Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 55/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2006-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 94, art. 93 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 1 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędziowie Asesor WSA Małgorzata Fita (sprawozdawca),, Sędzia NSA Marek Zalewski, Protokolant Referent Marcin Małek, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 13 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie określenia czasu pracy placówek handlu detalicznego, gastronomicznych i usługowych na terenie Miasta stwierdza nieważność uchwały Rady Miejskiej z dnia [...] nr [...] w sprawie czasu pracy placówek handlu detalicznego, gastronomicznych i usługowych na terenie Miasta w części obejmującej § 2 tej uchwały.


UZASADNIENIE

Dnia [...] Rada Miejska działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 oraz art. 42 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz.U. z 1990 r. Nr 16 poz. 95 z późn. zm.) i art. XII § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Przepisy wprowadzające Kodeks pracy (Dz.U. z 1974 Nr 24 poz.142 z późn. zm.) podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie czasu pracy placówek handlu detalicznego, gastronomicznych i usługowych na terenie Miasta. Uchwała niniejsza w § 1 przewidywała całodobową pracę placówek handlu detalicznego oraz placówek gastronomicznych i usługowych. Jednocześnie w § 2 uchwały, Zarządowi Miasta przekazano kompetencje do wprowadzania, ograniczeń czasu pracy wyżej wymienionych placówek w sytuacjach powtarzających się naruszeń spokoju i porządku publicznego na ich terenie lub w ich bezpośrednim sąsiedztwie nie bardziej jednak niż do godzin pomiędzy godz. 6.00 a 22.00. Zgodnie z § 3 powołanej wyżej uchwały informacje o "dniach i godzinach otwierania i zamykania placówki handlowej i gastronomicznej lub usługowej winny być podane do wiadomości przez umieszczenie odpowiedniej informacji w miejscu widocznym z zewnątrz placówki". Natomiast w § 4 określono sankcje, w postaci kary grzywny, wymierzonej w oparciu o art. XII § 2 ustawy Przepisy wprowadzające Kodeks pracy, za naruszenie przepisów niniejszej uchwały. Wykonanie uchwały powierzono Zarządowi Miasta (§ 5 uchwały).

Uchwałą Rady Miejskiej z dnia [...] Nr [...], § 2 przedmiotowej uchwały został zmieniony w ten sposób, że wyrazy "Zarząd Miasta" zastąpiono wyrazami "Prezydent Miasta", natomiast uchwałą Rady Miejskiej Nr [...] z dnia [...] w § 2 zmienionej uchwały cyfrę "6.00" zastąpiono cyfrą "8.00".

W dniu [...] 1993 r. Rada Miejska w oparciu o art. 12 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. z 1984 r. Nr 35 poz. 230 z późn. zm.) art. 18 ust. 2 pkt 15 oraz art. 40 ust. 1 art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz.U. z 1990 r. Nr 16 poz. 95 z późn. zm.) i art. XII § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Przepisy wprowadzające kodeks pracy (Dz.U. z 1974 Nr 24 poz. 142 z późn. zm.) podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie usytuowania na terenie miasta Lublina miejsc sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych, ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5 % alkoholu przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży oraz w sprawie ustalenia czasu pracy placówek handlowych prowadzących sprzedaż napojów alkoholowych. Uchwała ta w § 1 i 2 określiła warunki lokalowe jakim powinny odpowiadać punkty sprzedaży napojów alkoholowych oraz usytuowanie tych punktów na terenie miasta L.

W § 3 ust. 1 uchwały ustalono, że "placówki prowadzące sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży mogą być otwarte w godzinach od 6.00 do 22.00. Jednakże placówki prowadzące oprócz sprzedaży napojów alkoholowych sprzedaż innych artykułów mogą być również otwarte poza tymi godzinami jeżeli w tym czasie nie sprzedają napojów alkoholowych". Jednocześnie Prezydentowi Miasta przyznano prawo wyrażenia zgody na przedłużenie określonego wyżej czasu pracy, po uprzednim wysłuchaniu opinii Zarządu Miasta i Komisji Oświaty i Wychowania (§ 3 ust. 2 uchwały).

W uchwale określono również ilość punktów sprzedaży napojów zawierających ponad 4,5 % alkoholu przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży (§ 4 uchwały).

Natomiast zgodnie z § 5 przedmiotowej uchwały "w zakresie uregulowanym w § 3 wyłączono stosowanie § 1 uchwały Rady Miejskiej z dnia [...] 1992 r. Nr [...] w sprawie czasu pracy placówek handlu detalicznego, gastronomicznych i usługowych ma terenie L., zmienionej uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej z [...] 1992r."

