Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 338/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2017-09-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 156 par. 1, art. 158 par. 1 i 2, art. 16 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 1 ust. 2 pkt 1, art. 52 ust. 2 , art. 64 ust. 1, art. 54
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Asesor WSA Agnieszka Banach, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w dniu 31 sierpnia 2017 r. na rozprawie sprawy ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu wniosku [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tego organu z dnia [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta [...] nr 456/2013 z dnia 19 listopada 2013r. znak: AU-I.6730.153.2013.KZ o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na terenie obejmującym działkę nr A obręb 0011, przy ul. [...] w [...], w granicach oznaczonych na załącznikach graficznych literami: ABCD-A oraz budowie zjazdu z ulicy [...], na terenie obejmującym działkę nr 23, w granicach oznaczonych na załącznikach graficznych literami: ADD’A’-A, przeniesionej na rzecz [...] decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia 24.04.2015r., utrzymało w mocy własną ww. decyzję z dnia 6 grudnia 2016r.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy [...] zarzucił, iż ww. decyzja ostateczna stanowi próbę obejścia zakazu realizacji na przedmiotowej nieruchomości zabudowy wielorodzinnej, a jej wykonanie będzie prowadzić do przerwania jednorodzinnej funkcji zabudowy w ramach enklawy przy ul. [...]. Ustosunkowując się do podniesionej argumentacji organ wskazał, że w niniejszej sprawie ustalenie warunków zabudowy nastąpiło na wniosek inwestora, który spełniał wszystkie wymagane prawem przesłanki z art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012r., poz. 647 ze zm.), zwanej u.p.z.p., w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji. Kwestionowana decyzja ostateczna jest również zgodna z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz ustala, w myśl art. 54 pkt w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, w zakresie wymienionym w tym ostatnim przepisie. Określono przy tym rodzaj inwestycji oraz linie rozgraniczające teren inwestycji na mapie w odpowiedniej skali – zgodnie z art. 54 pkt 1, 3 u.p.z.p. W sprawie została przeprowadzona szczegółowa analiza urbanistyczna, zgodnie z wymogami zawartymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003r. nr 164, poz. 1588).

Odnosząc się do kwestionowanego przez wnioskodawcę parametru wysokości górnej krawędzi elewacji Kolegium wskazało, że w obszarze analizowanym występują budynki mieszkalne jednorodzinne oraz budynki mieszkalne jednorodzinne z usługami o wysokości od 3,0 m do 9,0 m do górnych krawędzi elewacji frontowych, a średnia wysokość z tej zabudowy wynosi ok. 6,0 m. Budynki mieszkalne wielorodzinne i mieszkalne wielorodzinne z usługami mają wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych od 8,0 do 14,0 m. Średnia wysokość tej zabudowy wynosi ok. 10,7 m. Średnia wysokość z całego obszaru analizowanego wynosi ok. 7,0 m. Tym samym, kwestionowany przez stronę parametr (7 m) znajduje uzasadnienie w sporządzonej analizie. Zdaniem Kolegium, wykonanie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej nie będzie godziło w zastany stan rzeczy na tym obszarze. W tym zakresie powołano się na orzecznictwo NSA dotyczące rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, podkreślając że dopiero brak spełnienia przesłanki dobrego sąsiedztwa daje podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji, nie zaś niewłaściwe przeprowadzenie analizy, będącej jedynie środkiem dowodowym do ustalenia spełnienia przedmiotowego warunku. Tego typu uchybienia mogą być eliminowane jedynie w zwykłych trybach odwoławczych. W konsekwencji za niezasadny uznano zarzut dotyczącego rażącego naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Kolegium podkreśliło przy tym, że kwestionowana decyzja ostateczna obejmuje budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, a skoro elementem pojęcia domu jednorodzinnego jest wyraźnie sformułowane ograniczenie możliwości wydzielenia w nim odrębnych lokali mieszkalnych do dwóch, to całkowicie niedopuszczalne jest wydzielenie większej ilości lokali. Kwestia ta nie podlega jednak badaniu w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy. Przesądza to o nietrafności argumentacji strony dotyczącej wydzielania min. 4 lokali mieszkalnych w planowanej inwestycji, powołującej się ponadto na pismo Okręgowej Izby Architektów. Z podobnych powodów za niezasadny uznano także zarzut dotyczący naruszenia prawa w przypadku podjęcia przez inwestora w przyszłości działań niezgodnych z prawem, tj. powstania zabudowy wielorodzinnej na sąsiedniej działce nr [...].

