Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 1/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2017-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 80 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1235
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis, Sędziowie sędzia WSA Olga Białek (spr.), sędzia WSA Alicja Palus, Protokolant Krzysztof Erbel, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 maja 2017 r. sprawy ze skarg D. Sp. z o.o. z siedzibą we W. i D. Ch. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji paliw oddala skargi w całości.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. (dalej: SKO), nr [...], utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...] r., nr [...], odmawiającą wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia pn.: "Budowa stacji paliw w rejonie węzła autostrady [...] wraz z niezbędnym uzbrojeniem terenu i infrastrukturą towarzyszącą przy ul. J. w L.".

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Prezydent Miasta L., po rozpatrzeniu wniosku złożonego przez inwestora A. Sp. z o.o. z/s we W. (dalej: A. Sp. z o.o.) o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, stwierdził brak potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia pn.: "Budowa stacji paliw w rejonie węzła autostrady [...] wraz z niezbędnym uzbrojeniem terenu i infrastrukturą towarzyszącą przy ul. J. w L.. Przeprowadzona analiza miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej L., Nr [...] z dnia [...] r., dla południowej części L. rejonu osiedla [...], ul. J. i autostrady [...]., obowiązującego na działce nr [...], obręb P. (dalej: m.p.z.p.), tj. na terenie objętym przedmiotowym przedsięwzięciem, w ocenie organu, pozwoliła uznać inwestycję za zgodną z ustaleniami planu. Dalej, wypełniając dyspozycję ustawową zawartą w art. 64 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz w art. 78 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm.; dalej: "u.i.o.ś.") wystąpiono do Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska we W. oraz do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. z prośbą o przedstawienie opinii w przedmiocie stwierdzenia obowiązku dotyczącego konieczności sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko i określenia jego ewentualnego zakresu. W toku postępowania uzyskano opinie: Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L., który postanowieniem z dnia [...] r. wyraził opinię o potrzebie przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, określając zakres raportu zgodny z art. 66 u.i.o.ś.; Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we W., który postanowieniem z dnia [...] r. wyraził opinię, że dla przedsięwzięcia nie istnieje konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko (jednak z uwagi na to, że zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są niejednoznaczne, rozstrzygnięcie w powyższej kwestii pozostawiono w gestii Prezydenta Miasta L.). W konsekwencji, przeprowadzona przez organ I instancji analiza planowanego przedsięwzięcia pod kątem kryteriów środowiskowych wymienionych w art. 63 u.i.o.ś. wskazała na brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, co zostało orzeczone postanowieniem Prezydenta Miasta L. z dnia [...] r., nr [...].

W uzasadnieniu decyzji I instancji, wskazano następnie, że pismem z dnia 8 lutego 2016 r. zawiadomiono strony postępowania o możliwości zgłaszania uwag i wniosków w terminie 7 dni od daty otrzymania zawiadomienia. W odpowiedzi, pismem z dnia 11 lutego 2016 r. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: GDDKiA) poinformowała organ prowadzący postępowanie środowiskowe, że na działce nr [...], przewidziano Obwód Utrzymania Autostrady w ramach zadania "Rozbudowa odcinków autostrady [...] z dostosowaniem autostrady płatnej" i związku z tym, w dniu 24 lutego 2015 r. wystąpiono do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we W. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji. Mając na względzie powyższe stwierdzono, że budowa stacji paliw na działce nr [...] koliduje z planowaną inwestycją i jej lokalizacja powinna być uzgodniona z GDDKiA w trybie art. 35 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2015 r., poz. 460 ze zm.). Prezydent Miasta L. zakwestionował stanowisko wyrażone przez GDDKiA. Powołując się na stanowisko wyrażone przez WSA z Krakowie w wyroku z 19 marca 2008 r. (sygn. akt II SA/Kr 1208/07) stwierdził, że inwestorzy mogą uzyskiwać decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach dla różnych przedsięwzięć na tym samym terenie, zaś podmiot ubiegający się o wydanie takiej decyzji nie musi posiadać tytułu prawnego do nieruchomości. Reasumując, organ wskazał, że przy orzekaniu brał pod uwagę charakter przedsięwzięcia i jego możliwe do przewidzenia oddziaływanie na środowisko.

Kwestionując powyższe rozstrzygnięcie Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad oprotestował je w odwołaniu do SKO, wnosząc o jego uchylenie, z uwagi na to, że nie uwzględnia ono zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym budowa stacji paliw jako obiektu budowlanego niezwiązanego z przeznaczeniem podstawowym i dopuszczalnym jest zgodnie z § 29 ust. 1 i 2 m.p.z.p. zakazana. Postanowienia mają wiążący charakter dla organu w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i stanowią podstawowe kryterium jakim powinien kierować się on przy jej wydawaniu.

Decyzją z dnia [...] r. SKO uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, wskazując, że wyjaśnienia wymaga: ustalenie rzeczywistej lokalizacji (w terenie) planowanej inwestycji, z uwagi na to, że przedłożona przez inwestora karta informacyjna przedsięwzięcia, jak również charakterystyka przedsięwzięcia będącej załącznikiem zaskarżonej decyzji dotyczy działek nr [...] i nr [...], zaś m.in. sporządzona w sprawie przez inwestora ocena warunków wodno-prawnych decyzji oraz wydane opinie w trybie art. 64 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz w art. 78 u.i.o.ś. dotyczą tylko i wyłącznie działki nr [...]; ustalenie zgodności inwestycji (bądź jej braku) z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w kontekście tego, czy można ją zakwalifikować do podstawowego albo dopuszczalnego przeznaczenia terenu określonego w planie miejscowym; ustalenie, czy przy realizacji przedsięwzięcia wystąpią oddziaływania skumulowane – co podnosił Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska we W. w piśmie z dnia 21 grudnia 2015 r. Wskazano również, że podczas omawiania braku zaliczenia inwestycji do zakładu o zwiększonym ryzyku albo zakładu o dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej, organ błędnie powołał nieobowiązujące w dacie orzekania rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 10 października 2013 r. w sprawie rodzajów i ilości substancji niebezpiecznych, których znajdowanie się w zakładzie decyduje o zaliczeniu go do zakładu o zwiększonym ryzyku albo zakładu o dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej (Dz.U. z 2013 r., poz. 1479), podczas gdy organ winien zastosować przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 29 stycznia 2016 r. w sprawie rodzajów i ilości znajdujących się w zakładzie substancji niebezpiecznych, decydujących o zaliczeniu zakładu do zakładu o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej (Dz.U. z 2016 r., poz. 138). Mając na względzie powyższe orzeczono jak w sentencji.

