Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 276/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2015-07-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par 1 pkt 2, par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie Sędzia NSA Halina Kremis – spr. Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant Starszy asystent sędziego Malwina Jaworska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 lipca 2015 r. sprawy ze skargi I.K. i J. K. wspólników spółki cywilnej P.-V. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. – po rozpatrzeniu wniosku I.K. i J.K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, w której Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., decyzją z dnia [...] r. ([...]), stwierdziło wydanie z naruszeniem prawa decyzji Wójta Gminy D. z [...] r. (Nr [...]), zatwierdzającej na wniosek M.B. i E.B. projekt podziału nieruchomości położonej w gminie D., oznaczonej geodezyjnie jako działka nr 219/8, AM-3, obręb D. – utrzymało w mocy pierszoinstancyjne rozstrzygnięcie, powołując się na art. 138 § 1 pkt 1, w zw. z art. 127 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej "k.p.a.").

Kolegium ustaliło, że decyzją z [...] r. (Nr [...]) Wójt Gminy D. zatwierdził na wniosek E.B. i M.B. projekt podziału nieruchomości położonej w gminie D., oznaczonej geodezyjnie jako działka gruntu nr 219/8, AM – 3, obręb D. wywodząc, że projekt podziału jest zgodny z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu wsi D., zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy D. Nr [...] z 31 marca 2005 r. (Dz. Urz. Woj. D.. z [...] r. Nr [....], poz. [...]).

Decyzją z [...] r. ([...]) Kolegium stwierdziło wydanie decyzji Wójta Gminy D. z naruszeniem prawa, a mianowicie § 4 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziału nieruchomości (Dz. U. Nr 268, poz. 2663). Ponieważ w ocenie Kolegium kwestionowane rozstrzygnięcie wywołało nieodwracalne skutki prawnych, przeto organ ten nie stwierdził jego nieważności, ale orzekł, że zostało ono wydane z naruszeniem prawa – art. 158 § 2, w zw. z art. 156 § 2 k.p.a.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy I.K. i J.K. zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie art. 93 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami i "w wyniku tego" uchybienie § 4 pkt 1 wspomnianego wcześniej rozporządzenia w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziału nieruchomości "w zakresie przebiegu granicy działki gruntu". Wnioskodawcy nie podzielili poglądu Kolegium o wystąpieniu w sprawie nieodwracalnych skutków prawnych. Ich zdaniem doszło także do "naruszenia równości stron i tym samym naruszenia art. 7 i 8 KPA".

W konsekwencji strony wniosły o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Kolegium i stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...] r. (Nr [...]), zatwierdzającej podział przedmiotowej nieruchomości.

W obszernym uzasadnieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strony podkreśliły, że decyzja podziałowa Wójta Gminy D. została wydana z "rażącym naruszeniem prawa", gdy linia podziału nieruchomości "nie powinna tworzyć uskoku", "powinna być prosta na całej długości". Podnieśli ponadto, że "konsekwencją rażącego naruszenia prawa jest w tym przypadku dodatkowo niewykonalność decyzji podziałowej oraz obciążenie jej wadą skutkującą nieważność z mocy prawa".

Zdaniem skarżących w chwili zatwierdzania podziału spornej nieruchomości żadna ze ścian budynku posadowionego na tym gruncie, wzdłuż których poprowadzono linię podziału nieruchomości, nie spełniała wymogów ściany oddzielenia pożarowego.

Wnioskodawcy zaakcentowali przy tym, że "ponoszą bardzo dotkliwe konsekwencje prawne i ekonomiczne" podziału dokonanego zaskarżoną decyzją i nie mogą w pełni korzystać z tej nieruchomości. Stwierdzili również, że – wbrew stanowisku Kolegium –"ponowny podział jest utrudniony, a nie niemożliwy w przypadku zmiany prawa własności". Ponadto w ocenie wnioskodawców w sprawie doszło do naruszenia równości stron postępowania, gdyż w wyniku nieprawidłowo przeprowadzonego podziału nieruchomości tylko jedna ze stron nabyła "wszelkie możliwe prawa" do nieruchomości, a drugiej ze stron utrudnia "korzystanie z jej nabytych praw posługując się jako argumentem tym właśnie nieprawidłowo zaopiniowanym i dokonanym podziałem".

