Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2036/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-01-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6060 Poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Koncesje
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 145, art. 145a, art. 149 par. 3, art. 28
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 6 pkt 5 i pkt  15, art. 7
journal: Dz.U. 2015 poz 196
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Szydłowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Kozik Sędzia WSA Andrzej Wieczorek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 12 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi S. J. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę


UZASADNIENIE

1 Sygn. akt VI SA/Wa 203617

UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 26 lipca 2017 roku, Minister Środowiska, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa po rozpatrzeniu zażalenia B. J. oraz S. J. utrzymał w mocy postanowienie Marszałka Województwa [...] z dnia [...] maja 2017 r., odmawiające wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie wydania B. M. zam. w m. [...], koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża "[...] " w miejscowości [...], gmina [...] - zakończonego ostateczną decyzją Marszałka Województwa [...] z dnia [...] września 2006 r., znak: [...] udzielającej koncesji w powyższym zakresie, przeniesionej na rzecz "K. " Sp. z o.o. z/s. w [...] decyzją Marszałka Województwa [...] znak: [...] z dnia [...] września 2015 r.

W uzasadnieniu swojego stanowiska organ wyjaśnił, że decyzją z dnia [...] września 2006 r. Marszałek Województwa [...], udzielił B. M. zam. w m. [...] koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża "[...] " w miejscowości [...], gmina [...], powiat [...], województwo wielkopolskie. Następnie decyzją z dnia [...] września 2015 r., Marszałek Województwa [...] przeniósł ww. koncesję na rzecz "K." Sp. z o.o. z/s. w [...].

Wnioskiem z dnia 27 sierpnia 2016 r. B. J. i S. J., sprecyzowanym pismem z dnia 28 września 2016 r., zwrócili się o m.in. wznowienie postępowania w sprawie wydania ww. koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża "[...] " zakończonego ostateczną decyzją Marszałka Województwa [...] z dnia [...] września 2006 r., Według wnioskodawców dowody, na podstawie których ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, dotyczące udzielenia koncesji na wydobywanie kopaliny ze złoża "[...] " i jej zasad przeniesienia okazały się fałszywe, a strony bez własnej winy nie brały udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji udzielającej koncesji.

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2016 r., Marszałek Województwa [...] odmówił wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie wydania ww. koncesji. Postanowienie to zostało uchylone postanowieniem Ministra Środowiska z dnia [...] kwietnia 2017 r.

Postanowieniem z dnia [...] maja 2017 r. Marszałek Województwa [...] odmówił wznowienia przedmiotowego postępowania administracyjnego.

Rozpoznając zażalenie wnioskodawców Minister Środowiska podkreśllił, że na gruncie poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze nie było przepisów szczególnych regulujących kwestie statusu strony w postępowaniach nią regulowanych - w tym zakresie odwoływano się do interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Jednakże w ówczesnym stanie prawnym ugruntowało się orzecznictwo sądowo-administracyjne wykluczające możliwość przyznania przymiotu strony postępowania dotyczącego koncesji podmiotowi, który nie był właścicielem gruntów położonych w obszarze górniczym. Co więcej, Sądy przyjmowały wówczas, iż w takich wypadkach nie można również wywodzić interesu prawnego takich osób z tzw. "prawa refleksowego".

Wnioskodawcy w złożonym zażaleniu wywodzą swój interes prawny do skutecznego wznowienia ww. postępowania, wskazując na legitymowanie się przez nich nieruchomością znajdującą się w terenie górniczym wyznaczonym koncesją na wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża "[...] ".

Jeżeli zatem wnioskodawcy nie legitymują się prawem do nieruchomości znajdujących się w obszarze górniczym wyznaczonym koncesją na wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża "[...] ", to uznać należy, iż nie mogą oni skutecznie żądać wznowienia postępowania zakończonego tą decyzją koncesyjną.

względzie na przesłankę podmiotową.

Minister wyjaśnił, że organ administracji jest zobligowany w ramach tzw. postępowania wstępnego ustalić, czy spełnione są przesłanki dopuszczalności wznowienia, w tym przede wszystkim, czy spełnione są przesłanki podmiotowe -czy z wnioskiem o wznowienie postępowania wystąpiła strona. Ustalenie, iż z takim wnioskiem nie wystąpiła strona obliguje do odmowy wznowienia postępowania.

