Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1553/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 1, art. 38 ust. 1, art. 39 ust.1 i 3, art. 40 ust. 2
journal: Dz.U. 2004 nr 204 poz 2086
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2007 r. sprawy ze skargi A. S.A. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2007r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. na skutek odwołania A. S.A. z siedzibą w P. (zwanej dalej skarżącą) od decyzji z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] działającego w imieniu Prezydenta [...] W. Dyrektora ds. Zarządzania w Zarządzie Dróg Miejskich odmawiającej wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej przy Al. N. w rej. ul. K. w celu umieszczenia w nim obiektu reklamowego - uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w okresie od dnia 29 marca 2007 r. do dnia 5 lipca 2007 r. i w tym zakresie orzekło co do istoty sprawy w ten sposób, że udzieliło zezwolenia na zajęcie wnioskowanego pasa drogowego w celu umieszczenia w nim reklamy o łącznej powierzchni 17,11 m2 w okresie od 29 marca 2007 r. do 5 lipca 2007 r., ustaliło wysokość opłaty w wysokości 3 726,56 zł, a w pozostałej części utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Jako podstawę prawną decyzji organ odwoławczy wskazał art. 138 § 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 39. ust. 3, art. 40 ust. 1 pkt 3 i ust. 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086, z późn. zm.) - dalej zwaną udp. oraz Uchwałę Nr [...] Rady [...] W. z dnia [...] maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze [...] W., z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dz.Urz. [...]).

Do wydania decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem złożonym dnia 18 stycznia 2007 r. skarżąca spółka wystąpiła do Zarządu Dróg Miejskich w W. o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej przy Al. N. w rej. ul. K. przez umieszczenie jednostronnego nośnika reklamowego o pow. 17,11 m2 na okres od 29 marca 2007 r. do 28 września 2008 r. Poprzednia decyzja z dnia 10 października 2005 r. obejmowała zezwoleniem okres od dnia 1 stycznia 2006 r. do dnia 28 marca 2007 r.

W odpowiedzi organ poinformował skarżącą pismem z dnia 9 lutego 2007 r. m.in. o tym, iż w najbliższym terminie zostanie wydana decyzja odmowna lokalizacji objętej wnioskiem oraz o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zebranym w sprawie i wypowiedzenia się w tym zakresie.

Decyzją z dnia [...] marca 2007 r. Nr [...] wydaną z upoważnienia Prezydenta [...] W., Dyrektor ds. Zarządzania Zarządu Dróg Miejskich odmówił skarżącej wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w okresie objętym wnioskiem. W uzasadnieniu decyzji organ podkreślił zmianę stanu faktycznego dotyczącego możliwości zajmowania pasa drogowego we wnioskowanym miejscu. Powołując się na statystyki policyjne zaznaczył, iż w 2005 r. w W. zaistniało 1670 wypadków drogowych, w których zginęło 127 osób, a 2062 osoby zostały ranne. Ponadto, przyjęty przez Radę Ministrów - Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005 - 2007 - 2013 GAMBIT 2005 zakłada, że obecny stan bezpieczeństwa ruchu drogowego w Polsce oraz członkostwo Polski w Unii Europejskiej wymagają potraktowania działań na rzecz poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego jako jednego z najważniejszych priorytetów polityki transportowej państwa.

Organ I instancji stwierdził, iż do rozstrzygnięcia wniosku strony wziął także pod uwagę:

- wyniki badań natężenia ruchu w popołudniowym szczycie (poj./godz.) opracowane przez Biuro Planowania Rozwoju W. S.A.;

- opinię w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w [...] W. opracowanej przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów - Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego;

- szczegółowy plan sytuacyjny reklamy załączony do wniosku strony;

- charakterystyka reklamy oraz jej wymiary zawarte w złożonym wniosku;

- dopuszczalny limit prędkości na odcinku drogi przy którym strona wnioskuje umieszczenie reklamy jako fakt powszechnie znany.

W oparciu o wskazany wyżej materiał dowodowy, a nadto uwzględniając statystyki wskazujące na wzrost wypadków drogowych na ulicach W. pomiędzy rokiem 2004 a rokiem 2005, (o 8,8%) organ ustalił stan faktyczny, będący podstawą rozstrzygnięcia. Stwierdził m.in., że reklamy umieszczone w pasie drogowym stanowią szczególne zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu powodując dekoncentrację kierowców, co - w przypadku dróg o dużym natężeniu ruchu i z podwyższonym limitem dopuszczalnej prędkości - jest niebezpieczne. Organ podkreślił, iż duże nagromadzenie reklam w otoczeniu drogi zmniejsza koncentrację kierowcy na prowadzeniu pojazdu i występuje proporcjonalny wzrost liczby wypadków drogowych przy wzroście liczby reklam przypadających na kilometr drogi. W przypadku konieczności zatrzymania pojazdu w czasie, kiedy oko kierowcy spoczywa na reklamie, droga potrzebna do zatrzymania pojazdu wynosi od 33.7 m do 51.7 m. Powołał się zarówno na opinię Instytutu Badawczego Dróg i Mostów i cytowane w niej wyniki badań jak i pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lutego 2002 r. sygn. akt OSK 1026/04 i stwierdził, iż brak jest podstaw do stwierdzenia, że reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta nie stwarza zagrożenia dekoncentracji kierowców i pieszych tj. nie powoduje zagrożenia w ruchu drogowym. Podkreślił, iż NSA zaznaczył, że zarządy dróg publicznych odpowiedzialne są za ochronę bezpieczeństwa ruchu drogowego i od nich zależy ocena, czy występuje w konkretnym wypadku zagrożenie.