Odnosząc się do orzecznictwa powołanego przez wnioskodawcę Kolegium wskazało, że dotyczyło ono decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wydanych w przedmiocie budowy budynku wielorodzinnego – podczas gdy przedmiotem niniejszego postępowania jest ustalenie warunków zabudowy dla zabudowy jednorodzinnej.

Ustosunkowując się do kwestii rozszerzenia obszaru analizowanego organ wyjaśnił, ze został on wyznaczony zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami, zaś jego rozszerzenie uzasadniono na s. 5 decyzji ostatecznej. Ponadto, zdaniem Kolegium, wydanej decyzji ostatecznej nie sposób zarzucić spełnienia pozostałych przesłanek stwierdzenia nieważności określonych w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4, 5 K.p.a.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł [...], zarzucając decyzji organu odwoławczego naruszenie następujących przepisów postępowania:

1. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1u.p.z.p. polegające na odmowie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy:

a) rażąco naruszającej zasady dobrego sąsiedztwa i ładu przestrzennego poprzez dowolne wyznaczenie granic obszaru analizowanego, a w konsekwencji zezwalającej na realizację obiektu rażąco odbiegającego – wysokością i rzeczywistą funkcją zabudowy –od charakteru zastanej zabudowy w enklawie zabudowy jednorodzinnej przy ul. [...] w [...];

b) wydanej niezgodnie z wytycznymi określonymi w prawomocnych wyrokach sądów administracyjnych, tj. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2013r. sygn. akt II SA/Ke 837/12 oraz w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2014r. sygn. akt II OSK 1214/13, w których to orzeczeniach potwierdzono w odniesieniu do działki nr A obręb 0011 niedopuszczalność zmiany jednorodzinnego charakteru zastanej zabudowy przy ul. [...] i niedopuszczalność rozszerzania granic obszaru analizowanego na obszar zabudowany handlowo-usługową zabudową przy ul. Warszawskiej;

2. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 6 i 8 K.p.a., polegające na odmowie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy wywołującej skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, polegające na pozostawieniu w obrocie decyzji w sposób oczywisty nierespektującej ww. wyroki oraz akceptacji praktyki prowadzącej do obchodzenia prawa niedopuszczającego do realizacji na danym obszarze inwestycji wielorodzinnych poprzez realizację tego rodzaju inwestycji w drodze nieuzasadnionego rzeczywistą funkcją obiektu dzielenia inwestycji wielorodzinnych na wiele pozornie odrębnych zamierzeń w postaci budynków jednorodzinnych.

Mając na uwadze powyższe, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w zakwestionowanym rozstrzygnięciu.

