Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 2647/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 188
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 207 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1870
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.
article: art. 75, art. 78, art. 10
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń (spr.) po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Województwa P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 marca 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 764/17 w sprawie ze skargi Województwa P. na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...] w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Województwa P. na rzecz Ministra Inwestycji i Rozwoju kwotę 1800 (tysiąc osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 marca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi Województwa P. na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu oddalił skargę.

Relacjonując stan sprawy Sąd I instancji podał, że w dniu [...] czerwca 2007 r. w Warszawie zawarto Porozumienie w sprawie realizacji Komponentu Regionalnego w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki nr [...] pomiędzy Ministrem Rozwoju Regionalnego, a Samorządem Województwa P., pełniącym funkcję Instytucji Pośredniczącej (dalej "IP"). Oznacza to, że IZ PO KL powierzyła IP wdrażanie środków finansowych PO KL w województwie p. Na podstawie Porozumienia Instytucja Zarządzająca powierzyła Instytucji Pośredniczącej realizację komponentu regionalnego PO KL.

W dniach [...] sierpnia 2015 r. Instytucja Zarządzająca Programem Operacyjnym Kapitał Ludzki przeprowadziła planową kontrolę systemową w Urzędzie Marszałkowskim Województwa P. W ramach niniejszej kontroli sprawdzano, m.in. prawidłowość realizacji przez IP procesu wyboru projektów do dofinansowania. W wyniku przedmiotowej kontroli wydano Informację pokontrolną nr [...], w ramach której stwierdzono nieprawidłowości związane z zatwierdzeniem zawyżonych i nieefektywnych wydatków w projekcie systemowym (własnym).

Kontrolę systemowa weryfikowała m. in. procedurę wyboru do dofinansowania projektu pt. "Na pomoc pracy - niwelowanie negatywnych skutków procesów restrukturyzacyjnych w województwie p.". Ustalenia ww. kontroli ujęte w Informacji pokontrolnej nr [...] dotyczyły:

1. zaakceptowania stawek znacznie przekraczających stawki wynagrodzeń określone na podstawie cen rynkowych w województwie p. oraz stawki obowiązujące u Partnerów, w tym:

- zawyżonego wynagrodzenia Starszego specjalisty ds. przedsiębiorczości i wsparcia finansowego (Regionalna Izba Gospodarcza P.),

- zawyżonego wynagrodzenia pracownika ds. monitoringu i upowszechniania RIGP,

- zawyżonego wynagrodzenia specjalisty ds. obsługi szkoleń i konsultacji (Stowarzyszenie [...])

- zawyżonego wynagrodzenia specjalisty ds. obsługi szkoleń (SWP),

2. przerostu zatrudnienia w projekcie systemowym, w tym:

- zakwestionowania zasadności ponoszenia koszów związanych ze stanowiskiem ds. obsługi infolinii dla uczestników projektu i aktualizacji zapisów na stronie internetowej (RIGP),

- zakwestionowania zasadności ponoszenia koszów związanych ze stanowiskiem ds. administracyjno - biurowych.

Z powodu stwierdzenia przez Ministra Rozwoju, pełniącego funkcję IZ PO KL, ponoszenia wydatków niekwalifikowalnych w ramach projektu pt. "Na pomoc pracy - niwelowanie negatywnych skutków procesów restrukturyzacyjnych w województwie p." na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1870 ze zm.), dalej: "u.f.p." oraz § 17 ust. 1, 1a i 1b Porozumienia nr KL/PM/2007/1 z dnia 22 czerwca 2007 r. (wraz z późn. zm.) w sprawie realizacji komponentu regionalnego w ramach PO KL, zawartego pomiędzy Ministrem Rozwoju Regionalnego a Samorządem Województwa P. (dalej: "Porozumieniem"), Samorząd Województwa P. został wezwany do zwrotu środków w kwocie 274 019,88 zł, w zaleceniach pokontrolnych do Informacji pokontrolnej nr [...], przekazanych Beneficjentowi pismem z dnia [...] marca 2016 r.