W konsekwencji omówionej decyzji, Prezydent Miasta L. decyzją z dnia [...] r., nr [...], odmówił wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia. W motywach rozstrzygnięcia organ I instancji na wstępie opisał dotychczasowy przebieg postępowania oraz wskazał, że w wyniku dokonanych ustaleń stwierdzono, że inwestycja będzie realizowana na działce nr [...], obręb P. w L.. Jako główny powód odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań dla planowanej inwestycji wskazano, że jest ona niezgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak wyjaśnił organ, działka objęta postępowaniem znajduje się na terenie dla którego, zgodnie z § 29 ust. 1 m.p.z.p., przewidziane zostało przeznaczenie: 1) podstawowe – obiekty związane z funkcją węzła autostrady oraz lokalizacją stacji poboru opłat i obwodu utrzymania autostrady; 2) dopuszczalne: a) sieci i obiekty infrastruktury technicznej, b) zieleń urządzona i nieurządzona niska i wysoka, wody powierzchniowe. Organ I instancji odnosząc się do wyżej przytoczonych zapisów planu miejscowego stwierdził, że obiektami obsługi węzła autostrady mogą być: pomieszczenia socjalne do stacji poboru opłat, obiekty do poboru opłat (bramki itp.), obiekty utrzymania autostrady – pomieszczenia socjalne, inne obiekty utrzymania autostrady np. sprzęt. Dodatkowo ustalono, że stacja paliw nie stanowi obiektu infrastruktury technicznej. Jak podkreślił organ, w celu wyjaśnienia, czy lokalizacja wnioskowanej inwestycji polegającej na budowie stacji paliw jest zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, posiłkował się przepisami szczególnymi z zakresu warunków techniczno-budowlanych, dotyczących dróg publicznych i autostrad. Przeanalizowano również rozdział 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 stycznia 2002 r. w sprawie przepisów techniczno- budowlanych dotyczących autostrad płatnych (t.j. Dz. U. z 2002 r. Nr 12, poz. 116 ze zm.), w którym omówione zostały wymagania techniczne i użytkowe węzłów na autostradach. Zgodnie § 38 ust. 1 rozporządzenia stwierdzono, że węzeł powinien zawierać stację lub stacje poboru opłat zwane dalej "SPO", chyba że sposób ustalania i pobierania opłat za przejazd nie przewiduje pobierania opłat na wjazdach i wyjazdach. Przepis § 39 rozporządzenia stanowi zaś, że w węźle nie należy lokalizować żadnych obiektów usługowych, do których wjazd odbywałby się z jezdni autostrady lub z wykorzystaniem łącznicy albo jezdni zbierająco-rozprowadzającej jako dojazdu. Przeanalizowano również zapisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2015 r., poz. 460 ze zm.). W konsekwencji, organ I instancji powołując się na przepis art. 80 ust. 2 u.i.o.ś. uznał, że planowane przedsięwzięcie jest niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gdyż teren planowanej inwestycji nie jest przeznaczony pod budowę komercyjnej stacji paliw, a w związku z tym, nie może zostać wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach.

Powyższą decyzję zaskarżyła w drodze odwołania, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, A. Sp. z o.o., zarzucając jej:

1. niewłaściwe zastosowanie art. 80 ust. 2 u.i.o.ś., polegające na błędnym uznaniu, że planowane przedsięwzięcie nie jest zgodne z ustaleniami m.p.z.p.

2. błędną wykładnię § 29 ust. 1 pkt 1 w związku z § 6 ust. 1 i § 8 ust. 1 pkt 9 m.p.z.p. polegającą na:

a. przyjęciu, że cyt. "przedmiotowe przedsięwzięcie nie jest zgodne z planem i w tym miejscu nie może powstać żadna komercyjna stacja paliw", podczas gdy budowa stacji paliw na działce nr [...], obręb P. stanowi obiekt obsługi ruchu samochodowego i mieści się w podstawowym przeznaczeniu terenu o symbolu 98KDA,KD, a tym samym plan dopuszcza realizację tego typu obiektu na terenie działki nr [...];

b. uznaniu, że na terenie oznaczonym symbolem 98 KDA,KS przeznaczonym w m.p.z.p. jako "Teren komunikacji i obsługi ruchu samochodowego (węzeł autostrady [...] ze stacją poboru opłat i obwodem utrzymania autostrady)" nie istnieje możliwość zlokalizowania stacji paliw, gdy tymczasem zgodnie z przepisami prawa powszechnie obowiązującymi – stacja paliw jest zaliczana do obiektów i urządzeń obsługi uczestników ruchu drogowego, co wprost wynika z § 110 ust. 1 w związku z § 114 ust. 1 pkt 2 i 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (dalej: r.w.t.) oraz z § 63 ust. 1 pkt 2 i 3 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 16 stycznia 2002 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących autostrad płatnych (dalej: rozporządzenie sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących autostrad płatnych);

c. zawężeniu przeznaczenia terenu o symbolu 98KDA,KD do obiektów obsługi węzła autostrady, podczas gdy przeznaczenie tego terenu obejmuje – Teren komunikacji i obsługi ruchu samochodowego (węzeł autostrady [...] ze stacją poboru opłat i obwodem utrzymania autostrady), a więc wszystkie budowle i obiekty komunikacyjne związane z obsługą ruchu samochodowego, a do takich bez wątpienia należy stacja paliw, która obsługuje ruch samochodowy;

3. naruszenie zasady demokratycznego państwa prawnego skodyfikowanej w art. 2 Konstytucji RP, poprzez naruszenie wynikających z niej zasad: określoności przepisów oraz bezpieczeństwa prawnego i pewności prawa;

4. naruszenie art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 12 § 1 k.p.a., poprzez zaniechanie poczynienia przez organ wszystkich istotnych ustaleń faktycznych, które doprowadziły do wydania rozstrzygnięcia naruszającego fundamentalne zasady praworządności, prawdy obiektywnej oraz pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej, przejawiające się w dowolności przy interpretowaniu m.p.z.p., która doprowadziła do wydania decyzji odmownej, tym bardziej, że w decyzji z dnia [...] r. ten sam organ jednoznacznie przesądził, że planowane przedsięwzięcie jest zgodne z m.p.z.p.;

5. naruszeniu art. 12 § 1, art. 77 § 1 i 2, art. 80 k.p.a., poprzez naruszenie obowiązku wnikliwego działania w sprawie oraz obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie;

6. naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., poprzez zaniechanie obowiązku zawarcia w decyzji wszystkich obligatoryjnych elementów uzasadnienia decyzji, w szczególności brak wszechstronnego i kompleksowego uzasadnienia przesłanek jakimi kierował się organ uznając, że w omawianej sprawie cyt. "stwierdzono ponad wszelką wątpliwość niezgodność planowanego przedsięwzięcia z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego".

W związku z tym wniesiono o: uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji oraz o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej.

Odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] r. złożył także D. C.. Zarzucił, że została ona wydana bez jego udziału - gdyż jej nie otrzymał. Tymczasem prawo użytkowania wieczystego gruntu oznaczonego jako działki nr [...] i nr [...] wraz z prawem własności położonych na nich budynków nabył od Przedsiębiorstwa B. w dniu 24 marca 2016r. i z datą stał się stroną postępowania. Uchybienie takie pozbawiło go zatem prawa do wypowiedzenia się co do przedmiotu postępowania oraz zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. W związku z tym naruszone zostały podstawowe zasady postępowania administracyjnego, w szczególności dwuinstancyjności, praworządności, zasada czynnego udziału stron w postępowaniu oraz pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej. Odwołujący się wskazał również, że planowana inwestycja jest zgodna z m.p.z.p., a jego zawężająca interpretacja rodzi dla skarżącego negatywne skutki finansowe i uniemożliwia skorzystanie z prawa do zabudowy własnej nieruchomości. Mając na względzie wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach rozstrzygnięcia organ na wstępie opisał dotychczasowy przebieg postępowania. Odnosząc się następnie do postawionych w odwołaniu zarzutów D. C., wyjaśnił, że brak udziału strony w postępowaniu przed organem I instancji nie pozbawia jej przymiotu strony w postępowaniu odwoławczym. Strona, która nie uczestniczyła w postępowaniu przed organem I instancji, ma możliwość dochodzenia swoich interesów za pomocą odwołania lub wniosku o wznowienie postępowania. Pomiędzy tymi środkami nie zachodzi konkurencja. Dopóki decyzja wydana w I instancji nie stanie się ostateczna, stronie nieuczestniczącej w postępowaniu służy prawo wniesienia odwołania, co w niniejszym przypadku uczyniono w dniu 30 sierpnia 2016 r. Organ wyjaśnił, że gdy zachodzi wielość stron, 14-dniowy termin do dokonania czynności odwołania, kończy się z upływem terminu dla strony, której jako ostatniej doręczono decyzję. Zaskarżona decyzja została doręczona jako ostatniej GDDKiA w dniu 17 sierpnia 2016 r., w świetle powyższego należy uznać, że odwołanie D. C. wniesione zostało z zachowaniem ustawowego terminu. Odnosząc się do zarzutu skarżącego, że kwestionowana decyzja została wydana bez jego udziału w postępowaniu, stwierdzono, że wbrew postawionym twierdzeniom, skarżący miał wiedzę o toczącym się postępowaniu – pismem z dnia 1 czerwca 2016 r., po wydaniu decyzji kasatoryjnej SKO w L. z dnia [...] r. organ pierwszej instancji powiadomił strony, w tym D. C., o wszczęciu postępowania pouczając jednocześnie o możliwości składania uwag i wniosków oraz o możliwości zapoznania się z dokumentacją sprawy. Co przy tym istotne, skorzystał on z prawa do wniesienia środka zaskarżenia. Odwołując się do ugruntowanego orzecznictwa sądowoadministracyjnego, Kolegium zauważyło, że zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., przez brak zapewnienia czynnego udziału stronie w postępowaniu, może odnieść skutek, tylko gdy strona wykaże, że zarzucone uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (wyrok NSA z 2 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 575/10; wyrok NSA z 12 października 2010 r.; sygn. akt II OSK 1279/09).

