Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 802/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2010-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, art. 77  § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 50 ust. 4, art. 56, art. 1 ust. 2 pkt 1 i 5, art. 2 pkt 13
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 6 pkt 1, art. 4 pkt 18
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska Sędziowie WSA Robert Sawuła SO (del.) Ewa Partyka /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 4 listopada 2010 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. znak: [...] ; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz strony skarżącej A. Sp. z o.o. kwotę 757 zł /słownie: siedemset pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] czerwca 2010r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej także Kolegium) po rozpoznaniu odwołania A. Sp. z o.o. w W. od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2010r. znak: [...] w przedmiocie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego utrzymało ją w mocy, powołując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a. oraz art. 1 ust. 2 pkt 1 i pkt 5, art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 50 ust. 1 i ust. 4, art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.).

W uzasadnieniu wskazano, że postępowanie niniejsze zainicjował wniosek A. Sp. z o.o. z dnia 15 stycznia 2008r. (ale złożony w 2009 r.) o wydanie decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego pod nazwą: "Budowa stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...]" na działce nr ewid. 723/2 w miejscowości K.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010r. Wójt Gminy [...] odmówił ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla powyższego przedsięwzięcia.

Odwołanie od tej decyzji złożyła A. Sp. z o.o. z siedzibą, zarzucając niewłaściwe zastosowanie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie odwołującej się, kwestionowane rozstrzygnięcie nosi znamiona dowolności, bowiem nie zostało ono umotywowane dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami. Zdaniem składającej odwołanie, zamierzona przez nią inwestycja jest zgodna tak z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jak i z unormowaniami innych ustaw, co uzasadnia uwzględnienie wniosku.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu wskazanego środka zaskarżenia uznało, iż nie zasługuje on na uwzględnienie i decyzją z dnia [...] czerwca 2010r. utrzymało w mocy kwestionowane nim rozstrzygnięcie.

W motywach powołało art. 4 ust. 2 pkt 1 i art. 50 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwanej dalej także ustawą, w świetle których inwestycja celu publicznego lokalizowana jest w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji takiego celu. Organ powołał też art. 54 ustawy wskazujący składniki takiej decyzji oraz zwrócił uwagę na art. 56 ustawy, wedle którego nie można odmówić ustalenia lokalizacji celu publicznego, jeśli zamierzenie jest zgodne z przepisami odrębnymi. Decyzję odmowną organ winien więc umotywować niezgodnością zamierzeń wnioskodawcy z przepisami odrębnymi bądź też wyjaśnić okoliczności przewidziane w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które uniemożliwiają pozytywne załatwienie sprawy.

Przyczynę odmowy ustalenia przez organ pierwszej instancji lokalizacji przedmiotowej inwestycji celu publicznego stanowiła niezgodność tego zamierzenia z regulacją zawartą w art. 1 ust. 2 pkt 1 i pkt 5 ustawy, w świetle których w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się m. in. wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz wymagania ochrony zdrowia i bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz potrzeby osób niepełnosprawnych. W ocenie organu odwoławczego, stanowisko powyższe jest prawidłowe. Planowany obiekt z racji bowiem swojego wyglądu i formy architektonicznej (wieża o wysokości ok. 50m z systemem 20 anten) stanowi niewątpliwie konflikt krajobrazowy, gdyż na przedmiotowym obszarze znajduje się zabudowa mieszkaniowa, zagrodowa i jednorodzinna. W sąsiedztwie brak jest wysokich budynków i budowli. Nadto w odniesieniu do działek sąsiednich wydano w ostatnim czasie 2 decyzje o warunkach zabudowy dla budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Zasadny jest także, zdaniem organu drugoinstancyjnego, argument dotyczący naruszenia przez pozytywną decyzję wymagań odnośnie ochrony zdrowia, bezpieczeństwa ludzi i mienia. Z załączonej do wniosku "Analizy środowiskowej" wynika bowiem, że współczesna wiedza nie daje podstaw do wysnucia twierdzenia o możliwości szkodliwych zmian w odniesieniu do wskazanych wartości w warunkach praktycznego użytkowania stacji nadawczych.

