Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 725/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2010-12-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 53 ust. 4 pkt 4, art. 53 ust. 5, ust. 2 pkt 4, art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 6 pkt 9
journal: Dz.U. 1994 nr 27 poz 96
law: Ustawa z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze.
article: art. 106, art. 136, art. 28, art. 7, art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par. 3 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135, art. 152, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Zielińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 grudnia 2010 roku sprawy ze skargi A. S.A. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz A. S.A. w K. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy M. z dnia [...] ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. 2205/1 w K. II, gm. M..

W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ II instancji wyjaśnił, że decyzja organu I instancji została wydana na wniosek M. i T. B. z dnia [...], a odwołanie od niej wniosły A. Spółka Akcyjna z siedzibą w K. W toku postępowania odwoławczego organ II instancji zlecił Wójtowi Gminy M. przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 kpa. w zakresie wskazanym szczegółowo w piśmie z dnia 30 lipca 2010 r. Przy piśmie z dnia 6 sierpnia 2010 r. organ I instancji przesłał do SKO uzupełnione akta sprawy w wymaganym przez Kolegium zakresie.

Następnie SKO stwierdziło, że w jego ocenie złożony w sprawie wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na istniejących fundamentach na działce nr 2205/1 w K. jest kompletny i spełnia wymogi art. 52 ust. 2 ww. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu badanej decyzji organ I instancji zasadnie wskazał, że inwestycja objęta decyzją jest przewidziana do realizacji na obszarze terenu spełniającego warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z tym przepisem wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; teren ma dostęp do drogi publicznej; istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc oraz decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Ustalenie parametrów tzw. dobrego sąsiedztwa odwzorowywane jest dla nowej zabudowy raz z działek sąsiednich (linia zabudowy), raz z obszaru analizowanego (wskaźnik powierzchni zabudowy, szerokość elewacji frontowej, geometria dachu). Dlatego rodzaj istniejącej zabudowy występującej w obszarze analizowanym ma niewątpliwie wpływ na ustalenie parametrów nowej zabudowy.

Spełnienie powyższych warunków potwierdza, zdaniem SKO w pełni sporządzona w sprawie analiza obszaru wyznaczonego zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003r. Nr 164, poz. 1588), której wyniki stanowią załącznik do badanej decyzji, stosownie do przepisu § 9 ust. 2 ww. rozporządzenia. Dokonana przez organ I instancji analiza odniosła się do wszystkich parametrów, gabarytów, formy obiektów zlokalizowanych na analizowanym terenie. Podstawą dla jej opracowania i wydania decyzji było ustalenie, że na terenie analizowanym istnieje zabudowa pozwalająca na ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. W ocenie Kolegium, obszar analizowany został przez organ I instancji wyznaczony prawidłowo i wyniki przeprowadzonej w sprawie analizy nie budzą wątpliwości. Z analizy tej wynika, że w obszarze analizowanym znajdują się działki zarówno niezabudowane jak i zabudowane budynkami o funkcji mieszkalnej jednorodzinnej oraz gospodarczej, a część terenu użytkowana jest przez A., Spółka Akcyjna z siedzibą , ul. S. Zabudowa mieszkaniowa występuje również na działkach pośrednio i bezpośrednio graniczących z obszarem analizowanym, tj. na działkach nr 406, 407, 384/4. Z akt sprawy wynika jednoznacznie, że działka inwestora znajduje się na terenie zabudowanym rozproszoną zabudową jednorodzinną z budynkami gospodarczymi, przy czym wzdłuż drogi w pierwszej linii zabudowy zlokalizowane są budynki mieszkalne, zaś w głębi, budynki gospodarcze. Zdaniem Kolegium, w rozpoznawanej sprawie w obszarze analizowanym występują działki zabudowane w sposób umożliwiający ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji ( np. działki nr ewid. 2059/2, 410, 409, 408, 407, czy działki sąsiednie nr 2130, 497/2, 5565/1,384/4,405,403, na których również występuje zabudowa mieszkalna). Dlatego kontynuacja funkcji przedmiotowej budowy planowanego budynku nie budzi żadnych wątpliwości organu kolegialnego.

Organ II instancji wyraził też pogląd, że nie ma istotnego znaczenia w sprawie objęcie granicami analizy obszaru wykorzystywanego przez Kopalnię. Istotnym w sprawie jest bowiem istniejąca w obszarze analizowanym zabudowa i jej funkcja, natomiast wykorzystywanie części terenu na cele kopalni nie uniemożliwia ustalenia przez właściwy organ, warunków zabudowy dla planowanego budynku mieszkalnego w sytuacji występowania, w granicach obszaru analizowanego, zabudowy mieszkalnej.