Samorządowe Kolegium Odwoławcze przypomniało, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej należy do tzw. systemu nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji, który został oparty na zasadzie niekonkurencyjności, co oznacza, że każdy z trybów nadzwyczajnych ma na celu usunięcie tylko ściśle określonego rodzaju wadliwości i tryby te nie mogą być stosowane zamiennie. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji pozwala na eliminację z obrotu prawnego decyzji obarczonych przede wszystkim wadami materialnoprawnymi, powodującymi nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego pod względem podmiotowym lub przedmiotowym. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej wydanej w postępowaniu administracyjnym dopuszczalne jest jedynie w sytuacji kumulatywnego:

- wystąpienia choćby jednej przesłanki (przyczyny) pozytywnej stwierdzenia nieważności, spośród określonych przepisami art. 156 § 1 k.p.a.,

- niewystąpienia którejś z dwóch przesłanek negatywnych stwierdzenia nieważności, czyli upływu ustawowo wskazanego terminu i wywołania przez decyzję nieodwracalnych skutków prawnych, wymienionych w art. 156 § 2 k.p.a. (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2004, s. 301 i 321).

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji pozwala na wyeliminowanie z obrotu prawnego przede wszystkim decyzji ostatecznej, a zatem – wobec obowiązującej zasady trwałości decyzji administracyjnej, wyrażonej w art. 16 k.p.a., której ustawodawca nadał rangę zasady ogólnej postępowania administracyjnego – dopuszczalne jest to jedynie wówczas, gdy decyzja obarczona jest tzw. ciężkimi wadami, przy jednoczesnym spełnieniu wszystkich przesłanek ustawowych.

Stanowisko takie potwierdza utrwalone orzecznictwo sądowoadministracyjne, zgodnie z którym stwierdzenie nieważności jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami materialnoprawnymi, wyliczonymi w art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, stanowiące wyjątek od zasady stabilności decyzji, wymaga bezspornego ustalenia, że uchylona decyzja jest dotknięta jedną z wad, określonych w art. 156 § 1 k.p.a. (wyrok NSA z 7 lipca 1983 r., II SA 581/83). Stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją szczególną, godzącą w zasadę trwałości decyzji administracyjnych, zatem zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności musi być oczywiste i oczywistość tę właściwy organ ma obowiązek wykazać w sposób niepozostawiający żadnych wątpliwości (wyrok NSA z 21 lutego 2006 r., II OSK 544/05, LEX nr 298465).

Ponieważ wnioskodawcy domagali się stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej Wójta Gminy D. z powodu rażącego naruszenia prawa, a więc podstawy określonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., Kolegium przystąpiło do charakterystyki tej przesłanki.

Rażące naruszenie prawa występuje w przypadku uchybienia unormowaniu, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu (B. Adamiak i J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 6. wydanie, s. 726). Według tożsamego co do istoty stanowiska orzecznictwa sądowoadministracyjnego, o rażącym naruszeniu prawa decydują przede wszystkim oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony (w określonych płaszczyznach prawnych uwzględniane są też, w dalszej kolejności, racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Rażąco może być naruszony wyłącznie przepis stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, nie są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (wyrok WSA w Warszawie z 28 października 2008 r., VII SA/Wa 1274/08, LEX nr 519731). Ponadto, jak wywiódł NSA, wstępnym warunkiem uznania, że wystąpiło rażące naruszenie prawa, o którym mowa wart. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., jest stwierdzenie, iż w zakresie objętym konkretną decyzją administracyjną obowiązywał niewątpliwy stan prawny (wyrok z 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995, Nr 2, poz. 91).

Decyzja podziałowa Wójta Gminy D. została wydana na podstawie art. 93 ust. 1, 2 i 3, art. 96 ust. 1 i 4 oraz art. 97 ust. 1 i 1a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (wtedy: Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Organ ten stwierdził, że projektowany podział spornej nieruchomości został zaopiniowany pozytywnie (postanowieniem z dnia [...] r.; Nr [...]) i jest zgodny z ustaleniami obowiązującego na tym terenie planu miejscowego, a podziału dokonuje się "celem wydzielenia działek zabudowanych budynkami mieszkalnym i gospodarczym".