Odnosząc się do możliwości wznowienia ww. postępowania z urzędu Minister podkreślił, iż wznowienie postępowania w tym trybie jest zawsze prawem organu administracji. To bowiem wyłącznie organ suwerennie i samodzielnie decyduje na podstawie uzyskanych informacji, czy istnieje prawdopodobieństwo, iż postępowanie administracyjne było dotknięte jedną z istotnych wad wymienionych w art. 145 § 1 lub art. 145a i 145b k.p.a.

Ponadto wymienione w zażaleniu nieprawidłowości dotyczyły innych postępowań, a nie postępowania koncesyjnego. Jeżeli zatem wnioskodawcy uważają, iż nie zapewniono im czynnego udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem przez Wójta Gminy [...] decyzji środowiskowej, to ten zarzut mogli podnosić przed tym organem żądając wznowienia właśnie tego postępowania, a nie niniejszego postępowania. Analogicznie, jeżeli w ich opinii uzgodnienie wniosku koncesyjnego z organem gminy nastąpiło wbrew zapisom obowiązującego wówczas studium, to również ten fakt powinni podnosić przed tym organem, albo przed właściwym organem wyższego stopnia.

W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, S. J. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia wraz z postanowieniem organu I instancji, zobowiązanie organu II instancji do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania w terminie 1 miesiąca od dnia uprawomocnienia się orzeczenia Sądu. oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżący podniósł zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego oraz prawa procesowego, które miały wpływ na wynik sprawy a mianowicie:

1. art. 147 k.p.a. i art. 138 § lpkt. 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy i błędne uznanie, że na gruncie rozpatrywanej sprawy zaistniały okoliczności o charakterze przedmiotowym, które uniemożliwiają wznowienie postępowania i ukształtowanie stosunku materialno-prawnego przez organ, podczas gdy koncesja udzielona Bożenie Marciniak jest wadliwa i winna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego z urzędu.

2. art. 28 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uznanie, iż skarżący nie posiada legitymacji prawnej, interesu prawnego do żądania wznowienia postępowania w przedmiotowej sprawie, podczas gdy interes ten został wykazany.

2. art. 145§ 1 k.p.a. poprzez odmowę wszczęcia postępowania z urzędu pomimo, iż organ posiadał dowody świadczące o nieprawidłowościach zaistniałych podczas wydania decyzji w przedmiocie koncesji, co zgodnie z zasadą legalizmu winno skutkować podjęciem przez organ działań zgodnych z prawem.

3. art. 7, 9, 8, 11 k.p.a. oraz art. 145 § 1 k.p.a. poprzez błędne ustalenie podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, nieprawidłowe uzasadnienie rozstrzygnięcia i całkowity brak obiektywizmu organu w zakresie ustosunkowania się do przedstawionych nieprawidłowości a tym samym naruszenie zasady zaufania obywateli do organu.

W uzasadnieniu skargi skarżący przypomniał stan faktyczny sprawy i rozwinął podniesione zarzuty wskazując m.in., że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz w judykaturze podkreśla się, że wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania uzależnione jest jedynie od spełnienia minimalnych, stricte formalnych przesłanek - tak, że zasadne jest wręcz mówienie o pozytywnym domniemaniu obowiązku uwzględnienia wniosku o wznowienie postępowania (por.wyrok NS A z dnia 23 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 965/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl.). Zatem niejako już z samej istoty fazy rozpatrywania wniosku wznowieniowego wynika, że odmowa wznowienia postępowania przez organ z powołaniem się na niespełnienie formalnych przesłanek wznowienia postępowania jest dopuszczalna jedynie wówczas, gdy fakt takiej przesłanki jest w danym przypadku oczywisty i nie rodzi potrzeby prowadzenia w tym zakresie specjalnego postępowania wyjaśniającego (por. wyrok NSA z dnia 7 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1747/07, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl.).