Organ podkreślił też, że stosownie do treści art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu, decyzja o ustaleniu warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, określonej we wniosku inwestorskim nie narusza przepisów odrębnych. W analizie wskazano, że wykazuje ona możliwość łącznego spełnienia warunków zawartych w pkt 1-5 art. 61 ust. 1 tej ustawy, a zatem możliwe jest ustalenie warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego.

Organ I instancji ustalił ponadto, stosownie do postanowień art. 54 pkt 2 ww. ustawy, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, w zakresie, dotyczącym :

- warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego,

- ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej,

- obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji,

- wymagań dotyczące ochrony interesów osób trzecich,

- ochrony obiektów budowlanych na terenie górniczym.

Odnosząc się do podniesionych w odwołaniu zarzutów Kolegium wyjaśniło, co następuje.

Jak wynika z pisma Wójta Gminy M. z dnia 06.08.2010r., strony w sprawie, w tym A. otrzymały wszystkie postanowienia uzgodnieniowe, w tym: postanowienie Okręgowego Urzędu Górniczego z dnia [...] Na ww. postanowienie żadna ze stron nie złożyła zażalenia. W ocenie organu II instancji Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w/w postanowieniem uzgodnił pozytywnie warunki zabudowy dla wskazanego we wniosku zamierzenia inwestycyjnego, przy zastosowaniu takich rozwiązań projektowych, które uwzględnią określone konkretnie w postanowieniu, czynniki geologiczno- górnicze. Zdaniem Kolegium, skoro organ nadzoru górniczego pozytywnie uzgodnił w trybie art. 53 ust. 4 pkt 4 ustawy o planowaniu wnioskowaną inwestycję, to wszystkie zarzuty dotyczące wpływu funkcjonowania Kopalni na teren wnioskowanej inwestycji są bezpodstawne. W projekcie budowlanym, jaki zostanie sporządzony bowiem, zostaną uwzględnione wszystkie wymienione w ww. postanowieniu czynniki geologiczno- górnicze.

Również kontynuacja funkcji nie budzi żadnych wątpliwości Kolegium. Skoro w obszarze analizowanym występuje funkcja mieszkaniowa tożsama z wnioskowaną, to nie jest zasadne twierdzenie strony odwołującej się o braku kontynuacji funkcji dla wnioskowanego przedsięwzięcia. Objęcie granicami obszaru analizowanego terenu Kopalni nie powoduje bowiem braku możliwości ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji.

Ze względu na wniosek inwestora oraz możliwość wykorzystywania istniejących fundamentów ustalono jako możliwy do przyjęcia na tym obszarze, wskaźnik zabudowy dla wnioskowanej działki do 30% powierzchni działki. Skoro przepis § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. dopuszcza wyznaczenie innego wskaźnika niż to wskazano w ustępie 1 tego rozporządzenia, to w ocenie organu, ustalenie ww. parametru w wysokości 30 % nie narusza ładu przestrzennego.

Odnosząc się do zarzutu, iż w podobnym postępowaniu organ nadzoru górniczego negatywnie uzgodnił planowaną inwestycję Kolegium wyjaśniło, że postępowanie administracyjne prowadzone przez Wójta Gminy M., wszczęte z wniosku Państwa B. z dnia 28.07.2004r., zakończone zostało decyzją z dnia [...] o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr 2205/1 w K. ze względu na fakt, iż stało się bezprzedmiotowe (inwestorzy wycofali wniosek). W prowadzonym wówczas postępowaniu postanowieniem z dnia [...] Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego negatywnie uzgodnił decyzję Nr [...] ustalającą warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji polegającej na budowie planowanego budynku mieszkalnego, ponieważ był on usytuowany w granicach obszaru górniczego "L.", tj. przestrzeni w granicach której przedsiębiorca - Kopalnia jest uprawniona do wydobywania kopaliny oraz prowadzenia związanych z tym robót górniczych, objętych decyzją Marszałka Województwa z dnia [...]. Obecnie natomiast zmienione zostały granice obszaru górniczego "L." i aktualnie nie obejmują terenu ww. inwestycji tak, jak to miało miejsce w 2004r. Zmiana stanu prawnego terenu inwestycji jest postawą do wydania innego niż dotychczas rozstrzygnięcia organu uzgodnieniowego.

