Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt I SA/Lu 159/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2019-07-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6115 Podatki od nieruchomości, w tym podatek rolny, podatek leśny oraz łączne zobowiązanie pieniężne
Hasła tematyczne: Podatek od nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 54 § 3
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 1a ust. 1 pkt 1, pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1445
law: Ustawa z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych - tekst jedn.
article: art. 3 ust. 1, ust. 3
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kowalczyk Sędziowie WSA Krystyna Czajecka-Szpringer (sprawozdawca) WSA Andrzej Niezgoda Protokolant referent stażysta Katarzyna Jacyniuk po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 25 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi C. P. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze z dnia [...] nr [...] w przedmiocie podatku od nieruchomości za 2011 r. oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze, dalej: "Samorządowe Kolegium Odwoławcze", "organ odwoławczy", po uwzględnieniu skargi C. P. Sp. z o.o., dalej: "spółka", "strona", "skarżąca", na decyzję wydaną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze oraz po rozpatrzeniu odwołania spółki od decyzji Prezydenta Miasta [...], dalej: "Prezydent Miasta", "organ pierwszej instancji", z dnia [...] r., w podatku od nieruchomości za 2011 r. stwierdzającej nadpłatę w kwocie [...]zł, odmawiającej stwierdzenia nadpłaty w kwocie [...]zł i określającej wysokość zobowiązania w kwocie [...]zł, na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej: "P.p.s.a.", uchyliło w całości własną decyzję z dnia [...] r.; utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji w pkt 1 i 2, tj. w części stwierdzającej w podatku od nieruchomości za 2011 r. nadpłatę w kwocie [...]zł oraz odmawiającej stwierdzenia nadpłaty w kwocie [...]zł; uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w pkt 3, tj. w części określającej wysokość zobowiązania w kwocie [...]zł oraz stwierdziło, że działanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie nosiło znamion działania z rażącym naruszeniem prawa i brakiem podstawy prawnej.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz akt sprawy wynika, że w dniu 18 sierpnia 2015 r. spółka wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nadpłaty w podatku od nieruchomości za 2011 r. w wysokości [...] zł., dołączając do niego korektę deklaracji, w której wykazała podatek w wysokości [...] zł. W deklaracji pierwotnej spółka wykazała natomiast podatek w wysokości [...] zł. Wskazaną wyżej decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta stwierdził nadpłatę w kwocie [...]zł, odmówił stwierdzenia nadpłaty w kwocie [...]zł oraz określił wysokość zobowiązania podatkowego w takim zakresie, w jakim powstanie nadpłaty jest związane ze zmianą wysokości zobowiązania podatkowego w kwocie [...]zł.

Organ pierwszej instancji podzielił stanowisko spółki co do zawyżenia w treści pierwotnie złożonej deklaracji podstawy opodatkowania gruntów związanych

z prowadzeniem działalności gospodarczej, częściowo podzielił stanowisko spółki co do zawyżenia powierzchni użytkowej niektórych budynków, uwzględniając nieprawidłowe deklarowanie w pierwotnej deklaracji budynków zlikwidowanych, budynków położonych poza terenem Miasta i niebędących własnością spółki oraz dokonane przez spółkę pomiary powierzchni użytkowej budynków. Podzielił nadto częściowo stanowisko spółki co do błędnego wykazania w pierwotnej deklaracji niektórych budynków jako budowli, a także podzielił stanowisko spółki, zgodnie

z którym określone obiekty położone wewnątrz budynków, wykazane w pierwotnej deklaracji jako budowle, nie podlegają opodatkowaniu, gdyż nie stanowią odrębnych od budynku obiektów budowlanych, zaś ze względu na zmianę treści art. 3 pkt 3a ustawy Prawo budowlane nie budzi wątpliwości, że kabel biegnący w kanalizacji kablowej nie podlega opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości, co spowodowało zawyżenie podstawy opodatkowania budowli w pierwotnej deklaracji. Nie podzielił natomiast organ pierwszej instancji stanowiska spółki kwalifikującej silosy na cement i tunele pod silosami jako budynki, twierdzącej bowiem, że obiekty te posiadają wszelkie cechy budynków (m.in. jako trwale związane z gruntem i posiadające dach). Zdaniem organu pierwszej instancji silosy na cement, tunele pod silosami na cement oraz obudowa górna silosów stanowią budowle.

Organ pierwszej instancji nie zgodził się natomiast ze stanowiskiem spółki kwalifikującej silosy na cement i tunele pod silosami jako budynki i twierdzącej, że obiekty te posiadają wszelkie cechy budynków (m.in. jako trwale związane z gruntem i posiadające dach). Zdaniem organu pierwszej instancji silosy na cement, tunele pod silosami na cement oraz obudowa górna silosów stanowią budowle.

Dokonując ustaleń w powyższym zakresie organ pierwszej instancji przeprowadził liczne dowody, w tym dowód z oględzin, a nadto posłużył się opinią biegłego rzeczoznawcy budowlanego dr hab. inż. M. N. oceniając, że posiada on fachową wiedzę techniczno-budowlaną i wieloletnie doświadczenie w branży budowlanej. Organ uwzględnił protokół oględzin, dokumentację fotograficzną, fragmentaryczną archiwalną dokumentację projektową obiektów, informacje ustne uzyskane od przedstawicieli spółki, dotyczące dotychczasowego sposobu użytkowania obiektów, problemów związanych z ich eksploatacją, zakresu prac remontowych i modernizacyjnych.

Z treści opinii (opracowanej z uwzględnieniem udostępnionej przez zleceniodawcę dokumentacji administracyjnej dotyczącej obiektów budowlanych będących przedmiotem opracowania, wyników oględzin obiektów w aspekcie ich charakterystyki technicznej, dokumentacji fotograficznej, wyjaśnień ustnych przedstawicieli zleceniodawcy i szczegółowych wyjaśnień ustnych przedstawicieli właściciela, a także pozycji literatury technicznej, naukowo-technicznej oraz naukowej i obowiązujących przepisów oraz norm budowlanych) wynika, że silosy, opisane w opinii co do ich konstrukcji, pod względem technicznym - z uwagi na zastosowane rozwiązania konstrukcyjno-materiałowe oraz uwzględniając sposób użytkowania - stanowią obiekty określane w praktyce inżynierskiej jako silosy. Z kolei tunel o konstrukcji żelbetowej, monolitycznej, skonstruowany pod wszystkimi komorami baterii silosów, spełniający funkcję transportowo-komunikacyjną

(w szczególności podczas opróżniania silosów), pod względem technicznym -

z uwagi na zastosowane rozwiązania konstrukcyjno-materiałowe oraz uwzględniając sposób użytkowania -stanowi obiekt określany w praktyce inżynierskiej jako tunel. Natomiast obudowa górna silosów, o konstrukcji stalowej, skonstruowana nad wszystkimi komorami baterii silosów, spełniająca funkcję transportowo-komunikacyjną (podczas napełniania silosów), pod względem technicznym - z uwagi na zastosowane rozwiązania konstrukcyjno-materiałowe oraz uwzględniając sposób użytkowania - stanowi obiekt określany w praktyce inżynierskiej jako galeria. Jest ona częścią budowlaną urządzenia budowlanego, czyli budowlą, niebędącą budynkiem lub obiektem małej architektury. Składa się z zespołu pojedynczych urządzeń mechaniczno-elektrycznych wewnątrz obiektu i służy do transportu cementu podczas napełniania baterii silosów.

Biegły zauważył, że baterie żelbetowych silosów na cement o konstrukcji cylindrycznej posiadają znamiona techniczne charakterystyczne dla budynku (obiekt budowlany wolnostojący, posiadający fundament płytowy, stanowiący oczep dla pali fundamentowych oraz dach stanowiący przykrycie baterii silosów, trwale związany z gruntem przez zastosowanie płyty fundamentowej, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych - krzywoliniowej powłoki betonowej). Zauważył jednak również, że zastosowane w obiekcie rozwiązania techniczne – w zakresie sposobu posadowienia, konstrukcji przegród pionowych i poziomych, w tym dachu, nie występują jednocześnie w budynkach, niezależnie od sposobu ich użytkowania. Biegły wskazał ponadto, że w książce obiektu budowlanego (będącej w przybliżeniu kopią opisu z dokumentacji projektowej) opisywane obiekty (silosy), na etapie projektowania, zostały określone jako silos, tj. obiekt budowlany o specyficznej konstrukcji, projektowany do użytkowania jako przestrzeń do magazynowania materiałów sypkich. W opisie technicznym tych obiektów, jak również w obliczeniach statyczno-wytrzymałościowych, określane są one jako silosy. Analiza tych materiałów oraz archiwalnej dokumentacji projektowej i dokumentów administracyjnych, a także wyniki oględzin, zdaniem biegłego, pozwalają na stwierdzenie, że przyjęty sposób zbrojenia i sposób realizacji obiektów był właściwy dla konstrukcji silosowych (baterii silosów żelbetowych), a jednocześnie zgodny z rozwiązaniami konstrukcyjnymi od wielu lat stosowanymi powszechnie w praktyce inżynierskiej dla tego typu konstrukcji, tj. silosów stanowiących zbiorniki (na co wskazuje powołana przez biegłego obszerna literatura przedmiotu). W niektórych pozycjach literatury przedmiotu zbiorniki o określonych proporcjach wymiaru poprzecznego do wysokości komory nazywa się bunkrami. Według podawanego w tych opracowaniach kryterium analizowane obiekty określić można jako bunkier, tj. konstrukcja zamknięta, służąca do przechowywania materiałów niebezpiecznych, wykonana (zwykle) z betonu zbrojonego. Zarówno silos, jak i bunkier są zbiornikami.

Z kolei galeria według biegłego stanowi obiekt budowlany niebędący budynkiem, jak również obiektem małej architektury – co wynika z zastosowanego szkieletowego układu konstrukcyjnego (stalowego) oraz wydłużonego w kierunku horyzontalnym kształtu bryły. Nie posiada ona fundamentów i nie jest związana trwale z gruntem, a wsparta jest na poszczególnych komorach baterii silosów, jest wydzielona z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych. Galeria w sposób techniczno-użytkowy powiązana jest z silosami, według oświadczenia ustnego właściciela stanowi element ciągu technologicznego w procesie produkcji cementu. Biorąc to pod uwagę biegły stwierdził, iż częściowo obiekt ten posiada znamiona techniczne właściwe dla budynku, jednak zastosowane w nim rozwiązania techniczne, w szczególności w zakresie posadowienia oraz konstrukcji przegród pionowych i poziomych, w tym dachu, nie występują jednocześnie w budynkach (w tym samym zakresie w jednym budynku) niezależnie od sposobu ich użytkowania.