W piśmie procesowym z dnia 18 sierpnia 2017r. skarżący, odnosząc się do stanowiska Kolegium zaprezentowanego w odpowiedzi na skargę, wskazał że w ostatnim czasie potwierdziły się jego obawy, że zamierzenie inwestycyjne objęte decyzją ostateczną jest tylko pierwszym etapem wielorodzinnego przedsięwzięcia deweloperskiego, formalnie określonego mianem "zabudowy jednorodzinnej w zabudowie bliźniaczej". W dniu 20 lipca 2017r. do Prezydenta Miasta [...] wpłynął bowiem wniosek z dnia 19 lipca 2017r. o ustalenie warunków zabudowy działki [...] bezpośrednio sąsiadującej z działką A – które to działki wchodzą w skład nieruchomości stanowiącej własność tego samego inwestora. Wniosek ten został co prawda złożony osobiście przez [...], jednak formalny wnioskodawca jest jedynie projektantem – wobec czego należy założyć, że w przyszłości ewentualna decyzja ustalająca warunki zabudowy zostanie przeniesiona na inwestora - podobnie jak kwestionowana decyzja ostateczna. W tym zakresie skarżący podniósł, że budynek, którego dotyczy kolejny wniosek, będzie bezpośrednio przylegał do powstałego już budynku i razem stworzy zwarty wielorodzinny kompleks budynków o co najmniej 8 lokalach – który tylko formalnie będzie stanowił zespół dwóch par budynków wielorodzinnych połączonych wspólną ścianą. Tym samym przyjęta przez inwestora strategia służy wyłącznie realizacji przedsięwzięcia wielorodzinnego – wbrew ww. orzeczeniom sądów administracyjnych, korzystających z przymiotu powagi rzeczy osądzonej w odniesieniu do działek [...] i A. Natomiast pozostawienie w obrocie kwestionowanej decyzji ostatecznej będzie stanowiło usankcjonowanie niedopuszczalnej praktyki obchodzenia przepisów prawa poprzez nieuzasadnione rzeczywistą funkcją zamierzenia dzielenie inwestycji wielorodzinnych na wiele pozornie odrębnych zamierzeń w postaci budynków jednorodzinnych w zabudowie szeregowej. Tolerowanie takiego działania w praktyce umożliwia inwestorom realizację obiektów wielorodzinnych w miejscach, gdzie prawidłowo stosowane zasady ładu przestrzennego i dobrego sąsiedztwa pozwalałyby wyłącznie na zabudowę jednorodzinną albo, gdzie plany zagospodarowania przestrzennego wyłączają możliwość zabudowy wielorodzinnej. Końcowo skarżący przedstawił pogląd, że nawet hipotetycznie zakładając dopuszczalność jednorodzinnej zabudowy na działce [...] i możliwość łączenia tego typu budynków z innymi budynkami jednorodzinnymi, to obiekt, który powstanie w oparciu o kwestionowaną decyzję będzie charakteryzował się parametrami rażąco odbiegającymi do sąsiadującej zabudowy zastanej. Średnia parametru wysokości górnej krawędzi elewacji to 4,43 m, podczas gdy kwestionowana decyzja zezwala na realizację budynków o parametrze górnej krawędzi elewacji do 7 m, tj. aż o 2,57 m wyższej niż średnia ustalona w odniesieniu do prawidłowo ujętego obszaru analizowanego, ustalonego zgodnie z orzeczeniami sądów administracyjnych. Różnica ta jest o tyle istotna, że umożliwia inwestorowi realizację trzeciej dodatkowej kondygnacji – której sąsiadujące budynki jednorodzinne ujęte w prawidłowo ustalonym obszarze analizowanym nie posiadają. Okoliczność ta przesądza, zdaniem strony, że kwestionowana decyzja ostateczna jest obarczoną wadą nieważności wynikającą z wypełnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017r. poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej ustawą P.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną.

Dokonując oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia w ramach tak zakreślonej właściwości Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności.

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...], utrzymująca w mocy decyzję własną tego organu o odmowie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 19 listopada 2013r. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na terenie obejmującym działkę nr A, przy ul. [...] w [...], w granicach oznaczonych na załącznikach graficznych literami: ABCD-A oraz budowie zjazdu z ulicy [...], na terenie obejmującym działkę nr 23, w granicach oznaczonych na załącznikach graficznych literami: ADD’A’-A.

Na wstępie podkreślić trzeba, że fundamentalną w polskiej procedurze administracyjnej zasadą wynikającą z art. 16 § 1 K.p.a. jest zasada stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych. Z zasady tej wynika, że wzruszenie każdej ostatecznej decyzji administracyjnej, niezależnie od trybu jej podjęcia, może nastąpić jedynie wyjątkowo, tylko w przypadkach przewidzianych w K.p.a. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowym postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest odrębnym postępowaniem, w którym organ nadzoru bada zaistnienie przesłanek określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Organ orzekający w takim postępowaniu nie jest natomiast władny rozstrzygać sprawy administracyjnej co do jej istoty, gdyż postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji nie może zastępować postępowania prowadzonego w sprawie w trybie zwykłym. Organ właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji działa zatem jako organ kasacyjny.

