Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2797/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 98 ust. 3, art. 129 ust. 5 pkt 3
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mariola Kowalska Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant asystent sędziego Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 57/19 w sprawie ze skargi P. H. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 9 listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 57/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę P. H. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 9 listopada 2018 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Decyzją z dnia 10 maja 1994 r. Wójt Gminy Wejherowo na wniosek skarżącego - właściciela nieruchomości położonej we wsi B., zatwierdził projekt podziału działki nr [...] (w decyzji błędnie wskazano działkę o nr [...]) na działki nr [...], [...], [...], [...] i [...]. W pkt 2 decyzji organ stwierdził, że po uprawomocnieniu się decyzji działka nr [...] o powierzchni [...]ha przejdzie na własność Gminy Wejherowo bez odszkodowania. Zgodnie z projektem podziału, stanowiącym załącznik graficzny do decyzji, działka nr [...] została przeznaczona pod drogę dojazdową. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 11 maja 1994 r. w związku ze zrzeczeniem się prawa do odwołania przez adresata decyzji.

Pismem z dnia 27 czerwca 2017 r. skarżący zwrócił się do Wójta z wnioskiem o podjęcie rokowań w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania w związku z przejęciem przez gminę działek nr [...], [...] oraz [...] w B., gmina Wejherowo.

W odpowiedzi, pismem z dnia 17 sierpnia 2017 r. Wójt poinformował, że roszczenie o odszkodowanie za działkę nr [...] jest niezasadne.

Następnie pismem z dnia 31 sierpnia 2017 r. skarżący wystąpił z wnioskiem do Starosty o ustalenie odszkodowania w związku z przejęciem z mocy prawa przez gminę działki nr [...].

W toku postępowania Wójt pismem z dnia 20 września 2017 r. przekazał Staroście informację, że zgodnie z treścią decyzji podziałowej działka nr [...] przeszła na własność Gminy Wejherowo nieodpłatnie.

Po przeprowadzonym postępowaniu Starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, decyzją z dnia 23 stycznia 2018 r. ustalił na rzecz skarżącego odszkodowanie w wysokości 10.100 zł za przedmiotową działkę, zobowiązując do jego wypłaty Wójta. Podstawą prawną rozstrzygnięcia był art. 129 ust. 1 i 5 w zw. z art. 98 ust. 1 i 3, art. 130, art. 132 ust. 1a i 2 oraz art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 121 ze zm.), zwanej dalej "u.g.n.".

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł Wójt Gminy Wejherowo.

Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda decyzją z dnia 9 listopada 2018 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję (pkt 1) i umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości (pkt 2).

W uzasadnieniu Wojewoda nie zgodził się ze stanowiskiem Starosty, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do uzgodnienia wysokości odszkodowania za wywłaszczony grunt. Jak wskazał organ odwoławczy, w toku postępowania pozyskano poświadczoną za zgodność z kopią kserokopię wniosku skarżącego z dnia 7 maja 1994 r. o zatwierdzenie projektu podziału działki nr [...]. Skoro zaś ważność tej czynności prawnej (zrzeczenia się odszkodowania) nie została skutecznie zakwestionowana przed sądem przez żadną ze stron, Wojewoda był zobowiązany do uwzględnienia wszystkich skutków prawnych wynikających z tego oświadczenia.

Odnosząc się też do kwestii daty złożenia oświadczenia o zrzeczeniu się odszkodowania organ stwierdził, że wprawdzie zostało ono złożone trzy dni przed wydaniem decyzji podziałowej, lecz właściciel wiedział już, że w wyniku podziału działki nr [...] powstanie działka nr [...] o określonej powierzchni, co jasno wynika z treści wniosku. Przedmiot zrzeczenia się został zatem jednoznacznie określony i nie budzi wątpliwości.

W świetle powyższego oraz z uwagi na treść wyroku Sądu Najwyższego z dnia 18 stycznia 2018 r. sygn. V CSK 261/17, Wojewoda uznał, że sprawie brak jest podstaw do ustalenia odszkodowania za przedmiotową działkę, a zatem prowadzone w tym przedmiocie postępowanie stało się bezprzedmiotowe.

W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucił m.in. naruszenie: 1) art. 105 § 1 k.p.a.; 2) art. 8 § 1 i 2 k.p.a.; 3) art. 98 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, ze zm.), zwanej dalej "u.g.g.w."; 4) art. 98 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 10 ust. 5 u.g.g.w. w zw. z art. 58 § 1 k.c. oraz art. 21 ust. 2 Konstytucji RP; 5) art. 98 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 10 ust. 5 u.g.g.w. w zw. z art. 56 oraz art. 60 k.c.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalając skargę wskazał, że istotą sporu pomiędzy stronami pozostaje, czy były właściciel działki nr [...] wydzielonej przy podziale pod drogę, mógł skutecznie wnieść o ustalenie odszkodowania z tytułu przejścia własności tej działki na rzecz Gminy Wejherowo i jaki skutek miało zrzeczenie się przez niego odszkodowania.

W ocenie Sądu stanowisko zaprezentowane przez organ II instancji w tej kwestii jest prawidłowe.

Podkreślono przy tym, że w orzecznictwie administracyjnym dopuszcza się możliwość zrzeczenia się przez właściciela nieruchomości odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną. Przy czym przyjmując, że zrzeczenie to może nastąpić także przed ukształtowaniem się wierzytelności w formie ostatecznej decyzji wskazuje się, że warunkiem skuteczności zrzeczenia jest odpowiednie skonkretyzowanie sytuacji prawnej, z której roszczenie o odszkodowanie ma wynikać.

Zdaniem Sądu z oświadczenia złożonego przez skarżącego w niniejszej sprawie wynika, że zrzekł się on prawa do odszkodowania za działkę nr [...] powstałą w wyniku podziału działki nr [...], wydzieloną pod drogi, o powierzchni [...]m2. Oświadczenie zostało opatrzone datą jego złożenia oraz podpisem właściciela nieruchomości. W ocenie Sądu precyzyjna treść oświadczenia o zrzeczeniu się odszkodowania świadczy o tym, że skarżący miał pełną wiedzę i rozeznanie, która dokładnie działka podlegać miała podziałowi, jakie w jego wyniku powstaną działki i na jakie cele przeznaczone. Oznacza to, że dane niezbędne do ustalenia wysokości odszkodowania, tj. wielkość powstałej działki, były skarżącemu znane przed wydaniem decyzji zatwierdzającej podział w momencie składania oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do odszkodowania. Przewidywania dotyczące możliwości powstania roszczenia o odszkodowanie (a po stronie gminy obowiązku jego wypłaty) oparte zostały na określonej, dostatecznie ukształtowanej sytuacji prawnej.

Wobec uznania, że w takich okolicznościach możliwe byłoby uzgodnienie wysokości odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę, to niekonsekwencją byłoby wykluczenie możliwości zrzeczenia się prawa do odszkodowania, które powstanie w przyszłości, gdy w systemie prawa na zasadzie art. 508 k.c. akceptuje się zwolnienie się z długu przyszłego.

Sąd zauważył, że do takiego zrzeczenia się odszkodowania za konkretną działkę doszło właśnie w niniejszej sprawie, co Wojewoda prawidłowo uwzględnił. Skuteczności tej czynności prawnej nie podważano zaś w taki sposób, który wywarłby wpływ na wynik postępowania administracyjnego o odszkodowanie. Podkreślono, że uchylenie się od skutków wad oświadczenia woli musi odbywać się w trybie postępowania cywilnego (przed sądem powszechnym), a nie przed organami administracyjnymi. Do oceny skuteczności uzgodnień, o których mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n., a więc instytucji cywilnoprawnej, muszą mieć zastosowanie regulacje właściwe prawu cywilnemu. Skoro więc strony zawrą umowę w kwestii dotyczącej odszkodowania za nieruchomość, której własność przeszła – z mocy prawa – na rzecz jednostki publicznoprawnej, to ocena ważności i skuteczności tej umowy, w tym warunki, jakie ona winna spełniać i ustalenie treści stosunku prawnego, jaki ta umowa między stronami tworzy, należy do drogi cywilnej. W tym zakresie organ nie może zatem kwestionować, że umowa zawierająca owe uzgodnienia dotknięta jest jedna z wad oświadczenia woli. W przypadku sporu między stronami rozstrzyganie o tego rodzaju kwestiach należy bowiem do kompetencji sądu cywilnego (art. 2 § 1 k.p.c.).