W odniesieniu do tuneli pod bateriami silosów na cement biegły zajął stanowisko, że stanowią one obiekt budowlany niebędący budynkiem, jak i obiektem małej architektury, na co wskazuje zastosowany układ konstrukcyjny (konstrukcja żelbetonowa monolityczna, wykonana jako przekrój zamknięty), wolnostojący (zastosowany układ konstrukcyjny umożliwia wolnostojące usytuowanie tunelu, co wynika z przyjętego w dokumentacji projektowej schematu obliczeniowego, usytuowanie wewnątrz poszczególnych komór silosowych podyktowane jest tylko uwarunkowaniami funkcjonalno-użytkowymi), trwale związany jest z gruntem i posiada fundamenty (posadowiony jest na płycie fundamentowej stanowiącej oczep dla pali, na których posadowiona jest bateria silosów) i dach (ze względu na konstrukcję tunelu dachem jest jego górna płaszczyzna), wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych (w przypadku tunelu przegrody pionowe i przekrycie poziome mają charakter trwały). Biorąc pod uwagę powyżej przytoczone ustalenia oraz przeznaczenie (miejsce wewnątrz którego odbywa się transport cementu podczas opróżniania baterii silosów) biegły stwierdził, że analizowane obiekty spełniają kryteria formułowane w literaturze budowlanej w stosunku do tunelu (podziemna liniowa budowla inżynierska służąca celom komunikacyjnym lub transportowym; umożliwiająca przeprowadzenie drogi lub tor pod przeszkodą terenową lub przez nią).

Przedmiotem opinii były również silosy kopułowe na klinkier i tunel zbiorczy pod tymi silosami. W odniesieniu do tych silosów biegły stwierdził, że pod względem technicznym, z uwagi na zastosowane rozwiązania konstrukcyjno-materiałowe (samodzielne, wolnostojące, jednokomorowe płaskodenne silosy kopułkowe, żelbetowe o stałej grubości powłoki) oraz uwzględniając sposób użytkowania (zbiorniki do przechowywania materiału sypkiego) silosy klinkieru stanowią obiekty określane w praktyce inżynierskiej jako silosy. Posiadają one fundamenty i są trwale związane z gruntem (obwodowa ława fundamentowa poniżej ścian kopuły) oraz dach (krzywoliniowa powłoka kopuły), są wydzielone z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych (krzywoliniowa powłoka żelbetowa). Jednak zastosowane

w odniesieniu do silosów klinkieru rozwiązania techniczne w zakresie sposobu posadowienia, konstrukcji przegród pionowych przechodzących ze względu na kształt w przekrycie nie występują jednocześnie (w takim samym zakresie) w budynkach niezależnie od sposobu ich użytkowania. Biegły podkreślił,

że w Książce Obiektu Budowlanego oraz dokumentacji projektowej, a także w opisie technicznym do projektu architektonicznego i w obliczeniach statyczno-wytrzymałościowych analizowane obiekty określone zostały jako silosy. Archiwalna dokumentacja projektowa, dokumenty administracyjne i oględziny wskazują,

że przyjęty sposób zbrojenia i realizacji tych obiektów, był właściwy – jak to wynika z literatury przedmiotu – dla konstrukcji silosowych. Przy zastosowaniu kryteriów wskazywanych w niektórych pozycjach literatury obiekty te zakwalifikować można jako bunkry, czyli żelbetowe konstrukcje służące do przechowywania materiałów niebezpiecznych dla otoczenia, przy czym bunkry także stanowią zbiorniki do składowania materiałów sypkich.

Powiązane z nimi w sposób funkcjonalno-użytkowy galerie z uwagi na zastosowane rozwiązania konstrukcyjno-materiałowe (konstrukcja stalowa nad silosami) oraz uwzględniając sposób użytkowania (funkcja transportowo-komunikacyjna) stanowi obiekt określany w praktyce inżynierskiej jako galeria. Układy ekstrakcji z silosów klinkieru oraz tunel zbiorczy z uwagi na zastosowane rozwiązania konstrukcyjno-materiałowe (obiekt żelbetowy o konstrukcji monolitycznej o określonym stosunku długości do wymiarów poprzecznych) oraz uwzględniając sposób użytkowania (funkcja transportowo-komunikacyjna, w szczególności w trakcie opróżniania silosów) stanowią obiekty określane w praktyce inżynierskiej jako tunele.

Analizowane obiekty, zdaniem biegłego, stanowią budowle wymienione w art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane.

W ocenie organu pierwszej instancji, na wstępie należało dokonać oceny, czy sporne obiekty stanowią budynki lub obiekty małej architektury. Uznanie bowiem obiektu za budynek lub obiekt małej architektury wyklucza co do zasady uznanie go za budowlę. Nie ma przy tym wątpliwości, że należące do spółki silosy na cement, silosy klinkieru, tunele pod silosami cementu, tunel zbiorczy pod silosami klinkieru oraz obudowa górna silosów nie są obiektami małej architektury, o których mowa

w art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego. Sporne jest natomiast czy są one budynkami (ewentualnie wyposażeniem budynków) czy też budowlami.

Według organu, dla dokonania kwalifikacji powyżej wskazanych obiektów koniecznym było sięgnięcie do dokumentacji budowlanej, w tym dokumentów projektowych tych obiektów, a także wykorzystanie opinii biegłego rzeczoznawcy budowlanego. Dane wynikające z dokumentacji budowlanej w sposób jednoznaczny wskazują, że sporne obiekty są zbiornikami - silosami na cement oraz silosami klinkieru, a nie jak twierdzi spółka budynkami - magazynami cementu czy magazynami klinkieru; tunele pod silosami cementu i silosami klinkieru (układy ekstrakcji) - tunelami, a nie jak twierdzi spółka budynkami czy obiektami zlokalizowanymi wewnątrz budynków, zaś obudowy górne silosów są galeriami, a nie jak twierdzi spółka wyposażeniem budynków. W ocenie organu pierwszej instancji potwierdzają to znajdujące się w aktach rysunki techniczne i dokumentacja fotograficzna. Z analizowanych dokumentów budowlanych wynika, iż silosy na cement nie są trwale związane z gruntem, gdyż faktycznie są posadowione na fundamencie w postaci płyty żelbetowej. Są zatem przymocowane do fundamentu,

a to nie jest wystarczające do przyjęcia, że są trwale związane z gruntem i nie jest możliwe ich odłączenie od gruntu bez uszkodzenia ich konstrukcji. W szczególności na takie trwałe związanie z gruntem nie wskazują dane wynikające z projektu budowlanego, jak sposób połączenia z fundamentem oraz opis fundamentu. Zdaniem organu pierwszej instancji, w przypadku silosów na cement nie można także mówić o dachu typowym dla budynków, niezależnie od sposobu ich użytkowania. Zastosowana w przypadku silosów na cement konstrukcja, jak wynika ze zgromadzonej dokumentacji, nie jest typowym dachem, a jedynie przykryciem baterii silosów, które nie są budynkami. W ocenie organu obudowa górna silosów nie stanowi wyposażenia budynków. Posadowiona jest równocześnie na kilku silosach, a nie tylko na jednym z nich, jest posadowiona na zewnątrz obiektów - silosów cementu, a ponadto silosy cementu nie są budynkami tylko budowlami. Organ podkreślił, że silosy zostały wprost wymienione w Prawie budowlanym jako budowle. Załącznik do tej ustawy, zawierający katalog obiektów budowlanych, wskazuje

w kategorii XIX - zbiorniki przemysłowe, wymieniając wśród nich silosy, elewatory, bunkry. Podkreślając znaczenie dokumentacji technicznej przy kwalifikacji obiektów budowlanych do poszczególnych kategorii, organ pierwszej instancji stwierdził,

że silosy na cement oraz silosy klinkieru zostały zaprojektowane i wybudowane jako budowle, a nie budynki magazynowe. Podobnie rzecz się ma, jeśli chodzi o tunele pod silosami (układy ekstrakcji).

Od tej decyzji spółka wniosła odwołanie, zarzucając rażące naruszenia prawa procesowego (art. 180 § 1, art. 187 § 1 i art. 191 w zw. z art. 197 § 1 Ordynacji podatkowej) przez dopuszczenie jako dowodu opinii biegłego, która w istocie stanowi opinię co do prawa oraz zawiera subsumcję stanu faktycznego względem przepisów prawa, a także naruszenie wyrażonej w art. 191 Ordynacji podatkowej zasady swobodnej oceny dowodów przez wydanie decyzji na podstawie błędnych wniosków przedstawionych w opinii biegłego. Nadto zarzuciła naruszenia przepisów art. 208 § 1 w zw z art. 70 § 1 O.p. poprzez wydanie decyzji określającej wysokość zobowiązania podatkowego pomimo upływu terminu przedawnienia zobowiązania za 2011 r.

Spółka zarzuciła też rażące naruszenie prawa materialnego:

- art. 1a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych poprzez zakwalifikowanie do kategorii "budowli" silosów cementu i tuneli pod tymi budowlami, które są trwale związane z gruntem, wydzielone z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, posiadają fundamenty oraz dachy, tj. spełniają ustawową definicję budynku, a także poprzez opodatkowanie obiektów budowlanych jednocześnie jako budowli i budynków;

- art. 1a ust. 1 pkt 1 i 2 wskazanej wyżej ustawy w związku z przepisem art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez opodatkowanie, jako budowli urządzeń technicznych, które stanowią jeden obiekt budowlany z budynkami;

- art. 6 ust 9 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych poprzez opodatkowanie budynków i budowli, które nie znajdują się na terenie miasta [...]

- art. 3 ust. 1 wskazanej wyżej ustawy poprzez opodatkowanie budynku, który nie stanowi własności spółki;

- art. 1a ust. 1 pkt 1 i 2 wskazanej wyżej ustawy poprzez opodatkowanie obiektów budowlanych jednocześnie jako budowli i budynków;

- art. 1a ust. 1 pkt 5 wskazanej wyżej ustawy poprzez zawyżenie podstawy opodatkowania budynków.

