Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 98/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2021-05-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6129 Inne o symbolu podstawowym 612
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 12b ust. 5; art. 40f ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 2052
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - t.j.
article: art. 61a § 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Robert Hałabis Sędziowie: WSA Anna Strzelec (sprawozdawca) WSA Iwona Tchórzewska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 maja 2021 r. sprawy ze skargi J. P. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Starosty [...] z dnia [...] października 2020 r. nr [...]; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz J. P. kwotę [...]zł ([...] złotych) z tytułu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 7 stycznia 2021 r. Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej też jako "organ", "organ odwoławczy"), po rozpatrzeniu zażalenia J. P. (dalej też jako "skarżący"), utrzymał w mocy postanowienie Starosty [...] (dalej też jako "Starosta", "organ I instancji") z dnia 30 października 2020 r. w sprawie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego.

Zaskarżone postanowienie wydane zostało w następującym stanie sprawy.

W dniu 1 grudnia 2014 r. przyjęto zgłoszenie pracy geodezyjnej do Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Starostwa Powiatowego w B., z określonym przewidywanym terminem zakończenia prac na dzień 18 maja 2015 r. Przedmiotem zgłoszenia było sporządzenie mapy z projektem podziału dz. [...], lokalizacja: S.. Wykonawca prac - Biuro Geodezyjne spółka cywilna A. M. J. P. w B. - po zakończeniu prac przedłożył w dniu 9 stycznia 2015 r. do weryfikacji dokumentację wynikową z ww. mapy z projektem podziału. Po pozytywnej weryfikacji operat techniczny został włączony do zasobu. W dniu 23 stycznia 2015 r. J. P. złożył w Starostwie B. wniosek o uwierzytelnienie dokumentów opracowanych przez wykonawcę pracy geodezyjnej zarejestrowanej pod numerem [...] - mapa z projektem podziału działki nr [...] położonej w miejscowości S..

Na podstawie tego wniosku organ wystawił Dokument Obliczenia Opłaty (DOO) nr [...] z dnia 2 lutego 2015 r. na kwotę [...]zł. Po otrzymaniu DOO wnioskodawca w dniu 3 lutego 2015 r. uiścił powyższą kwotę i odebrał uwierzytelnione dokumenty.

Następnie w dniu 17 czerwca 2020 r. do Starostwa Powiatowego w B. wpłynął wniosek geodety uprawnionego J. P. o ustalenie w drodze decyzji faktycznej opłaty za uwierzytelnienie mapy z projektem podziału działki nr [...], położonej w S., określonej w Dokumencie Obliczenia Opłaty nr [...]. W uzasadnieniu J. P. stwierdził, że opłata została pobrana przez organ nienależnie. Wskazał, że przepis art. 12b ust. 5 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w brzmieniu ówczesnym stanowił, że przyjęcie materiałów do zasobu właściwy organ potwierdza wpisem do ewidencji materiałów zasobu, a także opatrzeniem dokumentów przeznaczonych dla podmiotu, na rzecz którego wykonawca pracy realizuje pracę geodezyjną, odpowiednimi klauzulami urzędowymi. Wskazał, że organ wbrew przepisowi odmówił opatrzenia klauzulami urzędowymi dokumentów przeznaczonych dla zleceniodawcy, twierdząc, że w tym celu bezwzględnie wymagane jest złożenie odrębnego wniosku o ich uwierzytelnienie. Wyjaśnił, że taki wniosek złożył wraz z pisemnym zastrzeżeniem, że jest on składany wyłącznie z powodu nieopatrywania dokumentów z urzędu przez organ odpowiednimi klauzulami w trybie art. 12 ust. 5 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Zdaniem wnioskodawcy, opłata ustalona w decyzji powinna wynosić zero złotych, a nieprawnie pobrana należność winna być zwrócona wraz z ustawowymi odsetkami. Skarżący powołał się miedzy innymi na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2020 r. sygn. akt I OSK 3905/18.