W konsekwencji, wady oświadczenia woli w rozumieniu przepisów art. 82-88 k.c. nie mogą stanowić przedmiotu badania w postępowaniu administracyjnym i również sąd administracyjny nie jest właściwy do badania ewentualnego naruszenia przepisów prawa cywilnego (art. 82 k.c.), w tym do ustalania istnienia wad oświadczenia woli, gdyż sprawowany przez sądy administracyjne wymiar sprawiedliwości stanowi sądową kontrolę zgodności z prawem (legalności) działalności administracji publicznej. Tym samym twierdzenia i dowody przedstawione przez skarżącego przy piśmie procesowym z dnia 26 marca 2019 r. nie mogą być skuteczne, bo kwestia ważności porozumienia między stronami pozostaje poza kompetencją organów administracji publicznej i sądu administracyjnego.

Wątpliwości Sądu nie budziła również treść podjętego przez Wojewodę rozstrzygnięcia, albowiem konsekwencją ustalenia przez organ wyższego stopnia, że zawarte zostało porozumienie dotyczące odszkodowania za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne (w tej sprawie mające postać zrzeczenia się odszkodowania), jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji organu pierwszej instancji ustalającej odszkodowanie i umorzenie postępowania pierwszej instancji - w całości, gdyż sprawa nie może zostać rozstrzygnięta co do jej istoty. Związane jest to z faktem, że przepis art. 98 ust. 3 zd. 1 u.g.n. jako zasadę wprowadza uzgodnienie odszkodowania i dopiero gdy do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości (art. 98 ust. 3 zd. 3).

W ocenie Sądu także uwzględnienie aktualnego orzecznictwa Sądu Najwyższego, prezentującego pogląd odmienny od dotychczasowego stanowiska sądów administracyjnych i doktryny w kwestii możliwości zrzeczenia się odszkodowania przed uzyskaniem ostateczności przez decyzję podziałową, nie stanowi, wbrew zarzutom skargi, naruszenia zasady zaufania obywateli do organów państwa i zakazu odstępowania bez nieuzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki działania organów w danej kwestii. Stanowisko uznające dopuszczalność zrzeczenia się przez byłego właściciela odszkodowania za przejętą nieruchomość przed uprawomocnieniem się decyzji podziałowej zasługuje na aprobatę i takiej też oceny dokonują sądy administracyjne w najnowszym orzecznictwie. W szczególności teza ta została zaakceptowana przez Naczelny Sąd Administracyjny, który uznał, że w świetle orzeczenia Sądu Najwyższego weryfikacji winien ulec dotychczasowy pogląd sądów administracyjnych dotyczący momentu dokonywania uzgodnień, o których mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n. (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt I OSK 31/17). Powyższe oznacza, że uwzględnienie przez Wojewodę omawianego, w pełni słusznego, poglądu Sądu Najwyższego i odstąpienie tym samym od dotychczasowej utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw, było uzasadnione i nie stanowiło naruszenia zasady zaufania obywateli do organów.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, zarzucając:

1) naruszenie przepisów postępowania, tj.:

a) art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na jego błędnym zastosowaniu i przyjęciu za udowodniony stan faktyczny sprawy ustalony przez Wojewodę Pomorskiego, mimo iż dokonane przez organ ustalenia są błędne, nie znajdują potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym, a dodatkowo oparte zostały na wadliwie przeprowadzonym postępowaniu dowodowym, czego skutkiem było bezpodstawne oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.;

b) art. 106 § 3 p.p.s.a. polegające na jego niezastosowaniu czego wyrazem było nierozpoznanie wniosków dowodowych złożonych przez skarżące wraz ze skargą oraz w piśmie datowanym na dzień 26 marca 2019 r., czego efektem było zaaprobowanie wadliwych ustaleń faktycznych dokonanych przez organy administracji i bezpodstawne oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.;

c) art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na ich nieprawidłowym zastosowaniu czego wyrazem jest nierozpoznanie zarzutów podniesionych w skardze i rozwiniętych w piśmie procesowym pełnomocnika skarżącego z dnia 26 marca 2019 r., a dotyczących błędnego zastosowania art. 98 ust. 3 u.g.n. i niezastosowania przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 30, poz. 127) przy ocenie skutków prawnych oświadczeń składanych przez skarżącego po złożeniu wniosku o podział działki nr [...] wykluczających "negocjacyjne" ustalenie odszkodowania za grunty wywłaszczone w czasie obowiązywania tej ustawy czego skutkiem było bezpodstawne oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. i uniemożliwienie instancyjnej kontroli zaskarżonego wyroku.

Działając z ostrożności procesowej, na wypadek nie uwzględnienia zarzutów sformułowanych powyżej, skarżący kasacyjnie zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił także naruszenie prawa materialnego, tj.:

4) art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. polegające na jego błędnym zastosowaniu czego wyrazem jest uznanie, iż w okolicznościach niniejszej sprawy nie zachodzi konieczność ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną działkę nr [...], mimo że niewątpliwym jest że skarżący został pozbawiony praw do tej nieruchomości (albowiem jej własność przeszła na Gminę Wejherowo), skarżący nie uzyskała z tego tytułu odszkodowania (okoliczność bezsporna), a zarówno przepisy obowiązujące w dacie wywłaszczenia (por. art. 10 ust. 5, art. 55 ust. 1, art. 56 ust. 1 oraz art. 48 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami) jak i aktualnie obowiązujące przepisy prawa bezwzględnie obowiązującego (por. art. 128 ust. 1 u.g.n. oraz art. 21 ust. 2 Konstytucji RP) odszkodowanie takie przewidują;

5) art. 98 ust. 3 u.g.n., polegające na:

- jego błędnym zastosowaniu w okolicznościach niniejszej sprawy i uznaniu, iż skuteczność oświadczeń woli składanych przez skarżącego przed dniem wejścia w życie tego przepisu powinna być oceniana przez pryzmat jego treści;

- na jego błędnej interpretacji czego wyrazem jest uznanie, iż przepis ten dopuszcza możliwość zrzeczenia się prawa do odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone na rzecz Gminy z przeznaczeniem pod drogi zanim jeszcze decyzja podziałowa stanie się prawomocna;

- na jego błędnej interpretacji czego wyrazem jest uznanie, iż wystarczającym dowodem na stwierdzenie, iż w sprawie przeprowadzone zostały negocjacje przewidziane w treści tego przepisu jest jednostronna deklaracja zamiaru nieodpłatnego przekazania własności wywłaszczonej nieruchomości złożona jeszcze przed wydaniem decyzji podziałowej;

6) art. 10 ust. 5, art. 55 ust. 1, art. 48 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce gruntami poprzez ich niezastosowanie i uznanie, iż oświadczenie złożone przez skarżącego w dniu 7 maja 1994 r. zawarte w treści wniosku o podział mogło spowodować utratę przysługującego skarżącemu prawa do odszkodowania, mimo iż obowiązujące w dacie wywłaszczenia przepisy nie przewidywały możliwości zrzeczenia się tego prawa, nie przewidywały możliwości negocjowania jego wysokości, nie przewidywały możliwości zawarcia ugody administracyjnej w sprawie o ustalenie odszkodowania, natomiast obligowały do wydania decyzji administracyjnej ustalającej wysokość należnego z tytułu wywłaszczenia odszkodowania i to po uprzednim przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej;

