oparciu o pomiary wykonane przez P. G. – K. OPGK W. (pismo z dnia [...] listopada 2017r.) Na kopii mapy zasadniczej naniesiono zmierzone wówczas rzędne terenu. Podobne wyjaśnienia złożył Specjalista ds. prawno - administracyjnych w B. S.A., także załączając mapę zasadniczą do celów projektowych z listopada 2011 r. W oparciu o tę zaktualizowaną mapę sporządzono załącznik do pozwolenia na budowę, zatytułowany: Projekt zagospodarowania terenu, na który naniesiono wszystkie zmierzone w listopadzie 2011 r. rzędne.

Z pomiarów wykonanych w listopadzie 2011 r. wynika, że na granicy terenu działki nr [...] i terenu działki nr [...], na którym znajdował się wał przeciwpowodziowy, rzędne terenu działki nr [...] i najwyższej rzędnej wału na działce nr [...] wynosiły odpowiednio: 118,83 m n.p.m. i 119,63 m n.p.m. (przy linii rozgraniczającej użytek Lz-RIVa od strony wschodniej) oraz 118,03 m n.p.m. i 119,63 m n.p.m. oraz 117,99 m n.p.m. i 119,24 m n.p.m. (na granicach użytku Lz-RIVa od strony zachodniej), 118,22 m n.p.m./118,33 m n.p.m. i 119,53 m. n.p.m. (przy granicy z działką nr [...]). Różnica pomiędzy terenem działki nr [...], a najwyższymi rzędnymi starego wału była wyraźna i wynosiła od 1,5 m do 0,8 m. W głębi działki nr [...], na terenie użytku RIVa i na jego granicach, zmierzone rzędne wynosiły kolejno (patrząc od strony północnej): 118,13 m n.p.m.; 118,04 m n.p.m.; 117,92 m n.p.m.; 118,05 m n.p.m.; 118,25 m n.p.m.; 118,00 m n.p.m.; 118,23 m n.p.m.; 118,25 m n.p.m.; 118,07 m n.p.m.; 118,66 m n.p.m.; 118,33 m n.p.m.

Kolegium stwierdziło, że rzędne wysokości ujawnione na mapie gospodarczej wykonanej w dniu [...] lutego 2000 r. oraz rzędne z pomiarów wykonanych w listopadzie 2011 r. były w istocie podobne. Istotna różnica dotyczyła rzędnych terenu na użytku Lz-R IVa (dawny cały Ls i przyległy doń fragment dawnego użytku RIVa). Według mapy gospodarczej z 2000 r. teren ten w większości znajdował się poniżej izolinii 118,50 m n.p.m., a w części w jakiej przekraczał tę izolinię (od strony południowo-wschodniej), jego rzędne nigdzie nie przekraczały 119,00 m n.p.m. Tymczasem pomiary wykonane w listopadzie 2011 r. wykazały znaczne podwyższenie rzędnych, bo do wysokości: 119,24 m n.p.m.; 119,48 m n.p.m.; 118,87 m n.p.m. i 118,70 m n.p.m. (w miejscach, gdzie wcześniej były rzędne poniżej 118,50 m n.p.m.) oraz 119,45 m n.p.m.; 118,66 m n.p.m. i 118,83 m n.p.m. (w miejscach, gdzie wcześniej były rzędne powyżej 118,50 m n.p.m., ale nie więcej niż 119,00 m n.p.m.). Miejsca tych podwyższonych rzędnych odpowiadały miejscom, w których na zdjęciach lotniczych z 2006 r. było widać prowadzenie robót ziemnych, zdeponowane hałdy materiałów i warstwy już rozplantowane (dowód: zdjęcie zamieszone na stronie [...], w zakładce Ortofotomapy 2006 r. oraz jego wydruk). Organ odwołał się także do zdjęcia lotniczego dawnej działki [...] wykonanego wiosną 2012r. zamieszonego na wymienionej wcześniej stronie internetowej ([...]) na którym widać, że ponownie były na niej prowadzone roboty ziemne, tym razem na dużo większej powierzchni, bo na całej południowej części dawnej działki nr [...], w tym na terenie zadrzewionym, a także na działce wałowej nr [...]. Prace nie obejmowały (podobnie jak w 2006 r.) widocznego na zdjęciach terenu wydzielonego pod ogród warzywny. Widoczne były drogi gruntowe utworzone przez pojazdy, zdeponowane hałdy materiałów pochodzenia gruntowego i warstwy już rozplantowane, także na działce wałowej nr [...] - czyli na terenie zajętym przez stary wał przeciwpowodziowy (dowód: zdjęcie zamieszone na stronie [...], w zakładce Ortofotomapy 2012r. oraz jego wydruk).

Kolegium wskazało, że istotne dla sprawy dowody pozyskano z postępowania prowadzonego w sprawie o nałożenie administracyjnej kary pieniężnej za zniszczenie rosnącej na działkach zieleni i drzew w wyniku nawiezienia mas ziemnych, wszczętego wiosną 2012 r. Dokumentacja zebrana w tym postępowaniu została włączona do akt sprawy. Wynika z niej, że podczas oględzin działki nr [...] i [...] przeprowadzonych w dniu [...] maja 2012 r. z udziałem C. Ś. i T. K. oraz Straży Miejskiej we W. i pracowników Wydziału Środowiska i Rolnictwa Urzędu Miejskiego we W., stwierdzono nawiezienie gruntu, ziemi pochodzącej z wykopów do wysokości korony wału przeciwpowodziowego. Istniejące drzewa zostały obsypane na wysokość powyżej 40 cm, a w niektórych przypadkach powyżej 1 m. Na zdjęciach widać obsypane ziemią drzewa i krzewy. W oświadczeniu do tego protokołu (pismo z dnia [...] maja 2012 r.) T. K. wprost stwierdził, że nawóz ziemi na terenie ww. działki nastąpił bez jego zgody (jako Współwłaściciela) i nie z jego inicjatywy. Imiennie jako posiadacza nawiezionych odpadów wskazał współwłaścicielkę C. Ś., informując, że już wcześniej, około 4 lat temu, podczas jego nieobecności "na wniosek C. Ś." "nawieziona została ziemia wraz z gruzem". Wskazał także na fakt jej ukarania w dniu [...] maja 2012 r. przez Straż Miejską mandatami oraz podkreślił, że nie może odpowiadać za bezprawne działania C. Ś.. W kolejnym oświadczeniu z dnia [...] sierpnia 2012 r. T. K. ponownie stwierdził, że nie miał nic wspólnego z "tym procederem". "Czynu tego dokonała współwłaścicielka C. Ś. i jej mąż"... Wystąpił także o zobowiązanie jej do usunięcia nawiezionych mas ziemnych. Natomiast C. Ś., oświadczyła do protokołu oględzin z dnia [...] czerwca 2012 r. że "grunt został przewieziony z terenu przy ul. H.. Poziom gruntu został podniesiony w stosunku do poprzedniego od 0,5 do 1 m (...) skład nawiezionego gruntu (glina, iły)". Oględziny przeprowadzone w dniu [...]września 2012 r. wykazały, że w obrębie drzew usunięto nadmiar ziemi oraz, że "zalecenia zgodnie z pismem Wydziału Środowiska i Rolnictwa zostały wykonane" .

Kolejne dowody związane są z procesem inwestycyjnym w zakresie budowli przeciwpowodziowej pod nazwą N. D. oraz z postępowaniem administracyjnym w sprawie nielegalnego deponowania odpadów, wszczętego w 2012 r. Wynika z nich, że podczas wizji terenowej przeprowadzonej w dniu [...] czerwca 2012 r. (z udziałem przedstawicieli DZMiUW Kierownika Inspektoratu W. oraz Głównego Inżyniera Projektanta, stwierdzono podniesienie terenu w bezpośrednim sąsiedztwie wału na działkach nr [...], nr [...] i nr [...] poprzez nawiezienie i rozplantowanie gruntu (grunt spoisty, lokalnie z zawartością gruzu). Teren podniesiono do poziomu istniejących wałów (lokalnie wyżej). Podobnie sytuacja wygląda na działce nr [...]. Wysokość podniesienia terenu oszacowano na 20 do 120 cm. Teren podniesiono również na działce należącej do DZMiUW (działka nr [...] stanowiąca wał przeciwpowodziowy) wyrównując poziom skarpy odpowietrznej do poziomu korony wału. Niektóre z istniejących drzew zostały częściowo zasypane bezpośrednio przy pniu, niektóre zostały usunięte. Z pozostawionych śladów wynika, że przed wykonaniem nasypu teren nie został uprzątnięty z gruzu, części organicznych, humusu i krzaków. Wg uzyskanych informacji fakt podniesienia terenu nie był zgłaszany ani do właściciela wału ani do Urzędu Miasta. Stwierdzono zatem, że roboty ziemne prowadzone były bez zgłoszenia i zezwolenia. Właściciele działek deklarowali, że w przypadku przebudowy wału wykonany nasyp na terenie należącym do DZMiUW zostanie usunięty wraz z częścią nasypu w pasie przyległym do wału niezbędnym dla prowadzonej inwestycji. Efektem ustaleń dokonanych w trakcie tej wizji były pisma DZMiUW z dnia [...] czerwca 2012 r. i z dnia [...] lipca 2012 r., wzywające właścicieli działek nr [...], nr [...] i nr [...] do usunięcia mas ziemnych i innych odpadów nawiezionych na działkę nr [...], stanowiącej wał przeciwpowodziowy oraz usuniecie nawiezionych mas z działek przylegających do obwałowania w pasie o szerokości 12 metrów.

W odpowiedzi na to wezwanie, w piśmie z dnia [...] lipca 2012 r. skierowanym do DZMiUW, C. Ś. wprost przyznała się do nawiezienia ziemi, oświadczając, że "zrobiła porządek nawożąc ziemię iłową, czystą bez gruzu lub innych zanieczyszczeń". Wskazała także, że działce znajdują się także pozostałości po ziszczonej cegielni, których nie będzie usuwać.

Okoliczności związane z robotami ziemnymi, między innymi na terenie działki nr [...], podniesieniem tego terenu do poziomu istniejących wałów graniczących z działkami i zniwelowaniem (także na działce wałowej), odnotowano także w projekcie wykonawczym dla W. W. W. N. D. - podwyższenie wału - sporządzonym w lipcu 2012 r. W związku z tą okolicznością zalecono, aby przed budową korpusu wału na terenie prowadzonych prac ziemnych zdjąć warstwę nawiezionego gruntu do pierwotnego poziomu terenu. Dla odcinka wału od km 0+105,40 do km 0+360,00 przewidziano zdjęcie warstw humusu grubości 30 cm z miejsc nadbudowy konstrukcji wału oraz rozbiórkę istniejącego korpusu wału w miejscach, w których na odcinku istniejącego wału rosły drzewa, które nie zostaną usunięte. Kolegium ustaliło, że według ww. projektu, właśnie na odcinku graniczącym z działką nr [...], przewidziano zdjęcie z terenu prowadzonych prac ziemnych warstwy nawiezionego gruntu do pierwotnego poziomu terenu i warstwy humusu oraz rozebranie przynajmniej części istniejącego korpusu wału. Zgodę na wykonanie ww. robót wyrażono w decyzji Wojewody D. z dnia [...] października 2012 r. (Nr [...]) wydanej dla inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych pod nazwą: N. d., określając m. in. linie rozgraniczające teren zajęcia stałego, teren zajęcia czasowego, granice inwestycji, granice i numery działek, zinwentaryzowane w listopadzie 2011 r. rzędne terenu oraz rzędne przekrojów porzecznych. Dane te zamieszczone na mapie sytuacyjnej stanowiącej załącznik do pozwolenia budowlanego, zatytułowanego: Projekt zagospodarowania terenu. Teren zajęcia stałego i czasowo zobrazowano za pomocą linii w kolorze czerwonym, opisanym w legendzie jako "linia rozgraniczająca teren - zajęcie czasowe" oraz w kolorze niebieskim, opisanym w legendzie jako "linia rozgraniczająca teren - zajęcie czasowe". Kolegium stwierdziło, że według mapy, linia zajęcia czasowego biegnie w odległości 6 metrów od linii zajęcia stałego i pokrywa się z granicami inwestycji. Wyznaczono także oś projektowanego wału za pomocą czarnej, przerywanej linii, z jego kilometrażem, zgodnie z opisem w legendzie. Widać, że oś tę zaprojektowano na terenie zajęcia stałego, na wydzielonej działce nr [...] i [...], przy granicy z działką nr [...] (od strony zachodniej oś ta pokrywa się z granicą działki nr [...]) lub w niewielkim odchyleniu od granicy z działką nr [...] (tj. ok. 2 m od strony południowej i większym, tj. ok. 12 m. w samym ostrym rogu z działką nr [...].

