Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 28/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2020-09-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art 35 ust. 3, art.  273 ust. 6
journal: Dz.U. 2017 poz 1566
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (spr.) Sędzia WSA Władysław Kulon Protokolant: Adrianna Gaj po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 września 2020 r. sprawy ze skargi Państwowego Gospodarstwa Leśnego, Lasy Państwowe-Nadleśnictwo Ś. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w L. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie określenia opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych I. uchyla zaskarżoną decyzję w całości; II. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni w L. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz strony skarżącej kwotę 190 zł (słownie: sto dziewięćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z 2018 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w L.Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie działając na podstawie powołanych w decyzji przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1566 z późn. zm.) udzielił Państwowemu Gospodarstwu Leśnemu Lasy Państwowe Nadleśnictwo Ś. pozwolenia wodnoprawnego obejmującego m.in. pozwolenie na korzystanie z usług wodnych w zakresie poboru wód powierzchniowych z cieku M. w celu umożliwienia ciągłej wymiany wód w zbiornikach małej retencji śródleśnej, pokrycia strat wody na parowanie oraz poprawę warunków tlenowych w zbiornikach, istniejącym wlotem do rurociągu zasilającego w km 6 + 400 cieku, w ilości:– maksymalnej sekundowej – 0,006 m³/s, – maksymalnej godzinowej – 21,60 m³/h, – średniej dobowej – 518,40 m³/d, – dopuszczalnej rocznej – 189 216,00 m³/rok. Powołując się na opisaną decyzję Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie, reprezentowane przez Dyrektora, ustaliło w dniu [...]2018 r. Nadleśnictwu Ś., na podstawie art. 271 ust. 1 ustawy – Prawo wodne w formie informacji rocznej opłatę stałą za usługi wodne w wysokości 185,00 PLN. Wyjaśniło jednocześnie sposób obliczenia opłaty oraz sposób jej uiszczenia określony w czterech kwartalnych ratach. Nadleśnictwo nie zgodziło się w ustaloną w informacji rocznej wysokością opłaty stałej i skorzystało z możliwości złożenia reklamacji, w której wskazało, że opłata nie powinna być ustalona, bowiem zbiornik odbudowany zostanie w celu poprawy uwilgotnienia przyległych siedlisk leśnych i będzie pełnił funkcję nawodnieniową poprzez przesiąkanie wody ze zbiornika do gleby, podnosząc poziom wód gruntowych. Wobec nieuznania reklamacji Dyrektor Zarządu Zlewni w L. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie decyzją wydaną na podstawie art. 273 ust. 6 w związku z art. 217 ust. 3, art. 14 ust. 2 i ust. 6 pkt 2 ustawy – Prawo wodne, i art. 104 kpa, określił Państwowemu Gospodarstwu Leśnemu Lasy Państwowe Nadleśnictwo Ś. na okres od 31 sierpnia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości 185,00 PLN na pobór wód powierzchniowych. Ta decyzja została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę, a w uzasadnieniu podniósł, że w ocenie sądu orzekający w sprawie organ nie przeprowadził postępowania dowodowego w zakresie określenia faktycznego celu poboru wód powierzchniowych przez skarżącego, ograniczając się w tym zakresie jedynie do treści pozwolenia wodnoprawnego. Brak ustalenia tych okoliczności stanowił zdaniem sądu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem sądu w pierwszej kolejności organ orzekający o opłacie winien rozważyć zasadność określenia takiej opłaty. Sąd zwrócił uwagę, że w uzasadnieniu skargi przywołane zostały konkretne zapisy operatu wodnoprawnego, które pozostały poza oceną organu orzekającego. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji również nie zawiera żadnych rozważań w kwestii podstaw do zastosowania w sprawie art. 270 ust. 2 ustawy – Prawo wodne. W ocenie sądu powyższe okoliczności wskazują na wadliwe działanie organu, wynikające z braku odniesienia się do argumentów strony powołanych w reklamacji oraz do jej twierdzenia, że nie powinna ponosić opłaty stałej z powodu przysługującego ustawowego zwolnienia określonego w powołanym powyżej przepisie. Z tych względów uznać należy, że orzekający organ nie uzasadnił powinności zastosowania w sprawie art. 271 ust. 3 ustawy – Prawo wodne, a zaskarżona decyzja została podjęta co najmniej przedwcześnie i nosi cechy rozstrzygnięcia dowolnego. Niezależnie od powyższego wyjaśnienia wymagało – zadaniem sądu – wskazanie w zakończeniu zaskarżonej decyzji, że opłatę należy uiścić w czterech kwartalnych ratach (od I kwartału do IV kwartału) w podanych wysokościach i terminach, a określona w tej decyzji wysokość opłaty stałej dotyczy okresu od 31 sierpnia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. Zdaniem sądu organ naruszył art. 75 § 1 kp.a., zgodnie z którym jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Organ dopuścił się również naruszenia art. 77 § 1 k.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W konsekwencji doszło do uchybienia zasadzie ogólnej postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 7 k.p.a., zgodnie z którą w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 8 k.p.a., a więc uchybienia przez orzekający w sprawie organ Wód Polskich zasadzie pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, w ocenie sądu jego naruszenie ma swoje źródła w przedmiotowej w sprawie w naruszeniu zasady przekonywania, wyrażonej w art. 11 K.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Na koniec sąd wskazał, że wobec uchylenia decyzji, zaktualizuje się potrzeba rozpoznania reklamacji wniesionej przez skarżącego od informacji rocznej. Organ ponownie rozpoznając sprawę, stosownie do art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, kierować się będzie wiążącą oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku, zmierzając do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego zwłaszcza w zakresie wystąpienia okoliczności zwalniającej skarżącego z obowiązku uiszczenia opłaty stałej za pobór wód do celów leśnych na potrzeby nawadniania gruntów.

