Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 423/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2018-10-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Oświata
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części, w pozostałej części skargę oddalono
Powołane przepisy: article: art. 80 ust. 4,art. 90 ust. 2b, art. 90 ust. 3c i 3d, art. 90 ust. 4
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 41 ust. 1, art. 91 ust. 1 i ust. 4, art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Wiesława Pierechod Sędziowie sędzia WSA Jolanta Strumiłło sędzia WSA Przemysław Krzykowski ( sprawozdawca ) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Niewiadomska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2018r. sprawy ze skargi A. K. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji szkołom i przedszkolom publicznym i niepublicznym, osobom prowadzącym wychowanie przedszkolne w innych formach niepublicznych oraz szkołom niepublicznym o uprawnieniach szkół publicznych prowadzonych przez organy inne niż minister i jednostka samorządu terytorialnego I. stwierdza nieważność § 2 pkt 4 zaskarżonej uchwały w części obejmującej słowa: "oraz wydatki finansowane z opłat wnoszonych przez rodziców", II. w pozostałym zakresie skargę oddala, III. zasądza od Rady Miejskiej na rzecz strony skarżącej kwotę 797 zł (siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu 28 grudnia 2012 r. Rada Miejska w Piszu, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 oraz art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.; dalej jako: "u.s.g.") oraz art. 80 ust. 4 oraz art. 90 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572; dalej jako: "u.s.o."), podjęła uchwałę nr XXVII/348/12 w sprawie ustalania trybu udzielania i rozliczania dotacji z budżetu Gminy Pisz szkołom i przedszkolom publicznym i niepublicznym, osobom prowadzącym wychowanie przedszkolne w innych formach niepublicznych oraz szkołom niepublicznym o uprawnieniach szkół publicznych, prowadzonym przez organy inne niż minister i jednostka samorządu terytorialnego.

W § 2 uchwały postanowiono, że niepubliczne przedszkola, szkoły oraz placówki oświatowe prowadzone przez inny niż jednostka samorządu terytorialnego organ na terenie Gminy Pisz otrzymują dotację na następujących zasadach:

1) Szkoły niepubliczne o uprawnieniach szkół publicznych, w których realizowany jest obowiązek szkolny lub obowiązek nauki otrzymują na każdego ucznia dotację w wysokości równej kwocie przewidzianej na jednego ucznia danego typu i rodzaju w części oświatowej subwencji otrzymanej przez Gminę Pisz. (...)

3) Niepubliczne przedszkola otrzymują na każde dziecko z przedszkola dotację w wysokości 75% ustalonych w budżecie Gminy Pisz wydatków bieżących, przewidzianych w danym roku w przedszkolach publicznych, prowadzonych przez Gminę Pisz w przeliczeniu na jedno dziecko, z tym że na dziecko niepełnosprawne w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na niepełnosprawne dziecko przedszkola i oddziału przedszkolnego w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymanej przez Gminę Pisz.

4) Przez wydatki, o których mowa w pkt 2 i 3 rozumie się wysokość środków przeznaczonych w budżecie Gminy Pisz dla przedszkola publicznego określoną w uchwale budżetowej na dany rok budżetowy, pomniejszoną o wydatki na inwestycje oraz wydatki finansowane z opłat wnoszonych przez rodziców, podzieloną przez liczbę dzieci uczęszczających do przedszkola publicznego.

Zgodnie z § 4 uchwały, warunkiem udzielenia dotacji na zasadach określonych w niniejszej uchwale jest złożenie przez organy prowadzące placówki wymienione w § 1, wniosku o przyznanie dotacji w terminie do 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji. Wzór wniosku stanowi załącznik Nr 1 do niniejszej uchwały. Zgodnie z § 6 ust. 1, dotacje przeznaczone są na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej i mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki. Organ dotujący przekazuje dotację w dwunastu częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca na rachunek bankowy przedszkola, szkoły, placówki oświatowej wskazany przez organ prowadzący (§ 6 ust. 3 uchwały).

Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko – Mazurskiego z 2013 r. pod poz. 2635 i stosownie do § 16 uchwała weszła w życie z dniem 1 września 2013 r. Została uchylona z dniem 13 stycznia 2017 r. uchwałą Rady Miejskiej w Piszu nr XXXIV/380/17 z dnia 30 marca 2017 r. w sprawie dotacji udzielanych jednostkom oświatowym prowadzonym na terenie gminy Pisz przez osoby fizyczne lub prawne inne niż jednostka samorządu terytorialnego (Dz. Urz. Woj. Warm. – Maz. z 2017 r., poz. 1604).

W dniu 10 lipca 2018 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wpłynęła skargę na powyższą uchwałę wniesiona przez A.K. na podstawie art. 101 u.s.g. W petitum skargi, uzupełnionej pismem procesowym z dnia 12 września 2018 r., skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności § 2 pkt 4 uchwały, zarzucając Radzie Gminy przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 90 ust. 4 u.s.o. poprzez wprowadzenie definicji "wydatków" stanowiących podstawę obliczania wysokości dotacji dla niepublicznych przedszkoli i innych form wychowania przedszkolnego i modyfikację ustawowych zasad udzielania dotacji.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że prowadzi Przedszkole Niepubliczne A. Powołując art. 101 ust. 1 u.s.g., stwierdziła, że posiada legitymację skargową, gdyż uchwała skutkowała zmianą sposobu naliczania dotacji podmiotowo - celowej na jednego ucznia w ramach prowadzonego przez nią przedszkola w stosunku do zasad, jakie wynikały bezpośrednio z przepisów u.s.o. W konsekwencji ograniczenia pojęcia "wydatków bieżących w przedszkolach publicznych" względem znaczenia ustawowego tego terminu uchwała doprowadziła do zaniżenia kwot dotacji i naruszyła sferę uprawnień majątkowych skarżącej. Przy czym fakt, iż zaskarżona uchwała została uchylona nie stanowi przeszkody do jej weryfikacji i stwierdzenia nieważności.

W ocenie strony, definiując w § 2 pkt 4 uchwały pojęcie "wydatki", Rada Gminy przekroczyła delegację ustawową. Z przepisu art. 90 ust. 4 u.s.o. wynika, że organy jednostek samorządu terytorialnego upoważnione zostały jedynie do uszczegółowienia zasad przyznawania dotacji poprzez określenie sposobu przekazywania i rozliczania dotacji. Przepis ten nie daje natomiast uprawnienia do wskazywania dodatkowych kryteriów, czy też zmiany zasad obliczania wysokości dotacji. Tymczasem w zaskarżonej uchwale podstawę obliczania dotacji ograniczono tylko do niektórych wydatków bieżących w przedszkolach publicznych, wyłączając wydatki finansowane wpłatami rodziców. W ocenie strony, przepis art. 90 ust. 4 u.s.o. w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia uchwały nie upoważniał do ograniczania pojęcia lub redefiniowania użytego w art. 90 ust. 2b u.s.o. pojęcia "wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia". W orzecznictwie sądowym ugruntowane jest stanowisko, że pojęcie to zostało użyte w znaczeniu, jakim posługuje się ustawa o finansach publicznych, dzieląca wydatki na bieżące i majątkowe (wyroki: NSA z 24 marca 2008 r., sygn. akt II GSK 284/08; NSA z 17 stycznia 2008 r., sygn. akt II GSK 320/07; wyrok WSA we Wrocławiu z 14 lipca 2015 r., sygn. akt III SA/Wr 2/15). Zdaniem strony skarżącej, definiowanie pojęcia niedookreślonego w akcie rangi podustawowej narusza prawo. Ponadto, wobec użycia pojęcia "wydatków bieżących" w § 2 pkt 3 uchwały, niecelowe było wskazywanie w pkt 4, że nie uwzględnia się wydatków na inwestycje. Wprawdzie nie jest to zabieg zmieniający znaczenie przepisu prawa, jednak narusza on zasadę przyzwoitej legislacji (zbędne powtórzenia). Ustalając znaczenie pojęcia "wydatków" i wyłączając niektóre z nich według kryterium źródła dochodu, Rada Miejska dopuściła się nieuprawnionego zabiegu legislacyjnego.