Odnośnie zarzutów dotyczących nieotrzymania przez odwołującą się Kopalnię Załącznika nr 2 do decyzji organu I instancji, Kolegium wyjaśniło, że uchybienie to zostało usunięte w postępowaniu uzupełniającym, ponieważ Wójt Gminy M. przesłał wszystkim stronom brakujący załącznik.

Na koniec organ II instancji wyjaśnił, że ochrona uzasadnionych interesów strony odwołującej się, znajdzie pełną konkretyzację na etapie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, prowadzonego na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane.

W skardze na tę decyzję A. S. A. wniosła o uchylenie w całości zarówno decyzji organu II, jak i I instancji. Skarżąca spółka zarzuciła:

I). obrazę przepisów postępowania administracyjnego zawartych w art. 7 kpa, art. 77 kpa, art. 107 § 3 kpa, która miała istotny wpływ na wynik sprawy poprzez:

- dokonanie ustaleń dotyczących doręczenia skarżącemu postanowień uzgodnieniowych bez przeprowadzenia rzeczywistego postępowania wyjaśniającego w tym zakresie;

- nie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie dotyczącym otrzymania przez A. S.A. załącznika nr 1 do decyzji Wójta Gminy M. o warunkach zabudowy, który nie był opatrzony podpisem osoby uprawnionej do wydania ww. decyzji;

- nie wyjaśnienie dlaczego w rozpatrywanym stanie faktycznym możliwe było odstępstwo dla projektowanego budynku od średniego wskaźnika wielkości zabudowy, który wynosi zgodnie z analizą urbanistyczno - architektoniczną około 25 % powierzchni działek położonych w obszarze analizowanym przy udziale powierzchni biologicznej czynnej na poziomie około 75 % powierzchni ww. działek w szczególności jeżeli weźmie się pod uwagę to, że takiego uzasadnienia nie zawiera również decyzja organu I instancji;

- nie wyjaśnienie dlaczego w rozpatrywany stanie faktycznym obszar analizowany nie został wyznaczony w ten sposób żeby działka budowlana, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, znajdowała się w centrum tego obszaru tylko tak, aby była przesunięty na południe;

- nie wyjaśnienie dlaczego w analizie urbanistyczno - architektonicznej stanowiącej załącznik do decyzji o warunkach zabudowy średniego wskaźnik zabudowy nie podano w odniesieniu do poszczególnych działek;

II). obrazę przepisu prawa materialnego zawartego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która miała istotny wpływ na wynik sprawy poprzez przyjęcie, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy w rozpatrywanym stanie faktycznym było zgodne z ww. przepisem i nie powodowało naruszenia tzw. zasady dobrego sąsiedztwa;

III). obrazę przepisu postępowania zawartego w art. 138 § 1 pkt 1 kpa, która miała

istotny wpływ na wynik sprawy poprzez podjęcie przez organ II instancji rozstrzygnięcia merytorycznego, podczas gdy w tym konkretnym przypadku należało podjąć rozstrzygnięcie o charakterze kasatoryjnym, szczególnie jeżeli weźmie się pod uwagę fakt niedoręczenia Kieleckim Kopalniom Surowców Mineralnych S.A. Kielcach jako stronie, postanowień uzgodnieniowych na etapie postępowania toczącego się przed organem I instancji, co spowodowało, że wnoszący niniejszą skargę nie mógł skutecznie bronić swoich praw;

IV). obrazę przepisu art. 136 kpa mającą bezpośredni wpływ na wynik sprawy poprzez wykorzystanie tego przepisu w celu usunięcia błędów proceduralnych, które winny skutkować uchyleniem decyzji organu I instancji, co w konsekwencji naruszyło również zasadę dwuinstancyjności postępowania określoną w art. 15 kpa.

W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że w sprawie została naruszona zasada dobrego sąsiedztwa, ponieważ nie zostało uwzględnione przez organy obu instancji w sposób dostateczny to, że przedmiotowa działka jest położona w bezpośrednim sąsiedztwie kopalni "L.".

Żadna z działek w tym rejonie, położonych na północ od drogi w bezpośrednim sąsiedztwie kopalni "L.", nie ma posadowionych budynków mieszkalnych, a także gospodarczych, w obrębie oddziaływania stref zagrożeń związanych z prowadzeniem robót górniczych - tak jest np. na działkach o numerach ewidencyjnych 2059/2, 378/2, 379/2, 381/3, 384/4,385/2,386/2,387/2,388/3.