Starosta B. postanowieniem z dnia 16 lipca 2020 r. odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie wydania decyzji w sprawie ustalenia wysokości opłaty za uwierzytelnienie dokumentów.

Na powyższe postanowienie J. P. wniósł zażalenie.

L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego Kartograficznego postanowieniem z dnia 29 września 2020 r. uchylił postanowienie Starosty [...] z dnia 16 lipca 2020 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy wyjaśnił, że Starosta B. w postanowieniu o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jako stronę wskazał spółkę cywilną. Postanowienie w sprawie dotyczącej wspólników spółki cywilnej nie może być skierowane do samej spółki, która nie ma osobowości prawnej ani statusu przedsiębiorcy. Przyjmując powyższe założenie organ odwoławczy stwierdził, że postanowienie skierowane do spółki cywilnej nie jest postanowieniem skierowanym do osoby niebędącej stroną w sprawie, lecz postanowieniem, które nie określa osoby adresata.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta postanowieniem z dnia 30 października 2020 r. odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie wydania decyzji w sprawie ustalenia wysokości opłaty za uwierzytelnienie dokumentów. Zdaniem Starosty, w sprawie nie ma zastosowania art. 40f ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2020 r., poz. 276 ze zm.), dalej również jako "ustawa", ponieważ nie zaistniał spór pomiędzy wnioskodawcą a organem odnośnie kwoty naliczonej w Dokumencie Obliczenia Opłaty. Organ I instancji wyjaśnił, że po wystawieniu przez organ dokumentu opłaty, a przed opłaceniem, wnioskodawca może zakwestionować naliczoną kwotę. Brak tego typu działań oraz dokonanie przez stronę opłaty zgodnie z DOO i pobranie zamówionych dokumentów, według Starosty, stanowi o braku materialnoprawnej podstawy wszczęcia postępowania administracyjnego i wydania decyzji w tym zakresie, na podstawie art. 40f ustawy Prawo geodezyjne kartograficzne .

Na powyższe postanowienie J. P. wniósł zażalenie.

Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego nie uwzględnił zażalenia. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy odniósł się w pierwszej kolejności do treści art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), dalej jako "k.p.a.". Argumentował, że przyczyny odmowy wszczęcia postępowania nie zostały w ustawie skonkretyzowane, jednak należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, to jest gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Organ odwoławczy podzielił stanowisko Starosty i wskazał, że powodem odmowy wszczęcia postępowania był brak podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Wskazał, że organ I instancji dokonał czynności wynikających z art. 40b ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne (pobrał opłatę za uwierzytelnienie dokumentów opracowanych przez wykonawców prac geodezyjnych). Zgodnie z art. 40e ustawy wysokość należnej opłaty oraz sposób jej wyliczenia utrwala się w DOO. Organ prowadzący państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny, przed udostępnieniem dokumentów wykazanych we wniosku przedłożonym przez zainteresowanego, sporządza DOO, a co za tym idzie nalicza opłatę za uwierzytelnienie materiałów powstałych w ramach państwowego zasobu geodezyjnego lub kartograficznego lub wykonania czynności, o których mowa w art. 40b ust 1 ustawy. Organ wskazał, że zgodnie z art. 40f ustawy, w przypadku sporu dotyczącego zakresu udostępnianych materiałów zasobu lub wysokości należnej opłaty, właściwy organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej wydaje decyzję administracyjną w danym zakresie. Wniesienie odwołania od decyzji w sprawie ustalenia wysokości opłaty za udostępnianie materiałów zasobu nie wstrzymuje udostępnienia tych materiałów, pod warunkiem uiszczenia opłaty w wysokości ustalonej w zaskarżonej decyzji (art. 40f ust. 2). Tym samym uiszczenie przez osobę zainteresowaną opłaty, o której mowa w art. 40b ust. 1 pkt 3 ustawy, na podstawie Dokumentu Obliczenia Opłaty i wydanie przez organ dokumentów, zamyka drogę wszczęcia trybu, o którym mowa w art. 40f ust. 1 ustawy w zakresie odnoszącym się do wysokości opłaty. Ustalenie w takim wypadku przez organ administracji wysokości należnej opłaty w drodze decyzji administracyjnej, wydanej na podstawie art. 40f ust. 1 ustawy, nie jest już możliwe. Spór w znaczeniu analizowanej regulacji może wystąpić jedynie przed wniesieniem opłaty ustalonej w Dokumencie Obliczenia Opłaty. Po wystawieniu przedmiotowego dokumentu (a przed uiszczeniem należności) wykonawca ma bowiem możliwość weryfikacji prawidłowości wysokości opłaty. Uzasadnieniem dla tego zapatrywania jest wskazanie, że wnioskodawca dysponuje wiedzą odnośnie zamówionych materiałów. Z kolei w Dokumencie Obliczenia Opłaty organ musi wskazać jednostki rozliczeniowe wraz z ich liczbą, stawki podstawowe oraz współczynniki korygujące. Wniesienie opłaty w wysokości ustalonej w Dokumencie Obliczenia Opłaty jest zatem równoznaczne z niepodważeniem wysokości należnej opłaty i determinuje uznanie braku sporu co do jej wysokości.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie J. P. wniósł o uchylenie postanowienia organu z dnia 7 stycznia 2021 r. Wyjaśnił, że w dniu 9 stycznia 2015 r. Biuro Geodezyjne s.c. A. M., J. P. złożyło zawiadomienie o wykonaniu zgłoszonych prac geodezyjnych załączając do niego wykonany operat techniczny razem z pięcioma egzemplarzami mapy przeznaczonej dla zleceniodawcy. Celem przekazania z operatem mapy przeznaczonej dla podmiotu, na rzecz którego wykonane zostały prace geodezyjne (dla zleceniodawcy), którym była mapa z projektem podziału działki nr [...] w S., było opatrzenie jej z urzędu stosownymi klauzulami urzędowymi, zgodnie z ówcześnie obowiązującym art. 12b ust. 5 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Starosta B. uznał, że opatrzenie dokumentów przeznaczonych dla zleceniodawcy, przewidzianymi do tego celu klauzulami urzędowymi, uzależnione jest od złożenia odrębnego wniosku o uwierzytelnienie. W związku z tym skarżący złożył wniosek o uwierzytelnienie kopii dokumentów. Wniosek był złożony z pisemnym zastrzeżeniem, że jest on składany z powodu nieopatrywania przez Starostę dokumentów odpowiednimi klauzulami w trybie art. 12b ust. 5 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Skarżący podkreślił, iż złożenie tego wniosku i uiszczenie opłaty było jedyną możliwością uzyskania jakichkolwiek pieczęci urzędowych na mapach, gdyż inaczej Biuro Geodezyjne nie wywiązałoby się z umowy ze zleceniodawcą, który te mapy zamówił.