Ponownie rozpoznając sprawę organ zaskarżoną decyzją Nr [...], wydaną na podstawie art. 273 ust. 6 w związku z art. 271 ust. 3, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r. poz. 1566 ze zm.) oraz art. 104 kpa, ponownie określił Państwowemu Gospodarstwu Leśnemu Lasy Państwowe Nadleśnictwo Ś., za okres od 10 sierpnia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości 185,00 PLN za pobór wód powierzchniowych. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w dniu [...]r. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w L. (dalej jako: "PGW WP Zarząd Zlewni w L.") na podstawie przepisu art. 271 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (dalej jako: ustawa Prawo wodne) oraz pozwolenia wodnoprawnego wydanego przez Dyrektora Zarządu Zlewni w L. PGW WP nr [...]dnia [...]r. ustaliło Państwowemu Gospodarstwu Leśnemu Lasy Państwowe Nadleśnictwo Ś. (dalej jako "PGL LP Nadleśnictwo Ś.") opłatę stałą w formie informacji rocznej nr [...]za okres od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. w wysokości 185,00 PLN (słownie złotych: sto osiemdziesiąt pięć) za pobór wód powierzchniowych z cieku M. do napełniania zbiorników małej retencji. Opłata stała została także obliczona z uwzględnieniem przepisów § 15 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 2502) (dalej jako: "rozporządzenie"). Jednocześnie PGW WP Zarząd Zlewni w L.w informacji tej wskazało, że opłatę należy uiścić na rachunek Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej jako: "Wody Polskie") .v czterech kwartalnych ratach płatnych w następujących terminach: 1 za I kwartał - w terminie 14 dni od daty doręczenia informacji w wysokości 46,25 PLN, 2 za II kwartał -w terminie 14 dni od daty doręczenia informacji w wysokości 46,25 PLN, za III kwartał - w terminie do 31 października 2018 r. w wysokości 46,25 PLN, 4. za IV kwartał - w terminie do 31 stycznia 2019 r. w wysokości 46,25 PLN.