7) art. 10 ust. 5, art. 55 ust. 1 i 2, 53 ust. 1 i 4, 56 ust. 1 a także art. 48 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce gruntami, art. 128 ust. 1 u.g.n. oraz art. 21 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 58 § 1 k.c. poprzez ich niezastosowanie i uznanie, iż deklaracja zawarta w treści wniosku o podział datowanego na dzień 7 maja 1994 r. mogła spowodować utratę przysługującego skarżącemu prawa do odszkodowania, mimo iż wykładania taka prowadziłaby do obejście prawa, tj. art. 10 ust. 5, art. 55 ust. 1 i 2, 53 ust. 1 i 4, 56 ust. 1 a także art. 48 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce gruntami, art. 128 ust. 1 u.g.n. oraz art. 21 ust. 2 Konstytucji RP dopuszczających wywłaszczenie ale wyłącznie za odszkodowaniem odpowiadającym wartości wywłaszczonej nieruchomości i ustalanym w drodze decyzji administracyjnej, bez możliwości zawarcia ugody administracyjnej;

8) art. 60 k.c. poprzez jego niezastosowanie czego wyrazem jest uznanie, iż deklaracja złożona przez skarżącego stanowiła skuteczne zrzeczenie się prawa do odszkodowania, mimo iż w okolicznościach niniejszej sprawy już w dniu 27 czerwca 2017 r. skarżący wystąpił do Wójta Gminy Wejherowo z zaproszeniem do podjęcia negocjacji w sprawie ustalenia należnego mu odszkodowania, a następnie pismem z dnia 31 sierpnia 2017 r. wystąpił do Starosty Wejherowskiego z żądaniem ustalenia i wypłaty odszkodowania za działkę nr [...] a wreszcie oświadczeniem z dnia 15 stycznia 2019 r. cofnął oświadczenie z dnia 7 maja 1994 r., czym ponad wszelką wątpliwość dał wyraz odwołaniu ewentualnie wcześniej złożonego jednostronnego oświadczenia o rezygnacji z przysługującego mu odszkodowania;

9) art. 508 k.c. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie iż między skarżącym kasacyjnie a Gminą Wejherowo doszło do zawarcia umowy o zwolnienie z długu przyszłego jakim było przysługujące skarżącemu prawo do odszkodowania za działkę nr [...] mimo iż:

- zawarciu umowy, której przedmiotem miałoby być odszkodowanie za działkę nr [...] przeczy literalna treść oświadczenia z dnia 7 maja 1994 r. w treści którego nie ma mowy o jakimkolwiek odszkodowaniu;

- w zgromadzonym w sprawie materiale brak jest dowodów potwierdzających przyjęcie przez Gminę Wejherowo ewentualnie złożonej przez skarżącego oferty zawarcia takiej umowy;

- istnieniu takiej umowy między skarżącym a Gminą Wejherowo przeczą działania podejmowane przez tę ostatnią w toku postępowania administracyjnego przed Starostą Wejherowskim, a w szczególności fakt, iż do momentu wydania decyzji nr [...] Gmina Wejherowo nie kwestionowała roszczenia skarżącego co do samej zasady a jedynie wysokość żądanego odszkodowania.

W świetle tak sformułowanych zarzutów skarżący kasacyjnie wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku;

2) zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, z uwzględnieniem opłaty od skargi, opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, a także kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych;

3) rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W piśmie procesowym z dnia 19 września 2019 r. skarżący kasacyjnie wniósł o przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 2 września 2019 r. na okoliczność, że decyzja wydana przez Wójta Gminy Wejherowo z dnia 10 maja 1994 r. jest nieważna w części, tj. w zakresie orzeczenia o przejściu na własność Gminy Wejherowo nieruchomości gruntowej położonej w miejscowości B., gmina Wejherowo, działka o nr ewidencyjnym [...] o powierzchni [...]m2 bez odszkodowania (pkt 2 decyzji).

W odpowiedzi na powyższy wniosek w piśmie z dnia 8 października 2019 r. Gmina Wejherowo wniosła o nieuwzględnienie ww. wniosku dowodowego, wobec faktu, że decyzja z dnia 2 września 2019 r. jest jeszcze nieprawomocna, a strona wniosła o ponowne rozpoznanie sprawy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku.

Ponadto Gmina Wejherowo złożyła odpowiedź na skargę kasacyjną, wnosząc o uznanie jej za nieuzasadnioną i jej oddalenie, a także przyznanie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W dniu 27 stycznia 2020 r. do akt sprawy wpłynął wniosek skarżącego kasacyjnie o przeprowadzenie dowodu z postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 22 listopada 2019 r. na okoliczność, że decyzja wydana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku w dniu 2 września 2019 r. jest ostateczna.

W odpowiedzi na wskazany wniosek Gmina Wejherowo wniosła o jego nieuwzględnienie z uwagi na brak znaczenia tego dokumentu, jak też decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 2 września 2019 r. dla niniejszego postępowania.

Gmina Wejherowo w piśmie z dnia 21 lipca 2020 r. uzupełniła stanowisko w sprawie podnosząc, że w dniu 22 kwietnia 2020 r. zapadł wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w sprawie II SA/Gd 108/20, w którym sąd ten uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 22 listopada 2019 r. Jednocześnie w piśmie z dnia 6 maja 2021 r. wskazano, że w dniu 24 listopada 2020 r. zapadł wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalający skargę kasacyjną skarżącego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku sygn. akt II SA/Gd 108/20.

W dniu 15 lutego 2021 r. skarżący kasacyjnie wystąpił o zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie do czasu prawomocnego zakończenia sprawy toczącej się przed Sądem Rejonowym w Wejherowie pod sygn. akt I C 1029/19.

Postanowieniem z dnia 20 maja 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny odmówił zawieszenia postępowania.

W dniu 17 czerwca 2021 r. skarżący wystąpił z ponownym wnioskiem o zawieszenie postępowania do czasu rozpatrzenia przez Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego prośby o wystąpienie z wnioskiem o podjęcie uchwały przez Naczelny Sąd Administracyjny w trybie art. 264 § 2 w zw. z art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a., a w przypadku uwzględnienia tej prośby – do czasu podjęcia uchwały przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Postanowieniem z dnia 19 sierpnia 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny odmówił zawieszenia postępowania.

Następnie pismem z dnia 2 marca 2022 r. skarżący kasacyjnie:

1) poinformował, że sprawa tocząca się przed Sądem Rejonowym w Wejherowie pod sygn. akt I C 1029/19 została zakończona wyrokiem z dnia 18 marca 2021 r., którym to Sąd orzekający oddalił w całości powództwo Gminy Wejherowo, zaś wyrokiem z dnia 1 grudnia 2021 r. wydanym w sprawie o sygn. akt III Ca 520/21 Sąd Okręgowy w Gdańsku oddalił apelację powodowej Gminy od ww. orzeczenia - zatem wyrok Sądu I instancji jest prawomocny;

2) w oparciu o treść art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a., wniósł o przeprowadzenie dowodu z:

2.1) wyroku Sądu Rejonowego w Wejherowie z dnia 18 marca 2021 r. wydanego w sprawie o sygn. akt I C 1029/19 wraz ze stwierdzeniem prawomocności;

2.2) wyroku Sądu Okręgowego w Gdańsku z dnia 1 grudnia 2021 r. wydanego w sprawie o sygn. akt: III Ca 520/21 wraz z uzasadnieniem,

celem wykazania faktu, iż powództwo Gminy Wejherowo o ustalenie, że ww. Gminę i skarżącego wiąże umowa o zwolnienie z długu przyszłego dotycząca zrzeczenia się odszkodowania za nieruchomości gruntowej położonej w miejscowości B., Gmina Wejherowo, działka o nr ewidencyjnym [...] zostało prawomocnie oddalone, a w zakresie pkt 2.2) także celem wykazania rozważań jakie w tym zakresie przeprowadził ww. Sąd Okręgowy;

2.3) wyroku Sądu Okręgowego w Gdańsku z dnia 19 października 2021 r. wydanego w sprawie o sygn. akt. III Ca 409/21 wraz z uzasadnieniem, które to orzeczenie wydane zostało w stanie faktycznym i prawnym, który jest analogiczny w stosunku do stanu niniejszej sprawy, celem wykazania stanowiska jakie Sąd Okręgowy Gdańsku zajmuje wobec roszczeń o ustalenie istnienia umowy o zwolnienie z długu w sprawach, w których gminy opierają twierdzenia co do cywilnoprawnego uregulowania kwestii ustalenia odszkodowania za wywłaszczone na ich rzecz nieruchomości drogowe powstałe w drodze podziału przeprowadzonego na wniosek właściciela jedynie na dowodach z oświadczeń petentów o zrzeczeniu się odszkodowania i zeznaniach byłych pracowników gmin - nie będących w stanie jednoznacznie potwierdzić faktu zawarcia cywilnoprawnej umowy zwolnienia z długu przyszłego, a także celem wykazania rozważań jakie w tym zakresie przeprowadził ww. Sąd powszechny.

