Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 982/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-10-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu R. G. na decyzję Wojewody z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa i odmowy uchylenia decyzji 1/ uchyla zaskarżoną decyzję; 2/ zasądza od Wojewody na rzecz R. G. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego;


UZASADNIENIE

Starosta [...] decyzja z dnia 12 stycznia 2021 r. nr [...] działając na podstawie art. 151 § 2 , art. 146 § 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 i 5, art. 104 K.p.a., art. 80 ust. 1 pkt 1, 81 ust. 1 pkt 2 art. 82 ust 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane w zw. z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw stwierdził, że decyzja Starosty [...] 25 lipca 2019r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę obejmująca sześć budynków mieszkalnych jednorodzinnych z wew. instalacjami wod - kan, c.o., gazowa i elektryczną,- wzl gazu i prądu, dojścia i dojazdy, wewnętrzną drogę dojazdową - I etap obejmujący budynek 1a dojścia i dojazdy na działkach nr [...], [...] w miejscowości Z., gm. N., dla R. G. została wydana z naruszeniem prawa (art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z 10 Kpa). Jednocześnie organ odmówił uchylenia powyższej decyzji, ponieważ w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłączenie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W uzasadnieniu organ wskazał, że w toku wznowionego postępowania, celem ustalenia okoliczności istotnych dla sprawy Starostwo Powiatowe w W. pismem z dnia 6.02.2020r. zwróciło się do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w W. o przeprowadzenie pilnej kontroli w zakresie ustalenia, czy na działce J. O. (dz. nr. [...] w m. Z. ) znajduje się czynna płyta gnojowa do składowania obornika oraz ustalenie kiedy ona powstała, a także określenie funkcji budynków zlokalizowanych na tej działce oraz ustalenie z jakich materiałów zostały one wykonane. Z protokołu z kontroli przeprowadzonej przez PINB w W. w dniu 24.02.2020r. wynika, że na działce nr [...] w m. Z. znajdują się: budynek mieszkalny, zgodnie z oświadczeniem właściciela, murowany, ocieplony, z dachem dwuspadowym krytym dachówką betonową; budynek gospodarczy o konstrukcji szkieletowej murowano (pustak betonowy) drewnianej z wypełnieniem drewniane - murowanym. Budynek kryty dachówką betonową z dachem dwuspadowym; wzdłuż ściany północnej budynku gospodarczego zlokalizowana jest płyta betonowa gnojowa ze ściankami do wysokości 1,1 m wykonanymi z pustaków oraz cegły o zewnętrznych wymiarach 1,6m na 6,8 m, zlokalizowana w odległości ok 1,5m od istniejącego ogrodzenia z działką nr [...]. J. O. oświadczył, iż płyta gnojowa przy budynku gospodarczym powstała ok. 70 lat temu, oraz że ok. 4 lat temu wyremontował istniejącą starą płytę gnojową poprzez wymianę w istniejącym obrysie ścian osłonowych wraz z uszczelnieniem płyty betonowej. W dniu 25.03.2020 r. wpłynęło pismo R. G., w którym wniosła o stwierdzenie legalności istniejącej na dzień dzisiejszy betonowej płyty gnojowej na dz. [...]. Organ stwierdził, że ponieważ bezsporną okolicznością jest, że J. O. nie brał udziału w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną Starosty [...] z dnia 25 lipca 2019r. to istota niniejszej sprawy sprowadzała się do odpowiedzi na pytanie, czy skarżącemu przysługiwał przymiot strony w tym postępowaniu. W postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę pojęcie strony, o której mowa w art. 28 kpa (każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek}, zostało zawężone przez przepis art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane do inwestora oraz właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Regulacja zawarta w tym przepisie Prawa budowlanego ma charakter lex specialis w stosunku do art. 28 kpa, ogólnej reguły definiującej pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym. O obszarze oddziaływania obiektu, w świetle art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, możemy mówić tylko w stosunku do terenu znajdującego się w otoczeniu obiektu budowlanego (w sprawie którego toczy się postępowanie administracyjne o wydanie pozwolenia na budowę), jeżeli przepisy odrębne wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy tego terenu związane z tym obiektem. J. O. w złożonym wniosku o wznowienie postępowania podnosi, iż jako właściciel działki [...] w m. Z. , winien był być stroną postępowania gdyż, w jego ocenie, obszar oddziaływania budynku nr [...] a wraz z projektowanymi utwardzonymi chodnikami i projektowaną wewnętrzną drogą dojazdową na działce [...] i [...], obejmuje działkę [...], której jest właścicielem. Starosta [...] podniósł, iż z zatwierdzonego weryfikowaną decyzją projektu budowlanego wynika, iż budynek "[...]", został zaprojektowany we wschodniej części działki nr [...] w m. Z. Odległość projektowanego budynku od najbliżej położonych działek sąsiednich wynosi: od strony wschodniej (drogi) 8,24m, od strony północnej 5,82m. Budynek ten został również zaprojektowany w odległości ponad 8m od działki [...], której właścicielem jest J. O., w odległości ok 15 m od budynku gospodarczego znajdującego się na działce wnioskodawcy oraz w odległości ok 22 m od budynku mieszkalnego znajdującego się na tej działce. Mając na uwadze wyżej opisane odległości projektowanego budynku od granicy z działką J. O., oraz biorąc pod uwagę wysokość projektowanego budynku wynoszącą ok 8,11 m, a także, iż został on zaprojektowany od strony północno - wschodniej działki J. O., nie sposób uznać zarzutów wnioskodawcy dotyczących ograniczenia dopływu światła oraz pozbawienia w możliwości wykorzystania działki [...] dla budowy/rozbudowy budynku mieszkalnego. Podnoszona we wniosku kwestia zacieniania działki wnioskodawcy, biorąc pod uwagę kierunki świata oraz projektowaną lokalizację budynku la, nie znajduje uzasadnienia w przedmiotowej sprawie. Nawet nowa, potencjalna zabudowa działki J. O. budynkiem mieszkalnym w przepisowych odległościach, tj. usytuowanie