Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 438/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2016-03-02 00:00:00+01:00 ()
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżony wyrok z art. 179a ustawy - P.p.s.a.
*Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 50 ust. 1 pkt 1, art. 51
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 179a
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Sędzia WSA Alicja Palus Protokolant Ewa Trojan po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 marca 2016r. sprawy ze skargi kasacyjnej pełnomocnika C. P.– następcy prawnego W. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 września 2015 r. sygn. akt II SA/Wr 438/15 dotyczącego sprawy ze skargi W. P. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej przebudowy budynku gospodarczego I. uchyla wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 września 2015 r. sygn. akt II SA/Wr 438/15; II. oddala skargę w całości; III. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz C. P. kwotę 250 zł (słownie: dwieście pięćdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. (dalej - DWINB), zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu decyzją z dnia [...] r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania W. P., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U z 2013 r. poz. 267 - dalej k.p.a.), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. (dalej - PINB) z dnia [...] r. nr [...], umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej przebudowy przez A. i Z. P. budynku gospodarczego usytuowanego w G. na działce nr 59, obręb [...] [...] przy ul. S..

Z przedstawionych Sądowi akt administracyjnych wynika, że stan faktyczny i prawny sprawy, w której zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie kształtuje się następująco.

Na skutek wniosku W. P. z dnia 24 listopada 2014 r. dotyczącego zbadania zgodności z projektem budowlanym budynku zlokalizowanego przy ul. S. w G., PINB w G. pismem z dnia 25 listopada 2014 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie oraz o wyznaczeniu na dzień 17 grudnia 2014 r. terminu oględzin. Jak wynika z akt administracyjnych, w wyznaczonym terminie przeprowadzono oględziny dokumentując poczynione ustalenia w stosownym protokole zawierającym również dokumentację fotograficzną.

W dniu [...] r. PINB wydał postanowienie nr [...], którym podając w podstawie prawnej art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) nakazał A. i Z. P. wstrzymać prowadzenie robót budowlanych prowadzonych bez wymaganego pozwolenia na budowę związanych z przebudową budynku gospodarczego, wykonanie niezbędnych zabezpieczeń – zamknięcie wejść do budynku oraz przedstawić w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych wraz z odpowiednią oceną techniczną.

Zobowiązani przedłożyli organowi nadzoru budowlanego opracowanie autorstwa inż. O.Ś.. PINB zawiadomieniem z dnia 3 lutego 2015 r. poinformował strony postępowania o zebraniu dowodów w sprawie i zamiarze wydania decyzji, po czym w dniu [...] r. wydał decyzję nr [...], którą przyjmując w podstawie prawnej art. 105 § 1 i 2 k.p.a. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej przebudowy przez A. i Z. P. budynku gospodarczego usytuowanego w G. na działce nr 59, obręb [...] [...], zlokalizowanej przy ul. S..

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego wskazano, że organ w postępowaniu dotyczącym samowolnej przebudowy budynku gospodarczego usytuowanego w G. na działce nr 59 postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] wstrzymał prowadzenie robót budowlanych, nakazał wykonanie niezbędnych zabezpieczeń i nałożył obowiązek przedstawienia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych wraz z odpowiednią oceną stanu technicznego. Nadto dysponował on dokumentacją związaną z budową budynku gospodarczego w latach 2012-2013 na podstawie pozwolenia na budowę - decyzja nr [...], oraz z zakończeniem jego budowy - zaświadczenie o znaku [...] z dnia [...] r. W trakcie oględzin na nieruchomości ustalono, że w G. przy ul. S. na działce nr 59, obręb [...] [...], usytuowany jest budynek gospodarczy, parterowy z użytkowym poddaszem. Budynek ten graniczy z podobnym budynkiem (zabudowa bliźniacza) na sąsiedniej działce nr 60. Szerokość obydwu budynków wynosi razem 10,57 m (wraz z ociepleniem), natomiast długość (głębokość wraz z ociepleniem) jest równa 7,86 m. Wysokość ściany frontowej (od strony ul. S.) do góry murłaty wynosi 3,65 m. W ścianie tej zamontowane są drzwi wejściowe wraz z bocznymi panelami o łącznej szerokości 2,48 m i wysokości 2,10 m.

Co do dalszych ustaleń wynikających z oględzin, a adnotowanych w treści decyzji, podano że w pomieszczeniu na parterze budynku wydzielono jego część - pomieszczenie wc o wymiarach 1,27x1,28 m, z drzwiami 0,75x2,01 m. W ścianie północnej pomieszczenia zamontowane są dwa okna, natomiast w ścianie tylnej (wschodniej) osadzone są drzwi wejściowe, lewe, otwierane na zewnątrz, o wymiarach 0,86x2,03 m. Wysokość pomieszczenia 2,55 m. Na podłodze ułożone są płytki ceramiczne, ściany malowane. Na poddasze budynku prowadzą schody o stopniach drewnianych opartych na metalowej konstrukcji. Otwór w stropie o wymiarach 2,75x0,89 m. Na podłodze poddasza ułożone panele, ściany malowane, sufit z płyt g-k, skosy z płyt wiórowych. W ścianie szczytowej północnej zamontowano okno PCV, w połaci dachu od strony zachodniej zamontowano dwa okna dachowe. Wysokość pomieszczenia 2,53 m, wysokość ścianki kolankowej 1,02 m. Na suficie przy kominie zamontowano właz ze składaną drabiną strychową. W budynku wykonano instalacje: gazową, centralnego ogrzewania, elektryczną, wodną i kanalizacyjną.