Uzasadniając odwołanie spółka wskazała, że podziela opinię biegłego, iż silosy cementu i tunele pod silosami posiadają cechy konstrukcyjne właściwe dla budynków. Uważa natomiast, że biegły kwalifikując te obiekty do kategorii budynków lub budowli naruszył przepisy Ordynacji podatkowej wydając opinię co do prawa. Zdaniem spółki, organ podatkowy przyjmując, że silosy cementu i tunele pod tymi silosami stanowią budowle z uwagi na funkcje w procesie produkcyjnym, pominął ustalenia biegłego, iż obiekty te posiadają wszelkie cechy budynków. Nadto spółka podniosła - odwołując się w tym zakresie do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 grudnia 2017 r., sygn. akt SK 48/15, że - biorąc pod uwagę treść art. 1a ust. 1 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych - ustalenie, iż dany obiekt budowlany posiada wszelkie cechy budynku kategorycznie zamyka drogę do stwierdzenia,

że jest budowlą. Nieuwzględnienie zaś przez organ treści orzeczenia Trybunału, które zgodnie z treścią art. 190 Konstytucji ma moc powszechnie obowiązującą i jest ostateczne, skutkuje nieważnością decyzji na podstawie art. 247 § 1 pkt 2 i 3 Ordynacji podatkowej. Ponadto organ, zdaniem spółki błędnie stanął na stanowisku, że obudowa górna silosów zlokalizowana na ich dachu stanowi budowlę, gdy tymczasem obiekt ten stanowi wyposażenie techniczne silosów będących budynkami, w takiej zaś sytuacji opodatkowaniu podlegają jedynie budynki od ich powierzchni użytkowej.

Spółka podniosła również, iż organ pierwszej instancji ustalił, że określone budynki i budowle położone są na terenie gminy [...], a także, iż określony obiekt (budynek) został przez spółkę wykazany do opodatkowania mimo, że nie stanowił jej własności i nie uwzględnił tych ustaleń wydając decyzję, w wyniku czego doszło do zawyżenia podstawy opodatkowania.

Nade wszystko jednak skarżąca podkreśliła, że z dniem 31 grudnia 2016 r. upłynął termin przedawnienia zobowiązania podatkowego. Organ I instancji, wydając decyzję w dniu 29 maja 2018 r. określił wysokość zobowiązania już po upływie terminu przedawnienia. Rozstrzygnięcie to narusza art. 208 § 1 O.p., gdyż

z powyższych względów postępowanie podatkowe winno zostać umorzone.

W wypadku zaś rozstrzygania o nadpłacie, organ winien pominąć w rozstrzygnięciu określenie wysokości zobowiązania podatkowego.

Organ pierwszej instancji zarzuty te uznał za nieuzasadnione. Podkreślił, że zobowiązanie podatkowe w wypadku osób prawnych powstaje z mocy prawa (art. 21 § 1 pkt 1 O.p.). Przepisy prawa nakładają na podatnika obowiązek złożenia deklaracji podatkowej (art. 6 ust. 9 u.p.o.l.). W sprawie podatnik domagał się natomiast stwierdzenia nadpłaty w podatku od nieruchomości. W tym też kierunku zostało wszczęte i prowadzone postępowanie podatkowe. Zgodnie z art. 79 § 3 O.p. upływ terminu przedawnienia nie uniemożliwia wydania decyzji w tej sprawie. Postępowanie o stwierdzenie nadpłaty nie jest bowiem tożsame z postępowaniem

w sprawie określenia zobowiązania podatkowego. Zgodnie z art. 75 § 4a O.p. organ w decyzji stwierdzającej nadpłatę określa wysokość zobowiązania podatkowego

w prawidłowej wysokości w takim zakresie, w jakim powstanie nadpłaty jest związane ze zmianą wysokości zobowiązania podatkowego. Określenie wysokości zobowiązania jest więc elementem decyzji o stwierdzeniu nadpłaty i stanowi wyłącznie zabieg techniczny. Podkreślono, że w tym względzie organ odnosił się wyłącznie do obiektów będących przedmiotem wniosku o stwierdzenie nadpłaty.

Organ podniósł nadto, że zgodnie z przepisami Ordynacji podatkowej, dokonując oceny stanu faktycznego nie jest skrępowany regułami ustalającymi wartość poszczególnych dowodów. Opinia biegłego jest jednym z dowodów

w sprawie i została poddana ocenie jak każdy inny dowód. Zaznaczył również, że nie jest związany jej treścią. Trzeba zaś mieć na uwadze, iż materii budowlanej nie da się wyłożyć bez sięgania do norm prawa budowlanego. Fizyczne cechy budowli determinowane są bowiem zarówno przepisami prawa budowlanego, jak i wynikami wiedzy technicznej, pozostającymi poza systemem norm prawa stanowionego.

Z tego względu rozważania prawne zawarte w opinii nie dyskredytują jej. Organ natomiast dokonał swobodnej oceny opinii na podstawie własnego przekonania, opartego na zebranym materiale dowodowym i przepisach prawa. Wskazał także,

iż uwzględniając powołany wyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego, podczas kwalifikacji określonych obiektów jako budowli, sięgał do dokumentacji budowlanej,

w tym projektowej, a nie kierował się kryterium funkcjonalnym. Właśnie z tej dokumentacji wynika, że silosy są zbiornikami, tunele pod silosami są tunelami, zaś znajdująca się na silosach konstrukcja nie jest typowym dla budynków dachem. Prezydent Miasta zaznaczył ponadto, że odnosił się wyłącznie do obiektów będących przedmiotem wniosku o stwierdzenie nadpłaty. Dysponentem postępowania w sprawie stwierdzenia nadpłaty jest bowiem wnioskodawca, a jego celem weryfikacja samoobliczenia podatku, zdaniem wnioskodawcy generująca nadpłatę. W ramach tego postępowania organ jest zatem ograniczony treścią wniosku podatnika (zakresem dokonanej korekty).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r. uchyliło decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez ten organ.

W uzasadnieniu decyzji przytoczyło przepisy procesowe normujące postępowanie w sprawie nadpłaty podkreślając, że postępowanie to nie może przekształcić się w postępowanie w przedmiocie określenia wysokości zobowiązania podatkowego. Wskazało, że w przedmiotowej sprawie orzekanie przez organ podatkowy o wysokości zobowiązania podatkowego było niedopuszczalne z uwagi na upływ terminu przedawnienia. Skutkiem materialnoprawnym przedawnienia jest wygaśnięcie zobowiązania podatkowego, a procesowym – niemożność wydania decyzji określającej wysokość tego zobowiązania. Organ przywołał uchwałę NSA

z dnia 29 września 2014 r. sygn. akt II FPS 4/13, z treści której wynika, że zakaz orzekania o wysokości zobowiązania podatkowego, które wygasło przez zapłatę,

po upływie terminu przedawnienia dotyczy każdego postępowania. Organ odwoławczy stwierdził też, że orzekanie o wysokości zobowiązania nie było możliwe w sprawie z racji ograniczenia zakresem wniosku o nadpłatę. Nie sposób zatem odnieść się do wysokości całości podatku zadeklarowanego przez podatnika, skoro zakres wniosku o nadpłatę dotyczy tylko wybranych składników majątkowych. Przedmiotem tego postępowania nie może być zatem kompleksowa weryfikacja deklaracji podatkowej.

Organ odwoławczy przytoczył odpowiednie przepisy ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych oraz odwołał się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 września 2011 r., sygn. akt P 33/09 i stwierdził,

że podziela dokonaną przez organ pierwszej instancji kwalifikację silosów, tuneli pod silosami i obudowy górnej silosów. Kwestionowaną przez spółkę opinię biegłego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało za merytoryczną, logiczną, spójną

i jasną, a także zauważyło, że nie została ona skutecznie podważona przez stronę.

W skardze na tę decyzję spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: art. 233 § 2 i § 3 w zw. z § 1 pkt 1 i 2 lit. a Ordynacji podatkowej przez brak merytorycznego rozpatrzenia

i rozstrzygnięcia sprawy oraz uchylenie decyzji organu pierwszej instancji

i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia pomimo, że rozstrzygnięcie sprawy nie wymagało ponownego przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości ani w znacznej części, przepisy prawa nie pozostawiały sposobu rozstrzygnięcia sprawy uznaniu organu pierwszej instancji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie zawarło zaś w decyzji wskazań co do okoliczności faktycznych, które należy zbadać przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Natomiast z ostrożności procesowej, na wypadek gdyby Sąd uznał, że organ odwoławczy był uprawniony do uchylenia decyzji Prezydenta Miasta i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, spółka zarzuciła naruszenie art. 233 § 2 Ordynacji podatkowej przez zawarcie w decyzji uchylającej i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia rozstrzygnięć o charakterze merytorycznym, podczas gdy decyzja kasacyjna powinna mieć charakter jedynie formalny i nie może odnosić się do istoty sprawy.

Formułując wskazane zarzuty skarżąca wniosła, na podstawie art. 145 § 1 lit. c P.p.s.a., o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zaś na podstawie art. 200 P.p.s.a. o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Wyrażając z kolei stanowisko, że skarga może okazać się oczywiście uzasadniona, skarżąca, odwołując się do art. 54 § 3 P.p.s.a., poddała pod rozwagę Samorządowego Kolegium Odwoławczego możliwość uwzględnienia skargi w całości w trybie tzw. autokontroli i wydanie nowej decyzji, zgodnej z wioskami skargi.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do kwestii błędnego, jej zdaniem, zastosowania przez Kolegium art. 233 § 2 Ordynacji podatkowej. Skarżąca stoi bowiem na stanowisku,

że Samorządowe Kolegium Odwoławcze akceptując rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji w zakresie zastosowania przepisów prawa materialnego oraz nie identyfikując braków postępowania dowodowego, powinno było rozstrzygnąć sprawę w sposób merytoryczny, tj. albo przez uchylenie decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy, albo przez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych skarżąca zaakcentowała z kolei,

że wydanie orzeczenia kasacyjnego, o którym mowa w art. 233 § 2 Ordynacji podatkowej ma charakter wyjątkowy. Stanowi bowiem odstępstwo od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Jest to możliwe,

co wynika również z treści art. 229 Ordynacji podatkowej, gdy zakres niezbędnego do przeprowadzenia postępowania dowodowego jest na tyle szeroki, że nie może być ono przeprowadzone przed organem odwoławczym. Ponadto organ odwoławczy zobowiązany jest wskazać okoliczności faktyczne, które należy zbadać przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tymczasem Kolegium nie wskazało na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego w jakimkolwiek zakresie.