Pismem z dnia 20 kwietnia 2016 r. IZ PO KL została poinformowana, że Beneficjent nie dokona wdrożenia zaleceń w zakresie zwrotu ww. środków. Zatem w dniu [...] czerwca 2016 r. Minister Rozwoju zawiadomił Samorząd Województwa P. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie zwrotu środków wykorzystanych niezgodnie z procedurami oraz poinformował o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów i zgłoszonych żądań.

W dniu [...] października 2016 r. Minister Rozwoju i Finansów wydał decyzję, w której zakwestionował stosowanie przez Partnera projektu - Regionalną Izbę Gospodarczą P. (dalej: "RIGP") - różnych stawek wynagrodzenia w zależności od tego, jaka osoba pełniła funkcję pracownika ds. monitoringu i upowszechniania i uznał za kwalifikowaną jedynie najniższą stawkę wynagrodzenia na tym stanowisku.

Ponadto, w zaskarżonej decyzji organ zakwestionował kwalifikowalność wynagrodzenia na stanowisku specjalisty ds. administracyjno-biurowych, zatrudnianego przez Stowarzyszenie [...] (dalej: "SWP"). Za niekwalifikowalną uznał część wynagrodzenia ww. specjalisty w okresach:

- 40% wynagrodzenia wypłaconego za okres 1-30 listopada 2012, gdyż na 5 zadań, w których realizację zaangażowane było SWP, nie rozpoczęto jeszcze Zadania nr 2 oraz nr 4;

- 20% wynagrodzenia wypłaconego za okres 1 czerwca 2014 - 31 maja 2015 - gdyż na 5 zadań, w których realizację zaangażowane było SWP, zaprzestano realizacji Zadania nr 1;

- 40% wynagrodzenia wypłaconego za okres 1 czerwca 2015 - 31 sierpnia 2015 - gdyż na 5 zadań, w których realizację zaangażowane było SWP, zaprzestano realizacji Zadania nr 1 oraz nr 2.

Wskazał, iż strona błędnie oszacowała zapotrzebowanie na pracę specjalisty ds. administracyjno-biurowych oraz że poniesione wydatki były nieracjonalne i nieefektywne, a tym samym niezgodne z Wytycznymi w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki (dalej Wytyczne).

Organ I instancji ustalił wydatki niekwalifikowalne w łączonej wysokości 37.737,92 zł w zakresie: zawyżonego wynagrodzenia pracownika ds. monitoringu i upowszechniania RłGP (kwota: 25.279,88 zł) oraz zawyżonej liczby personelu projektu w odniesieniu do stanowiska ds. administracyjno-biurowych SWP (kwota: 11.006,58 zł).

Decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. Minister utrzymał w mocy decyzją wydaną przez organ I instancji.

W zakresie ustaleń dotyczących pracownika ds. monitoringu i upowszechniania organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie Pracownik ds. monitoringu i upowszechniania rezultatów projektu odpowiadał za monitoring i okresowe sprawozdania dotyczące realizowanych działań i osiąganych wskaźników, a także upowszechnianie rezultatów projektu w regionie.

Przeanalizowano także wynagrodzenia rozliczone w projekcie od 1 października 2013 r., tj. od dnia zakończenia realizacji projektu. W tym okresie na stanowisku Pracownika ds. monitorowania i upowszechniania rezultatów projektu zatrudnione były kolejno trzy osoby.

Wynagrodzenia w okresie od 1 października 2013 r. do sierpnia 2014 r. wypłacane w ramach umowy zlecenia G. Z.w przeliczeniu na pełny etat wyniosło 12 588,94 zł brutto.

Wynagrodzenie w ramach umowy o pracę K. R. w okresie od 17 listopada 2014 r. do maja 2015 r., w przeliczeniu na 1 etat wyniosło 8 983,75 zł brutto.

Wynagrodzenie w ramach umowy o pracę M. W. w przeliczeniu na 1 etat wyniosło 6 580,75 zł brutto.

Minister uznał na podstawie zebranych w sprawie dowodów, iż zakres obowiązków wszystkich trzech osób jest zbieżny - z niewielkim odstępstwem w zakresie braku wśród obowiązków G. Z. archiwizacji dokumentacji oraz braku w zakresie obowiązków M. W. opracowania planu i narzędzi monitorowania działań pod kątem osiągnięcia zakładanych rezultatów i wskaźników projektu.