Organ drugiej instancji zwrócił także uwagę na art. 1 ust. 2 pkt 6 ustawy, nakazujący uwzględnienie w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym walorów ekonomicznych przestrzeni, zatem istotnym jest stworzenie warunków do gospodarczego rozwoju i wykorzystania zasobów terenu poddanego ingerencji planistycznej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że niezgodność zamierzenia inwestycyjnego z art. 1 ust. 2 pkt 1 i pkt 5 ustawy mieści się w pojęciu niezgodności z przepisami odrębnymi, o której mowa w art. 56 ustawy.

Podsumowując Kolegium wskazało, że całokształt uregulowań ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwłaszcza zaś jej art. 1 ust. 2 pkt 1 oraz pkt 5, art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 54 pkt 2a i 2d uzasadnia odmowę ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego określonej we wniosku stron. Skoro bowiem ustawa nakłada na organ obowiązek kształtowania i ochrony ładu przestrzennego w procesie lokalizowania inwestycji celu publicznego, wyposażając organ w tym zakresie tylko w unormowania zawarte w jej art. 1 ust. 2 pkt 1 i pkt 5, tym samym brak podstaw do odebrania temu organowi uprawnienia do odmowy lokalizacji inwestycji celu publicznego w przypadku, gdy narusza ona w sposób ewidentny wymogi zawarte w tych przepisach.

Kolegium podniosło, że lokalizacja przedmiotowej inwestycji spowoduje konflikt funkcjonalno-przestrzenny na części terenu wsi K., obniżając walory krajobrazowe w tej części gminy [...]. Wpłynie też na zablokowanie zabudowy mieszkaniowej i usługowej na sąsiednich działkach, znacznie przy tym obniżając ich wartość.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę na stwierdzenie Wójta Gminy [...] dotyczące tego, iż na terenie gminy jest wiele terenów wolnych od istniejącej i planowanej zabudowy, które możnaby wykorzystać pod lokalizację stacji telefonii komórkowej.

Końcowo Kolegium powołało art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008r. Nr 25, poz. 150), zawierający zasadę przezorności, którą, w jego ocenie, zasadnie może stosować organ orzekający w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2010r. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie A. Sp. z o.o., wnosząc o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2010r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i zarzucając naruszenie:

- prawa materialnego, a w szczególności art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez uznanie, iż zamierzenie inwestycyjne jest niezgodne z przepisami odrębnymi i w konsekwencji nieprawidłową wykładnię art. 1 ust. 2 ustawy przez ogólne odniesienie się do wymagań ładu przestrzennego,

- przepisów postępowania, w szczególności art. 9 k.p.a. przez nienależytą ocenę zgromadzonego materiału i dowolne uznanie, iż zamierzenie, którego dotyczy sprawa jest sprzeczne z przepisami odrębnymi oraz art. 77 § 1 k.p.a. przez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego.

Strona skarżąca zwróciła uwagę na błędne jej zdaniem twierdzenie, iż założenie inwestycyjne nie pozwala na zachowanie wymogów ładu przestrzennego zdeterminowanego zasadą dobrego sąsiedztwa. Zasada ta nie ma bowiem zastosowania w przypadku inwestycji celu publicznego, a jedynie w przypadku decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Strona skarżąca uznała za błędne przyjęcie, iż pod pojęciem "przepisy odrębne", o którym mowa w art. 56 ustawy mieszczą się przede wszystkim przepisy tego właśnie aktu. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ma bowiem charakter rozstrzygnięcia związanego, co oznacza, że w razie zgodności inwestycji z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz regulacjami odrębnymi nie można odmówić ustalenia jej lokalizacji. Przyjęcie zaś, iż podstawą odmowy ustalenia takiej lokalizacji może być niezgodność z normą niedookreśloną, jaką jest ta zawarta w art.1 ust. 1 pkt 1 ustawy jest sprzeczne ze związanym charakterem przedmiotowej decyzji, bowiem pozostawia organom nieprzewidziany w takim przypadku luz decyzyjny. Zdaniem A., przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mogą wprawdzie stanowić podstawę rozstrzygnięcia odmownego, jednakże niezbędnym wówczas warunkiem jest szczegółowość normy prawnej.

Spółka podniosła, iż w dniu 7 lipca 2010r. weszła w życie ustawa z dnia 7 maja 2010r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675), wedle której uzasadnionym jest dopuszczenie modernizacji oraz lokalizacji nowych instalacji radiokomunikacyjnych telefonii komórkowej – wież, masztów, słupów wolnostojących realizowanych jako konstrukcje wsporcze pod urządzenia telekomunikacyjne i maszty telekomunikacyjne z przeznaczeniem pod infrastrukturę telekomunikacyjną.