Opierając się na zebranych dokumentach PINB wskazał, że z projektu budowlanego zatwierdzonego pozwoleniem na budowę, na podstawie którego był legalnie wybudowany kontrolowany budynek gospodarczy, wynika, że inwestor po zawiadomieniu organu nadzoru budowlanego o jego zakończeniu i otrzymaniu odpowiedniego zaświadczenia, przystąpił do jego przebudowy bez uzyskania stosownego pozwolenia na budowę. W przedmiotowym budynku gospodarczym wykonano następujące elementy:

- dodatkowy otwór drzwiowy w tylnej (wschodniej) ścianie budynku z drzwiami wejściowymi prowadzącymi na ogród,

- pomieszczenie ubikacji wraz z instalacją wody i kanalizacji sanitarnej przez wydzielenie część pomieszczenia na parterze,

- instalacje: gazową, centralnego ogrzewania, elektryczną, wodną i kanalizacyjną wraz z przyłączami,

- drzwi wejściowe wraz bocznymi panelami w ścianie frontowej,

- wyłaz na strych z drabiną rozkładaną w suficie poddasza, których nie przewidywał projekt pierwotny.

Poza tym projekt przewidywał, że poddasze w budynku gospodarczym będzie nieużytkowe z podłogą z płyty OSB, a wykonano poddasze użytkowe z podłogą z paneli. Na to poddasze projektowano wejście poprzez drabinę chowaną w małym kwadratowym otworze w stropie. Wykonano natomiast stałe schody drewniane na stalowej konstrukcji i duży prostokątny otwór w stropie o wymiarach 275x89 cm.

Odnosząc się do poczynionych ustaleń PINB stwierdził, że wykonane w budynku roboty należy zakwalifikować jako jego przebudowę, na którą wymagane jest pozwolenie na budowę, ponieważ takie roboty budowlane nie mogą zostać zaliczone do żadnej kategorii wymienionych w art. 29 Prawa budowlanego. W związku z tym stwierdzono konieczność przeprowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 50 ust. 1 pkt 1 i art. 51 ustawy Prawo budowlane.

Następnie wskazując na wydane postanowienie z dnia [...] r. nr [...] podano, że inwestor przedłożył projekt budowlany - inwentaryzację wykonanych robót budowlanych ze stycznia 2015 r., opracowaną przez uprawnionego projektanta - inż. O.Ś., gdzie stwierdzono, że "Wykonany budynek gospodarczy zgodnie z projektem zatwierdzonym przez Starostwo Powiatowe w G. decyzją nr [...] z dnia [...] r i odebrany po wykonaniu przez PINB w G. nie wykazuje żadnych uszkodzeń (spękań, osiadań, ugięć i wad wykonawczych konstrukcyjnych) tym samym może być bez żadnych przeszkód eksploatowany w zakresie uwzględnionym w projekcie. Zmiany wprowadzone po odbiorze końcowym wskazane kolorem czerwonym w inwentaryzacji w projekcie budowlanym - inwentaryzacja, są wykonane z zachowaniem wszystkich warunków technicznych dla danego rodzaju robót (nie wnoszę uwag do jakości robót)."

W ocenie PINB inwestor przebudowując budynek gospodarczy, prowadził roboty budowlane bez wymaganych uzgodnień, pozwolenia na budowę oraz projektu budowlanego, dopuścił się więc samowolnej przebudowy budynku, która podlega postępowaniu naprawczemu prowadzonemu w myśl przepisów art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. Jednak samowolna przebudowa budynku gospodarczego, co wynika z otrzymanej inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych wraz z oceną stanu technicznego całego obiektu budowlanego, została wykonana poprawnie i nie spowodowała żadnych zagrożeń. Wobec tego, że wykonane roboty budowlane obecnie nie uchybiają żadnym przepisom budowlanym, Polskim Normom i warunkom technicznym, jakim winny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, organ I instancji umorzył postępowanie, ponieważ jak wskazano przepis art. 51 Prawa budowlanego nie daje materialnoprawnej podstawy do merytorycznego wypowiedzenia się w tej sytuacji. Uznano nadto, iż stanowiący podstawę oceny inwestycji pod kątem prawidłowości jej wykonania, a w konsekwencji i jej legalizacji przepis art. 51 ustawy Prawo budowlane w świetle prawidłowo i ostatecznie ustalonego przez organy stanu faktycznego nie daje już organowi materialnoprawnej podstawy do merytorycznego wypowiedzenia się i nakładania na inwestora obowiązków przewidzianych w tym artykule, ani też obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu lub jego części, skoro zgodność wykonania ze sztuką budowlaną i prawem budowlanym nie została podważona.