Podsumowując argumentację odnoszącą się do tego problemu skarżąca wskazała, że jej zdaniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze powinno wydać decyzję merytoryczną, tj. utrzymującą w mocy albo zmieniającą rozstrzygnięcie zawarte w pkt 1 i 2 decyzji organu pierwszej instancji oraz ewentualnie jednocześnie uchylającą rozstrzygnięcie zawarte w pkt 3 tej decyzji. Wyraziła również nadzieję, że organ odwoławczy, uwzględniając skargę w całości, wyda nową prawidłową pod względem formalnym decyzję, zgodną ze stanowiskiem wyrażonym w skardze.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że skarga jest zasadna. W pierwszej kolejności, odwołując się do treści art. 54 § 3 P.p.s.a., zauważyło,

że podstawowym warunkiem zastosowania trybu przewidzianego w tym przepisie jest uwzględnienie skargi w całości, co oznacza uznanie za zasadne zarówno zawartych w niej zarzutów, podstawy prawnej, jak i wniosków. Organ, orzekając

w trybie art. 54 § 3 P.p.s.a., związany jest zatem żądaniem skargi i nie może orzec

w inny sposób, niż wynika to z jej treści.

Z kolei, odwołując się do przepisów Ordynacji podatkowej normujących postępowanie w sprawie nadpłaty Kolegium zauważyło, że organ podatkowy

w postępowaniu wszczętym w wyniku złożenia wniosku o stwierdzenie nadpłaty powinien ograniczyć się do przeprowadzenia postępowania dowodowego i orzekania wyłącznie o tym czy podatnik, z przyczyn podanych we wniosku, zapłacił podatek nienależnie lub w zawyżonej wysokości. Postępowanie to winno zakończyć się decyzją odnoszącą się wyłącznie do nadpłaty podatku, nie można zaś w jego ramach, jak wskazuje się na to w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, określać wysokości zobowiązania na podstawie art. 21 § 3 Ordynacji podatkowej. Postępowanie wszczęte i prowadzone w przedmiocie stwierdzenia nadpłaty nie może zatem przekształcić się w postępowanie w przedmiocie określenia wysokości zobowiązania podatkowego. Nie zostało zaś wszczęte z urzędu odrębne postępowanie dotyczące określenia zobowiązania podatkowego (takiego postępowania nie wszczyna bowiem złożona korekta deklaracji z wnioskiem

o stwierdzenie nadpłaty). Samorządowe Kolegium Odwoławcze zauważyło także,

iż orzekanie o wysokości zobowiązania podatkowego jest niedopuszczalne

w przypadku przedawnienia zobowiązania, które w przedmiotowej sprawie nastąpiło z dniem 31 grudnia 2016 r., w razie ustalenia, że nie zaszły okoliczności skutkujące zawieszeniem bądź przerwaniem biegu terminu przedawnienia. Dlatego też Kolegium uznało za zasadne zarzuty naruszenia art. 70 § 1 O.p. poprzez wydanie decyzji określającej wysokość zobowiązania podatkowego pomimo upływu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego za 2011 r. Niezależnie od tego orzekanie o wysokości zobowiązania w wyniku przeprowadzenia postępowania nadpłatowego jest niemożliwe z przyczyn dowodowych – organ proceduje bowiem w ograniczonym zakresie, a ramy postępowania wyznacza wniosek o nadpłatę.

Organ odwoławczy wskazał zatem, że w sprawie niniejszej przedmiotem badania organu podatkowego były wyłącznie okoliczności podniesione we wniosku

o stwierdzenie nadpłaty. Zakres postępowania był wystarczający do rozpoznania wniosku o nadpłatę, a nie do określania wysokości zobowiązania podatkowego.

Z tego także względu Kolegium za niezasadne uznało zarzuty odwołania w zakresie opodatkowania budynków i budowli nieznajdujących się na terenie Miasta, opodatkowania obiektów jednocześnie jako budynków i budowli, zawyżenia podstawy opodatkowania budynku. Nie budzi bowiem wątpliwości, że we wniosku

o stwierdzenie nadpłaty spółka nie wskazywała na objęcie korektą tych obiektów, wobec których formułowała wskazane zarzuty.

Odnosząc się natomiast do kwalifikacji silosów jako budowli, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, odwołując się do treści art. 2 ust. 1 i art. 1a ust. 1 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, a także art. 3 pkt 1-3 i 9 ustawy Prawo budowlane, analizowanych z uwzględnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie o sygn. P 33/09 oraz wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego zapadłych po wydaniu przez Trybunał wskazanego wyżej wyroku (w sprawach o sygn. akt II FSK 2767/16; II FSK 1281/16; II FSK 331/17; II FSK 1296/16; II FSK 1162/16 oraz

II FSK1297/16) przyjęło, że silosy na materiały sypkie stanowią rodzaj zbiorników i podlegają kwalifikacji jako budowle, nie są zaś budynkami magazynowymi. Należące do skarżącej silosy są elementem ciągu technologicznego, nie są trwale związane z gruntem, a posadowione na fundamencie w postaci płyty żelbetonowej.

Z opisu w Książce Obiektu Budowlanego wynika, że są zasobnikami (zbiornikami) występującymi pod nazwą techniczną silosów. Taka ich kwalifikacja wynika ponadto z opisu technicznego do projektu architektoniczno-budowlanego, a także przyjęta została w obliczeniach statyczno-wytrzymałościowych. Obliczenia projektowe

i sposób zbrojenia odpowiadają normom właściwym dla zbiorników żelbetonowych. To wszystko, zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego wskazuje,

że silosy, o których mowa, zostały zaprojektowane i wybudowane jako budowle, a nie jako budynki magazynowe. Zamontowana na silosach konstrukcja nie jest zaś dachem, lecz przykryciem baterii silosów. Analogiczną argumentację, zdaniem Kolegium, należy odnieść do obiektów budowlanych, którymi są tunele pod silosami. Znajdują się one pod ziemią lub wewnątrz innego obiektu. Z wyraźnego brzmienia art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane wynika zaś, że takie obiekty budowlane jak zbiorniki oraz tunele ustawodawca zaliczył do budowli. Z kolei w załączniku do ustawy Prawo budowlane ustawodawca do obiektów budowlanych kategorii XIX zaliczył m.in. zbiorniki przemysłowe, jak silosy, elewatory, bunkry do magazynowania paliw i gazów. Na taką kwalifikację obiektów wskazuje również znajdująca się

w materiale dowodowym dokumentacja fotograficzna i opinia biegłego. W opinii biegły wskazał i wyjaśnił w sposób logiczny przesłanki, które skłoniły go do przyjętych w niej konkluzji, a dotyczyły one stanu faktycznego, a nie – jak twierdzi skarżąca – stanu prawnego.

W skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia

28 grudnia 2018 r., wydaną na podstawie art. 54 § 3 P.p.s.a., spółka zarzuciła rażące naruszenie prawa procesowego:

- art. 180 § 1, art. 187 § 1, art. 191 w zw. z art. 197 § 1 Ordynacji podatkowej poprzez wydanie decyzji z pominięciem wiadomości specjalnych przedstawionych przez biegłego (tj. ustaleń biegłego w zakresie cech konstrukcyjnych spornych obiektów budowlanych) z jednoczesnym przyjęciem za własne poglądów biegłego w zakresie oceny prawnej stanu faktycznego (tj. w zakresie kwalifikacji podatkowej spornych obiektów budowlanych);

- art. 180 § 1, art. 187 § 1, art. 191 Ordynacji podatkowej poprzez bezpodstawne pominięcie dowodów przedstawianych przez spółkę, tj. dokumentacji technicznej, wyników kompleksowej inwentaryzacji nieruchomości, sporządzonego przez profesjonalny podmiot zewnętrzny protokołu z pomiarów powierzchni obiektów budowlanych, zapisów ewidencji gruntów i budynków oraz wiedzy technicznej pracowników spółki.

Spółka zarzuciła nadto rażące naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 1a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych poprzez zakwalifikowanie do kategorii "budowli" silosów cementu i tuneli pod tymi silosami, które są trwale związane z gruntem, wydzielone z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, posiadają fundamenty oraz dachy, tj. spełniają ustawową definicję budynku;

- art. 1a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych

w zw. z przepisem art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez opodatkowanie jako budowli urządzeń technicznych, które stanowią jeden obiekt budowlany z budynkami.

Formułując powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi spółka podkreśliła, że treść opinii biegłego obejmuje dwa elementy: po pierwsze, ustalenia biegłego w zakresie cech konstrukcyjnych spornych obiektów budowlanych, tj. wiadomości specjalne biegłego, a także, po drugie, poglądy własne biegłego w zakresie sposobu kwalifikacji podatkowej spornych obiektów budowlanych. Skarżąca zgadza się z ustaleniami zawartymi w opinii, że objęte analizą obiekty posiadają znamiona techniczne charakterystyczne dla budynków. Zdaniem skarżącej, organy podatkowe nie dały wiary tym ustaleniom i tego nie wyjaśniły. Ponadto wskazuje ona, że stwierdzenia biegłego, iżby z dokumentacji budowlanej wynikał charakter silosów i tuneli jako budowli, są lakoniczne, biegły nie ma zaś uprawnień i kompetencji do dokonywania oceny prawnej stanu faktycznego polegającej na kwalifikacji spornych obiektów do budowli. Działanie organu odwoławczego uznającego opinię biegłego za podstawę swoich ustaleń, zdaniem skarżącej, stanowi całkowite pogwałcenie zasady swobodnej oceny dowodów.

Argumentując z kolei zarzut naruszenia prawa materialnego skarżąca, przywołując treść art. 1a ust. 1 pkt 1 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, zawierającego jedyną dla celów podatku od nieruchomości legalną, wyczerpującą oraz powszechnie obowiązującą definicję budynku, wskazuje na konieczność przyznania pierwszeństwa wykładni gramatycznej (językowej) przepisów prawa podatkowego, co wynika z treści uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2011 r., sygn. akt II FPS 2/10. Zdaniem skarżącej spółki, definicja budowli zawarta w powołanym wyżej przepisie ustawy podatkowej ma charakter negatywny. Wyklucza to stwierdzenie, by obiekt budowlany posiadający ustawowe cechy budynku stanowił budowlę. Następnie, odwołując się do cech spornych obiektów budowlanych oraz treści orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego

i wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie SK 48/15, skarżąca wskazała,

że cechy konstrukcyjne silosów i tuneli nie potwierdzają tezy przyjętej przez organy. Podniosła, że nie da się logicznie wykazać by obiekty posiadające masę od kilkuset do kilku tysięcy ton posadowione na fundamentach i wobec tego niepoddające się oddziaływaniom czynników zewnętrznych, mogących je zniszczyć, przesunąć lub przewrócić, nie były trwale związane z gruntem. Wobec zaś braku legalnej definicji dachu przyjąć trzeba rozumienie potoczne tego pojęcia, a wobec tego dachem jest nakrycie budynku, wierzchnia część osłoniętego wnętrza, część budynku ograniczająca go od góry, niezależnie od konstrukcji czy użytych materiałów. Zdaniem skarżącej, powołany przez organ odwoławczy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie o sygn. akt II FSK 2767/16 dotyczył konkretnej sprawy podatkowej, czego konsekwencją było indywidualne rozstrzygnięcie tak samo indywidualnej sprawy (silosów na cukier). Organ więc nie powinien bezrefleksyjnie zakładać, że na podstawie tego orzeczenia może rozstrzygnąć sprawę skarżącej.