Przechodząc do merytorycznej oceny przeprowadzonego postępowania organ II instancji stwierdził, że zasadniczą kwestią w niniejszej sprawie jest zbadanie czy planowane przedsięwzięcie jest zgodne z zapisami planu miejscowego. W myśl art. 80 ust. 2 u.i.o.ś. stwierdzenie odwrotnych konkluzji powodować będzie brak podstaw do podejmowania dalszych działań w zakresie oceny oddziaływania na środowisko. W związku z powyższym Kolegium wskazało na podane w § 29 planu przeznaczenie podstawowe i dopuszczalne obszaru jednostki 98 KDA,KS obejmującego teren na którym ma być zlokalizowana inwestycja, oznaczony jako – teren komunikacji i obsługi ruchu samochodowego (węzeł autostrady [...] ze stacją poboru opłat obwodem utrzymania autostrady).

W ocenie organu odwoławczego planowana stacja paliw nie może być zaliczona do urządzeń infrastruktury technicznej. W związku z tym konieczne było wyjaśnienie, czy może być ona zlokalizowana w węźle autostrady, w stacji poboru opłat (SPO) lub też w obwodzie utrzymania autostrady (OUA). Zgodnie z § 110 ust. 1 r.w.t., droga w zależności od potrzeb może być wyposażona w obiekty i urządzenia obsługi uczestników ruchu. Do obiektów tych i urządzeń zalicza się w szczególności miejsca obsługi podróżnych (MOP), punkty kontroli samochodów ciężarowych, miejsca poboru opłat (MPO), zatoki postojowe, zatoki autobusowe, perony tramwajowe, pętle autobusowe, place do zawracania, mijanki, przejścia dla pieszych. W rodz. 4 rozporządzenia w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących autostrad płatnych, określono jakie wymogi powinny spełniać MPO. Zgodnie z § 66 ust. 1 pkt 2 cyt. rozporządzenia MPO może być SPO urządzoną na poszerzonej koronie łącznicy lub węźle. W myśl § 82 ust. 1 r.w.t. w węźle można usytuować SPO, zgodnie z przepisami odrębnymi. Usytuowanie SPO w węźle powinno być dostosowane do układu węzła i nie powinno ograniczać jego właściwości użytkowych określonych w rozporządzeniu (ust. 2). W węźle nie powinny być usytuowane żadne obiekty usługowe, do których wjazd odbywałby się z wykorzystaniem łącznic jako dojazdów (ust. 3). Natomiast w rozdziale 3 cyt. rozporządzenia, opisano obiekty i urządzenia obsługi uczestników ruchu. W myśl § 82 rozporządzenia w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących autostrad płatnych, poprzez OUA rozumie się teren wyposażony w urządzenia i obiekty umożliwiające konserwację i naprawę elementów autostrady i zapewnienie przejezdności w ciągu całego roku oraz, w zależności od potrzeb, w urządzenia do likwidacji skażenia środowiska. Po myśli zaś § 114 ust. 1 r.w.t., zostały określone trzy rodzaje MOP. Zgodnie z pkt 2, MOP II – o funkcji wypoczynkowo-usługowej: wyposażony w obiekty, o których mowa w pkt 1, oraz w stację paliw, stanowiska obsługi pojazdów, obiekty gastronomiczno-handlowe, informacji turystycznej. MOP III – o funkcji wypoczynkowej i usługowej: wyposażony w obiekty, o których mowa w pkt 2, obiekty noclegowe oraz w zależności od potrzeb w agendy poczty, banku, biur turystycznych, biur ubezpieczeniowych (pkt 3). Uwzględniając powyższe regulacje prawne Kolegium stwierdziło, że węzeł autostrady służy do zapewnienia pełnej lub częściowej możliwości wyboru kierunku jazdy. W węźle autostrady mogą być wprawdzie lokalizowane stacje poboru opłat, niemniej jednak w tym rejonie autostrady obowiązuje zakaz lokalizacji obiektów usługowych, do których wjazd odbywałby się z wykorzystaniem łącznic jako dojazdów. Natomiast stacje paliw mogą być lokalizowane w MOP o funkcji wypoczynkowo-usługowej oraz wypoczynkowej i usługowej. Reasumując, analiza r.w.t., jak również rozporządzenia w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących autostrad płatnych, pozwoliła zdaniem Kolegium stwierdzić, że z przepisów tych nie wynika, aby dopuszczalne było lokalizowanie stacji paliw w węźle autostrady, miejscach poboru opłat, czy też w obszarze utrzymania autostrady. Tym samym zarzut podnoszony przez obie strony skarżące, że organ I instancji dokonał wykładni zawężającej m.p.z.p. jest chybiony. Dla prawidłowości ustaleń w tym zakresie należało dokonać analizy przepisów prawnych, dotyczących MOP, jak i podstawowych oraz dopuszczalnych elementów przeznaczenia terenu oznaczonego symbolem 98KDA,KS, tj. węzła autostrady oraz MPO i OUA. Wyjaśniono dalej, że w toku postępowania pierwszoinstancyjnego podjęto wszelkie czynności w celu wyjaśnienia okoliczności sprawy, tym samym końcowe rozstrzygnięcie nie narusza art. 107 § 3 k.p.a. Spór w niniejszej sprawie dotyczy zgodności planowanej inwestycji z m.p.z.p. i sprowadza się do analizy ustaleń planu. Skarżąca spółka nie wykazała jakie inne okoliczności mogłyby być przedmiotem podlegającym wyjaśnieniu. W tych okolicznościach sprawy zebrany materiał dowodowy jest wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia, bez konieczności przeprowadzania rozprawy administracyjnej. Odnosząc się do wniosku D. C. o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, stwierdzono, przywołując bogate orzecznictwo sądów administracyjnych (wyrok NSA z 27 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2323/12, wyrok NSA z 4 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 2279/13, wyrok NSA z 15 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2804/14), że wydanie tego typu decyzji kasatoryjnej może nastąpić w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części. Konieczność przeprowadzenia pojedynczego dowodu bądź jedynie ocena już złożonego, mieście się zaś w kompetencji organu odwoławczego. Organ ten może bowiem przeprowadzić dodatkowe postępowanie wyjaśniające w trybie art. 136 k.p.a., jeżeli dostrzega taką potrzebę w ramach rozpatrywania sprawy. Zdaniem Kolegium pominięcie D. C. jako użytkownika wieczystego działek nr [...] i nr [...], a tym samym jako strony postępowania w wydanym przez organ I instancji rozstrzygnięciu, stanowi o wadliwości podjętego orzeczenia. Została ona jednak konwalidowana, poprzez wyjaśnienie skarżącemu, że jest stroną postępowania i jako stronie zostanie mu doręczona decyzja administracyjna. Mając na względzie powyższe orzeczono jak w sentencji.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem A. Sp. z o.o., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, oprotestowała je w całości, zarzucając jej naruszenie:

1. art. 138 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 ust. 2 u.i.o.ś, polegające na utrzymaniu w mocy decyzji naruszającej prawo, albowiem istniały przesłanki do uchylenia decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] r. oraz orzeczenia co do istoty – poprzez wydanie pozytywnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla opisanego przedsięwzięcia;

2. art. 80 ust. 2 ustawy u.i.o.ś., polegające na błędnym uznaniu, że planowane przedsięwzięcie nie jest zgodne z ustaleniami m.p.z.p.