Zdaniem Spółki, nie można się zgodzić z twierdzeniem organu, iż lokalizacja stacji bazowej telefonii komórkowej może naruszać interes prawny właścicieli i użytkowników nieruchomości zlokalizowanych w obszarze oddziaływania stacji. W tym zakresie nie doszło bowiem do przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości. Lokalizacja stacji nie wpłynie niekorzystnie na środowisko i zdrowie mieszkańców. Nie spowoduje także zmiany wartości nieruchomości sąsiednich, o ile spełnione zostaną wymagania znajdujące się w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. Nr 192, poz. 1883). Pola elektromagnetyczne o poziomach przekraczających dopuszczalne koncentrują się przed antenami w obszarach praktycznie niedostępnych dla ludności.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn przedstawionych w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 8 września 2010r. strona skarżąca podniosła, iż zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych inwestycja, której dotyczy niniejsza sprawa stanowi infrastrukturę telekomunikacyjną o nieznacznym oddziaływaniu, która w świetle art. 47 tej ustawy nie wymaga wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach.

W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).

Dokonując kontroli we wskazanym wyżej zakresie Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, w tym także z przyczyn, które Sąd uwzględnił z urzędu.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja odmawiająca ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego - stacji bazowej telefonii komórkowej, wydana w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Zgodnie z ogólną zasadą wynikającą z art. 4 tej ustawy, ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku planu miejscowego wydaje się 2 rodzaje rozstrzygnięć - decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzję o warunkach zabudowy. Zgodnie z art. 2 pkt 5 omawianej ustawy przez inwestycję celu publicznego rozumie się działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603, ze zm.).

W doktrynie i orzecznictwie trwały spory co do zakwalifikowania budowy stacji bazowej telefonii komórkowej do inwestycji celu publicznego. Z jednej strony wskazywano, iż realizuje ona cel publiczny, jakim jest budowa i utrzymanie obiektów i urządzeń łączności publicznej, wymieniony w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W pojęciu obiektów i urządzeń łączności publicznej mieszczą się również obiekty i urządzenia telekomunikacji publicznej, o których mowa w ustawie z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800, ze zm.). Choć ustawa ta nie definiuje pojęcia "telekomunikacji publicznej", to wielokrotnie posługuje się zwrotem "publicznie dostępna usługa telekomunikacyjna". (por. T. Grossmann, Pojęcie inwestycji celu publicznego w dziedzinie łączności, Państwo i Prawo 2005/9). W wyroku z dnia 4.10.2005 r., II OSK 495/05 Naczelny Sąd Administracyjny podkreślał, że zniesienie monopolu państwa w dziedzinie telekomunikacji i dopuszczenie różnych podmiotów do wykonywania usług telekomunikacyjnych wymaga nowego podejścia do ustalania treści pojęcia łączności publicznej. Przemiany w regulacji telekomunikacji, cele ustawy, publiczny charakter sieci i usług telekomunikacyjnych i wielość podmiotów, które mogą prowadzić działalność gospodarczą w tej sferze sprawiają, że treść pojęcia łączności publicznej nie może być odnoszona tylko do działalności podmiotów publicznych. Prezentując tego rodzaju poglądy podkreślano, że budowa stacji bazowej telefonii komórkowej służy powstaniu infrastruktury służącej zapewnieniu ogółowi użytkowników sieci telekomunikacyjnej usług telekomunikacyjnych. Nie ma przy tym znaczenia fakt, że budowa tych urządzeń stanowi inwestycję prywatną o charakterze zarobkowym, skoro są to działania stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dostępność ogółowi użytkowników oznacza, że usługi telekomunikacyjne są dostępne nieograniczonej i z góry nieustalonej grupie osób, które spełniając konieczne warunki staną się użytkownikami sieci telekomunikacyjnej, a także użytkownikami sieci innych operatorów, łączących się z siecią tego operatora (wyrok NSA z dnia 25.08.2009 r., II OSK 1276/08, nie publ., wyrok WSA w Białymstoku z dnia 13.04.2010 r., II SA/Bk 82/10, nie publ.).