Nie godząc się w wydaną decyzją W. P. złożył od niej odwołanie zawierające żądanie jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Żądania odwołania oparto w szczególności na twierdzeniach związanych z zawiadomieniem inwestora o terminie oględzin, co dało mu możliwość odpowiedniego przygotowania się do tej czynności. Wskazano również, że w projekcie dotyczącym budynku gospodarczego nie było mowy o instalacjach obecnie ani w przyszłości, co ma dowodzić braku możliwości legalizacji obiektu zawierającego instalacje. Sporządzona i przedłożona organowi opinia jest autorstwa osoby, która sporządzała projekt budowlany, zatem budzi to zastrzeżenia autora odwołania, nadto brak spękań, ugięć czy osiadań nie ma nic wspólnego ze zmianą sposobu użytkowania. W dalszej kolejności odwołujący się podał, że PINB w G. zalegalizował dokonane zmiany bez żadnych konsekwencji dla inwestora, w czym dopatruje się on możliwości ,,obejścia przepisów" i samowolnego dokonywania zmiany przeznaczenia budynku.

DWINB w dniu [...] r. wydał decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W treści decyzji po przedstawieniu dotychczasowego toku postępowania oraz istotnych elementów oprotestowanej odwołaniem decyzji uznano, iż odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. Rozpoczynając merytoryczną ocenę sprawy, organ II instancji przeprowadził analizę bezprzedmiotowości postępowania jako przesłanki do jego umorzenia w trybie art. 105 k.p.a. Względem stanu faktycznego powtórzono za organem I instancji zakres robót budowlanych wykonanych w budynku gospodarczym, które to polegały na:

- wykonaniu dodatkowego otworu drzwiowego w tylnej (wschodniej) ścianie budynku z drzwiami wejściowymi prowadzącymi na ogród,

- wykonaniu pomieszczenia ubikacji wraz z instalacją wody i kanalizacji sanitarnej przez wydzielenie część pomieszczenia na parterze,

- wykonaniu instalacji: gazowej, centralnego ogrzewania, elektrycznej, wodnej i kanalizacyjnej wraz z przyłączami,

- wykonaniu drzwi wejściowe wraz bocznymi panelami w ścianie frontowej,

- wykonanie włazu na strych z drabiną rozkładaną w suficie poddasza, których nie przewidywał projekt pierwotny. Projekt przewidywał, że poddasze w budynku gospodarczym będzie nieużytkowe z podłogą z płyty OSB, a wykonano poddasze użytkowe z podłogą z paneli. Nadto poddasze projektowano wejście poprzez drabinę chowaną w małym kwadratowym otworze w stropie. Wykonano natomiast stałe schody drewniane na stalowej konstrukcji i duży prostokątny otwór w stropie o wymiarach 275x89 cm.

Oceniając stan faktyczny sprawy na gruncie przepisów prawa materialnego DWINB podał, że zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 Prawa budowlanego. Wykonane roboty organ zakwalifikował jako przebudowa obiektu zdefiniowana w art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego i rozumiana jako wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego.

Rozważania poczynione w uzasadnieniu decyzji drugoinstancyjnej poza potwierdzeniem zakresu robót budowlanych skoncentrowały się na aspekcie prawnym związanym z nowelizacją ustawy Prawo budowlane, dokonaną ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r., na skutek czego jeśli zmiana sposobu użytkowania pociągała za sobą np.: przebudowę, wówczas organ powinien wszcząć dwa odrębne postępowania rozstrzygając w pierwszej kolejności w trybie art. 50-51 o samowolnie wykonanych robotach, następnie zaś orzec w przedmiocie samowolnej zmiany sposobu użytkowania w oparciu o dyspozycję art. 71a ustawy Prawo budowlane.

Zwracając uwagę na odmienność przepisów ustawy Prawo budowlane od wcześniej obowiązujących przeprowadzono ocenę postępowania pierwszoinstancyjnego poczynając od powzięcia informacji o samowolnie wykonanych robotach budowlanych, poprzez nałożenie obowiązku przedłożenia określonych dokumentów, po umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. Zasadność decyzji PINB, zdaniem organu II instancji, wynikała z faktu, że przedłożona inwentaryzacja pozwala na stwierdzenie prawidłowości wykonanych robót w sensie technicznym, co nie daje podstaw do nałożenia obowiązku wykonania jakichkolwiek robót. W ocenie organu samowolnie wykonane roboty budowlane nie naruszają przepisów Prawa budowlanego.

W końcowej części uzasadnienia decyzji DWINB zwrócił uwagę, że poza postępowaniem dotyczącym samowolnej przebudowy przedmiotowego budynku prowadzone było również postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek usługowo mieszkalny, które zakończone zostało decyzją DWINB z dnia [...] r., nr [...]. Dodatkowo organ w uzasadnieniu swojej decyzji zamieścił sugestię, ażeby organ I instancji rozważył czy po decyzji ostatecznej DWINB nastąpiły zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego, ze względu na podejmowane przez inwestorów działania.