W doktrynie i orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że w postępowaniu nadzorczym prowadzonym w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej właściwy organ bada, czy w dacie wydawania kwestionowanej decyzji istniała przesłanka będąca przyczyną stwierdzenia nieważności tego rozstrzygnięcia. Innymi słowy, organ orzekający bada czy w dacie wydania decyzji zaistniała jedna z przesłanek o jakich mowa w art. 156 § 1 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości;

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną;

4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;

6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą;

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Postępowanie nadzorcze w sprawie niniejszej zostało wszczęte przez Kolegium na wniosek [...] z dnia 8 września 2016r. (k. 222- 230), który zarzucił ww. decyzji ostatecznej rażące naruszenia prawa, polegające na wydaniu decyzji o warunkach zabudowy, naruszającej w sposób oczywisty i rażący zasady dobrego sąsiedztwa i ładu przestrzennego, wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., domagając się stwierdzenia nieważności tego rozstrzygnięcia na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Uzasadniając powyższe żądanie skarżący wskazał, że sprawa ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowego budynku mieszkalnego wielorodzinnego na wskazanym terenie była przedmiotem postępowania organów I i II instancji oraz sądów administracyjnych. Mianowicie, prawomocnym wyrokiem z dnia 20 lutego 2013r. o sygn. akt II SA/Ke 837/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny (k. 216), po rozpatrzeniu sprawy ze skargi [...], uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. Tym ostatnim rozstrzygnięciem Prezydent Miasta [...] ustalił warunki zabudowy dla przedsięwzięcia inwestycyjnego polegającego na budowie wielorodzinnego budynku mieszkalnego z miejscami postojowymi w garażu podziemnym, na terenie obejmującym działki nr ewid. [...] oraz A przy ul. [...] w [...] wraz ze zjazdem z ul. [...] na działce o nr ewid. 23, przy czym wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej od strony ul. [...] określono do 7 m od średniego poziomu terenu, a wysokość głównej kalenicy dachu – do 12,0 m od średniego poziomu terenu na elewacji frontowej.

Mając na względzie powyższe oraz późniejsze umorzenie postępowania wskutek wycofania przez inwestora wniosku, w przekonaniu skarżącego, w niniejszej sprawie zostało jednoznacznie przesądzone, iż realizacja zabudowy wielorodzinnej w najbliższym sąsiedztwie jego domu jest niedopuszczalna. Tymczasem, inwestor [...], złożył nowy wniosek z dnia 7 czerwca 2013r. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego – wyłącznie na działce nr A – a więc z pominięciem działki nr [...], z którą bezpośrednio sąsiaduje działka nr C, należąca do skarżącego. Z uwagi na powyższe, [...] wskazał na jego formalne pominięcie jako strony postępowania i uprawomocnienie się wydanej następnie decyzji z dnia 19 listopada 2013r., kwestionowanej obecnie wnioskiem z dnia 8 września 2016r. Decyzja ta została następnie przeniesiona na obecnego inwestora – [...] – dla którego wydano decyzję o pozwoleniu na budowę, w oparciu o którą rozpoczęto realizację przedsięwzięcia. W dalszej części wniosku strona wskazała, że budowa ta stanowi jedynie pierwszy z etapów inwestycyjnych, zaś drugi zostanie, jej zdaniem, zrealizowany na działce nr [...], sąsiadującej z jego działką nr C – co w konsekwencji doprowadzi do budowy budynku (zespołu budynków) stanowiących obiekt wielorodzinny, czteroklatkowy o 3 kondygnacjach.