W dalszej kolejności skarżący wskazał, że wbrew twierdzeniom organu legitymuje się interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. W ocenie skarżącego interes prawny to interes oparty na przepisach prawa, wywodzony z obowiązujących norm prawnych, w tym przede wszystkim z art. 140 i 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 1964 r. Nr 16, poz. 93 ze zm.), art. 5 ust. 1 i 2 p.b. oraz art. 147 ust. 3 p.g.g., które dowodzą nie tylko interesu faktycznego skarżących, ale także interesu prawnego.

Oczywistym jest, że udzielenie koncesji, jej przeniesienie ma bezpośredni wpływ na sferę praw i obowiązków skarżącego: w wyniku wykonywania koncesji skarżący nie może swobodnie korzystać ze swojej własności oraz powstają dla niego obowiązki zabezpieczenia posiadanych nieruchomości. Bezdyskusyjnym jest, że obecność przedsiębiorstwa górniczego i eksploatacja kruszywa będzie ograniczała prawo własności i wywoływała niepożądane immisje w grunt sąsiadujący.

Zgodnie z art. 6 pkt 5 p.g.g. obszarem górniczym jest przestrzeń, w granicach której przedsiębiorca jest uprawniony do wydobywania kopaliny oraz prowadzenia robót górniczych związanych z wykonywaniem koncesji. Z kolei pkt 15 art. 6 p.g.g. definiuje teren górniczy, którym jest przestrzeń objęta przewidywanymi szkodliwymi wpływami robót górniczych zakładu górniczego. W rozpoznawanej sprawie okolicznością nabierającą zasadniczego znaczenia jest fakt, że posiadana przez skarżącego nieruchomość znajduje się na terenie górniczym, który jest zgodnie z art. 6 pkt 15 p.g.g. przestrzenią objętą przewidywanymi szkodliwymi wpływami robót górniczych zakładu górniczego, czego organ nie neguje. Zdaniem skarżącego właścicielowi nieruchomości, która znajduje się na terenie górniczym przysługuje status strony w postępowaniu udzielającym koncesję na wydobywanie kopalin ze złóż, chociażby z uwagi na prawo własności wyrażone w przepisach kodeksu cywilnego.

Według skarżącego organ nie prawidłowo uznał, że odwołujący się od przedmiotowej decyzji nie legitymują się statusem strony w niniejszym postępowaniu koncesyjnym. Co prawda organ wskazuje na rzekomą linię orzecznictwa ale na potwierdzenie swoich twierdzeń cytuje tylko jedno orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Natomiast należy podnieść, iż zupełnie inne wnioski wynikają z uzasadnienia przedmiotowego orzeczenia, które wskazuje, iż Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 czerwca 2006 r. IIGSK 100/06 wyraził pogląd, że interes prawny, decydujący w świetle art. 28 k.p.a. o statusie strony w postępowaniu administracyjnym, powinien wynikać z norm prawa materialnego. Nadto w wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 czerwca 2006 r. II GSK 59/06, Sąd wskazał że "osobom prowadzącym działalność gospodarczą na terenie górniczym, jako przestrzeni objętej przewidywanym szkodliwym wpływem i robót górniczych (art. 6 pkt 9 p.g.g.) przysługują uprawnienia strony postępowania w sprawach dotyczących legalności koncesji na wydobywanie kopalin w części określającej granice terenu górniczego".

W ocenie skarżącego, Minister Środowiska wydając zaskarżone postanowienie dopuścił się naruszenia art. 28 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie dlaczego odmówił skarżącemu przymiotu strony, bowiem jedno orzeczenie nie świadczy o utrwalonej linii orzecznictwa.