W skardze na decyzję organu II instancji kierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu W. P. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżący po przedstawieniu treści decyzji organów I i II instancji wskazał, że

nie może się zgodzić ze stanowiskiem DWINB, iż budynek gospodarczy został wykonany zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, ponieważ inwentaryzacja wykonanych prac w tym budynku wykazała jak różnią się one od zatwierdzonego projektu. Inwestor uzupełniając zgłoszenia o zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny oraz budynek związany z działalnością gospodarczą musiał wcześniej przygotować ten budynek do takich zmian, aby wniosek był rozpatrzony, więc dokonał tych zmian samowolnie. Sam wniosek nie mógł być rozpatrywany pozytywnie, ponieważ byłby niezgodny z planem zagospodarowania przestrzennego, a inwestor nie miał też zgody współwłaścicieli. Skarżący wyraził pogląd, że nie wie na jakiej podstawie PINB stwierdził, że budynek gospodarczy został wykonany zgodnie z projektem, ponieważ w Prawie budowlanym nie spotkał się z takim pojęciem jak projekt-inwentaryzacja, lecz projekt zastępczy, do którego przedłożenia inwestor nie został zobowiązany. Dodatkowo PINB nie zbadał, w jaki sposób zostały dokonane zmiany w projekcie budowlanym. Zdaniem autora skargi budynek gospodarczy bez żadnych mediów różni się od budynku mieszkalnego z usługami, ponieważ taki budynek musi spełniać inne standardy. Dlatego, jego zdaniem, w tym przypadku nastąpiła ewidentna samowolna przebudowa budynku gospodarczego na budynek mieszkalny z usługami, który w świetle prawa jeszcze nie został zalegalizowany.

W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 16 września 2015 r. sygn. akt II SA/Wr 438/15 oddalił skargę W. P..

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła uczestniczka postępowania C. P., zastępowana przez pełnomocnika radcę prawnego M. S.. W skardze kasacyjnej zarzucono, że wyrok Sądu narusza art. 32 ust. 4 pkt 2, art. 50 ust. 1 pkt 1 i art. 51 oraz art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 1a w związku z art. 36a ust. 5 pkt 1, 6 i 7 ustawy Prawo budowlane. Nadto zarzucono, że wyrok narusza art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy poprzez niezasadne oddalenie skargi. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji, a ewentualnie o uchylenie wyroku i zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji, a także o orzeczenie o kosztach postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wspomniał, że W. P. zmarł ("zmarły brat mojej mandantki"), jednak nie podał szczegółów tej okoliczności, wobec tego Sąd zwrócił się do uczestniczki postępowania C. P. o przedłożenie aktu zgonu W. P. i wskazanie, czy ustalono jego spadkobierców.

Pismem z dnia 15 grudnia 2015 r. uczestniczka postępowania C. P. oświadczyła, że W. P. zmarł w dniu 25 sierpnia 2015 r., a ponadto w dniu 6 września 2015 r. zmarła również uczestniczka postępowania E. P.. Spadkobierczynią po obu zmarłych osobach jest C. P..

W związku z powyższym sędzia sprawozdawca zarządził pozyskanie odpisów aktów zgonu ww. osób, jak również odpisów postanowień stwierdzających nabycie spadku.

W dniu 18 stycznia 2016 r. do akt sprawy wpłynął akt zgonu W. P. nr [...], z którego wynika, że zgon skarżącego nastąpił w dniu 25 sierpnia 2015 r. (k. 160 akt sądowych) oraz akt zgonu E. P., z którego wynika, że zgon uczestniczki postępowania nastąpił w dniu 6 września 2015 r. (k. 159 akt sądowych). W dniu 29 stycznia 2016 r. do akt sądowych wpłynęły odpisy: 1) postanowienia Sądu Rejonowego w G. Wydział I Cywilny z dnia [...] r. (sygn. akt [...]), z którego wynika, że spadek po W. P. na podstawie ustawy dziedziczą E. P. i C. P. – po 1/2 każda z nich oraz 2) postanowienia Sądu Rejonowego w G. Wydział I Cywilny z dnia [...] r. (sygn. akt [...]), z którego wynika, że spadek po E. P. dziedziczy na podstawie ustawy C. P. w całości. Oba postanowienia są prawomocne.

Skarżąca kasacyjnie C. P. pismem z dnia 12 stycznia 2015 r. (k. 151 akt sądowych) oświadczyła, że podtrzymuje w całości skargę W. P. i wnosi o uwzględnienie przy ponownym rozpatrywaniu sprawy argumentacji zawartej w skardze kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnicy postępowania A. P. i Z. P. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania kasacyjnego.