Nie uwzględnienie w rozpatrywanym stanie faktycznym w sposób dostateczny tego, iż przedmiotowa działka, gdzie ma być usytuowany planowany budynek jest położona w bezpośrednim sąsiedztwie kopalni "L.", a co za tym w terenie gdzie dominującą funkcją zabudowy jest funkcja przemysłowa wynikało stąd, że obszar analizowany w przedmiotowej sprawie nie został wyznaczony w ten sposób, aby działka budowlana, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, znajdowała się w jego centrum. Obszar ten został bowiem przesunięty na południe, aby objąć zabudowę znajdującą się na południe od linii drogi. Organy obu instancji nie wyjaśniły przy tym, dlaczego w ten sposób wyznaczono obszar analizowany, choć zasadą jest że wyznaczenie wokół działki budowlanej obszaru analizowanego winno nastąpić w ten sposób, iż działka budowlana, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, ma znajdować się w jego centrum. Konsekwencją wadliwego wyznaczenia obszaru analizowanego było to, że wadliwie oceniono dominującą funkcję zabudowy na tym terenie. Ponadto dzięki takiemu przesunięciu obszarem analizowanym objęte zostały działki wraz z budynkami znajdujące się na południe od linii drogi, oznaczone w analizie urbanistyczno - architektonicznej numerami 2,3,4,5. Gdyby w rozpatrywanym stanie faktycznym obszar analizowany został wyznaczony w taki sposób, aby działka budowlana, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, znajdowała się w centrum tego obszaru, ww. budynki w ogóle by się w nim nie znalazły.

W uzasadnieniach decyzji organów obu instancji brak jest informacji, dlaczego w przypadku działki, gdzie ma być posadowiony projektowany budynek, nastąpiło odstępstwo od średniego wskaźnika wielkości zabudowy na działkach sąsiadujących wynoszącego około 25 %, przy udziale powierzchni biologicznej czynnej wynoszącej około 75 % powierzchni ww. działek. Wprawdzie dopuszczalne jest odstąpienie od średniego wskaźnika wielkości zabudowy dla obszaru analizowanego, ale tylko gdy wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy, co organy powinny ustalić zgodnie z art. 7 kpa i należycie uzasadnić zgodnie z art. 107 § 3 kpa (wyrok NSA z dnia 12 marca 2009r. II OSK 359/08 Lex 525864).

Autor skargi zauważył też, że usytuowanie przedsięwzięcia inwestycyjnego na działce o numerze ewidencyjnym 2205/1 nie da się pogodzić z normalnym funkcjonowaniem kopalni "L.", ponieważ roboty górnicze w kopalni "L." są prowadzone przy użyciu materiałów wybuchowych, przez co działka nr 2205/1 będzie się znajdowała w obrębie wpływu działania strefy zagrożenia odłamkami skalnymi, strefy drgań parasejsmicznych i strefy powietrznej fali uderzeniowej. Front eksploatacyjny będzie docelowo znajdował się w odległości tylko 96 metrów od granic działki, gdzie ma być posadowiony projektowany budynek.

Uzasadniając zarzuty naruszenia przepisów postępowania skarżący podkreślił, że na etapie postępowania które toczyło przed organem I instancji nie otrzymał jako strona postępowania postanowienia Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego z dnia [...], przez co Spółka została pozbawiona czynnego udziału w postępowaniu uzgodnieniowym i nie mogła wnieść od niego zażalenia. Organ nie dopełnił przez to ciążącego na nim obowiązku polegającego na ustaleniu, czy w postępowaniach uzgadniających wykonano obowiązek zawiadomienia stron w trybie art. 106 § 2 kpa oraz czy strony brały w nich udział. Skarżący zauważył, że przesłanie na zlecenie organu II instancji, poświadczonej za zgodność kopii tego postanowienia przez organ I instancji nie było wystarczające.

Do skargi dołączono kopie załącznika nr 1 do decyzji ustalającej warunki zabudowy, która została skarżącej spółce doręczona celem wykazania, że na załączniku tym brak jest podpisu organu, który wydał decyzję z dnia 31 maja 2010 r.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną ( art. 134§ 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ).

Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Sąd uznał skargę za zasadną, częściowo z przyczyn w niej wskazanych.

Sąd stwierdził bowiem naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy.