W piśmie z dnia 22 marca 2022 r. Gmina Wejherowo wskazała natomiast, że w sprawie cywilnej sąd odwoławczy, co prawda oddalił powództwo Gminy Wejherowo o uznanie istnienia między stronami umowy o zwolnienie z długu przyszłego uznając, że nie zostało to przez powódkę udowodnione, lecz jednocześnie nie rozstrzygnął kwestii skuteczności prawnej oświadczenia pozwanego o cofnięciu oświadczenia o zrzeczeniu się odszkodowania. Zdaniem Gminy, dopóki więc skarżący nie uzyska na drodze cywilnej prawomocnego orzeczenia uznającego, że oświadczenie o zrzeczeniu się odszkodowania z dnia 7 maja 1994 r. było nieskuteczne prawnie, gdyż zostało na skarżącym wymuszone podstępem, jak twierdzi skarżący, dopóty jest ono skuteczne prawnie, jako jednostronna czynność prawna.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy, czyli wskazane naruszenia przepisów prawa. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny pragnie zwrócić uwagę, że sprawy dotyczące umorzenia postępowania w sprawach o odszkodowanie za nieruchomości przejęte pod drogę w wyniku wydawanych przez Wójta Gminy Wejherowo szeregu decyzji zatwierdzających podział nieruchomości, decyzji które wydawane były zarówno na podstawie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jak i na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, były już przedmiotem wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, który w sprawach tych oddalił skargi wnoszone przez byłych właścicieli, a Naczelny Sąd Administracyjny oddalił ich skargi kasacyjne. Są to wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 4 listopada 2022 r. sygn. akt I OSK 2127/21, z dnia 30 listopada 2021 r. sygn. akt I OSK 792/21, z dnia 17 czerwca 2021 r. sygn. akt I OSK 270/21, z dnia 27 maja 2021 r. sygn. akt I OSK 2753/19, z dnia 26 kwietnia 2021 r. sygn. akt I OSK 189/21, z dnia 29 kwietnia 2021 r. sygn. akt I OSK 2733/20, z dnia 16 marca 2021 r. sygn. akt I OSK 2527/20, z dnia 22 lutego 2021 r. sygn. akt I OSK 2502/20, z dnia 23 lutego 2021 r. sygn. akt I OSK 2415/20, z dnia 26 stycznia 2021 r. sygn. akt I OSK 1895/20, z dnia 26 stycznia 2021 r. sygn. akt I OSK 1965/20, z dnia 26 stycznia 2021 r. sygn. akt I OSK 2261/20, z dnia 26 stycznia 2021 r. sygn. akt I OSK 1975/20, z dnia 26 stycznia 2021 r. sygn. akt I OSK 2366/20, z dnia 17 listopada 2020 r. sygn. akt I OSK 1177/20 oraz z dnia 15 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 2896/19.

Również w analogicznych sprawach dotyczących umorzenia postępowania w sprawach o odszkodowanie za nieruchomości przejęte pod drogę w wyniku decyzji podziałowych wydawanych przez Wójta Gminy Luzino, odmowy wszczęcia postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę i odmowy ustalenia odszkodowania, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargi byłych właścicieli i L. sp. z o.o. z siedzibą w G., a Naczelny Sąd Administracyjny oddalił ich skargi kasacyjne. Są to wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 2 września 2022 r. sygn. akt I OSK 1701/19, z dnia 8 listopada 2021 r. sygn. akt I OSK 634/21, z dnia 19 sierpnia 2021 r. sygn. akt I OSK 382/21, z dnia 26 stycznia 2021 r. sygn. akt I OSK 2058/20, z dnia 26 stycznia 2021 r. sygn. akt I OSK 2228/20, a także w sprawie decyzji podziałowej wydanej przez Wójta Gminy Linia wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1691/20 (zarówno Gmina Luzino jak i Gmina Linia położone są na terenie Powiatu Wejherowskiego). Natomiast na rozpoznanie skarg kasacyjnych oczekują między innymi sprawy o sygnaturach: I OSK 2851/19, I OSK 3267/19, I OSK 176/20, I OSK 724/21, I OSK 1004/21, I OSK 1058/21, I OSK 823/22, I OSK 824/22, I OSK 825/22, I OSK 1292/22 i I OSK 48/23.

Rozpoznawane na rozprawie w dniu 13 stycznia 2023 r. sprawy o sygn. akt I OSK 2797/19, I OSK 2796/19, są kolejnymi sprawami dotyczącymi umorzenia postępowania o odszkodowanie za nieruchomości przejęte pod drogę w wyniku decyzji podziałowych wydanych przez Wójta Gminy Wejherowo, a sprawa I OSK 2795/19 dotyczy odmowy wszczęcia postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę w wyniku decyzji wydanej przez Wójta Gminy Luzino. Zaznaczyć należy, że w sprawach rozpoznawanych w dniu 13 stycznia 2023 r. pełnomocnikiem skarżących kasacyjnie jest adwokat Ł. L., który był również pełnomocnikiem skarżących kasacyjnie w sprawach wcześniej rozpoznanych.

Mając na uwadze tożsamość przedmiotową spraw oraz zbieżność zarzutów podnoszonych w skargach kasacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni przychyla się i akceptuje stanowiska prawne wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach i uzasadnieniach przywołanych wyżej.

Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej należy przypomnieć i zwrócić uwagę na elementy stanu faktycznego i prawnego występujące w tej konkretnej sprawie, tj. I OSK 2797/19. Mianowicie w rozpoznawanej sprawie, tj. I OSK 2797/19 P. H. wystąpił wnioskiem z dnia 7 maja 1994 r. o zatwierdzenie projektu podziału działki nr [...], w którym oświadczył, że "działkę nr [...] o pow. [...]m2 stanowiącą drogę dojazdową do nowo wydzielonych działek przekazuje na rzecz Gminy Wejherowo nieodpłatnie". Decyzją z dnia 10 maja 1994 r. wydaną na podstawie art. 10 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości Wójt Gminy Wejherowo na wniosek właściciela nieruchomości położonej we wsi B. P. H. zatwierdził projekt podziału działki nr [...], a w pkt 2 decyzji podał: "Po uprawomocnieniu się niniejszej decyzji - działka nr [...] o powierzchni [...]ha przechodzi na własność Gminy Wejherowo – bez odszkodowania". Wnioskiem z dnia 31 sierpnia 2017 r. skarżący kasacyjnie P. H. wystąpił do Starosty Wejherowskiego o ustalenie odszkodowania za działkę nr [...] która stała się własnością Gminy Wejherowo.