Kolegium podkreśliło, że przedmiotem podziału była nieruchomość zabudowana, co zdaniem tego organu ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, bowiem w takiej sytuacji ustawodawca przewidział dodatkowe warunki, które powinny być spełnione przy podziale nieruchomości. Według bowiem § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości, jeżeli przedmiotem podziału jest nieruchomość zabudowana, a proponowany jej podział powoduje także podział budynku, granice projektowanych do wydzielenia działek gruntu powinny przebiegać wzdłuż pionowych płaszczyzn, które tworzone są przez ściany oddzielenia przeciwpożarowego usytuowane na całej wysokości budynku od fundamentu do przekrycia dachu. W budynkach, w których nie ma ścian oddzielenia przeciwpożarowego, granice projektowanych do wydzielenia działek gruntu powinny przebiegać wzdłuż pionowych płaszczyzn, które tworzone są przez ściany usytuowane na całej wysokości budynku od fundamentu do przekrycia dachu, wyraźnie dzielące budynek na dwie odrębnie wykorzystywane części, które mają własne wejścia i są wyposażone w odrębne instalacje. W przypadku, o którym mowa w ust. 1, odcinek granicy wewnątrz budynku przedstawia się na rzutach poszczególnych kondygnacji budynku (§ 4 ust. 2 rozporządzenia).

Zdaniem Kolegium organ pierwszej instancji był zatem zobowiązany do ustalenia, czy spełnione zostały warunki ustawowe pozwalające na podział nieruchomości zabudowanej poprzez zebranie całości niezbędnego materiału dowodowego. Przywołane wcześniej przepisy wymagały wyraźnie w takim przypadku przedstawienia odcinka granicy wewnątrz budynku na rzutach poszczególnych kondygnacji budynku.

Z akt sprawy przekazanych Kolegium wynika, że decyzja podziałowa Wójta Gminy D. została wydana bez pozyskania wymaganej przepisami prawa dokumentacji, która stanowiła niezbędny warunek podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia. Odcinek granicy podziału wewnątrz budynku nie został bowiem przedstawiony na rzutach poszczególnych kondygnacji. Wobec tego nie ma możliwości ustalenia istotnych dla sprawy okoliczności.

W ocenie Kolegium, stanowi to rażące naruszenie przepisów prawa regulujących podział nieruchomości, tj. szczególnych wymogów przewidzianych w § 4 ust. 2 rozporządzenia w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości. Jak bowiem stwierdził WSA w Warszawie, za rażące naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności przepisów regulujących postępowanie dowodowe, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji, można uznać jedynie wydanie decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów, niezbędnych dla wyjaśnienia istoty sprawy, czy też wydanie decyzji bez przeprowadzenia dowodów obligatoryjnych w danej sprawie (wyrok z 7 maja 2014 r., I SA/Wa 1571/13). Niewątpliwie w rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z wydaniem zaskarżonej decyzji bez przeprowadzenia obligatoryjnych dowodów wymaganych przy dokonywaniu podziałów nieruchomości zabudowanych.

W takiej sytuacji zaistniała podstawa stwierdzenia nieważności decyzji wymieniona w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. gdyż weryfikowana decyzja rażąco narusza § 4 ust. 2 rozporządzenia w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości.

Stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić jednak pod warunkiem, że w sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek negatywnych stwierdzenia nieważności, wymienionych w art. 156 § 2 k.p.a., w myśl którego nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.

Ponieważ podstawa stwierdzenia nieważności określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie jest objęta dziesięcioletnim terminem przedawnienia, przeto należało zbadać, czy w sprawie nie zaistniały "nieodwracalne skutki prawne".

Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił. że nieodwracalność skutków prawnych (art. 156 § 2 in fine k.p.a.) oznacza w szczególności sytuację, w której poprzedni stan prawny nie może zostać przywrócony, gdyż: przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło, lub podmiot, któremu prawo przysługiwało, utracił zdolność do zachowania (wykonywania) owego prawa (odpadło dane prawo po stronie tego podmiotu) albo wygasła instytucja stanowiąca źródło prawa. U podstaw stwierdzenia nieodwracalności skutku prawnego w odniesieniu do aktu wywołującego skutki w sferze prawa cywilnego tkwi właśnie to, że administracja nie dysponuje instrumentami do tego, aby tego rodzaju skutek odwrócić. Szczególnie występuje to w sytuacji, gdy decyzja administracyjna wywarła pośredni skutek w sferze prawa cywilnego, tj. gdy stała się ona podstawą do dokonania (nieodwracalnych dla organu) czynności prawa cywilnego (wyrok z 23 stycznia 2014 r., I,OSK 1585/12, LEX nr 1430368).