Z kolei dane zawarte w książkach obiektów budowlanych cechują się dużą ogólnością i – zdaniem skarżącej – nie przesądzają w żadnym stopniu czy dany obiekt jest budynkiem czy budowlą, potwierdzają jedynie, że są to obiekty budowlane.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało zarzuty za nieuzasadnione i wniosło o oddalenie skargi. Poparło stanowisko prezentowane

w treści decyzji.

W toku postępowania, pełnomocnik strony skarżącej przedłożył jako załącznik do protokołu rozprawy pismo z 19 czerwca 2019 r. Kwestionuje w nim prawidłowość zakwalifikowania silosów jako budowli. Jego zdaniem, podstawą takiej kwalifikacji jest przypisana silosom funkcja w procesie produkcyjnym. Tymczasem taką samą funkcję pełni także należący do skarżącej obiekt będący budynkiem – hala składu klinkieru (ujęty jako budynek w decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] r.). Pełnomocnik akcentuje, że silosy, podobnie jak hala składu klinkieru, posiada fundamenty i dach oraz jest wydzielona trwale z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych. Nadto do silosów klinkieru okresowo wchodzą pracownicy spółki oraz wjeżdżają ładowarki czołowe by przetransportować zalegający klinkier do tuneli. Wskazuje również, że kształt silosów klinkieru (kopułowy) nie może być kryterium decydującym o ich kwalifikacji jako budynków albo budowli i uzasadniając swoje twierdzenie odwołuje się do kopułowego budynku mieszkalnego oraz siedziby studia filmowego w formie kompleksu kopuł. Zdaniem pełnomocnika, powołującego się na wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 lutego 2019 r., sygn. akt III SA/Wa 1181/18,

w świetle przepisów ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, kryterium funkcjonalności nie może decydować o zaliczaniu obiektu budowlanego do budowli bądź budynku. Organy podatkowe, według pełnomocnika, oparły rozstrzygnięcie na nieaktualnym, bowiem nie uwzględniającym wyroku Trybunału Konstytucyjnego

z dnia 13 grudnia 2017 r. (sygn. akt SK 48/15), brzmieniu art. 1a ust. 1 pkt 1 ustawy

o podatkach i opłatach lokalnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie rozważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2107 ze. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W zasadzie kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Stosownie do treści art. 145 § 1 P.p.s.a. sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym – jak o tym stanowi art. 134 § 1 powołanej ustawy - granicami skargi. Orzekanie - w myśl jej art. 135 - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność. Jeżeli zaś stwierdzi, że doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, uwzględniając skargę sąd uchyla zaskarżoną decyzję, stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w odpowiednich przepisach albo stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w odpowiednich przepisach.

Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia według powyższych kryteriów Sąd stwierdza, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Ze względu na zastosowany przy wydawaniu zaskarżonej decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze tryb autokontroli w stosunku do własnej decyzji kasacyjnej z dnia [...] r., w pierwszej kolejności należy odnieść się do kwestii prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy art. 54 § 3 P.p.s.a. Powołany przepis w odniesieniu do analizowanej kwestii autokontroli własnej decyzji przez organ administracji publicznej stanowi, że organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. W przypadku skargi na decyzję, uwzględniając skargę w całości, organ uchyla zaskarżoną decyzję i wydaje nową decyzję. Uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa.

W piśmiennictwie i orzecznictwie wskazuje się (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2011, kom. do art. 54, teza 12 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 955/17), że podstawowym warunkiem zastosowania trybu przewidzianego w art. 54 § 3 P.p.s.a. jest uwzględnienie skargi w całości, przez co rozumie się uznanie za zasadne zawartych w niej zarzutów, podstawy prawnej oraz wniosków. Oznacza to, że organ może skorygować zaskarżone działanie wyłącznie – co trzeba zaakcentować - w kierunku pożądanym przez skarżącego. Przez uwzględnienie skargi w całości należy więc rozumieć doprowadzenie do stanu, w którym sprawa zostaje rozstrzygnięta, zgodnie z oczekiwaniem strony wynikającym z jej skargi skierowanej do sądu. W sytuacji zatem, gdy organ nie podziela niektórych zarzutów skargi, nie uwzględnia w całości wniosków, kwestionuje przedstawioną w niej podstawę lub ocenę prawną naruszeń, to nie może wydać rozstrzygnięcia na podstawie art. 54 § 3, lecz powinien pozostawić skargę do rozpoznania sądowi, który oceni prawidłowość zaskarżonej decyzji zgodnie z wymogami art. 134 P.p.s.a.

Artykuł 54 § 3 nie określa prawnych form, w jakich ma nastąpić przewidziane w tym przepisie uwzględnienie skargi w całości. W literaturze wskazuje się natomiast, że rozstrzygnięcie autokontrolne może polegać na uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości lub w części (w zależności od zakresu zaskarżenia) i orzeczeniu w tym zakresie co do istoty sprawy; uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji i orzeczeniu o istocie sprawy; uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji i umorzeniu postępowania pierwszej instancji w całości albo w części; uchyleniu zaskarżonej decyzji i umorzeniu postępowania odwoławczego. Nie ma z kolei w piśmiennictwie jednomyślności co do możliwości wydania na podstawie art. 54 § 3 decyzji uchylającej zaskarżoną decyzję i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, jeśli nawet takie żądanie zostało zawarte w skardze, gdyż rozstrzygnięcie takie oznaczałaby otwarcie nowego toku instancji w sprawie.

Sąd podziela pogląd, że ocena, czy przesłanka "uwzględnienia skargi

w całości" jest spełniona, powinna nastąpić w kontekście żądania zawartego

w skardze. Zasadniczo przez uwzględnienie skargi w całości należy rozumieć uwzględnienie skargi co do istoty sprawy, chyba że – na co wskazuje się

w piśmiennictwie - skarżący wyraźnie wskazuje, że chodzi mu o inne rozstrzygnięcie.

Odnosząc powyższe do okoliczności rozpoznawanej sprawy zwrócić należy uwagę, że skarżąca spółka w skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., którą to decyzją organ odwoławczy uchylił decyzję Prezydenta Miasta i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez ten organ, zarzuciła naruszenie art. 233 § 2 i 3 w zw. z § 1 pkt 1 i 2 Ordynacji podatkowej poprzez brak merytorycznego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy i uchylenie decyzji organu pierwszej instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. We wskazanej skardze spółka zaprezentowała stanowisko, że rozstrzygnięcie sprawy przez Kolegium nie wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości ani w znacznej części, przepisy prawa nie pozostawiały sposobu rozstrzygnięcia uznaniu organu pierwszej instancji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie zawarło zaś w decyzji z dnia [...] r. wskazań co do okoliczności faktycznych, które należałoby zbadać przy ponownym rozpoznawaniu sprawy. W uzasadnieniu tej skargi spółka, odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego podniosła,

że wydanie orzeczenia kasacyjnego, o którym mowa w art. 233 § 2 Ordynacji podatkowej ma charakter wyjątkowy. Stanowi bowiem odstępstwo od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Do zastosowania tego przepisu uprawnia wyłącznie wystąpienie określonych w nim przesłanek,

tj. konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości lub

w znacznej części. Wydanie decyzji kasacyjnej jest więc możliwe wyłącznie wówczas gdy zakres niezbędnego do przeprowadzenia postępowania dowodowego jest na tyle szeroki, że nie może być ono przeprowadzone przed organem odwoławczym. Zdaniem zaś skarżącej nie zostały spełnione przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej, określone we wskazanym wyżej przepisie Ordynacji podatkowej. Konkludując ten wątek swojej argumentacji skarżąca wyraziła stanowisko,

że Samorządowe Kolegium Odwoławcze powinno wydać decyzję merytoryczną. Skarżąca zaakcentowała przy tym, że treścią owej merytorycznej decyzji powinno być bądź utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, bądź zmiana tej decyzji w zakresie rozstrzygnięcia zawartego w jej pkt 1 i 2, ewentualnie także uchylenie rozstrzygnięcia zawartego w pkt 3.

Zgodnie z tym stanowiskiem skarżąca spółka, formułując w treści skargi z dnia 28 listopada 2018 r. wniosek o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zwrot kosztów postępowania, poddała pod rozwagę organu odwoławczego możliwość uwzględnienia skargi w całości w trybie autokontroli i wydanie nowej decyzji, zgodnej z wnioskami skargi. W uzasadnieniu argumentowała, że zastosowanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze trybu autokontroli pozwoli na wydanie poprawnej pod względem formalnym decyzji oraz na urzeczywistnienie zasady dwuinstancyjności oraz szybkości postępowania.

