Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 123/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2014-04-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art.52
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Mieczysław Markowski, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.),, sędzia WSA Urszula Barbara Rymarska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi W. J. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] października 2011 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie nakazu rozbiórki skrzyżowania ulicy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. z dnia [...] lipca 2011 r., znak [...], 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącej W. J. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] października 2011 r., nr [...], P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowanego w B. (dalej: [...]WINB w B.) uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B.(dalej: PINB PG w B.) z dnia [...] lipca 2011 r., znak [...], odmawiającą nakazania rozbiórki skrzyżowania ulicy wewnątrzosiedlowej L[...]z ulicą Z. oraz części ulicy Z. na odcinku ulicy od skrzyżowania ulicy zL[...]z ulicą Z. do ulicy [...] i umorzył postępowanie w sprawie.

Decyzja [...]WINB w B. wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy.

PINB PG w B., wszczął na wniosek z dnia [...] października 2002 r. złożony przez W. J., J. M.D. i J. J. O., postępowanie administracyjne w sprawie budowy ulicy wewnątrzosiedlowej (oznaczonej symbolem L[...]), łączącej ulicę K. i ulicę P. w B.. W wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono, że przedmiotowa ulica, została wybudowana samowolnie w 1996 r. przez Spółdzielnię Mieszkaniową "W." w B. Trasa tej ulicy przebiega między innymi przez działkę wnioskodawców (działka nr [...]). W związku z tymi ustaleniami, organ l instancji, wdrożył procedurę legalizacyjną i postanowieniem z dnia [...] grudnia 2003 r. wstrzymał roboty budowlane nakładając jednocześnie na inwestora do przedłożenia dokumentów mających na celu zalegalizowanie przedmiotowej inwestycji w terminie do dnia 15 marca 2004 r. W wyniku nieprzedłożenia wymaganych dokumentów PINB PG w B. decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r. nakazał Spółdzielni rozbiórkę samowolnie wybudowanej ulicy.

Na skutek odwołania Spółdzielni, [...]WINB w B., decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r., uchylił zaskarżoną decyzję organu l instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W wytycznych co do dalszego postępowania zalecono uwzględnienie możliwości rozdzielenia prowadzonego postępowania na dwa odrębne w stosunku do: 1. ulicy Z. i ulicy wewnątrzosiedlowej L[...] w rejonie spornego skrzyżowania oraz działki nr [...]; 2. ulicy wewnątrzosiedlowej o symbolu L[...] łączącej ul. K. i P. w wyłączeniem działek, którymi Spółdzielnia nie dysponuje. Zalecono również jednoznaczne określenie inwestorów oraz zobowiązanych do wykazania się prawem do dysponowania gruntem na cele budowlane oraz posiadaniem pozwoleń na budowę w stosunku do obu ww. ulic.

Na skutek tej decyzji prowadzono dwa odrębne postępowania legalizacyjne. Postępowanie związane z legalizacją ulicy wewnątrzosiedlowej L[...] na odcinkach łączących ul. K. z ul. P.zostało zakończone decyzją PINB w B. z dnia [...] lipca 2010 r. udzielającą pozwolenia na użytkowanie tej ulicy w wyłączeniem skrzyżowania z ulicą Z.

Jednocześnie PINB PG w B w dniu [...] kwietnia 2006 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie samowolnie wybudowanej ulicy L[...] w zakresie działek, na które Spółdzielnia nie posiadała prawa dysponowania gruntem: nr geod. [...]oraz części działek [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Następnie postanowieniem z dnia 11 lipca 2006 r. organ pierwszej instancji nakazał wstrzymać roboty budowlane na terenie tych działek oraz zażądał od Spółdzielni dokumentacji niezbędnej dla legalizacji tej inwestycji.

W związku z tym, że Spółdzielnia nie wywiązała się z nałożonych na nią obowiązków, PINB PG w B., decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. nakazał dokonać rozbiórki samowolnie wybudowanej ulicy L[...] łączącej ulicę K. z ulicą P. w B. na działkach o numerach ewidencyjnych:[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...].

Z decyzją powyższą nie zgodziła się Spółdzielnia i złożyła odwołanie.