W toku ponownego postępowania organ ustalił, że w dniu [...]r. PGW WP Zarząd Zlewni w L. wezwał PGL LP Nadleśnictwo Ś.do przedstawienia wszelkich dowodów świadczących o dokonywaniu poboru wód tylko i wyłącznie do celów leśnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw. Na wezwanie to PGL LP Nadleśnictwo Ś. przesłało "Podręcznik wdrażania projektu - Wytyczne do realizacji małej retencji w górach. Przeciwdziałanie skutkom odpływu wód opadowych na terenach górskich. Zwiększenie retencji i utrzymanie potoków oraz związanej z nimi infrastruktury w dobrym stanie: (Projekt Lasów Państwowych z listy indykatywnej [...])" oraz Zarządzenie nr[...]Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...]r. wprowadzający ten projekt. Jednocześnie przeanalizowano wniosek PGL LP Nadleśnictwa Ś. o wydanie pozwolenia wodnoprawnego dla przedsięwzięcia "Modernizacja i odbudowa zespołu zbiorników w Leśnictwie G. (zadanie nr [...])" z dnia 04.06.2018 r. a także zapisy w operacie wodnoprawnym "Odbudowa i modernizacja zbiorników wodnych oraz zabudowa biologiczna szlaków zrywkowych w ramach MRG2 na terenie Nadleśnictwa Ś. Zadanie: Modernizacja i odbudowa zespołu zbiorników w Leśnictwie G. (zadanie 13-26-1.1-02)" opracowanym przez [...]Sp. z o. o. P.w maju 2018 r. Zebrany w toku postępowania materiał dowodowy wskazuje, że zasadniczym celem poboru wody z cieku M. jest napełnienie zbiorników retencyjnych oraz umożliwienie ciągłej wymiany wód w tych zbiornikach, pokrycia strat wody na parowanie i poprawę warunków tlenowych w zbiornikach. Treść żadnego z analizowanych dokumentów nie wskazuje, że pobór wód dla potrzeb zbiorników wodnych stanowi pobór na cele nawadniania podsiąkowego przyległych gruntów leśnych. Przenikanie bowiem wody przez grunty nie jest poborem do nawadniania gruntów. Nawadnianie gruntów leśnych i znajdującej się tam roślinności, drzewostanów następuje poprzez naturalnie zachodzący proces przesiąkania do gruntów leśnych zretencjonowanej i spiętrzonej w zbiornikach wody. Organ nie neguje faktu, że rezultatem obecności zbiorników retencyjnych w lesie jest poprawa odtworzenia zbiorników. Organ zwraca uwagę, że poboru wód dokonuje się dla gruntów leśnych (wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 18.09.2018 r., sygn. Akt II SA/Wr 487/18), nie zaistniała przesłanka obligująca Dyrektora Zarządu Zlewni Wód do zwolnienia z określającej wysokość opłaty stałej za okres od 31 sierpnia 2018 r. II wynosi 185,00 PLN za pobór wód powierzchniowych, albowiem reklamacja nie została uznana przez PGW WP Zarząd Zlewni w L. Art. 273 ust. 6 Prawa wodnego stanowi, że w razie nieuznania reklamacji właściwy organ określa wysokość opłaty za usługi wodne, w formie decyzji. Określenia wysokości opłaty stałej Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich dokonał w oparciu o normę prawną wynikającą z art 271 ust. 3 Prawa wodnego oraz § 15 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. poz. 2502). Opłata stała za pobór wód powierzchniowych została obliczona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 250 PLN na dobę za 1 m3/s, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 123 dni i maksymalnego poboru określonego w pozwoleniu wodnoprawnym w ilości 0,006 m3/s. W tej sytuacji opłatę należy uiścić w czterech kwartalnych ratach płatnych w następujących wysokościach i terminach: 1) za I kwartał - w terminie 14 dni od daty doręczenie informacji w wysokości 46,25 PLN, 2) za II kwartał - w terminie 14 dni od daty doręczenia informacji w wysokości 46,25 PLN, 3) za III kwartał - w terminie 14 października 2018 r. dni od daty doręczenia informacji w wysokości 46,25 PLN, za IV kwartał - w terminie do 31 stycznia 2019 r. PLN.