Skarżąący podnióał, iż zawarta w art. 8 zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa określa wyraźnie to, co implicite jest zawarte w zasadzie praworządności. Z zasady wyrażonej w art. 8 wynika bowiem przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. Brak zaufania obywateli do organów państwa jest z reguły skutkiem naruszenia prawa przez organy państwowe, zwłaszcza zaś niektórych wartości w nim wyrażonych, takich jak równość i sprawiedliwość. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 grudnia 1984 r., III SA 729/84, ONSA 1984, nr 2, poz. 117, podkreśla, że w celu realizacji tej zasady konieczne jest "przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron oraz uwzględniania w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli, przy założeniu, że wszyscy obywatele są równi wobec prawa". Zasadom tym nie odpowiada takie prowadzenie postępowania administracyjnego, w którym występują sprzeczne interesy stron, gdy organy prowadzące postępowanie, bez wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, uwzględniają tylko jeden z wchodzących w grę interesów, nie ustosunkowując się do zgłaszanych w toku postępowania twierdzeń i wniosków stron reprezentujących inne interesy. Skarżący wskazał, że organ administracji ma obowiązek działania na podstawie prawa i w jego granicach. Co prawda organ II instancji nie wyklucza nieprawidłowości podczas postępowania o udzieleniu - koncesji na wydobycie kopaliny ze złoża [...], udzielonej B. M. decyzją Marszałka Województwa [...] z dnia [...] września 2006 r. jednakże za ewentualne nieprawidłowości obwinia inny organ administracyjny, chociaż sam z uwagi na zasadę legalizmu winien ocenić zgodność z prawem załączonych do wniosku dokumentów (art. 52 k.p.a.). Obowiązek działania organów na podstawie i w granicach prawa wynika wprost z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.).

Zdaniem skarżącego organ winien wszcząć postępowanie z urzędu. Stanowisko to skarżący uzasadnia tym, iż organ dysponował wystarczającym materiałem dowodowym aby powziąć wątpliwości w przedmiocie prawidłowości wydania decyzji koncesyjnej na rzecz B. M. (załączone min. pismo nr [...] z dnia 13.04.2017 roku). Zatem działając zgodnie z zasadą zaufania obywateli do organów Marszałek bądź Minister powinien dążyć do wszechstronnego rozpoznania sprawy i z urzędu wszcząć postępowanie w celu wyjaśnienia sprawy.

Obowiązkiem każdego organu administracji jest jak najstaranniejsze wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej decyzji, co wypływa także z zasad ogólnych wyrażonych w art. 9 k.p.a. (zasada udzielania informacji) oraz art. 11 k.p.a. (zasada przekonywania), czyli wyjaśniania stronie "zasadności przesłanek" rozstrzygnięcia. Chodzi zatem o wytłumaczenie się, dlaczego organ rozstrzygając sprawę zastosował określony przepis do konkretnych ustaleń lub dlaczego uznał go za niewłaściwy, względnie też dlaczego "daną wykładnię przyjął skoro strona przedstawiła wykładnię odmienną" (wyrok NSA z 15 lutego 1984 r. SA/Po 1122/83, GAP 1986, nr 4, s. 45). Organ nie zajął stanowiska wobec całego materiału procesowego oraz nie uzasadnił jasno i należycie swojego zdania, a w szczególności nie wyjaśnił na jakiej podstawie uznał pewne fakty za prawdziwe, innym zaś nie dał wiary. Organ nie wskazał również, dlaczego rozstrzygając sprawę zastosował ten właśnie a nie inny przepis oraz nie wskazał dlaczego przyjął "daną wykładnię skoro strona przedstawiła wykładnię odmienną".

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości wyrażoną dotychczas argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest bezzasadna.

Instytucja wznowienia postępowania, będąca nadzwyczajnym środkiem weryfikacji decyzji administracyjnych, stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 kpa. Z tego też powodu instytucja ta może być stosowana tylko w przypadkach ściśle określonych w ustawie i po spełnieniu koniecznych warunków.

Przepis art. 145 § 1 k.p.a wskazuje na przyczyny wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną.

Wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia (art. 149 § 1 kpa). Postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia (§ 3).

We wstępnej fazie postępowania regulującej stwierdzenie dopuszczalności wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną organ bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie opiera się na którejś z ustawowych przesłanek z art. 145 lub 145a k.p.a., czy w świetle twierdzeń w nim zawartych został on złożony przez podmiot uznający się za stronę postępowania i czy został zachowany termin z art. 148 k.p.a. Gdy w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie wynika, że brak jest ustawowych podstaw do wznowienia, wniosek składa podmiot niebędący stroną albo termin do jego złożenia nie został zachowany organ wydaje postanowienie o odmowie wznowienia postępowania.