[...]WINB w B. decyzją z dnia [...] marca 2007 r. uchylając zaskarżoną decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania stwierdził, że organ pierwszej instancji prowadząc postępowanie nie ustalił, kto i kiedy wybudował na przedmiotowych działkach zaskarżoną inwestycję. Bez jednoznacznego określenia inwestora oraz terminu samowolnego wykonania tej inwestycji nie ma możliwości nałożenia jakiegokolwiek obowiązku.

Decyzję [...]WINB w B.z dnia [...] marca 2007 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku zaskarżyła W. J.

Wyrokiem z dnia 15 stycznia 2008 r. w sprawie II SA/Bk 371/07 WSA w Białymstoku oddalił skargę na tę decyzję. W uzasadnieniu podano, że prawidłowo zastosowano przepis art. 138 § 2 k.p.a., albowiem w sprawie należy przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w znacznym zakresie. Przede wszystkim podano, że organ I instancji w innym zakresie wszczął postępowanie, a w innym zakresie to postępowanie przeprowadził. O ile postępowanie wszczęto w stosunku do działki nr geod. [...]oraz części działek [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...], to na dalszych etapach postępowania pominięto działkę nr [...], a wydane postanowienie i decyzja odnoszą się do całości działek [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...]. Orzeczony nakaz rozbiórki nie pokrywa się zatem z przedmiotem wszczętego postępowania i jest na tyle nieprecyzyjny, że może również odnosić się do tych części działek, które zostały objęte odrębnym postępowaniem dotyczącym pozostałej części ulicy wewnątrzosiedlowej. Wskazane działki, w stosunku do których wszczęto postępowanie znajdują się na obszarze skrzyżowania ulicy wewnątrzosiedlowej – L[...] z ulicą Z., ale również na obszarach wjazdów na ulicę wewnątrzosiedlową z ulic K.i Pj. Pozostała część ulicy wewnątrzosiedlowej – L[...] jest przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu organ odwoławczy zasadnie uznał, że odnośnie odcinków tej ulicy będących przedmiotem niniejszej sprawy powinny być poczynione samodzielne ustalenia dotyczące przesłanek rozstrzygnięcia. Przemawia za tym głównie wskazany powyżej fakt, iż odcinki te łączą się z innymi ulicami i każdy z tych przypadków wymaga odrębnej analizy. Nadto organ pierwszej instancji w wydanej decyzji nie przedstawił przesłanek, które leżały u podstaw przyjęcia, iż inwestorem samowolnej budowy przedmiotowej ulicy jest Spółdzielnia "W", nie wskazał też, kiedy samowola ta została zrealizowana. Sąd wskazał, że dla pełnego wyjaśnienia przedmiotowej sprawy konieczna jest również analiza dokumentacji budowy ulicy Z., ale też ulic P. i K. Dopiero zbadanie tych wszystkich dokumentów pozwoli na ustalenie, w jakim zakresie ulice te w miejscach, w których łączą się z ulicą wewnątrzosiedlową zostały wybudowane na podstawie udzielonych pozwoleń na budowę i w związku z tym, kto i w jakim zakresie jest odpowiedzialny za samowolne zrealizowanie na działkach stanowiących przedmiot niniejszego postępowania ulicy wewnątrzosiedlowej – L[...]. Przedstawione okoliczności wskazują zatem na konieczność wyjaśnienia przez organ pierwszej instancji, jaki jest przedmiot prowadzonego postępowania, jaki podmiot jest odpowiedzialny za dokonaną samowolę budowlaną, na który można nałożyć obowiązki określone w przepisach prawa budowlanego, a także, w jakiej dacie doszło do realizacji tej samowoli. Ostatnia kwestia ma o tyle istotne znaczenie, iż decyduje o tym, jaki stan prawny powinien mieć w tym przypadku zastosowanie.

W trakcie toczących się postępowań legalizacyjnych PINB PG w B., najpierw wnioskiem z dnia [...] lutego 2009 r. zwrócił się do [...]WINB w B. o wyznaczenie innego organu nadzoru budowlanego do dalszego prowadzenia sprawy dotyczącej samowolnie wybudowanej ulicy wewnątrzosiedlowej L[...], albowiem z uwagi na nadrzędność służbową Prezydenta Miasta B. (inwestora) w stosunku do organu utrudnione jest właściwe rozstrzygnięcie sprawy. Postanowieniem z dnia [...]lutego 2009 r., na podstawie art. 25 § 1 pkt 2 k.p.a. wyłączono PINB PG w B. od prowadzenia sprawy dotyczącej samowolnie wybudowanej ulicy wewnątrzosiedlowej L[...] i wyznaczono do załatwienia tej sprawy PINB w B. (decyzja z dnia [...] lipca 2001 r. udzielająca pozwolenia na użytkowanie tej ulicy została wydana już przez ten organ).