Przechodząc do rozpoznawanej sprawy, to w skardze kasacyjnej podniesione zostały zarzuty dotyczące naruszenia zarówno przepisów postępowania jak i przepisów prawa materialnego. Stąd też w pierwszej kolejności należy się odnieść do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 106 § 3 p.p.s.a. W zarzucie dotyczącym naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazano na błędne jego zastosowanie i przyjęcie za udowodniony stan faktyczny sprawy ustalony przez Wojewodę Pomorskiego. Odnosząc się do tego zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że zarzut ten jest niezasadny. W pierwszej kolejności przypomnieć należy istotę regulacji zawartej w powołanym przepisie. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Powołany przepis określa zatem elementy, z jakich powinno składać się uzasadnienie orzeczenia, innymi słowy przepis ten ma wyłącznie charakter formalny. O jego naruszeniu można więc mówić przede wszystkim wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wyżej wymienionych warunków. Na gruncie uchwały 7 sędziów Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r. (sygn. akt II FPS 9/09, ONSAiWSA 2010/3/39) przyjmuje się bowiem, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić podstawę skargi kasacyjnej tylko wtedy, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia (zob. wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 672/09), albo wskazana wada uzasadnienia wyroku jest na tyle doniosła, iż może mieć to istotny wpływ na wynik sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 13 października 2010 r. sygn. akt II FSK 1479/09) lub samo uchybienie uniemożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku (zob. wyrok NSA z dnia 28 września 2010 r. sygn. akt I OSK 1605/09). Tymczasem, uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wskazane elementy oraz spełnia wymogi i standardy określone w tym przepisie. Podkreślić przy tym należy, że za pomocą zarzutu naruszenia tego przepisu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska Sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Fakt, że skarżący kasacyjnie nie podziela stanowiska Sądu I instancji nie oznacza, że uzasadnienie wyroku nie spełnia wymogów określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sądu I instancji pozwala na stwierdzenie, że zawiera ono wszystkie niezbędne elementy, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a., a zawarty w nim wywód prawny pozwala na kontrolę instancyjną zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Natomiast w zarzucie dotyczącym naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. wskazano na jego niezastosowaniu czego wyrazem było nierozpoznanie wniosków dowodowych złożonych wraz ze skargą oraz w piśmie z dnia 26 marca 2019 r. Odnosząc się do tego zarzutu przypomnieć należy, że zgodnie z tym przepisem Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Istota uzupełniającego postępowania dowodowego polega więc na jego przeprowadzeniu w sytuacji, gdy brak dowodu z dokumentu uniemożliwia lub znacznie utrudnia ocenę zgodności z prawem stanu faktycznego ustalonego przez organ. Przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów jest możliwe, jeżeli łącznie spełnione są dwa warunki. Po pierwsze, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości. Po drugie, gdy nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Również posłużenie się w analizowanym przepisie stwierdzeniem "sąd może" wyraźnie wskazuje na uprawnienie sądu, a nie jego obowiązek. Nieprzeprowadzenie dowodu z dokumentu, tak jak wskazuje to przepis art. 106 § 3 p.p.s.a., nie może być oceniane jako naruszenie prawa procesowego i to naruszenie, mające istotny wpływ na wynik sprawy (zob. wyroki NSA z dnia 30 września 2009 r. sygn. akt I OSK 160/09, z dnia 21 września 2010 r. sygn. akt I GSK 243/10, z dnia 17 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 165/11, z dnia 25 września 2012 r. sygn. akt II OSK 840/11 oraz z dnia 22 czerwca 2021 r. sygn. akt II OSK 2754/18). Przechodząc zaś do okoliczności niniejszej sprawy to w pierwszej kolejności należy wskazać, że w skardze złożonej w niniejszej sprawie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku zawarto wniosek o przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci oryginału protokołu uzgodnień z dnia 6 sierpnia 1998 r. oraz dokumentów w postaci siedmiu oświadczeń z lat 1991-1997 (tj. wniosków z lat 1991 do 1997 składanych przez różne osoby, adresowane do Urzędu Gminy w Wejherowie, które dotyczyły podziału ich nieruchomości) na okoliczność ustalenia stosowanej w urzędzie praktyki nakłaniania właścicieli do zrzeczenia się odszkodowania. Natomiast w piśmie z dnia 26 marca 2019 r., skarżący kasacyjnie wnosił o przeprowadzenie dowodu z oświadczenia z dnia 15 stycznia 2019 r. o cofnięciu oświadczenia o zamiarze nieodpłatnego przekazania na własność Gminy działki nr [...]. W takich okolicznościach odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. należy stwierdzić co następuje: przede wszystkim protokół uzgodnień z dnia 6 sierpnia 1998 r. nie został sporządzony w niniejszej sprawie, a w sprawie I OSK 2796/19, natomiast faktem jest, że Sąd I instancji nie wypowiedział się w sprawie wniosku dowodowego zawartego w skardze, mając jednak na uwadze treść wnioskowanych dokumentów, a także na jaką okoliczność zostały złożone, uchybienie to nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy, a tym bardziej nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, a tylko takie zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. może być podstawą uwzględnienia skargi. Natomiast co do wniosku dowodowego zawartego w piśmie z dnia 26 marca 2019 r., a dotyczącego oświadczenia z dnia 15 stycznia 2019 r. o cofnięciu oświadczenia o zamiarze nieodpłatnego przekazania działki nr [...] zauważyć należy, że Sąd wypowiedział się w tej kwestii na s. 13 uzasadniania. Tym samym należy stwierdzić, że zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. jest niezasadny.

Z kolei przechodząc do zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, to przede wszystkim odniesienia wymaga zarzut dotyczący naruszenia art. 98 ust. 3 u.g.n., albowiem tylko w przypadku jego zasadności zasadne mogą być pozostałe zarzuty dotyczące naruszenia art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. oraz art. 10 ust. 5, art. 55 ust. 1, art. 48 ust. 1 i 2, art. 53 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w zw. z art. 58 § 1 k.c. oraz art. 21 ust. 2 Konstytucji w zw. z art. 60 k.c., a także art. 508 k.c.

Odnosząc się do powyższych zarzutów należy wskazać, że w niniejszej sprawie z punktu widzenia naruszenia przepisów materialnoprawnych istotne są dwie kwestie: pierwsza związana jest, ze sporem jaki powstał na tle art. 98 ust. 3 u.g.n i dotyczy następującej kwestii, czy właściciel nieruchomości który wystąpił z wnioskiem o dokonanie podziału nieruchomości, w wyniku którego zostanie między innymi wydzielona działka gruntu przeznaczona pod drogę publiczną, może zrzec się odszkodowania za działkę przeznaczoną pod drogę publiczną przed datą w której decyzja podziałowa stanie się ostateczna. A druga sporna kwestia związana jest z przepisami ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., albowiem w tej sprawie decyzja podziałowa została wydana w dniu 10 maja 1994 r., a więc na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., a zdaniem skarżącego kasacyjnie powołana ustawa z 1985 r. nie przewidywała innego trybu ustalenia odszkodowania za działkę przeznaczona pod drogę jak tylko w drodze decyzji administracyjnej. Przechodząc do pierwszej ze wskazanych kwestii to w tym zakresie należy odwołać się do uzasadnienia wyroku NSA w sprawie I OSK 2796/19 tego samego skarżącego kasacyjnie P. H., która również była rozpoznana w dniu 13 stycznia 2023 r. jak niniejsza sprawa I OSK 2797/19. Zaznaczyć należy, że wskazana kwestia dotyczy wyłącznie możliwości zrzeczenia się odszkodowania przez właściciela, albowiem bezsporne jest, że ustalenie odszkodowania w drodze postępowania administracyjnego może nastąpić wówczas gdy decyzja podziałowa stanie się ostateczna. Zaznaczyć również należy, że użyte sformułowanie zrzeczenie się odszkodowania przez właściciela jako sformułowanie języka prawniczego może w języku prawnym oznaczać oświadczenie woli stanowiące jednostronną czynność prawną, jak również oświadczenie woli stanowiące element dwustronnej czynności prawnej np. umowy.