W przeciwnym wypadku musi wznowić postępowanie (art. 149 § 1 k.p.a.) i przeprowadzić je zarówno co do rzeczywistego istnienia przyczyn wznowienia jak i pozostałych kwestii dotyczących dopuszczalności wznowienia a także co do istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.).

Kwestią dyskusyjną jest uprawnienie do badania przez organ przymiotu strony na tym wczesnym, wstępnym etapie, a tym samym uprawnienie do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania w sytuacji stwierdzenia przez organ, że podanie o wznowienie pochodzi od podmiotu któremu przymiot strony nie przysługuje.

Zdaniem sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, co do zasady, organy administracji mają podstawę do weryfikacji przymiotu strony w stosunku do podmiotu wnoszącego podanie o wznowienie postępowania w pierwszej, wstępnej fazie postępowania. Jest to jedna (obok powołania się na ustawową przesłankę wznowienia i zachowanie terminu do złożenia podania o wznowienie) z formalnych przesłanek wznowienia, które organ winien badać na wstępnym etapie postępowania a ich negatywna ocena skutkować powinna odmową wznowienia postępowania. Jeżeli z treści wniosku o wznowienie postępowania w sposób ewidentny, nie budzący żądnej wątpliwości wynika że pochodzi ono od podmiotu nie będącego stroną postępowania - co musi wynikać z samych twierdzeń w nim zawartych a nie z odmiennej oceny prawnej danego stanu faktycznego, organ może wydać postanowienie o odmowie wznowienia postępowania.

Z art. 149 § 3 k.p.a. wynika wyłączenie dopuszczalności wydania rozstrzygnięcia o odmowie wznowienia postępowania z powodu braku podstaw do jego wznowienia. Wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania z uwagi na to, że wnioskodawca nie posiada przymiotu strony, jest więc możliwe w przypadku oczywistego braku legitymacji procesowej. Jeśli mogą być wątpliwości co do legitymacji wnoszącego wniosek o wznowienie postępowania, gdy zachodzi potrzeba badania tej legitymacji na gruncie akt sprawy, to postępowanie powinno być wznowione w celu zbadania, czy dana podstawa występuje.

Taka sytacja jednak nie występuje w niniejszej sprawie.

Stroną w myśl art. 28 k.p.a., jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przesłanką zatem, legitymująca dany podmiot do występowanie w charakterze strony postępowania administracyjnego jest posiadanie przez ten podmiot interesu prawnego lub obowiązku, ze względu na który podmiot ten żąda czynności organu lub którego dotyczy postępowanie. O istnieniu interesu prawnego natomiast decydują, w myśl ugruntowanych poglądów orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepisy prawa materialnego przyznające stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 listopada 1998 r., sygn. akt II SA 1390/98). Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga zatem, ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawną, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. Od tak pojętego interesu prawnego należy natomiast, odróżnić interes faktyczny, tj. sytuację, w której dany podmiot jest zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz nie znajduje to oparcia w przepisach prawa materialnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 września 2015 r., sygn. akt II GSK 1668/14).

W orzecznictwie wskazuje się, że interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a., powinien być bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 września 2014 r. sygn. akt II GSK 972/13, z 25 września 2015 r., sygn. akt II GSK 1668/14).

Bezpośredniość interesu prawnego strony oznacza jej sytuację prawną, która wynika wprost z normy prawa materialnego, a nie powstaje za pośrednictwem drugiego podmiotu. Realność interesu prawnego oznacza natomiast jego rzeczywiste istnienie w dacie stosowania danych norm prawa materialnego. Nie może to być interes tylko przewidywany w przyszłości ani hipotetyczny (podobnie /w:/ wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 marca 2002 r., sygn. akt IV SA 1132/00).

Brak zatem ustalenia bezpośredniego lub realnego związku między normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegającego na tym, że uzasadnione okolicznościami faktycznymi zastosowanie tej normy prawa, może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu, oznacza brak interesu prawnego i statusu strony tego podmiotu w postępowaniu administracyjnym.