ściany z oknami w odległości w odległości 4 m od granicy z działką, w opisanej sytuacji wyklucza kwestię dotycząca obszaru oddziaływania wynikającą z przepisów dot. przesłaniania (§13 ) i zacieniania (§ 60) określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Z uwagi na ww. odległości, nie znajdują również potwierdzenia w niniejszej sprawie wskazane przez wnioskodawcę naruszenia § 271 ww. rozporządzenia. W tym miejscu należy nadmienić kwestię prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. postępowania administracyjnego w sprawie legalności płyty gnojowej usytuowanej na działce [...] w m. Z. . Przedłożone w toku postępowania przez R. G. oraz jej pełnomocnika dokumenty i zdjęcia, co do których została określona data ich wykonania, (biorąc pod uwagę datę nabycia przez inwestorkę nieruchomości - wg Księgi wieczystej nr [...] - 25.09.2017r.) wskazują, że w okresie w którym została sporządzona mapa sytuacyjno-wysokościowa do celów projektowych, na działce J. O. nie znajdowała się czynna płyta gnojowa, której lokalizacja została stwierdzona przez nadzór budowlany w trakcie przeprowadzonej kontroli w dniu 24.02.2020r. Co więcej, przedstawiona przez R. G. opinia biegłego sądowego M. W., sporządzona dnia 04.10.2020r. do sprawy sygn. akt I Ns 483/10, w sprawie z wniosku Banku [...] w W. przy uczestnictwie K. O. i innych o zniesienie współwłasności, dział spadku i podział majątku wspólnego, wskazuje, iż wokół budynku gospodarczego znajdował się chodnik betonowy. Organ po przeanalizowaniu zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie uznał, iż na podjęte rozstrzygnięcie w sprawie wznowienia postępowania nie ma wpływu kwestia legalności płyty gnojowej znajdującej się na działce [...] w m Z. lecz ustalenia obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Teren, na którym planowana jest realizacja inwestycji, objęty jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Niepołomice, obszar "B", obejmujący wsie : Ochmanów, Podłęże, Słomiróg, Staniątki, Suchoraba, Zagórze, Zakrzowiec i Zakrzów, zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Niepołomicach, z dnia 19 12.2005r. nr XLI/581/05 (dalej MPZP). Projektowane budynki oraz zabudowa istniejąca na działce J. O. znajdują się na terenie oznaczonym w MPZP symbolem MRJ - zabudowa zagrodowa j mieszkalnictwa jednogodzinnego. Jako przeznaczenie podstawowe dla tego terenu została ustalona funkcja mieszkaniowa obejmującą istniejącą i nową zabudowę wraz z zabudowaniami gospodarczymi, hodowlanymi i produkcji rolniczej, zabudowa jednorodzinna o niskiej intensywności (§ 13 MPZP). Zatem bezspornym faktem jest, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza na tym terenie lokalizację zabudowy zagrodowej, przez którą zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie należy rozumieć W szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Zatem, zarówno na terenie działek inwestycyjnych jak i na terenie działki J. O. dopuszczalne jest usytuowanie nowej zabudowy zagrodowej jak i rozbudowa już istniejącej. Tym samym na działce stanowiącej aktualnie własność J. O., zgodnie z MPZP dopuszczalne jest usytuowane budynków gospodarczych, inwentarskich oraz innych budowli rolniczych, przez które zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie cyt: "rozumie się przez to budowle dla potrzeb rolnictwa i przechowalnictwa produktów rolnych, w szczególności takie jak: zamknięte zbiorniki na płynne odchody zwierzęce, płyty do składowania obornika, silosy na kiszonki, silosy na zboże i pasze, komory fermentacyjne i zbiorniki biogazu rolniczego." Zlokalizowanie na działkach nr [...] [...] budynków mieszkalnych których notabene realizację dopuszcza miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący na rozpatrywanym obszarze powoduje, że zostają równocześnie ograniczone możliwości zagospodarowania działki nr [...] jako działki zagrodowej. Ograniczone bowiem zostają możliwości zlokalizowania budowli rolniczych na tej działce, z uwagi na określone w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie odległości poszczególnych obiektów np. od pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi jak i granic działek sąsiednich., które wynoszą np. w odniesieniu do płyt do składowania obornika odpowiednio: 25m i 4 m, zaś od otworów okiennych i drzwiowych w tych pomieszczeniach min. 30m. Mając powyższe na uwadze, należy stwierdzić, że działka nr [...] w m. [...] znajduje się w obszarze odziaływania przedmiotowej inwestycji, tj. budowy obejmującej sześć budynków mieszkalnych jednorodzinnych z wew. instalacjami wód - kań, c.o., gazową i elektryczną, wzl gazu i prądu, dojścia i dojazdy, wewnętrzna droga dojazdowa - I etap obejmujący budynek la dojścia i dojazdy na działkach nr [...], [...] w miejscowości Z., gm. Niepołomice, dla R. G., a jej właściciel J. O. powinien być stroną postępowania zakończonego decyzją z dnia 25 lipca 2019 r. Podkreślić należy natomiast, że projekt budowlany zatwierdzony ww decyzją Starosty Wielickiego został sporządzony zgodnie z wymogami wynikającymi z planu miejscowego. Jest przy tym wykonany przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane i legitymujące się aktualnymi na dzień opracowania projektu zaświadczeniami o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego. Zatwierdzony projekt budowlany jest kompletny i zawiera wszystkie wymagane elementy, w myśl art. 34 ustawy Prawo budowlane określającego wymagania, jakie powinien spełniać projekt budowlany. Starosta Wielicki podniósł, iż zgodnie ż przyjętym rozwiązaniem zawartym w art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, organ architektoniczne - budowlany nie jest uprawniony do sprawdzenia zgodności z przepisami projektu architektoniczno-budowlanego, a wyłącznie do przeprowadzenia takiej kontroli w odniesieniu do projektu zagospodarowania działki lub terenu. W tej sytuacji zdaniem Starosty Wielickiego gdyby wnioskodawca uczestniczył w postępowaniu o pozwolenie na budowę - wydana zostałaby decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę z dnia 25 lipca 2019r.