Kolejnym wnioskiem z dnia[...] marca 2010 r. PINB PG w B., zwrócił się do [...]WINB w B. o wyznaczenie innego inspektora do dalszego prowadzenia sprawy dotyczącej samowolnie wybudowanej ulicy wewnątrzosiedlowej L[...] oraz skrzyżowania tej ulicy z ulicą Z. Postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r. [...]WINB odmówił wyłączenia. W uzasadnieniu podano, że nie ma potrzeby ponownego wyłączania organu w sprawie samowolnie wybudowanej ulicy wewnątrzosiedlowej L[...]. Natomiast w kwestii dotyczącej sprawy skrzyżowania ul. Z. z ulicą wewnątrzosiedlową L[...], zdaniem [...]WINB w B., na obecnym etapie tego postępowania nie zachodzą przesłanki do wyłączenia organu. Wskazano, że w przypadku odmowy udostępnienia dokumentów organ ma możliwość złożenia skargi do organu wyższego stopnia nad Prezydentem, jak również skierowania stosownej prośby do [...]WINB w B.

W konsekwencji postępowanie dotyczące stanu prawnego ulicy Z. w rejonie skrzyżowania z ulicą wewnątrzosiedlową L[...] i ul. W., było prowadzone przez PINB PG w B. Organ ten kilkakrotnie zwracał się do Prezydenta Miasta B. o potwierdzenie budowy tych odcinków ulicy Z. i każdorazowo otrzymywał informację o tym, że Prezydent nie był ich inwestorem, odmawiając jednocześnie udostępnienia dokumentów budowy sąsiednich ulic (P. i K.).

W tej sytuacji PINB PG w B. stwierdził, że niemożliwym jest nałożenie obowiązków doprowadzających do zgodności z przepisami prawa przedmiotowej samowoli budowlanej z powodu niemożliwości ustalenia jej inwestora. W konsekwencji decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...], na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), odmówił nakazania rozbiórki skrzyżowania ulicy wewnątrzosiedlowej L[...] z ulicą Z. oraz części ulicy Z. na odcinku ulicy od skrzyżowania ulicy L[...] z ulicą Z. do ulicy W.

Odwołanie od tej decyzji wniosła W. J. i podała, że jej celem nie jest rozbiórka ulicy, lecz ustalenie podmiotu winnego samowoli budowlanej na części jej działki i uzyskanie odszkodowania za zabrane nielegalnie grunty.

[...]WINB w B., decyzją z dnia [...] października 2011 r., nr [...], uchylił kwestionowaną decyzję w całości i umorzył postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu podano, że decyzją Prezydenta Miasta B. z dnia [...]marca 1998 r., nr [...], zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę ulicy Zachodniej od projektowanej ul. D. do ul. N. (obecnie wewnątrzosiedlowa L[...]). Zatwierdzony projekt obejmował działki nr geod. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] z wyłączeniem działki nr [...]. Nadto w wyroku z dnia 29 kwietnia 1999 r. w sprawie SA/Bk 1216/98 NSA Ośrodek Zamiejscowy w Białymstoku wskazał, że nieruchomość nr [...] bezspornie nie jest objęta przedmiotową inwestycją, a jedynie z nią sąsiaduje. Pogląd ten w ocenie organu odwoławczego nadal jest aktualny, co potwierdzają zdjęcia zrobione w dniu [...] września 2011 r., z których wynika, że nieruchomość odwołującej się nie została zajęta pod budowę skrzyżowania a jedynie z nim sąsiaduje. Również z decyzji z dnia [...] marca 1998 r. wynika, ze projekt obejmował budowę skrzyżowania ul. Z. z ul. N. (obecnie L[...]), a obecna ul. Z. na odcinku od skrzyżowania z ulicą wewnątrzosiedlową L[...] do skrzyżowania z ul. W., była określana jako ul. Zi., której dokumentacją Zarząd Dróg i Inwestycji w B. nie dysponuje. W tej sytuacji wobec braku jakichkolwiek dokumentów dotyczących budowy ul. Z. na odcinku od skrzyżowania z ul. L[...] do skrzyżowania z ul. W., a także niemożliwości ustalenia daty budowy oraz podmiotu będącego inwestorem, organy nadzoru budowlanego nie mogą wykluczyć, że stan prawny przedmiotowego skrzyżowania i odcinka ul. Z. jest uregulowany, dlatego w ocenie organu odwoławczego zachodzi konieczność umorzenia postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość.

Odnosząc się do zarzutów wskazanych w odwołaniu organ podał, że nieruchomość odwołującej się nie została zajęta pod budowę ulicy, lecz jedynie z nią sąsiaduje. Abstrahując jednak od tej kwestii organ wskazał, że ewentualne naruszenie prawa własności nie należy do właściwości organów nadzoru budowanego, strona powinna dochodzić swoich praw na drodze powództwa cywilnego. W konkluzji organ podał, że legalizacja ulicy wewnątrzosiedlowej L[...] zakończyła się decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. udzielającą pozwolenia na użytkowanie. Z kolei ul. Z. na odcinku od skrzyżowania z ul. L[...] wraz z częścią skrzyżowania w kierunku ul. Ż. została wybudowana w oparciu o pozwolenie na budowę z dnia [...] marca 1998 r., bez naruszenia własności działki odwołującej się. Natomiast w stosunku do ul. Z. na odcinku od ul. W. do skrzyżowania z ulicą L[...], jak i części skrzyżowania (nieobjętego udzielonym pozwoleniem na budowę z dnia [...] marca 1998 r.) z uwagi na brak jakichkolwiek dokumentów postępowanie należało umorzyć.

Skargę od tej decyzji do WSA w Białymstoku złożyła W. J. i podniosła, że organy nadzoru budowlanego powinny wyjaśnić, kto dopuścił się samowoli budowlanej. Wyjaśnienie tej kwestii pozwoli skarżącej na dochodzenie roszczeń na drodze postępowania cywilnego. Nadto skarżąca podniosła, że ma wrażenie, iż sprawę się celowo komplikuje dzieląc i rozszerzając jej zakres. Najpierw [...]WINB w B. w decyzji z dnia [...] sierpnia 2004 r. wyraził pogląd, że sprawa powinna być rozpoznawana w dwóch odrębnych postępowaniach, a aktualnie włączono do sprawy niniejszej kwestie dotyczące odcinka ulicy od skrzyżowania L[...] z ul. Z. do ul. W., a także odcinka jezdni skrzyżowania z kierunku ul. Ż. W ocenie skarżącej, nie ma to żadnego sensu tym bardziej, że organ stwierdził, sporządzając dokumentację zdjęciową, iż działka nr [...] nie została zajęta pod skrzyżowanie a jedynie z nim sąsiaduje.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

WSA w Białymstoku wyrokiem z dnia 15 marca 2012 r. w sprawie II SA/Bk 1/12 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję PINB PG w Białymstoku z dnia 12 lipca 2011 r. W uzasadnieniu zaś wskazał, że skarga została uwzględniona, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego (art. 24 § 1 pkt 7 k.p.a.). Zachodzą bowiem podstawy do wyłączenia organu – Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. od udziału w postępowaniu. Okoliczność wydania decyzji przez organ administracji publicznej, który podlegał wyłączeniu stanowi podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. Stwierdzenie przez Sąd administracyjny naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.

Skargę kasacyjną na powyższy wyrok wniósł PWINB w Białymstoku.

Wyrokiem z dnia 28 listopada 2013 r. w sprawie II OSK 1527/12 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok WSA w Białymstoku i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku.

W uzasadnieniu wyroku Sąd ten stwierdził, że zasadnie skarżący kasacyjnie organ podniósł, iż WSA w Białymstoku niezasadnie oparł się na regulacji art. 24 § 1 pkt 7 k.p.a., dotyczącej wyłączenia pracownika i przyjął, że okoliczności niniejszej sprawy winny skutkować wyłączeniem organu, a także, że w sprawie zaistniała z tej przyczyny przesłanka wznowieniowa, o której stanowi art. 145§1pkt 1lit.b) p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna i podlega uwzględnieniu.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa zarówno materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zatem kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżony akt nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest natomiast według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu oraz na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego.

