Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 106/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 2 pkt 2, art. 134 par. 1, art. 183, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 155
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia NSA del. Tomasz Zbrojewski /spr./ Protokolant: Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. G. oraz T. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 11 sierpnia 2009 r. sygn. akt II SA/Bd 426/09 w sprawie ze skargi A. G. oraz T. G. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

II OSK 106/10

U Z A S A D N I E N I E

Wyrokiem z dnia 11 sierpnia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę A. G. i T. G. na decyzję Wojewody Kujawsko – Pomorskiego w przedmiocie odmowy zmiany decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz udzieleniu pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Decyzją z dnia [...] września 2004 r. Prezydent Miasta Torunia zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie (odtworzenie z nadbudową) Domu Zarządcy Magazynów Urzędu Prowiantowego Twierdzy Toruń po uprzednim jego demontażu, zlokalizowanego na działce nr [...], obręb 18 przy ul. [...] w Toruniu.

W dniu 5 grudnia 2008 r. do organu wpłynął wniosek T. G. i A. G. o zmianę powyższej decyzji Prezydenta Miasta Torunia w zakresie przyjętej kategorii obiektu budowlanego oraz odstąpienia od obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie zrealizowanego budynku. We wniosku wskazano, że ustalona przez organ architektoniczno – budowlany kwalifikacja zamierzenia budowlanego jest niezgodna z charakterem inwestycji i dotychczasowym oraz zamierzonym sposobem wykorzystania budynku.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. Prezydent Miasta Torunia odmówił zmiany przedmiotowej decyzji wskazując, że w obiekcie zaprojektowano dwa mieszkania oraz sklep z zapleczem. Organ uznał zatem za uzasadnione zaklasyfikowanie budynku do kategorii XVII, obejmującej m.in. obiekty handlu. Organ stwierdził również, iż ponad 50% powierzchni użytkowej (z wyłączeniem powierzchni pomocniczej piwnic i strychu) stanowią dwa lokale mieszkalne, dlatego też za właściwe uznał przyjętą kat. XIII uwzględniającą inne budynki mieszkalne. Organ pierwszej instancji podkreślił także, iż obie te kategorie (XVII i XIII) wymuszają uzyskanie pozwolenia na użytkowanie obiektu.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wnieśli o jej uchylenie, zarzucając organowi I instancji dowolność i sprzeczność ustaleń ze zgromadzonym materiałem dowodowym, błędne ustalenie, że budynek należy zaliczyć do kategorii XIII/XVII. Ponadto skarżący zarzucili, że organ I instancji błędnie uznał, że w przedmiotowym budynku zaprojektowano i wydzielono dwa mieszkania oraz sklep z zapleczem, bowiem takie stanowisko jest sprzeczne z wolą wykorzystywania budynku na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych stron i ich bliskich. Nadto w przekonaniu skarżących, wobec spełnienia przez budynek wymogów określonych w art. 3 pkt 2a ustawy Prawo budowlane, dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego, nieuzasadnione jest kwalifikowanie go jako budowli zaliczanej do XIII kategorii (pozostałe budynki mieszkalne), jak również do kategorii XVII (budynki handlu, gastronomii i usług, jak: sklepy, centra handlowe, domy towarowe, hale targowe, restauracje, bary, kasyna, dyskoteki, warsztaty rzemieślnicze, stacje obsługi pojazdów, myjnie samochodowe, garaże powyżej 2 stanowisk, budynki dworcowe.)