Dokonane ustalenia faktyczne potwierdzają, w ocenie organu, iż wnioskowana reklama adresowana jest do kierujących pojazdami, natomiast pas drogowy Al. N., którego dotyczy wniosek, pełni ważną rolę w układzie drogowym [...] W. i charakteryzuje się wysokim natężeniem ruchu kołowego, stąd kontynuacja zezwolenia na lokalizację przedmiotowej reklamy jest niemożliwa. Reklama, której wniosek dotyczy, usytuowana jest w miejscu, gdzie natężenie ruchu w porannym szczycie wynosi 2250 pojazdów na godzinę, a limit dopuszczalnej prędkości ma być zwiększony do 70 km/h.

Biorąc pod uwagę warunki ruchu drogowego w przedmiotowej lokalizacji, w szczególności podczas wzmożonego natężenia ruchu, zarządca drogi uznał, że funkcjonowanie nośnika reklamowego będzie powodować poważne zagrożenie dla bezpieczeństwa i życia uczestników ruchu drogowego. Przede wszystkim jego lokalizacja nie mogła zostać uznana za przypadek szczególnie uzasadniony określony w art. 39 ust 3 udp. i odmówił wydania zezwolenia na lokalizację reklamy we wnioskowanym okresie.

W odwołaniu od powyższej decyzji oraz piśmie go uzupełniającym skarżąca wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zarzuciła organowi naruszenie:

1. art. 6 k.p.a. poprzez nadużycie prawa do odmowy wydania zezwolenia, które zmierza do usunięcia nawet do 90% wszystkich reklam skarżącej;

2. art. 38 ust. 1 i 39 ust. 3 udp. – wobec błędnego zastosowania art. 39 ust. 3 udp. zamiast art. 38 ust. 1 tej ustawy;

3. art. 43 ust. 2 w zw. z art. 38 ust. 3 udp.;

4. art. 10 k.p.a. poprzez niezawiadomienie strony o zebraniu całości materiału dowodowego w sprawie i tym samym pozbawieniem jej możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym jak i wypowiedzeniem się w tym zakresie przed wydaniem decyzji (w szczególności chodzi o materiały dotyczące opinii L. K. w sprawie zagrożeń dla kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w [...] W. z grudnia 2006 r.);

5. art. 7, 77 i 81 k.p.a. poprzez zebranie i uwzględnienie tylko dowodów niekorzystnych dla strony z pominięciem innych dowodów, przez niewłaściwe przeprowadzone postępowanie dowodowe w ramach postępowania odwoławczego, poprzez uwzględnienie jako dowodu opinii L. K., co do której skarżąca nie mogła wypowiedzieć się przed wydaniem decyzji,

6. art. 79 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie należycie postępowania dowodowego;

7. art. 84 k.p.a. poprzez przyjęcie do sprawy opinii, która nie została sporządzona przez biegłego powołanego w trybie przewidzianym w k.p.a.;

8. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji.

Na wstępie skarżąca wskazywała, że zezwolenie na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej przy Al. N. w rej. ul. K. na umieszczenie w nim jednostronnego nośnika reklamowego o pow. 17,11 m2 posiadała od dnia 1 marca 2002 r. do 28 marca 2007 r. Pismem z dnia 23 sierpnia 2007 r. wystąpiła o zmianę decyzji z dnia 10 października 2005 r. w części dotyczącej powierzchni reklamowej, a mianowicie od dnia 1 października 2006 r. umieszczenie w tym pasie drogowym nośnika reklamowego o powierzchni reklamowej 8,97 m2. Wniosła odwołanie od decyzji z dnia 1 grudnia 2006 r. odmawiającej zmiany zezwolenia, które nie zostało rozpatrzone.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 38 ust. 1 i art. 39 ust. 3 udp. skarżąca podniosła, iż od dnia 1 marca 2002 r. do 28 marca 2007 r. posiadała zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim przedmiotowej reklamy, zatem w sprawie miały zastosowanie przepisy art. 38 ust. 1 udp., a nie art. 39 ust. 3 udp. Wskazując na treść tego ostatniego przepisu zaznaczyła, iż użyte przez ustawodawcę słowo "lokalizowanie" oznacza, że inaczej należy traktować przypadek, gdy wnioskodawca po raz pierwszy ubiega się o zezwolenie na umieszczenie reklamy w pasie drogowym i inaczej, gdy obiekt budowlany już istnieje w pasie drogowym, skoro został uprzednio umieszczony na podstawie decyzji "lokalizacyjnej". Zdaniem skarżącej, o ile nośnik reklamowy został już raz "zlokalizowany" na podstawie zezwolenia zarządcy drogi, to rozsądek podpowiada, że nie da się jeszcze raz zlokalizować tego samego nośnika w tym samym miejscu bez jego demontażu i ponownego montażu. Tym bardziej, że wydając decyzję w sprawie zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym nośnika reklamowego w trybie art. 39 ust. 3 udp. zarządca drogi winien zbadać, czy mamy do czynienia ze "szczególnie uzasadnionym przypadkiem". W jego ocenie, gdy raz zostanie to przez zarządcę drogi ustalone, to przy ponownej decyzji w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, strona korzysta z pewnego rodzaju praw nabytych, a zarządca drogi rozpatruje tylko przesłanki określone w art. 38 ust. 1 udp. W niniejszej sprawie będzie to wyjaśnienie, czy nośnik powoduje zagrożenie i utrudnienie ruchu drogowego i czy zakłóca wykonywanie zadań zarządu drogi. Brak negatywnych przesłanek powoduje, że skarżąca ma uzasadnione prawo oczekiwać, że zarządca drogi automatycznie zezwoli na lokalizację. O ile zatem w przypadku art. 39 ust. 3 udp. mówimy o uznaniu administracyjnym, to w przypadku zastosowania art. 38 ust. 1 udp. mamy do czynienia z tzw. decyzją związaną.

