Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 572/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184, art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 7, 8 par. 1, 77 par. 1, 80 i 107 par. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: par. 3 ust.1 pkt 8 i par. 3 ust. 2 pkt. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 71
law: Rozpozradzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko
article: art. 31 ust. 1 pkt. 1, art. 35 ust. 1 pkt. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ogólnopolskiego Stowarzyszenia P. "P." z siedzibą w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 września 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 77/19 w sprawie ze skarg M. N. i J. R.-R. na decyzję Wojewody M. z dnia 26 listopada 2018 r. nr ... w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 września 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 77/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), oddalił skargi M. N. i J. R. - R. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 26 listopada 2018 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

W skardze kasacyjnej Ogólnopolskie Stowarzyszenie P. "P." z siedzibą w R. zaskarżyło powyższy wyrok w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1) art. 141 § 4 oraz art. 3 § 1, art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 7, 8 § 1, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. przez niewyjaśnienie na podstawie, jakich dowodów sąd uznał, iż nie dojdzie do sumowania mocy EIRP na azymutach 45°, 120°, 175° jeżeli szerokość wiązki anteny wynosi 120° i tym samym musi zaistnieć zjawisko kumulacji; wadliwe przyjęcie, iż do ustalenia faktycznego obszaru oddziaływania obiektu nie istnieje konieczność badania oddziaływania na środowisko kilku stacji bazowych znajdujących się w sąsiedztwie. Ponadto Sąd zanegował jednolite stanowisko wskazujące, wprost, że koniecznym jest ustalenie maksymalnych mocy anten oraz pochyleń,

2) art. 35 ust 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w związku z § 2 ust 1 pkt 7 a-d w związku z § 3 ust 8 pkt a-g rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w powiązaniu z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przez jego błędną interpretację polegającą na dokonaniu kwalifikacji pojedynczych elementów przedsięwzięcia (moc EIRP anten w sektorach się kumuluje) oraz przyjęciu, iż organy nie muszą uwzględniać maksymalnej moc EIRP oraz maksymalnych tilty anten, co stoi w sprzeczności z jednolitym orzecznictwem NSA.

Wobec powyższego wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329; dalej: p.p.s.a.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: Prawo budowlane) w związku z przepisami § 2 ust. 1 pkt 7 lit. a) – d) i § 3 ust. 8 pkt a – g (powinno być § 3 ust. 1 pkt 8 lit. a) – g) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (dalej: Rozporządzenie z 9 listopada 2010 r.).

Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ architektoniczno-budowlany sprawdza m.in. zgodność projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska.

Z uwagi na to, że przedmiotem decyzji jest stacja bazowa telefonii komórkowej, organ miał obowiązek:

- po pierwsze, dokonać kwalifikacji planowanej inwestycji jako ewentualnego przedsięwzięcia mogącego zawsze albo potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, stosownie do przepisów Rozporządzenia z 9 listopada 2010 r.;

- po drugie, dokonać oceny, czy i w jakim ewentualnie zakresie przedmiotowa inwestycja obejmująca instalację wytwarzającą pole elektromagnetyczne (PEM) przekracza dopuszczalne poziomy PEM określone rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymywania tych poziomów (dalej: Rozporządzenie z 30 października 2003 r.).

Z akt sprawy wynika, że oba wymienione zagadnienia zostały w sposób właściwy uwzględnione przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy.

Organ odwoławczy w wydanej decyzji wyjaśnił prawidłowo, że kwalifikacja badanej inwestycji oparta została na dwóch kryteriach określonych w § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 Rozporządzenia z 9 listopada 2010 r., mianowicie:

1 – równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny;

2 – odległość miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

przy czym równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna.

Uwzględniając powyższe unormowanie organ odwoławczy przeprowadził analizę zgromadzonej dokumentacji projektowej, w tym dokumentu kwalifikacji przedmiotowej instalacji pod względem oddziaływania na środowisko, dochodząc w rezultacie do wniosku, że wnioskowana inwestycja nie wymagała uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, gdyż z uwagi na konfigurację anten sektorowych miejsca dostępne dla ludności wyznaczone wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania poszczególnych anten nie znajdują się w obszarze granicznym wyznaczonym zgodnie z rozporządzeniem, a występowanie pól o wartościach wyższych niż dopuszczalne odnotowano wyłącznie w wolnej przestrzeni na wysokości niedostępnej dla ludności.

Dla dokonanej oceny niewątpliwie znaczenie miały ustalenia charakteryzujące przedmiotową stację bazową telefonii komórkowej w zakresie określonych w projekcie budowlanym: kierunków (azymutów) głównych wiązek promieniowania anten sektorowych, równoważnej mocy promieniowanej izotropowo wyznaczonej dla pojedynczych anten, dopuszczalnego pochylenia wiązki poszczególnych anten (tilt elektryczny lub mechaniczny), wymaganej wysokości środka zawieszenia anten sektorowych.