Z zawartych w skardze z dnia 28 listopada 2018 r. zarzutów, ich podstawy prawnej oraz wniosków, zdaniem Sądu, wynika, że skarżąca oczekiwała wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozstrzygnięcia, które ostatecznie i co do istoty sprawy rozstrzygnęłoby kwestię nadpłaty w podatku od nieruchomości za 2011 r., kończąc postępowanie podatkowe w sprawie nadpłaty, przeprowadzone z uwzględnieniem zasady dwuinstancyjności i szybkości postępowania. Chodziło więc skarżącej o uzyskanie merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie nadpłaty, o wskazanej w skardze alternatywnie treści, które mogłoby zostać poddane ocenie przez sąd administracyjny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wydając w dniu [...] r. zaskarżoną decyzję, w której – w rozpoznaniu zarzutów skargi -uchyliło w całości własną decyzję z dnia [...] r. oraz –

w rozpoznaniu zarzutów odwołania - utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji w pkt 1 i 2, uchylając jednocześnie decyzję organu pierwszej instancji w pkt 3 i umarzając w tej części postępowanie w związku z podzieleniem zarzutów odwołania, w całości uwzględniło skargę z dnia 28 listopada 2018 r. na decyzję kasacyjną (wydając decyzję zgodnie z jedną z dwóch, wskazanych alternatywnie

w treści skargi możliwości). Spełniło zatem warunek zastosowania trybu przewidzianego w art. 54 § 3 P.p.s.a. Skorygowało bowiem własną decyzję kasacyjną z dnia [...] r. w kierunku pożądanym przez skarżącą. Na prawidłowe przez organ odwoławczy odczytanie, zawartego w skardze na decyzję kasacyjną, oczekiwania strony skarżącej i jego pełną realizację wskazuje również treść skargi z dnia 7 lutego 2019 r. na decyzję z dnia [...] r. wydaną w trybie autokontroli, w której skarżąca spółka nie sformułowała zarzutu naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze art. 54 § 3 P.p.s.a. Wobec powyższego nie wpływa na ocenę co do tego, że skarga na decyzję kasacyjną została uwzględniona w całości ta okoliczność, iż rozstrzygnięcie merytoryczne, po uchyleniu decyzji kasacyjnej, nie uwzględnia wniosków strony przedstawionych w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Jednocześnie, w ocenie Sądu, wydając zaskarżoną decyzję uchylającą własną decyzję kasacyjną, częściowo utrzymującą

w mocy, a częściowo uchylającą decyzję organu pierwszej instancji i umarzającą postępowanie oraz stwierdzającą, iż działanie organu odwoławczego nie nosiło znamion działania z rażącym naruszeniem prawa i brakiem podstawy prawnej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze działało w granicach swoich kompetencji,

nie naruszając normy wynikającej z treści powołanego wyżej artykułu P.p.s.a.

Przechodząc do kwestii spornej między stronami postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, a dotyczącej kwalifikacji podatkowej należących do skarżącej silosów cementu i tuneli pod tymi silosami oraz galerii, zauważyć na wstępie należy, że w skardze z dnia 7 lutego 2019 r. na decyzję wydaną w trybie autokontroli skarżąca spółka zarzuciła zarówno rażące naruszenie przepisów postępowania, jak i rażące naruszenie prawa materialnego. Jeśli chodzi o przepisy postępowania, skarżąca zarzuciła naruszenie art. 180 § 1, art. 187 § 1, art. 191 i art. 191 w zw. z art. 197 § 1 Ordynacji podatkowej. Według niej organy podatkowe wydając rozstrzygnięcie pominęły wiadomości specjalne przedstawione przez biegłego (w zakresie cech konstrukcyjnych spornych obiektów), a jednocześnie przyjęły za własne poglądy biegłego w zakresie oceny prawnej stanu faktycznego, kwalifikującego sporne obiekty dla potrzeb opodatkowania podatkiem od nieruchomości jako budowle. Nadto, zdaniem skarżącej, w postępowaniu podatkowym pominięto przedstawione przez nią dowody, tj. dokumentację techniczną, wyniki kompleksowej inwentaryzacji nieruchomości, zapisy ewidencji gruntów i budynków, wiedzy technicznej pracowników spółki, wreszcie – sporządzony przez profesjonalny podmiot zewnętrzny protokół z pomiarów powierzchni obiektów budowlanych.

Pierwszy z powołanych przepisów Ordynacji podatkowej stanowi, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Art. 187 § 1 wymaga z kolei aby organ podatkowy zebrał oraz w sposób wyczerpujący rozpatrzył cały materiał dowodowy. Zgodnie bowiem z następnym przepisem – art. 191 - dopiero na podstawie całego zebranego materiału dowodowego organ może ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. W przypadku zaś gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, jak o tym stanowi art. 197 § 1, organ podatkowy może powołać na biegłego osobę dysponującą takimi wiadomościami, w celu wydania opinii.

W ocenie Sądu, postępowanie podatkowe przeprowadzone zostało zgodnie z wymaganiami wynikającym z treści przytoczonych przepisów postępowania, sformułowane zaś w skardze zarzuty naruszenia prawa procesowego nie znajdują uzasadnienia. W pierwszej kolejności zwrócić trzeba uwagę, że dokonując ustaleń faktycznych organy podatkowe analizowały szereg zgromadzonych dowodów - protokół oględzin obiektów budowlanych należących do skarżącej spółki, dokumentację fotograficzną, zachowaną fragmentaryczną archiwalną dokumentację projektową tych obiektów, informacje ustne uzyskane od spółki, a dotyczące dotychczasowego sposobu użytkowania obiektów i problemów związanych z ich eksploatacją, zakresu prac remontowych i modernizacyjnych oraz pisemne wyjaśnienia spółki, w tym wyniki inwentaryzacji nieruchomości. Dokonując ustaleń organ pierwszej instancji posłużył się również opinią biegłego dr hab. inż. M. N., oceniając, że posiada on fachową wiedzę techniczno-budowlaną i wieloletnie doświadczenie w branży budowlanej. Okoliczność, że ustalenia dokonane w postępowaniu podatkowym na podstawie zgromadzonych dowodów nie są zbieżne z oceną formułowaną przez skarżącą w zakresie kwalifikacji spornych silosów i tuneli jako budynków, nie uzasadnia zarzutu naruszenia przytoczonych przepisów postępowania. W postępowaniu podatkowym zgromadzono bowiem dowody pozwalające na podjęcie rozstrzygnięcia w sprawie - jak tego wymaga przytoczony przepis art. 180 § 1 Ordynacji podatkowej – i je w sposób kompleksowy, wyczerpująco rozpatrzono, z uwzględnieniem zasad logiki, wiedzy i doświadczenia życiowego, tj. zgodnie z treścią art. 187 § 1 i 191 powołanej ustawy.

Zdaniem Sądu, o kwalifikacji podlegających opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości obiektów budowlanych jako budynków nie może decydować treść ewidencji gruntów i budynków. Wprawdzie, zgodnie z treścią art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków stanowią m.in. podstawę wymiaru podatków i świadczeń. Jednakże, jak o tym stanowi art. 1a ust. 3 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, klasyfikacja wynikająca z treści ewidencji gruntów i budynków rozstrzyga o kwalifikacji podatkowej różnego rodzaju gruntów (użytków rolnych, lasów, nieużytków, użytków ekologicznych, gruntów zadrzewionych i zakrzewionych, gruntów zadrzewionych i zakrzewionych na użytkach rolnych, gruntów pod wodami powierzchniowymi płynącymi oraz gruntów pod morskimi wodami wewnętrznymi), a nie obiektów budowlanych. Jak zaś o tym stanowi art. 1a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, w rozumieniu tej ustawy budynek to obiekt budowlany w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach, a budowla to obiekt budowlany w rozumieniu przepisów prawa budowlanego niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, a także urządzenie budowlane w rozumieniu przepisów prawa budowlanego związane z obiektem budowlanym, które zapewnia możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Z tego względu niezasadny jest zarzut pominięcia dowodu z ewidencji gruntów i budynków w odniesieniu do kwalifikacji podatkowej spornych obiektów budowlanych. Obszerna argumentacja w tym zakresie, zawarta w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji, jest w ocenie Sądu trafna. Nie ma również uzasadnienia zarzut pominięcia dowodów w postaci dokumentacji technicznej, wyników kompleksowej inwentaryzacji nieruchomości oraz wiedzy technicznej pracowników skarżącej spółki. Z uzasadnienia zarówno decyzji organu pierwszej instancji, jak i zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego wynika, że dowody te były analizowane przez organy podatkowe. Nie zostały więc pominięte, a odpowiednio ocenione przez organ w kontekście innych dowodów.

Niezasadny jest także zarzut pominięcia dowodu z protokołów pomiarów powierzchni obiektów budowlanych. W sytuacji bowiem, gdy organy podatkowe przyjęły stanowisko, że sporne obiekty budowlane stanowią budowle, a nie budynki, ich powierzchnia nie miała znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Podstawą opodatkowania w odniesieniu do tych obiektów jest bowiem - zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych - ich odpowiednia wartość, a nie powierzchnia. Sąd nie podziela również wyrażonego przez skarżącą w uzasadnieniu skargi z dnia 7 lutego 2019 r. stanowiska kwestionującego znaczenie dla kwalifikacji obiektów budowlanych danych zawartych w książkach obiektów budowlanych z tego powodu, że dane te cechują się dużą ogólnością, służą jedynie do zapisów dotyczących kontroli stanu faktycznego, remontów i przebudowy, zaś przepisy ustawy Prawo budowlane w ogóle nie nakładają obowiązku sporządzania dokumentów, w których dokonuje się kwalifikacji obiektu jako budynku lub budowli,

a opodatkowaniu podlegać może obiekt budowlany nawet jeśli nie posiada książki obiektu budowlanego. Zdaniem Sądu bowiem, zgodnie z treścią przytoczonego wyżej art. 180 § 1 Ordynacji podatkowej, jako dowód należy dopuścić wszystko,

co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Dowodem w sprawie może więc być także książka obiektu budowlanego, zwłaszcza jeśli – tak jak w rozpoznawanej sprawie – stanowiła jeden z wielu dowodów

i analizowana była w świetle pozostałych zgromadzonych dowodów, zgodnie

z zasadą swobodnej oceny dowodów, wynikającą z art. 191 powołanej ustawy.

Prawidłowo, zdaniem Sądu, organ podatkowy przyjął, że w sprawie wymagane są wiadomości specjalne i zgodnie z treścią powołanego wyżej art. 197 § 1 Ordynacji podatkowej powołał na biegłego osobę dysponującą takimi wiadomościami, w celu wydania opinii. Opinia ta, sporządzona została na podstawie wyników oględzin oraz z uwzględnieniem innych materiałów przedstawionych biegłemu zarówno przez organ, jak i skarżącą spółkę (archiwalna dokumentacja projektowa części obiektów wraz z decyzjami administracyjnymi, dokumentacja techniczna, informacje udzielone przez przedstawicieli skarżącej, a dotyczące dotychczasowego sposobu użytkowania obiektów). Biegły wskazał w niej, iż obiekty o spornej kwalifikacji podatkowej - silosy oraz tunele posiadają znamiona techniczne charakterystyczne dla budynku; stanowią obiekty budowlane trwale związane

z gruntem, posiadają fundament (płytę fundamentową stanowiącą oczep dla pali fundamentowych bądź obwodową ławę fundamentową), wydzielenie z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych (krzywoliniowej powłoki betonowej) i dach

(w przypadku silosów kopułkowych - krzywoliniowa powłoka kopuły). Z kolei galeria, według biegłego, nie posiada fundamentów i nie jest związana trwale z gruntem,

a wsparta jest na poszczególnych komorach baterii silosów, jest wydzielona

z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych. W sposób techniczno-użytkowy powiązana jest z silosami i innymi obiektami budowlanymi na terenie cementowni.