W skardze na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w L. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarząd Zlewni w L. nr [...]z dnia [...]r. w imieniu Skarbu Państwa Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe – Nadleśnictwo Ś., pełnomocnik zaskarżył w całości tę decyzję, zarzucając naruszenie przez organ art. 6, art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływa na wynik sprawy, poprzez niewyjaśnienie istotnych dla sprawy okoliczności, w tym w szczególności w zakresie celu modernizacji i odbudowy zbiornika, którego dotyczy zaskarżona decyzja i w konsekwencji niezrealizowanie przez organ obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i ustalenia prawdy obiektywnej; naruszenie przez organ art. 6, art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k. p. a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez ogólnikowe rozpoznanie reklamacji skarżącego oraz przedłożonych przez skarżącego wniosków dowodowych i w konsekwencji nie odniesienie się w treści zaskarżonej decyzji do stanowiska prezentowanego przez skarżącego, w tym w zakresie faktycznego celu modernizacji i odbudowy zbiornika, który został określony w treści operatu wodnoprawnego oraz pełnionej przez niego funkcji przeciwpowodziowej; naruszenie przez organ art. 6, art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 kpa, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez aprioryczne i jednostronne gromadzenie i dokonywanie oceny materiału dowodowego wyłącznie pod kątem braku możliwości zastosowania w sprawie zwolnienia, o którym mowa w art. 270 ust. 2 prawa wodnego, przy jednoczesnym nie przedstawieniu jakichkolwiek dowodów na okoliczność innego niż leśny (na potrzeby nawadniania gruntów i upraw) celu poboru wód ze zbiornika; naruszenie przez organ art. 7a § 1 k.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na sprawy, poprzez jego niezastosowanie w sprawie, podczas gdy występujące w sprawie wątpliwości co do treści normy prawa materialnego zwalniającej z obowiązku uiszczenia opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych - art. 270 ust.2 prawa wodnego, skutkujące w konsekwencji nałożeniem na stronę obowiązku ponoszenia opłaty stałej, winne być rozstrzygnięte na korzyść strony, w sytuacji gdy strona skarżąca przedstawiła konkretne zapisy w operacie wodnoprawnym, stanowiącym podstawę dla wydania pozwolenia wodnoprawnego, które przemawiają za zastosowaniem w sprawie zwolnienia, o którym mowa w art. 270 ust. 2 prawa wodnego, naruszenie przez organ art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), polegające na nieuwzględnieniu oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, sygn. II SA/Wr 92/19;naruszenie przez organ art. 270 ust. 2 prawa wodnego, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji naliczenie opłaty w sytuacji, gdy cel modernizacji i odbudowy zbiornika, wypełnia treść tego przepisu. Mając na uwadze powyższe pełnomocnik wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie od Dyrektora Zarządu Zlewni w L., Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.

Strona skarżąca wskazuje, iż pozwolenie wodnoprawne, wydane w związku z realizacją przez stronę skarżącą projektu dotyczącego adaptacji lasów i leśnictwa do zmian klimatu - mała retencja na terenach górskich zostało wydane w oparciu o przedłożony organowi operat wodnoprawny. Uzasadnienie decyzji prowadzi do wniosku, iż w organ dokonał nieprawidłowej oceny zebranego w sprawie materiału w zakresie braku przesłanek uzasadniających zastosowanie art. 270 ust. 2 prawa wodnego, zgodnie z którym się za pobór wód do celów rolniczych lub leśnych, na potrzeby chowu i hodowli ryb oraz do celów elektrowni wodnych nie podlega opłacie. W świetle przytoczonego przepisu, istotna pozostaje kwestia przeznaczeń na potrzeby nawadniania gruntów i upraw. Zdaniem skarżącego, w świetle przytoczonego przepisu wolą ustawodawcy było ścisłe określenie znaczenia "poboru" w sposób szczegółowy w art. 16 u.p.w. W tej sprawie w części opisowej operatu wodnoprawnego napisano, że planowane przedsięwzięcie będzie służyć zwiększaniu retencji, w zakresie gospodarki leśnej. Planowane przedsięwzięcie będzie służyć zwiększeniu retencji terenów przyległych. Z naturalnego rezerwuaru wodnego będzie mogła korzystać sąsiadująca flora zraz fauna z okolicznych terenów." Aby ocenić zebrany w sprawie materiał dowodowy należy wskazać, że nie sposób przypisać innego przeznaczenia niż do celów leśnych. Retencyjny charakter zbiornika służyć ma do zabezpieczenia gruntów przez utratą nawodnienia. Organ ma obowiązek załatwienia sprawy (art. 7 K.p.a.) poprzez zebranie kompletnego materiału dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a.). Całość zebranych w sprawie dowodów należy następnie poddać ocenie, tak by móc stwierdzić, czy dana okoliczność została udowodniona.(art. 80 K.p.a.). Wszelkie ustalenia faktyczne i rozważania prawne do mających w sprawie zastosowanie unormowań organ winien zawrzeć w .decyzji (art. 107 § 3 K.p.a.), co ma umożliwić stronie, poznanie motywów, którymi organ kierował się wydając rozstrzygnięcie, a istotne braki w opisanym zakresie powodują, że wydana w sprawie decyzja nie może się ostać, zarówno z uwagi na naruszenia przepisów postępowania tj. art. art. 6, art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 k.p.a., jak i w zakresie stosowania oraz wykładni przepisów prawa, art. 271 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 i art. 270 ust. 2 prawa wodnego. Zdaniem skarżącego organ zaskarżoną decyzją uchybił również treści art. 7a § 1 k.p.a. W świetle wyrażonej w Konstytucji RP zasady państwa prawnego obowiązkiem organu administracji jest należyte ustalenie i rozważenie, czy wskazane w normie prawnej zostały w danej sprawie spełnione. Zaznaczenia wymaga też, że wątpliwości, które występują są rozstrzygane na korzyść strony, chyba są sporne interesy stron albo interesy osób trzecich. W okolicznościach tej sprawy z pewnością są wątpliwości co do treści normy prawa materialnego, min. zwalniającej od opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych i winny być rozstrzygnięte na korzyść skarżącej. Strona skarżąca przedstawiła dowód na okoliczność ustalenia poboru wód na cele leśne na nawadnianie gruntów i upraw, ale i powołała konkretne zapisy w operacie. Podstawę dla wydania pozwolenia wodnoprawnego, o którym mowa w art. 270 ust. 2 prawa stanowi treść operatu wodnoprawnego i przemawia zdaniem skarżącej za przyjęciem, że w tej konkretnej sprawie pobór wody występuje do celu leśnego na potrzeby upraw. Wobec zatem przedstawionych argumentów wątpliwościami co do zaistnienia obowiązku ponoszenia opłaty, zastosować należało w sprawie art. 7a §1 k.p.a. i rozstrzygając na korzyść skarżącego zastosować zwolnienie z art. 270 ust. 2 u.p.w. Organ ponownie rozpoznając sprawę nie wyjaśnił - do czego zgodnie z treścią uzasadnienia Sądu do wyroku z dnia 30.04.2019 r. i art. 153 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami był zobowiązany sposobu uiszczenia opłaty - tj. za każdy kwartał 2018 roku - podczas gdy wysokość opłaty stałej dotyczy okresu od 31.08.2018 r. do 31.12.2018 r.