Najistotniejsza część naruszeń prawa, zarówno materialnego jak i przepisów postępowania, dotyczyła kwestii uzgodnienia decyzji Wójta Gminy M. z dnia [...] o warunkach zabudowy, z właściwym organem nadzoru górniczego.

Konieczność uzyskania takiego uzgodnienia dla terenów górniczych wynika z art. 53 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przytaczanej dalej jako ustawa o planowaniu (Dz. U. Nr 80/03 poz. 717 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem bowiem, decyzje o których mowa w art. 51 ust. 1 (tj. decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, a w związku z treścią art. 64 ust. 1 tej ustawy również i decyzje o warunkach zabudowy), wydaje się po uzgodnieniu między innymi z właściwym organem nadzoru górniczego - w odniesieniu do terenów górniczych. Nie było natomiast w sprawie wątpliwe, że działka nr 2205/1 położona w K. II, znajduje się na terenach górniczych, czyli – zgodnie z legalną definicją zawartą w art. 6 pkt 9 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 228/05 poz. 1947 ze zm.) – w przestrzeni objętej przewidywanymi szkodliwymi wpływami robót górniczych zakładu górniczego. Wynikało to bowiem ze zgromadzonych w sprawie dokumentów (postanowienie Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego z dnia [...], opinia geologiczno-górnicza z dnia 28 kwietnia 2010 r.). Należy wyrazić też pogląd, że z uwagi na datę dokonania tego uzgodnienia (tj. [...]), miał do niego zastosowanie tryb o jakim mowa w art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu w brzmieniu z tej daty, obowiązującym do dnia 16 lipca 2010 r. Nie można bowiem przyjąć, aby na skutek niedoręczenia przez organ uzgodnieniowy A. S. A. (a więc stronie innej niż inwestor), postanowienia z dnia [...] dotyczącego uzgodnienia o jakim mowa w art. 53 ust. 2 pkt 4 ustawy o planowaniu, a więc na skutek oczywiście wadliwego zaniechania organu, skarżący, który w dacie wydania tego postanowienia mógł je zaskarżyć, możliwość taką utracił. W konsekwencji uzgodnienie to powinno być dokonane w trybie art. 106 kpa, który przewiduje doręczenie postanowienia uzgodnieniowego wszystkim stronom przez właściwy organ oraz przyznaje wszystkim stronom prawo wniesienia zażalenia. Tymczasem w niniejszej sprawie, postanowienie Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego z dnia [...], nie zostało przez ten organ doręczone A. Spółka Akcyjna , przez co strona ta została pozbawiona możliwości jego zaskarżenia. Próbę sanowania tego braku podjętą przez SKO , polegającą na zleceniu w trybie art. 136 kpa Wójtowi Gminy M. doręczenia tego postanowienia wszystkim stronom, należy uznać za bezskuteczną. Takie doręczenie tylko odpisu tego postanowienia, przez niewłaściwy organ, bez pouczenia co do środków zaskarżenia, nie można uznać za doręczenie aktu administracyjnego zmierzające do uzyskania przez to postanowienie waloru ostateczności. W konsekwencji należy przyjąć, że postanowienie uzgodnieniowe Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego z dnia [...], ani w dacie wydania decyzji przez organ I instancji, ani też w dacie wydania zaskarżonej decyzji nie było ostateczne, przez co nie można przyjąć, aby wymóg z art. 53 ust. 4 pkt 4 ustawy o planowaniu, warunkujący możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy przedmiotowej nieruchomości, został spełniony. Obowiązkiem organu II instancji jest bowiem ustalenie, czy w sprawie miały miejsce wszystkie wymagane prawem uzgodnienia i czy postanowienia uzgadniające wydane w trybie art. 106 § 5 k.p.a. stały się ostateczne. W ramach tego obowiązku organ prowadzący postępowanie główne ma obowiązek ustalić, czy w postępowaniach uzgadniających wykonano obowiązek zawiadomienia stron w trybie art. 106 § 2 k.p.a., czy strony brały w nich udział i czy składały zażalenia na wydane postanowienia oraz jak zakończyło się postępowanie zażaleniowe. Organ ten nie kontroluje postanowienia organu współdziałającego w takim zakresie, jak organ uprawniony do rozpoznania zażalenia na te postanowienia. Badanie to jest ograniczone tylko do takiego zakresu, aby organ prowadzący mógł stwierdzić, że rzeczywiście do uzgodnień doszło, a strony nie były pozbawione możliwości obrony swoich praw. Jest to więc kontrola decyzji głównej (por. wyrok Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie z dnia 24 stycznia 2008 r., II OSK 1931/06). Konsekwencją zaniechania takiej kontroli przez SKO , było naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Nawet jednak gdyby przyjąć, że postanowienie Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego z dnia [...] zostało prawidłowo doręczone wszystkim stronom i weszło do obrotu prawnego, to i tak w ocenie Sądu nie upoważniało ono do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej nieruchomości.