Problematyka dotycząca powyższego zagadnienia związana z wykładnią art. 98 ust. 3 u.g.n. w ostatnim okresie czasu była przedmiotem rozważań w szeregu wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego, w których co do zasady prezentowane jest stanowisko dopuszczające zrzeczenie się odszkodowania za grunty przejęte pod drogę. Co prawda, we wcześniejszym orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny przyjmował, że właściciel może się zrzec odszkodowania dopiero po przejściu prawa własności nieruchomości na rzecz gminy, powiatu, województwa czy Skarbu Państwa. Stanowisko to argumentowano tym, że możliwość dochodzenia odszkodowania powstaje od momentu przejścia własności na rzecz podmiotu publicznoprawnego (gminę, powiat, województwo lub Skarb Państwa), co zgodnie z art. 98 ust. 1 u.g.n. następuje z chwilą, gdy decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Orzecznictwo dotyczące omawianej kwestii uległo jednak zasadniczej zmianie, począwszy od wyroku z dnia 30 października 2018 r. sygn. I OSK 31/17. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku tym wyraził pogląd, zgodnie z którym wysokość odszkodowania może być uzgodniona między właścicielem nieruchomości a właściwym organem przed dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. W uzasadnieniu wskazanego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko wyrażone przez Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 18 stycznia 2018 r. sygn. V CSK 261/17 (Biul.SN 2018/6/10). We wspomnianym wyroku Sąd Najwyższy sformułował tezę, iż nie było trafne poprzednie stanowisko sądów administracyjnych, sprowadzające się do poglądu, że uzgodnienie wysokości odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną, dokonywane między właścicielem a właściwym organem, nie może mieć miejsca przed dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Zdaniem Sądu Najwyższego, wysokość odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną mogła być bowiem (a nieraz wręcz powinna być) uzgodniona przez zainteresowane strony przed dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Pomijając szczegóły wywodu prawnego, jaki w tej kwestii został przeprowadzony w sprawie o sygnaturze akt V CSK 261/17, stwierdzić jedynie obecnie wypada, iż Sąd Najwyższy zwrócił w ww. wyroku uwagę m.in. na fakt, że – po myśli art. 98 ust. 3 u.g.n. - uzgodnienia te winien prowadzić właściciel nieruchomości a nie jej były właściciel. Po uostatecznieniu się natomiast decyzji o zatwierdzeniu podziału, dotychczasowy właściciel nieruchomości przeznaczonej pod drogę publiczną nie jest zaś jej właścicielem (własność przeszła już z mocy prawa) a byłym właścicielem. W uzasadnieniu wyroku z dnia 30 października 2018 r. sygn. I OSK 31/17 Naczelny Sąd Administracyjny miał na uwadze także i to, że w świetle przytoczonego wyroku Sądu Najwyższego nie może zachodzić rozbieżność poglądów pomiędzy sądami administracyjnymi a sądami powszechnymi w kwestii dotyczącej zagadnienia cywilnoprawnego. Wyżej prezentowane stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny podzielił w wyrokach z dnia 26 stycznia 2021 r. sygn.: I OSK 2366/20, I OSK 2228/20, I OSK 2261/20, I OSK 2058/20, I OSK 1965/20 oraz w wyrokach z dnia 18 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 1522/19 i z dnia 28 maja 2021 r. sygn. akt I OSK 2933/20, w powołanym wyżej wyroku z dnia 12 maja 2022 r. sygn. akt I OSK 1745/21, a także w wyroku z dnia 19 maja 2022 r. sygn. akt I OSK 1447/21). Podziela je także Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie. Stanowisko to opiera się na argumentach interpretacyjnych wykładni językowej, nie jest przy tym wyraźnie sprzeczne z dyrektywami systemowymi czy funkcjonalnymi. Żaden przepis ustawy o gospodarce nieruchomościami nie określa dopuszczalnego momentu rozpoczęcia rokowań (uzgodnień). Nie może budzić też wątpliwości, że do oceny skuteczności uzgodnień, o których mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n. muszą mieć zastosowanie regulacje właściwe prawu cywilnemu.

Natomiast przechodząc do drugiej spornej kwestii, zasygnalizowanej wyżej, a dotyczącej przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. i sformułowanego przez skarżącego kasacyjnie stanowiska, że brak podstaw do stosowania art. 98 ust. 3 u.g.n w sytuacji gdy podział nieruchomości dokonany został na podstawie art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., albowiem przepisy tej ustawy nie dopuszczały jakichkolwiek ustaleń w kwestii odszkodowania, a jego ustalenie następowało w drodze decyzji administracyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że stanowiska to nie jest prawidłowe. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że powyższa kwestia dotycząca art. 10 ust. 5 ustawy była już przedmiotem wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym powołanych na wstępie wyroków, które zostały wydane w sprawach umorzenia postępowania o odszkodowanie z tytułu decyzji podziałowych wydanych przez Wójta Gminy Wejherowo. Są to wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 15 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 2896/19, z dnia 26 stycznia 2021 r. sygn. akt I OSK 2366/20 i sygn. akt I OSK 1895/20, z dnia 22 lutego 2021 r. sygn. akt I OSK 2502/20, z dnia 27 maja 2021 r. sygn. akt I OSK 2753/19 oraz z dnia 17 czerwca 2021 r. sygn. akt I OSK 270/21.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko wyrażone w powołanych wyrokach zgodnie z którym przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. w tym art. 10 ust. 5 tej ustawy nie wyłączały możliwości ustalenia odszkodowania w innym trybie niż w trybie decyzji. Odnosząc się do tej kwestii warto odwołać się do wyroku NSA w sprawie I OSK 270/21, w którym stwierdzono, że przepis art. 10 ust. 5 in fine u.g.g.w.n. stanowił, że przejście gruntów wydzielonych pod budowę ulic następowało za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczeniu. Zgodnie z art. 53 ust. 1 pkt 4 u.g.g.w.n. zasadą było, że decyzja o wywłaszczeniu powinna zawierać również ustalenie odszkodowania. Przejęcie terenu na cele dopuszczające wywłaszczenie nie musiało jednak nastąpić wyłącznie w trybie decyzyjnym, możliwe było jego nabycie w drodze umowy. Obowiązek prowadzenia przez organ rokowań z właścicielem nieruchomości przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego reguluje art. 46 ust. 3 u.g.g.w.n. Przepis art. 49 ust. 1 jako zasadę przewidywał, że wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego może nastąpić tylko wówczas, gdy nieruchomość nie może być nabyta w drodze umowy. Nabycie w drodze umowy oznaczało, że także ekwiwalent za nabywaną nieruchomość był ustalany w umowie, pod postacią ceny. Art. 55 u.g.g.w.n. dotyczy odszkodowania za wywłaszczenie, co dotyczy przypadków, gdy nie doszło do zawarcia umowy. Dopuszczając zawarcie umowy dotyczącej nieruchomości ustawa nie reguluje związanych z nią kwestii, art. 7 u.g.g.w.n. zawiera generalne odesłanie do przepisów Kodeksu cywilnego we wszystkich sprawach nieuregulowanych w ustawie. W literaturze przedmiotu podkreślano, że w przypadkach nabycia własności ex lege w trybie art. 10 ust. 5 u.g.g.w.n., odesłanie do zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości oznaczać powinno także obowiązek podjęcia próby umownego uregulowania stosunku między stronami (gmina – obywatel), w zakresie do jakiego ten przepis odsyła. Ponieważ przejście własności nastąpiło ex lege, to przedmiotem rokowań mogą być tylko kwestie odszkodowawcze. Brak jest podstaw do przyjęcia założenia, że muszą one być regulowane wyłącznie w drodze decyzji administracyjnej i że stosowanie rokowań jest – inaczej, niż przy wywłaszczeniu sensu stricte – wyłączone (tak. G. Bieniek, Z. Marmaj. Komentarz do ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, Wyd. II 1995 r. str. 39 i przytoczone w nim orzecznictwo Sądu Najwyższego w tym niepubl. wyrok SN z dnia 6 maja 1993 r. sygn. III ARN 21/93 oraz wyrok z dnia 30 grudnia 1987 r. sygn. SA/Po 1435/87 (ONSA 1988 r., z. 2, poz. 53). Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela linię orzeczniczą, zgodnie z którą art. 10 ust. 5 u.g.g.w.n. nie wyklucza załatwienia kwestii rekompensaty za nieruchomość wydzieloną pod drogę w trybie cywilnym, między stronami. Przepis art. 10 ust. 5 nie zawiera zakazu ustalania odszkodowania w tym trybie. Wobec tego przyjąć należy, że ich prowadzenie dopuszczalne jest także z właścicielem nieruchomości objętej podziałem, w wyniku którego część tej nieruchomości z mocy prawa przechodzi na własność gminy jako grunt wydzielony pod drogi (np.: wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2007 r. sygn. akt I OSK 958/06). Nie można więc podzielić prezentowanego w skardze kasacyjnej stanowiska, że po pierwsze: art. 98 ust. 3 u.g.n. nie dopuszcza możliwości zrzeczenia się odszkodowania zanim decyzja podziałowa stała się ostateczna, po drugie: że w sytuacji przejęcia nieruchomości w trybie art. 10 ust. 5 u.g.g.w.n. niedopuszczalne było zrzeczenie się prawa do odszkodowania i przeprowadzanie rokowań. Zakaz taki nie znajduje w szczególności oparcia w art. 55 ust. 1 i art. 56 ust. 1 u.g.g.w.n. Oba te przepisy i wyrażone w nich zasady odnoszą się wyłącznie do wywłaszczenia, nie dotyczą umownego załatwienia sprawy nabycia nieruchomości. Art. 46 ust. 1 u.g.g.w.n. wprost stanowi, że przepisy rozdziału 6 dotyczącego wywłaszczenia, a zatem także art. 55 ust. 1 i art. 56 ust. 1 u.g.g.w.n., mają zastosowanie, jeżeli nieruchomość nie może być nabyta w drodze umowy. Jeżeli dochodzi do umownego załatwienia sprawy (nabycia czy tylko ustalenia ekwiwalentu na przejętą z mocy prawa nieruchomość), zastosowanie, zgodnie z art. 7 u.g.g.w.n., mają przepisy k.c. Skoro więc strona właściciel nieruchomości, złożył oświadczenie woli o rezygnacji z odszkodowania, bądź zawarł umowę w kwestii dotyczącej odszkodowania za nieruchomość, której własność przeszła – z mocy prawa – na rzecz jednostki publicznoprawnej, to ocena ważności i skuteczności złożonego oświadczenia woli, bądź zawartej umowy (jeżeli w danym stanie faktycznym taka umowa została zawarta), w tym warunki, jakie ona winna spełniać i ustalenie treści stosunku prawnego, jaki umowa ta między stronami tworzy, należy do środków prawnych dochodzonych w drodze cywilnej. Do środków tych należy w szczególności np. uchylenie się od skutków prawnych złożonego a wadliwego oświadczenia woli, a w przypadku gdy doszło do zawarcia umowy powództwo o unieważnienie umowy lub powództwo o jej ustalenie w trybie art. 189 k.p.c. Należy wyraźnie zaznaczyć, że problematyka dotycząca oświadczeń woli art. 60-62 k.c., wad oświadczeń woli w rozumieniu przepisów art. 82-88 k.c., jak również zagadnienie dotyczące nieważności czynności prawnej art. 58 k.c. może być przedmiotem badania wyłącznie w drodze postępowania cywilnego przed sądem powszechnym, a nie w drodze administracyjnej, ani w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