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. Wojewoda Kujawsko - Pomorski, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podtrzymał ustalenia organu I instancji. Dodatkowo organ zwrócił uwagę, że wnioskiem z dnia 26 listopada 2008 r., a więc przed złożeniem wniosku o zmianę decyzji w zakresie zmiany przyjętej kategorii obiektów budowlanych, strona wystąpiła do organu nadzoru budowlanego o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego zrealizowanego na terenie dz. nr [...] obr. 18 przy ul. [...] w Toruniu i decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. uzyskała pozwolenie na jego użytkowanie. W tej sytuacji, zdaniem organu, bezprzedmiotowe jest rozstrzyganie w sprawie konsekwencji w zakresie zaliczenia budynku do poszczególnych kategorii obiektów budowlanych związanych z wymogiem uzyskania pozwolenia na użytkowanie, bowiem inwestor [...] stycznia 2009 r. uzyskał pozwolenie na użytkowanie przedmiotowego budynku.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skarżący wnieśli o uchylenie decyzji Wojewody Kujawsko-Pomorskiego, zarzucając naruszenie art. 3 pkt 2a, art. 36 ust. 1 pkt 5 i art. 55 pkt 1 oraz załącznika do ustawy Prawo budowlane oraz art. 77 § 1 kpa. Skarżący wskazali, że wraz z odwołaniem od decyzji z dnia [...] stycznia 2009 r. składali również zażalenie na postanowienie o sprostowaniu z urzędu oczywistej omyłki polegającej na uzupełnieniu kategorii obiektu o kat. XIII – inne budynki mieszkalne. Zażalenie na to postanowienie nie zostało rozpatrzone. Skarżący podnieśli również, że obiekt zaliczany jest do XVII kategorii obiektów budowlanych - budynek handlu, gastronomii i usług. Zdaniem skarżących przeczy to charakterowi inwestycji, dotychczasowemu sposobowi wykorzystywania odbudowanego budynku oraz zamierzonemu sposobowi wykorzystania budynku. Pierwotny budynek był wykorzystywany na cele mieszkalne. Na mieszkalny charakter obiektu z częścią gospodarczą wskazywała opinia architekta. Celem inwestorów było przywrócenie poprzedniego kształtu architektonicznego i funkcji obiektu, stąd funkcja mieszkalna z funkcją gospodarczą. Zadaniem skarżących potwierdza to też decyzja o warunkach zabudowy, przewidująca budowę, polegającą na odtworzeniu po demontażu oraz nadbudowę celem wprowadzenia do obiektu funkcji usługowo - biurowej z dopuszczeniem funkcji mieszkalnej jako uzupełniającej. Intencją inwestora było częściowe wykorzystanie budynku na cele mieszkaniowe, a częściowe na cele gospodarcze – wynajem powierzchni. Ostatecznie udało się wynająć część powierzchni na cele biurowe.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Kujawsko – Pomorski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w pierwszej kolejności wskazał, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w sprawie stanowi art. 155 kpa, zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą stron uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Sąd I instancji wyjaśnił również, że weryfikacja decyzji, na mocy której strona nabyła prawo ma charakter weryfikacji formalnej, a nie merytorycznej, gdyż odnosi się do decyzji ostatecznej. Decyzja ostateczna nosi cechę trwałości, o której mowa w art. 16 § 1 kpa, wiążąc strony, organy administracji państwowej oraz inne organy. Konieczne jest zatem ścisłe przestrzeganie reguł określonych w przedstawionym przepisie, gdyż w przeciwnym razie godzi się w pewność i bezpieczeństwo obrotu prawnego, ochronę praw nabytych i zaufanie obywateli do organów Państwa, naruszając bez podstawy prawnej trwałość stosunków materialnoprawnych, ustanowionych decyzją administracyjną.

W dalszej kolejności Sąd wskazał, że prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 kpa jest uwarunkowana prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Celem postępowania prowadzonego na podstawie art. 155 kpa nie jest ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy zakończonej rozstrzygnięciem ostatecznym, lecz sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki dyktowane interesem strony, które przemawiałby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. W szczególności postępowanie to nie może tworzyć dla strony prawa do kolejnej instancji odwoławczej. Wyraża się też pogląd, że nie może stanowić przesłanek rozstrzygnięcia opartego na art. 155 kpa zagadnienie trafnej wykładni czy zastosowania przepisów prawa materialnego.

Decyzje podejmowane na podstawie art. 155 kpa mają charakter decyzji uznaniowych, co oznacza, że nawet w przypadku spełnienia przesłanek z art. 155 kpa organ administracyjny nie jest zobowiązany do zmiany czy też uchylenia decyzji ostatecznej. Organ nie jest zobligowany a priori do uwzględnienia wniosku strony zgłoszonego w ramach tego przepisu, ale powinien dokonać oceny, czy za uchyleniem decyzji przemawia interes strony lub interes społeczny i czy szczególna norma prawna nie stoi na przeszkodzie do zmiany albo uchylenia decyzji. Dalsza istotna przesłanka to brak przeszkody do zmiany lub uchylenia decyzji w oparciu o ustawy szczególne. Dodatkowo Sąd I instancji zwrócił uwagę, że postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej na podstawie art. 155 kpa jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy zachodzą przesłanki do uchylenia lub zmiany takiej decyzji ze względu na interes społeczny i słuszny interes strony oraz czy ewentualnemu uchyleniu lub zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne.