Podkreślić należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem administracyjnym o charakterze nadzwyczajnym, które ogranicza się do ustalenia, czy decyzja administracyjna dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, stanowiące wyjątek od zasady stabilności decyzji, wymaga w związku z tym bezpośredniego ustalenia przez organ, że kwestionowana decyzja dotknięta jest jedną z wad – o charakterze kwalifikowanym – określonych w tym przepisie. W postępowaniu tym niedopuszczalne jest natomiast rozpatrywanie sprawy co do jej istoty tak jak w postępowaniu zwyczajnym – do czego zmierza argumentacja przedstawiona w skardze, której w związku z tym nie sposób podzielić. Mianowicie, skarżący zarzuca decyzji Kolegium, wydanej w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej:

- naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. – wobec rażącego naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa i ładu przestrzennego poprzez dowolne wyznaczenie granic obszaru analizowanego, co doprowadziło w konsekwencji do zezwolenia na realizację obiektu rażąco

odbiegającego – wysokością i rzeczywistą funkcją zabudowy – od charakteru zastanej zabudowy w enklawie zabudowy jednorodzinnej przy ul. [...] w [...];

- niezgodność z wytycznymi zawartymi w ww. wyroku z dnia 20 lutego 2013r. sygn. akt II SA/Ke 837/12 oraz w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2014r. sygn. akt II OSK 1214/13 (którym oddalono skargi kasacyjne od pierwszego z wymienionych orzeczeń).

W rezultacie, zdaniem strony skarżącej, doszło do obejścia prawa niedopuszczającego do realizacji na danym obszarze inwestycji wielorodzinnych poprzez realizację tego rodzaju inwestycji – w drodze nieuzasadnionego rzeczywistą funkcją obiektu dzielenia inwestycji wielorodzinnych na wiele pozornie odrębnych zamierzeń w postaci budynków jednorodzinnych.

Odnosząc się do argumentacji zaprezentowanej przez skarżącego ponownie podkreślić należy, że przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały wyczerpująco wymienione w art. 156 § 1 K.p.a. Zestawienie przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. stanowi katalog zamknięty przyczyn stwierdzenia nieważności. Redakcja przepisu oraz nadzwyczajny charakter tej instytucji nie pozwala na stosowanie wykładni rozszerzającej i dlatego działanie organu w trybie stwierdzenia nieważności wymaga innego podejścia do sprawy i zasadniczo różni się od postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Przedmiotem postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji jest tylko i wyłącznie zbadanie, czy w danej sprawie wystąpiła przesłanka określona w art. 156 § 1 K.p.a. Rozstrzygnięcie kończące takie postępowanie może polegać na stwierdzeniu nieważności decyzji lub odmowie stwierdzenia nieważności (art. 158 § 1 K.p.a.) albo na stwierdzeniu, że wydanie decyzji nastąpiło z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 K.p.a.).

W ramach postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji nie jest natomiast dopuszczalna ocena innych zagadnień, w szczególności organ nadzorczy nie może rozstrzygać co do meritum zagadnień będących przedmiotem postępowania w trybie zwykłym. Z tych względów w postępowaniu nadzwyczajnym Kolegium nie mogło dokonywać oceny prawidłowości sporządzonej przez organ I instancji analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w tak dalece idącym zakresie, jak uczyniłoby to w zwykłym postępowaniu odwoławczym. Tryb kontroli sądowoadministracyjnej decyzji wydanej w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest bowiem wyraźnie zawężony i odbywa się w oparciu o przepisy prawa obowiązujące w dniu wydania decyzji, której postępowanie dotyczy.

Uwzględniając powyższe, Sąd za prawidłowe i wystarczające uznał ustalenia Kolegium co do braku spełnienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (rażące naruszenie prawa) z następującą argumentacją:

- w obszarze analizowanym występują budynki mieszkalne jednorodzinne oraz budynki mieszkalne jednorodzinne z usługami o wysokości od 3,0 m do 9,0 m do górnych krawędzi elewacji frontowych, a średnia wysokość z tej zabudowy wynosi ok. 6,0 m, budynki mieszkalne wielorodzinne i mieszkalne wielorodzinne z usługami mają wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych od 8,0 do 14,0 m, średnia wysokość tej zabudowy wynosi ok. 10,7 m, a średnia wysokość z całego obszaru analizowanego wynosi ok. 7,0 m – tyle, co kwestionowany przez stronę parametr;