Uchwałą z dnia [...] 1995 r. Nr [...] Rada Miejska zmieniła opisywaną uchwałę, w ten sposób, że użyte w § 3 ust. 2 wyrazy "Komisji Oświaty i Wychowania" zastąpiono wyrazami "Komisji Zdrowia i Pomocy Społecznej".

W dniu [...] 2006 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wpłynęła skarga Wojewody na uchwały Rady Miejskiej:

1) Nr [...] z dnia [...] 1993 r. w sprawie usytuowania na terenie miasta L. miejsc sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych, ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5 % alkoholu przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży oraz w sprawie ustalenia czasów pracy placówek handlowych prowadzących sprzedaż napojów alkoholowych, w części obejmującej § 3 ust. 1 i 2 oraz § 5,

2) Nr [...] z dnia [...] 1992 r. w sprawie czasu pracy placówek handlu detalicznego, gastronomicznych i usługowych na terenie miasta L. z późniejszymi zmianami w części obejmującej § 2 tej uchwały.

Wojewoda wskazał przepis art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz.U. z 2001 Nr 142 poz. 1591) jako podstawę złożenia skargi i wniósł o stwierdzenie nieważności obu tych uchwał we wskazanym zakresie.

W uzasadnieniu podał, że zgodnie z § 3 ust. 1 uchwały Nr [...] placówki prowadzące sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży mogą być otwarte w godzinach od 6.00 do godz. 22.00, natomiast placówki prowadzące, oprócz sprzedaży napojów alkoholowych, również sprzedaż innych artykułów mogą być otwarte poza tymi godzinami, jeżeli w tym czasie nie prowadzą sprzedaży napojów alkoholowych. Natomiast § 3 ust. 2 cytowanej uchwały daje Prezydentowi Miasta, po zasięgnięciu opinii Zarządu Miasta i Komisji Oświaty i Wychowania, prawo wyrażania zgody na przedłużenie czasu pracy poszczególnych placówek.

Natomiast zgodnie z § 5 powołanej wyżej uchwały, w zakresie uregulowanym w § 3 nie stosuje się § 1 uchwały Nr [...] z dnia [...] 1992 r. w sprawie czasu pracy placówek handlu detalicznego, gastronomicznych i usługowych na terenie Miasta L., o treści "dopuszcza się całodobową pracę placówek handlu detalicznego, gastronomicznych i usługowych".

Organ nadzoru stwierdził, że regulacje zawarte w § 3 ust. 1 i 2 uchwały Nr [...] są sprzeczne z obowiązującym prawem. Zgodnie z art. XII § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Przepisy wprowadzające kodeks pracy, dni i godziny pracy placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i usługowych dla ludności określa gmina. Powołany przepis nie zawiera żadnych wytycznych, którymi powinna kierować się rada gminy przy podejmowaniu uchwał określających godziny pracy placówek handlowych, zakładów gastronomicznych i usługowych świadczących usługi dla ludności.

Organ nadzoru zwrócił uwagę, że regulacje prawne dotyczące czasu pracy powstały w odmiennych warunkach ustrojowych. Obecnie, kiedy swoboda działalności gospodarczej została podniesiona do rangi zasady ustrojowej, powszechnie przyjmowany jest pogląd, iż niedopuszczalne jest indywidualne określanie godzin i dni pracy poszczególnych zakładów handlowych, usługowych i gastronomicznych. Regulacje tego rodzaju muszą być bowiem jednolite dla wszystkich działających na danym terenie podmiotów. Nie ulega również wątpliwości, że w obowiązującym porządku prawnym brak jest podstaw do ustalania ograniczeń czasowych sprzedaży napojów alkoholowych, w szczególności podstawy takiej nie można upatrywać w art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. z 2002 r. Nr 147 poz.1231 z późn. zm.). Na poparcie swojej argumentacji organ nadzoru powołał bogate orzecznictwo m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 1998 r. sygn. akt II SA 1394/98 zawierający stwierdzenie, że "kompetencje rady gminy do określania w drodze uchwały warunków sprzedaży napojów alkoholowych na terenie gminy nie obejmują reglamentowania godzin sprzedaży tych napojów". Tymczasem przepis § 3 uchwały Nr [...] narusza tą zasadę, przez wyznaczenie pomiędzy godziną 6.00 a 22.00 czasu sprzedaży napojów alkoholowych. Ponadto zgodnie z § 3 ust. 2 prowadzenie sprzedaży napojów alkoholowych po godzinie 22.00 wymaga zgody Prezydenta Miasta, co w opinii organu nadzoru stoi w sprzeczności z art.22 i art.32 Konstytucji RP.