Zgodnie z wykładnią literalną przepisu art. 90 ust. 2b u.s.o., do obliczania dotacji uwzględnia się wydatki wszystkich przedszkoli publicznych bez wyjątku. Przepis nie różnicuje wydatków według kryterium źródła dochodów na ich pokrycie. W podstawie naliczania dotacji powinny być zatem uwzględniane wszystkie wydatki bieżące, które zostały ujęte w planie finansowym. Są to zarówno wydatki pokrywane z dochodów własnych gmin, jak i opłat wnoszonych przez rodziców bez względu na to, z jakich źródeł dochodów konkretne wydatki będą finansowane. Taki pogląd wyrażany jest również w orzecznictwie administracyjnym, np. w wyroku NSA z 26 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2404/1. Wobec tego fakt, że część wydatków związanych z funkcjonowaniem przedszkoli publicznych znajduje swoje pokrycie w przychodach pochodzących np. z opłat uiszczanych przez rodziców, nie może prowadzić do zmiany ogólnej przewidzianej w budżecie kwoty wydatkowanej przez gminę na utrzymanie przedszkola publicznego. Dla prawidłowego określenia kwoty stanowiącej podstawę obliczenia dotacji, należy oddzielić wysokość wydatków od wysokości przychodów na ich pokrycie. Zdaniem strony, dopiero dnia 1 września 2013 r. dokonano nowelizacji u.s.o., zmieniającej m.in. zasady naliczania dotacji poprzez umożliwienie nieuwzględnienia wpłat rodziców, co przemawia za tym, że do 31 sierpnia 2013 r. nie było podstaw do takiego uszczuplania.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Pisza, wnosząc o jej oddalenie, wskazał, że uchwała podlegała badaniu Regionalnej Izby Obrachunkowej w Olsztynie, która nie stwierdziła przekroczenia ustawowych uprawnień. W kwestii zaś wykładni pojęcia wydatków bieżących organ odwołał się do pisma Ministerstwa Edukacji Narodowej z dnia 20 lipca 2011 r., znak: DKOW-WJST-BN-337-52/11. Uznał, że do podstawy ustalenia dotacji nie należy zaliczać wpłat rodziców za czynności opiekuńczo – wychowawcze i żywienie dzieci. Powołał się na stanowisko WSA w Olsztynie wyrażone w wyroku z dnia 11 września 2008 r., sygn. akt I SA/Ol 296/08.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), dalej "p.p.s.a." sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

W przedmiotowej sprawie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie zaskarżona została uchwała Rady Miejskiej w Piszu z dnia 28 grudnia 2012 r. nr XXVII/348/12 w sprawie ustalania trybu udzielania i rozliczania dotacji z budżetu Gminy Pisz szkołom i przedszkolom publicznym i niepublicznym, osobom prowadzącym wychowanie przedszkolne w innych formach niepublicznych oraz szkołom niepublicznym o uprawnieniach szkół publicznych, prowadzonym przez organy inne niż minister i jednostka samorządu terytorialnego. Wskazać należy, że przedmiotowa uchwała została wydana w oparciu o art. 18 ust. 2 pkt 15 oraz art. 41 ust. 1 u.s.g. oraz art. 80 ust. 4 oraz art. 90 ust. 4 u.s.o. Wyżej wymieniona uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko – Mazurskiego z 2013 r. pod poz. 2635 i stosownie do § 16 uchwała weszła w życie z dniem 1 września 2013 r. Została uchylona z dniem 13 stycznia 2017 r. uchwałą Rady Miejskiej w Piszu nr XXXIV/380/17 z dnia 30 marca 2017 r. (Dz. Urz. Woj. Warm. – Maz. z 2017 r., poz. 1604).