- w decyzji ostatecznej uzasadniono rozszerzenie obszaru analizowanego, przy czym wskazać trzeba, że organ I instancji wyjaśnił, że "w wyznaczonym obszarze analizowanym wysoka zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna przeplata się z niską zabudową jednorodzinną. Teren ten jest niejednorodny. Współistnieją na nim obiekty o zróżnicowanych funkcjach, formach przestrzennych i gabarytach";

- wniosek inwestora spełniał wymogi z art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.,

- decyzja ostateczna jest zgodna z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz ustala, stosownie do wymogów art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, w zakresie wymienionym w tym ostatnim przepisie, rodzaj inwestycji oraz linie rozgraniczające teren inwestycji na mapie w odpowiedniej skali,

- Prezydent Miasta [...] przeprowadził szczegółową analizę urbanistyczną, zgodnie z wymogami zawartymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003r. nr 164, poz. 1588).

Wyjaśnić zarazem trzeba, że punktem wyjścia dla kontroli rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu nieważnościowym (w tym w zakresie ww. przesłanki rażącego naruszenia prawa, powoływanej konsekwentnie przez skarżącego) jest stan prawny i faktyczny istniejący w dacie wydania decyzji ostatecznej (19 listopada 2013r.). Z tych też względów nie mogła odnieść skutku argumentacja skarżącego dotycząca obejścia prawa, do jakiego dopiero może dojść – poprzez realizację drugiego etapu inwestycji na działce znajdującej się pomiędzy jego nieruchomością, a objętą kwestionowaną decyzją ostateczną działką nr A. Dotyczy to bowiem, jak wskazuje skarżący, odrębnego wniosku – złożonego w dniu 19 lipca 2017r. – o ustalenie warunków zabudowy dla sąsiedniej działki. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie mogły mieć zatem znaczenia wyrażane przez stronę obawy, że w rezultacie połączenia ww. inwestycji powstanie jeden budynek, bądź ich zespół, stanowiący obiekt wielorodzinny, czteroklatkowy. Ponadto nie budzi wątpliwości Sądu prawidłowość stanowiska Kolegium co do braku spełnienia przesłanek nieważnościowych określonych w pozostałych regulacjach art. 156 § 1 K.p.a.

Co się zaś tyczy powoływanych przez skarżącego wyroków o sygn. akt II SA/Ke 837/12 oraz II OSK 1214/13, to brak podstaw by w niniejszym postępowaniu stosować art. 153 ustawy P.p.s.a. Nie sposób bowiem uznać tożsamości poprzedniej sprawy, dotyczącej:

- ustalenia warunków zabudowy dla przedsięwzięcia inwestycyjnego, polegającego na budowie wielorodzinnego budynku mieszkalnego z miejscami postojowymi w garażu podziemnym, na terenie obejmującym dwie działki – nr ewid. [...] oraz A przy ul. [...] w [...] (decyzja organu I instancji z dnia 2 maja 2012r. wydana w trybie zwykłym), oraz

- rozpoznawanej sprawy, dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności późniejszej decyzji ostatecznej organu I instancji z dnia 19 listopada 2013r. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na terenie obejmującym wyłącznie działkę nr A przy ul. [...] (tryb nadzwyczajny).

Ponadto, jak sam skarżący przyznaje, pierwsze z ww. postępowań zostało umorzone – wskutek wycofania przez inwestora wniosku.

Tym samym, rozważania sądów administracyjnych poczynione w pierwszej z ww. spraw w odniesieniu m. in. do parametrów zabudowy inwestycji na działkach nr ewid. [...] oraz A (wniosek [...] z dnia 7 listopada 2011r.) nie mogą mieć zastosowania w postępowaniu nieważnościowym, dotyczącym decyzji wydanej w następstwie później złożonego wniosku [...] z dnia 7 czerwca 2013r. dotyczącego ustalenia warunków zabudowy wyłącznie na działce nr A (odrębna sprawa).