Reprezentujący drugą grupę poglądów i sprzeciwiający się zaliczeniu budowy stacji bazowej telefonii komórkowej do inwestycji celu publicznego, podkreślali że operatorzy telefonii komórkowej nie realizują celu publicznego jakim jest łączność publiczna. Cel taki mogą realizować wyłącznie podmioty, których ustawowym zadaniem jest prowadzenie działań o znaczeniu lokalnym (gminnym), ponadlokalnym (powiatowym i wojewódzkim) oraz krajowym (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 20.09.2007 r., II SA/Rz 466/07, nie publ.). W zdaniu odrębnym do przytaczanego wyroku NSA z dnia 4.10.2005 r., sędzia E. Mzyk wskazał, że przepisy ustawy Prawo telekomunikacyjne nie nadają operatorom komercyjnym statusu wykonywania łączności publicznej, w odróżnieniu np. od ustawy Prawo pocztowe, która status "operatora publicznego" przyznaje Poczcie Polskiej. Autor zdania odrębnego zwrócił przy tym uwagę na szerszy problem dotyczący wywłaszczenia nieruchomości, dla której wydana została decyzja o lokalizacji celu publicznego, ostrzegając, iż odjęcie prawa własności w taki sposób może naruszać art. 64 ust. 2 Konstytucji RP.

Podzielając tego rodzaju wątpliwości Sąd orzekający w niniejszej sprawie zwraca jednak uwagę na zmiany, jakie zostały wprowadzone do ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ustawą nowelizująca z dnia 24 sierpnia 2007 r. (Dz. U. Nr 173, poz. 1218) w art. 4 dodany został pkt 18 definiujący łączność publiczną, rozumiana jako infrastruktura telekomunikacyjna służąca zapewnieniu publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych w rozumieniu przepisów prawa telekomunikacyjnego. Jednocześnie w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami dodano pkt 6 a), stanowiący, że celem publicznym w rozumieniu tej ustawy jest też budowa i utrzymywanie obiektów oraz pomieszczeń niezbędnych do realizacji obowiązków w zakresie świadczenia przez operatora publicznego powszechnych usług pocztowych, a także innych obiektów i pomieszczeń związanych ze świadczeniem tych usług. Należy przy tym mieć na względzie także przepis art. 2 pkt 31 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. Nr 171, poz. 1800 z późn. zm.).

Zmiany te, tj. wyodrębnienie spośród celów publicznych świadczenia powszechnych usług pocztowych przez operatora publicznego i wprowadzenie definicji łączności publicznej w ocenie Sądu jednoznacznie wskazują na intencje ustawodawcy by za cel publiczny uważać łączność publiczną realizowaną w zakresie telekomunikacji również przez operatorów sieci telefonii komórkowej, co ostatecznie prowadzi do konkluzji, iż w przypadku inwestycji stanowiącej budowę stacji bazowej telefonii komórkowej na terenie, dla którego nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wydawana jest decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Dalszą konsekwencją tych rozważań jest pytanie o możliwość oparcia decyzji odmawiającej ustalenia lokalizacji takiej inwestycji na klauzuli generalnej określonej w art. 1 ust. 2 pkt 1 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zwana dalej także upzp), bowiem na tej właśnie podstawie – z uwagi na naruszenie zasad ładu przestrzennego zdeterminowanego zasadą dobrego sąsiedztwa - odmówiono ustalenia lokalizacji bazy telefonii komórkowej w rozpatrywanej sprawie.

Rozstrzygając tę wątpliwość Sąd podziela dominujący w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, zgodnie z którym przepisy ogólne zawarte w art. 1 ust. 2 upzp, w tym przepis nakazujący uwzględnianie w zagospodarowaniu przestrzennym wymagań ładu przestrzennego, nie mogą samodzielnie stanowić podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego (por. wyroki NSA z dnia 29.01.2010 r., II OSK 220/09, z dnia 10.02.2010 r., II OSK 1737/08, z dnia 16.02.2010 r., II OSK 1862/08, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 13.04.2010 r., II SA/Bk 82/10, wyrok WSA w Łodzi z dnia 16.04.2010 r., II SA/Łd 268/09, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 12.05.2010 r., IV SA/Po 103/10, wyroki WSA w Krakowie z dnia 11.06.2010 r., II SA/Kr 370/10 oraz z dnia 16.06.2010 r., II SA/Kr 1108/09 – wszystkie dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA, a także wyrok NSA z dnia 13.09.2007 r., II OSK 423/07, LEX Nr 384353 oraz wyrok WSA w Lublinie z dnia 18.10.2007 r., II SA/Lu 618/07, LEX nr 394781).

Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na charakter decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zgodnie z art. 54 pkt 2 upzp określa ona warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, w szczególności w zakresie:

- warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego,

- ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej,

- obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji,

- wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich,

- ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych.

W nauce prawa administracyjnego podkreśla się, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ma charakter rozstrzygnięcia związanego (T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze 2004, Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, C.H.Beck, Warszawa,2009), co wynika wyraźnie z art. 56 upzp, stanowiącego, że nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi.

Ustalenie lokalizacji inwestycji uzależnione jest od regulacji prawnych dotyczących projektowanego zamierzenia inwestycyjnego i obszaru, na którym ma ono być realizowane, a organ w decyzji dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych. Sąd przychyla się do poglądu przyjmującego, że pod pojęciem "przepisów odrębnych" należy rozumieć zarówno przepisy innych ustaw, jak i przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, o ile nakładają one w sposób wyraźny jakieś ograniczenia (powoływany wyrok NSA z dnia 16.02.2010 r., II OSK 1862/08). Odmowa ustalenia lokalizacji inwestycji musi się zatem opierać na wyraźnej sprzeczności z takim przepisem, nakładającym expressis verbis jakieś ograniczenie. Nie może być to, jak przyjęły organy w rozpatrywanej sprawie, niezgodność z normą zawartą w art. 1 ust. 2 pkt 1 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ani też jak często się zdarza ustawową definicją ładu przestrzennego określoną w art. 2 pkt 1 tej ustawy. Decyzja lokalizacyjna jest tylko aktem stosowania prawa i organ nie może w niej wprowadzać według własnego uznania samoistnych ograniczeń dla inwestora wyprowadzonych z norm ogólnych zawartych w art. 1 ust. 2 ustawy. W przytoczonym orzecznictwie podkreśla się, że oparcie decyzji negatywnej na klauzuli generalnej, jaką jest ład przestrzenny, jego kształtowanie i ochrona czyniłoby z decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego orzeczenie o charakterze zbliżonym do uznaniowego. Nie oznacza to oczywiście, że przy wydaniu takiej decyzji pomija się kwestie kształtowania i ochrony ładu przestrzennego, ale uwzględnia się je w takim zakresie, jak to nakazują przepisy o charakterze szczególnym regulujące lokalizacje inwestycji celu publicznego. Nawet więc powiązanie wskazywanych przez organ przepisów z art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz art. 54 pkt 2 a i pkt 2 d u.p.z.p. nie daje podstaw do odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Należy również podkreślić, że w przypadku lokalizacji inwestycji celu publicznego nie ma zastosowania wyprowadzona z art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp tzw. reguła dobrego sąsiedztwa, z której wynika obowiązek dostosowania nowej zabudowy do cech zabudowy już istniejącej na danym terenie, przy uwzględnieniu kontynuacji funkcji tej zabudowy.

W ocenie Sądu przepisem odrębnym nie jest także w tym konkretnym przypadku art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t. j. Dz.U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150 z późn. zm.) przytoczenie przez SKO tego przepisu przy uzasadnieniu odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego bez bliższego wyjaśnienia tych okoliczności i bez wskazania, jakie środki zapobiegawcze powinny być zastosowane oraz jakich zaniechano nie wydaje się właściwe. Przepis ten nie może być stosowany jako klauzula blokująca inwestycje co do zasady. Jest on raczej przepisem ogólnym, który nakłada na inwestora obowiązek przedsięwzięcia wszelkich możliwych środków po to by zapobiec w przyszłości możliwym negatywnym skutkom. Jeżeli jednak – jak w tym wypadku – w miejscach dostępnych dla ludności promieniowanie nie przekraczałoby norm przyjętych przez przepisy Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania tych poziomów (Dz.U. Nr 192, poz. 1883), to brak możliwości postawienia inwestorowi zarzutów w tym przedmiocie. W aktach administracyjnych znajduje się przedstawiona przez inwestora Analiza środowiskowa, która według Sądu nie daje podstaw do formułowania ustaleń, jakie zaprezentował organ. Według niej pole elektromagnetyczne przekraczające dopuszczalne wartości będą występowały na dużych wysokościach w wolnej przestrzeni, tzn. w miejscach niedostępnych dla ludności. Konieczne w tej sytuacji jest dokonanie przez organ niezbędnych ustaleń w oparciu o przeprowadzone dowody, a także rozpatrzenie zebranego materiału dowodowego.