Przystępując do badania zgodności zaskarżonej uchwały z prawem, Sąd uznał, iż spełnione zostały formalne wymogi poddania uchwały kontroli sądowej. Nie budzi wątpliwości fakt, że zaskarżona uchwała jest uchwałą z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Skarga została wniesiona przez uprawniony do tego podmiot. Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. określa podmioty uprawnione do skierowania skargi na akt organu samorządu terytorialnego, jako "każdego, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej". Z powyższego należy wywodzić konieczność wykazania przez wnoszącego skargę, że uchwała w sposób rzeczywisty i bezpośredni narusza jego interes prawny, co trzeba rozumieć ograniczenie, zniesienie lub uniemożliwienie realizacji tego interesu. Przy czym w doktrynie i orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że interes prawny lub uprawnienie nie musi mieć podstawy wyłącznie w przepisach materialnych prawa administracyjnego, może to być także prawo cywilne lub prawo pracy. Istotne, by interes prawny wynikał z normy prawnej, opierał się na niej lub dał się z nią powiązać. Z normy prawnej wynikać może np. jakaś korzyść, której prawo pozwala oczekiwać, możność dążenia do jakiegoś skutku prawnego, możność obrony przed utratą już zdobytych uprawnień (vide wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 3 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Go 729/15). W przedmiotowej sprawie pełnomocnik skarżącej na rozprawie sądowej w dniu 3 października 2018 r. wyjaśnił, że interes prawny w zaskarżeniu uchwały, która aktualnie nie obowiązuje wynika z uszczerbku majątkowego którego doznała skarżąca poprzez nieotrzymanie dotacji w należytej wysokości. Pełnomocnik wskazał, że toczy się postępowanie o odszkodowanie przed sądem powszechnym (k. 60).

Dopuszczalności zbadania legalności zaskarżonego aktu nie wyklucza również fakt, że w dacie wniesienia skargi zaskarżona uchwała już nie obowiązuje. Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994 r. sygn. W 5/94 (Dz.U. Nr 109, poz. 527), ustalił powszechnie obowiązującą wykładnię art. 101 ust. 1 u.s.g., stwierdzając, że po pierwsze, przez uchwałę podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., rozumie się również uchwałę, która wprawdzie została uchylona lub zmieniona, lecz może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę oraz po drugie, przewidziana w art. 101 ust. 1 u.s.g. skarga na uchwałę organu gminy jest dopuszczalna również wtedy, gdy uchwała ta została wprawdzie uchylona lub zmieniona, lecz może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę. Jako że zaskarżona uchwała mimo jej uchylenia, stosowana jest do stanów faktycznych zaistniałych w przedmiotowej sprawie i na jej podstawie udzielono skarżącej dotacje oświatowe, to tym samym jej uchylenie nie stoi na przeszkodzie dokonania jej sądowej kontroli.

Przechodząc do merytorycznej oceny skargi, wskazać należy, że zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Oznacza to, iż każde działanie organu władzy, w tym rady miejskiej, musi mieć oparcie w obowiązującym prawie. W świetle art. 94 Konstytucji RP akty prawa miejscowego podejmowane są w oparciu o wyraźnie upoważnienie ustawowe. Organ administracji wykonując zatem kompetencje prawodawcze, zawarte w upoważnieniu ustawowym jest obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia.

W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości, lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia w trybie określonym w art. 90. Po upływie tego terminu organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (art. 93 ust. 1).

Jak wywnioskować należy z treści art. 91 ust. 4 u.s.g., stwierdzenie nieważności aktu samorządu terytorialnego może nastąpić tylko w razie istotnego naruszenia prawa. Podkreślić jednocześnie trzeba, że pojęcie istotnego naruszenia prawa ma charakter nieostry, co sprawia, że kwestia ta została pozostawiona do oceny sądu administracyjnego (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Zakamycze 2006, Andrzej Kabat).

Jako "istotne naruszenie prawa" będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, przyjęto m.in. wydanie aktu z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencje do jego podejmowania, przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, gdy na skutek tego naruszenia zapadła uchwała o innej treści, niż gdyby naruszenie nie wystąpiło, podejmowanie aktów bez podstawy lub z naruszeniem podstawy do ich podjęcia, a także przepisów prawa ustrojowego i przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię lub błędne zastosowanie (por. wyroki NSA z dnia 8 lutego 1996 r. sygn. SA/Gd327/95, OwSS 1996, Nr 3, poz. 90 czy z dnia 11 lutego 1998 r. sygn. II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998, Nr 3, poz. 79). "Istotne" naruszenie prawa, powodujące nieważność uchwał organu gminy, nie pokrywa się z przesłankami nieważności decyzji w rozumieniu w art. 156 § 1 kpa (wyrok NSA z dnia 18 września 1990 r. sygn. akt SA/Wr 849/90, ONSA 1990/4 poz. 2).

Skarżona w rozpoznawanej sprawie uchwała została wydana na podstawie art. 90 ust. 4 u.s.o., zgodnie z którym (w brzmieniu na dzień podjęcia uchwały) organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 2a-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji.

Z treści 90 ust. 4 u.s.o., przy uwzględnieniu poczynionych na wstępie rozważań, wynika, że organy jednostek samorządu terytorialnego upoważnione zostały do uszczegóławiania zasad przyznawania dotacji, poprzez określanie w sposób techniczny reguł jej przekazywania i rozliczania. Uchwała podjęta na podstawie tego przepisu nie może natomiast modyfikować ustawowych zasad udzielania dotacji. Organ wykonujący kompetencję prawodawczą zawartą w upoważnieniu ustawowym jest obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia. Nie jest upoważniony zatem ani do regulowania tego, co zostało już uregulowane ustawowo, ani też do wychodzenia poza zakres upoważnienia ustawowego. Nadto uchwała powinna uwzględniać istniejący stan prawny, a także brać pod uwagę istotę dotacji i jej charakter.

Ustanowiona tym przepisem kompetencja jednostki samorządu terytorialnego sprowadza się do ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji (a od 2009 r. także trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystywania), uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji oraz w rozliczeniu wykorzystania dotacji. Przez tryb udzielania dotacji należy rozumieć przede wszystkim wymagania formalne, jakich powinny dopełnić podmioty ubiegające się o dotację co oznacza, że tryb udzielania dotacji ma znaczenie bardziej techniczne (M. Pilich Ustawa o systemie oświaty Komentarz, 2008 wyd. II). Na tle przywołanego brzmienia art. 90 ust. 4 u.s.o. w orzecznictwie sądowym wskazywano, że sformułowanie "tryb rozliczania dotacji" oraz termin "sposób rozliczania dotacji" może odnosić się do czynności z zakresu księgowości i rachunkowości, a więc czynności o charakterze materialno - technicznym. Tryb rozliczania oznacza zwłaszcza zasady i terminy zgłaszania korekty danych stanowiących podstawę naliczenia dotacji, a także zwrotu niewykorzystanej dotacji jednostce samorządu, która ją udzieliła. Oznacza to, że ciężar tego zagadnienia - udzielania i rozliczania dotacji położony jest na obieg informacji i podstawowym kryterium udzielania dotacji, jakim jest liczba wychowanków danej jednostki (wyroki: WSA w Poznaniu z 15 lutego 2008 r., sygn. akt I SA/Po 151/07, WSA w Krakowie z dnia 10 listopada 2009r., sygn. akt I SA/Kr 1354/08, WSA w Kielcach z dnia 14 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Ke 665/09).

Zakwestionowany przez skarżącą zapis § 2 pkt 4 uchwały stanowił, że: "Przez wydatki, o których mowa w pkt 2 i 3 rozumie się wysokość środków przeznaczonych w budżecie Gminy Pisz dla przedszkola publicznego określoną w uchwale budżetowej na dany rok budżetowy, pomniejszoną o wydatki na inwestycje oraz wydatki finansowane z opłat wnoszonych przez rodziców, podzieloną przez liczbę dzieci uczęszczających do przedszkola publicznego".

W ocenie skarżącej, definiując w § 2 pkt 4 uchwały pojęcie "wydatki", Rada Gminy przekroczyła delegację ustawową z przepisu art. 90 ust. 4 u.s.o. Przepis ten nie daje bowiem uprawnienia do wskazywania dodatkowych kryteriów. Tymczasem w zaskarżonej uchwale podstawę obliczania dotacji ograniczono tylko do niektórych wydatków bieżących w przedszkolach publicznych, wyłączając wydatki finansowane wpłatami rodziców.

Odnosząc się do argumentacji strony skarżącej wskazać należy, że samo pojęcie "wydatków bieżących", zgodnie z wyrażanym w orzecznictwie poglądem (zob. wyrok NSA z 24 marca 2009 r. o sygn. akt. II GSK 284/08, z 17 stycznia 2008 r. o sygn. akt. II GSK 317/07, z dnia 3 marca 2015 r. sygn. akt II GSK 2450/13), a podzielanym przez skład orzekający w niniejszej sprawie, powinno być interpretowane tak, jak termin ten jest rozumiany na gruncie ustawy o finansach publicznych, tj. art. 165a ust. 6 uprzednio obowiązującej ustawy z 30 czerwca 2005 r. (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.) oraz art. 263 ust. 2 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.). Będą to zatem wydatki jednostki samorządu terytorialnego niebędące wydatkami majątkowymi z wyłączeniem wydatków ponoszonych na inwestycje i zakupy inwestycyjne, zakup i objęcie akcji oraz wniesienie wkładów do spółek prawa handlowego. Obecnie w art. 236 ust. 3 ww. ustawy wskazano przykładowe wydatki bieżące i wśród nich są m.in. wydatki jednostek budżetowych na wynagrodzenia i składki od nich naliczane, wydatki związane z realizacją statutowych zadań, świadczenia na rzecz osób fizycznych czy dotacje na zadania bieżące. W dacie uchwalenia skarżonej uchwały art. 165 u.f.p. nie zawierał co prawda takiego doprecyzowania, jednak jego zakres był interpretowany w orzecznictwie, w którym zwracano uwagę na to, że ustawodawca, określając podstawę obliczenia dotacji, wskazał na te wydatki, które zostały ustalone w budżecie i wyodrębnione ze względu na konkretny cel. Kryterium decydującym o uznaniu danego wydatku za wydatek bieżący w danej jednostce nie może być więc sposób przyporządkowania go do określonego rozdziału (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 5 października 2016 r., sygn. akt I SA/Gd 828/16).

W ocenie Sądu, należy zgodzić się ze stroną skarżącą, że unormowania zawarte w § 2 pkt 4 zaskarżonej uchwały w części obejmującej słowa: "oraz wydatki finansowane z opłat wnoszonych przez rodziców", wykraczają poza zakres upoważnienia wynikającego z art. 90 ust. 4 u.s.o.

Stosownie do poddanego kontroli sądu przepisu § 2 pkt 4 uchwały: "Przez wydatki, o których mowa w pkt 2 i 3 rozumie się wysokość środków przeznaczonych w budżecie Gminy Pisz dla przedszkola publicznego określoną w uchwale budżetowej na dany rok budżetowy, pomniejszoną o wydatki na inwestycje oraz wydatki finansowane z opłat wnoszonych przez rodziców, podzieloną przez liczbę dzieci uczęszczających do przedszkola publicznego".

Wskazać należy, że ustawodawca w momencie podjęcia przedmiotowej uchwały precyzyjnie wskazał zasady określania wysokości dotacji. I tak, w myśl art. 90 ust. 2b zd. 1 u.s.o., dotacje dla niepublicznych przedszkoli przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 75 % ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na niepełnosprawnego ucznia przedszkola i oddziału przedszkolnego w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez jednostkę samorządu terytorialnego - pod warunkiem, że osoba prowadząca niepubliczne przedszkole poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji.

Dotacje są przekazywane w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca na rachunek bankowy szkoły lub placówki (art. 90 ust. 3c u.s.o.).

Dotacje, o których mowa w ust. 1a-3b, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki (art. 90 ust. 3d u.o.s.o).

Wykładnia art. 90 ust. 2b u.s.o. prowadzi do wniosku, że podstawą obliczenia wysokości dotacji dla niepublicznych przedszkoli są po pierwsze wydatki ustalone w budżecie danej gminy, a po wtóre takie wydatki, które zostały wyodrębnione na konkretny cel – funkcjonowanie przedszkola publicznego. Oznacza to, że przy ustalaniu podstawy obliczania dotacji nie uwzględnia się dochodów, które służą finansowaniu wydatku. Ustawodawca, określając w art. 90 ust. 2b u.s.o. sposób wyliczenia wysokości dotacji dla przedszkoli niepublicznych, w żaden sposób nie odniósł się do źródeł dochodów, z których wydatki te są pokrywane.

W ocenie Sądu, art. 90 ust. 2b u.s.o. nie pozwala na tego rodzaju pomniejszenie wydatków bieżących. Przepis ten, jako podstawę obliczenia dotacji należnej niepublicznym placówkom przedszkolnym, wskazuje na ustaloną w budżecie kwotę będącą sumą wydatków bieżących bez możliwości jej korekty z uwagi na okoliczność, że część tych wydatków, jak w badanej sprawie, jest pokrywana przez rodziców. Sposób finansowania przez gminę wydatków publicznych nie zmienia kwoty ponoszonych przez nią wydatków. Kwota wydatków stanowiąca podstawę obliczenia dotacji, o jakiej mowa w art. 90 ust. 2b u.s.o., stanowi ogólną kwotę wydatków zaplanowanych w budżecie jako tych, które są ponoszone na utrzymanie jednego ucznia w przedszkolu publicznym. Kwota ta nie podlega pomniejszeniu o wydatki finansowane przez rodziców.

Sąd podziela i uznaje za własne jednolite stanowisko przyjmowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyroki: NSA z dnia 26 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2404/11, NSA z dnia 3 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 2450/13, NSA z dnia 16 maja 2018 r., sygn. akt I GSK 1219/18), że trzeba rozdzielić sferę wydatkowania od sfery źródeł finansowania ustalonych, zaplanowanych wydatków. Fakt, że część wydatków związanych z funkcjonowaniem przedszkoli publicznych znajduje swoje pokrycie w przychodach pochodzących np. z opłat uiszczanych przez rodziców, nie może prowadzić do zmiany ogólnej, przewidzianej w budżecie kwoty wydatkowanej przez gminę na utrzymanie przedszkola publicznego. Jest to bowiem jedynie sposób, w jaki ogólna kwota wydatków jest finansowana. Dla prawidłowego określenia kwoty stanowiącej podstawę obliczenia dotacji należy oddzielić wysokość wydatków od wysokości przychodów na ich pokrycie.

Zupełnie odrębną kwestią jest natomiast zasadność przeznaczania dotacji przez jej beneficjentów na wyżywienie podopiecznych w publicznych przedszkolach, w sytuacji kiedy ich rodzice ponoszą koszt wyżywienia poprzez uiszczanie opłat na rzecz danego niepublicznego przedszkola. Przedmiotem niniejszego postępowanie jest jednak ocena legalności ustalonej w uchwale podstawy obliczania dotacji, a nie kontrola sposobu jej wykorzystania.

Uznając zarzuty skargi za zasadne, skonstatować należy, że art. 90 ust. 4 u.s.o., upoważnia organy jednostek samorządu terytorialnego jedynie do uszczegóławiania zasad przyznawania dotacji poprzez określanie sposobu przekazywania i rozliczania dotacji. Uchwała nie może natomiast modyfikować ustawowych zasad udzielania dotacji. Przepis art. 90 ust. 4 u.s.o. nie nadaje uprawnienia organom stanowiącym rady gminy do wskazania w uchwale dodatkowych kryteriów czy też zmiany zasad obliczania wysokości dotacji. Rada Miasta ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji w formie uchwały, której przepisy powinny być zgodne z regulacją ustawową, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca (zob. wyrok NSA z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt II GSK 299/12).

Podkreślić należy, że zaskarżona uchwała w myśl § 16 weszła w życie z dniem 1 września 2013 r. W ówczesnym stanie prawnym, na dzień 1 września 2013 r. art. 90 ust. 2b miał następujące brzmienie: "Dotacje dla niepublicznych przedszkoli przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 75 % ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na niepełnosprawnego ucznia przedszkola i oddziału przedszkolnego w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez jednostkę samorządu terytorialnego - pod warunkiem, że osoba prowadząca niepubliczne przedszkole poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. W przypadku braku na terenie gminy przedszkola publicznego, podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę na prowadzenie przedszkola publicznego".