Z treści wskazanej opinii wynika także, że silosy, opisane szczegółowo w opinii co do ich konstrukcji, pod względem technicznym, z uwagi na zastosowane rozwiązania konstrukcyjno-materiałowe oraz uwzględniając sposób użytkowania stanowią obiekty określane w praktyce inżynierskiej jako silosy. Obiekty te nie zostały w dokumentacji projektowej uznane za budynki magazynowe (magazyny) lecz za zasobniki (zbiorniki) występujące pod techniczną nazwą silosu, czyli obiektu budowlanego o specyficznej konstrukcji, projektowanego z przeznaczeniem do użytkowania jako przestrzeń do magazynowania materiału sypkiego. Na podstawie dokumentacji projektowej biegły ustalił, że przyjęty sposób zbrojenia jak też realizacji tych obiektów był właściwy dla konstrukcji silosowych. Z kolei tunel o konstrukcji żelbetowej, monolitycznej, wykonstruowany pod wszystkimi komorami baterii silosów, spełniający funkcję transportowo-komunikacyjną (w szczególności podczas opróżniania silosów), pod względem technicznym, z uwagi na zastosowane rozwiązania konstrukcyjno-materiałowe oraz uwzględniając sposób użytkowania stanowi obiekt określany w praktyce inżynierskiej jako tunel. Natomiast obudowa górna silosów, o konstrukcji stalowej, skonstruowana nad wszystkimi komorami baterii silosów, spełniająca funkcję transportowo-komunikacyjną (podczas napełniania silosów), pod względem technicznym, z uwagi na zastosowane rozwiązania konstrukcyjno-materiałowe oraz uwzględniając sposób użytkowania stanowi obiekt określany w praktyce inżynierskiej jako galeria. Jest ona częścią budowlaną urządzenia budowlanego, czyli budowlą, niebędącą budynkiem lub obiektem małej architektury. Składa się z zespołu pojedynczych urządzeń mechaniczno-elektrycznych wewnątrz obiektu i służy do transportu cementu podczas napełniania baterii silosów.

Powyższe konkluzje biegły formułował na podstawie powoływanych obszernie w opinii pozycji literatury technicznej, naukowo-technicznej oraz naukowej, a także obowiązujących przepisów oraz norm budowlanych. W sposób oczywisty w opinii nie mogło także zabraknąć odniesienia się do definicji stanowiących punkt wyjścia rozważań biegłego, a zaczerpniętych z obowiązujących w tym zakresie aktów prawnych. Zdaniem Sądu, nie oznacza to jednak, że przedmiotem opinii biegłego była ocena prawna zagadnienia kwalifikacji spornych obiektów, czy też interpretacja przepisów prawa. Podnoszone w skardze argumenty zmierzające do podważenia z tych względów przydatności opinii biegłego, Sąd uznaje za chybione. Nie ma zatem racji skarżąca twierdząc, iż organ pominął wiadomości specjalne przedstawione przez biegłego. Przeciwnie, wiadomości te, wynikające z obszernego piśmiennictwa technicznego i naukowo-technicznego, odniesione do cech konstrukcyjnych spornych obiektów, wynikających z dokumentacji projektowej i budowlanej oraz wyniku oględzin, były przedmiotem analizy w postępowaniu podatkowym.

W ocenie Sądu opinia, o której mowa jest logiczna i spójna, a zawarte w niej twierdzenia zawierające wiadomości specjalne są oparte na literaturze o charakterze technicznym i naukowo-technicznym. Trafnie zatem w postępowaniu podatkowym stanowiła jeden z dowodów. Niezrozumiały jest zawarty w uzasadnieniu skargi z dnia 7 lutego 2019 r. zarzut niewyjaśnienia przez organ podatkowy powodów, dla których nie dał on wiary ustaleniom biegłego, gdyż zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy do wiadomości specjalnych zwartych w treści opinii odwoływały się w swojej argumentacji i ich nie podważały, z wyjątkiem kwestii związania z gruntem silosów na cement. Organ pierwszej instancji sformułował bowiem twierdzenie, sprzeczne z wiadomościami specjalnymi prezentowanymi w opinii biegłego i nieznajdujące oparcia w innych zgromadzonych dowodach, iż silosy nie są trwale złączone z gruntem. Nie miało to jednak znaczenia dla przyjęcia przez ten organ trafnego, w ocenie Sądu, a nadto w pełni uzasadnionego w świetle zgromadzonych dowodów, w tym we wskazanej opinii, ustalenia, iż silosy na cement – ze względu na cechy konstrukcyjne (obliczenia statyczno-wytrzymałościowe, sposób zbrojenia) – stanowią silosy, tj. zbiorniki na materiały sypkie, czyli budowle.

Biorąc pod uwagę, że przedmiotem postępowania podatkowego, zakończonego zaskarżoną decyzją, jest rozstrzygnięcie w sprawie wniosku

o stwierdzenie nadpłaty, zakres postępowania trafnie ograniczony został do kwestii podnoszonych przez skarżącą jako podatniczkę podatku od nieruchomości we wniosku o stwierdzenie nadpłaty, z których jej zdaniem wynikała nadpłata. Inne kwestie, które zostały podniesione dopiero w toku postępowania (w odwołaniu od decyzji wydanej w pierwszej instancji) nie mogły mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia w sprawie nadpłaty. Dlatego też zasadnie uznano, że wyniku postępowania nadpłatowego w żadnym razie nie mogą stanowić podstawy orzekania o całości zobowiązania podatkowego. Jest to tym istotniejsze, że zobowiązanie podatkowe za 2011 r. bezspornie uległo przedawnieniu z dniem 31 grudnia 2016 r. Wniosek

o stwierdzenie nadpłaty złożony został przez spółkę przed tą datą, a zatem w sprawie nie zachodzi negatywna przesłanka do stwierdzenia nadpłaty, jaką jest przedawnienie prawa do złożenia wniosku o stwierdzenie nadpłaty (art. 79 § 2 O.p.). Niemniej jednak w dacie orzekania o nadpłacie przez organy obu instancji termin przedawnienia zobowiązania podatkowego bezsprzecznie upłynął. Organ nie wszczął z urzędu postępowania mającego na celu zbadanie wszystkich elementów konstrukcyjnych zobowiązania podatkowego (a w tym wypadku dalece wykraczają one poza zakres wniosku o nadpłatę). Stąd też, zważywszy na treść art. 75 § 4a O.p. w zw. z art. 70 § 1 O.p. oraz treść uchwały NSA z dnia 29 września 2014 r. sygn. akt II FPS 4/13 uznać należy stanowisko organu, wyrażone w zakresie pkt 3 decyzji organu I instancji, za uzasadnione.

Sąd nie podziela również podniesionych w skardze z dnia 7 lutego 2019 r. na decyzję wydaną w trybie autokontroli zarzutów rażącego naruszenia prawa materialnego. Pierwszy z tych zarzutów skarżąca spółka wiąże z naruszeniem art. 1a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych poprzez zakwalifikowanie do kategorii budowli silosów cementu i tuneli pod tymi silosami, które są trwale związane z gruntem, wydzielone są z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, posiadają fundamenty oraz dachy, czyli spełniają ustawową definicję budynku.

Powołany przepis zawiera ustawowe definicje, dla potrzeb opodatkowania podatkiem od nieruchomości, budynku (w pkt 1) oraz budowli (w pkt 2). Zgodnie z nim budynek to obiekt budowlany w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Z kolei budowla to obiekt budowlany w rozumieniu przepisów prawa budowlanego niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, a także urządzenie budowlane w rozumieniu przepisów prawa budowlanego związane z obiektem budowlanym, które zapewnia możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem.

W świetle tego przepisu, jak trafnie wskazuje skarżąca, za budowlę można uznać obiekt budowlany w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, który – co należy podkreślić – nie jest budynkiem lub obiektem małej architektury, a także urządzenie budowlane w rozumieniu przepisów prawa budowlanego związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Zgodzić się również należy ze stwierdzeniem skarżącej, iż zgodnie z treścią przytoczonych przepisów ustawy podatkowej, obiekt o określonych cechach jest budynkiem, a budowla to każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury. Konsekwencją powyższego stwierdzenia, zdaniem skarżącej, jest kolejne stwierdzenie, że ustalenie, iż dany obiekt budowlany posiada ustawowe cechy budynku kategorycznie zamyka drogę do przyjęcia, że jest on budowlą. Skarżąca podkreśliła także, z czym należy się zgodzić, iż wyczerpującą definicję legalną dla celów podatku od nieruchomości zawiera art. 1a ust. 1 pkt 1 ustawy podatkowej. Eliminuje ona, na potrzeby opodatkowania, wieloznaczność pojęcia: "budynek", co wynika również – jak zaznacza skarżąca - z treści § 147 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej. Nadto odwołując się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (uchwała składu siedmiu sędziów z dnia 17 stycznia 2011 r., sygn. akt II FPS 2/10) skarżąca podnosi, z czym należy się zgodzić, iż na gruncie prawa podatkowego pierwszeństwo przysługuje regułom wykładni gramatycznej (językowej), zaś odstępstwo od nich jest możliwe jeśli wykładnia językowa prowadzi do rozstrzygnięcia absurdalnego, niedorzecznego, gdy godzi w cel instytucji prawnej (podważa ratio legis przepisu), gdy pomija oczywisty błąd legislacyjny oraz gdy prowadzi do sprzeczności z fundamentalnymi wartościami konstytucyjnymi. Wskazuje wreszcie skarżąca spółka, że jej argumentacja znajduje potwierdzenie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 grudnia 2017 r., sygn. akt SK 48/15. Akcentuje zwłaszcza, że Trybunał stwierdził niezgodność z Konstytucją art. 1a ust. 1 pkt 2 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych w zakresie, w jakim umożliwia uznanie za budowlę obiektu budowlanego, który spełnia kryteria bycia budynkiem, przewidziane w art. 1a ust. 1 pkt 1 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. Podnosi również skarżąca, że poddał także Trybunał Konstytucyjny krytycznej analizie ówcześnie dominujący w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd przeciwny, zgodnie z którym jako budowle dają się zakwalifikować również obiekty budowlane odznaczające się wszystkimi cechami budynku, wymaganymi przez art. 1a ust. 1 pkt 1 ustawy podatkowej.