Ponadto, zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zakres tej kontroli wyznaczają zatem nie zarzuty skargi, ale granice sprawy administracyjnej rozstrzygniętej przez organ zaskarżonym aktem. Podkreślenia przy tym wymaga, że uszczegółowieniem zasady niezwiązania sądu granicami skargi jest przepis art. 135 p.p.s.a., zgodnie z którym, sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Działania takie służyć mają bowiem zapewnieniu ostatecznego i pełnego załatwienia sprawy, czyli stworzenia takiego stanu, w którym w obrocie prawnym nie będzie funkcjonował żaden akt organu administracji publicznej niezgodny z prawem.

Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie z punktu widzenia kryterium legalności jest zaskarżona decyzja [...]WINB w Białymstoku z dnia [...] października 2011 r., która uchyliła w całości decyzję PINB PG w B. z dnia [...] lipca 2011 r. odmawiającą nakazania rozbiórki skrzyżowania ulicy wewnątrzosiedlowej L[...] z ulicą Z. oraz części ulicy Z. na odcinku ulicy od skrzyżowania ulicy L[...] z ulicą Z.do ulicy W. i umorzyła postępowanie w sprawie.

Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości lub części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja oraz decyzją ją poprzedzająca podlegają uchyleniu, gdyż zasadny jest zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. polegający na niewyjaśnieniu stanu faktycznego, które w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazane przepisy oraz art. 8 k.p.a. i art. 80 k.p.a. nakazują organom wyjaśnienie istotnych kwestii po wyczerpującym zebraniu, rozpatrzeniu i ocenie całego materiału dowodowego oraz kierowanie się przy tym zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, a ponadto elementy powyższe mają znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Obowiązkiem każdego organu administracji jest zatem wyczerpujące wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, w szczególności uzasadnienie winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Nieustalenie przez organy w ramach toczącego się postępowania lub pominięcie w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, może stanowić przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organy dopuściły się takiego naruszenia. Podkreślenia bowiem wymaga, że już w wyroku z dnia 15 stycznia 2008 r. w sprawie II SA/Bk 371/07, WSA w Białymstoku jednoznacznie wskazał, że między innymi działka o nr [...] znajduje się na obszarze skrzyżowania ulicy wewnątrzosiedlowej – L[...] z ulicą Z. Zresztą oba organy w swoich decyzjach (decyzja PINB PG w B. z dnia [...] stycznia 2007 r. oraz decyzja [...]WINB w B. z dnia [...] marca 2007 r.) także poczyniły takie same ustalenia. Tymczasem w decyzji z dnia [...] lipca 2011 r. PINB PG w B. w ogóle nie zajął się kwestią ustalenia, jakie działki zajęte są pod drogę i skrzyżowanie będące przedmiotem sprawy, zaś [...]WINB w B. w decyzji z dnia [...] października 2011 r. stwierdził, że działka o nr geodezyjnym [...] nie jest objęta przedmiotową inwestycją, a jedynie z nią sąsiaduje.

W tym miejscu podkreślenia wymaga, że oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w przywołanej sprawie z mocy art. 153 p.p.s.a. są związane zarówno organy, jak i skład obecnie orzekający. Wobec tego, wiążące jest w niniejszej sprawie stwierdzenie Sądu w tamtej sprawie, że przedstawione okoliczności wskazują na konieczność wyjaśnienia przez organ pierwszej instancji, jaki jest przedmiot prowadzonego postępowania, jaki podmiot jest odpowiedzialny za dokonaną samowolę budowlaną, na który można nałożyć obowiązki określone w przepisach prawa budowlanego, a także, w jakiej dacie doszło do realizacji tej samowoli. Ostatnia kwestia ma o tyle istotne znaczenie, iż decyduje o tym, jaki stan prawny powinien mieć w tym przypadku zastosowanie.

