Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 769/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2012-02-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we W w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Julia Szczygielska Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Protokolant: Patrycja Kikosicka-Jędrzejczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 lutego 2012 r. sprawy ze skargi A sp. jawna na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu natychmiastowego wstrzymania wywożenia odpadów na działkę i usunięcie ich z miejsca nieprzeznaczonego do składowania i magazynowania odpadów. oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 26 maja 2011 r. Wójt Gminy Ż nakazał firmie A Spółka jawna z siedzibą we Wrocławiu – jako właścicielowi odpadów o kodzie 170101, 170102 i 170504 - natychmiastowe wstrzymanie wywożenia na działkę nr [...], obręb K – K wskazanych odpadów, a następnie ich usunięcie w terminie 14 dni od dnia otrzymania decyzji.

W odwołaniu od powyższej decyzji Spółka jawna wniosła o jej uchylenie w całości, ewentualnie o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Odwołujący się wskazali na naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 77 § 1, art. 79 i art. 81 k.p.a. – przez niezebranie w sposób wyczerpujący i nierozpatrzenie w sposób prawidłowy materiału dowodowego, wykonanie oględzin nieruchomości bez udziału zainteresowanego podmiotu który nie został o tych oględzinach powiadomiony co najmniej 7 dni naprzód, bez zapewnienia stronie możliwości wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego i pomimo tego uznanie okoliczności za udowodnione. Organowi pierwszej instancji zarzucono również naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 34 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 36 ustawy o odpadach. Zdaniem Spółki jest ona bowiem uprawniona do wywozu odpadów na działkę nr [...] stanowiącą miejsce magazynowania i składowania odpadów o podanych wcześniej kodach. W tym względzie strona powołała się na decyzję Marszałka Województwa Dolnośląskiego z dnia 27 października 2010 r. zatwierdzającą program gospodarski odpadami oraz na umowę z D P zawartą 23 maja 2010 r. na mocy której przekazano mu do utwardzenia powierzchni odpady pochodzące z prac budowlanych. Uprawnienie do takiego działania wywodzono z art. 33 ust. 1 ww. ustawy. Natomiast naruszenie przepisu art. 36 uzasadniono prowadzeniem ewidencji odpadów zgodnie z katalogiem odpadów i listą odpadów niebezpiecznych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu decyzją z dnia [...] r. ([...]) uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Jako podstawę rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 7, art. 10, art. 67 § 2 pkt 2 i 3, art. 77 § 1, art. 80 i 81 k.p.a., oraz przepis art. 34 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach.

W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że decyzja organu pierwszej instancji podjęta została przede wszystkim z naruszeniem art. 7, art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 85 w związku z art. 10 i art. 28 k.p.a.

Stanowiący materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia przepis art. 34 ustawy o odpadach, zobowiązuje bowiem wójta (burmistrza, prezydenta) do nakazania – drodze decyzji - posiadaczowi odpadów usunięcia odpadów składowanych lub magazynowanych w miejscach do tego nieprzeznaczonych wraz ze wskazaniem sposobu wykonania tej decyzji. Stosownie do art. 3 ust. 3 pkt 13 tej ustawy przez posiadacza odpadów rozumienie się każdego, kto faktycznie włada odpadami (wytwórcę odpadów, inną osobę fizyczną, osobę prawną lub jednostkę organizacyjną), z wyłączeniem prowadzącego działalność w zakresie transportu odpadów, przy czym domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Natomiast według art. 3 pkt 44 ustawy – Prawo ochrony środowiska, przez władającego powierzchnią ziemi, rozumie się właściciela nieruchomości, a jeżeli w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne ujawniono inny podmiot władający gruntem – podmiot ujawniony jako władający. Przytaczając powyższe regulacje Kolegium wskazało na wynikające z nich domniemanie faktyczne, że posiadacz lub dzierżyciel nieruchomości na której znalazł się odpad, staje się automatycznie domniemanym posiadaczem odpadu. Takie domniemanie jest jednak niewystarczające dla nałożenia obowiązku publicznoprawnego, dlatego konieczne jest przeprowadzenie postępowania dowodowego dla wykazania władztwa nad opadem. Jeżeli nie można wskazać faktycznie władającego odpadem przyjmuje się domniemanie prawne, że posiadaczem odpadów jest władający powierzchnią ziemi.