Treść art. 6 pkt 5 i pkt 15 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze definiuje pojęcie "obszaru górniczego" i "terenu górniczego" i w ocenie Sądu z przepisów tych nie można wywieść, że właścicielowi nieruchomości przysługuje status strony. Również zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowo – administracyjnym, właściciel nieruchomości położonej w terenie górniczym nie jest stroną postępowania koncesyjnego (wyrok WSA z dnia 17 czerwca 2009 r., sygn. akt VI S.A./Wa 728/09, wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 kwietnia 2009 r., sygn. akt VI S.A./Wa 74/09). Judykatura stoi aktualnie na stanowisku, że stroną postępowania koncesyjnego jest zawsze i w każdym przypadku podmiot o koncesję występujący. Tym bardziej więc status strony nie przysługuje podmiotowi posiadającemu nieruchomość znajdującą się w bezpośrednim sąsiedztwie terenu górniczego wyznaczonego koncesją.

Koncesja na wydobywanie kopaliny ze złoża udzielana jest na prowadzenie działalności gospodarczej tylko w określonych granicach przestrzennych, którymi jest wyznaczony obszar górniczy. Skoro zaś decyzja koncesyjna dotyczy konkretnego obszaru, stroną tej decyzji nie może być podmiot spoza granic prowadzonej działalności. W wyroku z dnia 17 kwietnia 2003 r. (II S.A.. 3532/01) NSA stwierdził, iż właściciel nieruchomości sąsiadującej z obszarem górniczym nie posiada interesu prawnego w sprawach dotyczących decyzji koncesyjnej. Ocenę tą podtrzymuje również wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2005 r. sygn. akt II GSK 139/05.

W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego źródłem interesu prawnego, o którym mowa jest w art. 28 k.p.a., może być prawo cywilne, w szczególności prawo rzeczowe. Jednakże o tym, czy jest się stroną postępowania administracyjnego nie decyduje sama wola czy też subiektywne przekonanie danego podmiotu, ale istnienie przepisu prawa materialnego, pozwalającego zakwalifikować interes tego podmiotu, jako interes prawny.

Zgodnie z Kodeksem cywilnym własność nieruchomości może przysługiwać osobie fizycznej lub prawnej i w granicach określonych przez społeczno-gospodarcze przeznaczenie gruntu rozciąga się nad i pod jego powierzchnią (art. 143 Kc.). Jednak stosownie do art. 7 ust. 1 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze złoża kopalin niestanowiące części składowych nieruchomości gruntowej są własnością Skarbu Państwa. Tym samym trudno mówić o bezpośrednim związku uprawnień wynikających z prawa rzeczowego z prawami wynikającymi z prawa geologicznego i górniczego i z tego wywodzić istnienie interesu prawnego właściciela gruntu i budynków w postępowaniu koncesyjnym uregulowanym w przepisach ustawy Prawo geologiczne i górnicze. Natomiast niejako drugostronnie w piśmiennictwie wyrażany jest pogląd, że to koncesje (w tym w szczególności koncesje na wydobywaniem kopalin) udzielane przez organy administracji publicznej, charakteryzują się tym, że nadają ich adresatom szczególną pozycję wśród innych podmiotów prawa, wyrażającą się w możliwości – i równocześnie – obowiązku prowadzenia działalności na rzecz ogółu mieszkańców i jednostek organizacyjnych, stanowiącej realizacje zadań bądź uprawnień należących do państwa lub jednostki samorządu terytorialnego (D. K. Kijowski, "Pozwolenia w administracji publicznej. Studium z teorii prawa administracyjnego", Temida 2, Białystok 2000, str. 176).

W tej sytuacji, skarżący, którego nieruchomość nie leży w obszarze górniczym, nie posiada uprawnień strony w postępowaniu administracyjnym. Jak już wyżej wskazano, gdy skarżący jest zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji, to jego interes określić należy, jako faktyczny a nie prawny. Interes faktyczny nie tworzy zaś legitymacji procesowej. Legitymację strony określają bowiem przepisy prawna a nie czynności prawne pomiędzy poszczególnymi podmiotami.