Reasumując Sąd stwierdza, że odmowa ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oparta na klauzuli generalnej z art. 1 ust. 2 upzp, bez wskazania przepisów szczególnych, które uniemożliwiałyby na danym terenie lokowanie tego rodzaju inwestycji, narusza prawo materialne – art. 1 ust. 2 upzp oraz art. 56 upzp, co uzasadnia uwzględnienie skargi.

Nie będąc związanym jej granicami Sąd zwraca jeszcze uwagę na istotną kwestię natury proceduralnej, która została pominięta w toku postępowania przed organami. Z akt administracyjnych sprawy nie wynika, czy planowana budowa stacji bazowej telefonii komórkowej przy ul. K. w R. jest inwestycją o znaczeniu lokalnym czy ponadlokalnym w rozumieniu art. 51 ust. 1 upzp. Okoliczność ta nie była w ogóle przedmiotem ustaleń ani rozważań organów, a jest to kwestia niezwykle istotna. W przypadku bowiem inwestycji celu publicznego o znaczeniu krajowym i wojewódzkim konieczne jest uzgodnienie decyzji lokalizacyjnej z marszałkiem województwa (art. 51 ust. 1 pkt 1).

Istotna dla rozstrzygnięcia była jeszcze jedna kwestia. W aktach postępowania administracyjnego znajduje się projekt decyzji organu I instancji sporządzony przez mgr Z. M. z pieczęcią wyżej wymienionej o treści "wpis do Izby Urbanistów nr [...]". Sąd zauważa, iż zgodnie z art. 50 ust. 4 upzp sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów lub architektów. Posiadanie stosownych uprawnień oraz wpis na listę właściwej izby urbanistów nie znalazło żadnego potwierdzenia w aktach administracyjnych. Tymczasem zarówno w doktrynie /m. in. T. Bąkowski, teza 6 do art. 50, [w:] Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze 2004/ jak i w orzecznictwie /m. in. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 27.03.2008 r., sygn. II SA/Gd 574/07 – LEX nr 486527/ wyrażane są jednoznaczne poglądy, iż zarówno autorstwo urbanisty lub architekta w zakresie projektu decyzji, jak i dowód potwierdzający członkostwo takiej osoby w samorządzie urbanistów lub architektów powinny być udokumentowane w aktach sprawy.

Ponadto organ nie poparł stosownym postępowaniem dowodowym twierdzeń, że realizacja inwestycji wpłynie na zablokowanie zabudowy mieszkaniowej i usługowej na działkach sąsiednich. Dodatkowo odwołanie się do wydanych dwóch decyzji o warunkach zabudowy dotyczących nieruchomości w sąsiedztwie nie może mieć także znaczenia przesądzającego choćby z uwagi na przepis art. 63 u.p.z.p.

Powyższe powoduje, że zasadny jest w takiej sytuacji zarzut naruszenia art. 77 § 1 k.p.a., a dodatkowo wystąpiło naruszenie art. 7 k.p.a.

Organy powinny więc uzupełnić postępowanie w zakresie wyżej wskazanym poprzez ustalenie czy inwestycja celu publicznego jest inwestycją o znaczeniu krajowym, wojewódzkim, powiatowym czy gminnym, ustalić czy istnieją przepisy odrębne, które nie pozwalają na lokalizację inwestycji we wnioskowanym miejscu oraz udokumentować w stosowny sposób fakt sporządzenia projektu decyzji o ustaleniu decyzji lokalizacji celu publicznego przez osobę, o której mowa w art. 50 ust. 4 upzp i jej przynależność do właściwego samorządu.

Biorąc to wszystko pod uwagę zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają wyżej wskazane przepisy prawa materialnego oraz przepisy postępowania, w tym także art. 7 k.p.a. w sposób dający podstawę do ich uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. 135 § P.p.s.a. Wskazania co do dalszego postępowania zostały zaprezentowane wyżej.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. Na koszty te składają się: wpis od skargi, wynagrodzenie pełnomocnika – radcy prawnego stosowne do § 14 ust. 2 pkt 1 c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych... (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 z późn. zm.) oraz 17 zł opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.