W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki sąd administracyjny zważył:

Skarga jest zasadna.

Sądowa kontrola zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z 30.08.2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 - dalej jako: p.p.s.a.), stosownie do art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albo przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) – c) p.p.s.a. Przeprowadzona przez sąd kontrola zgodnie z tymi kryteriami wykazała, że objęta skargą decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego mających wpływ na wynik sprawy. Wyjaśnić przy tym należy, że naruszenie przepisów prawa procesowego było konsekwencją braku właściwej wykładni przepisów prawa materialnego. Dalej trzeba dodać, że sprawa jest po raz drugi rozpoznawana przez sąd administracyjny, bowiem poprzednie orzeczenie zostało przez sąd uchylone. W uzasadnieniu wyroku sąd podniósł, że w jego ocenie, orzekający w sprawie organ nie przeprowadził postępowania dowodowego w zakresie określenia faktycznego celu poboru wód powierzchniowych przez skarżącego, ograniczając się w tym zakresie jedynie do treści pozwolenia wodnoprawnego. Brak ustalenia tych okoliczności stanowił zdaniem sądu - naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem sądu w pierwszej kolejności organ orzekający o opłacie winien rozważyć zasadność określenia takiej opłaty.

Zaznaczyć trzeba, że sporna opłata naliczona została za pobór wód powierzchniowych dla napełniania zbiornika wodnego, na który strona skarżąca uzyskała pozwolenie wodnoprawne. Na wezwanie organu strona przedstawiła "Podręcznik wdrażania projektu - Wytyczne do realizacji małej retencji w górach. Przeciwdziałanie skutkom odpływu wód opadowych na terenach górskich. Zwiększenie retencji i utrzymanie potoków oraz związanej z nimi infrastruktury w dobrym stanie: oraz Zarządzenie nr [...]Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...]r. wprowadzające ten projekt. Organ przyznaje, że zebrany w toku postępowania materiał dowodowy wskazuje, że zasadniczym celem poboru wody z cieku M. jest napełnienie zbiorników retencyjnych oraz umożliwienie ciągłej wymiany wód w tych zbiornikach, pokrycia strat wody na parowanie i poprawę warunków tlenowych w zbiornikach.