Od interesu prawnego należy więc odróżnić interes faktyczny, kiedy to jednostka jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę jej roszczenia i w konsekwencji uprawniał ją do żądania stosownych czynności organu administracji.

W literaturze przedmiotu i orzecznictwie nastąpiło odejście od pojęcia tak zwanego subiektywnego interesu prawnego. Definiując pojęcie strony w art. 28 kpa ustawodawca wskazał wyraźnie na powiązanie danego podmiotu z konkretnym interesem prawnym. Chodzi, zatem nie o interes faktyczny, dający się nawet racjonalnie uzasadnić, ile o interes prawny, to jest taki, który wynika z określonego przepisu prawa materialnego.

Tak, więc o tym, czy określonemu podmiotowi będzie służyło prawo strony w konkretnym postępowaniu administracyjnym, decydować będzie norma prawna, z której dla tego podmiotu będą wynikały wprost określone prawa lub obowiązki (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 1998 r. II SA 1551/98). Powyższe przesłanki rzutujące na kwestię posiadania przez skarżącego przymiotu strony nie zostały przez niego wykazane. Nie wskazał on normy prawnej, z której wynikałyby dla niego bezpośrednio określone prawa lub obowiązki, z tytułu zaś posiadania nieruchomości na terenie przylegającym do terenu objętego koncesją nie przysługują dodatkowe uprawnienia procesowe. Skarżący może być stroną postępowania tylko wówczas, gdy zakres rozstrzygnięcia obejmuje sferę jego interesu prawnego.

Istnieje możliwość wywodzenia interesu prawnego z tzw. "prawa refleksowego", które polega na tym, że "prawo podmiotowe wykonywane przez uprawniony podmiot może prowadzić do naruszenia nieobojętnych dla interesów osoby trzeciej norm prawnych, uzasadniających interes tej osoby w udzieleniu ochrony prawnej" (vide: H.Knysiak-Molczyk - glosa do wyroku NSA z dnia 6 czerwca 2006 r. II GSK 59/06 i przywołana tak literatura przedmiotu; OSP 2007/4/42).

Konieczność ochrony procesowej podmiotu dysponującego prawem refleksowym powstaje tylko wówczas, gdy ma miejsce naruszenie interesu osoby trzeciej, wynikającego z konkretnej normy prawa materialnego, przy czym brak jest bezpośredniego związku między sytuacją osoby trzeciej a normą prawa materialnego, z której wynika interes prawny podmiotu naruszającego ten interes.

W każdym przypadku, interes prawny wywodzony z tego typu norm musi mieć charakter osobisty, własny, indywidualny, konkretny i aktualny.

Aktualność interesu prawnego oznacza, że nadaje się on do urzeczywistnienia w danej sytuacji faktycznej i prawnej i wiąże się z realnością, co oznacza, że powinien on istnieć w dacie stosowania norm. O interesie prawnym osobistym, własnym i indywidualnym można zaś mówić, gdy przypisać go można do zindywidualizowanego podmiotu w tym znaczeniu, że akt prawny skierowany do danej osoby musi wpływać na jej sytuację prawną. Interes prawny bycia stroną w postępowaniu administracyjnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. z tzw. "prawa refleksyjnego" może być wywodzony przykładowo z praw właścicielskich, niezbędne jest jednak wskazanie, jakie prawa właściciela naruszają uprawnienia wynikające z decyzji koncesyjnej.

Art. 147 kpa stwarza możliwość wznowienia postępowania administracyjnego również z urzędu, niemniej żaden z przepisów kpa czy też ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie daje możliwości wyegzekwowania od właściwego organu inicjatywy w tym zakresie w toku kontroli instancyjnej, czy też w drodze skargi do sądu administracyjnego na bezczynność. Zdaniem W. F. Dąbrowskiego (Procedura wznowienia postępowania, s. 60): "Trudno uznać, iż organ ma obowiązek wszcząć postępowanie w stosunku do każdego prawomocnie zakończonego postępowania celem sprawdzenia, czy nie zachodzą podstawy do wznowienia postępowania. Jest to raczej tylko jego prawo, a obowiązek dotyczy wznowienia w razie znalezienia przyczyny".

Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.

-----------------------

13