Od tej decyzji odwołanie wniósł J. O. domagając się jej uchylenia.

Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 28 lipca 2021 r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że podstawowym dowodem w niniejszej sprawie jest projekt zagospodarowania terenu, który stanowi część projektu budowlanego, zatwierdzonego decyzją Starosty Wielickiego z 25 lipca 2019 r. Projekt ten został sporządzony na mapie do celów projektowych sporządzonej 20 grudnia 2017 r., na podstawie operatów P.1219.2006.2306 i P. 1219.2013.4320 i przyjętej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego 16 lutego 2018 r. pod nr ewidencyjnym P.1219.2018.915. Mapa ta nie zawiera informacji o płycie do gromadzenia obornika na działce nr [...]. Z jej treści wynika, że inwestycja planowana na działkach nr [...],[...] w Z., graniczy z działką nr [...] od strony północnej i zachodniej wzdłuż całej linii obu granic. Ponadto wzdłuż granicy północnej, na terenie działki nr [...], jest planowana droga wewnętrzna, która docelowo jest przeznaczona do obsługi sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Z zasady stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w terenie wyznaczonym w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu (art. 28 ust. 2 i art. 3 ust. 20 Pb, w brzmieniu obowiązujący m w dacie wydania decyzji kończącej wznowione postępowanie). Zasada ta podlega uściśleniu w orzecznictwie sądowym. W świetle przedstawionych przepisów prawa i orzecznictwa sądowego należy stwierdzić, że właściciel działki nr [...] z uwagi na lokalizację swojej nieruchomości względem działek objętych inwestycją miał prawo uczestniczyć w postępowaniu o pozwolenie na budowę na tym terenie, jako strona. Przymiot strony właściciela działki nr [...] wynika również z prawa miejscowego. W terenie, w którym znajdują się działka nr [...], objęta omawianą inwestycją, i sąsiednia działka nr [...], należąca do wnioskującego o wznowienie, obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą nr XLI/581/05 z dnia 19 grudnia 2005 r.. Działki te znajdują się w obszarze MRJ - tereny zabudowy zagrodowej i mieszkalnictwa jednorodzinnego. Zgodnie z § 13 ust. 2 przywołanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jako przeznaczenie podstawowe ustala się funkcję mieszkaniową obejmującą istniejącą i nową zabudowę wraz z zabudowaniami gospodarczymi, hodowlanymi, i produkcji rolniczej, oraz zabudowę jednorodzinną o niskiej intensywności. Płyta do składowania obornika jest obiektem budowlanym gospodarczym, związanym z hodowlą i produkcją rolniczą. Oznacza to, że wnioskujący o wznowienie posiada przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę na działce nr [...], ponieważ posiada działkę nr [...], na której miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza lokalizację płyty do składowania obornika (MRJ - tereny zabudowy zagrodowej i mieszkalnictwa jednorodzinnego). Zaproponowana w projekcie lokalizacja budynków mieszkalnych wpłynąć musi na ewentualną lokalizację płyty do składowania obornika. A zatem obszar oddziaływania obejmuje większy teren niż to przyjęto w toku postępowania poprzedzającego udzielenie pozwolenia na budowę. Konsekwencją powyżej stwierdzonego stanu rzeczy jest, potwierdzenie przesłanki do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa, ponieważ faktycznie strona postępowania nie brała w nim udziału bez własnej winy. Dodatkowo należy zauważyć, iż z mapy do celów projektowych wynika, że część działki nr [...] jest przyłączona do gospodarstwa na działce nr [...] co oznacza, że właściciel działki nr [...], wnioskujący w niniejszej sprawie o wznowienie, użytkuje część działki nr [...], która jest objęta projektem zagospodarowania terenu, zatwierdzonym decyzją Starosty Wielickiego z 25 lipca 2019 r. Okoliczność ta nie przesądza o interesie prawnym, ponieważ wnioskujący o wznowienie nie jest właścicielem użytkowanej części działki objętej inwestycją, lecz o interesie faktycznym, ponieważ omawiana inwestycja może w istotny sposób wpłynąć na sposób urządzenia i organizacji działki nr [...], której jest właścicielem. Niemniej w świetle przedstawionych ustaleń również należy stwierdzić, iż wskazane uchybienie organu l instancji w postępowaniu o pozwolenie na budowę nie miało wpływu na rozstrzygnięcie, ponieważ wnioskujący o wznowienie nie jest inwestorem jak również właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą części działki nr [...], objętej omawianą inwestycją, wygrodzeniem połączonej funkcjonalnie z zagospodarowaniem terenu sąsiedniej działki nr [...]