Oba organy nie wykonały obowiązków nałożonych na nie w cytowanym wyroku. Ponadto, o ile organ I instancji poprzestał na tym, że sprawy nie wyjaśnił, to organ II instancji zrobił krok dalej i zaczął wskazywać na okoliczności, które mogą wprowadzać stronę skarżącą w błąd, a to jest sprzeczne z art. 8 k.p.a. Operuje on bowiem w uzasadnieniu swojej decyzji oznaczeniem działki nr [...], a przecież na datę wydawania przez niego decyzji działki o takim numerze nie było. Już bowiem w wydanej przez siebie decyzji z dnia [...] marca 2007 r. wskazał on, że postępowanie dotyczy między innymi działki o nr [...], która musiała powstać z działki o nr [...]. Ze znajdującego się na k. 68 akt wypisu z mapy ewidencyjnej widać zaś, że na datę wydawania decyzji nie było już nawet działki o nr [...], gdyż musiała zostać podzielona na działki o nr [...] i [...]. Również z wypisu uproszczonego z rejestru gruntów z dnia [...] lipca 2010 r. wynika, że istnieje już działka o nr [...]. Organom powyższy wykaz potrzebny był do sporządzenia wykazu stron w niniejszej sprawie.

Twierdzenie zatem obecnie przez organ II instancji, że aktualny jest pogląd wyrażony w wyroku NSA Ośrodek Zamiejscowy w Białymstoku z dnia 29 kwietnia 1999 r. w sprawie SA/Bk 1216/98, iż inwestycja nie objęła nieruchomości oznaczonej nr geodezyjnym [...], gdyż potwierdzają to zdjęcia zrobione w dniu [...] września 2011 r. – jest niezgodny z rzeczywistością. Po pierwsze, we wskazanym wyroku przesądzono, że inwestycja miała nie obejmować działki o nr [...], gdyż inwestor nie miał pozwolenia na inwestycję na tej działce, a nie, że w rzeczywistości nie objęła części tej działki. Ponadto, z dołączonych zdjęć nic nie wynika, bo nie widać na nich żadnych granic działek ani ich oznaczeń. Z dołączonej zaś mapki ewidencyjnej przedstawiającej przedmiotowe skrzyżowanie i odchodzące od niego drogi widać jednoznacznie, że skrzyżowanie obejmuje między innymi działki o nr [...] i [...] (zaznaczone kolorem żółtym – k. 68 akt). Bezsprzecznie także decyzja udzielająca pozwolenia na użytkowanie z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...]nie obejmuje wskazanych działek. Nieprawidłowe jest także przedstawienie na szkicu sytuacyjnym przedmiotu postępowania w niniejszej sprawie - k. 43 akt administracyjnych. Kolorem czerwonym oznaczono bowiem część ul. Z. od skrzyżowania z drogą L[...] do ul. Wi. i część skrzyżowania tych dróg, ale tylko od strony ul. W., pomijając zaś część skrzyżowania tych ulic patrząc w kierunku do ulicy Ż. i K. A tymczasem, już w wyroku WSA w Białymstoku z dnia 15 marca 2012 r. w sprawie II SA/Bk 1/12 jednoznacznie wskazano, że w rozpoznawanej sprawie przedmiotem postępowania była ocena legalności budowy skrzyżowania ulicy wewnątrzosiedlowej L[...] z ulicą Z. oraz części ulicy Z. od tego skrzyżowania do ulicy W. Organy zatem w sposób nieuprawniony z przedmiotowego postępowania wyłączyły część skrzyżowania wskazanych dróg znajdującą się po stronie ul. Z. prowadzącej w kierunku ul. Ż.. Zabieg ten jest tym bardziej niezrozumiały, gdyż działki o nr [...]i[...], których współwłaścicielką jest skarżąca, znajdują się właśnie w części skrzyżowania dróg leżącego od strony ul. Ż. Skarżąca od samego początku inicjując wszczęcie postępowania legalizacyjnego miała na uwadze właśnie tę część skrzyżowania, która objęła jej działki.

Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja podlega również uchyleniu i z tego względu, gdyż narusza przepisy ustawy Prawo budowlane dotyczące legalizacji samowoli budowlanej (art. 48 i 52), które to naruszenie w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. miało wpływ na wynik sprawy. Organy stanęły bowiem na stanowisku, że w sytuacji braku jakichkolwiek dokumentów dotyczących budowy ul. Zachodniej na odcinku od skrzyżowania z ul. L[...] do skrzyżowania z ul. W., a także niemożliwości ustalenia daty budowy ulicy, oraz podmiotu będącego inwestorem, organy nadzoru budowlanego nie mogą wykluczyć, że stan prawny przedmiotowego skrzyżowania i odcinka ul. Z. jest uregulowany, dlatego też w ocenie [...]WINB w B. zachodzi konieczność umorzenia postępowania.