Zgodnie z ww. decyzją działka nr [...] wydzielona została pod zajęcie stałe natomiast na działce nr [...] przewidziano do zajęcia czasowego pas terenu (tzw. pas technologiczny obsługi budowy) ciągnący się wzdłuż wydzielonej działki nr [...]. Według oświadczenia inwestora - DZMiUW – pas ten miał mieć szerokość ok. 6 m.

Tereny stałego i czasowego zajęcia zostały przejęte przez inwestora od ich właścicieli na podstawie protokołów wydania nieruchomości z dnia [...] stycznia 2013 r. i [...] lutego 2013 r. Następnie, protokołem z dnia [...] lutego 2013 r. przekazano je wykonawcom robót, tj. dwóm spółkom: B. SA oraz F. A. SA tworzących konsorcjum. Protokoły wydania i przekazania nie zawierają żadnych uwag odnośnie do wydanych działek.

Kolegium ustaliło dalej, że B. SA Warszawa oraz F. A. SA M. zawarły umowę konsorcjum z dnia [...] września 2012 r. na wykonanie robót w ramach kontraktu na budowę i modernizację obwałowań. Konsorcjum jest nienazwaną umową prawa cywilnego, na podstawie której wykonawcy mogą wspólnie ubiegać się o udzielenie zamówienia (por. art. 23 ust. 1 Prawa zamówień publicznych). Liderem i pełnomocnikiem stron zawartej umowy, w przypadku uzyskania kontraktu, na czas jego realizacji, został B. SA. Jako lider został on upoważniony m. in. do podjęcia wszelkich czynności i działań w trakcie realizacji przyznanego kontraktu oraz w okresie gwarancji na przedmiot umowy, aż do momentu jej ostatecznego rozliczenia, tak wobec zamawiającego jak i jednostek administracyjnych.

W dniu [...] lutego 2013 r. została wykonana przez przedstawiciela wykonawcy inwentaryzacja stanu istniejącego na działkach w rejonie N. D., w której stwierdzono, że "na południowej części działki nr [...] i działce nr [...], za linią zabudowań występuje nasyp niekontrolowany. Teren podniesiony, nawieziony niezagęszczonym gruntem" oraz, że: "Duża część działki nr [...] i [...] stanowi nieużytek, podniesiony nawiezionym gruntem".

W dniu [...] kwietnia 2013 r. wykonano inwentaryzację wysokościową rzędnych terenu inwestycji pasa zajęcia czasowego i stałego przed rozpoczęciem jakichkolwiek robót w tzw. stanie zero, przed jego odhumusowaniem. Na tej podstawie sporządzono Operat osnowy geodezyjnej dla obiektu WWW nr [...] – N. D., który zawierał wyniki pomiarów wysokości rzędnych terenu, szkice i przekroje poprzeczne terenu, wykonane w osi projektowanego obiektu WWW nr [...] – N. D. co 20 metrów, z odchyleniem bocznym do 15 metrów w obie strony od tej osi. Odpowiadały one zatem rzędnym terenu dawnej działki nr [...], przy granicy z działką nr [...] (czyli rzędnym terenu działki nr [...] przeznaczonym pod zajęcie stałe oraz bezpośrednio graniczącym z nim terenem działki nr [...] przeznaczony pod zajęcie czasowe). Według szkiców przekrojów poprzecznych odcinku wału w km od ok. 0+154,000 do ok. 0+334,000, objęty pomiarami teren działek nr [...] i nr [...] został wyrównany, a jednocześnie podniesiony do poziomu najwyższych rzędnych starego wału przeciwpowodziowego, a nawet wyżej. W efekcie, na części przekrojów poprzecznych, od strony zawala, nie było widocznej różnicy poziomów, nie było skarpy wału. Na wybranych przekrojach poprzecznych odcinku wału (w km: 0+200,000; 0+220,000; 0+240,000; 0+260,000; 0+0,280,000) wszystkie rzędne terenu działek nr [...] i nr [...] objętego pomiarami przekraczały znacząco wartość 119 m n.p.m. Zdaniem Kolegium, analiza pomiarów w przekrojach poprzecznych na terenie obecnej działki nr [...] wykazała, że znacząco przekroczono rzędne terenu utrwalone na mapie gospodarczej z 2000 r. i oraz rzędne zmierzone w listopadzie 2011 r. Różnice wynosiły nawet 1,5 metra.

Podczas oględzin działki "nr [...]" przeprowadzonych w dniu [...] czerwca 2013 r. i w dniu [...] sierpnia 2013 r. na okoliczność "usunięcia zmagazynowanych materiałów i odpadów w obrębie korony drzew" nie stwierdzono faktu nawiezienia na tę działkę żadnych nowych mas ziemnych, przemieszczenia mas ziemnych, czy powstania nowych nasypów. Dopiero podczas oględzin z dnia [...] października 2013 r. przeprowadzonych z udziałem C. Ś., T. K. i M. K. oraz przedstawiciela B., zauważono usypanie zupełnie nowych mas ziemnych na działkach nr [...] i nr [...]. Według oświadczenia wykonawcy robót, masy te "powstały wskutek przygotowania terenu budowy do stanu zgodnego z dokumentacja projektową (...), nie jest to ziemia z zewnątrz, tylko zepchnięta, którą nawieźli wcześniej właściciele działek, co potwierdza notatka z lata 2012r.". Na załączonych do protokołu zdjęciach widać m. in. fragment utwardzonej drogi gruntowej obsługującej budowę, usypane wzdłuż tej drogi oraz pomiędzy drzewami hałdy i zwały mas ziemnych. Kolegium wskazało na kolejne zdjęcia lotnicze działek nr [...] i [...] wykonane wczesną wiosną 2014 r. na podstawie których ustalić można, że granice faktycznego zajęcia czasowego terenu działki nr [...] przy budowie wału były dużo większe niż 6- metrowy teren zajęcia czasowego wyznaczony w pozwoleniu na budowę. Droga przeznaczona pod obsługę budowy, została poprowadzona przez centralną część działki nr [...] (a nie przez teren zajęcia czasowego). Na terenie pomiędzy drogą obsługującą budowę, a działką nr [...] widać zmagazynowane masy ziemne, zdeponowane w hałdach, zwałach, także pomiędzy drzewami. Zdaniem organu, pas terenu faktycznie zajęty miał w tym miejscu szerokość od ok. 13 m (przy granicy z działką nr [...]) do nawet ok. 52 m (licząc od ostrego kąta działki nr [...] z działką nr [...]). Przy granicy z działką nr [...] droga obsługująca budowę przebiegała przy samej granicy z działką nr [...], a po jej wschodniej stronie na działce nr [...], zmagazynowano hałdę mas ziemnych. W tym miejscu teren działki nr [...] faktycznie zajęty pod budowę (droga plus widoczna hałda) miał szerokość ok. 20 metrów. Powierzchnia zajęcia czasowego działki nr [...] faktycznie wynosiła zatem około 0,32 ha (zdjęcie zamieszone na stronie [...] w zakładce Ortofotomapy 2014 r. i jego wydruk). W kolejnym roku hałdy i zwały ziemi porosły roślinności, za wyjątkiem drogi, która była widoczna jeszcze na zdjęciach lotniczych z 2015 r. (zdjęcie zamieszone na stronie [...], w zakładce Ortofotomapy 2015 r.).

Podczas oględzin przeprowadzonych w dniu [...] sierpnia 2014 r. ustalono, że "wał został wykonany i wszystkie masy ziemne zostały przesunięte na pas zajęcia czasowego na działkę nr [...] oraz [...]. (...) Wykonawca oświadczył, że nie będzie usuwał mas ziemnych zdeponowanych/znajdujących się na pasie zajęcia czasowego, gdyż pochodzą z przemieszczenia mas ziemnych zastanych w miejscu przed rozpoczęciem inwestycji.(...). Wykonawca określił, że jest to "nasyp niekontrolowany w postaci gruntu wymieszanego gruzem i innymi odpadami. Z wyjaśnień Kierownika Kontraktu w B. SA (pismo z dnia [...] sierpnia 2014 r. i [...] października 2014 r.) wynika, że przystępując do robót budowlanych w 2013 r. wykonawca zmuszony był do odsunięcia tych odpadów (zdeponowanych wcześniej nielegalnie) z terenu modernizowanego wału na pas terenu zajęcia czasowego, w ramach działek nr [...] i [...]. (...) Odpad rozplantowany na terenie budowy, przed rozpoczęciem inwestycji, w postaci gruzu i mas ziemnych niewiadomego pochodzenia nigdy nie mógłby być użyty do wykonania budowli hydrotechnicznej."

Podczas oględzin z dnia [...] grudnia 2015 r. z udziałem C. Ś. oraz przedstawicieli Skarbu Państwa, wykonawcy i inwestora ustalono, że "masy ziemne znajdują się w formie nasypu na działkach nr [...] i [...] wzdłuż wału znajdującego się na działkach nr [...] i [...]". Według C. Ś. masy te nawiezione zostały przez wykonawcę podczas budowy wału. W wyjaśnieniach z dnia [...] grudnia 2015 r. i z dnia [...] stycznia 2016 r. DZMiUW we W. oszacował, że objętość odpadów w ramach pierwotnego podniesienia terenu przez właściciela wyniosła 840 m3 a odpadów przemieszczonych przez wykonawcę - 1580 m3.

W trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu [...] lipca 2017 r. ustalono, że teren wydzielony pod ogród warzywny znajduje się w znacznym obniżeniu do terenów sąsiednich. Teren działki [...] jest podniesiony o ok. 1 m po zachodniej stronie ogrodu warzywnego i ok. 1 - 2 m od południowej strony ogrodu warzywnego. Stwierdzono, że w pasie zajęcia czasowego oraz częściowo na działce nr [...] wzdłuż wału, wykonany jest z ziemi wymieszanej z gruzem ceglanym i budowlanym nasyp ziemny w całości porośnięty roślinności. Jest on wyniesiony w najwyższym punkcie ok. 3 - 4 metry. Na zdjęciach wykonanych z wału na teren działki nr [...], załączonych do protokołu, widać nasypy ziemne porośnięte roślinnością, wyniesione ponad koronę wału, ciągnące się wzdłuż wału (dowód: k. 141 i nast.).

Kolegium opisało także obszerne zeznania świadków oraz wyjaśnienia stron złożone w toku postępowania odnoszące się do powyższych okoliczności.

Na podstawie zebranych w sprawie dowodów organ odwoławczy stwierdziło, że nawożenie odpadów na teren dawnej działki nr [...] miało miejsce już w 2006 r. Według zeznań świadków i zdjęć lotniczych nawieziony został wówczas gruz budowlany, który został zdeponowany w miejscu, w którym rozciągał się dawny użytek Ls. Jego nawiezienie spowodowało, że w trakcie pomiarów rzędnych w listopadzie 2011 r. stwierdzono w tych miejscach lokalnie, znaczne podwyższenie rzędnych terenu działki nr [...].

Kolejne odpady (tym razem masy ziemne) zostały nawiezione wiosną 2012 r., na południową część działki nr [...]. Przykryto nimi wcześniej nawieziony gruz budowlany. Masy ziemne zostały następnie rozprowadzone, rozplantowane, wymieszane (ze sobą, z istniejącą roślinnością i rodzimą glebą, z gruzem). Efektem tych robót było wyrównanie terenu działki nr [...] oraz podniesienie jej poziomu (niwelacja) do rzędnych korony starego wału przeciwpowodziowego na działce nr [...]. Od strony zawala odpady zostały rozplantowane, aż na korpus wału przeciwpowodziowego na działce wałowej nr [...]. Powstała warstwa odpadowa miała grubość nawet do ok. 1,5 m. Takie ich zagospodarowanie odbyło się za zgodą i wiedzą współwłaścicielki C. Ś., która korzystała z pomocy swojego męża.

Na wezwania organów C. Ś. zadeklarowała, że odpady usunie. Faktycznie wydobyła jednak tylko część odpadów zdeponowanych w obrębie rzutu korony drzew, obawiając się nałożenia na nią administracyjnych kar pieniężnych za zniszczenia drzew. Pozostałe odpady pozostały na działce [...] (obecnie nr [...] i nr [...]) oraz na działce wałowej nr [...], od strony zawala. Wykonane w 2013 r. pomiary przekrojów poprzecznych, utrwalone w Operacie osnowy geodezyjnej dla obiektu WWW nr [...] – N. D. wykazały, że nie przywrócono rzędnych terenu do poziomów sprzed nawiezienia odpadów (tj. do poziomów rzędnych utrwalonych na mapie gospodarczej z 2000 r. oraz zmierzonych w listopadzie 2011 r., w trakcie aktualizowania mapy zasadniczej do celów projektowych). Nie ma też widocznego na tych przekrojach obniżenia/zagłębienia terenu, które by powstało, gdyby odpady rzeczywiście zostałyby odsunięte od wału na odległość 12 metrów [tak jak uczynił to właściciel działki nr [...]], co widać na przekroju poprzecznym wału w km 0+340,000 Kolegium nie dało więc wiary zeznaniom świadków (G. W.) i wyjaśnieniom C. Ś. jakoby nawiezione odpady zostały odsunięte w 2012 r. od korpusu starego wału.