W ocenie skarżącego organy dokonały nadinterpretacji art. 40f ustawy, który to przepisy nie wskazuje konkretnie kiedy powinien być złożony wniosek o naliczenie opłaty w drodze decyzji, aby był on skuteczny. Skarżący nie zgadza się z argumentacją organu odwoławczego, że po dokonaniu opłaty spór już nie może zaistnieć. Uwierzytelnianie lub udostępnianie materiałów odbywało się zawsze po uiszczeniu opłaty, a nie przed, więc zainteresowany tak naprawdę tylko oczekiwał jaki dokument dostanie, ale nie wiedział dokładnie co w tym dokumencie będzie. Skarżący zwrócił uwagę, że naliczoną opłatę musiał opłacić, gdyż Starosta nie chciał z urzędu przybić pieczątek na mapach wnioskodawcy. Zatem dopiero po uiszczeniu opłaty mógł zapoznać się z otrzymanym zamówieniem i dopiero wówczas mógł wyniknąć spór i mógł być złożony wniosek o naliczenie opłaty w drodze decyzji. Potwierdza to przepis art. 40d ust. 3 ówcześnie obowiązującej ustawy, który w momencie wystawienia DOO przez Starostę brzmiał: "opłatę pobiera się przed udostępnieniem materiałów zasobu lub przed wykonaniem czynności, o których mowa w art. 40b ust. 1". Zatem trudno oczekiwać, aby spór dotyczący wysokości należnej opłaty mógł wyniknąć tylko przed jej uiszczeniem i przed otrzymaniem przedmiotu zamówienia. Skarżący wskazał, że miał możliwość wglądu do DOO, ale wglądu do zamówionych materiałów już nie, bo Starosta udostępnił je po uiszczeniu opłaty. Zatem nie mógł ocenić zgodności zamawianych materiałów we wniosku z tym co zawiera DOO przed uiszczeniem opłaty.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zarówno zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie organu I instancji zostały, w ocenie Sądu, wydane z naruszeniem prawa, to jest z naruszeniem art. 61a § 1 k.p.a. o istotnym wpływie na wynik sprawy.

Zaskarżone postanowienie zostało wydane w odpowiedzi na wniosek skarżącego z dnia 16 czerwca 2020 r. (data wpływu do organu I instancji 17 czerwca 2020 r.) o ustalenie opłaty w drodze decyzji. W przedmiotowym wniosku skarżący, nawiązując do otrzymanego w dniu 2 lutego 2015 r. Dokumentu Obliczenia Opłaty nr [...] dotyczącego uwierzytelnienia dokumentu w postaci mapy (wysokość opłaty w kwocie [...]zł), wniósł o ustalenie wysokości faktycznej opłaty w drodze decyzji administracyjnej na podstawie art. 40f ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Jednocześnie w uzasadnieniu żądania skarżący podkreślił, że przedmiotowa opłata została pobrana przez organ nienależnie, niezgodnie z prawem i powinna zostać zwrócona wraz z ustawowymi odsetkami. Skarżący na poparcie swojego stanowiska co do obowiązku organu dokonania z urzędu czynności uwierzytelnienia dokumentów przeznaczonych dla podmiotu, na rzecz którego wykonawca realizuje pracę geodezyjną w świetle art. 12b ust. 5 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w brzmieniu do dnia 1 lipca 2015 r. odwoła się do stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach o sygn. akt: I OSK 1639/15, I OSK 372/16, I OSK 2713/15, I OSK 1080/17, I OSK 3905/18. Skarżący podkreślił przy tym, że wniosek do Starosty [...] o uwierzytelnienie kopii dokumentów złożony był z pisemnym zastrzeżeniem, że jest on składany z powodu nieopatrywania przez organ dokumentów odpowiednimi klauzulami w trybie art. 12b ust. 5 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Złożenie tego wniosku, było zdaniem skarżącego jedyną możliwością uzyskania jakichkolwiek pieczęci urzędowych na dokumentach, gdyż inaczej jego Biuro Geodezyjne nie wywiązałoby się z umowy ze zleceniodawcą, który te mapy zamówił.

Organ I instancji "w reakcji na wniosek" wydał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie wydania decyzji w sprawie ustalenia wysokości opłaty za uwierzytelnienie dokumentów z uzasadnieniem, że brak jest w okolicznościach niniejszej sprawy podstawy, materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania skarżącego w trybie administracyjnym. W ocenie organu skoro opłata została uiszczona na podstawie DOP, a materiały z zasobu zostały skarżącemu udostępnione, to została zamknięta droga do wszczęcia trybu, o którym mowa w art. 40f ust. 1 ustawy. Stanowisko to w całej rozciągłości potrzymał organ odwoławczy.