Organ odwoławczy wskazał dalej, że każde postępowanie administracyjne – o ile nie ma regulacji szczególnych – powinno być prowadzone zgodnie z przepisami k.p.a. Bezbłędne stosowanie przepisów procesowych wpływa na zasadność ustalenia stanu faktycznego sprawy, a to pozwala ocenić trafność zastosowanych w sprawie norm prawa materialnego. I tak, po wszczęciu postępowania z urzędu (jak w przypadku art. 34 ustawy o odpadach) organ winien ustalić katalog stron postępowania a następnie zawiadomić wszystkie strony o wszczęciu postępowania, podając jego przedmiot i wskazując na uprawnienie stron do czynnego w nim uczestnictwa (art. 61 § 4 i art. 28 k.p.a.). Następnie powinien przeprowadzić czynności dowodowe w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy, stosując się do wymogów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Kolegium zaznaczyło, że ustalenia faktyczne organu nie mogą ograniczyć się tylko do notatki służbowej. Wewnętrzna notatka nie stanowi w postępowaniu administracyjnym dowodu, gdyż czynności procesowe należy przeprowadzać z udziałem strony. Z czynności takich jak oględziny – mających niewątpliwie istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy – sporządza się protokół spełniający wymagania art. 68 § 1 i § 2 k.p.a. Podjęcie rozstrzygnięcia na podstawie protokołu z którym strona nie została zapoznana i którego nie przedstawiono jej do podopisu stanowi naruszenie nie tylko art. 10 § 1 k.p.a., art. 68 § 1 i § 2 i art. 71 k.p.a. lecz również art. 8 k.p.a. Istotny wpływ na wynik sprawy ma również naruszenie przez organ przepisu art. 79 § 1 k.p.a., który nakazuje zawiadomić strony o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z oględzin lub świadków, co najmniej na siedem dni wcześniej. Wreszcie, po zakończeniu czynności dowodowych organ zobligowany jest – stosownie do art. 81 k.p.a. w związku z art. 10 § 1 k.p.a. – umożliwić stronom postępowania wypowiedzenie się co do zgromadzonego materiału dowodowego. W przeciwnym wypadku okoliczność faktyczna nie być uznana za udowodnioną.

W ocenie Kolegium, w niniejszej sprawie, przedstawione wyżej zasady postępowania i normujące je przepisy k.p.a. nie były w postępowaniu pierwszoinstacyjnym przestrzegane, co doprowadziło do wydania decyzji bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Takie uchybienie nie może być sanowane w postępowaniu odwoławczym, gdyż prowadziłoby to naruszenia zasady dwuinstancyjności. Kolegium wskazało, że organ pierwszej instancji wszczął postępowanie już w dniu 14 lutego 2011 r. czynnościami podjętymi wobec Spółki jawnej i D P (właściciela działki nr [...]) kierując do niego pismo z żądaniem zaprzestania nawożenia ziemi i podnoszenia terenu bez odpowiednich decyzji. Z akt sprawy wynika zatem, że stronami i posiadaczami odpadów – w rozumieniu art. 3 pkt 13 ustawy o odpadach - zobowiązanymi do ich usunięcia są zarówno Spółka jawna jak i D P, który już przed zawarciem umowy z dnia 23 maja 2011 r. zgodził się na przyjmowanie odpadów i składowanie ich na gruntach rolnych, do rzekomego utwardzenia powierzchni działki. W dniu 14 lutego 2011 r. pracownicy Urzędu Gminy sporządzili bez udziału stron "protokół", w którym stwierdzili fakt nawożenia ziemi i jej wyrównywania na działce nr [...]. Organ odwoławczy, zaznaczył jednak, że dokument ten ma wartość tylko notatki służbowej. Pracownicy Urzędu Gminy przeprowadzili również rozmowę z Prezesem Spółki, który po pouczeniu o konieczności uzyskania decyzji, oświadczył, że zaprzestaje prac. Dalsze czynności (tj. wydanie decyzji z dnia 26 maja 2011 r.) organ pierwszej instancji podjął – jak wynika z notatki służbowej z dnia 25 maja 2011r. - na skutek skarg osób zamieszkałych w sąsiedztwie działki nr [...], wyrażających obawy, że podjęte ponownie na tej działce prace związane z nawożeniem i wyrównywaniem ziemi, spowodują zmianę stanu wód na gruncie prowadzącą do podtopienia ich domu.