3. art. 80 ust. 2 ustawy u.i.o.ś. w zw. z art. 6 k.p.a., polegające na błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu tego przepisu, poprzez dokonanie przez Kolegium oceny zgodności lokalizacji przedsięwzięcia nie z zapisami planu miejscowego, a z przepisami aktów wykonawczych, tj. r.w.t. oraz rozporządzenia w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących autostrad płatnych, które co najwyżej można zastosować pomocniczo, a z których wyłącznie Kolegium wywodzi niezgodność lokalizacji przedsięwzięcia z planem miejscowym;

4. art. 80 ust. 2 ustawy u.i.o.ś. w zw. z § 29 ust. 1 i 2 m.p.z.p., polegające na dokonaniu zawężającej wykładni postanowień planu w odniesieniu do terenu o symbolu 98KDA,KD (ograniczenie do węzła autostrady, miejsca poboru opłat, obszaru utrzymania autostrady), podczas gdy rzeczony obszar stanowi – Teren komunikacji i obsługi ruchu samochodowego (węzeł autostrady [...] ze stacją poboru opłat i obwodem utrzymania autostrady) – pozwalający na lokalizację obiektów związanych z obsługą ruchu samochodowego, a do takich należy stacja paliw, która taki ruch obsługuje;

5. § 29 ust. 1 i 2 w zw. z § 5 pkt 10, § 6 ust. 1 i § 8 ust. 1 pkt 9 m.p.z.p., polegające na pominięciu przy wykładni aktu planistycznego wszystkich jego zapisów, z których wynika, że budowa stacji paliw na działce w obrębie P., jako obiekt obsługi ruchu samochodowego jest dopuszczalna na terenie o symbolu 98KDA,KD, a tym samym plan dopuszcza realizację tego typu obiektu na terenie planowanego przedsięwzięcia;

6. art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na naruszeniu podstawowych zasad postępowania administracyjnego, tj. zasady praworządności i prawdy obiektywnej, jak również pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa, przejawiające się w szczególności: w dowolności przy interpretowaniu m.p.z.p., która doprowadziła do utrzymania w mocy decyzji odmownej, tym bardziej, że w decyzji z dnia [...] r. Prezydent Miasta L. jednoznacznie przesądził, że planowane przedsięwzięcie jest zgodne z m.p.z.p.; braku wykonania ciążącego na organie II instancji obowiązku zebrania całego materiału dowodowego i rozważenia wszystkich okoliczności mających znaczenie w sprawie, w szczególności brak prawidłowej analizy postanowień aktu planistycznego;

7. art. 12 § 1 k.p.a., poprzez uchybienie obowiązkowi wnikliwego działania w sprawie;

8. art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak wyczerpującego uzasadnienia prawnego w zakresie wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz dokonania wykładni przepisów prawa.

W związku z tym wniesiono o: uchylenie w całości zaskarżonej decyzji SKO z dnia [...] r. r. i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] r. oraz o zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podkreślono, że dokonana przez organ wykładnia zawężająca m.p.z.p., przez pryzmat rozporządzenia w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących autostrad płatnych oraz r.w.t., jest wadliwa. Akt planistyczny jest odrębnym aktem prawnym zawierającym normy powszechnie obowiązujące. Stąd też jego wykładni należy dokonywać przez całokształt zawartych w nim przepisów, a nie w oderwaniu od tego aktu. Zgodnie z definicją zamieszczoną w § 5 pkt 10 m.p.z.p., przez teren należy rozumieć część obszaru objętego planem, wydzieloną liniami rozgraniczającymi oraz oznaczoną symbolem cyfrowo-literowym, w którym cyfra oznacza koleiny numer terenu, część literowa – przeznaczenie podstawowe terenu; jeśli w dalszych przepisach uchwały przywołuje się jedynie część literową symbolu, należy ją odnosić do wszystkich terenów o tym samym przeznaczeniu podstawowym. Teren oznaczony symbolem 98KDA,KS – to teren komunikacji obsługi ruchu samochodowego - § 8 ust. 1 pkt 9 m.p.z.p. Przeznaczenie tego terenu należy wykładać przez pryzmat powyższego oznaczenia (symbolu), gdzie cześć literowa (tj. KDA,KS) oznacza przeznaczenie podstawowe terenu (teren komunikacji i obsługi ruchu samochodowego), w którym to przeznaczeniu bez wątpienia mieści się lokalizacja stacji paliw, jako obiektu obsługi ruch samochodowego. Obiekty tego typu stanowią także obiekty związane z funkcją węzła autostrady. Przeznaczenie podstawowe zawarte jest już w symbolu poszczególnych terenów, co wynika ze wspomnianego § 5 pkt 10 m.p.z.p. Tymczasem organ zawężająco podchodzi do przeznaczenia terenu o symbolu 98KDA,KS i wykłada zapisy planu przez pojęcie węzła, stacji poboru opłat i obwodu utrzymania autostrady o których mowa w r.w.t. oraz w rozporządzeniu w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących autostrad płatnych . Pomija przy tym fakt, że gdyby lokalny uchwałodawca określając przeznaczenie dla tego terenu – jako obiekty związane z węzłem autostrady – rozumiałby je tylko w sposób uregulowany w ww. rozporządzeniach to nie dodawałby osobno w m.p.z.p. – stacji poboru opłat czy obwodu utrzymania autostrady. Przy wykładni treści planu należy posługiwać się również potocznym rozumieniem niektórych wyrażeń. Dlatego też stację paliw należy rozumieć za obiekt związany z funkcją autostrady. Jest to obiekt przeznaczony do obsługi ruchu samochodowego. Autor skargi opowiadając się za niezwężającą wykładnią postanowień m.p.z.p., przywołał wyrok NSA z 9 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 116/10, w którym stwierdzono, że: "zbyt daleko idącym ograniczeniem byłaby taka wykładnia zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która zmierzała by do przyjęcia, iż jakakolwiek inwestycja (...) jest zgodna z planem tylko wówczas, gdy jest ona wskazana w sposób konkretny i indywidualny w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego". Zauważył także, że prezentowana interpretacja nie jest sprzeczna z aktami wykonawczymi dotyczącymi warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie i przepisami techniczno-budowlanych dotyczącymi autostrad płatnych. Zapis § 114 rozporządzenia r.w.t. wyróżnia rodzaje MOP i precyzuje w co może być on wyposażony, i tak MOP II i III wyposażony jest m.in. w stację paliw. To samo wynika z § 63 ust. 1 pkt 2 i 3 rozporządzenia w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących autostrad płatnych. Ponadto, zgodnie z informacją zamieszczoną na stronie internetowej GDDKiA obiekty stacji paliw realizowane są w ramach obwodu utrzymania autostrady, czego przykładem jest OUA w R.. W świetle powyższego bezsporne jest, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art.12 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez zaniechanie przez organ poczynienia wszystkich istotnych ustaleń faktycznych, które doprowadziły do wydania rozstrzygnięcia naruszającego fundamentalne zasady praworządności, zasady prawdy obiektywnej oraz pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej. Przy wydaniu decyzji doszło także do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., poprzez zaniechanie obowiązku zawarcia w decyzji wszystkich obligatoryjnych elementów uzasadnienia decyzji, w szczególności brak wszechstronnego i kompleksowego uzasadnienia przesłanek jakimi kierował się organ uznając, że wnioskowane zamierzenie pozostaje w sprzeczności z aktem prawa miejscowego.

Powyższą decyzję zaskarżył również w całości D. C., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając jej naruszenie:

1. art. 138 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 ust. 2 u.i.o.ś, polegające na utrzymaniu w mocy decyzji naruszającej prawo, albowiem istniały przesłanki do uchylenia decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] r. oraz orzeczenia co do istoty – poprzez wydanie pozytywnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla opisanego przedsięwzięcia;

2. art. 80 ust. 2 ustawy u.i.o.ś., polegające na błędnym uznaniu, że planowane przedsięwzięcie nie jest zgodne z ustaleniami m.p.z.p.