Podczas rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu w dniu 2 marca 2016 r. pełnomocnik C. P. podtrzymał wnioski zawarte w skardze kasacyjnej i przedłożył jako załącznik do protokołu pismo wraz z fotokopią fragmentu protokołu z przesłuchania Z. P. w charakterze świadka na okoliczność popełnionej przez niego samowoli budowlanej (sprawa prowadzona w Prokuraturze Rejonowej w G., sygn. [...]). Pełnomocnik A. P. i Z. P. podtrzymał wnioski zawarte w odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Od wyroku wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny służy środek zaskarżenia w postaci skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.), właściwy do rozpoznania środków odwoławczych od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych jest Naczelny Sąd Administracyjny. Jednak zgodnie z art. 179a p.p.s.a., jeżeli przed przedstawieniem skargi kasacyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wojewódzki sąd administracyjny stwierdzi, że w sprawie zachodzi nieważność postępowania albo podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione, uchyla zaskarżony wyrok lub postanowienie rozstrzygając na wniosek strony także o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego i na tym samym posiedzeniu ponownie rozpoznaje sprawę. Od wydanego orzeczenia przysługuje skarga kasacyjna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że w sprawie zachodziła nieważność postępowania, ponieważ w chwili wydania wyroku z dnia 16 września 2015 r. nie żył skarżący W. P. (zm. 25 sierpnia 2015 r.), jak również nie żyła uczestniczka postępowania E. P. (zm. 6 września 2015 r.). Nie ulega wątpliwości, że w myśl art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a. zgon strony skarżącej oznacza, że strona ta nie ma zdolności sądowej, a więc zachodzi nieważność postępowania. W stosunku do osób zmarłych nie można bowiem wydawać orzeczeń, a jeśli takie zostało wydane, to jest ono obarczone wadą nieważności i powinno być usunięte z obrotu prawnego, aby nie wywoływało skutków prawnych. Rozstrzygnięcie skierowane do osoby już nieżyjącej wywołuje konieczność jego wyeliminowania z obrotu prawnego z przyczyny, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a., czyli gdy strona nie miała zdolności sądowej lub procesowej (zob. H. Knysiak-Molczyk, Komentarz do art. 183 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, LEX 2014).

Z tych powodów Sąd stwierdził, że spełniona została przesłanka zastosowania przepisu art. 179a p.p.s.a. Przepis ten zawiera dwie przesłanki uzasadniające jego zastosowanie, które połączone są spójnikiem "albo", wyrażającym alternatywę rozłączną. Zatem przesłanki unormowane w art. 179a p.p.s.a. są od siebie niezależne i wystarczy, aby ziściła się tylko jedna z nich. Sąd może bowiem stwierdzić, że w sprawie zachodzi nieważność postępowania albo stwierdzić, że podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione. W niniejszej sprawie wystąpiła nieważność postępowania.

Dlatego też sprawę skierowano na rozprawę, która odbyła się w dniu 2 marca 2016 r. i w pkt I wyroku wydanego na skutek skargi kasacyjnej od wyroku z dnia 16 września 2015 r. orzeczono – na podstawie art. 179a p.p.s.a. – o uchyleniu zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

Tok postępowania Sądu w związku z powyższym prowadzić musiał do ponownego rozpoznania sprawy, gdyż następca prawny zmarłego W. P., to jest uczestniczka postępowania C. P., oświadczyła, że podtrzymuje skargę na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...].

Przystępując do rozpoznania skargi na wskazaną decyzję trzeba wspomnieć, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb ich wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Jego uchylenie albo stwierdzenie nieważności następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych nie znalazł podstaw dla stwierdzenia naruszenia prawa w rozpoznawanej sprawie, mimo rozważenia w toku dokonywanych czynności przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a., z którego wynika, że sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Jak wskazują doręczone Sądowi akta administracyjne, na podstawie których – w myśl art. 133 § 1 p.p.s.a. – sąd wydaje wyrok, A. i Z. P. na realizację dwóch budynków gospodarczych uzyskali od Starosty G. decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę z dnia [...] r., nr [...]. Organy nadzoru budowlanego, ani żaden uczestnik prowadzonego postępowania nie podawali, aby decyzja ta została w jakikolwiek sposób wyeliminowana z obrotu prawnego. Skoro zatem decyzja traktuje o budynku gospodarczym, tylko taki budynek (czy jak mowa w decyzji takie budynki) mogły w oparciu o decyzję zostać zrealizowane. Względem stanowiącego przedmiot postępowania obiektu budowlanego w sposób jednoznaczny wypowiedział się PINB w G. poprzez wydanie w dniu 25 czerwca 2015 r. zaświadczenia o przyjęciu zawiadomienia o zakończeniu budowy dwóch budynków gospodarczych w zabudowie bliźniaczej w G. przy ul. S. – bez zastrzeżeń. Skutkiem przedstawionych dotychczas zdarzeń, decyzji i zaświadczenia organu nadzoru budowlanego jest konieczność przyjęcia, że w sensie formalnoprawnym legalnie zrealizowano i przystąpiono do użytkowania budynku gospodarczego na przedmiotowej nieruchomości.