W ocenie Kolegium, w rozpatrywanej sprawie zaistniała sytuacja nieodwracalnych skutków prawnych z art. 156 § 2 in fine k.p.a. Wydzielone w wyniku geodezyjnego podziału nieruchomości działki gruntu zostały bowiem zbyte na rzecz innych osób, mających obecnie status stron postępowania (tj. działka nr 219/14, na rzecz T.Z. i R.Z. – KW nr [...]; działka nr 219/15, na rzecz I.K. i J.K. – KW nr [...]). Doszło zatem do podziału prawnego nieruchomości i tym samym powstania nowych nieruchomości, a więc przedmiot postępowania podziałowego zakończonego badaną decyzją przestał istnieć. Nie ma zatem prawnej możliwości przeprowadzenia odmiennego podziału, co podnosiły strony we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Według art. 158 § 2 k.p.a., jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. Wobec zaistnienia w sprawie nieodwracalnych skutków prawnych Kolegium ograniczyło się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa.

Odnosząc się natomiast do argumentów wnioskodawców, Kolegium wyjaśniło, że żaden z obowiązujących przepisów regulujących podziały nieruchomości nie przewiduje wymogu, by linia podziału miała przebiegać prosto, "bez żadnych uskoków". Ustawowe zasady podziałów nieruchomości stanowią ograniczenie prawa własności, a zatem nie można z nich wyprowadzać dodatkowych ograniczeń, które jasno i jednoznacznie nie wynikają z obowiązujących regulacji prawnych. Ponadto nie można zgodzić się z twierdzeniem stron, że "konsekwencją rażącego naruszenia prawa jest w tym przypadku dodatkowo niewykonalność decyzji podziałowej oraz obciążenie jej wadą skutkującą nieważność z mocy prawa".

Decyzję podziałową wykonano w całości (wydzielone w wyniku podziału działki gruntu stały się bowiem odrębnymi nieruchomościami – podział prawny). Geodezyjna granica wydzielonych działek gruntu stała się bowiem granicą dwóch odrębnych nieruchomości i została wprowadzona do zasobu kartograficznego, co w konsekwencji spowodowało nieodwracalność skutków prawnych. Decyzja podziałowa była zatem wykonalna i została wykonana.

W rozpatrywanej sprawie nie można również mówić o nieważności badanej decyzji z mocy prawa. Żaden przepis prawa regulujący podziały nieruchomości nie przewiduje bowiem sankcji nieważności.

Podobnie za bezpodstawny należy uznać zarzut wydania decyzji podziałowej bez podstawy prawnej. Decyzja jest wydana "bez podstawy prawnej", gdy albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację do działania, albo przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydaniu decyzji administracyjnych i postanowień rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne.

Decyzja Wójta Gminy D. została wydana na podstawie unormowań ustawy o gospodarce nieruchomościami regulujących podziały nieruchomości, a zatem przepisów które wówczas obowiązywały i dawały podstawę do działania Wójtowi Gminy D..

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu I.K. i W.K. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO z [...] r. ([...]) oraz poprzedzającej ją decyzji tegoż organu z [...] r. ([...]), a także o stwierdzenie nieważności decyzji Gminy D. z [...] r. (nr [...]).

Skarżący zarzucili Kolegium wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem:

1. art. 7 i 77 k.p.a. – przez nieodniesienie się do wszystkich zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy;

2. art. 93 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości – w zakresie przebiegu granicy działki gruntu.

Podtrzymując zarzuty zawarte w skierowanym do SKO wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, skarżący wskazali ponadto na inne wady zaskarżanej decyzji SKO z [...] r. ([...]).

Zarzut 1.

Naruszenie przepisów k.p.a. przez to, że Kolegium nie rozważyło wszystkich zarzutów złożonych przez skarżących we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i tym samym nie uwzględniło całości materiału w sprawie, co uchybia art. 7 i 77 k.p.a. Skarżący wskazują na:

a) rażące naruszenie prawa;

Zdaniem skarżących decyzja podziałowa Wójta Gminy D. z [...] r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Taka sytuacja występuje wówczas, gdy decyzja w sposób ewidentny i oczywisty narusza przepisy prawa, a skutków naruszenia nie można zaakceptować z puntu widzenia praworządności. Cechy rażącego naruszenia prawa nie mają błędy w wykładni prawa.