Ocena organu orzekającego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej dotyczy wyłącznie tego, czy jest ona dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 K.p.a., zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. W odniesieniu do zarzutów dotyczących analizy urbanistycznej, poprzedzającej wydanie decyzji ostatecznej, wskazać trzeba, że w postępowaniu nieważnościowym nie przeprowadza się postępowania dowodowego w takim zakresie, w jakim jest wymagane w zwykłym postępowaniu administracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 6 maja 2010r. o sygn. akt II OSK 739/09). W konsekwencji uzasadnione było powołanie się przez Kolegium na ustalenia dokonane w postępowaniu prowadzonym przez Prezydenta Miasta [...] – przy prawidłowym uznaniu, że nie było ono dotknięte rażącym naruszeniem prawa. Nie sposób jednocześnie uznać, że zwykłe naruszenie prawa (na jakie powołał się wnioskodawca) jest równoznaczne z zaistnieniem przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

W tym miejscu zauważyć należy, że chociaż K.p.a. nie zawiera legalnej definicji rażącego naruszenia prawa, to treść tego pojęcia została ukształtowana przez ugruntowane orzecznictwo i doktrynę. W orzecznictwie podkreśla się, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wtedy, gdy treść decyzji jest jednoznacznie sprzeczna z treścią określonego przepisu prawa i gdy rodzaj tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa (patrz: B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Wyd. C.H. BECK, Warszawa 2006 str. 743). Rozstrzygające dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności z powodu rażącego naruszenia jest stan prawny z dnia wydania decyzji. Na taką ocenę nie może mieć wpływu ani późniejsza zmiana prawa, ani tym bardziej zmiana interpretacji prawa. Analogiczne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 czerwca 2007r. sygn. akt I OSK 996/06, LEX nr 354687, stwierdzając że przy ustalaniu cech rażącego naruszenia prawa należy uwzględniać zasadę trwałości decyzji administracyjnej oraz istotę zastosowania sankcji nieważności decyzji administracyjnej, której zastosowanie powoduje pozbawienie mocy prawnej decyzji ze skutkiem ex tunc. Nie każde zatem naruszenie przepisów prawa jest naruszeniem rażącym. Rażące naruszenie prawa to naruszenie normy prawnej niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych. O "rażącym naruszeniu prawa" można mówić wówczas, gdy zachodzą kumulatywnie 3 elementy: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki, jakie wywołuje decyzja (por. wyroki NSA: z dnia 31 października 2008r., II OSK 1306/07, z dnia 20 lutego 2009r., I OSK 1729/07, z dnia 18 maja 2011r., II OSK 878/10, z dnia 25 września 2007r., II OSK 1111/06), jak również gdy stwierdzone naruszenie prawa, przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy, ma znacznie większą wagę, aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (por. wyroki NSA: z dnia 17 kwietnia 1996r., III SA 565/95 i z dnia 20 czerwca 1995r., III ARN 22/9, wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 listopada 2005r., VII SA/Wa 513/05, LEX nr 199041 oraz wyrok SN z dnia 20 czerwca 1995r., III ARN 22/95, OSNP 1995/24/297).

Zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym w powyższym orzecznictwie o rażącym naruszeniu prawa, jako przesłance stwierdzenia nieważności decyzji, można mówić tylko wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Za "rażące" należy uznać takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Nie ma tu natomiast rozstrzygającego znaczenia ani oczywistość naruszenia określonego przepisu prawnego, ani nawet charakter przepisu, który został naruszony.

W ocenie Sądu, argumentacja skarżącego przedstawiona w skardze, mogłyby mieć znaczenie przy kontroli w trybie zwykłym decyzji Prezydenta Miasta [...] ustalającej warunki zabudowy. Zarzuty te nie mogą natomiast odnieść oczekiwanego przez skarżącego skutku w postępowaniu nadzwyczajnym.

Należy przy tym wyraźnie podkreślić, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy Kolegium zobligowane było wyłącznie do ustalenia i stwierdzenia, czy rozstrzygnięcie to zostało wydane z rażącym naruszeniem przepisów, przede wszystkim dotyczących planowania i zagospodarowania przestrzennego. Wymogom tym organ w pełni sprostał, dając wyraz swemu stanowisku w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy P.p.s.a.