3. art. 80 ust. 2 ustawy u.i.o.ś. w zw. z art. 6 k.p.a., polegające na błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu tego przepisu, poprzez dokonanie przez Kolegium oceny zgodności lokalizacji przedsięwzięcia nie z zapisami planu miejscowego, a z przepisami aktów wykonawczych, tj. r.w.t. oraz rozporządzenia w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących autostrad płatnych, które co najwyżej można zastosować pomocniczo, a z których wyłącznie Kolegium wywodzi niezgodność lokalizacji przedsięwzięcia z planem miejscowym;

4. art. 80 ust. 2 ustawy u.i.o.ś. w zw. z § 29 ust. 1 i 2 m.p.z.p., polegające na dokonaniu zawężającej wykładni postanowień planu w odniesieniu do terenu o symbolu 98KDA,KD (ograniczenie do węzła autostrady, miejsca poboru opłat, obszaru utrzymania autostrady), podczas gdy rzeczony obszar stanowi – Teren komunikacji i obsługi ruchu samochodowego (węzeł autostrady [...] ze stacją poboru opłat i obwodem utrzymania autostrady) – pozwalający na lokalizację obiektów związanych z obsługą ruchu samochodowego, a do takich należy stacja paliw, która taki ruch obsługuje;

5. § 29 ust. 1 i 2 w zw. z § 5 pkt 10, § 6 ust. 1 i § 8 ust. 1 pkt 9 m.p.z.p., polegające na pominięciu przy wykładni aktu planistycznego wszystkich jego zapisów, z których wynika, że budowa stacji paliw na działce w obrębie P., jako obiekt obsługi ruchu samochodowego jest dopuszczalna na terenie o symbolu 98KDA,KD, a tym samym plan dopuszcza realizację tego typu obiektu na terenie planowanego przedsięwzięcia;

6. art. 20 w zw. z art. 33 Konstytucji RP, polegające na naruszeniu podstawy ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez naruszenie zasad społecznej gospodarki rynkowej, polegające na ograniczeniu wolności działalności gospodarczej.

7. art. 64 ust. 3 w związku z art. 21 Konstytucji RP, polegające na naruszeniu przyznanego w Konstytucji RP podstawowego prawa ekonomicznego człowieka tj. prawa własności.

8. art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na naruszeniu podstawowych zasad postępowania administracyjnego, tj. zasady praworządności i prawdy obiektywnej, jak również pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa, przejawiające się w szczególności: w dowolności przy interpretowaniu m.p.z.p, która doprowadziła do utrzymania w mocy decyzji odmownej, tym bardziej, że w decyzji z dnia [...] r. Prezydent Miasta L. jednoznacznie przesądził, że planowane przedsięwzięcie jest zgodne z m.p.z.p.; braku wykonania ciążącego na organie II instancji obowiązku zebrania całego materiału dowodowego i rozważenia wszystkich okoliczności mających znaczenie w sprawie, w szczególności brak prawidłowej analizy postanowień aktu planistycznego;

9. art. 12 § 1 k.p.a., poprzez uchybienie obowiązkowi wnikliwego działania w sprawie;

10. art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak wyczerpującego uzasadnienia prawnego w zakresie wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz dokonania wykładni przepisów prawa.

W związku z tym wniesiono o: uchylenie w całości zaskarżonej decyzji SKO z dnia [...] r. r. i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] r. oraz o zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi przedstawiono analogiczną argumentację jak w skardze A. spółki z o.o. podkreślając wadliwość przeprowadzonej przez organ, zawężającej wykładni m.p.z.p. dokonanej przez pryzmat rozporządzenia w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących autostrad płatnych oraz r.w.t. Zauważono, że akt planistyczny jest odrębnym aktem prawnym zawierającym normy powszechnie obowiązujące. Stąd też jego wykładni należy dokonywać przez całokształt zawartych w nim przepisów, a nie w oderwaniu od tego aktu. Zgodnie z definicją zamieszczoną w § 5 pkt 10 m.p.z.p., przez teren należy rozumieć część obszaru objętego planem, wydzieloną liniami rozgraniczającymi oraz oznaczoną symbolem cyfrowo-literowym, w którym cyfra oznacza kolejny numer terenu, część literowa – przeznaczenie podstawowe terenu; jeśli w dalszych przepisach uchwały przywołuje się jedynie część literową symbolu, należy ją odnosić do wszystkich terenów o tym samym przeznaczeniu podstawowym. Przeznaczenie terenu 98 KDA,KS należy zatem wykładać przez pryzmat powyższego oznaczenia (symbolu), gdzie cześć literowa (tj. KDA,KS) oznacza przeznaczenie podstawowe terenu (teren komunikacji i obsługi ruchu samochodowego), w którym to przeznaczeniu bez wątpienia mieści się lokalizacja stacji paliw, jako obiektu obsługi ruch samochodowego. Obiekty tego typu stanowią także obiekty związane z funkcją węzła autostrady. Przeznaczenie podstawowe zawarte jest już w symbolu poszczególnych terenów, co wynika ze wspomnianego § 5 pkt 10 m.p.z.p. Tymczasem organ zawężająco podchodzi do przeznaczenia terenu o symbolu 98 KDA,KS i wykłada zapisy planu przez pojęcie węzła, stacji poboru opłat i obwodu utrzymania autostrady o których mowa w r.w.t. oraz w rozporządzeniu w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących autostrad płatnych. Pomija przy tym fakt, że gdyby lokalny uchwałodawca określając przeznaczenie dla tego terenu – jako obiekty związane z węzłem autostrady – rozumiałby je tylko w sposób uregulowany w ww. rozporządzeniach to nie dodawałby osobno w m.p.z.p. – stacji poboru opłat, czy obwodu utrzymania autostrady. Przy wykładni treści planu należy posługiwać się również potocznym rozumieniem niektórych wyrażeń. Dlatego też stację paliw należy rozumieć za obiekt związany z funkcją autostrady. Jest to obiekt przeznaczony do obsługi ruchu samochodowego. Zdaniem skarżącego, powyższe nie jest przy tym sprzeczne z aktami wykonawczymi dotyczącymi warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie i przepisów techniczno-budowlanych dotyczących autostrad płatnych. Zapis § 114 rozporządzenia r.w.t. wyróżnia rodzaje MOP i precyzuje w co może być on wyposażony, i tak MOP II i III wyposażony jest m.in. w stację paliw. To samo wynika z § 63 ust. 1 pkt 2 i 3 rozporządzenia w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących autostrad płatnych. Ponadto, zgodnie z informacją zamieszczoną na stronie internetowej GDDKiA obiekty stacji paliw realizowane są w ramach obwodu utrzymania autostrady, czego przykładem jest OUA w R.. Powołując się za zasadę proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, skarżący uznał, że organ narusza podstawowe składniki prawa własności, poprzez naruszenie możliwości korzystania z przedmiotu własności oraz do pobierania pożytków z tego prawa. Działania organu prowadzą do uniemożliwienia korzystania z podstawowych składników tego prawa, a brak wydania pozytywnej decyzji środowiskowej przekształci rzeczywistą treść prawa własności jedynie w pozór tego prawa. Przedmiotowa decyzja tym samym narusza podstawowe prawa skarżącego, będącego właścicielem terenu, na którym zaplanowana została stacja paliw – wynikające z powyższych reguł konstytucyjnych, w tym ochrony prawa własności oraz zakazu ograniczenia wolności gospodarczej, czego następstwem jest brak możliwości realizacji zamierzonych inwestycji na przedmiotowej nieruchomości. W świetle powyższego bezsporne jest, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia art. 7, 8, 9, 11, 12 § 1, 77 k.p.a., poprzez zaniechanie przez organ poczynienia wszystkich istotnych ustaleń faktycznych, które doprowadziły do wydania rozstrzygnięcia naruszającego fundamentalne zasady praworządności, prawdy obiektywnej oraz pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej. Przy wydaniu decyzji doszło także do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., poprzez zaniechanie obowiązku zawarcia w decyzji wszystkich obligatoryjnych elementów uzasadnienia decyzji, w szczególności brak wszechstronnego i kompleksowego uzasadnienia przesłanek jakimi kierował się organ uznając, że wnioskowane zamierzenie pozostaje w sprzeczności z aktem prawa miejscowego.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, podtrzymując w pełni stanowisko wyrażone w decyzji II instancji.