Tymczasem w ocenie Sądu treść wniosku skarżącego nasuwa wątpliwości co do rzeczywistego żądania strony determinującego właściwe postępowania ze strony organu, co bez dodatkowego postępowania wyjaśniającego uzasadnia stwierdzenie, że zaskarżone postanowienia organu oraz postanowienie organu I instancji wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. jest na tym etapie rozstrzygnięciem wadliwym, a co najmniej przedwczesnym.

W doktrynie i orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że organ, do którego wpływa pismo, związany jest treścią wniosku zawartego w piśmie, zgodnie z art. 63 § 2 k.p.a., ale tylko wtedy gdy nie budzi ono wątpliwości. Żądanie strony, od której wniosek pochodzi musi być jasne i jednoznaczne. Skarżący natomiast w okolicznościach niniejszej sprawy wniósł wprawdzie o ustalenie wysokości faktycznej opłaty w drodze decyzji administracyjnej wskazując podstawę prawną z art. 40f ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne ale jednocześnie, co istotne, podnosił, że organ powinien, ustalić opłatę na zero złotych i zwrócić mu bezpodstawnie i nienależnie pobraną opłatę w kwocie [...]zł wraz z odsetkami.

Już tylko z tych przyczyn należało uznać, że kwestia zasadności odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego nie była oczywista.

Przepis art. 61a § 1 k.p.a. stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte.

Ustawodawca wprowadził we wskazanym przepisie dwie samodzielne (autonomiczne) przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pierwsza obejmuje wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a druga - zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Ta ostatnia podstawa nie została skonkretyzowana, jednakże należy przyjąć, że są to okoliczności, które w oczywisty sposób stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania (wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 4185/18 – dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA). W orzecznictwie sądów administracyjnych zaliczono do nich w szczególności przypadki, w których żądanie wszczęcia postępowania dotyczy sprawy, w której jest już prowadzone postępowanie, wydano w sprawie rozstrzygnięcie albo brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia zgłoszonego żądania (wyrok NSA z 7 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 2159/12 i z 16 marca 2021 r. sygn. akt I OSK 2493/20, CBOSA). Przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a. muszą być oczywiste, dostrzegalne prima facie, obiektywne, co oznacza, że ich ustalenie i wskazanie nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego ze strony organu. Jeżeli natomiast dana kwestia wymaga poczynienia szerszych ustaleń, zwłaszcza w kontekście argumentów podawanych przez wnioskodawcę, bądź jest nieoczywista, to w takich sytuacjach organ co do zasady zobowiązany jest wszcząć postępowanie, celem wyjaśnienia zaistniałych wątpliwości i w zależności od wyniku przeprowadzonych czynności, bądź orzec merytorycznie, co do zasadności wniosku, bądź też, w przypadku stwierdzenia wystąpienia przesłanki bezprzedmiotowości postępowania umorzyć postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. (por też wyroki NSA z 4 kwietnia 2014 r. sygn. II OSK 2685/12, z 22 maja 2015 r. sygn. akt II OSK 2671/13 i z 20 grudnia 2020 r. sygn. akt II OSK 2579/20, CBOSA).

Zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. ograniczone jest zatem wyłącznie do tych przypadków, które są oczywiste i w których już na "pierwszy rzut oka" stwierdzić można, że zachodzi brak interesu prawnego po stronie wnoszącej podanie bądź zachodzą inne przyczyny uniemożlwiające wszczęcie postępowania. W każdym przypadku wystąpienie przesłanek zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. musi być niekwestionowane (niewątpliwe). Stwierdzenie ich wystąpienia powinno być na tyle proste, że nie powinno wymagać prowadzenia postępowania wyjaśniającego lub złożonego procesu wykładni przepisów prawa materialnego. Oczywiste, a zatem możliwe do stwierdzenia już po wstępnej analizie wniosku. Przyjęcie odmiennej interpretacji prowadziłoby do sytuacji, w której organ prowadziłby postępowanie dowodowe i wyjaśniające, jednocześnie odmawiając jego wszczęcia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Tymczasem na skutek odmowy wszczęcia postępowania, organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. W postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a., organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym. Oznacza to, że zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. w odniesieniu do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego z "innych uzasadnionych przyczyn" nie może być rozumiane jako sytuacja, w której odmawia się wszczęcia postępowania na podstawie oceny materialnoprawnego elementu sytuacji prawnej osoby zainteresowanej wszczęciem postępowania (por. też wyrok WSA w Bydgoszczy z 16 października 2013 r. sygn. akt II SA/Bd 705/13 i wyrok NSA z 8 marca 2017 r. sygn. akt II OSK 2600/16, CBOSA).