W ocenie skarżących, decyzja zatwierdzająca na wniosek M.B. i E.B. podział nieruchomości położonej w Gminie D., oznaczonej geodezyjnie jako działka nr 219/8, AM-3, obręb D., została wydana bez podstawy prawnej, bowiem nie ma przepisów prawnych umożliwiających dokonanie podziału nieruchomości, gdy w wyniku tego podziału powstanie działka mniejsza niż 800 m2, co skutkuje z mocy prawa stwierdzeniem nieważności tej decyzji w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Najogólniej zatem, przesłanka braku podstawy prawnej jest spełniona, gdy przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie zawierają podstawy do wydania w takiej sytuacji decyzji administracyjnej, a stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy nie ma podstawy prawnej umożliwiającej wydanie decyzji, gdy powstaje działka mniejsza niż 800 m2.

b) nieodwracalność skutków prawnych;

W kwestii nieodwracalnych skutków prawnych skarżący wskazują, że decyzja podziałowa jest trudna od odwrócenia, ale nie jest niewykonalna.

Skarżący cały czas podnoszą, że stwierdzenie nieważności decyzji działowe z [...] r. jest trudne, ale nie niemożliwe. To, że przestał istnieć przedmiot podziału nie przeszkadza naprawieniu błędów tego podziału. Cały czas właścicielami tych działek są pierwotni nabywcy nowo powstałych działek, tj. T. i R.Z. – działka nr 219/14, oraz I.K. i J.K. – działka nr 219/15, a więc strony niniejszego postępowania, które mają interes prawny by naprawić wadliwy podział.

Zarzut taki podnosili skarżący, składając zarówno wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, jak i wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, i tak jak w tym wniosku ponownie podnoszą swoje zarzuty w zakresie nieodwracalnych skutków prawnych z art. 158 § 1 pkt. 2 in fine k.p.a.

Skarżący przywołali orzecznictwo NSA i SN, wskazujące czym są nieodwracalne skutki prawne (definicja pozytywna), a czym nieodwracalne skutki nie są (definicja negatywna). Argumenty wskazujące na nieodwracalność skutków maja charakter szczególny i ograniczone są tylko do szczególnych przypadków.

Decyzja wywoła nieodwracalny skutek prawny wtedy, gdy ani przepisy prawa materialnego, ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji. Tak samo skutek prawny decyzji, który może być odwrócony na podstawie norm prawa prywatnego przez sąd, dla organu administracji publicznej – tylko te względu na zakres jego kompetencji – będzie nieodwracalny.

Istotą stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej nie jest jednak powrót poprzedniego właściciela podzielonych nieruchomości, lecz usunięcia niewłaściwego podziału tych nieruchomości. Te nieruchomości mogą by znów podzielone, już w sposób prawidłowy.

Jeżeli jednak wziąć pod uwagę skutki prawne powstające w wyniku wykonania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego, to należy stwierdzić, że może ona spowodować taki prawny skutek, który trzeba będzie potraktować jako nieodwracalny. Zależy to jednak od charakteru obiektu budowlanego oraz od reżimu prawnego, któremu był on poddany stosownie do przepisów budowlanych.

Rozbiórka poddanego nadzorowi budowlanemu obiektu, którego stan techniczny może być okresowo badany przez organy nadzoru budowlanego, a którego użytkownik ma szereg obowiązków prawnych, może spowodować nieodwracalne skutki prawne.

W podsumowaniu tych uwag skarżący stwierdzili, że ponowny podział jest utrudniony, a nie niemożliwy w przypadku zmiany prawa własności.

c) niewykonalność decyzji;

Zdaniem skarżących konsekwencją rażącego naruszenia prawa jest w tym przypadku niewykonalność decyzji podziałowej oraz obciążenie jej wadą prawną powodującą nieważność z mocy prawa, co oddziałuje na inne decyzje w sprawie nieruchomości skarżących, tj. działka nr 219/15.