Zdaniem Ministra, stawka wynagrodzenia powinna być powiązana z wymogami danego stanowiska pracy, a nie z personalnym uposażeniem danego pracownika. Wysokości wynagrodzenia należy odnosić do kompetencji do realizacji obowiązków oraz zakresu powierzonych zadań, nie zaś do doświadczenia i dorobku osoby, której powierzono wykonywanie tych czynności. W związku z powyższym stwierdził, iż z uwagi na fakt, że zakresy obowiązków wszystkich trzech osób są tożsame, brak było uzasadnienia wykazanego powyżej zróżnicowania ich wynagrodzenia.

Organ II instancji ponownie przeanalizował wysokość stawek wypłaconych w przedmiotowym projekcie osobom pełniącym funkcję Pracownika ds. monitoringu i upowszechniania rezultatów projektu oraz wyjaśnienia Strony. Na tej podstawie organ II instancji za niekwalifikowalne uznał tę część wynagrodzenia pracownika ds. monitorowania i upowszechniania, która przekracza kwotę 6.580,75 zł brutto/etat (tj. wynagrodzenie M. W.).

W przypadku G. Z. wynagrodzenie za pracę w wymiarze 60 godzin miesięcznie powinno wynieść średnio 2 350,27 zł brutto, a więc 52,3% rozliczonego wynagrodzenia. Za niekwalifikowalne uznał 47,7% wynagrodzenia rozliczonego w projekcie. W ramach projektu w okresie od 1 października 2013 r. do sierpnia 2014 r. rozliczono wynagrodzenie w kwocie 46 376,76 zł, a więc za niekwalifikowalne uznał 22 121,71 zł.

Natomiast w przypadku K. R. wynagrodzenie za pracę w wymiarze 0,2 etatu miesięcznie powinno wynieść średnio 1.316,15 PLN brutto, a więc 73,2% rozliczonego wynagrodzenia. Za niekwalifikowalne uznał 26,8% wynagrodzenia rozliczonego w projekcie. W ramach projektu w okresie od 17 listopada 2014 r. do maja 2015 r. rozliczono wynagrodzenie w kwocie 11.784,20 zł, a więc za niekwalifikowalne uznał 3.158,17 zł.

Łączna kwota kosztów bezpośrednich uznanych za niekwalifikowalne w ramach ww. ustalenia wyniosła 25.279,88 zł.

Drugą z kwestii spornych podnoszonych przez Stronę we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy była zawyżona liczba personelu - nie kwalifikowalność części wynagrodzenia pracownika ds. administracyjno - biurowych.

Po przeanalizowaniu materiału dowodowego organ I instancji uznał, iż zasadne było zaangażowanie Specjalisty ds. administracyjno-biurowych w celu wsparcia poszczególnych Zadań projektu powierzonych do realizacji Stowarzyszenia [...] tj.:

- Zadania nr 1 - w celu zapewnienia wsparcia organizacyjnego konsultacji ds. przedsiębiorczości oraz z uwagi na braku zaangażowania personelu obsługowego po stronie Stowarzyszenia [...],

- Zadań nr 2-4, w celu zapewnienia wsparcia organizacyjnego do realizacji zadań merytorycznych oraz w związku z zatrudnieniem personelu obsługowego w ww. Zadaniach w niepełnym wymiarze czasu pracy;

- Zadania nr 5 - w celu wspomagania zadań związanych z zarządzaniem projektem oraz w związku z zatrudnieniem pozostałego personelu zarządzającego w niepełnym wymiarze czasu pracy.

Tym niemniej zaangażowanie to może być uznane za zasadne jedynie w okresie faktycznej realizacji poszczególnych Zadań przez Stowarzyszenie [...],

Minister uznał zatem, iż specjalista ds. administracyjno - biurowych powinien być zatrudniony jedynie w okresie rzeczywistej realizacji zadań 1 - 5. Jednocześnie, w przypadku zaprzestania realizacji zadania, we wsparcie którego miał być zaangażowany Specjalista ds. administracyjno - biurowych, jego wymiar czasu pracy powinien być proporcjonalnie obniżony.