Tak więc do dalszych decyzji w sprawie funkcjonowania nośnika reklamowego w pasie drogowym (po tym jak wygaśnie decyzja "lokalizacyjna" wydana w trybie art. 39 ust .3 ustawy) mają zastosowanie przepisy art. 38 ust. 1 i art. 40 udp.

Skarżąca zwróciła uwagę na fakt, iż art. 38 ust. 1 udp. nie ma zastosowania tylko do obiektów budowlanych istniejących w pasie drogowym przed wejściem w życie ustawy, a wręcz przeciwnie, z uwagi na treść tej normy oraz na fakt, że art. 38 oraz 39 udp. umieszczone zostały w rozdziale zatytułowanym Pas drogowy, należy przyjąć, że oba przepisy mają jednakowe zastosowanie do obiektów budowlanych. Funkcjonują tylko i wyłącznie pod rządami ustawy, a nie funkcjonowały wcześniej, tj. przed 1 października 1985 roku. Twierdzenie, że art. 38 ust. 1 udp. ma zastosowanie do obiektów budowlanych funkcjonujących w pasie drogowym przed wejściem w życie ww. ustawy miałby może swoje uzasadnienie, gdyby został on umieszczony w przepisach przejściowych lub końcowych, w których to umieszcza się regulację prawną, co do stanów faktycznych zaistniałych przed wejściem w życie nowych przepisów prawnych. Tym samym zarówno treść art. 38 ust. 1 udp., jak i fakt, że przepis ten nie ma charakteru przepisu przejściowego lub końcowego świadczy o tym, że regulacja ta ma w pełni zastosowanie do przypadku skarżącej, a nie na treści art. 39 ust. 3 udp.

W zakresie naruszenia przepisów postępowania skarżąca szeroko uzasadniała zarzut braku zawiadomienia jej w trybie art. 10 k.p.a. o możliwości zapoznania się z aktami, gdzie zostały zgromadzone nowe dowody, a w szczególności opinii L. K. w sprawie zagrożeń dla kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasie drogi, niezawiadomienia jej o miejscu, terminie przeprowadzenia dowodów o jakich mowa w art. 79 k.p.a. Nie mogła wypowiedzieć się do dowodach, które przemawiały na jej niekorzyść: wskazanej wyżej opinii, piśmie Komendy [...] Policji z 21 września 2006 r., czy badaniu BPRW S.A. z 2005 r.

Jednocześnie skarżąca zakwestionowała wartość merytoryczną opinii inż. L. K. wobec braku podania źródła tez i twierdzeń w niej zawartych oraz wskazała na jej wady formalne uniemożliwiające jej przyjęcie jako opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów. Ponadto zarzuciła decyzji dowolność, niewyjaśnienie wszystkich okoliczności stanu faktycznego, wykazywała wadliwość uzasadnienia.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w okresie od dnia 29 marca 2007 r. do dnia 5 lipca 2007 r. i w tym zakresie orzekło co do istoty sprawy w ten sposób, że udzieliło zezwolenia na zajęcie wnioskowanego pasa drogowego w celu umieszczenia w nim reklamy o łącznej powierzchni 17,11 m2 w okresie od 29 marca 2007 r. do 5 lipca 2007 r., ustalając wysokość opłaty za umieszczenie reklamy w pasie drogowym w wysokości 3 726,56 zł oraz w pozostałej części, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż materialną podstawę rozstrzygnięcia organu I instancji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, które w art. 39 ust. 1 wyrażają generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabrania się lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz umieszczania reklam poza obszarami zabudowanymi, z wyjątkiem parkingów (art. 39 ust. 1 pkt 1 i 5 udp.). Organ wskazał również na art. 39 ust. 3 ww. ustawy stanowiący, iż w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, z zastrzeżeniem ust. 7, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej.

Organ podkreślił, iż z przepisu tego wynika, że umieszczanie ww. obiektów w pasie drogowym stanowi wyjątek od zasady wyłącznego lokalizowania w pasie drogowym obiektów związanych z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu. Posiłkując się w tym zakresie orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazał, iż to nie organ musi wykazać, że nie wystąpiły szczególne okoliczności uzasadniające lokalizację tablicy reklamowej w pasie drogowym, lecz wnioskodawca powinien wskazać, że takie okoliczności wystąpiły. Czyni to niezasadnym zarzut naruszenia art. 7 i 77 § k.p.a. Za nietrafny uznał zatem argument strony o konieczności wykazania negatywnego wpływu tego właśnie nośnika reklamowego na bezpieczeństwo ruchu drogowego oraz o automatyczności przedłużania raz wydanego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Wbrew twierdzeniom skarżącej nie ma podstaw do tego, aby w każdym przypadku wydania decyzji o likwidacji reklamy należało korzystać ze środków dowodowych w postaci oględzin, względnie opinii biegłych czy analizy dokumentów.

Za niezasadny uznał zarzut strony dotyczący zastosowania jako podstawy prawnej art. 38 ust. 1 zamiast art. 39 ustawy o drogach publicznych. Pierwsza z tych norm odnosi się do istniejących już w pasie drogi w dniu wejścia w życie ustawy obiektów budowlanych i urządzeń niezwiązanych z gospodarką drogową lub obsługą ruchu. Interpretację skarżącej w zakresie nośników reklamowych ocenił jako sprzeczną z ratio legis tej normy, bowiem oznaczałaby, że zarządca drogi nie miałby możliwości usunięcia reklam z pasa drogi w sytuacji zagrożenia bezpieczeństwa ruchu.