W 2013 r. z działki nr [...] wydzielono działki nr [...] i nr [...]. Działka nr [...] jako teren zajęcia stałego przeszła na własność Skarbu Państwa, z mocy prawa, z przeznaczeniem pod planowaną inwestycję przeciwpowodziową. Z działki nr [...] pas terenu (0,0984 ha) przeznaczono na czasowe zajęcie pod "pas technologiczny obsługi budowy", ciągnący się wzdłuż działki nr [...]. Tereny stałego i czasowego zajęcia zostały przez inwestora - DZUiMW we W. - przejęte od właścicieli na podstawie protokołów wydania nieruchomości: w dniu [...] stycznia 2013 r. i w dniu [...] lutego 2013 r. Następnie przekazano je spółkom: B. S.A. W. i F. R. S.A. M..

Faktycznym wykonawcą robót, na podstawie umowy konsorcjum, był B. S.A. Wykonawca ten zajął pod roboty budowlane obszar działki nr [...], w dodatku dużo większy niż teren pierwotnie przeznaczony pod zajęcie czasowe. Na zajęty teren Wykonawca przemieścił zdjęte z terenu prowadzonych prac ziemnych warstwy odpadów (wykorzystane przez C. Ś. w 2012 r. do niwelacji i wyrównania działek nr [...] i działki wałowej nr [...] od strony zawala), ale także warstwy humusu oraz materiały z rozebranych części istniejącego korpusu wału z jego miejsc, które wymagały rozbiórki, zgodnie z Projektem wykonawczym. Zdeponowano je na działce nr [...] w hałdach, w pasie czasowego jej zajęcia i poza tym pasem. Tak przemieszczane masy ziemne/odpadowe zostały ostatecznie uformowane w wał zbudowany z ziemi wymieszanej z gruzem ceglanym i betonowym, o orientacyjnej szerokości ok. 7,5 m od granic działki nr [...], wysokości 3-4 metrów w najwyższym punkcie, ciągnący się wzdłuż podstawy nowego wału przeciwpowodziowego, wykonanego na działce nr [...]. Znajdują się one tam do dziś. Pozostały teren działki nr [...] jest nadal znacząco podniesiony. Fragment jej terenu wydzielonego pod ogród warzywny, na który nie nawieziono odpadów, nadal znajduje się w dużym obniżeniu w stosunku do terenów bezpośrednio do niego przyległych (o ok. 1 - 2 metrów niżej).

W oparciu o powyższe ustalenia Kolegium uznało, że za odpady zdeponowane na działce nr [...] ponoszą odpowiedzialność administracyjną: C. Ś. oraz B. S.A. C. Ś. wykorzystała odpady zdeponowane na działce nr [...] w 2006 r. i w 2012 r. do niwelacji i wyrównania terenu swojej działki nr [...] oraz działki wałowej nr [...] od strony zawala. Gospodarowała tymi odpadami korzystając z pomocy męża co potwierdzają także świadkowie. W sensie normatywnym była więc posiadaczem odpadów i zdaniem Kolegium ponosi odpowiedzialność administracyjną za odpady zdeponowane na działce nr [...], za wyjątkiem odpadów, które powstały w wyniku przebudowy wału przeciwpowodziowego (w tym przemieszczonych na teren działki nr [...] przez wykonawcę robót). Nie ma natomiast dowodów, że pozostali współwłaściciele - D. R. i T. K. - byli wytwórcami odpadów lub faktycznie władającymi odpadami zdeponowanymi na ww. działce. Nadto T. K. od początku, konsekwentnie sprzeciwiał się nawożeniu odpadów.

Natomiast za odpady, które powstały w wyniku przebudowy wału przeciwpowodziowego i zostały przemieszczone na działkę nr [...], odpowiedzialność administracyjną ponosi B. S.A jako wykonawca, który na podstawie umowy konsorcjum zawartej na realizację kontraktu - przebudowa wału przeciwpowodziowego WWW nr [...] - był umownie uprawniony i zobowiązany do podejmowania wszelkich czynności i działań w trakcie realizacji przyznanego kontraktu, w tym gospodarowania odpadami wytworzonymi przy przebudowie wału przeciwpowodziowego.

Kolegium ustaliło, że z terenu prac ziemnych prowadzonych na działce nr [...] i działce wałowej nr [...] zdjęte zostały: warstwy odpadów (wykorzystane przez C. Ś. w 2012r. do niwelacji i wyrównania terenu działki nr [...] i działki wałowej nr [...] od strony zawala), warstwy humusu oraz materiały z rozebranych części istniejącego korpusu wału z jego miejsc które wymagały rozbiórki, zgodnie z Projektem wykonawczym. Zostały one przemieszczone na działkę nr [...] w celu i w ramach realizacji kontraktu - przebudowa wału przeciwpowodziowego WWW nr [...]. B. S.A. była podmiotem, który świadczył usługi w zakresie budowy, rozbiórki, remontu obiektów. Wydobycie mas ziemnych/odpadowych z terenu działki nr [...] (a także z działki wałowej nr [...]) i ich przemieszczenie na teren działki nr [...] nastąpiło właśnie w wyniku świadczenia usług w zakresie budowy, rozbiórki, remontu obiektów. Masy ziemne/odpadowe zostały wydobyte i przemieszczone w wyniku prac ziemnych przygotowawczych do przebudowy wału przeciwpowodziowego WWW nr [...]. Gdyby nie realizacja przebudowy wału Spółka nie gospodarowałyby masami ziemnymi/odpadowymi w opisany powyżej sposób. Ich wydobycie i przemieszczenie było konieczne do rozpoczęcia i realizacji przebudowy wału. To oznacza też, że wydobycie i przemieszczenie mas ziemnych/odpadowych pozostawało w adekwatnym związku przyczynowym z prowadzonymi robotami budowlanymi.

Zdaniem Kolegium, w sprawie nie mają znaczenia prawnego zarzuty odwołania skupiające się na wykazywaniu przez B. S.A., że do obowiązków wykonawcy nie należała likwidacja niekontrolowanego nasypu. Istotne jest bowiem, że takie prace Spółka faktycznie wykonała w wyniku świadczenia usługi przebudowy wału przeciwpowodziowego WWW nr [...], co wielokrotnie zostało przyznane przez nią samą (przynajmniej w zakresie przemieszczenia odpadów z terenu niekontrolowanego nasypu na działce wałowej nr [...] i na działce nr [...]). Jednocześnie Spółka nie przedstawiła umowy która wskazywałaby na innego wytwórcę odpadów, powstałych w wyniku świadczenia usługi przebudowy wału przeciwpowodziowego WWW nr [...]. Zatem to Spółka, w sensie normatywnym, była posiadaczem mas ziemnych/odpadowych wydobytych z terenu działki wałowej nr [...] i z działki nr [...] i przemieszczonych na teren działki nr [...], uformowanych następnie w wał ziemny i w takiej postaci pozostawiony na działce nr [...] do dziś. W ocenie organu, odpowiada ona za przemieszczone na teren działki nr [...] odpady (wykorzystane wcześniej przez C. Ś. w 2012 r. do niwelacji i wyrównania terenu działki nr [...] i działki wałowej nr [...] od strony zawala), za przemieszczenie warstw humusu czy mas ziemnych z korpusu wału z jego miejsc które, zgodnie z projektem wykonawczym, wymagały odhumusowania czy rozbiórki. Spółka ponosi zatem odpowiedzialność administracyjną za te odpady, bo powstały one w wyniku przebudowy wału przeciwpowodziowego WWW nr [...], w wyniku prac ziemnych przygotowawczych.

Weryfikując twierdzenia C. Ś., że korzystała - jako osoba fizyczna - z ustawowego pozwolenia na przetwarzanie odpadów na potrzeby własne, Kolegium stwierdziło, że ocena legalności ewentualnego odzysku odpadów powinna być badana w kontekście warunków rozporządzenia obowiązującego w dacie deponowania przez odwołującą się odpadów tj. rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które posiadacz odpadów może przekazywać osobom fizycznym lub jednostkom organizacyjnym nie będącym przedsiębiorcami, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz. U. Nr 75, poz. 527, z późn. zm.). W szczególności chodzi o przewidziane pod poz. 42 i poz. 52 załącznika do rozporządzenia z dnia 21 kwietnia 2006 r. dopuszczalne metody odzysku wskazanych tam rodzajów odpadów w formie "utwardzania powierzchni" i "z zachowaniem przepisów odrębnych w szczególności przepisów prawa wodnego i prawa budowlanego" z których to regulacji C. Ś. wywodzi swoje uprawnienie do zgodnego z prawem gospodarowania odpadami na działce nr [...].

W ocenie Kolegium, cytowane przepisy nie znajdują jednak zastosowania do sytuacji faktycznej odwołującej się gdyż samo utwardzenie terenu, zgodnie ustawą Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w 2012 r., wymagało dokonania zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej (art. 29 ust. 2 pkt 5, w związku z art. 30 ust. 1 pkt 2 Pr. bud.), którego odwołująca się nie dokonała. W ocenie Kolegium prace polegające na nawiezieniu mas ziemnych odpadowych, pokryciu gruntu rodzimego i gruzu betonowego warstwą odpadowych mas ziemnych o miąższości do ok. 1,5 metra, wyrównania terenu działki do najwyższych rzędnych terenów sąsiedniej działki wałowej nr [...], były niwelacją terenu, do której nie ma zastosowania regulacja prawna przewidująca zwolnienie osoby fizycznej z obowiązku posiadania zezwolenia na przetwarzanie (odzysk) odpadów która stanowi pracę przygotowawczą. Ma ona zastosowanie ex lege tylko do utwardzania terenu. Bez zezwolenia odwołująca się nie mogła zatem wykorzystać odpadów do niwelacji terenu działki nr [...]. Niezależnie od powyższego Kolegium zauważyło, że południowa część działki nr [...], na której zdeponowano odpady, nie była działką budowlaną nie mogła być zatem utwardzona jak działka budowlana na podstawie zgłoszenia lecz wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Zdaniem Kolegium istotne także jest, że według udostępnionych na stronie http://mapy.isok.gov.pl/imap/ map zagrożenia powodziowego, sporządzonych dla arkusza oznaczonego symbolem: [...], zniwelowany przez C. Ś. teren (razem z całą Wyspą O.), leży na terenie opisanym w legendzie jako w obszar szczególnego zagrożenia powodziowego. Niwelacja terenu skutkuje zmianą ukształtowania terenu, zatem C. Ś. bez zgody dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej, nie mogła zmienić ukształtowania terenu działki [...]. Konieczność uzyskania takiej zgody wynika z 88 l ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne w brzmieniu obowiązującym w 2012 r.

Z kolei B. S.A. zmagazynowała odpady na terenie działki nr [...], przy czym część z nich, od samego początku magazynowane było poza miejscem ich wytworzenia - bo poza granicami pasa zajęcia czasowego działki nr [...]. Odpady zdeponowała więc w miejscu, do którego Spółka nie miała tytułu prawnego ani uprawnienia do gospodarowania na nim odpadami (por. 25 ust. 2 ustawy o odpadach). Kolegium zauważyło, że co prawda Spółka dysponowała uprawnieniem do gospodarowania odpadami w pasie czasowego zajęcia działki nr [...]. W tym pasie mogła zatem leganie magazynować odpady jako wytworzone na terenie budowy. Mając jednak na uwadze, że roboty budowlane przy rozbudowie wału przeciwpowodziowego zostały zakończone w listopadzie 2014 r. a w grudniu 2014 dokonano końcowego odbioru robót, zatem odpady zdeponowano na działce nr [...] najpóźniej w 2014 r., Kolegium uwzględniło, że trzyletni, maksymalny okres ich magazynowania, zakończył się najpóźniej w 2017 r. (por. art. 25 ust. 4 ustawy o odpadach — w brzmieniu obowiązującym do dnia 5 września 2018 r.). Skoro upłynęły ponad trzy lata, to odpady pozostawione w granicach pasa czasowego zajęcia działki nr [...] są obecnie magazynowane nielegalnie.