Podkreślenia wymaga, że jednoznaczne i precyzyjne ustalenie przez organ administracji przedmiotu zawisłej przed nim sprawy administracyjnej jest jego podstawowym obowiązkiem. Ustalenia w tym zakresie są bowiem niezbędne do ustalenia właściwych dla tej sprawy zarówno przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego. Organy obu instancji uchybiły temu obowiązkowi.

Przepis art. 7 k.p.a. wyraża zasadę prawdy obiektywnej. Wynika z niej między innymi obowiązek ustalenia treści żądania strony w przypadku wszczęcia postępowania administracyjnego na jej wniosek. Organ powinien zatem z urzędu podjąć czynności zmierzające do wyjaśnienia treści rzeczywistego żądania wnioskodawcy, w przypadku gdy budzi ono jakiekolwiek wątpliwości. Obowiązek taki wynika ponadto z zawartej w art. 9 k.p.a. zasady udzielania stronom przez organ informacji faktycznej i prawnej. Postępowaniu administracyjnemu powinno towarzyszyć należyte i wyczerpujące poinformowanie skarżących o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Co więcej, organy administracji publicznej mają obowiązek udzielania stronom niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, aby nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. W przeciwnym razie może dojść do naruszenia art. 7 i art. 9 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na istotę rozstrzygnięcia.

W okolicznościach niniejszej sprawy organy nie mogą natomiast pominąć, że skarżący w swoim wniosku o ustalenie opłaty wyrażając stanowisko, iż pobrana na podstawie DOP z dnia 2 lutego 2015 r. oplata została pobrana nienależnie odwołał się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, które zapadło miedzy innymi w sprawach ze skarg skarżącego w sporze właśnie z organami, które orzekały również w niniejszej sprawie. W sprawach o sygn. akt: I OSK 3905/18, I OSK 1080/17 oraz I OSK 669/17, co sądowi wiadomym jest z urzędu i znane powinno być również organowi zarówno I jak i II instancji, spór pomiędzy skarżącym a Starostą B. dotyczył właśnie zasadności pobrania przez organ opłaty za uwierzytelnienie dokumentów geodezyjnych w świetle regulacji art. 12b ust. 5 Prawa geodezyjnego i kartograficznego w brzmieniu do 1 lipca 2015 r. Przypomnieć należy, że w okolicznościach niniejszej sprawy, jak ustaliły organy, zgłoszenie pracy geodezyjnej do Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Starostwa Powiatowego w B., z określonym przewidywanym terminem zakończenia prac na dzień 18 maja 2015 r. zostało przyjęte 1 grudnia 2014 r. Przedmiotem zgłoszenia było sporządzenie mapy z projektem podziału, lokalizacja: S., dz. [...]. W celu realizacji przedmiotowego zgłoszenia organ prowadzący zasób geodezyjny i kartograficzny udostępnił wykonawcy prac geodezyjnych dane oraz informacje zgromadzone w bazach danych powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Wykonawca po zakończeniu prac przedłożył w dniu 9 stycznia 2015 r. do weryfikacji dokumentację wynikową z ww. mapy z projektem podziału. Wniosek o uwierzytelnienie wraz z mapami wynikowymi przeznaczonymi dla zamawiającego wpłynął zaś do organu 23 stycznia 2015 r. Po pozytywnej weryfikacji operat techniczny został włączony do zasobu w dniu 2 lutego 2015 r. W dniu 2 lutego 2015 r. została też wystawiony Dokument Obliczenia Opłaty nr [...]. W dniu 3 lutego 2015 r. wykonawca dokonał opłaty za uwierzytelnienie przedłożonych dokumentów, które zostały mu następnie udostępnione.