Z tego względu nie można się zgodzić z argumentacją skarżącej kasacyjnie, że organy obu instancji zaniechały stosowania przepisu art. 36 ust. 5 pkt 1, 6 i 7 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 1a Prawa budowlanego. Jeśli bowiem inwestorzy zgłosili zakończenie budowy i rozpoczęli użytkowanie obiektu (zob. art. 54 Prawa budowlanego), to organy nadzoru budowlanego nie mogły stosować wobec inwestorów przepisów prawa mających zastosowanie w toku procesu budowlanego (tj. przed jego zakończeniem). Organy nie mogły też w tej sytuacji stosować przepisów dotyczących odstąpienia od projektu budowlanego, gdyż inwestycja w sensie formalnym została zakończona i przystąpiono do użytkowania obiektu.

Postępowanie prowadzone przez organy nadzoru budowlanego zainicjowane pismem W. P., żądającego ,,stwierdzenia czy budynek wybudowany na działce nr 59, (...), jest zgodny z projektem budowlanym", co jednoznacznie wykazują zarówno PINB jak i DWINB przebiegało niejako "dwutorowo". Zaznaczyć w tym miejscu należy, że proces budowlany został formalnie zakończony i potwierdzony w drodze zaświadczenia wydanego przez organ o przyjęciu bez uwag zgłoszenia o zakończeniu robót, zatem na gruncie przepisów prawa materialnego można było wyłącznie badać zmianę sposobu użytkowania oraz wykonanie samowolnych robót budowlanych. Oprotestowana skargą decyzja została wydana właśnie w toku tego ostatniego postępowania. Sąd w składzie orzekającym uznał, że rozstrzygnięcie DWINB i poprzedzające jej rozstrzygnięcie organu I instancji są prawidłowe z następujących powodów.

Ustalony w trakcie kontroli organu stan faktyczny pozwalał na jednoznaczne przyjęcie, że w budynku wykonano szereg robót budowlanych, które to wpływają na ów obiekt i jednocześnie odbiegają od zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę projektu budowlanego. Poczynione ustalenia słusznie zakwalifikowane zostały jako wykonanie robót budowlanych bez pozwolenia na budowę. Dalsze "losy" budynku uzależnione były od wywiązania się przez inwestora z obowiązków, jakie nałożył na niego organ nadzoru budowlanego. PINB zasadnie przyjął, że konieczne jest wstrzymanie robót i nakazanie wykonania zabezpieczeń, natomiast względem technicznych aspektów sprawy nakazano przedłożenie inwentaryzacji wykonanych robót wraz z oceną techniczną całego budynku. Obowiązki wynikające z postanowienia z dnia [...] r. nr [...] nałożone w trybie art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego zostały przez inwestorów zrealizowane.

Z przedłożonego opracowania wynika, że zmiany wprowadzone po odbiorze końcowym są wykonane z zachowaniem wszystkich warunków technicznych dla danego rodzaju robót. Nadto autor opracowania legitymujący się stosownymi uprawnieniami podał, że "nie wnosi uwag do jakości robót". Dysponując przedłożonym przez inwestora dokumentem PINB zobligowany był do rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej samowolnie wykonanych robót w legalnie wybudowanym obiekcie, zaś z przedłożonego opracowania nie wynikało aby istniała konieczność wykonania jakichkolwiek robót lub też jakiś zakres robót był wykonany niezgodnie ze sztuką budowlaną albo warunkami technicznymi. W takiej sytuacji na gruncie art. 50 – 51 Prawa budowlanego, skoro faktycznie zrealizowane w warunkach samowoli budowlanej roboty budowlane, jak podał PINB "zostały wykonane poprawnie i nie spowodowały zagrożeń" należało postępowanie jako bezprzedmiotowe umorzyć. Organ administracyjny kończy postępowanie poprzez wydanie decyzji, zaś w przypadku służb nadzoru budowlanego w przypadku postępowania prowadzonego w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego, w sytuacji gdy nie ma podstaw do kierowania do stron żadnego nakazu mamy do czynienia z sytuacją bezprzedmiotowości postępowania, co skutkuje wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania.

Ze względu na twierdzenia skarżącego, w zasadzie powtórzone za zarzutami odwołania, a dotyczące wiedzy inwestora o terminie oględzin i przygotowania się przez niego do tej czynności, sprzeczności aktualnego stanu budynku z projektem budowlanym czy samej zmiany sposobu użytkowania Sąd uznał, że nie wpływają one na poprawność wydanych decyzji. Skoro w sprawie zostało wszczęte postępowanie, strony mają prawo na zasadzie art. 10 k.p.a. do udziału w każdym stadium postępowania. Aby taki udział stronom zapewnić należy je powiadomić o planowanej czynności dowodowej z odpowiednim wyprzedzeniem. Nadto przyjąć należy, że sprawy z zakresu Prawa budowlanego posiadają taką specyfikę, że trudno nawet wiedząc o planowanych oględzinach zmienić czy ukryć ewentualne nieprawidłowości.