W dalszej części uzasadnienia Kolegium zawarło rozważania dotyczące zasadności argumentacji zawartej w odwołaniu w związku z zarzutem naruszenia prawa materialnego wskazując, że odwołujący się bezpodstawne uważają, że decyzja organu pierwszej instancji pozostaje w oczywistej sprzeczności z decyzją Marszałka Województwa Dolnośląskiego z dnia 27 października 2010 r. Ta ostatnia nie zezwala bowiem na degradację gruntów rolnych przez zasypanie ich odpadami, ani na podwyższanie poziomu gruntów zmieniających stosunki wodne i mogące szkodliwie oddziaływać na grunty sąsiednie. Decyzja Marszałka zatwierdza program gospodarki odpadami powstałymi w wyniku prowadzonych usług budowy, rozbiórki, remontów, konserwacji i napraw lecz nie uprawnia przedsiębiorcy, ani D P, do zbierania, składowania lub magazynowania odpadów na jakimkolwiek terenie, a tym bardziej na gruntach rolnych (które zdaniem organu stanowi działka nr [...]) pod pozorem utwardzenia gruntów, ze skutkami wysoce dla tych gruntów niekorzystnymi. Kolegium podkreśliło, że powierzchnia ziemi i jej ukształtowanie podlega ochronie prawnej unormowanej szeregiem ustaw. Wytwórca odpadów z rozbiórek, remontów lub budowy budynków, może je magazynować w miejscu wytwarzania. Odzysk odpadów tej grupy jest możliwy na podstawie zezwolenia starosty przede wszystkim do wypełnienia terenów niekorzystnie przekształconych tj. wyrobisk i zapadlisk. Odpady tego rodzaju mogą być użyte do utwardzenia powierzchni gruntów do których posiadacz ma tytuł prawny, jak drogi place budowlane, parkingi itp., w miejscach zgodnych z planem miejscowym gminy lub z decyzją wójta gminy określającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, bez zakłócania stanu wody na gruncie, po zgłoszeniu zgodnie z prawem budowlanym i przy zachowaniu innych warunków określonych w załączniku do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 19 grudnia 2008 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie listy rodzajów odpadów, które posiadacz odpadów może przekazywać osobom fizycznym lub jednostkom organizacyjnym niebędącym przedsiębiorcami oraz dopuszczalnych metod ich odzysku. Po analizie art. 33 ustawy o odpadach Kolegium stwierdziło, że przez użyte w decyzji Marszałka i w załączniku do powołanego wyżej rozporządzenia wyrazy "utwardzenie powierzchni gruntu", należy rozumieć zamierzone wykonanie budowli na działce budowlanej w miejscu zgodnym z gminnym planem zabudowy i zagospodarowania terenu lub na podstawie wydanej w tym celu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, a następnie zgłoszenie organowi architektoniczno – budowlanemu zamiaru robót i przyjęcie przez organ zgłoszenia bez sprzeciwu (na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane). W konkluzji powyższych wywodów Kolegium zwróciło uwagę, że Spółka jawna oraz właściciel gruntu, działali wbrew przepisom art. 15 ust. 5 i innych ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych; nakazowi art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane; zakazom art. 29 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne; art. 101 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska oraz warunkom określonym w przywołanym wyżej rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 19 grudnia 2008 r.

Reasumując, organ odwoławczy stwierdził, że opisane wyżej okoliczności faktyczne i prawne spowodowały konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Zalecił również, aby przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ pierwszej instancji zapewnił udział w postępowaniu wszystkim stronom, a w razie potrzeby oględzin gruntów wezwał do udziału wszystkie strony tak aby stosowanie do art. 79 k.p.a. zawiadomienia otrzymały przynajmniej na 7 dni przed wyznaczonym terminem. Przed wydaniem decyzji organ winien natomiast umożliwić stronom zapoznanie się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i wypowiedzenie się do protokołu, według wymogów art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem Spółka jawna A z siedzibą we Wrocławiu, reprezentowana przez pełnomocnika, w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz decyzji organu pierwszej instancji zarzucając obu decyzjom:

- naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. przepisu art. 28 w związku z art.62, art. 7, art. 8, art. 77, art. 80, art. 136, art. 138 § 2, art. 139 oraz art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego;

- naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 ust. 3 ustawy o odpadach; ustawy 29 ust. 1 i ust. 2 ustawy – Prawo wodne; art. 15 ust. 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych; art. 101 pkt 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska; załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie listy rodzajów odpadów , które posiadacz odpadów może przekazywać osobom fizycznym lub jednostkom organizacyjnym niebędącym przedsiębiorcami oraz dopuszczalnych metod odzysku; art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane.