Przystępując do dalszych rozważań przypomnieć należy, że zakwestionowana skargą decyzja Dyrektora Zarządu Zlewni w L.Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wydana została na podstawie przepisów ustawy z 20.07.2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r., poz. 2268 ze zm.). Wejście w życie tej ustawy stanowi reformę gospodarki wodnej podyktowaną implementacją do krajowego porządku prawnego Dyrektywy nr [...]Parlamentu Europejskiego i Rady z 23.10.2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22.12.2000, str. 1, ze zm. – Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, str. 275, dalej jako: Dyrektywa wodna). Zgodnie z art. 9 Dyrektywy wodnej, Prawo wodne wprowadza systemowe rozwiązania zrównoważonego gospodarowania zasobami wodnymi oparte na systemie usług wodnych, co wymaga wprowadzenia katalogu nowych instrumentów ekonomicznych i prawnych. Jednym z takich instrumentów - zgodnie z art. 267 pkt 1 u.p.w. - są opłaty za usługi wodne. Państwa członkowskie zostały zobligowane do uwzględnia zasady zwrotu kosztów usług wodnych, włączając koszty ekologiczne i materiałowe, uwzględniając analizę ekonomiczną oraz w szczególności zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci".

Z art. 35 ust. 1 u.p.w. wynika, że usługi wodne polegają na zapewnieniu gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza zakres powszechnego korzystania z wód, zwykłego korzystania z wód oraz szczególnego korzystania z wód. Katalog usług wodnych zawarty został w art. 35 ust. 3 ustawy. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotne jest, że przepisy te odrębnie wymieniają pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych (pkt 1) jak też piętrzenie, magazynowanie lub retencjonowanie wód podziemnych i wód powierzchniowych oraz korzystanie z tych wód (pkt 2).

Porównanie przywołanych norm wskazuje, że pobór wód powierzchniowych oraz retencjonowanie, magazynowanie i piętrzenie wód powierzchniowych traktowane są jako odrębne usługi wodne. Istotne przy tym jest, że ustawodawca wyraźnie wyodrębnił usługę retencjonowania wód pomimo, że wiąże się ona z uprzednim poborem wód z określonego cieku. Retencja wody polega bowiem na okresowym wyłączeniu znacznych ilości wody z cyklu hydrologicznego na skutek ich zatrzymania w zbiornikach wodnych naturalnych lub sztucznych, co wymaga wcześniejszego poboru wody. Zastosowana w art. 35 ust. 3 u.p.w. konstrukcja wskazuje jednak, że pobór wód podziemnych lub powierzchniowych do celów retencjonowania tych wód nie może być kwalifikowany jako usługa wodna określona w art. 35 ust. 3 pkt 1 u.p.w., gdyż objęta jest ona regulacją z art. 35 ust. 3 pkt 2 u.p.w. (tak NSA w wyrokach z: 15.06.2020 r., sygn. akt II OSK 3463/19, 26.06.2020 r., sygn. akt II OSK 4029/19, 06.07.2020 r., sygn. akt II OSK 308/20).

Na przesądzające znaczenie wyodrębnienia przez ustawodawcę usługi wodnej w postaci retencjonowania wód przy rozpatrywaniu skargi wniesionej przez stronę skarżącą na decyzję określającą opłatę stałą za pobór wód powierzchniowych dla potrzeb napełniania z tego samego potoku M., ma także treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2020 r., zapadłego w sprawie II OSK 3530/19. Podzielając w pełni przedstawione w tym orzeczeniu stanowisko należy zauważyć, że ustawodawca nie przewidział opłat za wszystkie usługi wodne ale tylko za usługi wskazane w katalogach zawartych w art. 268 i art. 269 u.p.w. W świetle tych przepisów brak jest zaś podstaw do poboru opłaty za usługę wodą wskazaną w art. 35 ust. 3 pkt 2 u.p.w., czyli retencjonowanie, piętrzenie wód podziemnych i powierzchniowych, gdyż nie jest ona ujęta w katalogu zawartym w tamtych przepisach. W szczególności brak podstawy do pobierania za tę usługę opłaty na podstawie art. 268 ust. 1 pkt 1 u.p.w. – czyli za pobór wód podziemnych i powierzchniowych. Jak wcześniej zauważono usługa ta jest uregulowana odrębnie w art. 35 ust. 3 pkt 1 u.p.w.