. Omawiana inwestycja nie obejmuje również robót budowlanych na obszarze działki nr [...], co do której Inwestor nie składał oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nią na cele budowlane. Zatem inwestycja na działkach nr [...] i [...] nie narusza innych praw właściciela działki nr [...] wynikających z własności. Na obszarze działki nr [...], włączonym do gospodarstwa na działce nr [...], nie ma ustanowionej żadnej służebności co wynika zarówno z treści księgi wieczystej nr [...] prowadzonej dla działki nr [...], jak i księgi wieczystej nr [...] prowadzonej między innymi dla działki nr [...]. Nie znajdują się na niej również żadne, zabudowania, ani urządzenia połączone trwale z gruntem. Z księgi wieczystej nr [...] prowadzonej dla działki nr [...] wynika, że wnioskujący o wznowienie wszedł w jej posiadanie w 26 października 2017 r., zatem nie stanowiło trudności dla organu administracji publicznej ustalenie jej właściciela. Z zasady organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 kpa). W świetle przedstawionego stanu rzeczy należy stwierdzić, że decyzja nr [...] Starosty Wielickiego z 25 lipca 2019 r. została wydana z naruszeniem zasad postępowania. Drugim dowodem w sprawie jest mapa do celów projektowych załączona przez wnioskodawcę do wniosku z 23 października 2019 r. o wznowienie postępowania. Została ona sporządzona 6 kwietnia 2018 r. i przyjęta do zasobu geodezyjnego i kartograficznego 21 maja 2018 r. pod nr ewidencyjnym P.1219.2018.2372. Na mapie tej jest zaznaczona płyta do składowania obornika, studnia oraz powierzchnia betonowa wokół budynku mieszkalnego na działce [...], czyli w zakresie terenu, w którym znajduje się działka nr [...] jest dokładniejsza od mapy z 16 lutego 2018 r. Nawiasem mówiąc mapa ta zawiera również oznaczenia obszarów wyżej przywołanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na sąsiednich działkach nr [...], [...] i [...] - MRJ - tereny zabudowy zagrodowej i mieszkalnictwa jednorodzinnego, podczas gdy od 10 lipca 2010 r. w terenie tym obowiązuje uchwała nr LXV/659/10 z dnia 25 maja 2010 r. dotycząca zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Niepołomice obszar "B" dla obszaru położonego w sołectwie [...] na południe od Drogi Krajowej nr 4 (Dz. Urz. Województwa Małopolskiego 2010.297.2045) z ustalonym na wymienionych działkach obszarem 1PU- tereny produkcyjno-usługowe, co pozostaje bez znaczenia w omawianej sprawie. Istnienie - czego dowodem jest mapa, przedłożona przez wnioskodawcę - lub nieistnie płyty do składowania obornika - czego dowodem jest mapa do celów projektowych, stanowiąca podstawę sporządzenia projektu zagospodarowania terenu omawianej inwestycji - jest istotnym ustaleniem w postępowaniu o pozwolenie na budowę na działce nr [...] ze względu na obowiązek zachowania odległości, określonych przepisami sanitarnymi w Rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać-budowle rolnicze i ich usytuowanie. Zgodnie z § 6 ust. 5 przywołanego rozporządzenia, odległość płyt do składowania obornika powinna wynosić co najmniej: 1) 25"m"o.d pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi na działkach sąsiednich, jednak nie mniej niż 30 m od otworów okiennych j drzwiowych w tych pomieszczeniach; 4 m od granicy działki sąsiedniej. Z mapy przyjętej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego 21 maja 2018 r., załączonej do wniosku o wznowienie postępowania wynika, że płyta do składowania obornika na działce nr [...] jest usytuowana wzdłuż północnej ściany budynku gospodarczego. Ta charakterystyczna lokalizacja pozwala określić przybliżone jej odległości do elementów zagospodarowania działki nr [...], będących przedmiotem projektu budowlanego, zatwierdzonego decyzją Starosty Wielickiego z 25 lipca 2019 r. Stanowią one odpowiednio: ok. 15 m od pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi na działce nr [...], ok. 18 m od otworów okiennych i drzwiowych w tych pomieszczeniach i ok.1,6 m od granicy działki sąsiedniej (pomiar przy pomocy skalówki na projekcie zagospodarowania terenu w skali 1:500). W postępowaniu o pozwolenie na budowę zakończonym decyzją Starosty Wielickiego z 25 lipca 2019 r., organ l instancji nie posiadał wiedzy o tym elemencie zagospodarowania sąsiedniej działki nr [...], ponieważ dysponował wyłącznie mapą do celów projektowych, przyjętą do zasobu geodezyjnego i kartograficznego 16 lutego 2018 r., na której został sporządzony projekt zagospodarowania terenu omawianej inwestycji. Bez wątpienia w dacie udzielenia pozwolenia na budowę istniał dowód w postaci operatu o nr ewidencyjnym P. 1219.2018.2372, załączony później do wniosku o wznowienie postępowania, potwierdzający obecność płyty do składowania obornika na działce nr [...], czyli zawierający informacje, których potwierdzenie uniemożliwiłoby zatwierdzenie projektu budowlanego w takiej formie, w jakiej został zatwierdzony. Zatem Starosta Wielicki nie wykluczył we wznowionym postępowaniu, że w przypadku posiadania wiedzy o dowodzie załączonym do wniosku o wznowienie, nie zapadłaby decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Brak tej pewności dyskwalifikuje rozstrzygnięcie wydane na podstawie art. 146 § 2 K.p.a. i zobowiązuje organ odwoławczy do uchylenia skarżonej decyzji z 12 stycznia 2021 r. Organ odwoławczy podkreślił, że inwestor w trakcie postępowania odwoławczego uzyskał i załączył do akt sprawy decyzję nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wieliczce z 9 czerwca 2021 r., wydaną na podstawie art. 49b ust. 1 Pb, o nakazie rozbiórki płyty obornikowej zlokalizowanej przy ścianie szczytowej budynku gospodarczego na działce nr [...] w miejscowości Z. gmina Niepołomice od strony działki nr [...]. Jest to decyzja istotna w sprawie oceny konsekwencji zaistnienia przesłanki art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Niemniej oceny tej nie może przeprowadzić Wojewoda Małopolski, z dwóch przyczyn: po pierwsze organem administracji publicznej właściwym w sprawach dotyczących wznowienia postępowania jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji (art. 150 § 1 kpa) w tym przypadku jest to Starosta Wielicki. Po drugie Wojewoda Małopolski nie może jako pierwszy w odwoławczym postępowaniu, rozstrzygać kwestii zasadniczych dla rozstrzygnięcia sprawy, ponieważ postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Organ podniósł również, że zasadniczo obowiązkowe odległości usytuowania budowli od innych obiektów budowlanych i od granic działki budowlanej, zostały określone w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W § 12 ust. 1 przywołanych warunków technicznych zawarte jest zastrzeżenie, że jeżeli z (...) przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować (...). Zatem skoro zostały określone w przepisach odrębnych wymagania dotyczące odległości budowli - płyty do składowania obornika - od budynku, to wymagania określone w przywołanym § 12 warunków technicznych nie mają zastosowania. Dodatkowo warto zauważyć, że w przypadku interpretacji przepisu § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej, organ l instancji przyjął interpretację, w której wykładnia dosłowna stoi w opozycji do wykładni celowościowej. Przepisy rozporządzenia dotyczą zachowania warunków higieniczno-sanitarnych. Odległości w nim ustalone dla lokalizacji budowli rolniczych, niejednokrotnie są warunkiem zachowania bezpieczeństwa epidemicznego, zatem stwierdzenie, że obowiązek zachowania odległości miedzy płytą do składowania obornika a budynkiem mieszkalnym jest wiążący a między budynkiem mieszkalnym a płytą do składowania obornika już nie, jest bezpodstawny. Jest to sprzeczne również z zasadą równości podmiotów względem prawa i domaga się korekty poglądów przez Starostę Wielickiego. Powyżej przedstawiona błędna interpretacja przywołanego przepisu stała się podstawą badanego rozstrzygnięcia. Z zasady jeżeli organ l instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów (art. 138 § 2a kpa), w związku z czym rozpatrując ponownie sprawę organ l instancji uwzględni prawidłową interpretację przywołanych przepisów.