Zgodnie z art. 22 Konstytucji RP ograniczenie swobody działalności gospodarczej jest dopuszczalne jedynie aktem prawnym o randze ustawy. W ocenie organu nadzoru zastrzeżenie to należy przyjmować dosłownie, co wyklucza przekazanie tej kompetencji innemu organowi. Nie ulega wątpliwości, że prowadzenie placówek handlowych, zakładów gastronomicznych i usługowych jest prowadzeniem działalności gospodarczej której swoboda gwarantowana jest w art. 22 Konstytucji RP. Ponadto wprowadzenie ograniczeń w dziedzinie swobody prowadzenia działalności gospodarczej wymaga uregulowań prawnych odpowiedniej jakości w szczególności zachowania zasad prawidłowej legislacji wykluczających ustanowienie przepisów pozbawionych dostatecznego stopnia precyzji. W sprzeczności ze wskazanymi wyżej zasadami stoi § 3 ust. 2 uchwały nr [...] który nie precyzuje kiedy i w jakich okolicznościach Prezydent udzieli zgody na przedłużenie czasu pracy, a kiedy zgody takiej nie udzieli, co w praktyce oznacza całkowitą dowolność. W analizowanej sprawie ograniczenie wolności nastąpiło w drodze uchwały Rady Miasta, istnieje ponadto wątpliwość czy jest ono uzasadnione ważnym interesem publicznym, czego wymaga art. 22 Konstytucji RP. W orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 kwietnia 1995 r. wskazano na "konieczność" uwzględnienia przy ograniczeniu praw jednostki zasady wymagającej odpowiedniego wyważenia interesu publicznego, któremu służy ograniczenie danego prawa i wagi interesów naruszonych przez takie ograniczenie.

W ocenie organu nadzoru naruszenie obowiązującego prawa, stanowi również § 2 uchwały Nr [...], który w sytuacjach powtarzającego się naruszania spokoju i porządku publicznego na terenie lub w bezpośrednim sąsiedztwie placówek prowadzących sprzedaż alkoholu, mającego związek z ich działalnością, stwarza Prezydentowi Miasta możliwość ograniczenie czasu pracy tych placówek, nie bardziej jednak niż do godzin pomiędzy 8.00 a 22.00. Zbliżone upoważnienie zostało zawarte również w § 3 ust. 2 uchwały Nr [...]. Regulacja taka jest sprzeczna z utrwalonym w orzecznictwie poglądem, że ustalanie godzin otwierania i zamykania placówek handlowych jest aktem generalnym, który musi być wyrażony w postaci powszechnie obowiązujących przepisów, zatem regulacje tego rodzaju są zastrzeżone wyłącznie do kompetencji organów uprawnionych do wydawania aktów prawa miejscowego – rad gminy. Ponadto, jak trafnie wskazał Sąd Najwyższy w wyroku z 13 czerwca 2002 r. sygn. akt III RN54/02 "związek przyczynowy pomiędzy godzinami otwarcia placówek handlowych i zakładów gastronomicznych, a spokojem porządkiem i bezpieczeństwem publicznym nie jest związkiem tego rodzaju, że wydłużenie czasu otwarcia tych placówek prowadzi do wzrostu zagrożenia lub zakłócenia spokoju, porządku i bezpieczeństwa publicznego, bowiem to nie czas otwarcia jest przyczyną takich zagrożeń lub zakłóceń, lecz niewłaściwe zachowanie się konsumentów i klientów tych zakładów i placówek oraz ich właścicieli (zarządców) naruszających przepisy powszechnie obowiązujące lub regulaminowe (zakładowe)".

Organ nadzoru podkreślił, że art. 12 ust. 1 i 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, zarówno w brzmieniu aktualnym, jak i w poprzednim nie daje podstaw prawnych do wprowadzenia reglamentacji czasu sprzedaży napojów alkoholowych.

W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Miejskiej, podobnie jak Prezydent Miasta w piśmie z dnia [...] 2006 r., wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów Wojewody odnośnie niezgodności z prawem postanowień uchwały Nr [...] z dnia [...] 1992 r. w sprawie czasu pracy placówek handlu detalicznego, gastronomicznych i usługowych na terenie miasta L. podkreślił, że przepisy obowiązujące w chwili uchwalania przez Radę Miejską zaskarżonej uchwały tj. art. XII § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Przepisy wprowadzające Kodeks pracy, stanowiły dostateczną podstawę prawną dla Rady Miejskiej do uchwalenia zaskarżonej uchwały. Takie stanowisko zajął też ówczesny Wojewoda uznając uchwałę za zgodną z prawem.