Odpierając zarzut naruszenia art. 10 kpa w sposób mający wpływ na wynik sprawy, organ przyznał, że wprawdzie w aktach sprawy znajduje się pismo zarządcy drogi (z dnia 9 lutego 2007 r.) informujące o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym w terminie 7 dni od daty jego otrzymania, jednakże wobec braku dowodu jego doręczenia nie można uznać, ż czynność została dokonana w sposób skuteczny. Mając to na uwadze, przed wydaniem decyzji II instancyjnej Kolegium poinformowało Spółkę o możliwości i zasadach zapoznania się z aktami sprawy, z czego pełnomocnik skarżącej skorzystał. Mając możliwość odniesienia się do całości materiału dowodowego na etapie postępowania odwoławczego, w ocenie SKO, uchybienie organu I instancji nie miało większego wpływu na wynik sprawy.

Odpierając pozostałe zarzuty procesowe organ odwoławczy uznał je za nie mające znaczenia dla rozstrzygnięcia skoro jest oczywiste i nie wymaga udowadniania, że znacznych rozmiarów nośnik reklamowy, posadowiony w pasie drogowym, negatywnie wpływa na bezpieczeństwo uczestników ruchu drogowego. Brak zatem jest podstaw, by żądać od zarządcy drogi przeprowadzenia dowodu na negatywny wpływ konkretnej reklamy na dobra chronione przepisem art. 39 ust.1 urd.

Uznając natomiast, że czas trwającego postępowania przed organami obu instancji nie może wywoływać negatywnych skutków dla strony uznał za uzasadnione uchylenie kwestionowanej decyzji w części obejmującej odmowę wydania zezwolenia w okresie trwającego postępowania wyliczenie stawki opłaty za ten okres wynikającej z iloczynu 99 dni zajęcia pasa drogowego, powierzchni reklamowej 17,11 m2 i ustalonej stawki opłaty 2,20 zł/ m2 dziennie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2007 r. oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zasądzenia kosztów postępowania. Podtrzymała w pełni twierdzenia zaprezentowane w odwołaniu od decyzji organu I instancji, a dotyczące kwestii niewłaściwej interpretacji i błędnego zastosowania przepisu art. 39 ust. 1, niezastosowania art. 38 ust. 1 udp oraz naruszenia przez organ przepisów postępowania w tym art. 10, 81 i 107 § 3 k.p.a. Dodatkowo, zasygnalizowała wątpliwości prawne co do obowiązywania przepisów uchwały Rady [...] W. z dnia [...] maja 2004r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze [...] W., z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dz. Urz. Woj. [...]), a to z uwagi na wątpliwości co do tego, czy uchwała Rady [...] W. w zakresie ustalenia opłat została wydana na podstawie prawidłowej podstawy prawnej (niezgodność art. 19 ust. 5 w związku z art. 40 ust. 8 udp). W uzasadnieniu skargi zarzucił naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez nie przeprowadzenie postępowania dowodowego poprzez mechaniczne dołączenie do akt nowych dowodów oraz przekopiowanie uzasadnienia z innej decyzji. Zarzucił, że dowody w postaci opinii inż. K., mapa natężenia ruchu kołowego w W. zostały zgromadzone z naruszeniem art. 81 k.p.a., a korespondencja wymieniana pomiędzy inż. L. K., a mec. J. B. wskazuje na to, że treść opinii była uzgadniana z przedstawicielem zarządcy drogi. Organ ponadto pominął całkowicie decyzje wydawane w latach 2002-2006 r., mimo że ich wydawanie świadczyło o spełnieniu przesłanek materialnoprawnych wynikających według skarżącej z art. 38 udp, a według organu z art. 39 ust.3 udp.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał argumenty wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Argumentował, że to nie zarządca drogi ma udowodnić wnioskodawcy, że jego reklama w pasie drogowym w konkretnej lokalizacji ujemnie wpływa na bezpieczeństwo ruchu drogowego. To wnioskodawca ma wykazać, że w konkretnej sprawie zachodzi "szczególny przypadek" pozwalający na odstąpienie od ogólnej zasady o której mowa w art. 39 ust. 1 udp.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania, nie zaś pod względem słuszności.

W myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., - Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, należy uznać że skarga jest niezasadna.

Kontroli sądowej poddana została decyzja SKO w W. uchylająca częściowo decyzję Prezydenta [...] W. odmawiającą zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Zezwoliła ona na umieszczenie nośnika reklamowego o powierzchni reklamowej 17,11 m2 w terminie od 29 marca 2007 r. do 5 lipca 2007 r. ustalając za ten okres opłatę, zaś w pozostałej części utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję I instancji odmawiającą zezwolenia na pozostały okres objęty wnioskiem skarżącej z dnia 11 stycznia 2007 r. Dotyczyła nośnika reklamowego typu backlight usytuowanego przy drodze powiatowej Al. N. w rej. ul. K.

Na marginesie należy wskazać, że Sąd ustalił, że odwołanie od decyzji z dnia 1 grudnia 2006 r. odmawiającej zmiany decyzji z dnia 10 października 2005 r. w części dotyczącej powierzchni reklamowej, a mianowicie od dnia 1 października 2006 r. umieszczenie w tym pasie drogowym nośnika reklamowego o powierzchni reklamowej 8,97 m2 zostało rozpatrzone i w tej sprawie SKO wydało odrębną decyzję z dnia 11 kwietnia 2007 r. umarzającą postępowanie odwoławcze wobec cofnięcia odwołania.