Odnosząc się do rozstrzygnięcia decyzji pierwszoinstancyjnej Kolegium stwierdziło, że podana w pkt I i w pkt I ppkt 3 osnowy tej decyzji szerokość pasa terenu (tj. "ok. 7,5 m od wału przeciwpowodziowego"), z którego odpady ma usunąć B. SA, jest orientacyjna. W miejscach, w których nasypy odpadów faktycznie sięgają dalej, także one winne zostać usunięte przez B. S.A. Spółka ma usunąć odpady przez siebie zdeponowane do wysokości obecnych rzędnych poziomu gruntu, które otaczają wykonane przez niego nasypy. Od strony wału przeciwpowodziowego usunie nasyp do najniższych rzędnych działki nr [...] przy granicy z działką nr [...], a od wewnętrznej strony działki nr [...] do najniższych jej rzędnych przy granicy z nasypem. Po zakończeniu usuwania odpadów przez Spółkę pozostałą warstwę odpadów usunie - do rzędnych pierwotnych sprzed nawiezienia odpadów w 2006 r. i w 2012. – C. Ś..

Organ odwoławczy podkreślił także, że zaskarżona decyzja jest decyzją obejmującą wyłącznie odpady i tylko w niej wskazane. Dopuszczalność wydania takich częściowych decyzji przewiduje art. 104 § 2 k.p.a. Jeżeli w trakcie usuwania odpadów objętych zaskarżoną decyzją i odkrywek okaże się, że pod tymi odpadami, zostały zdeponowane jeszcze jakieś inne rodzaje odpadów (np. świadkowie wskazywali na zakopane opony) organ pierwszej instancji rozważy wydanie decyzji nakazującej ich usunięcie.

Kolegium wyjaśniło, że uchyliło treść pkt II, ppkt 1 osnowy zaskarżonej decyzji i nadało mu nowe brzmienie: "Termin usunięcia odpadów - odpady należy usunąć w terminie 60 dni od dnia, w którym zostanie wykonany pkt I decyzji", gdyż trafnie podniosła C. Ś., że w pierwotnym brzmieniu nałożony na nią obowiązek mógł być niewykonalny. Ze względu na etapowość sposobu wykonania decyzji, nie mógł być on uzależniony od uzyskania przez decyzję walory ostateczności, ale od uprzedniego wykonania obowiązku nałożonego decyzją na B. SA.

Na powyższą decyzję odrębne skargi wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego C. Ś. oraz B. SA z siedzibą w Warszawie – każda ze stron reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika.

W skardze C. Ś. (zarejestrowanej pod sygn.akt II SA/Wr 460/19), pełnomocnik skarżącej zarzucił opisanej wyżej decyzji Kolegium naruszenie przepisów prawa materialnego tj: 1/ art. 26 ust. 1 i 2 oraz art. 45 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 27 ust. 8 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach w zw. z pkt 47 załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które posiadacz odpadów może przekazywać osobom fizycznym lub jednostkom organizacyjnym niebędącym przedsiębiorcami, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku przez ich niewłaściwe zastosowanie, skutkujące przyjęciem, że skarżąca obowiązana jest do usunięcia odpadów znajdujących się na działce nr [...], podczas gdy zostały one użyte przez nią celem utwardzenia tej działki, co stanowi dopuszczalny ich odzysk; 2/ art. 88 l ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 10 stycznia 2012 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2012 r. poz. 145) poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią zabrania się wykonywania robót oraz czynności opisanych w punktach 1-3 tego ustępu, podczas gdy z brzmienia tego przepisu wynika, że mowa tylko o czynnościach utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe, których to skarżąca w warunkach niniejszej sprawy nie dokonała i żaden z przeprowadzonych dowodów nie przemawia za ustaleniem przeciwnym; 3/ art. 26 ust. 6 pkt 1-3 u.o.o. przez ich niewłaściwe zastosowanie, czego efektem było uczynienie decyzji niewykonalną, wskutek sprzeczności uzasadnienia decyzji z jej osnową, polegającej na wskazaniu w pkt 11 uzasadnienia, że wartości podane w pkt I i w pkt I, ppkt 3 osnowy decyzji pierwszoinstancyjnej są orientacyjne, gdyż w miejscach, w których nasypy odpadów faktycznie sięgają dalej, także one mają zostać usunięte przez B. S.A., a zatem nie sposób określić precyzyjnie obowiązków ani skarżącej, ani B. S.A., co dzieje się ze szkodą dla skarżącej, albowiem i jej obowiązku nie można określić precyzyjnie jako, że jest on zależny od obowiązku B. S.A.; 4/ art. 26 ust. 1 i 2 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o.o. w zw. z art. 207 K.c. przez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że posiadaczem odpadów jest wyłącznie skarżąca, podczas gdy w wyniku nawiezienia przez nią mas ziemnych, za zgodą i wiedzą pozostałych współwłaścicieli działki, doszło do utwardzenia i wyrównania gruntu, z czego skorzystali wszyscy współwłaściciele i zostało to uczynione z ewidentną dla nich korzyścią, a zatem, wobec faktu współposiadania nieruchomości, powinni oni również zostać uznani za współposiadaczy odpadów i jakiekolwiek obowiązki dotyczące ich usunięcia powinny również dotyczyć tych osób.

Pełnomocnik skarżącej zarzucił także naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na treść decyzji, a to: 1/ art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej i dokonanie dowolnej oceny dowodów, a to zeznań i oświadczeń C. Ś., T. K., D. R., G. W. i J. Ś. - bez wyjaśnienia, którym dowodom przydano wiarę a którym nie, wybierając z nich wybiórczo pewne fragmenty celem ustalenia stanu faktycznego, wobec czego nie można odtworzyć, jak organ ustalił stan faktyczny sprawy, jeśli wyrywkowo relacjonuje poszczególne zeznania i się do ich treści wcale nie odnosi, czy to krytycznie, czy też zgadzając się z nimi; 2/ art. 7a § 1 k.p.a. na skutek rozstrzygnięcia na niekorzyść skarżącej zaistniałych w sprawie wątpliwości co do normy prawnej, chociaż przepis ten obowiązywał już w dacie wszczęcia postępowania przed SKO w wyniku wniesienia odwołania, a zatem konieczne było zastosowanie go, zaś odnośnie do przepisów prawa materialnego, przyjętych za podstawę skarżonej decyzji, istnieją istotne wątpliwości interpretacyjne, na co wskazuje rozbieżność ich wykładni dokonana przez odwołującą i organy administracji publicznej, jak również z racji cytowanych poglądów piśmiennictwa; 3/ art. 10 k.p.a. w z w. z art. 73 § 1 k.p.a. na skutek niezapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu przed organem II instancji i odmówienia umożliwienia wypowiedzenia się skarżącej reprezentowanej przez pełnomocniczkę co do zgromadzonego materiału akt postępowania drugoinstancyjnego, chociaż nie zachodziła okoliczność tego rodzaju, że załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną.

W skardze podniesiono również zarzut błędu w ustaleniach faktycznych, przyjęty za podstawę decyzji, mający wpływ na jej treść a polegający na mylnym stwierdzeniu w podstawie faktycznej decyzji, że: 1/ T. K. i D. R. nie mieli wiedzy ani nie wyrażali zgody - co się wzajemnie wyklucza - w kwestii dokonania odzysku odpadów przez C. Ś., podczas gdy skarżąca uczyniła to za ich przyzwoleniem i w celu utwardzenia oraz wyrównania gruntu, co wynika z większej ilości środków dowodowych (między innymi zeznań małżonków Ś.], niż tylko oświadczenia T. K., a z kolei protesty T. K. odnosiły się nie do wyrównania zagruzowanego terenu, a do nawożenia mas ziemnych w obrębie koron drzew, czego nie obejmowało niniejsze postępowanie; 2/ celem nawiezienia mas ziemnych była niwelacja terenu, chociaż organ de facto nie przeprowadził postępowania dowodowego w tym zakresie, a ponadto z zeznań i oświadczeń C. Ś., M. D., G. W. i J. Ś. wynika, że wyrównanie gruntu skutkowało jego utwardzeniem jako, że na terenie działki znajdował się gruz począwszy od likwidacji starej cegielni i była ona pofalowana, zaś aktualnie jest utwardzona oraz równa, a poszczególne masy ziemi nie są możliwe do oddzielenia wskutek trwałego złączenia.

W oparciu o powyższe zarzuty C. Ś. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta W. w całości oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, wraz z kosztami zastępstwa adwokackiego oraz kosztem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu pełnomocnik skarżącej rozwinął argumentację poszczególnych zarzutów skargi.

Z kolei B. SA zarzucił w swoje skardze (sprawa o sygn.akt II SA/Wr 459/19) naruszenie przez Kolegium przepisów postępowania mające istotny wpływ na wydane rozstrzygnięcie, tj. art. 7, art. 77§ 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 3 ust. 1 pkt 19 i pkt 32 jak też art. 26 ust 1 i ust. 6 pkt 2 ustawy o odpadach, poprzez:

1/ nierozważanie całego materiału dowodowego i niewyjaśnienie wszystkich okoliczności – które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż błędnie uznano, że B. jako świadczący usługę w zakresie budowy jest w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 19 i pkt 32 u.o

o. posiadaczem odpadów jako wytwórca odpadów zgromadzonych na terenie działki nr [...] w formie nasypu oraz błędnym uznaniem, że B. jest podmiotem odpowiedzialnym za usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich magazynowania lub składowania, podczas gdy prawidłowa analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności zapisów umowy o świadczenie usług zawartej z Inwestorem oraz dokumentów dotyczących czynności faktycznych wykonanych przez B. jako wykonawcę, w stosunku do przedmiotowych odpadów, prowadzi do stwierdzenia, że nie jest on wytwórcą odpadów i nie może odpowiadać za likwidację nielegalnego wysypiska śmieci zgromadzonych na terenie wału przeciwpowodziowego, gdyż likwidacja tego wysypiska została wyraźnie wyłączona z zakresu przedmiotu umowy o świadczenie usług, a przedmiotowe odpady nie podlegały żadnym działaniom Spółki powodujących zmianę charakteru lub składu tych odpadów;

2/ pominięcie przez Kolegium podnoszonej w odwołaniu kwestii dotyczącej zakwalifikowania przez organ I instancji odpadów do określonych kodów bez wskazania podstaw prawnych takiej decyzji, podczas gdy ustalenia organu I instancji zostały sprowadzone jedynie do przytoczenia szeregu kodów odpadów i przypisanych im przez ustawodawcę rodzajów, bez żadnych ustaleń faktycznych w tym zakresie zwłaszcza co do ich ilości i składu, co nie pozwala na weryfikację tych ustaleń faktycznych które oparte są tylko na założeniu organu a nie na faktycznym zbadaniu składu odpadów; brak takiego precyzyjnego wskazania rodzaju odpadów skutkuje ponadto brakiem możliwości prawidłowej realizacji nałożonego na organ w decyzji obowiązku usunięcia odpadów.

Wskazując na powyższe naruszenia prawa, pełnomocnik skarżącej Spółki wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji a następnie o umorzenie postępowania wobec B. SA; o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi przedstawiono szerszą argumentację dla poparcia przedstawionych wyżej zarzutów.

W odpowiedzi na obie skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o ich oddalenie podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji. Ustosunkowując się do poszczególnych zarzutów organ wskazywał na ich niezasadność.

W piśmie procesowym z dnia 12 sierpnia 2019 r. uczestnik postępowania T. K. odnosząc się do zarzutu skargi C. Ś., wskazującego na błąd w ustaleniach faktycznych, oświadczył – podtrzymując wcześniejsze stanowisko – że nigdy nie wyraził zgody na nawiezienie mas ziemnych na teren działki w celu wykonania utwardzenia, podwyższenia terenu czy też innych czynności. Przeciwne, twierdzenie skarżącej i jej męża nie zostało potwierdzone żadnymi dowodami i nie ma żadnych podstaw. Uczestnik postępowania podkreślił, że działania skarżącej nie były przez niego akceptowane i nie przyniosły mu żadnych korzyści, a wręcz przeciwnie. W tych okolicznościach uznanie go za współposiadacza odpadów jest nie znajduje uzasadnienia.

Zarządzeniami z dnia 26 kwietnia 2021 r. Przewodniczącego Wydziału II – w związku z zarządzeniem Prezesa WSA we Wrocławiu nr 21/2020 z dnia 28 maja 2020 r. w sprawie organizacji pracy w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym we Wrocławiu w czasie trwania stanu zagrożenia epidemicznego i stanu epidemii sprawy o sygn.akt II SA/Wr 459/19 i II SA/Wr 460/19 skierowano do rozpoznania na posiedzenie niejawne w składzie trzech sędziów (art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID – 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U z 2020 r., poz. 1842 ze zm.).