W ocenie skarżących nie ma przepisu prawnego, który zezwalałby na utworzenie działki mniejszej niż 800 m2, co ma występuje w rozpoznawanym podziale; nie ma zatem podstawy prawnej dokonanego podziału.

d) linie podziału nieruchomości;

Według skarżących w chwili zatwierdzenia podziału spornej nieruchomości żadna ze ścian budynku, wzdłuż których poprowadzono linie podziału nieruchomości, nie spełniała wymogów ściany oddzielania przeciwpożarowego, co m.in. wykazało Kolegium. W takiej sytuacji można mieć wątpliwości, czy Wójt Gminy D. zaopiniował zamierzony podział, czy też dokonał go "na niby", bowiem w przeciwnym razie dokumenty podziałowe byłyby w posiadaniu tego organu. Kolegium nie ustaliło również, co stało się z brakującymi dokumentami podziałowymi.

e) równość stron;

Zdaniem skarżących w sprawie doszło do naruszenia równości stron postępowania, gdyż w wyniku nieprawidłowo przeprowadzonego podziału nieruchomości tylko jedna ze stron, właściciele działki nr 219/16, tj. T. i R.Z., nabyła wszelkie możliwe prawa do nieruchomości, i utrudnia drugiej stronie, właścicielom działki nr 219/15, tj. I.K. i J.K., korzystanie z nabytej nieruchomości, posługując się argumentem o nieprawidłowo zaopiniowanym i dokonanym podziałem nieruchomości.

Skarżący zauważyli, że ponoszą bardzo dotkliwe konsekwencje prawne i ekonomiczne podziału dokonanego zaskarżoną decyzją Wójta Gminy D.. Nie mogą w pełni korzystać z nieruchomości, co w ocenie skarżących doprowadziło do naruszenia równości stron i tym samym unormowań zawartych w art. 7 i 8 k.p.a.

Skarżący podnieśli, że w związku z dokonanym podziałem, cały czas w stosunku do nich prowadzone jest postępowanie, w którym jeden z organów najpierw wyeliminował z obrotu decyzję pozwalającą na budowę – przebudowę budynku posadowionego na tej nieruchomości, a kolejny organ nakazał rozbiórkę dokonanej na podstawie prawomocnej decyzji przebudowy, w którym to procesie osobami wszczynającymi postępowanie są T. i R.Z.. Osoby te w pełni korzystają z nabytej nieruchomości, skarżący zaś cały czas są przez sąsiadów ograniczani w korzystaniu ze swojej nieruchomości.

f) utrudniony podział;

Skarżący uważają, że wbrew poglądom SKO, ponowny podział jest utrudniony, ale nie niemożliwy. Wprawdzie podzielone działki zostały zbyte, jednak cały czas istnieje problem związany z nieprawidłowym podziałem tych działek. Powstały problem dotyczy pierwszych i jak dotąd jedynych nabywców podzielonej działki nr 219/8, AM-3, obręb D., tj. T. i R.Z., właścicieli powstałej działki nr 219/14, oraz I.K. i J.K., właścicieli działki nr 219/15.

Istotnie podzielona działka nr 219/8 zniknęła z obrotu prawnego, niemniej jednak powstały podział jest wadliwy i przysparza problemów prawnych i nierówności w prawie obu nabywcom nowo powstałych działek. Samo stwierdzenie, że podział został dokonany z naruszeniem prawa nie rozwiązuje sytuacji, lecz jeszcze bardziej ją komplikuje.

Skarżący po raz kolejny podnieśli, że istotą stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej nie jest jednak powrócenie poprzedniego właściciela podzielonych nieruchomości, lecz usunięcia niewłaściwego podziału tych nieruchomości. Te nieruchomości mogą zostać znów podzielone, już w sposób prawidłowy.

W konkluzji zarzutu 1. skarżący stwierdzili, że SKO nie przeprowadziło w pełni dowodów w sprawie, naruszając tym samym art. 7 i 77 k.p.a.

Zarzut 2.

Dotyczy on naruszenia art. 93 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 4 pkt 1 i 2 rozporządzenia RM z 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziału nieruchomości – w zakresie przebiegu granicy działki gruntu.

W tym zakresie skarżący podnieśli niezgodność zaskarżanej decyzji podziałowej z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy D. (uchwała Rady Gminy D. Nr [...] z 31 marca 2005 r., Dz. Urz. Województwa D. Nr [...] z [...] r., poz. [...]). Plan ten stanowił podstawę pozytywnego zaopiniowania i podziału działki 219/8. Jednak z planu tego wynika, że docelowa powierzchnia działki mieszkaniowej powinna wynosić min. 800 m2.