Zaskarżony § 2 wyżej wymienionej uchwały stanowi wyjątek od ogólnej reguły określonej w § 1 tj. dopuszczenia całodobowej pracy placówek handlu detalicznego i placówek gastronomicznych i usługowych. Jak z powyższego wynika intencją podjęcia uchwały była praktyczna realizacja zasad tworzącej się dopiero gospodarki wolnorynkowej, w tym zasady swobody podejmowania i prowadzenia działalności gospodarczej. Zatem rozpatrywanie § 2 uchwały w oderwaniu od treści § 1 prowadzi do błędnego przekonania i mylnej interpretacji, jakoby przepis ten stanowił ograniczenie swobody prowadzenia działalności gospodarczej.

W ocenie Przewodniczącego Rady Miejskiej art. XII § 1 ustawy Przepisy wprowadzające Kodeks pracy, zawiera wyraźną i jednoznaczną delegację ustawową dla gmin do określania dni i godzin pracy placówek handlu detalicznego zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych. Za poprawnością tego rodzaju wnioskowania przemawia fakt, że § 2 cytowanego przepisu określa rodzaj i wysokość sankcji za naruszenie, wydanych na podstawie § 1 przepisów. Ponadto w ocenie organu art. XII § 1 stanowi ogólną normę kompetencyjną stanowiącą upoważnienie dla gminy do wydania przez właściwy organ aktu o charakterze generalnym, czyli adresowanego do nieokreślonego kręgu adresatów. Tym samym, w ocenie Przewodniczącego, Rada Miejska skorzystała w sposób właściwy z przysługujących jej kompetencji.

Organ nadzoru zarzucając, że ograniczenie czasu pracy przewidziane w zaskarżonej uchwale, stanowi naruszenie konstytucyjnej zasady swobody prowadzenia działalności gospodarczej, zdaje się nie dostrzegać niekonstytucyjności samego art. XII § 1 ustawy Przepisy wprowadzające kodeks pracy, który stanowił podstawę uchwalenia ww. uchwały.

Ponadto należy podkreślić, że zasada wolności gospodarczej nie może być traktowana w sposób absolutny, gdyż siłą rzeczy granicą jej stosowania jest sfera praw innych osób. Intencją uregulowań zaskarżonej uchwały było i jest zwiększenie bezpieczeństwa oraz zapewnienie spokoju i porządku w mieście, w obliczu niewystarczającej skuteczności stosowanych dotychczas środków o charakterze administracyjnym. Uchwała, o której stwierdzenie nieważności wnosi organ nadzoru, zawiera przepisy o charakterze prewencyjnym zmierzającym do eliminowania negatywnych zjawisk społecznych.

Biorąc pod uwagę powyższe Przewodniczący Rady Miejskiej stwierdził, że badana uchwała realizuje dyspozycje art. XII § 1 ustawy Przepisy wprowadzające Kodeks pracy.

Jednocześnie podkreślił, że nie sposób nie zauważyć, że istnieje pilna potrzeba uporządkowania istniejącego w tej materii stanu prawnego, przez ustawowe, a co za tym idzie jednolite uregulowanie kwestii czasu pracy placówek handlu detalicznego zakładów gastronomicznych i usługowych. Art. XII § 1 przepisów wprowadzających Kodeks pracy powinien zostać usunięty z obrotu prawnego ze względu jego niespójność z pozostałymi przepisami regulacjami sferę prowadzenia działalności gospodarczej, poprzez stworzenie gminą zbyt dużej swobody w określaniu czasu pracy wyżej wymienionych placówek.

Dodatkowo Przewodniczący Rady Miejskiej zwrócił uwagę, że w procesie tworzenia i stosowania prawa miejscowego organy gminy muszą uwzględniać realia społeczne i gospodarcze oraz oczekiwania społeczności lokalnej, dotyczące m.in. poprawy bezpieczeństwa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie.

Przede wszystkim należy podnieść, że w myśl przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sądowa kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej jest dokonywana pod względem zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś kryteriów słusznościowych.

Skarga Wojewody złożona została w trybie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) na uchwałę Rady Miejskiej Nr [...] z dnia [...] 1993 r. w sprawie usytuowania na terenie miasta L. miejsc sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych, ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5 % alkoholu przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży oraz w sprawie ustalenia czasu pracy placówek prowadzących sprzedaż napojów alkoholowych – w części obejmującej § 3 ust. 1 i 2 oraz § 5 uchwały oraz uchwałę Rady Miejskiej Nr [...] z dnia [...] 1992 r. w sprawie czasu pracy placówek handlu detalicznego, gastronomicznych i usługowych na terenie miasta L. (ze zmianami) – w części obejmującej § 2 uchwały.