W niniejszej sprawie istotne było to, że organ odwoławczy, opierając się na konkretnych danych dotyczących parametrów zaprojektowanej stacji bazowej wskazał na brak możliwości zmian kierunków anten sprawiający, iż nie będzie możliwe przekroczenie dopuszczalnych wielkości mocy promieniowania. W szczególności organ wyjaśnił, że z uwagi na przyjęte rozwiązania projektowe można było stwierdzić, że ludność nie będzie miała dostępu do obszaru, dla którego zostanie przekroczony dopuszczalny poziom elektromagnetycznego promieniowania niejonizującego. Organ odwoławczy na podstawie dokumentów dołączonych do projektu budowlanego wywiódł, że realizacja przedmiotowej inwestycji nie wpłynie negatywnie na możliwość ewentualnej przyszłej zabudowy na działkach sąsiednich, gdyż pole elektromagnetyczne o wartości 0,1 W/m² przy maksymalnym pochyleniu wiązek występować będzie na wysokości 51,3 m. Ponadto z uzasadnienia decyzji wynika, że organ odwoławczy kierował się właściwym rozumieniem pojęcia "miejsca dostępnego dla ludności" oraz potrzebą zapewnienia ochrony interesów osób trzecich przed oddziaływaniem spornej inwestycji w związku z emisją pola elektromagnetycznego.

Podkreślenia wymaga, że Sąd Wojewódzki oceniając zaskarżoną decyzję zasadnie zaakceptował stanowisko przyjęte przez organ odwoławczy. Wbrew zarzutowi kasacyjnemu Sąd Wojewódzki prawidłowo wyjaśnił jakie uwarunkowania prawne i faktyczne determinowały zatwierdzenie przez organ projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę.

Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu wyroku precyzyjnie wskazał jakie dokumenty zawarte w projekcie budowlanym były podstawą do oceny zgodności przedmiotowej inwestycji z wymaganiami ochrony środowiska.

Nietrafnie podniesiono w skardze kasacyjnej pominięcie przez Sąd Wojewódzki kryteriów technicznych wyznaczających maksymalne wielkości emisji pola elektromagnetycznego przez anteny sektorowe zaprojektowanej stacji bazowej telefonii komórkowej.

Zarówno organ odwoławczy, jak też Sąd Wojewódzki, wskazały na dokumentację zawierającą analizę danych uwzględniających minimalne i maksymalne pochylenie wiązek poszczególnych anten na wyznaczonych azymutach.

W uzasadnieniu wyroku Sąd Wojewódzki odnotował, że przy projektowaniu przedmiotowej inwestycji zachowano warunki z decyzji lokalizacyjnej, w tym wskazujące na to, że dopuszczalne pochylenie wiązki (tilt elektryczny lub mechaniczny) nie może być większy niż 10,0° w stosunku do poziomu, przy czym wyraźnie zakazano zwiększenia pochylenia wiązki ponad wyznaczoną wartość. Dodatkowo ustanowiono warunek, że w przypadku instalowania urządzeń pozwalających na elektryczne lub mechaniczne regulowanie pochylenia wiązki ponad wyznaczoną wartość wymagane będzie uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Sąd Wojewódzki podkreślił przy tym, że zawarta w opisie technicznym metoda montażu anten sektorowych całkowicie uniemożliwia jej mechaniczne pochylenie.

W takim stanie sprawy Sąd Wojewódzki trafnie zaznaczył w uzasadnieniu wyroku, że przedmiotowa stacja składa się z trzech anten sektorowych, zwróconych w różnych kierunkach, a możliwość zmian kierunków anten sektorowych jest niemożliwa.

Sąd Wojewódzki wyjaśnił również prawidłowo, że przy wyznaczaniu odległości miejsc dostępnych dla ludności uwzględnieniu podlegał zarówno kierunek (azymut) głównej wiązki promieniowania anteny, jak i jej pochylenie.

Odnosząc się do zarzutów skarżących, Sąd Wojewódzki słusznie zwrócił uwagę, że rozwiązania techniczne przedstawione w projekcie budowlanym odpowiadają prawu, a ewentualne naruszenie przepisów poprzez zrealizowanie inwestycji niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym może stanowić podstawę do wszczęcia postępowania przez organ nadzoru budowlanego.

