Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1711/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 2, art. 151 par. 1 pkt 2, art. 146 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 50 ust. 1 pkt 1, ust. 3, art. 51 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Iwona Bogucka (spr.) Protokolant asystent sędziego Marta Romanowska po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 2243/11 w sprawie ze skargi E.W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej i stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 25 kwietnia 2012 r., sygn. VII SA/Wa 2243/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2011 r., nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z [...] czerwca 2011 r. wydaną w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej i stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa, orzekł o niewykonalności decyzji GINB do czasu uprawomocnienia się wyroku i zasądził od GINB na rzecz skarżącej E.W. zwrot kosztów postepowania. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych, ustalonych przez Sąd I instancji:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Częstochowie w dniu 19 października 2006 r. na żądanie K.W. wszczął postępowanie administracyjne w przedmiocie zmiany pokrycia dachu na budynku gospodarczym w miejscowości K. przy ul. M. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2006 r. wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 Prawa budowlanego zobowiązano E.W. i L.W. jako inwestorów do przedłożenia inwentaryzacji robót budowlanych wraz z oceną techniczną i zaleceniami dotyczącymi doprowadzenia elementów dachu i ściany w granicy do stanu zgodnego z prawem. Ponieważ obowiązek ten nie został wykonany, organ stopnia powiatowego decyzją z dnia [...] września 2007 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nakazał L.W. i E.W. doprowadzenie budynku gospodarczego, na którym dokonano zmiany konstrukcji dachu dwuspadowego na trzyspadowy, do stanu poprzedniego. Wskutek wniesionego odwołania Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Organ II instancji zwrócił uwagę, że nakaz przywrócenia do stanu poprzedniego jest niewłaściwy, albowiem zły stan techniczny obiektu był powodem zmian, przez co orzeczony nakaz nie jest precyzyjny. W decyzji konieczne jest wskazanie konkretnych czynności koniecznych dla doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem.

W ponownie prowadzonym postępowaniu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Częstochowie decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowane nakazał E.W. i L.W. doprowadzić budynek gospodarczy do stanu poprzedniego, poprzez rozebranie połaci dachowej skierowanej w kierunku budynku sąsiedniego, wykonanie fragmentu więźby dachowej ze spadkami równymi istniejącym spadkom połaci skierowanych na teren działki inwestorów, wykonanie pokrycia wraz z obróbkami zgodnie z zasadami sztuki budowlanej. W wyniku wniesionego odwołania Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2008 r., znak: [...], utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

W stosunku do tej decyzji ostatecznej podjęto próbę jej wzruszenia w trybie nadzwyczajnym, jednak decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r., znak: V wydaną na podstawie art. 151 § 1 w z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił uchylenia własnej decyzji ostatecznej z dnia [...] marca 2008 r. Odwołanie od tej decyzji wniósł z uchybieniem terminu A.Ś., pełnomocnik L.W. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2009 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowieniem z dnia 12 maja 2010 r., sygn. VII SA/Wa 134/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę A.Ś. na postanowienie z dnia [...] listopada 2009 r.