Jak wyjaśnił NSA w przywołanych wyrokach, taka wykładnia pozostaje też zgodne z zasadą zawartą w art. 9 ust. 3 u.p.w. według której gospodarowanie wodami opiera się na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną. Zasada ta jest odbiciem przywołanej wcześniej regulacji unijnej zawartej w Dyrektywie wodnej z 23.10.2000 r. wprowadzającej wymóg uwzględnienia zasady zwrotu kosztów usług wodnych, w szczególności zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci", "użytkownik płaci". Mając na uwadze definicję kosztów środowiskowych (art. 16 pkt 24 u.p.w.) i kosztów zasobowych (art. 16 pkt 25 tej ustawy) stwierdzić należy, że pobieranie wody płynącej w celu jej retencjonowania nie powoduje kosztów środowiskowych czy zasobowych w rozumieniu tych przepisów. Retencjonowana woda jest odprowadzana do środowiska w stanie niepogorszonym w takiej ilości w jakiej nastąpił jej pobór. Ustalenie i pobieranie opłaty za taka usługę wodną nie realizuje zatem zasady zwrotu kosztów usług wodnych.

Orzekający w niniejszej sprawie organ okoliczności powyższych nie uwzględnił i nie dokonał prawidłowej wykładni przywołanych przepisów. Tym samym nie zastosował się do wytycznych, zawartych w prawomocnym wyroku sadu. W konsekwencji, opierając swoje ustalenia jedynie na pozwoleniu wodnoprawnym, nie uwzględnił związanej z tym specyfiki sprawy.

Organ nie przeprowadził i nie dokonał szczegółowej oceny przedłożonych przez stronę na potrzeby postępowania dodatkowych dokumentów mających świadczyć o retencyjnym przeznaczeniu zbiornika. W decyzji brak rozważań i analizy treści tych dowodów w kontekście ich przydatności dla ustalenia celu odbudowy zbiornika. Ocena organu ograniczyła się tylko do lakonicznego stwierdzenia, że "zebrany w toku postępowania materiał wskazuje, że zasadniczym celem poboru wody z potoku jest napełnienie zbiornika wody oraz umożliwienie ciągłej wymiany wód w tym zbiorniku, pokrycia strat wody na parowanie". Organ w ogóle nie rozważał, czy ten pobór wód jest poborem dla retencjonowania, skupiając się jedynie na stwierdzeniu, że z dowodów tych nie wynika aby pobór następował dla nawadniania gruntów leśnych.

Zdaniem Sądu, ograniczenie się przez Dyrektora Zarządu Zlewni jedynie do udzielonego stronie pozwolenia wodnoprawnego, bez przeprowadzenia jego kompleksowej analizy i bez postępowania dowodowego zmierzającego do ustalenia faktycznego celu poboru wód powierzchniowych przez Nadleśnictwo, należy ocenić jako niewłaściwe i uchybiające wymogom wynikającym z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Przypomnieć trzeba, że każde nakładane na jednostkę obciążenie – w świetle wyrażonej w Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa prawnego – powinno znajdować oparcie w wyraźnej podstawie prawnej, a zadaniem organu administracji jest należyte ustalenie i rozważenie, czy wskazane w tej podstawie przesłanki zostały w danej sprawie spełnione.

Brak dogłębnego odniesienia się przez organ do opisanych kwestii dotyczących istnienia rzeczywistych podstaw dla ustalenia stronie skarżącej opłaty za pobór wód powierzchniowych w kontekście art. 35 ust. 3 pkt 1 i pkt 3 u.p.w., musiał stanowić o konieczności eliminacji zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego z uwagi na wymienione w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy jak też ze względu na naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 35 ust. 3 pkt 1 i 3 u.p.w. i nieuwzględnienie, że pobór wód w celu retencjonowania, magazynowania i piętrzenia nie może być kwalifikowany jako usługa o której mowa w art. 35 ust. 3 pkt 1 ustawy.

W konsekwencji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie a podniesione w niej zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego i materialnego okazały się w większości uzasadnione aczkolwiek z inną argumentacją.

W ponownym postępowaniu organ uwzględniając ocenę prawną zawartą w treści niniejszego wyroku podejmie wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.) poprzez zebranie wyczerpującego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.). Całość zebranych w sprawie dowodów organ winien następnie poddać ocenie, tak by móc stwierdzić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Wszelkie ustalenia faktyczne i rozważania prawne odnoszące się do mających w sprawie zastosowanie unormowań organ winien zawrzeć w uzasadnieniu podjętej decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.), które ma umożliwić stronie, a potem ewentualnie sądowi poznanie motywów, którymi organ kierował się wydając rozstrzygnięcie określonej treści.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny działając zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w pkt II na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.