Dodatkowo w tym kontekście należy zwrócić uwagę, że w ustawie Prawo ochrony środowiska w Dziale VI zatytułowanym "Ochrona przed polami elektromagnetycznymi" zawarte są regulacje (art. 121 – 126), których zadaniem jest ochrona przed polami elektromagnetycznymi. Nakładają one na prowadzącego instalacje i jej użytkownika obowiązek wykonywania pomiarów poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku bezpośrednio po rozpoczęciu użytkowania instalacji lub urządzenia oraz każdorazowo w przypadku zmiany warunków pracy instalacji lub urządzenia, w tym zmiany spowodowanej zmianami w wyposażeniu instalacji lub urządzenia, o ile zmiany te mogą mieć wpływ na zmianę poziomów pól elektromagnetycznych, których źródłem jest instalacja lub urządzenie i zgłaszania ich właściwemu organowi (art. 122a). Nakazują też wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska uwzględniać w ramach państwowego monitoringu środowiska zadania związane z okresowymi badaniami kontrolnymi poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku. (art. 123).

Warto w tym miejscu wskazać na wyrażony w orzecznictwie pogląd, że pozwolenie na budowę wydaje się dla inwestycji o określonych parametrach, a gdyby się zdarzyło, że inwestor dokona modyfikacji parametrów stacji bazowej, to sytuację taką należy rozpatrzyć w kategorii odstępstwa od udzielonego pozwolenia. Zwraca się uwagę na to, że sposób wykonania i użytkowania inwestycji może być weryfikowany w odrębnych postępowaniach przez właściwe organy nadzoru budowlanego, inspekcji sanitarnej czy inspekcji ochrony środowiska (por. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2022 r. II OSK 1219/20).

Nawiązując do zarzutu kasacyjnego dotyczącego przepisów wymienionego Rozporządzenia z 9 listopada 2010 r. należy stwierdzić, że niezasadnie zakwestionowano "dokonanie kwalifikacji pojedynczych elementów przedsięwzięcia (moc EIRP anten w sektorach kumuluje się)".

Po pierwsze, omówione wyżej uwarunkowania techniczne przedmiotowej stacji zostały należycie uwzględnione w ramach kwalifikacji danego przedsięwzięcia pod kątem wymogu uzyskania decyzji środowiskowej.

Po drugie, należy przywołać uchwałę NSA z dnia 7 listopada 2022 r. sygn. akt III OPS 1/22, w której stwierdzono, że przy kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych na podstawie § 3 ust. 1 pkt 8 i § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r. poz. 71, ze zm.), jako inwestycji mogącej potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, należy brać pod uwagę równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny także wówczas, gdy w skład instalacji wchodzi kilka anten.

Jak wskazano w uzasadnieniu przytoczonej uchwały, parametr z § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia ani się nie sumuje, ani nie kumuluje, gdyż nie ma ku temu podstaw. Potwierdza to wnioski wynikające z wykładni językowej, a dodatkowo podważa argument tezy przeciwnej, odwołujący się do wykładni funkcjonalnej, że za koniecznością sumowania i stosowania § 3 ust. 2 pkt 3 do instalacji określonych w § 3 ust. 1 pkt 8 przemawiać miałby wzgląd na ochronę zdrowia i życia człowieka. Zapewnienie tej ochrony jest bowiem gwarantowane innymi przepisami.

Wobec powyższego należało uznać, że w sprawie wyjaśnione zostały wszystkie okoliczności istotne w aspekcie art. 31 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego oraz przepisów § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 Rozporządzenia z 9 listopada 2010 r.

Tym samym niezasadny okazał się zarzut kasacyjny odnoszący się do przepisów art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z przepisami art. 7, 8 § 1, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a.

Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu wyroku wyjaśnił w sposób wyczerpujący wszystkie kwestie związane z oceną zachowania w zatwierdzonym projekcie budowlanym wymogów ochrony środowiska, a w szczególności norm określających dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych w środowisku, gwarantujących ochronę miejsc dostępnych dla ludności oraz terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową.

W skardze nie przedstawiono żadnych argumentów odnoszących się do konkretnych ustaleń stanu faktycznego oraz materiału dowodowego powołanego przez Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu wyroku.

Ogólnikowe uwagi, zaczerpnięte z uzasadnień wyroków wydanych w innych sprawach przez sądy administracyjne, nie mogły podważyć oceny Sądu Wojewódzkiego, dokonanej na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach niniejszej sprawy.

Zauważyć należy, że zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania nie mogą być formułowane w oderwaniu od przepisów prawa materialnego, wyznaczających kierunek czynności wyjaśniających w danej sprawie. Tymczasem strona skarżąca nie przedstawiła przepisów prawa materialnego, które stanowiłyby podstawę do ustalenia zjawiska kumulacji oddziaływania przedmiotowej stacji bazowej z innymi obiektami tego rodzaju.

Kwestia wyznaczenia obszaru oddziaływania projektowanego obiektu budowlanego jest normowana przepisami prawa, których nie powołano w podstawie kasacyjnej. W rezultacie zarzut dotyczący tego zagadnienia nie mógł być skuteczny.

W konsekwencji skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.

-----------------------

7