W dniu 7 lipca 2010 r. wpłynął do Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosek pełnomocnika E.W. o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2008 r., oparty na art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. We wniosku podniesiono, że strona o prowadzonym postępowaniu dowiedziała się dopiero w wyniku doręczenia jej postanowienia WSA w Warszawie z dnia 12 maja 2010 r., co nastąpiło w dniu 25 maja 2010 r.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wznowił postępowanie zakończone własną decyzją z dnia [...] marca 2008r. Organ wskazał, że strona zachowała przewidziany w art. 148 § 1 k.p.a., termin trzydziestodniowy na wniesienie podania o wznowienie postępowania i wyjaśnił, że na tę okoliczność przesłuchał w charakterze świadka rzekomego pełnomocnika E.W., A.Ś., który pouczony o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, jak również o prawie odmowy odpowiedzi na pytanie podał, że nie kontaktował się z E.W. i nie informował jej o stanie sprawy z uwagi na stan jej zdrowia.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., znak: [...]0 Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 151 § 2 oraz art. 146 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) odmówił uchylenia decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2008 r., znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Częstochowie z dnia [...] stycznia 2008 r., [...] i stwierdził wydanie w/w decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2008 r. z naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu przedstawił przebieg postępowania administracyjnego i wyjaśnił stan prawny regulujący instytucję wznowienia postępowania. Stwierdził, że brak udziału E.W. w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną został wykazany, gdyż organy w toku postępowania nie zbadały należycie treści udzielonego A.Ś. pełnomocnictwa, co skutkowało błędnym założeniem, iż zostało ono udzielone także przez E.W., efektem czego korespondencja dla E.W. była kierowana na ręce A.Ś. Z akt postępowania wynika, iż E.W. brała udział w oględzinach dnia 22 listopada 2006 r. oraz odebrała kierowane do L.W. zawiadomienie o wszczęciu postępowania, o czym świadczy podpis na zwrotnym potwierdzeniu odbioru, natomiast brak jest jakichkolwiek dowodów na dalszy udział w postępowaniu. Wskazana okoliczność stanowi naruszenie prawa procesowego i przesłankę wznowienia wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Jednocześnie organ zauważył, iż zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych nie istnieje możliwość wydania na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. typowej decyzji kasatoryjnej, tzn. uchylenia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Stwierdził, iż na gruncie niniejszego przypadku w praktyce nie ma możliwości racjonalnego stosowania trybu wznowieniowego w sprawach naprawczych tj. wynikających z art. 50 i 51 Prawa budowlanego. W sprawach tych organ wydaje niejednokrotni kilka decyzji, a samo postępowanie może zakończyć się, z różnym dla inwestora skutkiem, na kilku etapach. Decyzja kończąca tryb naprawczy w kwestionowanym postępowaniu wydana została na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego będąc skutkiem niewykonania przez inwestorów nałożonych na nich przez organ obowiązków. W decyzji wydawanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowanego organ nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, co oznacza, że decyzja ta kończy postępowanie naprawcze ze skutkiem negatywnym dla inwestora.

Ponadto organ wskazał, że przyjmując niemożność stosowania art. 138 § 2 k.p.a., brak jest, w jego ocenie, możliwości wydania decyzji w jakimkolwiek stopniu pozytywnej dla inwestora, umożliwiającej ponowne uruchomienie postępowania naprawczego, albowiem organ orzekając w postępowaniu wznowieniowym mógłby podjąć tylko decyzję na podstawie jednej z trzech przewidzianych w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego rozwiązań. Natomiast, gdyby przyjąć, iż użyte w art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. określenie "wydaje nową decyzję, w której rozstrzyga o istocie sprawy" oznacza całość sprawy administracyjnej, tzn. kwestię legalności robót, to jej pozytywne rozstrzygnięcie dla inwestora również nie może nastąpić, gdyż decyzja legalizująca w jakikolwiek sposób powyższe roboty prowadziłaby de facto do ominięcia prawa, stwarzając samowolnemu inwestorowi możliwość doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem za pomocą postępowania nadzwyczajnego, jakim jest postępowanie wznowieniowe, a z pominięciem uciążliwych wymogów wynikających z trybu naprawczego, który winien być podstawowym sposobem doprowadzania robót do stanu zgodnego z prawem, o ile oczywiście nie zachodzą przesłanki określone w art. 48 i 49b Prawa budowlanego.

Zdaniem organu, z powodu niewykonania przez inwestorów nakazów orzeczonych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Częstochowie na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w postanowieniu z dnia [...] grudnia 2006r., brak jest możliwości wydania decyzji innej niż decyzja tożsama w treści z decyzją Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2008 r., mimo, iż zaistniała podstawa wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wobec powyższego odmówiono uchylenia decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2008 r. ograniczając się jedynie do stwierdzenia jej wydania z naruszeniem prawa.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania E.W. oraz L.W., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2011 r., podtrzymując argumentację w niej przedstawioną.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie E.W. wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego:

- rażące naruszenie § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002r. Nr 75, poz. 690 ze zm.), poprzez brak podstaw do jego zastosowania,

2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wyniki sprawy:

- naruszenie art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., poprzez nie wskazanie w decyzji faktów które, organ uznał za udowodnione, dowodów na których organ się oparł, przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej,

- naruszenie art. 80 k.p.a., poprzez nie rozpatrzenie całokształtu materiału dowodowego, co skutkowało wybiórczą i cząstkową oceną materiału dowodowego, co skutkowało nie rozstrzygnięciem istoty sprawy w szczególności nie odniesienie się do braku przekazania Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego przez Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego dowodów załączonych do pisma z dnia 31 marca 2009 r. (14 sztuk zdjęć budynku skarżącej przed i po wykonaniu robót, rozrysowanego na papierze milimetrowym dachu oraz mapy sytuacyjno- wysokościowej z naniesionymi budynkami),

- nie zastosowanie art. 84 § 1 k.p.a. przez organ w celu zlecenia wykonania pomiarów przez biegłego geodetę w celu przeprowadzenia dowodów na okoliczność położenia obu budynków na sąsiadujących ze sobą nieruchomościach,

- nie zastosowanie art. 85 § 1 k.p.a., poprzez nie przeprowadzenie oględzin w terenie na okoliczność usytuowania obu budynków położonych na sąsiadujących ze sobą działkach oraz rzeczywistego kształtu dachu na budynku należącym do skarżącej a także faktycznego kierunku spadu wód opadowych.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała na okoliczności związane z realizacją spornej inwestycji, na prawidłowość wykonania robót budowlanych zgodnie ze sztuką budowlaną, w szczególności skupiła się na wadliwie, w jej ocenie, przeprowadzonym postępowaniu przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżącej jedynie wizja w terenie, w tym dokonanie pomiaru przez biegłego geodetę pozwoliłoby na ustalenie rzeczywistego położenia obu budynków względem siebie, jak również ustalenia kierunku spadu wód opadowych, a tym samym przyczyniło się do dokładnego wyjaśnienia sprawy.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Zaskarżonym wyrokiem z 25 kwietnia 2012 r. sygn. VII SA/Wa 2243/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję organów obu instancji, orzekł o niewykonalności decyzji organu odwoławczego i zasądził na rzecz skarżącej E.W. zwrot kosztów postępowania.

W uzasadnieniu Sąd I instancji stwierdził, że skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych względów niż w niej podniesione. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową mającą na celu stworzenie prawnej możliwości przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego i ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, w której została już wydana decyzja ostateczna. Wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia uzależnione jest od wystąpienia dwóch przesłanek. Pierwszą jest załatwienie sprawy decyzją ostateczną, natomiast drugą jest wystąpienie co najmniej jednej z wyczerpująco wymienionych w art. 145 § 1 oraz art. 145 a k.p.a. wad decyzji administracyjnych lub postanowień. Katalog przyczyn wznowienia wymieniony w art. 145 § 1 i art. 145 a k.p.a. ma charakter zamknięty, co oznacza, iż wznowienie postępowania nie jest dozwolone z jakichkolwiek innych przyczyn. Jedną z przesłanek wznowienia postępowania jest to, że "strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu" – art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Ta podstawa wznowienia opiera się na dwóch przesłankach: na fakcie niebrania udziału przez stronę w postępowaniu oraz na braku winy strony. Przesłanka braku winy strony oznacza sytuację, gdy nie została ona zawiadomiona o wszczęciu postępowania lub nie została dopuszczona do udziału w istotnych czynnościach procesowych, albo nie mogła w nich brać udziału z powodów od niej niezawinionych. Ponadto brak winy strony podlega udowodnieniu, nie wystarczy więc tutaj prawdopodobieństwo (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II.). W sprawie jest poza sporem, że E.W. nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2008 r. Tym samym zaszła w przedmiotowej sprawie przesłanka, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Prawidłowo zatem Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r. wznowił postępowanie zakończone własną decyzją z dnia [...] marca 2008 r.

Sąd wskazał dalej, że postępowanie w sprawie wznowienia postępowania kończy się jednym z rozstrzygnięć przewidziany w art. 151 k.p.a. W wyniku przeprowadzonego postępowania organ wydaje decyzję, w której:

- odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy ustali, że brak jest podstaw do jej uchylenia na mocy art. 145 § 1 lub art. 145 a lub 145 b;

- uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi wystąpienie podstaw do jej uchylenia, na mocy art. 145 § 1 lub art. 145 a lub art. 145 b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy;

- trzecim rodzajem decyzji kończącej postępowanie w sprawie wznowienia postępowania jest decyzja stwierdzająca wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa, którą organ wydaje, gdy występują przesłanki negatywne, określone w art. 146 § 1 i 2 wyłączające dopuszczalność uchylenia decyzji w trybie wznowienia postępowania.

W rozpatrywanym przypadku organ wydał ostatnie z wyżej wskazanych rozstrzygnięć, a więc stwierdził, iż decyzja będąca przedmiotem wznowienia została wydana z naruszeniem prawa, jednocześnie odmówił jej uchylenia, ponieważ w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (art. 146 § 2 k.p.a.).

Sąd I instancji ocenił, że rozstrzygnięcie to zapadło przedwcześnie. Zgodnie z art. 149 § 1 i 2 k.p.a. wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia. Postanowienie to stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy.

Po ustaleniu przez właściwy organ administracji, że zachodzi jedna z podstaw wznowienia postępowania, w szczególności – tak jak w rozpoznawanej sprawie – po stwierdzeniu, że strona nie brała udziału w postępowaniu bez własnej winy (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), obowiązkiem organu administracji jest rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną. Organ rozpoznaje zatem sprawę na nowo w granicach, jakie zakreślają podstawy wznowienia określone w przepisach art. 145 § 1 i art. 145 a k.p.a. (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2009, s. 546-547). Istotą wznowionego postępowania i uchylenia dotychczasowej decyzji ostatecznej jest bowiem powrót sprawy do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania instancyjnego. Nową decyzję, rozstrzygającą zatem o istocie sprawy, wydaje się, jak gdyby sprawa nie była w danej instancji rozstrzygnięta (wyrok NSA z dnia 28 czerwca 1984 r., I SA 86/84 wraz z aprobującą glosą J. Borkowskiego, OSPiKA 1985, nr 5, poz. 95).

Powyższe oznacza, że po wznowieniu postępowania rzeczą organu było ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego, a więc ponowienie niezbędnych czynności procesowych i ponowna ocena materiału dowodowego. Organ winien w szczególności doręczyć E.W. postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2006r., wydane na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 Prawa budowlanego, wstrzymujące roboty budowlane i zobowiązujące do przedłożenia inwentaryzacji robót budowlanych wraz z oceną techniczną i zaleceniami dotyczącymi doprowadzenia elementów dachu i ściany w granicy do stanu zgodnego z prawem, z akt administracyjnych sprawy nie wynika, żeby zostało ono stronie doręczone. Nie ulega bowiem wątpliwości, że strona w prowadzonym wcześniej bez jej udziału postępowaniu, gdyby wiedziała o nałożonym obowiązku, mogłaby go wykonać, a zatem treść decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Częstochowie z dnia [...] stycznia 2008r., utrzymanej w mocy decyzją Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2008 r., mogłaby być inna. Należy także umożliwić stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Dopiero po tych czynnościach organ winien zająć stanowisko, wobec całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. W tej sytuacji brak jest aktualnie podstaw do przyjęcia, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

W skardze kasacyjnej Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego – art. 50 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym w związku z art. 149 § 2 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że organ w toku postępowania wznowieniowego dotyczącego decyzji ostatecznej wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego, winien doręczyć stronie postanowienie wstrzymujące roboty budowlane i zobowiązujące do przedłożenia inwentaryzacji robót, co miało wpływ na wynik postępowania i doprowadziło do błędnego wniosku, że decyzja zapadła przedwcześnie.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono Sądowi I instancji mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a poprzez nieuzasadnione uchylenie decyzji, w sytuacji gdy organy nie naruszyły przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 50 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego i skarga na podstawie art. 151 p.p.s.a. winna być oddalona.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczono argumentację zawartą w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji i stwierdzono, że zgodzić się z nią nie można. Postanowienie o wznowieniu otwiera postępowanie, w którym organ rozpatruje ponownie sprawę zakończoną decyzją ostateczną badając, czy przyczyna wznowienia nie wpłynęła na treść decyzji. Przedmiotem rozpoznania jest decyzja, a nie sprawa administracyjna, organ weryfikuje decyzję, a nie rozpoznaje nową sprawę administracyjną. W tym zakresie powołano się na tezy zawarte w wyroku NSA z 1 lutego 2012 r., sygn. II OSK 2154/10. Ugruntowane jest stanowisko judykatury, że wydając nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy organ nie może wydać decyzji kasacyjnej, przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania organowi niższej instancji. Oznacza to, że organ właściwy w sprawie wznowienia nie ma kompetencji do ponownego prowadzenia postępowania w zastępstwie właściwego organu I instancji. Sąd I instancji nie uwzględnił specyfiki postępowania naprawczego w trybie art. 50 i 51 prawa budowlanego, które może zakończyć się na różnych etapach. Nakazując doręczenie postanowienia o wstrzymaniu robót i zobowiązującego stronę do przedłożenia inwentaryzacji robot budowlanych wraz z oceną techniczną Sąd zobligował organ wznowieniowy do prowadzenia postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, w jakim może toczyć się w postępowaniu naprawczym przed organem I instancji. Dlatego Sąd niewłaściwie zastosował art. 50 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 Prawa budowlanego w postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, nakazującą doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego w sposób określony w tej decyzji.

Istotą postępowania wznowieniowego jest powrót sprawy do odpowiedniego stadium postępowania. Skoro w postępowaniu wznowieniowym organ nie ma możliwości uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, to rozpoznając sprawę co do istoty organ nie mógł wydać decyzji innej niż dotychczasowa. Postanowienie, które Sąd nakazał doręczyć E.W. zostało wydane na podstawie art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego i ma charakter incydentalny, prewencyjny. Postanowienie to sprawy nie załatwia, dlatego nie można się zgodzić, że jego doręczenie mogłoby doprowadzić do innego rozstrzygnięcia. W razie nieprzedłożenia dokumentacji wskazanej w postanowieniu, organ jest zobowiązany wydać rozstrzygnięcie na podstawie art. 51 prawa budowlanego, opierając się na dowodach zebranych w sprawie. Ustalony stan faktyczny potwierdza, że inwestorzy w warunkach samowoli wykonali inny dach, jedna z jego połaci jest skierowana na stronę działki sąsiedniej. Zmiana ta spowodowała skierowanie wód opadowych na działkę sąsiednią, co narusza § 29 rozporządzenia MI w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W tych okolicznościach organ prowadzący postępowanie naprawcze zobligowany był do wydania nakazu z art. 51 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego. Tryb przewidziany w art. 50 i 51 prawa budowlanego ma charakter naprawczy, służy doprowadzeniu obiektu do stanu zgodnego z prawem. Zatem ujawniona przesłanka wznowienia nie mogła wpłynąć na treść rozstrzygnięcia. Udział E.W. w postępowaniu nie mógł wpłynąć na treść rozstrzygnięcia. Nawet gdyby uchylono decyzję dotychczasową, to nowe rozstrzygnięcie byłoby takie samo. Nie zaistniały zatem przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., gdyż nie naruszały wydane decyzje prawa materialnego, w szczególności art. 50 ust. 1 pkt 1 i ust. i 3 oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. W skardze kasacyjnej powołano obie podstawy określone w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a, zarzucając zarówno naruszenie prawa procesowego, jak i prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie.

Zgodnie zaś z art.176 p.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Zarzut naruszenia prawa procesowego może odnieść skutek w przypadku wykazania, że uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa materialnego związane jest z wykazaniem błędu subsumpcji, polegającego na wadliwym uznaniu, że ustalony stan faktyczny odpowiada zastosowanej normie prawnej i może mieć miejsce, gdy w skardze kasacyjnej nie jest kwestionowany ustalony stan faktyczny. Należy przy tym mieć na względzie również art. 184 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

W rozpoznawanej skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania dotyczy zastosowania jako podstawy procesowej wyroku przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. , zamiast art. 151 p.p.s.a. i bazuje na twierdzeniu, że Sąd I instancji wadliwie przyjął naruszenie prawa materialnego – art. 50 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 Prawa budowlanego. Jego rozpoznanie uzależnione jest wobec tego od uprzedniego zbadania zasadności naruszenia prawa materialnego, co uzasadnia w pierwszej kolejności rozpatrzenie zarzutu niewłaściwego zastosowania przez Sąd I instancji art. 50 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 Prawa budowanego

Wyrok Sądu I instancji dotyczy decyzji wydanych po wznowieniu postępowania na podstawie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wydanie postanowienia o wznowieniu jest podstawą do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Zaistnienie przesłanki wznowienia nie jest kwestionowane. Nie można jednak zgodzić się z tezą skargi kasacyjnej, że w postępowaniu na podstawie art. 149 § 2 k.p.a. organ bada, czy przyczyny wznowienia nie wpłynęły na treść decyzji. Stwierdzenie, że przesłanka wznowienia zaistniała potwierdza kwalifikowaną wadę postępowania zakończonego decyzją ostateczną, uznaną przez ustawodawcę za tak istotną, że uzasadniającą odstąpienie od zasady trwałości decyzji, uchylenie decyzji ostatecznej i powtórne rozpoznanie sprawy co do istoty. Prawidłowo wobec tego przyznano w skardze kasacyjnej, że istotą wznowionego postępowania jest powrót sprawy do odpowiedniego stadium postępowania administracyjnego. Nie jest jednak uzasadniony wniosek, że ze względu na rzekomą specyfikę postępowania naprawczego z art. 51 Prawa budowlanego, organ nie mógł po wznowieniu wydać decyzji innej niż dotychczasowa. Wniosek taki w szczególności nie da się wyprowadzić z tezy akceptowanej także przez orzekający skład Naczelnego Sądu Administracyjnego, że w trybie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. nie można wydać decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., albowiem nie załatwia ona sprawy co do istoty. Tezie tej nie zaprzeczył także Sąd I instancji i nie zalecił tego rodzaju rozstrzygnięcia.

Sąd I instancji badał decyzje, z uzasadnień których w ogóle nie wynikało, że doszło do merytorycznego rozpoznania sprawy co do istoty, wskazywano natomiast, że nie jest możliwe wydanie innej decyzji niż dotychczasowa ze względu na niewykonanie obowiązku nałożonego na inwestorów postanowieniem z art. 50 Prawa budowlanego. Dopiero w skardze kasacyjnej Główny Inspektora Nadzoru Budowlanego argumentował, że z uwagi na wykonane roboty i przepisy warunków technicznych w sprawie winno zapaść rozstrzygnięcie odpowiadające w swej istocie decyzji dotychczasowej. Takich wywodów decyzje kontrolowane przez Sąd I instancji nie zawierają. Prawidłowo wobec tego Sąd I instancji doszedł do wniosku, że twierdzenie o tożsamości rozstrzygnięć i zastosowanie art. 151 § 2 k.p.a. jest przedwczesne. Stwierdzenie przesłanki z art. 146 § 2 in fine k.p.a. i odmowa uchylenie decyzji dotychczasowej na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. winny być efektem ustalenia, w wyniku ponownego rozpoznania sprawy co do istoty przez organ właściwy w sprawie wznowienia, że wydana w wyniku wznowienia decyzja mogłaby swą treścią odpowiadać co do istoty decyzji dotychczasowej.

Decyzja wydawana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nie jest konsekwencją niewykonania obowiązków nałożonych postanowieniem z art. 50 tej ustawy. Takiej regulacji, analogicznej do przepisu art. 48 ust. 4 czy 49b ust. 3 Prawa budowlanego, ustawa w odniesieniu do trybu z art. 51 Prawa budowlanego nie zawiera. Przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego może być natomiast podstawą trzech różnych rozstrzygnięć, gdy samowolne roboty budowlane nie wymagają doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem lub do takiego stanu doprowadzone być nie mogą, co powinno być przez organ wykazane na gruncie danego stanu faktycznego.

Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się ze stanowiskiem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego i zarzutem skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji wadliwie nakazał doręczenie stronie pozbawionej udziału w postępowaniu postanowienia wydanego na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 Prawa budowlanego. Trzeba jednak zwrócić uwagę, że Sąd I instancji nie nakazał powtórnego wydania postanowienia w tym trybie. Stanowisko Sądu jest konsekwencją tego, że w sprawie organy nie przeprowadziły merytorycznej oceny sprawy, wobec czego twierdzenia dotyczące treści decyzji nie były umotywowane. Prowadząc zaś postępowanie w trybie art. 149 § 2 k.p.a. w zakresie rozstrzygnięcia istoty sprawy organy winny niewątpliwie zarówno odnieść się do twierdzeń strony, jak i zbadać, czy i na jakiej podstawie samowolne roboty mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem. Postanowienie z art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego dotyczy możliwości zobowiązania do przedłożenia inwentaryzacji robót, ocen technicznych lub ekspertyz, ma zatem charakter dowodowy. Takiemu samemu celowi procesowemu służy postanowienie z art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Jeżeli zachodzi potrzeba weryfikacji stanu robot, warunkująca dalsze rozstrzygnięcia, organ winien w tym zakresie weryfikację taką ewentualnie przeprowadzić i nie oznacza to bynajmniej konieczności powrotu sprawy na etap organu I instancji.

W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że mimo wadliwego częściowo uzasadnienia, w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do doręczenia stronie postanowienia z art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego, wyrok Sądu I instancji odpowiada prawu. Kontrolowane przez Sąd I instancji decyzje nie zawierały bowiem argumentów wykazujących, że w wyniku przeprowadzenia po wznowieniu postępowania co do istoty, w sprawie mogłaby zapaść jedynie decyzja odpowiadające w swej istocie decyzji dotychczasowej, czyli zalecającej wykonanie określonych w decyzji ostatecznej robót. Powołanie takiej argumentacji dopiero w skardze kasacyjnej nie uzasadnia uznania, że Sąd I instancji z naruszeniem prawa uznał, iż wydane rozstrzygnięcia są przedwczesne.

W konsekwencji powyższych ustaleń, za pozbawiony skuteczności należy uznać zarzut naruszenia przepisów postępowania, jego skuteczność zależy bowiem od wykazania wpływu na rozstrzygnięcie, wpływu zaś takiego nie stwierdzono.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.