Dalej Minister wskazał, iż na podstawie zebranej dokumentacji w sprawie, tj. zakresów obowiązków M. P.(zakres zadań załączony do aneksu z dnia 30 listopada 2012 r. do umowy o pracę z dnia 1 września 2012 r., zakres zadań wskazany w umowie zlecenie nr [...]. Na pomoc pracy z dnia 31 grudnia 2013 r. oraz umowa zlecenie nr [...] Na pomoc pracy z dnia 31 grudnia 2014 r.) do zadań ww. osoby należały: bieżące kontakty z uczestnikami, wsparcie administracyjno - biurowe ekspertów, oznakowanie dokumentacji, aktualizacja informacji o projekcie na stronach, uzupełnianie modułu zarządczo-monitorującego o dane dotyczące, organizacja spotkań Klubu przedsiębiorcy, prowadzenie grafiku open - space.

Analogicznie przedstawia się zakres obowiązków wskazany w umowie zlecenie z dnia 30 kwietnia 2015 r. (te same zadania) oraz aneksie z dnia 30 czerwca 2015 r. do umowy o pracę z dnia 31 grudnia 2010 r.

Organ odwoławczy zaznaczył, iż głównym obowiązkiem ww. osób były bieżące kontakty z uczestnikami projektu. Tymczasem, Organ II instancji wykazał, iż zadanie to w głównej mierze należało do RIGP i Lidera projektu. Zgodnie z założeniami projektu, w celu umożliwienia kontaktów uczestników z personelem projektu powstały Centra Wsparcia (w tym również Mobile Centrum Wsparcia) oraz uruchomiono infolinię. Niemniej jednak, gdyby te działania były niewystarczające, to Stowarzyszenie [...] również dysponowało pracownikami merytorycznymi, którzy posiadali wystarczające kompetencje, aby w razie potrzeby udzielać informacji uczestnikom projektu. W związku z powyższy, przez cały okres realizacji projektu nie było takiego momentu, w którym uczestnicy projektu zostaliby pozostawieniu bez wsparcia i bez osoby do kontaktu. Dlatego też, organ II instancji przychylił się do zaproponowanego przez organ I instancji ograniczenia wymiaru czasowego ustalonego przez organ I instancji.

Organ II instancji stwierdził, iż zasadne było zaangażowanie specjalisty ds. administracyjno - biurowych w części etatu, ale brak było uzasadnienia dla angażowania tej osoby na cały etat. Jednocześnie, Organ II instancji przeanalizował metodologię wyliczenia kosztów niekwalifikowalnych, ustaloną przez organ I instancji w decyzji administracyjnej z dnia [...] października 2016 r. i podtrzymuje ten sposób wyliczenia wydatków niekwalifikowalnych, gdyż jest on adekwatny do przedstawionego powyżej zakresu zadań, jak również do omówionego poniżej harmonogramu projektu.

Sąd I instancji, uzasadniając oddalenie skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.; dalej "p.p.s.a.") stwierdził, że organy administracji publicznej nie naruszyły przepisów prawa materialnego w stopniu, które miało wpływ na wynik sprawy oraz przepisów postępowania w stopniu, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się do kwestii wysokości wynagrodzenia na stanowisku

pracownika ds. monitoringu i upowszechniania Sąd I instancji podziela stanowisko organu, wyrażone w zaskarżonych decyzjach. Jego zdaniem, nie można uznać wyjaśnień Strony, iż wysokość wynagrodzenia na tym stanowisku mogła podlegać swobodnym modyfikacjom w zależności od tego, jaka osoba pełni w danym momencie tę funkcję. Nie zasadna jest również argumentacja, iż monitorowanie i upowszechnianie rezultatów projektu jest najbardziej zintensyfikowane w początkowej fazie realizacji projektu, gdyż zgodnie z cyklem życia projektu rezultaty mogą zaistnieć dopiero w momencie zrealizowania kluczowych etapów zadań.

Sąd I instancji w całości podziela argumentację organu, że opisy stanowisk wszystkich trzech osób zatrudnionych na ww. stanowisku w projekcie były zbieżne. Fakt zatrudnienia na danym stanowisku osoby której kompetencje znacznie przekraczają wymagania, nie może być podstawą do wypłacenia wynagrodzenia w zawyżonej wysokości.