Nowelizacja art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty, która wprowadziła możliwość pomniejszenia dotacji o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie, weszła w życie dopiero z dniem 1 września 2015 r. na mocy art. 1 pkt 20 lit. c) ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. (Dz.U. z 2013 r., poz. 827).

Od dnia 1 września 2013 r. do dnia 1 września 2015 r. przepis art. 90 ust. 2b nie uległ zmianie. W ustawie nowelizującej z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2013, poz. 827) co prawda w art. 1 pkt 20 lit. c) ustawodawca nadał nowe brzmienie art. 90 ust. 2b jednak w ostatnim art. 18 pkt 4) określającym datę wejścia przedmiotowej ustawy nowelizującej wyraźnie wskazano, że pkt 20 lit. c) wchodzi w życie z dniem 1 września 2015 r., a nie z dniem 1 września 2013 r. tak jak pozostałe przepisy omawianej ustawy. W roku 2015 kolejna nowelizacja art. 90 ust. 2b ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. miała miejsce z dniem 31 marca 2015 r. na mocy art. 7 pkt 1 lit. b) i c) ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (D.U. z 2015, poz. 357).

Wskazać jednocześnie należy, że w art. 14 ust. 1 ustawy nowelizującej z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2013, poz. 827) ustawodawca wprowadził przepis intertemporalny, z którego wynika, że do dnia 31 sierpnia 2015 r. dotacje dla niepublicznych przedszkoli przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 75% ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia, pomniejszonych o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie, stanowiące dochody budżetu, gminy – jednak przepis ten stoi w oczywistej sprzeczności z treścią art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty obowiązującego w okresie od 1 września 2013 r. do 1 września 2015 r.

W ocenie Sądu przepisy przejściowe mają wpływ na moc obowiązującą aktu, nie mogą natomiast modyfikować jego charakteru prawnego. Nie sposób bowiem przyjąć aby racjonalny ustawodawca wprowadzając nowelizację ustawy o systemie oświaty doprowadził do sytuacji prawnej w której w porządku prawnym istnieją dwa sprzeczne ze sobą uregulowania.

Abstrahując od wskazanych wątpliwości co do kolejnych nowelizacji ustawy o systemie oświaty, wskazać należy, że bezsporne jest to, że na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały – 28 grudnia 2012 r. przepis art. 90 ust. 2b nie uprawniał Rady Miejskiej w Piszu do wprowadzenia zakwestionowanych w § 2 pkt 4 zaskarżonej uchwały modyfikacji zasad podziału dotacji w odniesieniu do regulacji ustawowych. Wobec powyższego w związku z wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP zasadą legalizmu nakładającą na organy administracji publicznej obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa, zdaniem Sądu, podjęcie przez organ uchwały w zakresie zaskarżonego postanowienia z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego określonego w art. 90 ust. 4 u.o.s.o i z naruszeniem art. 90 ust. 2b u.o.s.o. stanowiło istotne naruszenia prawa, które uzasadniało stwierdzenie nieważności § 2 pkt 4 zaskarżonej uchwały w części obejmującej słowa: "oraz wydatki finansowane z opłat wnoszonych przez rodziców" w oparciu o art. 147 § 1 p.p.s.a.

W pozostałym zakresie skargę oddalono. W ocenie Sądu zapis wskazujący, że: "przez wydatki o których mowa w pkt 2 i 3 rozumie się wysokość środków przeznaczonych w budżecie Gminy Pisz dla przedszkola publicznego określoną w uchwale budżetowej na dany rok budżetowy, pomniejszoną o wydatki inwestycyjne" – nie zmienia znaczenia przepisu prawa powszechnie obowiązującego i stanowi jedynie zbędne powtórzenie.

O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 § 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Do niezbędnych kosztów postępowania zaliczono wpis sądowy od skargi i wynagrodzenie radcy prawnego stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).