Sformułowanie zawarte w art. 53 ust. 4 ustawy, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje się "po uzgodnieniu" oznacza, że uzgodnienie negatywne jest przeszkodą do wydania decyzji głównej. Analizując treść postanowienia Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego z dnia [...], należy dojść do wniosku, że wbrew ocenie organów, stanowi ono w istocie negatywne uzgodnienie zamiaru wybudowania domu mieszkalnego na nieruchomości leżącej na terenie górniczym. Do wniosku takiego upoważnia analiza osnowy tego postanowienia oraz jego uzasadnienia. W treści tego postanowienia stwierdzono bowiem, że uzgodniono warunki zabudowy dla wskazanego we wniosku zamierzenia inwestycyjnego przy zastosowaniu takich rozwiązań projektowych, które uwzględnią między innymi takie czynniki geologiczno-górnicze jak położenie opiniowanego terenu w strefach zagrożeń od wykonywanych robót strzałowych w kopalni "L. " tj. w strefie rozrzutu odłamków skalnych, w strefie drgań sejsmicznych oraz w strefie powietrznej fali uderzeniowej. W końcowej części uzasadnienia tego postanowienia stwierdzono natomiast, że "uwzględnienie podanych w osnowie czynników geologiczno-górniczych przy podejmowaniu decyzji o warunkach zabudowy ma na celu zapewnienie bezpieczeństwa konstrukcji i użytkowania projektowanego obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, usytuowanego na terenach górniczych". Przytoczone sformułowanie nie oznacza zdaniem Sądu, że po uwzględnieniu tych uwarunkowań możliwe jest ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, skoro uwzględnienie tych uwarunkowań w żaden sposób nie da się pogodzić z planowaną przez inwestorów budową domu mieszkalnego. Wskazane w postanowieniu Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego z dnia [...] uwarunkowania dotyczą bowiem usytuowania części przedmiotowej działki w: obszarze leja depresyjnego wywołanego pracami górniczymi przy wydobywaniu kopaliny, w strefie podmuchu i drgań sejsmicznych wywołanych robotami strzałowymi dopuszczonymi przy wydobywaniu dolomitów znajdujących się na obszarze sąsiadującej z tą działką kopalni, jak i przede wszystkim w strefie rozrzutu odłamków skalnych wylatujących w powietrze w czasie tych robót strzałowych. O ile można sobie wyobrazić uwzględnienie przy ustalaniu warunków zabudowy dla domu mieszkalnego takich zabezpieczeń, które po zrealizowaniu ich w pozwoleniu na budowę zabezpieczą taki budynek przed powybuchowym podmuchem, drganiami sejsmicznymi i oddziaływaniem leja depresyjnego, to w ocenie Sądu nie da się przewidzieć zabezpieczeń chroniących planowaną przez wnioskodawców na działce nr 2205/1 zabudowę mieszkalną przed odłamkami skalnymi spadającymi na tę działkę w wyniku robót strzałowych prowadzonych przy użyciu materiałów wybuchowych. Jest to tym bardziej niemożliwe, że o ile w strefie podmuchu i drgań sejsmicznych mieści się tylko stosunkowo niewielka część działki nr 2205/1, to w strefie rozrzutu znajduje się prawie cała jej powierzchnia, w tym zwłaszcza miejsca, gdzie w zaskarżonej decyzji dopuszczono budowę domu mieszkalnego.

Odnosząc się do podniesionej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji okoliczności związanej ze zmianą zasięgu obszaru górniczego (tj. przestrzeni, w granicach której przedsiębiorca jest uprawniony do wydobywania kopaliny oraz prowadzenia robót górniczych związanych z wykonywaniem koncesji), jaka nastąpiła pomiędzy poprzednim postępowaniem o ustalenie warunków zabudowy dla takiej samej inwestycji, przeprowadzonym na wniosek M. i T. małż. B. w 2004 r., który to obszar górniczy obecnie się zmniejszył i nie obejmuje już działki inwestorów, należy zauważyć, że dla rozstrzygnięcia omawianej kwestii znaczenie ma zasięg terenu górniczego, który zarówno w 2004 r. jak obecnie obejmuje prawie całą przedmiotową działkę. To zasięg terenu bowiem, a nie obszaru górniczego determinuje konieczność uzyskania i uwzględnienia uzgodnienia właściwego organu nadzoru górniczego, o jakim mowa w art. 53 ust. 4 pkt 4 ustawy o planowaniu.

Uwzględniając powyższe rozważania należy dojść do wniosku, że przytoczone wyżej sformułowanie zawarte w uzasadnieniu postanowienia uzgodnieniowego z dnia [...] należy odczytywać w ten sposób, że "uwzględnienie uwarunkowań wynikłych z usytuowania przedmiotowej działki na terenie górniczym" oznacza obecnie w istocie brak możliwości ustalenia dla tej działki wnioskowanych przez inwestorów warunków zabudowy. Nieuwzględnienie tej okoliczności przez organy obu instancji stanowiło naruszenie prawa materialnego, które miało oczywisty wpływ na wynik sprawy. Brak koniecznego uzgodnienia powinien bowiem skutkować odmowa ustalenia warunków zabudowy.

Nie można również zaakceptować poglądu, że to A. S. A. powinna dostosować sposób zagospodarowania swojej nieruchomości sąsiadującej z działką M. i T. małż. B. do planowanej przez nich w przyszłości inwestycji, a w szczególności ograniczyć zasięg planowanej eksploatacji udokumentowanego złoża kopaliny w taki sposób, aby granice strefy podmuchu, drgań sejsmicznych i rozrzutu przestały obejmować działkę inwestorów. Na przeszkodzie takiemu oczekiwaniu stoi bowiem fakt wcześniejszego uzyskania przez uczestnika koncesji na wydobywanie kopaliny ze złoża znajdującego się na działce sąsiadującej bezpośrednio z działką nr 2205/1, wcześniejszego sporządzenia projektu zagospodarowania tego złoża oraz wcześniejszego uzyskania ostatecznej decyzji zatwierdzającej plan ruchu zakładu górniczego uczestnika. To te właśnie ostateczne rozstrzygnięcia powinny być respektowane przy zagospodarowaniu terenów górniczych, w sytuacji, gdy właściciel nieruchomości znajdującej się na istniejącym terenie górniczym próbuje zmienić sposób zagospodarowania tego terenu w drodze ustalenia warunków jego zabudowy. Odwrotna sytuacja nie jest natomiast dopuszczalna.

Przedstawiona ostatnio argumentacja powoduje również, że nie może być wątpliwości co do tego, iż grunty A. S. A. znajdują się w granicach obszaru oddziaływania planowanej inwestycji, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu. O oddziaływaniu planowanej inwestycji można bowiem mówić właśnie wtedy, gdy planowana inwestycja spowoduje ograniczenia w możliwości zagospodarowania sąsiadującej (i to nie tylko bezpośrednio) nieruchomości. Dodatkowo należy zauważyć, że z naruszeniem art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu do wniosku nie została dołączona kopia mapy zasadniczej, lub w przypadku jej braku kopia mapy katastralnej, obejmujące obszar, na który ta inwestycja będzie oddziaływać. Uchybienia tego nie dostrzegły organy obu instancji, w wyniku czego nie doszło w sprawie do niewątpliwego ustalenia, czy w postępowaniu administracyjnym brały udział wszystkie osoby mające interes prawny (art. 28 kpa). Wątpliwość ta może dotyczyć w szczególności właścicieli nieruchomości oznaczonej numerem 388/3 położonej na zachód od działki nr 2205/1. Organy obu instancji przyjmując bowiem założenie, że stronami postępowania powinni być właściciele wszystkich nieruchomości sąsiadujących bezpośrednio z działką, na której planowana jest przedmiotowa inwestycja, nie dostrzegły, że na skutek nabycia w toku postępowania przez inwestorów działki oznaczonej numerem 388/4 sąsiadującej bezpośrednio z działką nr 2205/1, nieruchomością bezpośrednio sąsiadującą z nieruchomością inwestorów (za którą należy uznać z chwilą nabycia zarówno działkę nr 2205/1, jak i 388/4 – por. art. 46 § 1 kc), stała się działka nr 388/3. W tej sytuacji obowiązkiem organów administracji była ocena, czy i ta działka nie znalazła się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji, a w konsekwencji czy stroną postępowania nie powinien być również właściciel (właściciele ?) tej nieruchomości. Brak tej oceny stanowi naruszenie przepisów postępowania (art. 7 i 77 § 1 kpa) w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy.