Na rozprawie w dniu 9 maja 2017 r. Sąd postanowił połączyć do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. (sygn.akt II SA/Wr 1/17) i D. C. (sygn.akt II SA/Wr 2/17) i prowadzić jej pod wspólną sygnaturą II SA/Wr 1/17.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016, poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi, poprzez kontrolę działalności administracji publicznej Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). W konsekwencji, decyzja administracji publicznej podlega weryfikacji w postępowaniu sądowym z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. W świetle wynikającego z przywołanego przepisu kryterium kontroli, sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego

Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej, umożliwia sądowi wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnych (postanowień) uchybiających prawu materialnemu - jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2016, poz. 718 ze zm. zwanej dalej " u.p.p.s.a.".) - jak też rozstrzygnięć dotkniętych wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b przywołanego przepisu), a także wydanych bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (lit. c ww. przepisu). Jak wskazano w literaturze przedmiotu przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji postanowienia, a więc na ukształtowanie w nich stosunku administracyjnoprawnego materialnego lub procesowego" (por. [red ] T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 458).

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Organy obu instancji orzekające w sprawie nie naruszyły bowiem prawa materialnego i procesowego w stopniu mającym wpływ na poprawność rozstrzygnięcia, a wyłącznie tego rodzaju niezgodność z prawem skarżonej decyzji - prowadząca w istocie do pojęcia innego rozstrzygnięcia - uzasadniałaby jej eliminację przez sąd administracyjny.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U z 2016 r. poz. 353 ze zm. – zwanej dalej także ustawą środowiskową). Zgodne z art. 71 ust. 1 ww. ustawy, decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. Uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy). Wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony (art. 80 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji). Dalej, zgodnie z art. 81 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 ustawy środowiskowej organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach odmawia zgody na realizację przedsięwzięcia, jeżeli z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika: 1) zasadność realizacji przedsięwzięcia w wariancie innym niż proponowany przez wnioskodawcę, a brak zgody wnioskodawcy na realizację przedsięwzięcia w wariancie dopuszczonym przez organ do realizacji; 2) że przedsięwzięcie może znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000, o ile nie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 34 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody; 3) że przedsięwzięcie może spowodować nieosiągnięcie celów środowiskowych zawartych w planie gospodarowania wodami na obszarze dorzecza, o ile nie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 38j ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne.

W niniejszej sprawie jest poza sporem, że przedmiotowe przedsięwzięcie zostało zakwalifikowane do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397 ze zm.). Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 35 ww. rozporządzenia do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się m. in. instalacje do magazynowania ropy naftowej, produktów naftowych lub substancji chemicznych, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 22, oraz instalacje do dystrybucji ropy naftowej, produktów naftowych lub substancji chemicznych, z wyłączeniem stacji paliw gazu płynnego.). Z mocy zatem art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy środowiskowej dla planowanej inwestycji wymagane jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, zaś wydanie decyzji wymagało stwierdzenia zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującymi na obszarze planowanej lokalizacji. Odnotować także wypada, że ocena zgodności przedsięwzięcia z ustaleniami planu miejscowego nie dotyczy tylko enumeratywnie wyliczonych inwestycji, przy czym wyjątek ten nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie (art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej). Nie ma także znaczenia prawnego znaczenia fakt, że w ramach przeprowadzonej oceny oddziaływania na środowisko uzyskano pozytywną opinię regionalnego dyrektora ochrony środowiska oraz uzyskano negatywną opinię organu inspekcji sanitarnej. Istotna jest jedynie kwestia, czy sporne przedsięwzięcie jest zgodne z ustaleniami planu miejscowego (vide: wyrok NSA z dnia 14 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 2546/12, G. Prawna SiA 2014/92/8).

Zdaniem orzekającego w sprawie sądu administracyjnego, organ odwoławczy dokonał prawidłowej wykładni prawa miejscowego, co dostatecznie umotywował w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W konsekwencji zasadnie też podtrzymał odmowę wydania decyzji środowiskowej z powodu kolizji spornego zamierzenia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W pierwszym rzędzie stwierdzić trzeba, że uchwała o przyjęciu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy do aktów prawa miejscowego, które Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej zalicza do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). W świetle powyższego nie może budzić wątpliwości fakt, że zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są źródłem prawa na obszarze którego dotyczą.

Jak wynika z akt sprawy, przewidziane do realizacji przedsięwzięcie, planowane jest głównie na działce oznaczonej geodezyjnie nr [...], obręb P.. Zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla południowej części L. rejon oś. [...], ul. J. i autostrady [...] zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej L. nr [...] z dnia [...] r. (opubik. Dziennik Urzędowy Woj. D. nr [...] - w skrócie: "m.p.z.p."), przedmiotowa działka położona jest na obszarze oznaczonym na rysunku planu symbolem 98 KDA,KS. W § 8 ust. 1 ww. uchwały wyliczając przeznaczenie dla poszczególnych terenów objętych planem, w pkt 9 wskazano, że teren oznaczony symbolem 98 KDA,SA stanowi teren komunikacji i obsługi ruchu samochodowego (węzeł autostrady A 4 ze stacją poboru opłat i obwodem utrzymania autostrady). W ust. 2 postanowiono zaś, że szczegółowe określenie przeznaczenia terenów (wymienionych w § 8 ust. 1) zawierają odpowiednio § 18 - § 33 uchwały. Według § 6 ust. 1 przeznaczenie terenów oraz sposoby ich zagospodarowania i zabudowy o których mowa art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, określa się łącznie na podstawie: 1/ ustaleń tekstowych ogólnych zawartych w rozdziale 2 uchwały; 2/ ustaleń tekstowych szczegółowych dla poszczególnych terenów wyznaczonych liniami rozgraniczającymi albo grup terenów o jednakowym przeznaczeniu lub tych samych zasadach zagospodarowania zwartych w rozdziale 3 uchwały; 3/ oznaczeń graficznych, stanowiących ustalenia obowiązujące, zawartych na rysunku planu. W ust. 2 podano natomiast, że ustalenia tekstowe szczegółowe o których mowa w ust. 1 pkt 2, obejmują dla każdego terenu lub grup terenów określenie przeznaczenia terenu, parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu a także stawki procentowej. Inne ustalenia sposobów zagospodarowania i zabudowy terenów o których mowa w art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wymieniono jedynie w przypadku, gdy dla danego terenu lub grupy terenów określa się szczególne uwarunkowania lub zasady nie zawarte w ustaleniach ogólnych. Według § 5 pkt 10 uchwały planistycznej, przez "teren" rozumie się część obszaru objętego planem, wydzielonego linami rozgraniczającymi oraz oznaczoną symbolem cyfrowo-literowym, w którym cyfra oznacza kolejny numer terenu, część literowa symbolu – przeznaczenie podstawowe terenu. Wreszcie wskazać należy, że zgodnie z umieszczonym w rozdziale 3 (ustalenia szczegółowe) § 29 uchwały, dla terenu komunikacji i obsługi ruchu samochodowego – węzeł autostrady [...] ze stacją poboru opłat i obwodem utrzymania autostrady (symbol 98 KDA,KS) określono przeznaczenie: 1/ podstawowe – obiekty związane z funkcją węzła autostrady oraz lokalizacją stacji poboru opłaty i obwodu utrzymania autostrady; 2/ dopuszczalne – a/ sieci i obiekty infrastruktury technicznej, b/ zieleń urządzona niska i wysoka, wody powierzchniowe. Na omawianym terenie obowiązują też następujące zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego: 1/ parametry jezdni węzła autostrady [...] oraz dróg dojazdowych – zgodnie z przepisami odrębnymi w tym - z decyzją o ustaleniu lokalizacji autostrady [...] z dnia 15 kwietnia 1998 r. 2/ zakazuje się lokalizacji obiektów niezwiązanych z przeznaczeniem podstawowym.

Istota sporu jaki powstał w niniejszej sprawie sprowadza się do konieczności rozstrzygnięcia, czy przeznaczenie terenu oznaczonego symbolem 98 KDA,KS określone w § 8 ust. 1 pkt 9 ww. uchwały jako "teren komunikacji i obsługi ruchu samochodowego (węzeł autostrady A 4 ze stacją poboru opłat i obwodem utrzymania autostrady)" a w § 29 uchwały – zawierającym szczegółowe określenie przeznaczenia terenów - jako "teren komunikacji i obsługi ruchu samochodowego – węzeł autostrady [...] ze stacją poboru opłat i obwodem utrzymania autostrady", uprawnia do lokalizowania na nim stacji paliw. Skarżący utrzymują bowiem, że stacja paliw mieści się w pojęciu obsługi ruchu samochodowego które obok komunikacji określone zostało jako przeznaczenie przedmiotowego terenu.

Odnosząc się powyższego problemu, należy oczywiście podzielić stanowisko skarżących stron, że proces wykładni znajdującego zastosowanie w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmować musi całokształt jego zapisów. Uwzględnić zatem należy postanowienia zawarte w ustaleniach ogólnych mieszczących się w rozdziale 2, w ustalaniach szczegółowych dla poszczególnych terenów zawartych w rozdziale 3 uchwały, jak też oznaczenia graficzne na rysunku planu. Wszystkie te zapisy muszą być odczytywane łącznie (wskazuje na to zresztą sam prawodawca gminny w § 6 ust. 1 uchwały). Badanie zgodności z ustaleniami planu miejscowego, dotyczące zarówno przeznaczenia terenu, rodzaju, zakresu jak i sposobu wykonania robót budowlanych, polegać powinno na dokładnej analizie zapisów obowiązującego na danym obszarze planu miejscowego, a w szczególności jego ustaleń dotyczących terenu przewidzianego do zainwestowania oraz możliwości dopuszczonych tym planem warunków i sposobów jego zabudowy. Z przepisów tych wynika zatem obowiązek organu wyrażenia sprzeciwu dla danej inwestycji w sytuacji ustalenia przez organ naruszeń z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Przy interpretacji planu miejscowego nie można pomijać także przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p) zawierających delegację dla rady gminy do podjęcia uchwały w przedmiocie planu miejscowego oraz innych aktów wykonawczych podjętych na podstawie tej ustawy (rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – Dz.U. Nr 164, poz. 1587). Plan miejscowy nie może być też interpretowany w oderwaniu od innych aktów prawnych wyższego rzędu i wydanych na ich podstawie aktów wykonawczych.

Według ustaleń ogólnych planu (rozdział 2), teren oznaczony symbolem 98 KDA,KS to teren komunikacji i obsługi ruchu samochodowego (węzeł autostrady [...] ze stacją poboru opłat i obwodem utrzymania autostrady). Symbol literowy KDA odpowiada przeznaczeniu terenu pod komunikację. Teren komunikacji to teren dróg publicznych – w tym przypadku autostrady [...] (co wywieść należy wprost z załącznika nr 1 do ww. rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.). Z przepisów u.p.z.p oraz przywołanego wyżej rozporządzenia nie wynika jak należy rozumieć pojęcie "terenu obsługi ruchu samochodowego". Również lokalny prawodawca nie zdefiniował jak na gruncie omawianego planu miejscowego należy je interpretować. Tym samym zdefiniowane tego pojęcia powinno nastąpić przy uwzględnieniu jego znaczenia potocznego - obsługa ruchu drogowego obejmuje urządzenia obiekty które służą zaspokajaniu potrzeb użytkowników ruchu drogowego w związki z przemieszczaniem się drogami. Należy zatem zgodzić się ze skarżącą, że obsługa ruchu samochodowego obejmować będzie stacje paliw – jako obiekty w których głównie odbywa się sprzedaż paliw płynnych (połączona często także z innymi ofertami handlowymi oraz usługami gastronomicznymi) ale nie tylko. Ruchowi drogowemu służą wszak także inne obiekty i urządzenia takie jak: zatoki postojowe, place widokowe, przystanki autobusowe, miejsca wypoczynku i rekreacji, takie jak miejsca obsługi podróżnych, czy też stacje poboru opłat. W szerokim znaczeniu stacja paliw mieści się zatem w przeznaczeniu określonym jako teren obsługi ruchu samochodowego, jednak na gruncie omawianego aktu prawa miejscowego prawodawca lokalny zawęził szerokie rozumienie terenu obsługi ruchu samochodowego do węzła autostrady [...] ze stacją poboru opłat i obwodem utrzymania autostrady. Powyższe ograniczenie wynika już z ustaleń ogólnych omawianego planu, gdzie w § 8 ust. 1 pkt 9 po słowach "teren komunikacji i obsługi ruchu samochodowego" w nawiasie wpisano "węzeł autostrady [...] ze stacją poboru opłat i obwodem utrzymania autostrady". Powyższe potwierdzają zapisy zawarte w ustaleniach szczegółowych planu zawartych w § 29 w którym określono przeznaczenie podstawowe i uzupełniające terenu. Przy odkodowaniu przeznaczenia przedmiotowego terenu nie można bowiem poprzestać tylko na ustaleniach ogólnych planu lecz konieczne jest także sięgnięcie do ustaleń szczegółowych (rozdział 3) dotyczących przeznaczenia terenów, do których zresztą wprost odsyła się w § 8 ust. 2 omawianej uchwały. Także w orzecznictwie podkreśla się, że nie można interpretować postanowień ogólnych planu dla określonego terenu w oderwaniu jego postanowień szczególnych przewidzianych dla tego terenu. Dopiero analiza ustaleń szczególnych dokonana w kontekście ustaleń ogólnych stanowi pełny obraz koncepcji zagospodarowania określonej jednostki elementarnej objętej planem (por. wyr. WSA w Gliwicach z 28 lutego 2014r., sygn. akt II SA/GL 1323/13, dostępne www.cbios.nsa.gov.pl).

W § 29 uchwały prawodawca lokalny sprecyzował zaś w sposób szczegółowy przeznaczenie terenu oznaczonego symbolem 98 KDA,KS wskazując po myślniku, że teren komunikacji i obsługi ruchu samochodowego obejmuje węzeł autostrady wraz ze stacją poboru opłat i obwodem utrzymania autostrady. Jako przeznaczenie podstawowe dla tak określonego terenu przyjęto obiekty związane z funkcją węzła autostrady oraz z lokalizacją stacji poboru opłat i obwodu utrzymania autostrady. Na terenie tym mogą być zatem lokalizowane jedynie obiekty związane z funkcją węzła autostrady oraz z lokalizacją stacji poboru opłat i obwodu utrzymania autostrady oraz obiekty związane z funkcja dopuszczalną (sieci i obiekty infrastruktury technicznej). Plan wyraźnie bowiem wprowadza zakaz lokalizacji obiektów nie związanych z funkcją podstawową i dopuszczalną terenu ( § 29 ust. 2 pkt 2 uchwały).

W tej sytuacji kluczowym jest ustalenie, czy stacja paliw należy do obiektów związanych z przeznaczeniem podstawowym i dopuszczalnym terenu określonym w § 29 ust. 1 uchwały.