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga Wojewody na uchwałę Rady Miejskiej Nr [...] z dnia [...] 1992 r. w sprawie czasu pracy placówek handlu detalicznego, gastronomicznych i usługowych na terenie miasta L., w części obejmującej § 2 uchwały, w aktualnie obowiązującym brzmieniu "W przypadku powtarzającego się naruszenia spokoju i porządku publicznego na terenie lub w bezpośrednim sąsiedztwie tych placówek, mającego związek z ich działalnością Prezydent Miasta może ograniczyć czas pracy tych placówek, nie bardziej jednak niż do godzin pomiędzy 8.00 a 22.00".

Podstawą wydania zaskarżonego aktu były przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 oraz art. 40 ust. 1 i art. 42 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 16, poz. 95 ze zm.) oraz art. XII § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Przepisy wprowadzające Kodeks Pracy.

Art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie terytorialnym określał, iż Rada Gminy (Rada Miejska – art. 15 ust. 2 ustawy) stanowi w sprawach zastrzeżonych ustawami do jej kompetencji, natomiast art. 40 ust. 1 dawał jej prawo stanowienia przepisów powszechnie obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych.

Takie upoważnienie ustawowe do stanowienia przepisów gminnych znalazło się między innymi w powołanym w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały przepisie art. XII § 1 ustawy – Przepisy wprowadzające Kodeks Pracy, zgodnie z którym dni i godziny otwierania oraz zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności określa gmina.

Nie ulega zatem wątpliwości, że postanowienia zaskarżonej uchwały, wydane na mocy powołanego wyżej przepisu ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Przepisy wprowadzające Kodeks Pracy, są przepisami prawa miejscowego, czyli są przepisami ustanowionymi na podstawie upoważnienia szczególnego, zawartego w ustawie, określającego zarówno materię, która może być regulowana, jaki i organ, który może takiej regulacji dokonywać.

Dokonując oceny zaskarżonej przez Wojewodę uchwały w wyżej określonej części, Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie orzekającym, uznał, iż zapadła ona z rażącym naruszeniem prawa, albowiem zawarte w niej upoważnienie Prezydenta Miasta do wydawania decyzji administracyjnych w sprawie skracania godzin pracy placówek handlu detalicznego, gastronomicznych i usługowych zostało mu przekazane bez podstawy prawnej w obowiązujących przepisach ustawowych.

Orzecznictwo sądów administracyjnych jest w tym względzie jednolite i zgodnie z nim w świetle art. XII § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Przepisy wprowadzające Kodeks Pracy, upoważnienie do regulowania powyższej kwestii dotyczy rady gminy (miejskiej) i organ ten nie może cedować tegoż uprawnienia na inne organy, w tym prezydenta (wójta, burmistrza).

Powołany wcześniej art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz.U z 1990 r., Nr 16, poz. 95 ze zm.) określa, że gmina ma prawo do stanowienia przepisów powszechnie obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych. Natomiast ani przepisy ustawy wprowadzające Kodeks pracy, ani też żadna inna ustawa nie zawierały w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały i nie zawierają obecnie upoważnienia, aby gmina mogła w akcie prawa miejscowego (przepisów gminnych) przewidywać formę decyzji administracyjnej do regulowania czasu pracy placówek handlu detalicznego, gastronomicznych i usługowych i to w drodze wyjątku od aktu generalnego, a w takiej właśnie formie prezydent swoją kompetencję przyznaną mu przez radę miejską w zaskarżonej uchwale mógłby realizować.

Uchwała rady miejskiej nie mogła więc przy braku delegacji ustawowej stworzyć materialnoprawnych podstaw do rozstrzygania przez organ wykonawczy gminy (miasta) w indywidualnych sprawach (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 1995 r., sygn. akt SA/Kr 2564/94, ONSA 1996/1/28, wyrok NSA z 4 lipca 2001 r., sygn. akt II SA/Ka 1182/00, Dz.Urz.Śląsk 2001/65/1619, wyrok NSA z 9 stycznia 1995 r., sygn. akt II SA 1673/93, Wspólnota 1995/28/23, wyrok NSA z 15 marca 1999 r., sygn. akt II SA/Ka 1014/98, Wokanda 1999/11/41).

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż uchwała Rady Miejskiej Nr [...] z dnia [...] 1992 r. w sprawie czasu pracy placówek handlu detalicznego, gastronomicznych i usługowych na terenie miasta L., w części obejmującej § 2 uchwały jest nieważna, albowiem wydana została bez postawy prawnej.

Z tych też względów oraz na podstawie przepisu art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 94 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), należało orzec jak w sentencji.