Postanowieniem z dnia 29 kwietnia 2021r. wydanym na posiedzeniu niejawnym działając na podstawie art. 111 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zainicjowane wyżej opisanymi skargami wpisanymi pod sygn.akt II SA/Wr 459/19 i II SA/Wr 460/19 i postanowił prowadzić je dalej pod sygn. akt II SA/Wr 459/19.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona zgodnie z kryteriami legalności określonymi w art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 2 w związku z art. 134 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 - dalej także jako p.p.s.a) wykazała, że została ona wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowi przepis art. 26 ust. 2 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 19 i pkt 32 ustawy z dnia 14 grudnia 2012r. o odpadach (Dz.U z 2018 r. poz. 992 ze zm.) – dalej jako u.o.o.

Przepis art. 26 ust. 1 ww. ustawy nakłada na posiadacza odpadów obowiązek niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. W przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z ust. 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów ich usunięcie z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem przypadku, gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami, stwierdzenia nieważności, uchylenia lub wygaśnięcia decyzji związanej z gospodarką odpadami. Według art. 3 ust. 1 pkt 6 ww. ustawy przez odpady rozumie się każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany.

Zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 3 pkt 19 u.o.o. przez posiadacza odpadów rozumie się wytwórcę odpadów lub osobę fizyczną, osobę prawną oraz jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej będące w posiadaniu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Przez wytwórcę odpadów ustawa rozumie natomiast każdego, którego działalność lub bytowanie powoduje powstawanie odpadów (pierwotny wytwórca odpadów), oraz każdego, kto przeprowadza wstępną obróbkę, mieszanie lub inne działania powodujące zmianę charakteru lub składu tych odpadów; wytwórcą odpadów powstających w wyniku świadczenia usług w zakresie budowy, rozbiórki, remontu obiektów, czyszczenia zbiorników lub urządzeń oraz sprzątania, konserwacji i napraw jest natomiast podmiot, który świadczy usługę, chyba że umowa o świadczenie usługi stanowi inaczej (art. 3 pkt 32 u.o.o.).

Zaznaczyć w tym miejscu należy, że według utrwalonego w orzecznictwie poglądu, domniemanie prawne zgodnie z którym, władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości zostało wprowadzone przez ustawodawcę w celu uniknięcia sytuacji, gdy brak jest podmiotu odpowiedzialnego za umieszczenie odpadów na nieruchomości (wytwórcy odpadów). Oznacza to, że domniemanie to może być obalone w przypadku, kiedy możliwe jest ustalenie podmiotu odpowiedzialnego za składowanie odpadów (por. np. wyroki: WSA w Krakowie z dnia 14 lutego 2018 r. II SA/Kr 1548/17, WSA w Gdańsku z dnia 7 grudnia 2017 r. II SA/Gd 626/17, WSA w Warszawie z dnia 10 maja 2017 r. IV SA/Wa 3167/16). Władający powierzchnią ziemi może więc zwolnić się z odpowiedzialności za odpady wykazując, że odpadem faktycznie władał inny podmiot, czyli wskazując na innego posiadacza odpadów (por. W. Radecki "Ustawa o odpadach. Komentarz". Wydawnictwo ABC, Warszawa 2008, s.327, NSA w wyroku z dnia 26 września 2013 r. II OSK 330/12). Wprowadzenie przez ustawodawcę omawianego domniemania prawnego zdejmuje z organów prowadzących postępowanie obowiązek dociekania z urzędu, kto jest wytwórcą odpadów, co jednak nie oznacza możliwości zignorowania dowodów wskazujących tę osobę – o ile zostaną one w toku postępowania pozyskane.

Z przywołanych przepisów wynika, że dla zastosowania środka nadzorczego w postaci decyzji nakazującej usunięcie odpadów wymagane było ustalenie następujących okoliczności: 1/ faktu istnienia odpadów; 2/ faktu składowania i magazynowania tych odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym; 3/ tożsamości podmiotu zobowiązanego do usunięcia nielegalnie składowanych odpadów (posiadacza odpadów).

Obowiązkiem organów prowadzących postępowanie w niniejszej sprawie było zatem ustalenie, czy na działce nr [...] rozumianej jako miejsce do tego nieprzeznaczone (na co wskazuje jej przeznaczenie określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego), doszło do składowania i magazynowania odpadów bez zezwolenia a jeżeli tak, kto jest ich posiadaczem w rozumieniu przywołanych wyżej przepisów u.o.o.

Dla wyjaśnienia powyższych okoliczności organy zgromadziły w sprawie obszerny i rzetelny materiał dowodowy obejmujący: dokumentację geodezyjną w postaci map zasadniczych sporządzonych począwszy od 2000 r. poprzez 2011 r. do 2013 r. z naniesionymi i aktualizowanymi rzędnymi terenu dawnej działki nr [...] (później także po jej podziale) obrazujące zmiany wysokości tych rzędnych; zdjęcia lotnicze działki z różnych okresów (począwszy od 2006 do 2014 r.) - zamieszczone w aktach sprawy jak też dostępne na podanych stronach internetowych - obrazujące zmianę zagospodarowania terenu oraz wykonywane w poszczególnych okresach roboty; dokumentację uzyskaną w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za zniszczenie drzew rosnących na działce nr [...], w tym protokoły z oględzin nieruchomości potwierdzających fakt nawiezienia i rozplantowania na części działki mas ziemnych; dokumentację związaną z realizacją inwestycji przeciwpowodziowej polegającej na budowie (podwyższeniu) wału przeciwpowodziowego zlokalizowanego na sąsiedniej nieruchomości (działce nr [...]) w związku z którą doszło do podziału działki nr [...] na działkę nr [...] oraz działkę nr [...], liczne oświadczenia współwłaścicieli działki nr [...], oświadczenia inwestora i wykonawcy robót związane z realizacją inwestycji polegającej na przebudowie wału przeciwpowodziowego, zeznania świadków dotyczące okoliczności nawiezienia odpadów, protokoły z oględzin przeprowadzone przez organ w ramach obecnego postępowania, ogólnie dostępne na stronach internetowych zdjęcia lotnicze dotyczące omawianego terenu.

Zebrane w sprawie dowody, poddane zostały szczegółowej analizie i ocenie opisanej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, która pozwoliła na stwierdzenie, że na części obecnej działki nr [...] (a wcześniej działki [...] oznaczonej jako dawny użytek Ls) już w 2006 r. miało miejsce nawożenie i składowanie odpadów w postaci gruzu budowlanego. Kolejne odpady (w postaci mas zmiennych) nawiezione zostały na południową część działki wiosną 2012 r. - przykryto nimi gruz budowlany a następnie wymieszano ze sobą, z istniejącą roślinnością, z rodzimą glebą oraz z gruzem i rozprowadzono na części działki, w efekcie czego doszło do wyrównania terenu i podniesienia go do rzędnych korony starego wału przeciwpowodziowego znajdującego się na działce nr [...]. Od strony zawala odpady zostały rozplantowane aż na korpus wału przeciwpowodziowego. Kolegium ustaliło, że powstała w ten sposób warstwa odpadów miała grubość nawet 1,5 m a część z nich rozplantowano także na działce nr [...]. Organ ustalił także, że posiadaczem tych odpadów była C. Ś. – współwłaścicielka działki za której zgodą i wiedzą odbyło się nawiezienie odpadów i ich zagospodarowanie.

Wbrew zarzutom skargi C. Ś. nie można w tym względzie dopatrzeć się w działaniu organu naruszenia przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Materiał dowodowy był wystarczający dla poczynienia powyższych, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy ustaleń, a jego ocena nie nosi cech dowolności. Organ ocenił materiał dowodowy w granicach zakreślonych przez art. 80 k.p.a. (swobodnej oceny materiału dowodowego sprawy). Kolegium dokonało oceny mając na uwadze całość materiału dowodowego. Przeprowadziło obszerną analizę wszystkich istotnych dowodów we wzajemnej łączności, szczegółowo omawiając w uzasadnieniu decyzji jakie ustalenia i z których dowodów wynikają. Organ ocenił także zaznania świadków wyjaśniając którym zeznaniom i dlaczego nie dał wiary (zeznania G. W. co do usunięcia odpadów w 2012 r.) oraz przytaczając zeznania (lub ich obszerne fragmenty) na których się opierał badając daną okoliczność.

W ocenie Sądu powyższe ustalenia – mające umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym - potwierdzają fakt składowania we wskazanych okresach czasu na działce nr [...] (wchodzącej w skład dawnej działki nr [...]), jako w miejscu do tego nieprzeznaczonym, odpadów w postaci mas ziemnych wymieszanych z gruzem.

Zebrany materiał dowodowy potwierdza zatem fakt składowania na przedmiotowej działce odpadów do których zastosowanie znajdują przepisy ww. u.o o.

W rozpoznawanej sprawie zasadnicze kwestie sporne dotyczą natomiast prawidłowości ustalenia podmiotów będących posiadaczami odpadów jako zobowiązanych do ich usunięcia oraz możliwość legalnego wykorzystania odpadów złożonych przez osoby fizyczne na potrzeby własne.

C. Ś., w istocie, nie zaprzecza bowiem ustaleniom organu co do faktu nawiezienia mas odpadowych najpierw w 2006 r. a następnie w 2012r. i ich rozplantowana oraz wyrównania na części działki nr [...] za które była odpowiedzialna. Skarżąca podważa natomiast pominięcie przez organy pozostałych współwłaścicieli działki jako adresatów decyzji oraz uznanie, że bez zgody właściwego organu, nie była uprawniona do składowania odpadów w celu wykorzystania ich na potrzeby własne. W tym względzie wskazuje, że odpady zostały nawiezione i składowane w celu utwardzenia gruntu, co na mocy art. 27 ust. 8 u.o.o. zwalniało ją z obowiązku uzyskania zezwolenia na zbieranie odpadów lub ich przetwarzanie. Podnosi nadto, że nakaz usunięcia odpadów powinien być skierowany także do pozostałych współwłaścicieli działki którzy, jako jej posiadacze, w równej mierze korzystają z pożytków i powinni być obciążeni obowiązkami. Powyższe okoliczności będą przedmiotem rozważań w dalszej części wywodów.

Natomiast B. SA (zwana także wykonawcą), kwestionuje przede wszystkim prawidłowość uznania ją za wytwórcę części odpadów zdeponowanych w postaci nasypu.

W tym względzie Sąd za trafne uznaje ustalenia Kolegium, że w 2013 r. doszło do kolejnego zmagazynowania odpadów na części działki nr [...], tym razem w związku z realizacją inwestycji polegającej na przebudowie wału przeciwpowodziowego. Zgodnie z decyzją Wojewody D. z dnia [...] października 2012 r. (nr [...]) w związku z realizacją inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowej pod nazwą N. D., doszło do podziału działki nr [...] na działki: nr [...] z przeznaczeniem na pas zajęcia stałego i nr [...] na której wyznaczony został pas zajęcia czasowego tzw. pas technologiczny obsługi budowy, ciągnący się wzdłuż działki nr [...]. Tereny tych działek przejęte zostały od właścicieli przez inwestora (DZMiUW) w dniu [...] stycznia 2013 r. i [...] lutego 2013 r. a następnie przekazane wykonawcy robót tj. Spółce B. SA W. oraz F. A. SA M. tworzących Konsorcjum. Protokoły wydania i przekazania nieruchomości nie zawierają żadnych uwag co do stanu działek. Podczas oględzin przeprowadzonych przez organ I instancji w dniu [...] października 2013 r. na działkach nr [...] i nr [...] oraz nr [...] i nr [...] stwierdzono usypanie nowych mas ziemnych, które według oświadczenia wykonawcy powstały wskutek przygotowania terenu budowy do stanu zgodnego z dokumentacją projektową. Oświadczył on także, że nie jest to "ziemia z zewnątrz", tylko zepchnięta, którą wcześniej nawieźli właściciele działki (nr [...] i nr [...]) celem podwyższenia jej poziomu. Z wyjaśnień wykonawcy składanych w toku postępowania wynika, że przystępując do robót zmuszony był do odsunięcia z terenu modernizowanego wału odpadów nawiezionych wcześniej przez właścicieli działki nr [...] i nr [...] na pas terenu zajęcia czasowego w ramach działki nr [...] i nr [...]. Analizując zdjęcia lotnicze (dostępne na stronach internetowych) wykonane wiosną 2014 r. Kolegium stwierdziło jednak, że faktycznie teren zajęcia czasowego (pod pas technologiczny) na działce nr [...] był dużo większy niż przewidziany w pozwoleniu na budowę sześciometrowy pas wyznaczony wzdłuż działki nr [...]. Przeprowadzona przez organ analiza wykazała, że pas terenu faktycznie zajętego przez wykonawcę miał szerokość około 13 m (przy granicy z działką nr [...]) do nawet 52 m (licząc od ostrego kąta działki nr [...] z działką nr [...]). Przy granicy z działką nr [...] teren działki faktycznie zajęty pod budowę obejmujący drogę z usypaną hałdą ziemi, miał szerokość około 20 m. Natomiast po wykonaniu przebudowy wału przeciwpowodziowego wszystkie masy ziemne zostały przesunięte zostały na pas zajęcia czasowego na działkach nr [...] i nr [...]. Taki stan ustalono podczas oględzin z udziałem przedstawiciela B. SA, przeprowadzonych w dniu [...] sierpnia 2014 r. Potwierdziły, go kolejne oględziny z udziałem wykonawcy z dnia [...] grudnia 2015 r. i z dnia [...] lipca 2017r.

Ustalenie wynikające z opisanych wyżej dowodów oraz z innych istotnych dowodów dołączonych do akt sprawy zwłaszcza zatwierdzonej dokumentacji projektowej dotyczącej realizacji inwestycji przeciwpowodziowej oraz zeznań świadków, pozwalają zaakceptować wnioski do jakich doszło Kolegium, stwierdzając, że B. SA, jako wykonawca robót związanych z przebudową wału przeciwpowodziowego faktycznie zajął na tzw. pas technologiczny większą część działki nr [...] niż pas wyznaczony w pozwoleniu na budowę na zajęcie czasowe oraz, że na tę część działki przemieścił nie tylko warstwy odpadów zdjęte z terenu prowadzonych robót ale także warstwy humusu oraz materiały z rozebranych części istniejącego korpusu wału (z miejsc które zgodnie z projektem budowlanym wymagały rozbiórki a według ustaleń Kolegium znajdowały się także na wysokości działki nr [...]). Ostatecznie, tak przemieszane masy ziemne zostały uformowane w nasyp zbudowany z ziemi wymieszanej z gruzem ceglanym i betonowym ciągnący się wzdłuż podstawy nowego wału przeciwpowodziowego wykonanego na działce nr [...].

Spółka B. nie kwestionuje ustaleń organu odwoławczego co do tego, że do jej obowiązków w ramach wykonywania robót związanych z przebudową wału przeciwpowodziowego (podwyższeniem wału) należały roboty przygotowawcze i rozbiórkowe. Sama skarżąca potwierdza, że jako wykonawca zobowiązana była do zdjęcia warstwy gruntu nawiezionego przez właściciela działki do pierwotnego poziomu terenu i do jego przesunięcia. Zgromadzony materiał dowodowy wskazuje natomiast, że w ramach tych robót dokonano nie tylko zdjęcia i przesunięcia mas ziemnych (odpadowych) wykorzystanych wcześniej (w 2012 i 2006r.) przez C. Ś. do podniesienia i wyrównania poziomu części działki nr [...] (po podziale działki nr [...]) oraz części działki nr [...] od strony zawala, ale także dokonano zdjęcia humusu z wału i rozbiórki części istniejącego korpusu wału (zgodnie z dokumentacją projektową). Taki zakres prac w ramach inwestycji przeciwpowodziowej projektowany był bowiem na odcinku graniczącym z dawną działką nr [...] w Projekcie Wykonawczym dla W. W. W. N. D. a skarżąca nie twierdzi, że doszło do odstępstw od tego projektu lub też, że jego ustalenia nie zostały wykonane. Niewątpliwie natomiast jest, że z robotami rozbiórkowymi wiąże się wytwarzanie odpadów budowlanych. Strona skarżąca nie podważyła także ustaleń organu co do tego, że w ramach wykonywania powyższych prac doszło do wydobycia odpadów pierwotnie nawiezionych przez C. Ś. i przemieszczenia ich na teren działki [...] (obejmujący nie tylko obszar pasa technologicznego lecz większy) oraz przemieszczenia na ten teren także warstwy humusu i materiałów rozbiórkowych korpusu wału i ich przemieszania. W tej sytuacji nie można zgodzić się z twierdzeniem, że Spółka nie prowadziła żadnych działań powodujących zmianę charakteru odpadów wcześniej nawiezionych przez C. Ś. a jedynie dokonała ich przemieszczenia bez zmiany ich składu. Zakres wykonywanych robót wymuszał bowiem wydobycie odpadów wcześniej złożonych, zdjęcie humusu oraz rozbiórkę części korpusu wału. Materiał dowodowy (w tym także przywołane przez organ zdjęcia lotnicze z 2014 r.) potwierdza zaś, że podczas realizacji inwestycji, na działce nr [...] w pasie technologicznym i poza nim, składowane były w hałdach masy ziemne. Nie budzi także wątpliwości, że masy te ostatecznie przesunięte zostały na teren zajęcia czasowego (a nawet większy), uformowane w postaci wału ziemnego i tam zmagazynowane

Zdaniem Sądu, zebrane w sprawie dowody potwierdzają, że na działce nr [...] w związku z prowadzonymi robotami budowlanymi wykonawca najpierw złożył przemieszane odpady, humus a następnie uformował wał ziemny składający się z ziemi wymieszanej z gruzem ceglanym i budowlanym. Spółka zarzuca organom, że nie ustaliły faktycznego składu tych odpadów (nie dokonano żadnych odkrywek czy odwiertów potwierdzających skład mas ziemnych), jednak w ocenie Sądu zarzut ten nie jest uzasadniony. Z akt wynika bowiem, że zweryfikowanie rodzaju odpadów znajdujących się w uformowanym przez wykonawcę nasypie na działce nr [...] możliwie było na podstawie bezpośrednich oględzin. Świadczą o tym protokoły z oględzin przeprowadzonych z udziałem stron, w tym także przedstawiciela skarżącej. W protokole z dnia [...] sierpnia 2014 r. przedstawiciel wykonawcy oświadczył, między innymi, że "zgromadzony odpad to nie masy ziemne a jest to tzw. nasyp kontrolowany w postaci gruntu wymieszanego z gruzem i innymi odpadami". Na zdjęciach załączonych do protokołu widać ciągnące się wzdłuż zmodernizowanego wału zwałowiska ziemi częściowo porośnięte oraz fragment utwardzonej drogi gruntowej obsługującej budowę, usypane wzdłuż tej drogi hałdy i zwały mas ziemnych. W protokole z dnia [...] lipca 2017 r. odnotowano natomiast, że wał ziemny w pasie zajęcia czasowego oraz częściowo na działce nr [...] wykonany jest z ziemi wymieszanej z gruzem ceglanym i betonowym. Wał w całości jest porośnięty roślinnością. Od strony działki nr [...] wał jest nieporośnięty i widoczny jest materiał z którego został wykonany. Ustalenie rodzaju składu odpadów możliwe było zatem przez pracowników organu podczas oględzin i nie wymagało specjalistycznej wiedzy biegłego. Co istotne, ustalenia organu w tym zakresie (odnotowane w protokole z oględzin) zostały zaakceptowane przez skarżącą i nie były w toku postępowania kwestionowane. Kolegium mogło zatem przyjąć, że istniała możliwość oceny składu odpadów podczas bezpośrednich oględzin. W konsekwencji także nieuzasadniony okazał się zarzut nieprawidłowej kwalifikacji odpadów.

W tych okolicznościach nie ma podstaw do podważania ustalenia organu, że na działce nr [...] znajdują się nie tylko odpady nawiezione i zmagazynowane w 2006r. i w 2012 r. przez C. Ś. ale także w 2013-2014 r. przez B. SA w związku z wykonywaniem przez Spółkę robót budowlanych polegających na przebudowie wału przeciwpowodziowego. Zgromadzony materiał dowodowy w postaci protokołów z oględzin, oświadczeń stron, zeznań świadków, zdjęć lotniczych oraz dokumentacji związanej z realizacją inwestycji wskazuje, że odpad uformowany w kształcie nasypu składającego się z ziemi wymieszanej z gruzem ceglanym i betonowym jest pozostałością po przebudowie wału i powstał w wyniku świadczonych przez B. SA usług w zakresie budowy, rozbudowy i remontu obiektów.

Sąd podziela także stanowisko organu, że za odpady powstałe w związku z przebudową wałów odpowiedzialność ponosi B. SA jako ich wytwórca.

W sprawie niesporne bowiem jest, że Spółka była podmiotem, który w ramach umowy Konsorcjum zawartej na realizację kontraktu przebudowa wału przeciwpowodziowego, świadczył usługi w zakresie budowy, rozbiórki, remontów obiektów budowlanych. Kolegium prawidłowo ustaliło, że związku ze świadczeniem usługi przebudowy wału Spółka wykonywała – zgodnie z projektem wykonawczym - prace polegające na wydobyciu odpadów wcześniej nawiezionych i zmagazynowanych przez C. Ś. na terenie obecnej działki nr [...] i części działki nr [...]. Jak wskazuje sama skarżąca, do zdjęcia warstwy nawiezionego wcześniej przez właściciela gruntu (w tym gruntu budowlanego) do pierwotnego poziomu terenu, zobowiązywała ją także umowa (uregulowania zawarte w Opisie Technicznym). Wydobycie tych odpadów, jak potwierdza wykonawca, było konieczne dla rozpoczęcia robót polegających na przebudowie. Z dokumentacji projektowej wynika natomiast, że realizacja robót budowlanych obejmowała nie tylko zdjęcie warstwy nawiezionej i wykorzystanej przez C. Ś. ale także zdjęcie warstwy humusu z korpusu wału oraz rozbiórki części korpusu wału. Wydobytymi odpadami oraz pozostałymi masami odpadowymi Spółka gospodarowała przemieszczając je na część działki nr [...] a następnie magazynując w formie nasypu zlokalizowanego wzdłuż granicy z działką nr [...]. Zarówno wydobycie odpadów jak i ich przemieszczenie pozostawało w związku z wykonywanymi robotami budowlanymi w ramach świadczonej usługi budowlanej.

Przypomnieć w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 32 u.o.o. wytwórcą odpadów powstających w wyniku świadczenia usługi w zakresie budowy, remontu obiektów (...) jest podmiot który świadczy usługę chyba, że umowa o świadczenie usługi stanowi inaczej. Dla uznania za wytwórcę odpadów w rozumieniu ww. przepisu wystarczy zatem wykazanie adekwatnego związku pomiędzy świadczeniem usługi budowlanej wskazanej w przepisie a powstaniem odpadów. W niniejszej sprawie taki związek w odniesieniu do odpadów opisanych w pkt I sentencji decyzji - zdaniem Sądu - został wykazany. Strona skarżąca odwołując się do zapisów zawartych w Specyfikacji technicznej ST-3 (jako integralnej części umowy o świadczenie usługi) twierdzi, że wyłączają one jej odpowiedzialność, jako wykonawcy, za usunięcie składowanych jeszcze przed zawarciem umowy odpadów. Wskazuje konkretnie na zapis ww. specyfikacji zawarty w pkt 1.2, że likwidacja nielegalnego wysypiska śmieci i gruzu budowlanego nie należy do zakresu robót. Według skarżącej, zgodnie umową, zobowiązana była jedynie do zdjęcia warstwy nawiezionego wcześniej przez właścicieli gruntu do pierwotnego poziomu terenu. Nie była natomiast zobowiązana do likwidacji nielegalnego wysypiska, gdyż umowa wykluczała tego rodzaju działanie. Przywołane postanowienia umowy obalają zatem domniemanie prawne z art. 3 ust. 1 pkt 32 u.o o. wskazujące jako wytwórcą odpadów podmiot świadczący usługę, gdyż stanowią inaczej, wprost wyłączając likwidację istniejącego wysypiska śmieci z obowiązków skarżącej jako wykonawcy.

Z tym stanowiskiem nie można się zgodzić. Przywołane przez skarżącą zapisy umowy nie świadczą bowiem o modyfikacji odpowiedzialności przypisanej podmiotowi świadczącemu usługę w zakresie budowy (polegającej na przebudowie wału przeciwpowodziowego) za odpady wytworzone w wyniku świadczenia tej usługi. Dotyczą one odpadów już wcześniej wytworzonych. Nie odnoszą się natomiast do sytuacji w której dojdzie do ich przemieszania z odpadami z budowy. Ponadto w umowie nie wskazano innego podmiotu jako wytwórcy odpadów powstałych w związku ze świadczeniem usługi budowy. Z postanowień umowy nie wynika wprost, że za odpady powstałe w wyniku świadczenia usługi budowlanej odpowiada inny podmiot jako ich wytwórca np. inwestor czy właściciel nieruchomości. Zauważyć przy tym należy, że druga strona umowa - inwestor (DZUiMW) - zdecydowanie zaprzecza aby w drodze umowy przejęła odpowiedzialność za odpady powstałe w wyniku realizacji inwestycji. Zapisy umowy, na które powołuje się skarżąca bez jednoczesnego określenia w umowie innego podmiotu odpowiedzialnego za wytworzone odpady, nie mogą więc być uznane za klauzulę wyłączającą jej odpowiedzialność ustawową jako wytwórcy odpadów. Z innych postanowień umowy jasno wynika natomiast, że do obowiązków wykonawcy należy stosowanie w czasie prowadzenia robót wszystkich przepisów dotyczących ochrony środowiska naturalnego, w tym również ustawy o odpadach, uzyskanie wszelkich uzgodnień i pozwoleń dotyczących wywozów odpadów (klauzula nr 4.18 warunków szczegółowych) oraz zagospodarowanie odpadów powstałych w wyniku robót rozbiórkowych (pkt 5.2.6. specyfikacji ST-03). Przyjęcie prezentowanego przez stronę skarżącą stanowiska, że dla wyłączenia odpowiedzialności podmiotu świadczącego usługę budowlaną za powstałe w związku z tą usługą odpady, nie jest konieczne wskazanie w umowie innego podmiotu (jako wytwórcy odpadów) gdyż stanowi to nadinterpretację przepisu art. 3 ust. 1 pkt 32 u.o o., prowadziłaby do niezgodnej z prawem sytuacji, w której w drodze umowy możliwe byłoby wyłączenie odpowiedzialności ustawowej podmiotu świadczącego usługę budowalną, bez wskazania podmiotu przejmującego odpowiedzialność za odpady wytworzone w związku ze świadczeniem tej usługi. W efekcie, na skutek postanowień umownych, wytwórca tego rodzaju odpadów nie zostałby określony, co sprzeczne jest z celem ustawy.

Uwzględniając powyższe, jak też mając na względzie zakres faktycznie wykonywanych przez Spółkę robót, Sąd podzielił stanowisko organu, że jeżeli Spółka jako podmiot świadczący usługę budowy w ramach której faktycznie wykonała roboty obejmujące wydobycie i przemieszczenie odpadów z terenu działki wałowej nr [...] i działki nr [...], zdjęcie humusu i wykonanie rozbiórki części korpusu wału (a taki zakres prac wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego w tym także dokumentacji projektowej) to jest wytwórcą odpadów i ponosi odpowiedzialność za te odpady jako powstałe w związku z przebudową wału. Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 1 pkt 32 u.o o. należy ją uznać za wytwórcę odpadów. Prawidłowo zatem Kolegium ustaliło, że posiadaczem odpadów zmagazynowanych na działce nr [...] w formie nasypu biegnącego wzdłuż granicy z działką nr [...] jest B. SA.

Zauważyć także należy, że Spółka wykonując roboty budowlane na podstawie pozwolenia na budowę była co prawda uprawniona do magazynowania odpadów na terenie placu budowy który obejmował część działki nr [...] (tzw. pas zajęcia częściowego), jednak roboty budowlane zakończono w listopadzie 2014 r. a w grudniu tego roku dokonano końcowego ich odbioru. Zgodnie z art. 25 ust. 4 u.o o. trzyletni maksymalny okres ich magazynowania upłynął zatem najpóźniej w 2017 r. W dacie orzekania przez organy odpady te były więc magazynowane przez wytwórcę nielegalnie, przy czym nie można pomijać, że część z nich złożona była na terenie działki poza granicą pasa zajęcia częściowego wyznaczonego decyzją o pozwoleniu granicą (do którego Spółka nie miała tytułu prawnego do magazynowania odpadów).

Natomiast C. Ś. jest posiadem odpadów nawiezionych i zeskładowanych w roku 2012 i 2006 r. Istotne bowiem jest, że odpady te zostały nawiezione na jej zlecenie – zatem za jej wiedzą i za jej zgodą – czemu skarżąca nie przeczy. Skarżąca zdecydowała o nawiezieniu odpadów na teren działki (przejęła je od wytwórcy lub innego posiadacza) i podejmowała decyzje o sposobie ich wykorzystania podwyższając i wyrównując część terenu dawnej działki nr [...] oraz działki nr [...] od strony zawala. Powyższe okoliczności zostały przez nią potwierdzone zarówno w toku postępowania (oświadczenie z dnia [...] lipca 2017 r.) jak i w skardze w której podała, że "cele dla których dokonano nawiezienia i rozplantowania ziemi były wielokrotnie organowi wskazywane. Mianowicie, skarżąca i jej rodzina dokonali tego w celach prywatnych (...)". Skarżąca faktycznie władała zatem tymi odpadami i miała wolę władania nimi. W tej sytuacji Kolegium prawidłowo uznało, że to skarżąca jest osobą która faktycznie władała i gospodarowała tymi odpadami, zatem jest ich posiadaczem w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o.o.

Skarżąca nie wykazała natomiast, że podmiotami faktycznie władającymi odpadami zdeponowanymi w 2012r. i 2006 r. byli pozostali współwłaściciele działki. W aktach sprawy brak dowodów pozwalających uznać, że władali oni odpadami tak jak czyniła to C. Ś.. Skarżąca nie przedstawiła jakichkolwiek dowodów wskazujących, że pozostali współwłaściciele dysponowali – jak ona – tymi odpadami oraz, że za ich wiedzą i zgodą zostały one sprowadzone i zagospodarowane. Uczestnik postępowania T. K. przedstawił natomiast dowody, że jako współwłaściciel działki konsekwentnie sprzeciwiał się nawożeniu odpadów o czym świadczą jego działania podjęte w maju 2012 r. – potwierdzone złożonymi dokumentami - polegające na zawiadomieniu policji, straży miejskiej, gminnego organu ochrony środowiska a wreszcie prokuratury.

Dalej wskazać należy, że dopuszczalność zbierania i przetwarzania odpadów w danym miejscu powinna wynikać z posiadanego zezwolenia na gospodarowanie odpadami, o czym stanowi art. 41 u.o.o, - którego skarżąca nie wykazała. Strona powołuje się jednak na przepis art. 45 ust. 1 pkt 2 u.o.o. w którym ustawodawca zwolnił osoby fizyczne z obowiązku uzyskania odpowiednio, zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów wykorzystujące odpady na potrzeby własne, zgodnie z art. 27 ust. 8 u.o.o. Według tego ostatniego przepisu, osoba fizyczna może poddać odzyskowi tylko takie rodzaje odpadów, za pomocą takich metod odzysku, określonych w przepisach wydanych na podstawie ust. 10 i w takich ilościach które może bezpiecznie wykorzystać na potrzeby własne. W niniejszej sprawie sporne jest, czy odnośne odpady zostały poddane odzyskowi na potrzeby własne, zgodnie z przywołanymi przepisami.

Zważyć zatem należy, że w okresie składowania przez stronę przedmiotowych odpadów obowiązywało rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 21 kwietnia 2006r. w sprawie listy rodzaju odpadów które posiadacz odpadów może przekazać osobom fizycznym lub jednostkom organizacyjnym niebędącym przedsiębiorcami oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz.U nr 75, poz. 527 z późn. zm). Przepisy te trafnie zostały zastosowane przez organ przy ocenie, czy strona zwolniona była z obowiązku uzyskania zezwolenia na odzysk. Według załącznika do tego rozporządzenia odpad sklasyfikowany jako 17 05 04 (gleba i ziemia w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03) może być przetwarzany poprzez odzysk do utwardzenia powierzchni po rozkruszeniu, jeżeli jest to konieczne do ich wykorzystania (za wyjątkiem odpadów o kodzie 17 05 04) oraz z zachowaniem przepisów odrębnych, w szczególności przepisów Prawa wodnego i Prawa budowlanego.

Skarżąca wywodzi, że organy wadliwie zinterpretowały ww. przepisy i nie przeprowadziły prawidłowo postępowania w celu zbadania, czy zaistniały ustawowe wyjątki zwalniające ją z obowiązku usunięcia odpadów. Kolegium uznało bowiem, że skarżąca nie mogła legalnie przetwarzać odpadów na terenie swojej działki, gdyż wykorzystała je dokonując niwelacji terenu a potem jego utwardzenia z naruszeniem przepisów Prawa budowlanego i Prawa wodnego. Zdaniem organu, według obowiązujących przepisów skarżąca mogła wykorzystać bez zezwolenia odpady do utwardzenia powierzchni działki a nie do niwelacji poprzez podwyższenie terenu do rzędnych korony wału przeciwpowodziowego. Podwyższenie terenu wymagało bowiem zgody na odzysk. Wykorzystując odpady do utwardzenia terenu naruszyła natomiast przepisy Prawa budowlanego, gdyż po pierwsze - działka na której wykorzystała odpady nie jest działką budowlaną, po drugie - w stanie prawnym wówczas obowiązującym wykonanie utwardzenia terenu wymagało uprzedniego zgłoszenia właściwemu organowi. Kolegium stwierdziło także naruszenie przepisów obowiązującej wówczas ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne. Organ ustalił bowiem – czego skarżąca nie kwestionuje – że według map zagrożenia powodziowego (udostępnionych na stronach internetowych mapy.isok.gov.pl/imap) działka nr [...] (wraz z całą wyspą O.) znajdowała się na terenie opisanym w legendzie jako obszar szczególnego zagrożenia powodziowego. Według art. 88l ust. 1 pkt 3 ww. ustawy na obszarach szczególnego zagrożenia powodziowego zabrania się wykonywania robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe, w tym zmiany ukształtowania terenu, składowania materiałów oraz wykonywania innych robót, z wyjątkiem robót związanych z regulacją lub utrzymywaniem wód oraz brzegu morskiego a także utrzymywaniem, odbudową, rozbudową lub przebudową wałów przeciwpowodziowych wraz z obiektami związanymi z nimi funkcjonalnie. Jeżeli nie utrudni to ochrony przed powodzią, dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej może, w drodze decyzji, na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią , zwolnić od zakazów określonych w ust. 1 (art. 88 l ust. 2). Wykonując niwelację skarżąca zmieniła zatem ukształtowanie terenu nie uzyskując zgody ww. organu.

Zdaniem Sądu skarżąca nie mogła skorzystać ze zwolnienia na które się powołuje, nawet jeżeli wykorzystała odpady na potrzeby własne, gdyż uczyniła to bez uprzedniego uzyskania pozwoleń z zakresu Prawa budowlanego i Prawa wodnego – czyli z naruszeniem przepisów odrębnych wskazanych w ww. rozporządzeniu z 2006 r. Wbrew twierdzeniem skarżącej, rozważania organu odnoszące się do naruszenia ww. przepisów nie są chybione.

Strona twierdzi, że masy ziemne zostały nawiezione i wyrównane w celu utwardzenia powierzchni działki, co w świetle ww. rozporządzenia stanowi dopuszczalny odzysk odpadów i zwalniało ją z konieczności uzyskania zgody na ten odzysk. Wskazuje także, że w dacie nawiezienia odpadów wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni działki budowlanej nie wymagało pozwolenia na budowę (art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego) a od dnia 28 czerwca 2015 r. nie wymaga także zgłoszenia (wobec aktualnego brzmienia przepisu art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego). Z kolei przepis art. 88 l ust. 3 Prawa wodnego z 2001 r. zabraniał jedynie podejmowania takich działań które skutkują utrudnieniem ochrony przed powodzią lub zwiększeniem zagrożenia powodziowego a działania skarżącej do tego nie zmierzały. Nawiezienie mas zmiennych nie zburzyło stosunków wodnych, nie powodowało niebezpieczeństwa i nie zmieniło rzeźby terenu.

W kontekście powyższej argumentacji, trzeba zgodzić się ze stronami, że należy odróżnić utwardzenie terenu od niwelacji terenu. Przez utwardzenie terenu rozumie się taki efekt działania, który doprowadza do trwałej zmiany charakteru podłoża i polega na połączeniu z podłożem materiału utwardzającego w sposób na tyle trwały, że skutek utwardzenia nie podlega usunięciu w efekcie zwykłego korzystania z takiego podłoża. Niwelacja terenu polega natomiast na wyrównaniu powierzchni gruntu rodzimego oraz odpowiedniego ukształtowania jego powierzchni stosownie do zamierzeń dalszego wykorzystania działki. Niwelacja terenu nie jest więc pojęciem tożsamym z utwardzeniem terenu. Tym samym w stosunku do niwelacji nie mają zastosowania przepisy rozporządzenia z 21 kwietnia 2006 r. (zastąpione następnie rozporządzeniem z dnia 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne nie będące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne oraz dopuszczalnych metod ich odzysku). Zauważyć jednak trzeba, że podczas postępowania administracyjnego skarżąca nie twierdziła aby przedmiotowe masy ziemne nawiezione były w celu utwardzenia działki. Z jej oświadczenia zawartego w piśmie z dnia [...] lipca 2017 r. wynika, że mąż "poprosił o nawiezienie tej ziemi na naszą działkę, żeby wyrównać teren i przykryć znajdujący się tam od dawna gruz ceglany (...) Ziemia została nawieziona, rozplantowana i wyrównana". Również z zeznań J. Ś. złożonych podczas przesłuchania dnia [...] lipca 2017 r. wynika, że zlecił on nawiezienie mas ziemnych celem przykrycia gruzu i wyrównania terenu nieruchomości. Według jego oświadczenia ziemia została nawieziona zgodnie ze zleceniem, rozplantowana i wyrówna. Z oświadczeń skarżącej składanych przed organami nie wynika zatem aby nawiezienie odpadów nastąpiło z zamiarem utwardzenia terenu. Skarżąca wskazywała tylko na zamiar uporządkowania, podwyższenia i wyrównania terenu. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika także, że w wyniku podjętych przez nią działań doszło do podwyższenia rzędnych terenu działki do około 1,5 m i do rzędnych korony starego wału. Zasadnie zatem organ uznał, że skarżąca wykonała niwelację terenu do której nie znajduje zastosowania regulacja przewidująca zwolnienie osób fizycznych z obowiązku posiadania zezwolenia na odzysk odpadów. Oceny tej nie podważa argumentacja podniesiona dopiero na etapie skargi, że celem tych działań było utwardzenie działki. Nawet bowiem przyjmując powyższe stanowisko nie można uznać, że skarżąca mogła skutecznie powoływać się na omawiane zwolnienie, gdyż nie wykazała, że rozpoczęcie prac zmierzających do utwardzenia działki i nawiezienie mas ziemnych poprzedzone zostało odpowiednim zgłoszeniem zamiaru wykonania utwardzenia terenu do organu architektoniczno-budowlanego, które zgodnie z wówczas obowiązującymi przepisami było wymagane. Brak takiego zgłoszenia oznacza, że skarżąca nie uzyskała także zgody właściwego organu (wyrażonej w formie milczącej) na wykonanie tego rodzaju robót budowlanych.

W ocenie Sądu nie budzi również wątpliwości, że wykonane przez skarżącą prace polegające na nawiezieniu mas ziemnych, ich rozplantowaniu i wyrównaniu w wyniku których doszło do istotnego podwyższenia terenu, niezależnie od ich kwalifikacji jako niwelacji czy też utwardzenia terenu, spowodowały zmianę ukształtowania terenu i trwałą zmianę charakteru jego podłoża. Mając na względzie, że działka skarżącej, w czasie gdy prace te były wykonane, znajdowała się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, winna ona uzyskać zgodę dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej na zmianę ukształtowania terenu. Nie można bowiem zgodzić się ze stanowiskiem, że podjęte przez nią działania – pomimo, że zmieniają ukształtowanie terenu – nie skutkują utrudnieniem ochrony przed powodzią lub zwiększeniem zagrożenia przeciwpowodziowego. Ustawodawca w art. 88l ust. 1 pkt 3 obowiązującego wówczas Prawa wodnego przesądził bowiem, że taki charakter mają wszelkie roboty zmieniające ukształtowanie terenu - a z takimi bezsprzecznie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie.

W konsekwencji stwierdzić należy, że skoro w postępowaniu administracyjnym ustalone zostało, że działka skarżącej nie stanowi miejsca przeznaczonego do składowania lub magazynowania odpadów, a w 2006 r. i 2012 r. za jej wiedzą i zgodą, złożono tam masy ziemne stanowiące odpad, które zostały przez nią wykorzystane do podwyższenia terenu (zostały zagospodarowane),przy czym strona nie legitymowała się decyzjami administracyjnymi uprawniającymi do takiego działania – w tym także pozwoleniami z zakresu Prawa budowlanego i Prawa wodnego oraz pozwoleniami na prowadzenie działalności w zakresie wytwarzania, zbierania, czy przetwarzania odpadów - to tak zgromadzone i zagospodarowane odpady należy usunąć, do czego, jako posiadacz tych odpadów, zobowiązana jest skarżąca.

Pomimo prawidłowości ustaleń organu co do faktu złożenia na działce nr [...] odpadów oraz uznania za ich posiadaczy C. Ś. i B. SA, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie może ostać się w obrocie prawnym.

Nie można bowiem zaaprobować przyjętego w pkt I decyzji sposobu określenia obowiązku usunięcia odpadów (w zakresie odpadów do usunięcia których zobowiązany został B. SA) jak też zreformowanego przez Kolegium rozstrzygnięcia pkt II decyzji w zakresie określenia terminu usunięcia odpadów przez C. Ś..

Wydając decyzję o której stanowi art. 26 ust. 6 pkt 1 u.o.o. organ nakazuje bowiem posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania oraz określa w szczególności: 1/ termin usunięcia odpadów; 2/ rodzaj odpadów; 3/ sposób usunięcia odpadów. Nie ulega przy tym wątpliwości, że nakładany decyzją administracyjną nakaz określonego zachowania się powinien w sposób jednoznaczny i możliwie szczegółowy określać jego przedmiot, tak aby w przypadku zarówno dobrowolnego jak i ewentualnego przymusowego wykonania decyzji (w drodze postępowania egzekucyjnego) nie było żadnych wątpliwości zarówno co do podmiotu na którym ciąży obowiązek i zakresu tego obowiązku. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy do wykonania obowiązku – jak w niniejszej sprawie – zobowiązane zostają w odniesieniu do tego samego terenu różne podmioty i w różnym zakresie. Zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie poglądem decyzja organu administracji nakładająca na stronę postępowania obowiązek określonego zachowania powinna obowiązek ten wyrażać precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji.

W ocenie Sądu, powyższych warunków nie spełnia decyzja organu I instancji. W pkt I ppkt 1 organ zobowiązał bowiem B. SA do usunięcia odpadów uformowanych w kształcie nasypu biegnącego wzdłuż zachodniej i południowej granicy działki oraz wału przeciwpowodziowego, którego szerokość określono na około 7,5 m i wysokość na około 3-4 m (w najwyższym punkcie). Z zapisu tego wynika zatem, że należy usnąć całość odpadów powstałych w związku z przebudową wału przeciwpowodziowego zmagazynowanych w formie nasypu na części działki nr [...]. W ppkt 3 pkt I organ określił jednak, że odpady należy usunąć z pasa terenu o szerokości około 7,5m od wału przeciwpowodziowego, co może być odczytywane jako obowiązek usunięcia odpadów tylko z terenu o szerokości około 7,5 m a zatem nie całości odpadów tworzących nasyp lecz tylko jej części - nawet jeżeli szerokość nasypu okazałaby się większa niż "około 7,5m". Pojawia się także wątpliwość jak należy odczytywać szerokość terenu określaną przez organ jako "około" (czy szerokość np. 10 m to jeszcze około, czy już nie). Zapisy wskazanych podpunktów decyzji sformułowane zatem zostały w sposób niejasny i budzący wątpliwości co do nałożonego obowiązku przede wszystkim w zakresie określenia terenu z jakiego odpady mają być usunięte przez podmiot wskazany w pkt I decyzji, co może utrudniać prawidłowe wykonanie decyzji. Tymczasem rozstrzygnięcie decyzji powinno być sprecyzowane – zwłaszcza gdy jak w niniejszej sprawie organ przewiduje etapowość jej wykonania – w sposób wykluczający zarówno jakiekolwiek trudności w jej wykonaniu, jak i ewentualne wątpliwości interpretacyjne co do sposobu jej wykonania.

Wątpliwym przy tym jest, czy istotnie zapis zawarty w ppkt 3 pkt I stanowi wypełnienie obowiązku określenia przez organ sposobu usunięcia odpadów. W istocie bowiem stanowi on powtórzenie nakazu usunięcia odpadów z ppkt 1 ale z jego modyfikacją poprzez ograniczenie obowiązku usunięcia odpadów do pasa terenu o orientacyjnie podanej szerokości. Taki sposób określenia nakazu nie spełnia zatem przedstawionych wyżej wymogów co do jednoznacznego – wykluczającego wątpliwości interpretacyjne - określania obowiązku i powinien być skorygowany przez organ odwoławczy, co nie zostało uczynione. Jak jednak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ dostrzegł opisaną wyżej nieprawidłowość skoro uznał za konieczne stwierdzić, że szerokość pasa terenu określona w ppkt 3 pkt I decyzji jest orientacyjna i w miejscach w których odpady sięgają dalej, także podlegają usunięciu. Rozwiązanie takie, zdaniem Sądu, jest jednak niewystarczające, gdyż prowadzi do pozostawienia w mocy niejednoznacznych i dopuszczających możliwość różnej interpretacji zapisów decyzji pierwszej instancji formułujących zakres nałożonego obowiązku. Doprecyzowanie zawarte w tym względzie w uzasadnieniu decyzji odwoławczej nie jest usuwa tego uchybienia, gdyż uzasadnienie decyzji nie może zastąpić rozstrzygnięcia, tym bardziej, że w razie rozbieżności pomiędzy osnową decyzji a jej uzasadnieniem o sposobie rozstrzygnięcia sprawy decyduje sentencja. Jak wcześniej wskazano rozstrzygnięcie decyzji powinno być sformułowane jasno i precyzyjnie, aby było zrozumiałe dla stron bez uzasadnienia. W przypadku zaś konieczności realizacji decyzji w trybie egzekucji administracyjnej również nie może być wątpliwości co do zakresu egzekucji. Utrzymany w mocy pkt I decyzji organu pierwszej instancji nakłada obwiązek usunięcia całości odpadów uformowanych w postaci nasypu o podanej przez organ orientacyjnej szerokości i wysokości wskazując na obowiązek usunięcia tych odpadów do poziomu otaczającego go gruntu a jednocześnie umożliwia ograniczenie jego wykonania przez usunięcie odpadów tylko z pasa terenu o orientacyjnej szerokości "około 7,5 m".

Skoro Kolegium dostrzegło powyższą wadliwość (o czym świadczy uzasadnienie decyzji), to mając na względzie przedstawione wyżej wymogi dotyczące formułowania obowiązków w sposób wykluczający jakiekolwiek trudności w jej wykonaniu i ewentualne wątpliwości interpretacyjne co do sposobu jej wykonania, winno zgodnie z posiadanymi kompetencjami zadbać aby nałożony obowiązek w sposób czytelny i jednoznaczny wynikał z sentencji decyzji i nie budził wątpliwości przy wykonaniu. Zdaniem Sądu, organ powinien także rozważyć zasadność i celowość pozostawienia omawianego zapisu jako określenia zawartego w ppkt 3 pkt I decyzji pierwszej instancji sposobu usunięcia odpadów. Sposób usunięcia odpadów powinien przede wszystkim odpowiadać na pytanie "jak usunąć odpady". Określenie zatem szerokości pasa terenu z którego mają być usunięte odpady (i to w sposób niejednoznaczny) nie stanowi określenia sposobu usunięcia odpadów.

Niezależnie od powyższego Sąd zauważa, że reformując rozstrzygnięcie decyzji pierwszej instancji w zakresie pkt II ppkt 1 Kolegium inaczej określiło zdarzenie od którego rozpoczyna się początek biegu terminu wykonania obowiązku przez C. Ś. ustalając, że jest nim dzień wykonania obowiązku określonego w pkt I decyzji - w ten sposób organ uwzględnił zarzut wskazujący na niewykonalność obowiązku w terminie określonym przez organ I instancji. Jednocześnie jednak rozstrzygnął reformacyjne skracając ilość dni w ciągu których skarżąca ma wykonać obowiązek z 90 do 60. Skracając w taki sposób termin wykonania obowiązku - rozumianego jako czas liczony od określonego zdarzenia - organ orzekł zatem na niekorzyść strony odwołującej się nie uzasadniając zajętego w tym zakresie stanowiska i nie odnosząc się do możliwości takiego rozstrzygnięcia w kontekście art. 139 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja wydana została za naruszeniem art. 107 § 1, art. 107 § 3 w związku z art. 139 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy rzutując zwłaszcza na treść rozstrzygnięcia.

Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni przedstawioną wyżej ocenę i działając w zgodnie z obowiązującymi przepisami podejmie czynności zmierzające do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny działając zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach zwarte w pkt II i III wydane zostało na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 ww. ustawy.