Argumentując powyższe zarzuty autor skargi w pierwszym rzędzie wskazał na brak legitymacji biernej skarżącego oraz bezprzedmiotowość postępowania, które winno być wobec niego umorzone. U podstaw tej argumentacji legło założenie, że Spółka nie jest właścicielem działki nr [...], nie posiada ani też nie gospodaruje odpadami znajdującymi się na tej działce. Spółka przekazała odpady D P na podstawie umowy z dnia 2 maja 2011 r. o przekazaniu odpadów, w celu wykorzystania ich na potrzeby własne tej osoby, zgodnie z programem gospodarowania odpadami zatwierdzonym decyzją Marszałka Województwa Dolnośląskiego z dnia 21 czerwca 2006 r. W ocenie skarżącej orzekanie wobec niej o obowiązku zaprzestania magazynowania i składowania odpadów na działce nr [...] oraz podejmowania innych czynności na tej działce jest bezprzedmiotowe, skoro w związku z zawarciem wskazanej wcześniej umowy, nie włada faktycznie odpadami a w chwili wydania decyzji, co najmniej od miesiąca nie przekazywała właścicielowi działki odpadów. W związku z powyższym skarżąca nie może być uznana za adresata normy zawartej w art. 34 ustawy o odpadach.

W dalszych wywodach wskazano, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję organu pierwszej instancji ze względu na niedokonanie przez ten organ w sposób prawidłowy koniecznych ustaleń faktycznych, pozwalających na rozstrzygnięcie sprawy. Jednocześnie jednak organ drugiej instancji – pomimo wskazanych istotnych braków postępowania wyjaśniającej w pierwszej instancji – nie przeprowadzając żadnego postępowania dowodowego, dokonał własnych ustaleń faktycznych w sprawie i przyjął, że skarżąca Spółka oraz D P swoim zachowaniem, składując i przetwarzając odpady (w ramach dozwolonego odzysku) naruszają oprócz ustawy o odpadach, również inne przepisy prawa materialnego jak ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, Prawo wodne, Prawo ochrony środowiska, Prawo budowlane oraz warunki określone w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 19 grudnia 2008 r. Przyjęcie szeregu niekorzystnych ustaleń przez organ odwoławczy pomimo nieprzeprowadzenia w tym względzie postępowania wyjaśniającego, z pominięciem stron (w tym D P), w okolicznościach niniejszej sprawy prowadzi – zdaniem skarżącej - do naruszenia wyliczonych wyżej przepisów prawa procesowego dotyczących postępowania dowodowego (art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 k.p.a.). Spółka uważa, że organ odwoławczy swoim działaniem nie tylko naruszył przywołane wyżej przepisy (co obszernie argumentuje), ale również zasugerował kierowanie się przez organ pierwszej instancji stanem faktycznym ustalonym przez organ odwoławczy w ramach instytucji wytycznych co do dalszego postępowania. Kolegium naruszyło też art. 136 k.p.a., gdyż pomimo wadliwości postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji, nie uzupełniło we własnym zakresie postępowania dowodowego, zamierzając dokonać własnych ustaleń faktycznych. Pomimo, że wszczęcie postępowania przez organ pierwszej instancji nastąpiło wyłącznie na podstawie art. 34 ustawy o odpadach, organ odwoławczy wskazał na rzekome naruszenie przez skarżącą i właściciela gruntu szeregu innych przepisów prawa materialnego, co skarżąca traktuje jako dowolną (nie popartą żadnymi ustaleniami faktycznymi) zmianę kwalifikacji prawnej i zakresu stanu faktycznego przez organ odwoławczy. Z podobnymi okolicznościami skarżąca wiąże zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. wskazując, że Kolegium wydając decyzję kasacyjną w istocie samo ustaliło stan faktyczny sprawy, zamiast wskazać organowi pierwszej instancji jakie okoliczności powinien brać pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W rezultacie organ wydał decyzję na niekorzyść strony odwołującej się – w związku z treścią uzasadnienia i poczynienia w ramach wytycznych dla organu pierwszej instancji szeregu dowolnych i nieudowodnionych ustaleń faktycznych rażąco niekorzystnych dla strony. W konsekwencji zaskarżona decyzja uchybia również art. 107 k.p.a.

Zdaniem skarżącego, wobec naruszenia całego szeregu wskazanych wyżej przepisów postępowania administracyjnego i dokonanych w związku z tym błędnych ustaleń faktycznych, organ odwoławczy naruszył też przytoczone w skardze przepisy prawa materialnego dokonując ich błędnej wykładni, skutkującej niewłaściwym zastosowaniem.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu wniosło o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).

Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje zapadłe w toku postępowania administracyjnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwana dalej u.p.p.s.a. - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) i z taką kontrolą mamy do czynienia w sprawie niniejszej.

Jak wynika z akt administracyjnych dołączonych do odpowiedzi na skargę, przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu uchylająca decyzję organu pierwszej instancji i przekazująca sprawę usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania, do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji.