Odnosząc się do tej argumentacji skarżącej zauważyć należy, po pierwsze, że zdaniem Trybunału, przedmiotu orzekania w sprawie SK 48/15 nie stanowił przepis prawny, w odniesieniu do którego zachodziły relewantne konstytucyjnie wątpliwości interpretacyjne, co uzasadniałoby wydanie orzeczenia interpretacyjnego, lecz fragment treści normatywnej przyporządkowanej badanemu przepisowi przez stosujące go sądy administracyjne, co obligowało Trybunał do wydania orzeczenia zakresowego. Niezasadny jest zatem zarzut zastosowania przez organ podatkowy nieaktualnego brzmienia przepisu art. 1a ust. 1 pkt 2 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. W analizowanym wyroku Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 1a ust. 1 pkt 2 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych w zakresie, w jakim umożliwia uznanie za budowlę obiektu budowlanego, który spełnia kryteria bycia budynkiem, przewidziane w art. 1a ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy, jest niezgodny z zasadą szczególnej określoności regulacji daninowych, wywodzoną z art. 84 w związku z art. 217, w związku z art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał wskazał, iż całkowicie niezasadne, jako niezbyt klarowne, i niedopuszczalne, gdyż prowadzą do rozszerzającej wykładni definicji budowli, powodując zarazem zwężającą wykładnię definicji budynku, są argumenty - językowy i celowościowy – powoływane w orzecznictwie sądów administracyjnych dla uzasadnienia zapatrywania, zgodnie z którym możliwe jest uznanie za budowlę obiektu budowlanego, który spełnia kryteria bycia budynkiem. Oznacza to, jak trafnie akcentuje skarżąca, że niedopuszczalne jest dokonywanie rekwalifikacji obiektu budowlanego będącego budynkiem ze względu na kryterium funkcjonalne. Taki zabieg, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, stanowiłby bowiem nieakceptowalną na gruncie polskiej kultury prawnej ingerencję w treść definicji legalnej.

Po drugie, analizując wyrok Trybunału Konstytucyjnego w sprawie SK 48/15 nie można pominąć, że Trybunał zauważył jednocześnie, iż nie jest wykluczone, by określone obiekty o cechach budynku ustawodawca w przepisie specjalnym uznał za budowle, co – wobec zasady równości opodatkowania – musiałoby być uzasadnione ich wyjątkową specyfiką. Taka ustawodawcza rekwalifikacja, jak wynika z dalszej części uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego, mogłaby być dokonana np. w treści art. 3 ustawy Prawo budowlane.

Odnosząc powyższe do okoliczności rozpoznawanej sprawy odnotować trzeba, przede wszystkim, iż w treści art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane ustawodawca wprost zaliczył do budowli takie obiekty budowlane jak m.in. zbiorniki

i tunele. Z kolei w załączniku do tej ustawy, wyszczególniając kategorie obiektów budowlanych ustawodawca wskazał, obok różnego rodzaju budynków (w tym mieszkalnych – kategoria XIII, przemysłowych – kategoria XVIII), także, w odrębnej kategorii obiektów budowlanych, budowle - zbiorniki przemysłowe, jak silosy, elewatory, bunkry (kategoria XIX) oraz tunele (kategoria XXVIII). Następnie trzeba zwrócić uwagę, że - jak to wynika z treści opinii, w której biegły przedstawił wiadomości specjalne z zakresu budownictwa - w praktyce inżynierskiej oraz piśmiennictwie technicznym i naukowo-technicznym wyodrębnia się takie obiekty budowlane jak silosy, bunkry, tunele. Mają one cechy budynku, ale ze względu na swoją wyjątkową specyfikę stanowią inne niż budynki obiekty budowlane, właśnie - silosy, bunkry, tunele. Czynnikiem nadającym wskazanym obiektom budowlanym specyfikę, o której wspominał Trybunał Konstytucyjny w wyroku w sprawie SK 48/15, jest konstrukcja tych obiektów, nadająca im odrębność w stosunku do innych obiektów budowlanych o cechach budynku. Specyfika konstrukcji silosów i bunkrów jako zbiorników na materiały sypkie oraz tuneli przejawia się, jak wynika z opinii biegłego, zarówno na etapie projektowania, jak i budowy (m.in. specyficzne dla tego typu budowli obliczenia statyczno-wytrzymałościowe oraz zbrojenia). Jak wskazał biegły, obiekty te zostały zaprojektowane i wzniesione nie jako budynki, ale jako – odpowiednio – silosy i tunele. Z tego względu, zdaniem Sądu, prawidłowe było zakwalifikowanie przez organy podatkowe spornych silosów i tuneli do kategorii budowli, a nie budynków.

Nie ma uzasadnienia w treści zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji twierdzenie skarżącej spółki, iż organy kwalifikując sporne obiekty jako budowle posłużyły się, uznanym przez Trybunał Konstytucyjny za niedopuszczalne, kryterium funkcjonalnym. Wprawdzie, zgodzić się należy, że zarówno w opinii biegłego, jak i uzasadnieniach wskazanych decyzji kwestia wykorzystania spornych obiektów została dostrzeżona. Zarówno jednak biegły, jak i organy podatkowe akcentowały kwestię specyfiki konstrukcyjnej silosów i tuneli. Zauważyć w tym miejscu można, iż do wykluczonego przez Trybunał Konstytucyjny kryterium funkcjonalnego odwołuje się skarżąca argumentując, że sporne silosy stanowią budynki także z tego powodu, iż analogiczną funkcję jak one pełnią budynki magazynowe. Zdaniem Sądu, jak była o tym wyżej mowa, ze względu na brzmienie art. 1a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, z uwzględnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie SK 48/15, ani kryterium funkcji, ani fakt, że do wnętrza silosów mogą wejść ludzie (wchodzą tam pracownicy spółki i wjeżdżają odpowiednie maszyny w razie potrzeby przesunięcia zalegającego cementu lub klinkieru do tuneli) nie stanowi kryterium decydującego o kwalifikacji tych obiektów budowlanych jako budynków bądź budowli. W tym zakresie Sąd podziela pogląd wyrażony w powołanym przez skarżącą wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lutego 2019 r., sygn. akt III SA/Wa 1181/18, zgodnie z którym ani definicja budynku, ani definicja budowli, zawarte w przepisach ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, nie wprowadzają kryterium funkcjonalnego, tj. odnoszącego się do funkcji, przeznaczenia i sposobu korzystania z obiektu. Jednocześnie Sąd ma na względzie przywołane wyżej stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, zgodnie z którym nie jest wykluczone, by określone obiekty o cechach budynku ustawodawca w przepisie specjalnym uznał za budowle, co – wobec zasady równości opodatkowania – musiałoby być uzasadnione ich wyjątkową specyfiką. Odnosząc się zaś do powołanego przez skarżącą wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 maja 2017 r., sygn. akt II FSK 2767/16, zauważyć należy, iż w wyroku tym, uznając za uzasadnione zakwalifikowanie silosów na cukier do kategorii budowli, a nie budynku NSA odwołał się również do wskazanego przez Trybunał Konstytucyjny kryterium wyjątkowej specyfiki, wskazując - jako na czynnik decydujący o kwalifikacji obiektu budowlanego jako budowli -

na określone wyposażenie silosu na cukier i związane z nim urządzenia oraz infrastrukturę. Analogiczne rozstrzygnięcie i argumentację wyraził Naczelny Sąd Administracyjny, również w odniesieniu do m.in. silosów na cukier, wyroku z dnia 8 maja 2018 r., sygn. akt II FSK 1281/16. Wbrew zapatrywaniu skarżącej wyroki te zapadły na tle bardzo zbliżonych okoliczności faktycznych (skarżący twierdzili,

że silosy na cukier są budynkami - magazynami cukru trwale związanymi z gruntem, wydzielonymi z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, posiadającymi fundament oraz dach) i stanu prawnego, jak w przypadku rozpoznawanej sprawy. W obu wyrokach Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że kwalifikacja silosów do budowli, a nie budynków wynika wprost z treści art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę pogląd ten podziela, zauważając jednocześnie, że taka sama argumentacja znajduje zastosowanie również do tuneli.

Odnosząc się z kolei do kwalifikacji obudowy górnej silosów zauważyć należy, że obiekt ten nie spełnia wszystkich charakterystycznych cech budynków, jakie wskazane zostały w art. 1a ust. 1 pkt 1 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. Nie posiada fundamentów, a posadowiona jest na silosach (bateriach silosów). Galeria, jak wynika z opinii biegłego, jest obiektem o konstrukcji stalowej, pod względem technicznym, z uwagi na zastosowane rozwiązania konstrukcyjno-materiałowe stanowi obiekt określany w praktyce inżynierskiej jako galeria. Jest ona częścią budowlaną urządzenia budowlanego, czyli budowlą, niebędącą budynkiem lub obiektem małej architektury. W sposób techniczno-użytkowy powiązana jest z silosami. Z tego względu za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 1a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy Prawo budowlane przez opodatkowanie jako budowli urządzeń technicznych, które stanowią jeden obiekt budowlany z budynkami. Nie ma bowiem racji skarżąca,

iż galeria (obudowa górna silosów) stanowi wyposażenie budynku, za który, nietrafnie zdaniem Sądu, skarżąca uważa silosy. Nie ma zatem znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy przytoczona przez skarżącą argumentacja, odwołująca się zarówno do orzecznictwa sądów administracyjnych, jak i pisma podsekretarza stanu w Ministerstwie Finansów, zgodnie z którą urządzenie techniczne lub instalacje przemysłowe, a także inne instalacje usytuowane w budynkach nie stanowią budowli dla celów opodatkowania podatkiem od nieruchomości oraz że nie podlegają opodatkowaniu tym podatkiem elementy wyposażenia budynku jako obiektu budowlanego.

Dla porządku należy ponadto zauważyć, że, niezależnie od jego konstrukcji, przykrycie baterii silosów nie stanowi dachu budynku, bowiem bateria silosów nie jest budynkiem, poszczególne silosy stanowią natomiast budowle i jako takie podlegają opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości.

Biorąc powyższe pod uwagę, zdaniem Sądu, organ odwoławczy

w zaskarżonej decyzji, zgodnie z treścią art. 72 § 1 pkt 1, art. 73 § 1 pkt 1 oraz 75 § 1, 2 i 4a Ordynacji podatkowej, prawidłowo rozstrzygnął o nadpłacie wnioskowanej przez skarżącą. Z tych powodów Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę.