Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1174/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-10-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 7,  art. 57
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Rzążewska Sędziowie sędzia NSA Krystyna Borkowska sędzia NSA Tadeusz Geremek (spr.) Protokolant Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 29 października 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 205/07 w sprawie ze skargi M. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2007r. uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2006r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Sąd orzekając w sprawie przyjął następujący stan faktyczny:

Decyzją z dnia [...] października 2006 r., nr [...] Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając z wniosku M. W., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w A. z dnia [...] stycznia 2005 r., nr: [...] (błędnie wskazanej przez organ jako decyzja, nr: NB. [...]), udzielającej B. i J. T. pozwolenia na użytkowanie samowolnie wybudowanego budynku gospodarczo-garażowego na działce oznaczonej nr ewid. [...], położonej przy ul. [...] w A.. Podstawą powyższego rozstrzygnięcia organu I instancji było uznanie, iż wnioskodawca nie jest stroną w postępowaniu administracyjnym w rozumieniu art. 28 Kpa., z uwagi na brak wskazania interesu prawnego, gdyż w ocenie Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego stroną postępowania dotyczącego pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczo-garażowego jest wyłącznie inwestor B. i J. T., gdyż wynika to wprost z art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego (Dz. U. z 2003r. Nr 207 poz. 2016 ze zm.).

Odwołanie od powyższej decyzji złożył M. W. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, w szczególności przepisów art. 28 Kpa, a ponadto z naruszeniem zasad postępowania określonych w dyspozycjach art. 6, 7 i 8 Kpa, jak również o spowodowanie przeprowadzenia postępowania na zasadach określonych przepisami prawa, przede wszystkim, mając na uwadze stosowne artykuły Kodeksu postępowania administracyjnego oraz obowiązujące przepisy prawa materialnego, dotyczące przedmiotu postępowania.

Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż zaskarżona decyzja udzielająca Państwu T. pozwolenia na użytkowanie samowolnie wybudowanego budynku gospodarczo-garażowego, wydana została na podstawie art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r. Organ podniósł, iż ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 718) w art. 1 pkt 49 wprowadziła zmianę do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, polegającą na dodaniu do art. 59 Prawa budowlanego ust. 7 w brzmieniu "stroną w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor". Zmiana ta weszła w życie dnia 11 lipca 2003 r. Dlatego też, w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, jakkolwiek postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest nowym postępowaniem administracyjnym, to ustalenie kręgu podmiotów, którym przysługuje przymiot strony w tym postępowaniu, odbywa się na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, a te ograniczają zakres podmiotowy postępowania, procedowanego w trybie art. 59 Prawa budowlanego, tylko i wyłącznie do inwestorów.

Skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł M. W.. W uzasadnieniu swojej skargi skarżący wskazał, iż fakt, że jest on stroną postępowania administracyjnego, potwierdzały wcześniej otrzymywane przez niego i jego żonę, rozstrzygnięcia organu administracji, zapadłe w sprawie samowolnej budowy przez B. i J. T. budynku garażowo-gospodarczego. Ponadto w ocenie M. W. niezrozumiałe jest, że do przepisów Prawa budowlanego z 1974r., na podstawie których wszczęto postępowanie w sprawie samowoli budowlanej, zastosowano art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane z 1994r.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2007r. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Sąd I instancji w uzasadnieniu swojego orzeczenia wskazał, że nie można podzielić poglądu organu, iż w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, opartej na przepisie art. 59 znowelizowanej ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane nikt poza inwestorem nie posiada legitymacji do zainicjowania takiego postępowania z tego powodu, iż § 7 tego przepisu stanowi, że stroną takiego postępowania jest jedynie inwestor. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest postępowaniem nowym, a jego przedmiotem jest ocena, czy decyzja taka nie jest dotknięta jedną z wad ujętych w art. 156 § 1 Kpa. Jeśli zatem przedmiotem badania w sprawie o stwierdzenie nieważności jest legalność aktu administracyjnego, to zadaniem organów jest ustalenie czy akt taki odpowiada prawu. Oceną organów jest zatem objęta nie tylko strona formalna decyzji, lecz przede wszystkim jej treść i z tego punktu widzenia, zgodnie z dyspozycją art. 28 Kpa, należy dokonać oceny interesu prawnego wnioskodawcy. Inaczej mówiąc, przy ocenie legitymacji wnioskodawcy organ prowadzący postępowanie nadzorcze nie może pominąć istoty badanego rozstrzygnięcia administracyjnego, ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że przepis, na którym oparto kwestionowane rozstrzygnięcie, nie przewiduje udziału w sprawie wnioskodawcy. Może być bowiem tak, że organ wydający kontrolowaną w postępowaniu nadzorczym decyzję zastosował niewłaściwy przepis prawa jako jej podstawę, a wówczas ograniczenie udziału w sprawie wnioskodawcy, wynikające z treści wadliwie zastosowanego przepisu, w ogóle nie istnieje. Z tego względu przyjąć należy, że organy oceniające legitymację strony w postępowaniu nadzorczym nie mogą ograniczać swojego wstępnego badania tylko do tego, czy ze względu na zastosowany przepis, wnioskodawca był stroną postępowania zwykłego. Dodać tu trzeba, że ograniczenie w postępowaniu budowlanym udziału innych osób niż inwestor ma na celu uproszczenie i przyspieszenie procesów inwestycyjnych. Zasada ta nie ma jednak zastosowania do ewentualnego legalizowania samowoli budowlanych, gdyż nie taki był cel ustawodawcy, po drugie nie może ograniczać obrony słusznych interesów stron w przypadku samowoli, powstałych przed wejściem w życie tych przepisów. Dalej Sąd I instancji wywodzi, że odnosząc powyższe uwagi do kontrolowanej przez Sąd sprawy, stwierdzić trzeba, iż postępowanie zmierzające do ustalenia samowoli budowlanej, a także w rezultacie decyzja nakazująca podjęcie określonych czynności prowadzących do jej legalizacji oparte były o przepisy ustawy z dnia 24 października 1974r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.). Stroną inicjującą to postępowanie, która brała też udział w jego poszczególnych fazach, był skarżący. Jedynie zaskarżona decyzja kończąca postępowanie legalizacyjne przez udzielenie pozwolenia na użytkowanie samowolnie wzniesionego obiektu została oparta na przepisie art. 59 znowelizowanej ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.). W związku z treścią § 7 tego przepisu organy przyjęły, że wnioskodawca w sprawie samowoli nie jest już stroną w tej fazie postępowania, gdyż, zdaniem organów, wszczęto bowiem odrębne postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku. Zdaniem WSA w Warszawie nie jest jednak dopuszczalne zastosowanie trybu przewidzianego w art. 59 § 7, do legalizacji samowoli budowlanej, gdyż tryb taki, wyłączający udział osób trzecich, ustanowiony został dla ochrony interesów inwestora, który w toczącym się na podstawie znowelizowanych przepisów Prawa budowlanego uzyskał pozwolenie na budowę, przechodząc wcześniej poszczególne fazy postępowania. W tym względzie Sąd I instancji podzielił poglądy wyrażone w następujących wyrokach WSA w Warszawie: z dnia 2005.12.07, sygn. akt VII SA/Wa 911/05,LEX nr 190893: Zgodnie z treścią art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 r. Nr 89, poz. 414 ze zm.) stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Dotyczy to jednak sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest wydawana po zakończeniu budowy zrealizowanej na podstawie funkcjonującego w obrocie prawnym pozwolenia na budowę. Nie dotyczy to natomiast sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest skutkiem legalizacji samowoli budowlanej. oraz z dnia 2005.10.13, sygn. akt VII SA/Wa 225/05, LEX nr 191341: Postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest końcowym etapem procesu inwestycyjnego, w którym organ dokonuje sprawdzeń, czy wybudowany obiekt może być użytkowany w sposób określony w wydanych na etapie wstępnym decyzji w przedmiocie warunków zabudowy i pozwolenia na budowę. W tym trybie nie może być natomiast sankcjonowana samowolna zmiana sposobu użytkowania obiektu.

Ponadto zdaniem Sądu I instancji ustalenie w postępowaniu zwykłym, że samowola powstała pod rządami przepisów ustawy z dnia 24 października 1974r. - Prawo budowlane przesądza o konieczności zastosowania do legalizacji samowoli przepisów tej właśnie ustawy, a nakaz wykonania określonych czynności w celu uzyskania pozwolenia na użytkowanie wydany w oparciu o art. 42 winien skutkować zastosowaniem trybu i przesłanek ujętych w tym przepisie. Por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 2005.09.21, sygn. akt VII SA/Wa 244/05, LEX nr 194702: Do obiektu całkowicie wybudowanego w czasie obowiązywania ustawy z dnia 24 października 1974r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), w zakresie regulacji dotyczącej pozwolenia na użytkowanie stosuje się również unormowania tej samej ustawy. Pozwolenie na użytkowanie jest bowiem jednym z etapów (końcowych) legalizacji samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego. Sprawa podlega ocenie na podstawie unormowań zawartych w art. 42 ww. ustawy z 1974r.

Skargę kasacyjną od powyższego rozstrzygnięcia złożył Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zarzucając naruszenie przepisu art. 157 § 3 Kpa poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przepis ten nie daje podstawy do wydania decyzji o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji na wniosek osoby nie posiadającej statusu strony postępowania w rozumieniu art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż zgodnie z treścią art. 157 § 2 Kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, natomiast § 3 tego przepisu przewiduje, że odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje w drodze decyzji W niniejszej sprawie Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wszczęcia postępowania na wniosek M. W.. Jak wskazał organ wniosek złożyła osoba nie mająca przymiotu strony. Decyzja organów administracji wydana została w oparciu o przepis art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego po poprzednim wszczęciu na wniosek postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie samowolnie wybudowanego budynku gospodarczo – garażowego. Wnoszący skargę kasacyjną podkreśla, że ustawa z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (DZ. U. z 2003r. NR 80 poz. 718) w art. 1 pkt 49 wprowadziła zmianę do ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, polegającą na dodaniu do art. 59 Prawa budowlanego ustępu 7 w brzmieniu: "stroną w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor". Zmiana ta weszła w życie 11 lipca 2003r. Tym samym zdaniem skarżącego organu procedowanie w trybie art. 59 Prawa budowlanego ogranicza zakres podmiotowy postępowania tylko i wyłącznie do inwestorów. Z tego względu – podnosi Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego – jakkolwiek postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest nowym postępowaniem administracyjnym, to ustalenie kręgu podmiotów, którym przysługuje przymiot strony w tym postępowaniu odbywa się na podstawie przepisu art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego. Przepis ten ma szczególny charakter wobec ogólnej normy art. 28 Kpa i wyłącza z postępowania osoby, które nie są inwestorem.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna okazała się niezasadna.