W powołanym we wniosku wyroku z dnia 21 lutego 2020 r. sygn. akt I OSK 3905/18 Naczelny Sąd Administracyjny, z odwołaniem się do stanowiska wyrażonego poprzednich wyrokach NSA w sprawach skarżącego (ww. wyroki w sprawach I OSK 1080/17 i I OSK 669/17) wyjaśnił, że art. 12b ust. 5 ustawy, w brzmieniu obowiązującym od dnia 12 lipca 2014 r. do 30 czerwca 2015 r. stanowił, iż przyjęcie zbiorów danych lub innych materiałów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego potwierdza właściwy organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej wpisem do ewidencji materiałów tego zasobu, a także opatrzeniem dokumentów przeznaczonych dla podmiotu, na rzecz którego wykonawca prac geodezyjnych lub prac kartograficznych realizuje prace geodezyjne lub prace kartograficzne, odpowiednimi klauzulami urzędowymi. Natomiast ustawą z dnia 15 maja 2015 r. o zmianie ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 r. poz. 831) przepis ten od dnia 1 lipca 2015 r. otrzymał nowe brzmienie wskazujące, iż organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, do którego przekazane zostały zbiory danych lub inne materiały stanowiące wyniki prac geodezyjnych lub prac kartograficznych, potwierdza ich przyjęcie do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wpisem do ewidencji materiałów tego zasobu, a także uwierzytelnia dokumenty opracowane na podstawie wykonanych prac geodezyjnych lub prac kartograficznych na potrzeby postępowań administracyjnych, postępowań sądowych lub czynności cywilnoprawnych, jeżeli w sprawie tego uwierzytelnienia złożony został wniosek. NSA zważył, że ww. ustawa nowelizująca nie zawierała przepisów intertemporalnych odnoszących się do stosowania tegoż przepisu. Tym samym zgłoszenie - do dnia nowelizacji art. 12b ust. 5 ustawy - prac geodezyjnych do organu Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, a nadto włączenie w tym czasie zgłoszonej dokumentacji do zasobu i dodatkowo sporządzenie dokumentu obliczenia opłaty, uzasadnia, przy rozstrzyganiu na gruncie art. 40f ustawy sporu co do wysokości pobranej opłaty, stosowanie art. 12b ust. 5 ustawy w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 lipca 2015 r. Nowelizacja art. 12b ust. 5 ustawy dotyczyła normy materialnoprawnej, a ustawa nowelizująca nie zawierała regulacji intertemporalnych pozwalających odstąpić od generalnej zasady, iż zmiana przepisów materialnoprawnych ma zastosowanie do spraw, które są prowadzone po wejściu w życie zmienionego stanu prawnego. Tym samym zdarzenie prawne powinno, w ocenie NSA, być oceniane według stanu prawnego obowiązującego w dacie jego zaistnienia (tempus regit actum).