Na wstępie rozważań wskazać należy, że zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. który stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Kontrola legalności zaskarżonej decyzji wymaga zatem rozważenia, czy orzekając o uchyleniu kwestionowanej decyzji i przekazaniu sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, organ odwoławczy nie naruszył art. 138 § 2 k.p.a.

Nie ulega wątpliwości, że dopuszczalność wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. wymaga wystąpienia dwóch przesłanek łącznie, tj. konieczności ustalenia przez organ odwoławczy, że postępowanie przed organem pierwszej instancji prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania, przy jednoczesnym stwierdzeniu, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Oznacza to, że wyznaczenie dopuszczalności zakończenia postępowania odwoławczego w sposób kasacyjny, wymaga wykazania naruszenia przepisów postępowania, którego następstwem jest niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez których nie można jej rozpoznać.

W ocenie Sądu, naruszenie wskazanych w decyzji organu odwoławczego (zarówno w rozstrzygnięciu jak i w uzasadnieniu) przepisów postępowania – art. 7, art. 77, art. 10, art. 67, art. 80, art. 81, art. 85 k.p.a. - spowodowało skutek niewyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy, mających dla podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia istotne znaczenie.

Akta postępowania pierwszoinstancyjnego wskazują, że organ gminy nałożył na skarżącą spółkę obowiązek usunięcia odpadów z działki nr [...] bez zgromadzenia materiału dowodowego pozwalającego na zgodne z rzeczywistością ustalenie stanu faktycznego sprawy. Jak trafnie wytknęło Kolegium, naruszenie przez organ pierwszej instancji przepisów dotyczących wszczęcia postępowania administracyjnego, przeprowadzania oględzin, sporządzania protokołów z oględzin oraz zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, dyskredytuje w sensie procesowym, wszelkie działania organu pierwszej instancji poprzedzające wydaną przez ten organ decyzję a w konsekwencji prawidłowość samej decyzji. Przyjąć wręcz należało, że Wójt Gminy Ż obciążył skarżącą spółkę obowiązkami wynikającymi z art. 34 ustawy o odpadach – praktycznie bez przeprowadzenia żadnego postępowania wyjaśniającego i bez wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy.

Tymczasem zakres niezbędnych ustaleń stanu faktycznego sprawy wynika z hipotezy normy prawa materialnego znajdującej zastosowanie w konkretnym przypadku. Pośrednio zatem hipoteza normy wpływa na kierunek poszukiwań w sferze dowodów koniecznych dla ustalenia czy przesłanki zapisane w hipotezie normy zostały spełnione.

W niniejszej sprawie podstawą prawnomaterialną rozstrzygnięcia jest przepis art. 34 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz.U z 2007 r., Nr 39, poz.251 z późn. zm.) Według tego przepisu "wójt, burmistrz, prezydent w drodze decyzji nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania, wskazując sposób wykonania tej decyzji". Oznacza to, że w każdym przypadku stwierdzenia składowania lub magazynowania odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym, właściwy organ zobligowany jest do zastosowania środka nadzwyczajnego w postaci decyzji nakazującej usunięcie odpadów. Jednakże dla właściwego zastosowania omawianej normy, konieczne jest uprzednie ustalenie i wykazanie wszystkich elementów podmiotowych i przedmiotowych sprawy. To zaś wymaga zbadania i wyjaśnienia okoliczności faktycznych niezbędnych dla prawidłowego odkodowania zapisanego w tej normie hipotetycznego stanu faktycznego. Przed podjęciem czynności orzeczniczej organ pierwszej instancji winien zatem – prowadząc postępowanie wyjaśniające w sposób zgodny z przepisami prawa procesowego – ustalić, czy mamy do czynienia z odpadami objętymi przepisami ustawy o odpadach, kto jest posiadaczem odpadów w rozumieniu przepisów tej ustawy, czy nieruchomość na której są one składowane lub magazynowe jest czy nie jest przeznaczona do tego celu. W ocenie Sądu wskazane wyżej elementy nie zostały w niniejszej sprawie bezspornie wyjaśnione a organ pierwszej instancji nie podjął dla ich wyjaśnienia czynności prawem nakazanych.