Podzielona działka nie mogła być zatem mniejsza niż 800 m2. Tymczasem powierzchnia działki dzielonej nr 219/8 wynosiła 0,0852 ha, a powstałe w wyniku podziału działki odpowiednio: nr 219/14 – 205 m2 i nr 219/15 – 447 m2.

W sprawie doszło do niezgodności decyzji podziałowej z art. 93 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż podziału dokonano wbrew obowiązującemu planowi. Decyzja podziałowa została zatem wydana bez podstawy prawnej, jako że podstawa wskazana przez Wójta Gminy D. nie dotyczyła tego podziału.

Nie ma zatem racji Kolegium podnosząc, że istnieje podstawa prawna. Jakaś podstawa prawna została wpisana do decyzji podziałowej, jednak podstawa ta nie dotyczy dokonanego podziału.

W konkluzji zarzutu 2. skarżący stwierdzili:

a) naruszenie art. 93 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 4 pkt. 1 i 2 rozporządzenia RM z 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziału nieruchomości – w zakresie przebiegu granicy działki gruntu, a ponadto

b) decyzja z [...] r. (nr [...]) Wójta Gminy D., zatwierdzająca na wniosek M.B. i E.B. podział nieruchomości położonej w Gminie D., oznaczonej geodezyjnie jako działka nr 219/8, AM-3, obręb D., została wydana bez podstawy prawnej, co skutkuje z mocy prawa stwierdzeniem nieważności decyzji w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i mające je wesprzeć argumenty.

Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje:

Oceniając zaskarżoną decyzję według kryterium zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 i art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Sąd nie stwierdził dostatecznych podstaw proceduralnych czy też materialnoprawnych do zakwestionowania legalności podjętego rozstrzygnięcia.

Przy badaniu legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia trzeba mieć na uwadze fakt, że zostało ono wydane w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym jakim jest stwierdzenie nieważności decyzji (art. 156 i nast. k.p.a.). Powinnością Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jako organu działającego w trybie ekstraordynaryjnym, było zatem ustalenie istnienia lub nieistnienia przesłanek do prowadzenia takiego postępowania i ewentualnego wzruszenia (wyeliminowania ze zbioru zgodnych z prawem indywidualnych aktów z zakresu administracji publicznej) ostatecznej i prawomocnej decyzji działowej Wójta Gminy D..

Na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego Kolegium trafnie ydaniem Sądu ustaliło i oceniło, że ostateczna i prawomocna decyzja działowa Wójta Gminy D. została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż organ ten – dokonując podziału nieruchomości w warunkach określonych w § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 7 grudnia 2004 r, w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziału nieruchomości – zaniechał zebrania wymaganej przepisami prawa dokumentacji niezbędnej do prawidłowego podziału nieruchomości zabudowanej z jednoczesnym podziałem budynku.

Stosownie do dyspozycji § 4 ust. 1 rozporządzenia, jeżeli przedmiotem podziału jest nieruchomość zabudowana, a proponowany jej podział powoduje także podział budynku, granice projektowanych do wydzielenia działek gruntu powinny przebiegać wzdłuż pionowych płaszczyzn, które tworzone są przez ściany oddzielenia przeciwpożarowego usytuowane na całej wysokości budynku od fundamentu do przekrycia dachu. W budynkach, w których nie ma ścian oddzielenia przeciwpożarowego, granice projektowanych do wydzielenia działek gruntu powinny przebiegać wzdłuż pionowych płaszczyzn, które tworzone są przez ściany usytuowane na całej wysokości budynku od fundamentu do przekrycia dachu, wyraźnie dzielące budynek na dwie odrębnie wykorzystywane części, które mają własne wejścia i są wyposażone w odrębne instalacje.

Według zaś § 4 ust. 2, w przypadku, o którym mowa w ust. 1, odcinek granicy wewnątrz budynku przedstawia się na rzutach poszczególnych kondygnacji budynku.