W ocenie WSA rację ma również Minister podnosząc, że zarzuty Strony, iż w sposób dowolny uznano, jaka stawka wynagrodzenia jest racjonalna są zupełnie bezpodstawne. Organ wziął bowiem pod uwagę stawki stosowane na ww. stanowisku przez samego Beneficjenta. Stwierdzić, że to Beneficjent w sposób zupełnie dowolny ustalał wysokość stawek za wykonywanie pracy na tym samym stanowisku w ramach tego samego przedsięwzięcia. Zatem bez uwzględnienia zasady, iż stawki w ramach projektów EFS powinny być ponoszone w sposób racjonalny i efektywny. Jak wykazano w decyzji organu I i II Instancji ww. stawka była nie tylko zawyżona w stosunku do stawki stosowanej na tym samym stanowisku przez beneficjenta, ale także w stosunku do stawki która wynikała z przedstawionych przez Stronę w toku postepowania dowodów i opinii.

Sąd I instancji podzielił również stanowisko organu w zakresie nieefektywnego angażowania Specjalisty ds. administracyjno-biurowych, bez uwzględnienia przez Partnera projektu - Stowarzyszeni [...] faktycznego zapotrzebowania na realizację zadań w projekcie.

Zauważył, iż Stowarzyszenie [...] jest Partnerem projektu odpowiedzialnym za realizację części działań projektowych. W każdym zadaniu przewidziano liczny personel odpowiedzialny za koordynację poszczególnych etapów zadań, w tym za obieg dokumentacji związanej z udzielanym wsparciem, m in.: Specjalistów ds. rekrutacji - rekrutacja uczestników, Specjalistów ds. szkoleń - prowadzenie dokumentacji związanej z udzielanym wsparciem, obsługa administracyjna i logistyczna szkoleń, Specjalistów ds. przedsiębiorczości udzielanie dotacji - organizacja spotkań przedsiębiorców. Ponadto w Zadaniu Zarządzanie projektem przewidziano stanowisko ds. rozliczeń SWP, które odpowiadało za obieg dokumentacji finansowej.

Sąd I instancji wskazał, iż zgodnie z zapisami wniosku o dofinansowanie omawianego projektu zadań Specjalisty ds. administracyjno-biurowych miało należeć: bieżące kontakty z uczestnikami projektu; wsparcie administracyjno-biurowe ekspertów SWP, oznakowanie dokumentacji, aktualizacja informacji o projekcie na stronach SWP; uzupełnianie modułu zarządczo-monitoringowego o dane dotyczące zadań SWP; organizacja spotkań Klubu Przedsiębiorcy, prowadzenie grafiku open-space.

W ocenie WSA, w wyniku ustalenia ww. stanu faktycznego, prawidłowo uznano zasadność zaangażowania Specjalisty ds. administracyjno-biurowych w celu wsparcia poszczególnych Zadań projektu powierzonych do realizacji SWP, tj..

Zadania nr 1 - w celu zapewnienia wsparcia organizacyjnego konsultacji ds. przedsiębiorczości oraz z uwagi na braku zaangażowania personelu obsługowego po stronie SWP;

Zadań nr 2-4. w celu zapewnienia wsparcia organizacyjnego do realizacji zadań merytorycznych oraz w związku z zatrudnieniem personelu obsługowego w ww. Zadaniach w niepełnym wymiarze czasu pracy;

Zadania nr 5 - w celu wspomagania zadań związanych z zarządzaniem projektem oraz w związku z zatrudnieniem pozostałego personelu zarządzającego w niepełnym wymiarze czasu pracy.

Sąd I instancji zgodził się z Ministrem, iż zaangażowanie to może być uznane za zasadne jedynie w okresie faktycznej realizacji poszczególnych zadań. Konieczność zapewnienia przez Specjalistę ds. administracyjno-biurowych wsparcia organizacyjnego w realizacji poszczególnych zadań, powinna wystąpić wyłącznie w okresie faktycznej ich realizacji przez SWP.

Zdaniem WSA nie był zasadny wniosek strony o przesłuchanie świadków na okoliczność zasadności ustalenia wysokości wynagrodzenia. Dla ustalenia wysokości wynagrodzenia źródło powinny stanowić dokumenty związane z oddelegowaniem do realizacji pracy na danym stanowisku nie zaś subiektywne opinie osób biorących udział w realizacji projektu.

W ocenie Sądu I instancji, trafnie uznał organ, iż rozpatrywane zagadnienie nie wymaga specjalistycznej wiedzy, a ustalenie stanu faktycznego w tym zakresie jest możliwe na podstawie zgromadzonych akt sprawy. Wiedza organu, jako instytucji określającej zasady realizacji i rozliczania projektu i nadzorującej realizację kilkudziesięciu tysięcy projektów, jest wystarczająca do oceny celowości i efektywności wydatków ponoszonych w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, w tym wydatków ponoszonych na finansowanie personelu. Zatem, dla ustalenia stanu faktycznego w sprawie nie są wymagane wiadomości specjalne, gdyż organ jest w stanie sam, na podstawie posiadanej dokumentacji, stwierdzić rynkowości stawek na zakwestionowanym stanowisku ds. monitoringu i upowszechniania rezultatów oraz zakres zapotrzebowania na pracę na stanowisku pracownika ds. administracyjno-biurowych.

Za nieuprawnione uznał podniesione w skardze zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. W ocenie WSA, organy w sposób pełny zgromadziły materiał dowodowy w sprawie, działając zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz wszechstronnie go oceniły, tak jak tego wymaga art. 80 k.p.a. Fakt, że Skarżąca ma odmienną ocenę prawną prawidłowości realizacji przedmiotowego projektu nie przesądza o naruszeniu przez organy przy rozpoznawaniu tej sprawy ogólnych zasad postępowania administracyjnego, przepisów dotyczących postępowania wyjaśniającego, oceny materiału dowodowego oraz sposobu uzasadnienia kontrolowanych decyzji.

Skargę od powyższego wyroku wniosło Województwo P. zaskarżając go w całości, wnosząc o:

- uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie lub ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi w przypadku, o którym mowa w art. 188 p.p.s.a.

- zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącego, na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a., kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przypisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 207 ust. 1 pkt. 2 w zw. z art. 184 ust. 1 u.f.p. w zw. z zapisami Rozdz.4.5, Podrozdz. 5 pkt.8 oraz Rozdz.3.1., Podrozdz. 1 pkt. 1 lit.b) Wytycznych oraz art. 207 ust.9 u.f.p. poprzez błędną ich wykładnię i zastosowanie, polegające na błędnym uznaniu, że:

a) wydatki na wynagrodzenie pracownika ds. monitoringu i upowszechniania w części wynagrodzenia, która przekracza kwotę 6580,75-zł brutto brutto/etat są

nieracjonalne i nie odpowiadają stawkom stosowanym u Beneficjenta,

b) w odniesieniu do stanowiska specjalisty ds. administracyjno-biurowych za niekwalifikowane(nieracjonalne i nieefektywne) należy uznać:

- 40% wynagrodzenia wypłaconego od 1 do 30 listopada 2012r.

- 20% wynagrodzenia wypłaconego od 1 czerwca 2014r. do 30 maja 2015r.

- 40% wynagrodzenia wypłaconego od 1 czerwca 2015r. do 31 sierpnia 2015r.

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 75 i art. 78 w zw. z art. 10 k.p.a. poprzez bezpodstawne uznanie, że odmowa przez organ przeprowadzenia dowodów z przesłuchania świadków (J. M., K. R., I. F.) była zasadna i nie zostały naruszone przez organ ogólne zasady postępowania administracyjnego.

Jednocześnie, stosownie do treści art. 176 § 2 p.p.s.a. zrzekło się rozprawy w niniejszej sprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o jej oddalenie w całości i zasądzenie od skarżącego kasacyjnie nie na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, dlatego podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.);

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji.

Sformułowanie podstaw kasacyjnych w prawidłowy sposób jest o tyle istotne, że – jak wyżej wskazano - stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zakreślonych w zarzutach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki wymienione zostały w § 2 tego przepisu. Określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano wielokrotnie, że systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Jest to zgodne z poglądem, według którego przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a. obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09). Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (por. podobnie wyrok NSA: z dnia 7 stycznia 2010 r., II FSK 1289/08; wyrok NSA z dnia 22 września 2010 r., II FSK 764/09; wyrok NSA z dnia 16 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2208/11).

Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej, zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wskazać trzeba, że dla poprawności zarzutu sformułowanego w ramach drugiej podstawy kasacyjnej konieczne jest co do zasady wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez sąd w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej. Podstawą skargi kasacyjnej może być m.in. "naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", nie chodzi tutaj jednak o wszelkie naruszenia przepisów proceduralnych, ale o naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów procedury sądowoadministracyjnej, uregulowanej przepisami p.p.s.a., co oczywiście może wiązać się z zarzutami naruszenia k.p.a. w sposób pośredni. Ocena skuteczności zarzutów ich naruszenia uzależniona jest od wyszczególnienia przez wnoszącego skargę kasacyjną naruszonych – jego zdaniem – przepisów postępowania sądowego, a nie przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej. Przedmiotem zaskarżenia jest bowiem orzeczenie sądu, a nie akt lub czynność z zakresu administracji publicznej. Działanie sądu administracyjnego podlega regulacji ustawy p.p.s.a. i ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 2188). Z tego punktu widzenia istotne jest zatem, aby skarżący zawarł w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów, które mogły być i były stosowane przez Sąd I instancji w procesie orzekania. Rolą sądu administracyjnego, rozstrzygającego w granicach sprawy i na podstawie akt sprawy jest bowiem przeprowadzenie procesu kontroli działania organu administracji z punktu widzenia jego zgodności z prawem. Proces ten obejmuje: kontrolę rekonstrukcji i zastosowania przez organy administracji publicznej norm proceduralnych określających prawne wymogi ustalania faktów, kontrolę sposobu prawnej kwalifikacji tych faktów, co odnosi się do materialnoprawnych podstaw rozstrzygnięcia administracyjnego, w tym kontroli ich wykładni i zastosowania przez pryzmat przepisów ustaw procesowych określających prawne wymogi odnośnie do uzasadnienia decyzji administracyjnej, kontrolę konkretnego sposobu ustalenia w konkretnej sprawie faktycznych i prawnych podstaw rozstrzygnięcia (por. L. Leszczyński, Orzekanie przez sądy administracyjne a kontrola wykładni prawa, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" z 2010 r., nr 5-6, s. 267 i nast.).

W świetle powyższych uwag stwierdzić trzeba, że złożona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie spełnia wymogów określonych w wymienionych przepisach ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. art. 174 pkt 1 i 2.

Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a., tj. na naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania. W zasadzie w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania, albowiem dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został skutecznie podważony można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego. Jednakże sposób sformułowania w rozpoznawanej skargi kasacyjnej, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, powoduje konieczność odniesienia się w pierwszej kolejności do zarzutu zawartego w punkcie 1. petitum skargi kasacyjnej.

Autor skargi kasacyjnej formułując zarzuty zawarty w tym punkcie wskazał na naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 207 ust. 1 pkt. 2 w zw. z art. 184 ust. 1 u.f.p. w zw. z zapisami Rozdz.4.5, Podrozdz. 5 pkt.8 oraz Rozdz.3.1., Podrozdz. 1 pkt. 1 lit.b) Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki oraz art. 207 ust. 9 u.f.p. poprzez błędną ich wykładnię i zastosowanie, polegające na błędnym uznaniu, że:

a) wydatki na wynagrodzenie pracownika ds. monitoringu i upowszechniania w części wynagrodzenia, która przekracza kwotę 6 580,75 zł. brutto brutto/etat są nieracjonalne i nie odpowiadają stawkom stosowanym u Beneficjenta,

b) w odniesieniu do stanowiska specjalisty ds. administracyjno-biurowych za niekwalifikowane(nieracjonalne i nieefektywne) należy uznać:

- 40% wynagrodzenia wypłaconego od 1 do 30 listopada 2012r.

- 20% wynagrodzenia wypłaconego od 1 czerwca 2014r. do 30 maja 2015r.

- 40% wynagrodzenia wypłaconego od 1 czerwca 2015r. do 31 sierpnia 2015r.