Po pierwsze zauważenia wymaga, że już w cyt. wyroku WSA w Białymstoku z dnia 15 marca 2012 r. w sprawie II SA/Bk 1/12 wyrażono pogląd, który skład obecny Sądu w pełni podziela, że bezprzedmiotowość postępowania, stanowiąca podstawę prawną do jego umorzenia (art. 105 k.p.a.), oznacza, że ze względu na brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Natomiast bezprzedmiotowością postępowania nie jest brak możliwości, czy też trudności, w ustaleniu podstawy faktycznej rozstrzygnięcia. Powyższe oznacza zatem, że organ II instancji w istniejącym stanie faktycznym nie był uprawniony do umorzenia postępowania w sprawie.

Po drugie, podkreślić należy, że chybiony jest pogląd organów, że jeśli w sprawie zachodzi niemożność ustalenia daty budowy ulicy, oraz podmiotu będącego inwestorem, to organy nadzoru budowlanego mogą de facto stanąć na stanowisku, że stan prawny przedmiotowego skrzyżowania i odcinka ul. Z. jest uregulowany. Z konstrukcji art. 52 Prawa budowlanego wynika, że decyzje, o których mowa w postępowaniu legalizacyjnym są kierowane do inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego. Organy nie podjęły nawet próby jednoznacznego określenia, kto jest inwestorem, właścicielem lub zarządcą obiektu budowlanego wybudowanego samowolnie pomimo, że obowiązek taki wynika ze wskazanego przepisu, a dodatkowo został on na nie nałożony już w wyroku WSA w Białymstoku z dnia 15 stycznia 2008 r. w sprawie II SA/Bk 371/07. W wyroku tym jednoznacznie wskazano, że przedstawione okoliczności wskazują na konieczność wyjaśnienia przez organ pierwszej instancji, jaki jest przedmiot prowadzonego postępowania, jaki podmiot jest odpowiedzialny za dokonaną samowolę budowlaną, na który można nałożyć obowiązki określone w przepisach prawa budowlanego, a także, w jakiej dacie doszło do realizacji tej samowoli.

W ocenie obecnego składu Sądu, przepis art. 52 Prawa budowlanego należy interpretować w ten sposób, że obowiązki w nim określone należy nałożyć na ten podmiot, który sam dopuścił się, lub na zlecenie którego, dokonano samowoli budowlanej. Aby to jednak uczynić, organy winny przeprowadzić stosowne postępowanie i ustalić, kto dopuścił się przedmiotowej samowoli budowlanej. W stanie faktycznym niniejszej sprawy, przy inwestycji jaką jest droga, brak pozwolenia na jej budowę w części, przy istniejącym pozwoleniu na pozostałą cześć, skłaniać raczej musi do konstatacji odwrotnej niż to przyjęły organy, a mianowicie, że część drogi wybudowano jako samowolę budowlaną. Zgromadzony materiał dowodowy nie upoważniał organów w żadnym razie do przyjęcia, że przedmiotowe skrzyżowanie i omawiany odcinek drogi zostały wybudowane w oparciu o istniejące pozwolenie na budowę.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organy wezmą pod uwagę argumentację przedstawioną przez Sąd w niniejszym wyroku, a przy wydawaniu rozstrzygnięcia zobowiązane będą uwzględnić dokonaną wykładnię omawianych przepisów. Przede wszystkim jednoznacznie ustalą, jakie działki zostały zajęte pod budowę całego skrzyżowania ul. Z. z drogą oznaczoną nr L[...] i ul. Z. biegnącą od tego skrzyżowania w kierunku ul. Wiejskiej, a także ustalą ich właścicieli. Następnie zbadają, czy inwestycja na tym odcinku została wybudowana na podstawie pozwolenia na budowę, czy samowolnie. W przypadku samowoli budowlanej zajdzie konieczność precyzyjnego ustalenia podmiotów określonych w art. 52 Prawa budowlanego, na które należy nałożyć stosowne obowiązki.

Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.

Na mocy art. 152 p.p.s.a. należało stwierdzić, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461, j.t.).