Słusznie Kolegium zaznaczyło, że prowadząc postępowanie administracyjne organ pierwszej instancji zobowiązany był na wstępie ustalić strony postępowania i zawiadomić je o wszczęciu z urzędu postępowania określając jego przedmiot (art. 61 § 1 i § 4 k.p.a.). Natomiast w toku postępowania organ ten związany był przede wszystkim zasadą praworządności zawartą w art. 6 k.p.a. i w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, która wymaga bezwzględnej zgodności z prawem każdej czynności procesowej. W ścisłym związku z przywołaną wyżej zasadą praworządności pozostaje zasada prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.). W doktrynie podkreśla się wynikający z tej zasady obowiązek organów administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa (W Dawidowicz - "Ogólne postępowanie administracyjne", s.108). Z zasady prawdy obiektywnej wynika dla organu prowadzącego postępowanie administracyjne obowiązek określenia z urzędu jakie dowody są niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz obowiązek przeprowadzenia z tych dowodów z urzędu. Zarówno przy przeprowadzaniu dowodów, jak też w toku całego postępowania organ, zobligowany jest przestrzegać gwarancji procesowych stron postępowania, wynikających z ogólnej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a.). Strona musi być więc zawiadomiona o wszczęciu postępowania i ma prawo do uczestniczenia w jego każdym etapie, w tym również przy przeprowadzaniu istotnych dla sprawy dowodów. Prawo to wzmacniają szczegółowe uregulowania dotyczące zasad przeprowadzania postępowania dowodowego zawarte w art. 78, art. 79 czy wreszcie art. 81 k.p.a. Ten ostatni przepis pozwala uznać daną okoliczność za udowodnioną jeżeli strona miała możliwość wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Przed wydaniem decyzji stronie należy umożliwić wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W myśl art. 77 k.p.a. organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, tak aby ustalony stan faktyczny zgodny był z rzeczywistością. To czy dana okoliczność została udowodniona, można zaś ocenić jedynie na podstawie całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.).

Bezsprzecznie organ pierwszej instancji nie zastosował się do przedstawionych wyżej wymogów procesowych. Brak bowiem w aktach skierowanego do stron postępowania zawiadomienia o wszczęciu postępowania. Strony nie zostały też zawiadomione o przeprowadzaniu oględzin a w konsekwencji w czynności tej nie brały udziału. Uchybienie w tym zakresie rodzi istotne konsekwencje procesowego, gdyż w zaistniałej sytuacji nie można uznać aby taki dowód – w niniejszej sprawie mający istotne znaczenie - został w ogóle przeprowadzony. Stronom nie zapewniono również możliwości ustosunkowania się do zebranych materiałów jak też końcowego wypowiedzenia w sprawie przed wydaniem decyzji dla obrony swoich praw. Powyższe fakty świadczą o tym, że organ pierwszej instancji nie tylko naruszył zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu ale również nie zgromadził w sprawie wszystkich koniecznych dla jej rozpatrzenia dowodów i nie wyjaśnił okoliczności faktycznych istotnych dla prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego.

W świetle przytoczonych uwag prawidłowość rozstrzygnięcia kasacyjnego podjętego przez Kolegium nie budzi wątpliwości. Organ odwoławczy prawidłowo wskazał bowiem na przepisy prawa procesowego które zostały naruszone, w następstwie czego nie zostały wyjaśnione okoliczności faktyczne sprawy mające istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Jeżeli dla rozstrzygnięcia sprawy konieczne jest ponowienie czynności procesowych w całości lub w znacznym zakresie, przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w tym względzie i wydanie na tej podstawie rozstrzygnięcia merytorycznego, prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania sformułowanej w art. 15 k.p.a. Wprawdzie organ odwoławczy obowiązany jest do rozstrzygnięcia sprawy, niemniej zakres kompetencji przyznanych temu organowi musi być oceniany przy uwzględnieniu dyspozycji art. 136 k.p.a. Z tego przepisu wynika zaś jednoznacznie, że nie może on przeprowadzić w całości postępowania dowodowego a jedynie postępowanie uzupełniające. Gdy zostanie stwierdzona konieczność poczynienia dalej idących ustaleń faktycznych lub podjęcia czynności procesowych mających istotny wpływ na wynik sprawy, organ odwoławczy może tylko skierować sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji aby zagwarantować stronie prawo do dwukrotnej oceny materiału dowodowego i dwukrotnego rozpatrzenia sprawy. W sytuacji procesowej jaka zaistniała w niniejszej sprawie nie doszło do wyjaśnienia sprawy jeśli nie w całości to na pewno znacznego jej zakresu, co uzasadniało podjęcie przez Kolegium kasacyjnego rozstrzygnięcia.