Od powyższej decyzji sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła R. G. zarzucając naruszenie:

1/ art. 6 w związku z art. 8 § 1 w związku z art. 138 § 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 i 5 K.p.a. poprzez uchylenie w całości decyzji wydanej przez Starostę Wielickiego w dniu 12 stycznia 2021 r. w sprawie o sygn. [...], podczas gdy w sprawie należało stwierdzić, ze działanie właściciela działki nr [...], który wykonując płytę obornikową bez wymaganego zgłoszenia czy pozwolenia na budowę, a tym samym realizującego samowolę budowlaną, a następnie wykorzystując ów fakt, jako przesłankę wznowienia postepowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę jest działaniem stanowiącym nadużycie przysługującego prawa, które nie może podlegać ochronie w opozycji do działania skarżącej, która wystąpiła wszakże z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę i takowe pozwolenie otrzymała, stąd uznanie, że w sprawie wnioskodawca ma przymiot strony, jak również iż w sprawie ujawniono istotne okoliczności faktyczne mogące stanowić podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę należało uznać za niedopuszczalne.

W uzasadnieniu rozwinięto powyższy zarzut w konkluzji wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2107), uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zaś, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.), zwanej dalej: "P.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 P.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.

Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu, w relacji do zasad ogólnych, jakimi rządzi się P.p.s.a., jest znacznie uproszczone. Organ administracji nie ma obowiązku udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4 P.p.s.a.), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3 P.p.s.a.), sąd co do zasady rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1 P.p.s.a.). Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. (art. 64e P.p.s.a.). Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. (art. 151a § 1 P.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 P.p.s.a.).

Konstrukcja sprzeciwu implikuje daleko idące ograniczenia w zakresie sposobu i kryteriów dokonywanej przez sąd kontroli decyzji kasacyjnej. Ograniczeniu, by nie powiedzieć wyłączeniu, uległa możliwość badania i weryfikacji przez sąd materialnoprawnych aspektów zaskarżonego rozstrzygnięcia. Taka ocena stałaby się determinantą przyszłego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Kreowania takiej determinanty w postępowaniu prowadzonym pod nieobecność wszystkich podmiotów, których interesu prawnego jego wynik może dotyczyć i przy braku pełnej kontroli instancyjnej nie można pogodzić ani z podstawowymi zasadami porządku prawnego, ani z wymogami sprawiedliwości proceduralnej. W konsekwencji kontrola decyzji kasacyjnej musi się sprowadzać do oceny, czy przy przyjętych przez organ odwoławczy założeniach materialnoprawnych przesłanki z art. 138 § 2 K.p.a. jawią się jako spełnione - natomiast to, czy owe założenia są trafne, pozostać musi kwestią otwartą. Weryfikacja tych założeń będzie mogła nastąpić dopiero w razie wniesienia skargi na decyzję merytoryczną. Oceniając legalność decyzji kasacyjnej obowiązkiem sądu administracyjnego jest jedynie ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie 138 § 2 K.p.a. sąd nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15). Także w wyroku z dnia 5 listopada 2019 r. II OSK 3238/19 Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, iż przepisy art. 64e oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, że określony w tych przepisach zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może obejmować oceny tej decyzji w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym.