Kolejne istotne naruszenie przepisów prawa materialnego jakiego dopuściły się organy obu instancji dotyczyło sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego.

Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dalej rozporządzenie z 26 sierpnia 2003 r. (Dz. U. z 2003r. Nr 164, poz. 1588), w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

Należy zgodzić się z zaprezentowanym w skardze poglądem akceptowanym również w orzecznictwie sądów administracyjnych, że wyznaczenie wokół działki budowlanej obszaru analizowanego powinno nastąpić w taki sposób, by działka budowlana, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, znajdowała się w centrum tego obszaru. W analizowanej sprawie obszar analizowany został wyznaczony w taki sposób, że nie tylko przedmiotowa działka nie znajduje się w jego centrum, ale również nie zostały zachowane określone w przytoczonym przepisie § 3 ust. 2 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. minimalne rozmiary tego obszaru. Minimum to wynosi bowiem nie mniej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, ale równocześnie nie mniej niż 50 metrów. Tymczasem już pobieżna analiza mapy, wykonanej w skali 1:1000 z zaznaczonymi granicami obszaru analizowanego, stanowiącej załącznik nr 2 do decyzji o warunkach zabudowy wskazuje, że w północno-zachodnich narożnikach działki nr 2205/1, odległość ta wynosi mniej niż 50 metrów. Nie może też być wątpliwości, że działka budowlana objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nie jest położona w centrum analizowanego obszaru. Co więcej, do analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu o jakiej mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. przyjęto budynki oznaczone na tej mapie nr 3,4 i 5, które nie są dostępne z tej samej, co przedmiotowa działka, drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu). W konsekwencji przedstawionych uchybień dotyczących wytyczenia obszaru analizowanego i przeprowadzonej na nim analizy, nie można przyjąć, aby określone w zaskarżonej decyzji wymagania dotyczące nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu – zostały ustalone prawidłowo.

Uwzględniając powyższe rozważania Sąd uznał, że zaskarżona decyzja, a także poprzedzająca ją decyzja organu I instancji podlegają uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a.

Rozpoznając sprawę ponownie, organ I-szej instancji kierując się wszystkimi przedstawionymi wyżej uwagami wyda stosowne rozstrzygnięcie eliminując dotychczasowe naruszenia prawa. Organ ten spowoduje w szczególności doręczenie stronom przez właściwy organ nadzoru górniczego postanowienia z dnia [...] Organ I instancji oceni również, czy w związku z wejściem w życie w dniu 17 lipca 2010 r. ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U. Nr 106/10 poz. 675), która zmieniła treść art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu, został w sprawie złożony wniosek, o jakim mowa w art. 80 tej ustawy i jakie w związku z tym przepisy mają zastosowanie w niniejszej sprawie. W zależności od wyniku tych ustaleń organ prowadzący postępowanie główne oceni również, czy postępowanie uzgadniające zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami i czy można w związku z tym przystąpić do merytorycznej oceny postanowienia Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego z dnia [...] W razie dokonywania takiej oceny organ I instancji będzie pamiętał o przedstawionym wyżej poglądzie Sądu na ten temat i jego wpływie na wynik sprawy.

Wskazane w skardze naruszenie przepisów postępowania dotyczące doręczenia skarżącemu kopii załącznika graficznego do decyzji organu I instancji bez podpisu osoby upoważnionej do wydania decyzji, nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, przez co samo w sobie nie mogło spowodować uchylenia zaskarżonej decyzji.

Nie można natomiast zgodzić się z zarzutem skargi dotyczącym braku ustalenia przez organy administracji dominującej funkcji na obszarze analizowanym. Skoro zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu jednym z warunków wydania decyzji o warunkach zabudowy jest, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, to nie ma znaczenia dla dopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy jaka funkcja na danym obszarze dominuje. W tym zakresie należy więc podzielić poglądy SKO wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Orzeczenie zawarte w punkcie II wyroku wydane zostało na podstawie art. 152 p.p.s.a.

Na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Sąd zasądził od organu na rzecz skarżącej spółki kwotę 757 zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Na kwotę tę złożył się uiszczony przez skarżącą wpis od skargi, wynagrodzenie adwokata oraz 17 zł uiszczone tytułem opłaty skarbowej.