Odnosząc się do powyższej kwestii zauważyć należy, że zgodnie z obowiązującymi przepisami zawartymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 16 stycznia 2002 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących autostrad płatnych (Dz.U. Nr 12, poz. 116 ze zm.) przez węzeł autostrady należy rozumieć krzyżowanie lub połączenie się autostrady z inną drogą zapewniające pełną lub częściową możliwość wyboru kierunku jazdy ( § 3 ust. 2). Węzeł wchodzi też w skład pasa drogowego autostrady (wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami związanymi z obsługą, utrzymaniem i ochrona autostrady, urządzeniami organizacji i bezpieczeństwa ruchu oraz ochrony środowiska a także pasami terenu zapewniającymi możliwość użytkowania autostrady zgodnie z jej przeznaczeniem (§ 36 ust. 1 ww. rozporządzenia). Urządzenia związane z obsługą autostrady obejmują między innymi miejsca obsługi podróżnych, pojazdów i przesyłek – miejsce obsługi podróżnych, zwane MOP, miejsca poboru opłat – zwane MPO, oraz OUA - obwód utrzymania autostrady (§ 36 ust. 2). W przepisach wyróżnia się także stację poboru opłat (zwaną SPO), która co do zasady powinna być lokalizowana w węźle autostradowym, chyba że sposób ustalania i pobierania opłat za przejazd nie przewiduje pobierania opłat na wjazdach i wyjazdach (§ 38 ust. 1 rozporządzenia).

W ocenie Sądu, przywołanych regulacji i zawartych w nich definicji nie można pominąć w procesie interpretacji omawianych postanowień planu miejscowego. Akt ten według hierarchii aktów prawnych – jako akt prawa miejscowego – zajmuje najniższe miejsce. Jego interpretacja nie może zatem odbywać się w oderwaniu od aktów prawnych wyższego rzędu – jak ustawy i rozporządzenia wydawane na ich podstawie. Plan miejscowy nie może bowiem zawierać regulacji sprzecznych w przepisami wyższej rangi. Skoro określając przeznaczenie terenu dotyka on materii regulowanej w aktach wyższego rzędu, to powinny one znaleźć zastosowanie w procesie wykładni przy odkodowaniu zawartych w nim zwrotów. Z tego też względu, przy interpretacji postanowień przedmiotowego planu w zakresie w jakim wiążą się one z kwestiami dotykającymi problemu lokalizacji drogi publicznej jaką jest autostrada płatna, organy uprawnione były do sięgnięcia do przywołanych w uzasadnieniu decyzji aktów wykonawczych definiujących pojęcie węzła autostrady, miejsca obsługi podróżnych, miejsca poboru opłat czy też obwodu utrzymania autostrady. Pojęcia te nie mogą być bowiem inaczej interpretowane na potrzeby planu miejscowego a inaczej w postępowaniach lokalizacyjnych.

Prawidłowe odkodowanie postanowień planu wymagało zatem zastosowania przy ich interpretacji przywołanych wyżej przepisów. W tym kontekście stwierdzić należy, że podstawową funkcją węzła autostrady jest zapewnienie pełnej albo częściowej możliwości wyboru kierunku jazdy w przypadku krzyżowania się lub łączenia autostrady z inną drogą. Stacja paliw nie jest zatem obiektem związanym tak określoną funkcją tego elementu autostrady (drogi publicznej). Istnienie stacji paliw jako obiektu użytkowego – obsługi ruchu samochodowego - nie pozostaje bowiem w funkcjonalnym związku z wyborem kierunku jazdy w przypadku skrzyżowania autostrady z inną drogą. W takim związku pozostaje natomiast – w przypadku konieczności zjazdu z autostrady na inną drogę - stacja poboru opłat, czy też obwód utrzymania autostrady przez który rozumieć należy teren wyposażony w urządzenia i obiekty umożliwiające konserwację i naprawę elementów autostrady i zapewnienie przejezdności w ciągu całego roku oraz w zależności od potrzeb w urządzenia do likwidacji skarżenia środowiska (§ 82 ust. 1). Związek organizacyjny UOA z węzłem zauważa sam prawodawca o czym świadczy § 82 ust. 3 rozporządzenia.

Dotąd powiedziane prowadzi do wniosku, że stacja paliw nie stanowi obiektu związanego z funkcją węzła autostrady jak też z lokalizacją stacji poboru opłat i obwodu utrzymania autostrady. Stacja paliw nie jest stanowi też elementu sieci ani obiektu infrastruktury technicznej. Niewątpliwe stanowi obiekt obsługi ruchu samochodowego (drogowego), jednak – jak już to podkreślono - przy interpretacji postanowień planu (także wskazanych przez skarżących) nie można pominąć ustaleń szczegółowych dotyczących przeznaczenia terenu zawartych w jej § 29. W tym zaś przepisie jednoznacznie zawężono szerokie rozumienie terenu komunikacji i obsługi ruchu samochodowego tylko do obiektów związanych z funkcją węzła autostrady oraz lokalizacją stacji poboru opłat i obwodu utrzymania autostrady – co wprost wynika z ust. 1 pkt 1 § 29 uchwały, przy czy – co istotne – jednocześnie wykluczono lokalizację obiektów budowlanych nie związanych z przeznaczeniem podstawowym i dopuszczalnym terenu (§ 29 ust. 2 pkt 2).

W konsekwencji uznać należy, że Kolegium dokonało prawidłowej interpretacji postanowień planu miejscowego i zasadnie stwierdziło brak zgodności planowanej inwestycji z tym planem. Co prawda zbyt daleko idące jest stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że dla rozpatrywanej sprawy istotne jest, że z przepisów rozporządzeń nie wynika aby dopuszczalne było lokalizowanie stacji paliw w węźle autostrady, miejsca poboru opłat czy też w obszarze utrzymania autostrady. Przedmiotem badania organu nie była bowiem zgodność lokalizacji z ww. rozporządzeniami ale z planem miejscowym – co trafnie zauważono w skargach. Jednak powyższe stwierdzenie zawarte, jak już zauważono uzasadnieniu decyzji, nie rzutuje na prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia. Niezależnie od powyższego organ odwoławczy zauważa bowiem, że dla oceny zgodności inwestycji z planem miejscowym należało dokonać analizy ww. przepisów prawnych dotyczących węzła drogowego (autostrady), miejsca poboru opłat i obszaru utrzymania autostrady, gdyż są to podstawowe, kluczowe i dopuszczalne elementy przeznaczenia terenu. To zaś oznacza, że organ ww. przepisy stosował jedynie dla interpretacji postanowień planu.

Warunkiem wydania decyzji środowiskowej jest zgodność (nie niesprzeczność lub spójność) inwestycji z planem miejscowym. Skoro plan miejscowy precyzyjnie określa jakie obiekty związane z obsługą ruchu samochodowego mogą być lokalizowane ww. miejscu a przepisy prawa definiują owe obiekty i urządzenia – i nie stanowią one stacji paliw – to tym samym trafnie organy uznały, że wobec braku zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z planem, wydanie wnioskowanej decyzji nie jest możliwe. Mając na uwadze, że wszystkie podniesione w skargach zarzuty oparte zostały w istocie na zarzucie wadliwej interpretacji planu miejscowego, Sąd uznał je za nieuzasadnione. W szczególności nie sposób dopatrzyć się w działaniu organów administracji w niniejszej sprawie naruszenia prawa własności skarżącego i dalej jego podstawowych praw i wolności obywatelskich wyrażonych w Konstytucji. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym i doktrynie dominuje pogląd, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego sporządzony i uchwalony na zasadach i w trybie określonym w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w zgodzie w powszechnie obowiązującymi przepisami, mimo niosących w swej treści ograniczeń w wykonywaniu prawa własności nieruchomości, nie narusza konstytucyjnej zasady ochrony własności, przewidzianej w art. 21 ustawy zasadniczej (por. wyrok NSA z dnia 17 sierpnia 1999 r., II SA/Ka 1842/97, OSS 2000, nr 1, poz. 4). Mając powyższe na uwadze, zarzuty podnoszone w powyższym zakresie należy uznać za chybione.

W tych okolicznościach Sąd uznał skargi za nieuzasadnione i działając zgodnie z art. 151 u.p.p.s.a. orzekł o ich oddaleniu.