Z żadnego z fragmentów decyzji zarówno pierwszoinstancyjnej, zaś w szczególności z decyzji DWINB, nie wynika, jak zdaje się podawać skarżący, aby organy potwierdziły zgodność obiektu (w sensie jego aktualnego stanu) z projektem zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę. Otóż ową niezgodność stwierdził już PINB w trakcie oględzin. Właśnie wobec przyjęcia zgłoszenia o zakończeniu robót zgodnie z projektem i wykonanych następnie robót wszczęto postępowanie, a jego celem było sprawdzenie poprawności tych robót w sensie technicznym. Skoro zatem ze sporządzonego opracowania wynika, że w znaczeniu technicznym roboty nie spowodowały żadnych zagrożeń i są wykonane "z zachowaniem wszystkich warunków technicznych dla danego rodzaju robót" należało postępowanie umorzyć. Co do twierdzeń skarżącego związanych z wykonaniem opracowania przez osobę, która sporządzała projekt i wątpliwości co do samej jego nazwy, wyjaśnić trzeba, że obowiązujące przepisy nie wykluczają możliwości sporządzenia nakazanego przez organ nadzoru budowlanego opracowania przez autora projektu zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę. Warunkiem stawianym w tym zakresie jest wyłącznie legitymowanie się przez autora opracowania stosowanymi uprawnieniami. Jak wynika z analizy dokumentów inż. O. Ś. załączył zaświadczenie o nadaniu mu uprawnień budowlanych oraz zaświadczenie o przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego. Dlatego podniesione w tym zakresie zarzuty nie zasługują na uwzględnienie.

Podobnie twierdzenia dotyczące nazwy przedłożonego opracowania nie wpływają na prawidłowość samego postępowania i wydanych w jego toku rozstrzygnięć. PINB w G. w postanowieniu nakazał przedłożenie inwentaryzacji wykonanych robót wraz z odpowiednią oceną techniczną. Na opracowaniu autorstwa inż. O.Ś. podano "Projekt budowlany -inwentaryzacja, opinia techniczna budynku gospodarczego - części I-szej, inwentaryzacja rysunkowa uwzgledniająca wprowadzone zmiany. Dla rozpoznania przez organ nadzoru budowlanego sprawy istotne jest wykonanie przez zobowiązanego skierowanego do niego nakazu tj. terminowe przedłożenie opracowania sporządzonego przez osobę uprawnioną, które będzie zawierać, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, ocenę i inwentaryzację. Zdaje się być nieistotne jak nazwany zostanie ów dokument, ale kluczowa będzie jego zawartość i jednoznaczne wskazanie wykonanych robót i udzielenie odpowiedzi na pytania związane z ich poprawnością techniczną. Ze znajdującego się w aktach sprawy opracowania odpowiedzi takie wynikają, zatem organ mógł uznać nałożony obowiązek za wykonany, a co bodaj najistotniejsze mógł, w oparciu o nie wydać swoje rozstrzygnięcie.

Analizując kolejny z zarzutów skargi związany ze zmianą sposobu użytkowania przyjąć trzeba, że jest on także pozbawiony zasadności. DWINB w swojej decyzji podał, że postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania zostało zakończone decyzją z dnia [...] r., nr [...]. Jak sygnalizowano już wcześniej, w przypadku robót budowlanych i zmiany sposobu użytkowania właściwe jest prowadzenie odrębnych postępowań w tych dwóch sprawach w rozumieniu sprawy administracyjnej. Skoro strona ma wątpliwości co do samej zmiany sposobu użytkowania winna twierdzenia w tym zakresie podnosić w toku prowadzonego w tej sprawie postępowania. Nie jest możliwe aby okoliczność taką brać pod uwagę w postępowaniu dotyczącym wykonanych w budynku robót budowlanych, w toku którego organ bada ich prawidłowość w sensie technicznym. Z treści skargi wynika, że skarżący nie uwzględnia prowadzenia przez służby nadzoru budowlanego dwóch odrębnych postępowań, których zakres przedmiotowy, a nawet przyjęte w podstawie prawnej przepisy prawa materialnego są różne. Jedyną zbieżnością istniejącą w tych sprawach jest tożsamość samego obiektu budowlanego. Oprotestowana skargą decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca, a w konsekwencji rozważania Sądu, mogą dotyczyć wyłącznie zagadnienia wykonanych robót budowlanych w legalnie wybudowanym i zgłoszonym do użytkowania budynku. Sprawa zmiany sposobu użytkowania została bowiem rozstrzygnięta inną decyzją, która nie może podlegać weryfikacji Sądu w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Zauważyć też wypada, że organy obu instancji prawidłowo zastosowały art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, gdyż inwestorzy prowadzili roboty budowlane bez stosownego pozwolenia. Niezasadny zatem jest pogląd wyrażony w skardze kasacyjnej, że w sprawie doszło do istotnego odstąpienia od projektu budowlanego, ponieważ roboty były prowadzone bez projektu budowlanego. Z tego względu po myśli art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego PINB zażądał od inwestorów inwentaryzacji robót. Wobec dokonania oceny, że wykonane roboty budowlane spełniają warunki techniczne i nie zagrażają bezpieczeństwu ludzi czy środowisku, organy postępowanie administracyjne umorzyły. Nie było bowiem wobec tego zasadne wydanie żadnej decyzji z uregulowanych w art. 51 Prawa budowlanego.