Zgodnie z przepisem art. 15 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, stosownie do przepisów ustawy.

W myśl przepisu art. 174 wskazanej ustawy, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1. naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2. naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania, iż naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kasacja nie odpowiadająca tym wymogom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia Sądowi ocenę zasadności.

Zgodnie z literalną treścią przepisu art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 r. Nr 89, poz. 414 ze zm.) stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Należy jednak pamiętać, że dotyczy to tylko sytuacji, w których decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest wydawana po zakończeniu budowy zrealizowanej na podstawie funkcjonującego w obrocie prawnym pozwolenia na budowę. Nie dotyczy to natomiast sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest skutkiem legalizacji samowoli budowlanej lub odstępstw od warunków pozwolenia zakończonych pozwoleniem na użytkowanie obiektu wydanego w wyniku postępowania legalizacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że omawiany przepis art. 59 ust. 7 należy stosować z uwzględnieniem skutków systemowej zmiany, której ustawodawca dokonał w 2003r. Podkreślić w tym miejscu wypada, że choć podstawowym celem tej nowelizacji było uproszczenie procedur związanych z przebiegiem procesu budowlanego to sens i cel dokonanych zmian przepisów Prawa budowlanego nie miał polegać na pozbawieniu funkcji gwarantującej ochronę obywatela przed negatywnymi skutkami działania organu. Mając to na uwadze prawodawca w art. 28 ust. 2 ograniczył krąg podmiotów, którym przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie pozwolenia na budowę. Konsekwencją tej regulacji było również wprowadzenie zmian do treści art. 59 ust. 7 wskazując na inwestora jako jedyną stronę biorącą udział w tym końcowym fragmencie szeroko rozumianego procesu inwestycyjnego. Nie sposób jednak nie zauważyć, że proceduralne zawężenie kręgu podmiotów na tym etapie postępowania do jednej tylko strony (inwestora) jest skutkiem i wynikiem legalnego postępowania inwestora, który przystępując do użytkowania obiektu ma wykazać wykonanie inwestycji zgodnie z pozwoleniem. Zupełnie inna przedmiotowo, a także podmiotowo sytuacja ma zaś miejsce kiedy decyzja o zezwoleniu na użytkowanie obiektu jest efektem niezgodnego z prawem zachowania się inwestora. Dyspozycja art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego ma zastosowanie tylko w stanie prawnym i faktycznym, w którym inwestor uprzednio uzyskał pozwolenie na budowę, a następnie realizuje proces budowlany zgodnie z pozwoleniem. Tylko w takim przypadku – w ocenie składu orzekającego – można uznać, że interesy innych podmiotów, które były eksponowane i podlegały ocenie we wcześniejszych etapach szeroko pojmowanego procesu budowlanego nie zostaną naruszone. Istotne odstąpienie od warunków pozwolenia na budowę skutkuje naruszeniem warunków pozwolenia i w konsekwencji może naruszać interesy innych osób, dlatego potrzebna jest procesowa gwarancja ochrony tych interesów.

Powyższe stanowisko znajduje wprost oparcie także w treści art. 57 Prawa budowlanego. Z przepisu tego wynika bowiem, że wszczynające postępowanie w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie zawiadomienie o zakończeniu budowy winno zawierać m.in. oświadczenie kierownika budowy o zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę (art. 57 ust. 1 pkt 2), a w razie zmian nie odstępujących w sposób istotny od zatwierdzonego projektu lub warunków pozwolenia na budowę, dokonanych podczas wykonanych robót do zawiadomienia należy dołączyć kopie rysunków z naniesionymi zmianami, a w razie potrzeby także uzupełniający opis (art. 57 ust. 2 zd. 1).

Reasumując nie ma racji wnoszący skargę kasacyjną, że w przedmiotowej sprawie art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego nie ma w ogóle zastosowania. Wskazać bowiem należy, że przepis art. 59 ust. 7 ww. ustawy, zgodnie z którym stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor, dotyczy tylko sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie wydawana jest po zakończeniu budowy zrealizowanej na podstawie funkcjonującego w obrocie prawnym pozwolenia na budowę i nie dotyczy to sytuacji gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest skutkiem legalizacji samowoli budowlanej. Taka sytuacja występuje w niniejszej sprawie.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie przepisu art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270) orzekł jak w sentencji wyroku.

T.M. Geremek M. Rzążewska K. Borkowska