Skoro Kolegium niebezpodstawnie wykazało, że w postępowaniu działowym mającym za przedmiot nieruchomość z jednoczesnym podziałem budynku, organ wydał decyzję bez przeprowadzenia niezbędnych, obligatoryjnych do rozstrzygnięcia sprawy ustaleń, a mianowicie nie przedstawił odcinka granicy wewnątrz budynku na rzutach poszczególnych kondygnacji budynku, choć jasno sformułowany i niewymagający szczególnej wykładni przepis wprost do tego zobowiązywał, przeto Kolegium miało dostateczne podstawy by ocenić, że organ działowy rażąco naruszył unormowanie zawarte w § 4 ust. 2 rozporządzenia, co spełniało pozytywną przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji według art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Odmiennie od zapatrywania skarżących, nie można czynić Kolegium zarzutu z dostrzeżenia w sprawie negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji działowej, a mianowicie wywołania przez ten akt nieodwracalnych skutków prawnych (art. 156 § 2 k.p.a.).

Kolegium niewadliwie wywiodło, że wydzielone wskutek geodezyjnego podziału nieruchomości działki gruntu zostały zbyte na rzecz osób trzecich, mających obecnie status stron postępowania – działka nr 219/14 (T. i R.Z.); działka nr 219!5 (I.K. i J.K.). W wyniku tego zdarzenia prawnego doszło do podziału prawnego nieruchomości, a więc powstania nowych rzeczy nieruchomych. Tym samym przedmiot postępowania działowego objęty decyzją Wójta Gminy D. przestał istnieć, a w takiej sytuacji nie ma powrotu do stanu poprzedniego i sanacji podzielonej nieruchomości. W takim wypadku można w pełni solidaryzować się z poglądem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (wyrok z 11 stycznia 2012 r., I OSK 1875/11), wedle którego nieodwracalne skutki prawne to takie, które wywołała obarczona wadą nieważności decyzja, po wydaniu której zostały podjęte inne akty wywołujące skutki, których organ administracji publicznej nie może znieść na drodze postępowania administracyjnego. Taką przeszkodę stanowi niewątpliwie dokonanie czynności cywilnoprawnej, co do której organ administracji nie może się wypowiadać w jakiejkolwiek formie procesowej, nie mówiąc już o tym, aby mógł prowadzić jakiekolwiek postępowanie administracyjne zmierzające do wyeliminowania takich czynności z obrotu prawnego.

Ponieważ w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji działowej organ nadzoru wykazał wydanie tego rozstrzygnięcia z rażącym naruszeniem prawa (§ 4 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziału nieruchomości w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), przy jednoczesnym wywołaniu przez ten akt nieodwracalnych skutków prawnych (art. 156 § 2 k.p.a.), Kolegium prawidłowo ograniczyło się do się stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa (art. 156 § 2 k.p.a.).

Odnosząc się do zarzutów oznaczonych w skardze odpowiednio numerami 1 i 2, należy zauważyć, że oba są chybione.

Po pierwsze, jeżeli w ekstraordynaryjnym postepowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji działowej Kolegium zebrało materiał dowodowy wystarczający a przy tym niezbędny do załatwienia sprawy a także ustosunkowało się z należytą starannością do zasadniczych argumentów stron, wyjaśniając rozumienie "rażącego naruszenia prawa", "nieodwracalności skutków prawnych", "linie podziału nieruchomości", nie sposób zgodzić się z zapatrywaniem skarżących o uchybieniu regule proceduralnej dającej się wyprowadzić z art. 7 i 77 k.p.a.

Po drugie, wobec zarzutu skarżących o "niezgodności zaskarżonej decyzji podziałowej z miejscowym planem zagospodarowania Gminy D.", Kolegium wyjaśniło, że w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczne i prawomocne postanowienie Wójta Gminy D. z [...] r. (nr [...]), pozytywnie opiniujące proponowany podział spornej nieruchomości w kontekście miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Należy zgodzić się z twierdzeniem Kolegium, że dopóki postanowienie to nie zostanie skutecznie wyeliminowane ze zbioru indywidualnych aktów z zakresu administracji publicznej, pozostaje wiążące. Trafny jest zatem wywód, że w postępowaniu w sprawie badania zgodności z prawem decyzji podziałowej nie można badać jednocześnie kwestii stwierdzonych innym, ostatecznym aktem administracyjnym.

Z tych względów – stosownie do dyspozycji art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – należało orzec jak w sentencji wyroku.