Odnosząc się na wstępie do zarzutów skargi dotyczących podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia, Sąd nie podzielił poglądu skarżącej co do zarzutu nie zastosowania wobec niej przepisu art. 38 udp. oraz błędnej interpretacji art. 39 ust. 3 tej ustawy.

Jak stanowi art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (udp.), pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym zlokalizowane są droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Konsekwencją takiego zdefiniowania pasa drogowego jest przyjęcie w art. 39 ust. 1 udp. zakazu dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zgodnie z tym przepisem zabrania się w szczególności lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego.

Powyższa norma poza tym, że dookreśla sam zakaz, służyć ma realizacji obowiązku zarządcy drogi sprawowania jej ochrony. Zgodnie z art. 4 pkt 21 udp. ochrona ta realizuje się w działaniach zarządcy drogi mających na celu niedopuszczenie do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia jej klasy, ograniczenia funkcji, niewłaściwego użytkowania oraz pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu.

Kierując się tymi – strategicznymi dla zachowania przeznaczenia pasa drogowego założeniami - ustawodawca dopuścił na zasadzie wyjątku możliwość lokalizacji w pasie drogowym obiektów budowlanych i urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami drogi lub potrzebami ruchu drogowego - jak określił w art. 39 ust. 3 udp. w szczególnie uzasadnionych przypadkach i wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi wydanym w drodze decyzji administracyjnej. Decyzja ta, poza określeniem rodzaju inwestycji, sposobu, miejsca i warunków jej umieszczenia w pasie drogowym, zobowiązywać ma inwestora do m.in. uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego dotyczącego prowadzenia robót w pasie drogowym lub na umieszczenie w nim obiektu lub urządzenia. Tym przepisem ustawodawca związał obowiązek uzyskania zezwolenia na lokalizację obiektu budowlanego z obowiązkiem uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na podstawie art. 40 ust. 1 i 2 pkt 3 udp.

Przepis art. 40 ust. 1 udp., formułując obowiązek uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną drogi, powtarza niejako zasadę, iż pas drogowy służyć ma wyłącznie celom związanym z działaniami służącymi ochronie drogi w rozumieniu art. 4 pkt 21 udp. Należy zauważyć, że decyzje wydane na podstawie art. 39 ust. 3 udp. i art. 40 ust. 1 i 2 udp. nie są treściowo tożsame, jednak decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego wydana na podstawie art. 40 ust. 1 i 2 udp. wynika niejako z uprzedniej decyzji zezwalającej na lokalizację i jest zależna od istnienia przesłanek niezbędnych dla jej wydania określonych w art. 39 ust. 3 udp. jako "szczególnie uzasadnione przypadki". Konsekwentnie więc, zakaz o którym mowa w art. 39 ust. 1 udp. lokalizacji w pasie drogowym m.in. obiektów budowlanych ze względu na zagrożenie substancji drogi i zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego i odmowa wydania zezwolenia na zlokalizowanie takiego obiektu ze względu na szczególnie uzasadniony przypadek, pociąga za sobą automatycznie brak możliwości uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego dla tego samego obiektu.

W przypadku skarżącej posiadała ona już na wskazaną lokalizację kilka decyzji zezwalających na zajęcie pasa drogowego pod nośnik reklamowy o podanych w decyzji danych. Jak wynika z przepisów ustawy o drogach publicznych, decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego, oparta o wcześniejszą decyzję zezwalającą na lokalizację, może być wydana na różne okresy, począwszy od kilku czy kilkunastu dni po okresy dłuższe – miesięczne, kilkumiesięczne czy roczne, a także dłuższe. Każdorazowo, przed upływem terminu, na który opiewa zezwolenie, podmiot zainteresowany dalszym bytem obiektu w pasie drogowym jest zmuszony do uzyskania kolejnego zezwolenia i każdorazowo organ bada, czy w dalszym ciągu istnieją przesłanki dla możliwości dalszego trwania obiektu w danym miejscu pasa drogowego. W momencie gdy obiekt, na który kiedyś wydano decyzję lokalizacyjną i następnie decyzję zezwoleniową na zajęcie pasa drogowego zagrozi wartościom wymienionym na wstępie art. 39 ust. 1 udp. (zagrożenie niszczenia lub uszkodzenia drogi i jej urządzeń, zmniejszenie jej trwałości oraz zagrożenie bezpieczeństwa ruchu) wówczas organ, do którego obowiązków należy ochrona drogi (art. 20 udp. w zw. z art. 4 pkt 21 udp.) uznając, iż szczególne warunki, o których mowa w art. 39 ust. 3 udp. jakie istniały w dacie wydania decyzji na zlokalizowanie obiektu w pasie drogowym przestały istnieć, może odmówić wydania zezwolenia na dalsze zajęcie pasa drogowego. Decyzja winna zostać wydana w oparciu o art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 w związku z art. 39 ust. 3 udp. i mimo że ma charakter uznaniowy, musi znajdować oparcie w zebranej przez organ dokumentacji. Oznacza to, że zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego ze strony obiektu budowlanego, który uzyskał na dane miejsce pasa drogowego zezwolenie lokalizacyjne, a następnie zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, musi być realne, nie może zaś być wynikiem subiektywnego przekonania organu o takim zagrożeniu.

W rozpatrywanej sprawie skarżąca domagała się wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia wolnostojącego, jednostronnego nośnika reklamowego typu backlight o wymiarach 17,11 m2, zaś decyzji odmawiającej wydania takiego zezwolenia zarzuciła naruszenie art. 38 ust. 1 udp. przez niezastosowanie. Zakładając, że zezwolenie, którego domagała się skarżąca na dany nośnik nie było pierwszym, jak to wynika z twierdzeń skarżącej, to stwierdzić należy, że niezasadne jest oczekiwanie skarżącej, aby nośnik, który już uzyskał zezwolenie korzystał z dobrodziejstwa przepisu art. 38 ust. 1 udp. i traktowany był jak istniejący w pasie drogowym obiekt, który może pozostać w dotychczasowym stanie z uwagi na to, że nie powoduje zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłóca wykonywania zadań zarządu drogi.

Przepis art. 38 ust. 1 udp. jest przepisem, którego znaczenia nie można ustalać przy wykorzystaniu podstawowej wykładni interpretacyjnej jaką jest wykładnia językowa. Zastosowanie tej wykładni prowadziłoby do wniosku, że obiekty raz umieszczone w pasie drogowym na podstawie decyzji wydanej na podstawie art. 39 ust. 3, w stosunku do których wydano decyzję zezwalającą na zajęcie pasa drogowego nie wymagają, mimo upływu czasu, na który wydana została decyzja zezwoleniowa uzyskania kolejnego zezwolenia. Taka wykładnia przepisu art. 38 ust. 1 udp. zaprzeczyłaby treści ustawy o drogach publicznych w tej jej części, która dotyczy pasa drogowego i obowiązku zarządcy drogi sprawowania jej ochrony. Mając więc na uwadze cel ustawy, jakim jest ochrona pasa drogowego i ograniczenie jego funkcji do określonych w art. 4 pkt 1 udp., należy stwierdzić, iż przepis art. 38 ust. 1 udp. nie może służyć obiektom budowlanym i urządzeniom, które zostały posadowione w pasie drogowym w oparciu o zezwolenie wydane na podstawie art. 39 ust. 3 udp. Sens przepisu można odnosić wyłącznie do sytuacji, w których określone obiekty budowlane czy przedmioty, które z różnych względów nie musiały uzyskiwać zezwolenia na zlokalizowanie, znalazły się w pasie drogowym. W stosunku do takich obiektów ustawodawca przewidział możliwość ich dalszego pozostania w pasie drogowym pod warunkiem, że nie powodują zagrożenia i utrudnień w ruchu drogowym lub nie zakłócają zadań zarządcy drogi.

W ocenie Sądu nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącej, że organ powinien w stosunku do spornego nośnika reklamowego zastosować art. 38 ust. 1 udp. i zbadać, czy obiekt ten nie stwarza zagrożeń uniemożliwiających ochronę drogi, a dopiero wtedy podjąć decyzję na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 udp., co przy uwzględnieniu faktu, iż decyzje takie były poprzednio korzystne dla skarżącej oznaczałoby, że jej pozycja w żądaniu kolejnego zezwolenia byłaby przy zastosowaniu art. 38 ust. 1 mocniejsza. Ze stanowiskiem tym zgodzić się nie można, bowiem korzystanie z zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wyklucza wręcz zastosowanie możliwości wskazanej w art. 38 ust. 1 udp., tj. uznania obiektu, którego zezwolenie dotyczy, za "obiekt istniejący w pasie drogowym i mogący w nim pozostać". Skutkiem korzystania z zezwolenia na zajęcie pasa drogowego jest to, iż jego wygaśnięcie, przy braku kolejnego zezwolenia powoduje obowiązek likwidacji posadowionego obiektu.

Innymi słowy, brak zezwolenia na dalsze zajmowanie pasa drogowego oznacza wyłącznie, iż zarządca drogi uznał dalszy byt obiektu za kolidujący z celami, którym służyć ma pas drogowy i brak jest podstaw, by oceniał on możliwość ponownego zezwolenia przy wykorzystaniu art. 38 ust. 1 udp.

Należy podnieść, że na tle rozumienia art. 38 ust. 1 udp. wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny w sprawach o sygn. akt I OSK 1151/06, I OSK 811/06 i I OSK 919/05 i jednoznacznie ocenił, iż uprawnienie do używania istniejącego obiektu budowlanego znajdującego się w pasie drogowym nie wymaga uzyskania decyzji administracyjnej – zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Wyroki te podważyły wyrażaną uprzednio przez WSA ocenę, iż obiekty, o których mowa w art. 38 ust. 1 udp. (istniejące w pasie drogowym niezwiązane z gospodarką drogową i obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia lub utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie) wymagają decyzji zezwalającej na zajęcie tego pasa.

Podkreślić zatem należy, że zarządca drogi - nie stosując wobec skarżącej art. 38 ust. 1 udp. w niniejszej sprawie - uczynił prawidłowo. Dokonał także poprawnej interpretacji przepisu art. 39 ust. 3 tej ustawy, choć wyłączne zastosowanie go do decyzji dotyczącej zajęcia pasa drogowego nie jest wystarczające. Niedostatek rozstrzygnięcia w tej części nie może jednak, w ocenie Sądu prowadzić do uchylenia decyzji, bowiem podstawa prawna rozstrzygnięcia, która istnieje, a nie została przywołana nie stanowi o istotnej wadzie, tzn. mającej wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się do podniesionych w skardze wątpliwości prawnych co do obowiązywania przepisów uchwały Rady [...] W. z dnia [...] maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze [...] W., z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dz. Urz. [...]) z uwagi na podnoszoną niezgodność art. 19 ust. 5 w związku z art. 40 ust. 8 udp. należy wskazać, iż zarzut dotyczy aktu prawa miejscowego, którego moc wiążąca może być podważona w dwojaki sposób. Może to uczynić wojewoda, stwierdzając w terminie 30 dni od dnia doręczenia uchwały, w ramach swoich uprawnień nadzorczych, nieważność podjętego aktu (art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), jak i może to uczynić każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą, poprzez skierowanie skargi do sądu administracyjnego po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa (art. 101 usg.).

Uchwała Rady [...] W., o której mowa jest zatem wiążąca, bowiem nie została w żaden ze wskazanych sposobów podważona. Natomiast nie ma możliwości skutecznego jej zakwestionowania w sprawie niniejszej, poddanej kontroli Sądu.

Na marginesie, odnosząc się do wątpliwości zgłoszonych przez pełnomocnika skarżącej, iż wskazana wyżej uchwała Rady jest niezgodna z art. 19 ust. 5 udp. i art. 40 ust. 8 tej ustawy należy wskazać, iż zgodnie z art. 40 ust. 8 udp. organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego w drodze uchwały ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1m2 pasa drogowego (...). Zgodnie z tym przepisem, dla dróg położonych na terenie [...] W. uchwałę w tym przedmiocie podejmuje organ stanowiący jednostkę samorządu terytorialnego jakim jest Rada [...] W. Okoliczność, że powołany przepis jest tak sformułowany, iż odnosi regulację do dróg zarządzanych przez jednostkę samorządu terytorialnego, nie zaś przez organ wykonawczy (czy stanowiący) tej jednostki, nie może mieć istotnego znaczenia, bowiem sama jednostka samorządu terytorialnego, mimo posiadanej osobowości prawnej, nie realizuje bezpośrednio żadnych zadań. Czyni to przez swoje organy i w zależności od rodzaju zadań - albo przez organy stanowiące, albo przez organy wykonawcze. Kwestie zarządzania drogami należą do sfery władzy wykonawczej, co wynika z przepisów ustawy o samorządzie gminnym, która w art. 18 ust. 2 określa krąg spraw zastrzeżonych do właściwości rady gminy (m.in. podejmowanie uchwał w sprawach nakładania opłat określonych w odrębnych ustawach), a w art. 30 ust.1 i ust. 2 dla wójta (burmistrza/prezydenta) zastrzega wykonywanie uchwał rady, (m.in. gospodarowanie mieniem komunalnym), jak też z ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z art. 19 ust. 1 udp., zarządcą drogi jest organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, z kolei ust. 2 wskazuje konkretnie zarządców poszczególnych rodzajów dróg m.in. w pkt 4 tj. dla dróg gminnych - wójta/burmistrza/prezydenta miasta. W stosunku do [...] W., które legitymuje się statusem miasta na prawach powiatu [...] zgodnie z art. 19 ust. 5 udp., zarządcą wszystkich dróg publicznych w granicach W., z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest jej organ wykonawczy - Prezydent [...] W. W świetle powyższego nie może być wątpliwości, że podjęta na podstawie art. 40 ust. 8 udp. dnia 27 maja 2004 r. przez Radę [...] W. uchwała w sprawie opłat za zajęcie pasa drogowego (...), podjęta została prawidłowo, a dotyczy dróg na terenie W. zarządzanych przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, nie przez samą jednostkę, jak to wprost wynikałoby z art. 40 ust. 8 udp.

Odnośnie zarzutów natury procesowej to, mimo iż z niektórymi twierdzeniami uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia zgodzić się można, decyzja badana pod względem wadliwości mającej istotny wpływ na rozstrzygnięcie, odpowiada prawu.

Wskazywane przez skarżącą błędy postępowania polegające na naruszeniu przez organ I instancji art. 10 i art. 81 k.p.a. polegające na uniemożliwieniu skarżącej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, o tyle znalazły potwierdzenie w aktach administracyjnych, że brak jest dowodu doręczenia pisma organu z dnia 9 lutego 2007 r. o prawie do zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem przed wydaniem tej decyzji.

Uchybienie to zostało ocenione jako nie mające istotnego wpływu na wynik sprawy, bowiem pełnomocnik skarżącej zapoznał się z materiałem dowodowym w dniu 26 marca 2007 r., wprawdzie po wydaniu decyzji I instancyjnej, ale następnie organ II instancyjny zawiadomił go pismem z 29 maja 2007 r.(które otrzymał 4 czerwca 2007 r.) o możliwościach wynikających z art. 10 § 1 k.p.a. i udzielił mu 7 dniowego terminu (który mijał 11 czerwca 2007 r.) na wypowiedzenie się odnośnie zgromadzonych dowodów i materiałów, ale dopiero w piśmie z dnia 28 czerwca 2007 r. (które wpłynęło do organu dopiero 3 lipca 2007 r.) zajął on stanowisko w formie uzupełnienia odwołania. Należy zatem zauważyć i wywieść, iż skoro po zapoznaniu się z aktami w dniu 26 marca 2007 r. przez pełnomocnika skarżącej nie wniósł on do sprawy żadnych nowych dowodów ani z odwołaniem, ani w terminie zakreślonym przez organ odwoławczy w trybie art. 10 k.p.a., to słuszny zarzut naruszenia wskazanych wyżej przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji nie ma żadnego wpływy na rozstrzygnięcie.

Nie potwierdził się również zarzut naruszenia art. 7, art. 77 k.p.a. przez niewłaściwe przeprowadzenie postępowania dowodowego i niewskazanie przez organy obu instancji, że nośnik reklamowy skarżącej powoduje zagrożenia i utrudnienia ruchu drogowego oraz zakłóca wykonywanie zadań zarządu drogi. Organ wskazał, że przedmiotowa reklama usytuowana jest, co nie było kwestionowane przez skarżącą w odległości 2, 5 m od krawędzi jezdni, czyli wbrew zasadzie odległości minimalnych określonych w art. 43 ust. 1 udp.