W okolicznościach tej sprawy zauważyć należy, że były właściciel nieruchomości, a obecnie skarżący kasacyjnie P. H. w dniu 7 maja 1994 r. wystąpił do Wójta Gminy w Wejherowie z wnioskiem o zatwierdzenie podziału działki nr [...] położonej w B. W wniosku z dnia 7 maja 1994 r. podał: "Oświadczam że działkę nr [...] o pow. [...]m2 stanowiąca drogę dojazdową do nowo wydzielonych działek przekazuję na rzecz Gminy Wejherowo nieodpłatnie". W dniu 10 maja 1994 r. Wójt Gminy Wejherowo wydał decyzję podziałową, w której orzekł w pkt 1 o zatwierdzeniu projektu podziału a w pkt 2 zawarto sformułowanie: "Po uprawomocnieniu się niniejszej decyzji - działka nr [...] o powierzchni [...]ha przechodzi na własność Gminy Wejherowo – bez odszkodowania". Na decyzji widnieje odręczny dopisek: "Nie odwołam się od decyzji H.". Po odebraniu decyzji podziałowej z dnia 10 maja 1994 r. P. H. nie podejmował żadnych działań prawnych o charakterze cywilnoprawnym mających na celu uchylenie się od skutku prawnego złożonego przez siebie oświadczenia woli z dnia 7 maja 1994 r., nie podejmował również żadnych działań o charakterze administracyjnym w sprawie odszkodowania. Dopiero wnioskiem z dnia 31 sierpnia 2017 r. P. H. reprezentowany przez adwokata Ł. L. wystąpił do Starosty Wejherowskiego o ustalenie odszkodowania za działkę nr [...].

Skarżący kasacyjnie w pismach z dnia 19 stycznia i 22 stycznia 2020 r. wniósł o dopuszczenie dowodu z decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 2 września 2019 r., którą stwierdzono nieważność pkt 2 decyzji podziałowej Wójta Gminy Wejherowo z dnia 10 maja 1994 r. oraz postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 22 listopada 2019 r. o niedopuszczalności wniosku Gminy Wejherowo o ponowne rozpatrzenie sprawy. Naczelny Sad Administracyjny na rozprawie w dniu 13 stycznia 2023 r. dopuścił wnioskowane dowody oraz z urzędu dopuścił dowód z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 16 kwietnia 2020 r. sygn. akt II SA /Gd 108/20, którym po rozpoznaniu skargi Gminy Wejherowo uchylono postanowienie o niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz wyroku NSA z dnia 24 listopada 2020 r. sygn. akt I OSK 1280/20, którym oddalono skargę kasacyjną P. H. od wyroku Sądu I instancji z dnia 16 kwietnia 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny na rozprawie w dniu 13 stycznia 2023 r. dopuścił również dowód zawarty w piśmie skarżącego kasacyjnie z dnia 2 marca 2022 r., tj. wyrok Sądu Okręgowego w Gdańsku z dnia 1 grudnia 2021 r. sygn. akt III Ca 520/21, natomiast oddalił wniosek dowodowy dotyczący wyroku Sądu Okręgowego w Gdańsku z dnia 19 października 2021 r. sygn. akt III Ca 409/21.