Przedstawiona w skardze argumentacja wskazuje, że okoliczności związanych z naruszeniem przez organ pierwszej instancji przepisów prawa procesowego powodującym niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy strona skarżąca w istocie nie kwestionuje. Zarzuty skargi zmierzają natomiast w kierunku wykazania, że: po pierwsze nie powinna być w ogóle wydana decyzja kasacyjna lecz decyzja prowadząca do umorzenia postępowania względem skarżącej Spółki (co możliwe byłoby jedynie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), po drugie wadliwe jest uzasadnienie zaskarżonej decyzji, gdyż Kolegium zawarło w nim niekorzystne dla skarżącej i właściciela nieruchomości oceny prawne i sugestie co do naruszenia przez te podmioty przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, prawo wodne czy też prawo ochrony środowiska i prawo budowlane, ukierunkowujące organ pierwszej instancji na wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie naruszenia tych przepisów – co więcej oceny te organ odwoławczy sformułował bez przeprowadzenia w tym względzie jakiegokolwiek postępowania dowodowego; po trzecie naruszono z tego względu art. 138 § 2 k.p.a. i wydano decyzję niekorzystną dla strony odwołującej się a więc z naruszeniem art. 139 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutów skargi podnieść należy, że organ odwoławczy nie mógł w okolicznościach niniejszej sprawy wydać innej decyzji niż decyzja kasacyjna – co zostało już wcześniej wykazane. W szczególności nie mógł wydać decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i umarzającej postępowanie przed tym organem ze względu na brak legitymacji procesowej skarżącej. Przed organem pierwszej instancji toczy się bowiem postępowanie w konkretnej sprawie (w tym przypadku w sprawie nałożenia obowiązku usunięcia odpadów składowanych w miejscu do tego nieprzeznaczonym) i umorzenie objęłoby wówczas całość tego postępowania, pomimo, że stan faktyczny sprawy nie został dostatecznie wyjaśniony. Odrębną kwestią jest natomiast to, czy strona skarżąca może być adresatem obowiązków nałożonych decyzją wydaną na podstawie art. 34 ustawy o odpadach. Ta kwestia powinna być oceniona dopiero po prawidłowo i wszechstronnie przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym przed organami administracji i temu celowi służy właśnie wydanie kasacyjnego rozstrzygnięcia. Jeżeli postępowanie przed organem pierwszej instancji nie zostało w istocie przeprowadzone, ani organ odwoławczy, ani tym bardziej Sąd, nie ma podstaw do orzekania co do meritum sprawy.

Należy zgodzić się natomiast z zarzutem strony skarżącej wskazującym na wadliwość uzasadnienia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Wadliwość ta nie obejmuje jednak całości uzasadnienia ale tylko tę jego część, w której organ formułuje oceny prawne w kontekście naruszenia przez Spółkę oraz przez właściciela nieruchomości, podanych w skardze przepisów prawa materialnego. Oceny te uznać należy za zbędne, w większości nie mające znaczenia dla przedmiotu niniejszego postępowania i przedwczesne. Zdaniem Sądu, wskazana wadliwość nie ma jednak istotnego wpływu na prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia. Skutkiem zaskarżonej decyzji jest bowiem obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ pierwszej instancji, przy czym organ ten nie jest związany poglądem prawnym wyrażonym w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej. Z treści art. 138 § 2 k.p.a. –również po nowelizacji która weszła w życie z dniem 11 kwietnia 2011 r. – nie wynika bowiem aby organ pierwszej instancji był związany poglądami prawnymi wyrażonymi w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej, ani też aby organ drugiej instancji był uprawniony do udzielania wskazówek organowi pierwszej instancji odnośnie merytorycznego załatwienia sprawy. Skoro organ pierwszej instancji ma prowadzić na nowo postępowanie, to jego wynik będzie uzależniony od przyszłych ustaleń faktycznych i oceny prawnej dokonywanej na ich podstawie. Nawet zatem w przypadku, gdy organ odwoławczy uchylając decyzję formułuje oceny prawnomaterialne, to mogą one odnosić się tylko do dotychczasowego stanu faktycznego sprawy i podnoszonych na tym tle zarzutów, natomiast po ponownym przeprowadzeniu postępowania, w świetle nowych ustaleń faktycznych, mogą być i najczęściej są pozbawione jakiegokolwiek znaczenia (por. NSA w wyroku z dnia 12 października 2011 r., II OSK 1424/10 i z dnia 26 października 2010 r. II OSK 1644/09, CBOSA nsa.gov.pl). Zauważyć również trzeba, że Kolegium wyrażając poglądy prawne zawarte w uzasadnieniu decyzji nie dokonywało własnych ustaleń faktycznych lecz opierało się na dotychczasowym stanie sprawy wynikającym z akt przedstawionych przez organ pierwszej instancji, co potwierdza, że wyrażone w tym zakresie oceny, przy nowym stanie faktycznym, mogą okazać się nieaktualne. Podnieść wreszcie należy, że wypowiedzi co do ewentualnego naruszenia przez skarżącą przepisów innych ustaw (jak ustawy prawo ochrony środowiska, ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, prawo wodne, prawo budowane) pozostają bez znaczenia dla rozstrzygnięcia w sprawie prowadzanej na podstawie art. 34 ustawy o odpadach. Tego typu uwagi nie mają zatem istotnego wpływu na przedmiot niniejszej sprawy i nie stanowią bezpośredniej ingerencji organu co do sposobu jej załatwienia. Kolegium nie zmieniło również kalifikacji prawnej rozstrzygnięcia, gdyż jego orzeczenie – co wynika wprost z rozstrzygnięcia decyzji – podjęte zostało w tym samym przedmiocie w którym orzekał organ pierwszej instancji. Nie można wykluczyć, na co zwraca uwagę strona skarżąca, że uwagi te mogą być odebrane przez organ pierwszej instancji jako kwalifikacja do wszczęcia z urzędu postępowania na podstawie wskazanych przez Kolegium przepisów prawa materialnego, co jednak nie podważa prawidłowości rozstrzygnięcia w oparciu o przepis art. 138 § 2 k.p.a. Natomiast to czy zostaną wszczęte postępowania na podstawie przepisów innych ustaw wskazanych przez Kolegium, uzależnione jest nie od poglądów Kolegium w tym zakresie ale od oceny właściwego w tym względzie organu.