Dokonując analizy tak postawionych zarzutów naruszenia prawa materialnego stwierdzić należy nie spełniają one wyżej wskazanych wymogów określonych w przepisach prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zarzuty zawarty w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej w zasadzie sprowadzają się do kwestionowania prawidłowości ustalenia stanu faktycznego dokonanego przez organy w rozpoznawanej sprawie, a zaakceptowanego przez Sąd I instancji. W związku z powyższym podkreślić należy, że w orzecznictwie NSA dominuje stanowisko wskazujące na to, że ustalenia faktyczne sprawy nie mogą być zwalczane zarzutem naruszenia prawa materialnego Niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych może być ona skuteczna, tylko w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., czego skarżące kasacyjnie Województwo P. nie uczyniło. Ponadto uzasadnienie skargi kasacyjnej nie wskazuje na czym polega błędna wykładnia wyżej wskazanych przepisów prawa materialnego dokonana przez Sąd I instancji. Autor skargi kasacyjnej nie przedstawił też jaka winna być prawidłowa wykładnia tych przepisów. Dlatego zarzuty zawarte w pkt 1. petitum skargi kasacyjnej nie mogły przynieść oczekiwanego przez Województwo P. efektu.

Podnoszą zarzut naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, autor skargi kasacyjnej zarzucił jedynie naruszenie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 75 i art. 78 w zw. z art. 10 k.p.a. poprzez bezpodstawne uznanie, że odmowa przez organ przeprowadzenia dowodów z przesłuchania świadków (J. M., K. R., I. F.) była zasadna i nie zostały naruszone przez organ ogólne zasady postępowania administracyjnego.

Odnosząc się do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów postępowania w postaci wskazanych wyżej przepisów k.p.a. w pierwszym rzędzie wskazać należy, iż jest on wadliwie sformułowany. Zarzut kasacyjny powinien zawierać wskazanie konkretnego przepisu prawa, który, zdaniem skarżącego kasacyjnie, został naruszony. Należy podać artykuł, paragraf, ustęp, punkt, literę, a także inne szczegółowe oznaczenia przepisu, jeżeli takowe występują. Zarzut skargi kasacyjnej wskazuje na między innymi na uchybienie art. 75 i art. 78 w zw. z art. 10 k.p.a. bez sprecyzowania konkretnej jednostki redakcyjnej w postaci określonego § tych artykułów. Zauważyć należy, iż artykuły te zawierają po kilka regulujące różne zagadnienia paragrafy. Również uzasadnienie skargi kasacyjnej także nie podaje konkretnego uregulowania zawartego w tych artykułach, które zostało naruszone, tak poprzez wskazanie odpowiedniego paragrafu, jak też poprzez przytoczenie jego treści.

W związku z powyższym stwierdzić należy, że zarzut naruszenia art. 75 i art. 78 w zw. z art. 10 k.p.a. sformułowany został w sposób, który nie pozwalał w pełni na odniesienie się poprzez jego treść do zaskarżonego orzeczenia. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem uprawniony do domyślania się, który przepis prawa skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania, a przepis ten musi być wskazany wyraźnie.

Podkreślić należy, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący kasacyjnie wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia.

W skardze kasacyjnej jej autor podniósł, że Sąd I instancji bezpodstawnie uznał, iż organ zasadnie odmówił przeprowadzenia wnioskowanych dowodów z zeznań świadka. W tej kwestii należy podzielić pogląd Sądu I instancji, iż wniosek o przesłuchanie świadków na okoliczność zasadności ustalenia wysokości wynagrodzenia był niezasadny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowym było stanowisko WSA wskazujące, że dla ustalenie wysokości wynagrodzenia źródło powinny stanowić dokumenty związane z oddelegowaniem do realizacji pracy na danym stanowisku nie zaś subiektywne opinie osób biorących udział w realizacji projektu. Wskazać także należy, że w świetle art. 75 § 1 k.p.a. organ mógł odmówić przeprowadzenia dowodów w sytuacja, w której dana okoliczność zostałaby już wyczerpująco, w sposób nie pozostawiający wątpliwości wyjaśniona.

Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 182 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego NSA orzekł na podstawie art. 204 pkt. 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z ust. 1 pkt 1 lit. a i § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych ( Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 z późn. zm.).