Konkludując stwierdzić należy, iż rozpoznając sprzeciw sąd nie może weryfikować czy organ II instancji trafnie zidentyfikował okoliczności istotne dla sprawy, albowiem w ten sposób wkroczyłby w materię z zakresu prawa materialnego, to jest w proces odkodowania z treści przepisu prawa materialnego hipotezy normy w nim zawartej uzasadniającej jego zastosowanie. Dokonując zaś tego rodzaju ocen bez udziału innych niż autor sprzeciwu stron postępowania oraz przy wyłączeniu instancyjnej kontroli sądowej w przypadku uwzględnienia sprzeciwu naruszyłby konstytucyjnie chronione uprawnienia obywateli. Tego rodzaju ocen mających wpływ na prawa i obowiązki obywateli sąd administracyjny dokonywać może jedynie w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną kończącą postępowanie w sprawie, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu wszystkich stron postępowania administracyjnego oraz pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego. (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 maja 2018 r., II SA/Po 1152/17).

W myśl art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tym samym, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15). Kasacyjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w postępowania dowodowego, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego, wyłączając tym samym dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16). Odmienna ocena prawna także w żadnym razie nie uzasadnia wydania decyzji kasacyjnej. Oceniając, że organ I instancji wadliwie stosuje prawo materialne co ma wpływ na rozstrzygnięcie, organ odwoławczy winien decyzję taką uchylić i orzec merytorycznie (reformacyjnie).

Mając na uwadze wyżej wskazane przesłanki uznać należy, iż organ odwoławczy nie miał podstaw prawnych by w kontrolowanej sprawie wydać decyzję kasacyjną. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż niniejszej sprawie organ odwoławczy nie wskazuje na jakiekolwiek braki w ustaleniach stanu faktycznego. Jak wskazuje organ, z uwagi na lokalizację działki wnioskodawcy względem działki objętej zamierzeniem inwestycyjnym a także na zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wnioskodawca powinien być stroną postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Organ wskazuje też, że na mapie do celów projektowych załączonej do wniosku o wznowienie postępowania a sporządzonej 6 kwietnia 2018 r. i przyjętej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego, na działce nr [...] (działce wnioskodawcy) jest oznaczona płyta do składowania obornika. Znane jest też położenie projektowanych budynków objętych postępowaniem wznowieniowym, względem tej płyty. Organ wskazuje następnie na przepisy dotyczące wymaganych odległości zabudowy mieszkaniowej od obiektu tego typu (płyty do składowania obornika) konkludując, że zaproponowana w projekcie lokalizacja budynków mieszkalnych wpłynąć musi na ewentualną lokalizację płyty do składowania obornika. Wiadomym organowi jest także fakt funkcjonującej w obrocie prawnym decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wieliczce z 9 czerwca 2021 r., wydanej na podstawie art. 49b ust. 1 Pb, o nakazie rozbiórki płyty obornikowej. Jak wynika z uzasadnia kontrolowanej decyzji, lokalizacja płyty do składowania obornika na działce nr [...] uniemożliwiłoby zatwierdzenie projektu budowlanego w takiej formie, w jakiej został on zatwierdzony.

W wydanej przez siebie decyzji organ odwoławczy konkluduje, że "Starosta Wielicki nie wykluczył we wznowionym postępowaniu, że w przypadku posiadania wiedzy o dowodzie załączonym do wniosku o wznowienie, nie zapadłaby decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Brak tej pewności dyskwalifikuje rozstrzygnięcie wydane na podstawie art. 146 § 2 K.p.a. i zobowiązuje organ odwoławczy do uchylenia skarżonej decyzji z 12 stycznia 2021 r."

Dalej organ II instancji wskazuje, że oceny merytorycznej sprawy przeprowadzić nie może przeprowadzić z dwóch przyczyn. Po pierwsze organem administracji publicznej właściwym w sprawach dotyczących wznowienia postępowania jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. Organem tym jest Starosta Wielicki. Po drugie Wojewoda Małopolski nie może, jako pierwszy w postępowaniu odwoławczym, rozstrzygać kwestii zasadniczych dla rozstrzygnięcia sprawy, ponieważ postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne.

Stanowisko to jest wadliwe. Jak mowa wyżej tylko braki w ustaleniach stanu faktycznego w znacznych rozmiarach uzasadniają wydanie decyzji kasacyjnej. W żadnym razie przesłanką tą nie może być fakt odmiennej od dokonanej przez organ I instancji oceny prawnej dotyczącej ustalonego i niebudzącego wątpliwości stanu faktycznego a dokonanej przez organ II instancji. Sąd zgadza się z opinią wyrażoną przez organ, że w postępowaniu odwoławczym nie może być naruszona zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jednakże w przedmiotowej sprawie do takiego naruszenia dojść nie mogło.

Postępowanie wznowieniowe jest podzielonej na dwie fazy. W pierwszej fazie, organ bada, czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest na ustawowych przesłankach wznowienia, enumeratywnie wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. oraz 154a oraz, czy zostało ono wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 k.p.a. a także czy wnoszący poddanie jest stroną tego postępowania. Negatywna weryfikacja którejkolwiek z tych przesłanek tj. stwierdzenie, że podanie nie jest oparte na przyczynie wznowienia wskazanej w art. 145 § 1 k.p.a. oraz 154a lub też jest spóźnione, uprawnia organ do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania w oparciu o art. 149 § 3. Zachowanie terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania oraz pozytywna, wstępna weryfikacja zgłaszanych przesłanek wznowieniowych obliguje organ do wydania postanowienia o wznowieniu postepowania oraz do przeprowadzenia pełnowymiarowego postępowania zmierzającego do wyjaśnienia czy wstępnie pozytywnie zweryfikowana przesłanka wznowieniowa faktycznie zaistniała a jeżeli okoliczność ta się potwierdzi, to czy miała ona wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Jeżeli organ stwierdzi, że przesłanka, na którą powołuje się wnioskodawca faktycznie wystąpiła a przez to decyzja wydana pierwotnie jest wadliwa, uchyla tę decyzję i orzeka co do istoty (art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a.) chyba, że przesłanka ta nie wystąpiła (art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a.) lub nie miała wpływu na rozstrzygnięcie (art. 146 § 2 K.p.a.) albo też nie wystąpią inne okoliczności wyłączające orzekanie merytoryczne (art.151 § 2 K.p.a.).

W niniejszej sprawie organ I instancji wydał postanowienie o wznowieniu postępowania. Po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego wydał decyzję merytoryczną opartą o przepis z art. 151 § 2 K.p.a. w związku art. 146 § 2 K.p.a. (nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej). W niebudzącym wątpliwości stanie faktycznym obowiązkiem organu II instancji było po wniesieniu odwołania wydać decyzję merytoryczną, czy to oddalającą odwołanie (jeżeli podzielał by podgląd organu I instancji lub jeżeli poglądu tego nie podziela ale z innych względów uważa, że odwołanie nie zasługiwało na uwzględnienie) bądź winien on uchylić decyzję pierwszoinstancyjną i orzec o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę i zatwierdzenia pozwolenia na budowę – tj. orzec w drugiej fazie postępowania wznowieniowego, w której organ orzeka merytorycznie oceniając czy przesłanka wznowieniowa faktycznie zaistniał oraz czy miała ona wpływ na wynik sprawy. Orzeczenie w tej kwestii (orzeczenie merytoryczne) jest istotą postępowania wznowieniowego. Rolą organu II instancji nie jest wyłącznie orzekanie w przedmiocie utrzymywania w mocy decyzji organu I instancji, ale, po ponownym pełnowymiarowym rozpatrzeniu sprawy, orzeczenie co do meritum, także reformacyjne.

Nie można też się zgodzić, że brak merytorycznego załatwienia sprawy był uzasadniony tym, że organem administracji publicznej właściwym w sprawach dotyczących wznowienia postępowania jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. Czym innym jest orzekanie o wznowieniu postępowania a czym innym wydanie decyzji kończącej to postępowanie. Decyzja taka (kończąca postęopowanie) w wymiarze merytorycznym i reformacyjnym może zapaść także przed organem II instancji, jako organem rozpoznającym odwołanie od merytorycznej decyzji organu I instancji. Do naruszenia tej zasady (także zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego) mogłoby dojść jedynie wtedy, kiedy organ I instancji wydał by decyzję opartą o przepis art. 151 § 1 K.p.a. (organ administracji wydaje decyzję, w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia) tj. gdy organ I instancji stwierdzi by, po wznowieniu postępowania, że przesłanki wznowieniowe w istocie nie zaistniały, co jednak w niniejszej sprawie miejsca nie miało miejsca.

W powyższych okolicznościach sprawy Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a. (pkt I sentencji wyroku). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.