Innymi słowy organy nadzoru budowlanego w niniejszym postępowaniu zbadały i oceniły zakres wykonanych robót, zaś na podstawie przedłożonego opracowania sporządzonego przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia doszły do przekonania, że są one wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną i nie powodują zagrożeń należało postępowanie umorzyć. Sąd podziela stanowisko organów, iż w realiach niniejszej sprawy brak było podstaw do ingerencji nadzoru budowlanego na podstawie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, regulujących procedurę naprawczą. W realiach niniejszej sprawy postępowanie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, a podjętym decyzjom nie można zarzucić wadliwości, uzasadniającej ich wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Natomiast brak zgody współwłaścicieli nieruchomości na dokonanie spornych robót budowlanych jest kwestią, która w kontrolowanym postępowaniu była poboczna o tyle, że dotyczy ona cywilnoprawnych relacji inwestorów i strony skarżącej. Organy nadzoru budowlanego w kontrolowanym postępowaniu nie miały – wbrew poglądom autora skargi kasacyjnej – uprawnienia do stosowania przepisu art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, gdyż ich aktywność zmierzała do ewentualnej likwidacji samowoli budowlanej, gdyby nie spełniała ona wymagań materialnego prawa budowlanego. Cywilnoprawne instrumenty zwalczania działań samowolnego inwestora pozostają w gestii współwłaściciela nieruchomości nieakceptującego owej samowoli.

W konsekwencji, wobec braku podstaw do nałożenia obowiązków na inwestora wynikających z uchybień bądź stwierdzonych wadliwości wykonanych robót budowlanych zasadnym było umorzenie niniejszego postępowania, stosownie do art. 105 § 1 k.p.a. stanowiącego, iż gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu powyższego przepisu wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej ingerencji organu administracyjnego w formie decyzji administracyjnej. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 967/05, Orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie, uwzględniając zebrany materiał dowodowy, Sąd nie miał wątpliwości, iż brak jest podstaw do wydania decyzji merytorycznej, co motywuje zasadność podjętego przez organy rozstrzygnięcia.

Jeśli natomiast chodzi o złożony do akt załącznik do protokołu, do którego dołączono fotokopię protokołu przesłuchania Z. P., to zdaniem Sądu dowód ten – w świetle art. 106 § 3 p.p.s.a. – jest w niniejszym postępowaniu nieprzydatny. Uzupełniające postępowanie dowodowe o ograniczonym do jednego rodzaju dowodów zakresie, przewidziane w art. 106 § 3 p.p.s.a., ma na celu umożliwienie sądowi skonfrontowania z dokumentami prawidłowości ustaleń dokonanych w toku postępowania na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, jeśli w sprawie istnieją istotne wątpliwości. Zdaniem Sądu złożony do akt sprawy dokument nie prowadzi do podważenia jakichkolwiek istotnych ustaleń poczynionych przez organy nadzoru budowlanego.

Konkludując, uznać należy, iż w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czy też innego naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a tylko takie uchybienia uprawniają sąd administracyjny do wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwego aktu administracyjnego.

Mając powyższe na względzie i kierując się dyspozycją z art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt II sentencji wyroku.

Natomiast w postanowieniu zawartym w pkt III sentencji, Sąd przyjął, że na mocy art. 179a p.p.s.a. na wniosek strony skarżącej należało orzec o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego. Na koszty takie składa się uiszczony wpis od skargi, wpis od skargi kasacyjnej i wynagrodzenie pełnomocnika. Sąd zastosował jednak art. 206 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. Zgodnie z art. 207 § 1 p.p.s.a. przepis ten ma zastosowanie w postępowaniu wywołanym skargą kasacyjną. Zdaniem Sądu treść skargi kasacyjnej w nikłym stopniu przyczyniła się do zapadłego w sprawie wyroku. Sąd z treści skargi kasacyjnej powziął jedynie wiadomość o śmierci W. P., jednak autor skargi kasacyjnej nie wskazywał na zarzut nieważności postępowania, ani nie podał okoliczności istotnych dla ustalenia daty zgonu skarżącego. Sąd okoliczności te ustalał we własnym zakresie. Nadto Sąd nie uznał żadnego z zarzutów skargi kasacyjnej za oczywiście usprawiedliwiony, a więc do uchylenia wyroku z dnia 16 września 2015 r. doszło wyłącznie z przyczyn procesowych, zupełnie innych niż podnoszone w skardze kasacyjnej. Dlatego należało ograniczyć zwrot kosztów postępowania kasacyjnego wyłącznie do wysokości uiszczonego wpisu od skargi kasacyjnej.

Reasumując to, co do tej pory powiedziano, należało orzec jak w sentencji.