W konkluzji Naczelny Sąd Administracyjny przychylił się do dominującego w orzecznictwie poglądu, zgodnie z którym art. 12b ust. 5 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne wskazuje wyraźnie, iż na przyjęcie do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbioru danych lub innych materiałów składały się dwie równocześnie wykonywane czynności właściwego organu Służby Geodezyjnej i Kartograficznej i co ważne, czynności te dokonywane były przez organ z urzędu. Jedną było przyjęcie złożonych dokumentów do zasobu, a drugą opatrzenie dokumentów, przeznaczonych dla podmiotu, na rzecz którego prace zostały wykonane, odpowiednimi klauzulami urzędowymi. Z powyższej wykładni art. 12b ust. 5 ustawy wynika, w ocenie NSA, istotna konsekwencja, skoro w owym czasie opatrzenie dokumentów przeznaczonych dla podmiotu, na rzecz którego prace zostały wykonane, odpowiednimi klauzulami urzędowymi, następowało z urzędu, to tym samym brak było podstawy prawnej do pobierania opłat za opatrzenie dokumentów klauzulami urzędowymi. Warto tez zauważyć, że w sprawie sygn. akt I OSK 669/17 NSA uchylając kontrolowany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, uchylił decyzje organów obu instancji i umorzył postępowanie administracyjne.

Powyższe stanowisko NSA nie może pozostawać obojętne w kontekście ustalenia rzeczywistego żądania strony zawartego we wniosku z dnia 16 czerwca 2020 r. i stanowi o potrzebie wyjaśnienia sprawy, a tym bardziej o braku oczywistości co do rozstrzygnięcia jakim jest odmowa wszczęcia postępowania. Przy czym, w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, wskazanie przez stronę podstawy prawnej w postaci art. 40f ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne nie świadczy o rzeczywistej treści żądania. Jeżeli treści żądania daje możliwość wyboru drogi załatwienia sprawy to samo wskazanie podstawy prawnej nie implikuje prowadzenia postępowania na tej podstawie. Jak wskazano ponadto w wyroku NSA z dnia 16 grudnia 1987 r., sygn. akt IV SA 757/87, ONSA 1988/1, poz. 20, "Związanie organu rozpatrującego sprawę zakresem żądania strony co do przedmiotu postępowania dotyczy określonej we wniosku podstawy faktycznej żądania, a nie powołanej przez stronę jego podstawy prawnej".

Jeśli bowiem podanie (wniosek strony) budził wątpliwości, a w ocenie Sądu w okolicznościach niniejszej sprawy tak jest, to organ zobowiązany jest do wyjaśnienia rzeczywistej woli strony wnoszącej podanie (art. 64 § 2 w związku z art. 63 § 2 k.p.a.). Niedopuszczalne jest bowiem samodzielne ustalanie woli strony przez organ, gdyż mogłoby to doprowadzić do zmiany żądania wbrew intencji wnoszącego podanie. Organ administracji publicznej nie jest uprawniony do samodzielnego precyzowania treści żądania, gdyż mogłoby to prowadzić do niedopuszczalnej zmiany kwalifikacji prawnej żądania, wbrew intencjom osoby wnoszącej. Jak już powiedziano organ powinien udzielić wnoszącemu podanie niezbędnych wskazówek i wyjaśnień w tym zakresie, zwłaszcza wówczas, gdy strona zwraca się z żądaniem załatwienia sprawy administracyjnej przez ten organ.

Tym samym ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji podejmie prawem przewidziane czynności celem wyjaśnienia treści rzeczywistego żądania skarżącego. W szczególności rozważy potrzebę wezwania skarżącego do wskazania, czy pismo z dnia 16 czerwca 2020 r., stanowi rzeczywiście wniosek o ustalenie opłaty w trybie art.40f ust.1 ustawy, czy też intencją strony jest zwrot opłaty pobranej niezgodnie z prawem (nienależnej, nadpłaconej) i w zależności od skonkretyzowania przez stronę tego wniosku zastosuje prawidłowy tryb jego rozpoznania z uwzględnieniem i oceną – w razie potrzeby - charakteru opłat pobieranych za dokonanie stosownych czynności przez organy prowadzące państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny.

Efekt przeprowadzonych przez organ czynności wyjaśniających przesądzi o rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia 16 czerwca 2020 r.

Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Starosty [...]. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.

Na podstawie art. 15 zzs? ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.) niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.