Ustalono też na podstawie wyników badań opracowanych przez Biuro Planowania Rozwoju W. S.A., że natężenie ruchu w tym miejscu wynosi 2220 pojazdów na godzinę, na podstawie wyników badań natężenia ruchu w popołudniowym szczycie. Powołując się na ocenę i dane zawarte w opinii wystawionej przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów, którą można traktować jako stanowisko zarządcy drogi (jako organu wyspecjalizowanego), organ zasadnie przyjął, że reklama skarżącej nie spełniała warunków, niezbędnych dla zachowania bezpieczeństwa ruchu drogowego. Wyjaśnił, że zachowanie warunków posadowienia reklam służy bezpieczeństwu ruchu drogowego i przeciwdziała ewentualnym wypadkom drogowym.

Przede wszystkim, należy stwierdzić, iż organ zarządzający drogą, zobowiązany jest do ochrony drogi przez niedopuszczenie do przedwczesnego jej zniszczenia, obniżenia klasy, ograniczenia funkcji, niewłaściwego użytkowania i w tym celu musi podejmować działania przeciwdziałające pogorszeniu warunków bezpieczeństwa ruchu (art. 4 pkt 21 udp.). Zarządca drogi, realizując nałożony art. 20 udp. obowiązek ochrony dróg, ma obowiązek monitorować drogi mu podległe, a w tym celu może korzystać z opinii i analiz przez siebie zlecanych i nie są to dowody zbierane w konkretnym postępowaniu administracyjnym. Wyniki tych analiz, ekspertyz mają służyć wywiązywaniu się zarządcy z nałożonych na niego obowiązków ustawowych i nie mogą być kontestowane przez strony prowadzonych postępowań w sprawach dotyczących zezwoleń na zajęcie pasa drogowego. Przyjęcie przeciwnego założenia prowadziłoby do ograniczenia uprawnień przyznanych zarządcy drogi ustawą o drogach publicznych z jednej strony, a z drugiej do ograniczenia jego możliwości wywiązywania się z obowiązków ochrony dróg, których realizacja służy interesowi publicznemu. Powoływane w rozpatrywanej sprawie przez organy zarówno I jak też II instancji takie dokumenty jak wyniki badania natężenia ruchu w porannym, czy popołudniowym szczycie, opracowane przez Biuro Planowania Rozwoju W. oraz opinia w sprawie zagrożeń wynikających z umieszczenia reklam opracowana w Instytucie Badawczym Dróg i Mostów przez mgr inż. L. K. trudno nazwać dowodami w indywidualnej sprawie. Dokumenty te są materiałem, który dla zarządcy drogi wytyczają działania związane z polityką udzielania, bądź nie, ewentualnych zezwoleń na lokalizowanie w pasie drogowym budowli i urządzeń nie związanych z celami, jakim pas drogowy służy. To do zarządcy drogi należy ocena, czy sytuacja na danym odcinku drogi jest aktualnie tzn. na datę rozstrzygania wniosku podmiotu zainteresowanego zajęciem pasa drogowego, taka że można dopuścić zlokalizowanie tam np. nośnika reklamowego. A przecież należy pamiętać, że ewentualne zezwolenie na zajęcie pasa drogowego stanowić będzie odstępstwo od zasady niedokonywania w pasie drogowym jakichkolwiek czynności drodze i bezpieczeństwu ruchu drogowemu nie służących.

W ocenie Sądu organ dostatecznie wyjaśnił, jakie są motywy braku zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na czas po dniu 6 lipca 2007 r., co na tle uwag poczynionych wyżej, a dotyczących możliwości uwzględnienia interesu strony postępowania wtedy, gdy kłóci się on z interesem publicznym i obowiązkami zarządcy drogi zapewnienia jej ochrony, nie powinno budzić wątpliwości.

Co zaś do argumentacji, czy reklama skarżącej może powodować zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego i czy zostało to udowodnione, to w ocenie Sądu, każda reklama umieszczona w pasie drogowym i dobrze widoczna dla kierowców, może powodować albo odwrócenie ich uwagi, albo podzielenie tej uwagi i już tylko takie zachowanie nie służy bezpieczeństwu ruchu drogowego. W sytuacji, gdy treść reklamy będzie szczególnie intrygująca, wyrazista lub prowokująca, a taki jest cel reklamodawców, to ryzyko odwrócenia uwagi kierowców od jezdni i tego co na niej się dzieje ulega zwiększeniu, tak jak zwiększeniu ulega zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Po to, by stwierdzić, że taka reakcja kierowców na reklamy jest wysoce prawdopodobna nie są wymagane żadne specjalistyczne ekspertyzy czy opinie, bowiem rzeczą profesjonalnego zarządcy drogi jest, by w ramach sprawowania zadań z zakresu ochrony drogi eliminował, a conajmniej ograniczał ewentualne zagrożenia i respektował przestrzeganie zasady określonej w art. 39 ust. 1 udp. Innymi słowy, naruszenie tej zasady może nastąpić wyjątkowo, incydentalnie, czyli w sytuacji, gdy w konkretnej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek. Wykazanie, że dany przypadek jest szczególny należy do wnioskodawcy, a do zarządcy drogi dokonanie oceny, czy rzeczywiście tak jest.

W rozpatrywanej sprawie wnioskodawca nie powoływał się na żaden uzasadniony przypadek, a raczej na fakt, iż od określonego czasu otrzymywał już decyzje zezwalające na lokalizację reklamy w tym pasie drogi i oczekiwał w kolejnym okresie na możliwość jego zajęcia na mocy wymaganego zezwolenia przy wykorzystaniu art. 38 ust. 1 udp., co jak Sąd wyżej wyjaśnił nie znalazło uzasadnienia.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.