Odnosząc się do powyższych wniosków dowodowych to: po pierwsze należy wyjaśnić, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 2 września 2019 r., którą stwierdzono nieważność pkt 2 decyzji podziałowej Wójta Gminy Wejherowo z dnia 10 maja 1994 r. nie jest ostateczna, jak wskazywał skarżący kasacyjnie, co wynika z dopuszczonego z urzędu wyroku NSA z dnia 24 listopada 2020 r. sygn. akt I OSK 1280/20, a po drugie to czy doszło, czy też nie doszło do stwierdzenia nieważności pkt 2 decyzji z dnia 10 maja 1994 r. dla rozpoznawanej sprawy nie ma prawnego znaczenia. Bezsporną bowiem jest okoliczność, że prawo własności działki przeznaczonej pod drogę przeszło na własność Gminy Wejherowo z mocy prawa, a nie z mocy decyzji, natomiast rezygnacja z odszkodowania nastąpiła na podstawie oświadczenia woli złożonego przez właściciela P. H. w dniu 7 maja 1994 r., a nie na podstawie pkt 2 decyzji z dnia 10 maja 1994 r. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek dowodowy dotyczący wyroku Sądu Okręgowego w Gdańsku sygn. akt III Ca 409/21, albowiem wyrok ten nie dotyczył skarżącego kasacyjnie, natomiast dopuścił jako dowód wyrok Sądu Okręgowego w Gdańsku z dnia 1 grudnia 2021 r. sygn. akt III Ca 520/11. Wyrokiem tym Sąd Okręgowy w Gdańsku oddalił apelację powoda, tj. Gminy Wejherowo od wyroku Sadu Rejonowego w Wejherowie z dnia 18 marca 2021 r. w sprawie I C 1029/19. Wyrokiem tym Sąd Rejonowy w Wejherowie oddalił pozew Gminy Wejherowo przeciwko P. H. o ustalenie, iż strony wiązała umowa o zwolnienie z długu przyszłego, dotycząca odszkodowania za działkę o nr [...] wydzieloną pod drogę publiczną na podstawie decyzji podziałowej z dnia 10 maja 1994 r. Z dopuszczonego jako dowód w sprawie wyroku wynika, że Gminę Wejherowo i P. H. nie wiązała umowa o zwolnienie z długu przyszłego. Zgodnie z art. 365 § 1 k.p.c. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Natomiast art. 366 k.p.c. stanowi, że wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z podstawą sporu stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko między tymi samymi stronami. Z powyższych regulacji wynika, że moc wiążąca dotyczy tylko orzeczenia sądu, nie zaś jego uzasadniania (zob. m.in. wyroki SN z dnia 13 stycznia 2011 r. sygn. akt III CSK 94/10, z dnia 15 stycznia 2015 r. sygn. akt IV CSK 181/14, z dnia 25 czerwca 2014 r. sygn. akt IV CSK 610/13). Również w postanowieniu Sądu Najwyższego z dnia 15 czerwca 2022 r. sygn. akt I CSK 2355/22 wskazano, że przewidziane w art. 365 k.p.c. związanie innych sądów prawomocnym orzeczeniem dotyczy tylko samej treści sentencji orzeczenia, a nie poglądów prawnych wyrażonych w jego uzasadnieniu. Tym samym z powołanego wyroku Sądu Okręgowego w Gdańsku z dnia 1 grudnia 2021 r. sygn. akt III Ca 520/11, którym oddalono apelację powoda, tj. Gminy Wejherowo od wyroku Sądu Rejonowego w Wejherowie z dnia 18 marca 2021 r. w sprawie I C 1029/19, którym oddalony został pozew Gminy Wejherowo przeciwko P. H. o ustalenie, iż strony wiązała umowa o zwolnienie z długu przyszłego wynika, iż strony nie wiązała umowa o zwolnienie z długu przyszłego i tym orzeczeniem związany jest Naczelny Sąd Administracyjny. Należy jednak zwrócić uwagę, że zrzeczenie się odszkodowania za działkę przeznaczoną pod drogę, a przejętą z mocy prawa na własność gminy w związku z wydaną decyzją podziałową może nastąpić zarówno w formie umowy np. umowy o zwolnienie długu, a więc czynności prawnej dwustronnej, jak również może nastąpić w formie jednostronnej czynności prawnej. Oświadczenie woli złożone przez P. H. w dniu 7 maja 1994 r., które adresowane jest do Wójta Gminy w Wejherowie, którego treść jest następująca: "Oświadczam że działkę nr [...] o pow. [...]m2 stanowiącą drogę dojazdową do nowo wydzielonych działek przekazuję na rzecz Gminy Wejherowo nieodpłatnie" nie zostało złożone w ramach czynności prawnej dwustronnej umowy, natomiast stanowi jednostronną czynność prawną, której treścią jest zrzeczenie się odszkodowania. Dodatkowo należy wskazać, że w rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie pismem z dnia 15 lutego 2021 r. wniósł o zawieszenie postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym do czasu prawomocnego zakończenia sprawy toczącej się przed Sądem Rejonowym w Wejherowie sygn. akt I C 1029/19 z pozwu Gminy Wejherowo w sprawie ustalenia, że skarżącego kasacyjnie i powoda wiąże umowa o zwolnienie z długu przyszłego. Postanowieniem z dnia 20 maja 2021 r. sygn. akt I OSK 2787/19 Naczelny Sąd Administracyjny odmówił zawieszenia postępowania. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że z akt niniejszej sprawy wynika, że sprawa zawisła przed Sądem Rejonowym w Wejherowie dotyczy ustalenia istnienia umowy o zwolnienie z długu przyszłego, a nie dotyczy tego, czy zrzeczenie się odszkodowania lub oświadczenie o nieodpłatnym przekazaniu przedmiotowej działki – jako jednostronne oświadczenie woli było prawnie skuteczne, czy też nie. Mając zaś na uwadze, że problematyka dotycząca oświadczeń woli, skuteczności odwołania oświadczenia woli, czy też wad czynności prawnej jest problematyką cywilnoprawną należącą do właściwości sądów powszechnych, to uchylenie się od skutków złożonego oświadczenia powinno nastąpić w tym trybie. Stąd też tylko na marginesie sprawy należy zwrócić uwagę, że wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie oświadczenia woli nie można odwołać w każdym czasie. Zgodnie z art. 61 § 1 k.c. oświadczenie woli, które ma być złożone innej osobie, jest złożone z chwilą, gdy doszło do niej w taki sposób, że mogła zapoznać się z jego treścią. Odwołanie takiego oświadczenia jest skuteczne, jeżeli doszło jednocześnie z tym oświadczeniem lub wcześniej. W rozpoznawanej sprawie oświadczenie z dnia 7 maja 1994 r. złożone przez skarżącego kasacyjnie P. H. i zawarte we wniosku o zatwierdzenie podziału działki nr [...] zostało skutecznie złożone innej osobie, tj. Gminie Wejherowo, która najpóźniej w dniu wydania decyzji podziałowej, tj. 10 maja 1994 r. zapoznała się z jego treścią. Nadto na decyzji podziałowej z dnia 10 maja 1994 r. znajduje się odręczna uwaga, "nie odwołam się od decyzji H.". Ta uwaga stanowi dodatkowe potwierdzenie treści oświadczenia woli złożonego w dniu 7 maja 1994 r. Podkreślić również należy, że skoro były właściciel nieruchomości, a obecnie skarżący kasacyjnie P. H. przez dwadzieścia trzy lata nie podejmował żadnych działań o charakterze cywilnoprawnym mających na celu uchylenie się od skutku prawnego złożonego przez siebie oświadczenia woli z dnia 7 maja 1994 r., a więc trzy dni przed wydaniem decyzji z dnia 10 maja 1994 r. o zatwierdzeniu podziału nieruchomości, to fakt ten ewidentnie świadczy to o tym, że treści złożonego oświadczenia woli nie kwestionował. O tym, że nie kwestionował złożonego przez siebie w dniu 7 maja 1994 r. oświadczenia woli świadczy również i taka okoliczność, że do daty złożenia wniosku z dnia 31 sierpnia 2017 r. przez pełnomocnika adwokata Ł. L. do Starosty Wejherowskiego o ustalenie odszkodowania za działkę nr [...] położoną w B., P. H. cały czas zamieszkały w B. nie podejmował również żadnych kroków administracyjnoprawnych w sprawie przedmiotowego odszkodowania.

W konkluzji należy stwierdzić, że w okolicznościach tej sprawy do zrzeczenia się odszkodowania doszło nie wyniku zawarcia umowy a więc dwustronnej czynności prawnej, ale w wyniku jednostronnej czynności prawnej zawierającej oświadczenie woli P. H., które zostało złożone innej osobie, tj. Gminie Wejherowo w dniu 7 maja 1994 r. i nadal pozostaje w obrocie prawnym.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 98 ust. 3 u.g.n., art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., art. 128 ust. 1 u.g.n. oraz art. 21 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 58 § 1 k.c. są niezasadne. W takich okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

Natomiast wniosek uczestnika postępowania Gminny Wejherowo o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego nie mógł być uwzględniony ze względu na brak podstaw prawnych do jego uwzględnienia. Art. 204 pkt 1 p.p.s.a., w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej od wyroku oddalającego skargę przewiduje jedynie możliwość zasądzenia kosztów na rzecz organu, którym w sprawie był Wojewoda.