Kolegium w zaskarżonej decyzji opisało jak powinno wyglądać prawidłowo prowadzone postępowanie wyjaśniające, udzielając w końcowej części wywodów wskazówek organowi pierwszej instancji jakie okoliczności powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Natomiast sam sposób przeprowadzania postępowania wyjaśniającego oraz ocena zebranych dowodów - a w konsekwencji zastosowanie przepisów prawa materialnego - należy do wyłącznej kompetencji organu pierwszej instancji.

Nie można też podzielić zarzutu naruszenia przez Kolegium art. 139 k.p.a. W orzecznictwie sądowym jak i w doktrynie ukształtowany jest pogląd, że decyzja kasacyjna z istoty swojej nie może naruszać zakazu reformationis in peius. Wydając decyzję kasacyjną organ nie rozstrzyga o istocie sprawy, jak też nie dokonuje merytorycznej kontroli decyzji organu pierwszej instancji. Decyzja kasacyjna nie może spowodować niekorzyści materialnej dla strony lecz najwyżej przedłużenie postępowania administracyjnego (por. poglądy wyrażone w glosie Jana Zimmermanna do wyroku NSA z dnia 26 czerwca 1997 r., II SA/Wr 854/96, OPS z 1998 r. Nr 6; wyrok NSA z dnia 9 lutego 2007 r., II OSK 1270/06, LEX nr 325295, wyrok SN z dnia 6 kwietnia 2000 r. III RN 161/99, OSNPiUS 2001/3/60).

Za przedwczesne zdaniem Sądu należy uznać zarzuty naruszenia prawa materialnego tj. art. 3 ust. 3 pkt 13 oraz art. 34 ustawy o odpadach. Decyzja kasacyjna nie nakładała bowiem na skarżącą żadnych obowiązków ani też jej praw nie ograniczała. Stwarza natomiast wszystkim stronom postępowania możliwość ponownego poddania kontroli rozstrzygnięcia które w sprawie dopiero zapadnie. Nawet jeżeli naruszenia tych norm strona skarżąca dopatruje się w treści uzasadnienia, to jak już zostało to wyjaśnione, uzasadnienie to nie ma charakteru wiążącego w sprawie i nie przesądza o wyniku sprawy. Pozostałe przepisy prawa materialnego wskazane w skardze nie mają zaś w niniejszej sprawie zastosowania.

Reasumując podkreślić należy, że zaskarżona decyzja ze względu na swój charakter nie przesądza o ostatecznym wyniku postępowania a wykazane w niej wady i uchybienia postępowania pierwszoinstancyjnego powodują konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez ten organ i świadczą o prawidłowości rozstrzygnięcia podjętego przez organ odwoławczy. W zaistniałych okolicznościach organ ten nie mógł sam rozpoznać merytorycznych zarzutów odwołania.

Mając na względzie przedstawione wyżej okoliczności faktyczne i prawne Sąd na podstawie art. 151 u.p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.