Mając na uwadze powyższe Sąd I instancji doszedł do przekonania, że uwzględnienie stanowiska skarżących doprowadziłoby do naruszenia przyjętych reguł i wykraczałoby poza ramy postępowania określonego w art. 155 kpa jako postępowania o charakterze nadzwyczajnym i wyłącznie formalnym.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze, Sąd uznał, że nie są one trafne, zatem nie zasługują na uwzględnienie, a organy nie naruszyły przepisów postępowania wskazanych przez skarżących. Przyznanie określonej kategorii obiektom budowlanym jest bezpośrednio związane z kwalifikacją tego obiektu i nie opiera się na uznaniu organu. Organ nie ma żadnej swobody w określaniu kategorii obiektu. Kwalifikacja zaś obiektu odbywa się w ramach ustaleń stanu faktycznego i stanowi element o charakterze merytorycznym. Wskazywanie na błędy w ustaleniach faktycznych lub oceny stanu faktycznego wykracza poza granice dopuszczone weryfikacją decyzji na podstawie art. 155 kpa. Wprawdzie dopuszcza się weryfikację decyzji wadliwych, o ile nie są dotknięte wadami kwalifikowanymi, ale musi za tym przemawiać słuszny interes strony lub interes społeczny. Organ w uzasadnieniu argumentuje, czym kierował się, wydając zaskarżoną decyzję, a także kwalifikując dany obiekt (wskazuje, że oprócz funkcji mieszkaniowej, obiekt będzie pełnił funkcję handlowo - usługową, zresztą zgodnie decyzją o warunkach zabudowy), nie można zatem zarzucić, że odmowa zgody na zamianę decyzji ma charakter dowolny i wykracza poza normy, na podstawie których ocenia się, czy organ naruszył zasady uznania administracyjnego przez wydanie decyzji noszącej cechy dowolności. Nie ma też podstaw, aby dokonywać merytorycznych ustaleń i merytorycznie weryfikować decyzję, gdy wątpliwe są zarzuty skarżących na temat wadliwych ustaleń. Konsekwencją określonych ustaleń merytorycznych jest ścisłe przypisanie kategorii obiektu, zatem każda inna zmiana kategorii musiałaby się odbyć przez zmianę ustaleń odnoszących się do stanu faktycznego a na to nie pozwala art. 155 kpa. Wobec ścisłego przypisania określonej kategorii danemu obiektowi zmiana tej kategorii pozostawałaby w sprzeczności z przepisami bezwzględnie wiążącymi w tym zakresie, naruszając przesłankę wynikającą z art. 155 kpa (by zmianie nie sprzeciwiały się przepisy prawa), a prawna możliwość zastosowania trybu z art. 155 kpa jest uwarunkowana prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego.

Dodatkowo organ wskazał, że stosownie do art. 3 pkt 2a ustawy Prawo budowlane budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym jest budynek wolnostojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni nieprzekraczającej 30 % powierzchni całkowitej budynku. Podawane w skardze okoliczności na poparcie tezy o zgodzie na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego nie zasługują na uwzględnienie. Skarżący odwołali się do opinii architekta, że rozwiązania architektoniczno – budowlane to architektura charakterystyczna dla budownictwa mieszkalnego na terenie Prus Zachodnich drugiej połowy XIX w., z charakterystycznym podziałem na część wyższą mieszkalną zbudowaną z muru pruskiego i niższą - gospodarczą. Zdaniem Sądu powoływanie się na aspekt historyczny odnosi się do sposobu budowy i dotychczasowego wykorzystania obiektu, nie ma zaś żadnego znaczenia dla kwalifikowania obiektu z punktu widzenia możliwości i celów wykorzystania obiektu obecnie oraz aspektów formalnoprawnych. Pojęcie "część gospodarcza" w przedstawionej opinii nie może być utożsamiane z przeznaczeniem części obiektu na prowadzenie działalności gospodarczej. Budynek mieszkalny z częścią gospodarczą wcale nie oznacza budynku mieszkalnego z przeznaczeniem na prowadzenie działalności gospodarczej. Niezależnie od tego, zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy przewidziano możliwość wprowadzenia funkcji usługowo – biurowej, a więc prowadzenia działalności gospodarczej. Taką też funkcję faktycznie realizują skarżący wynajmując lokale.

Sąd stwierdził również, że nie może odnieść zamierzonego skutku kombinacja rodzajowo – wielkościowa, przyjęta na podstawie przepisów o własności lokali, że pomimo faktycznego podziału w istocie jest jeden lokal mieszkalny a powierzchnia lokalu użytkowego nie przekracza 30% powierzchni całkowitej budynku, gdyż jest to element ustaleń faktycznych o charakterze materialnym.

W ocenie Sądu I instancji nie stanowi również podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji zarzut nierozpoznania zażalenia od postanowienia w przedmiocie sprostowania decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż postanowienie to jest odrębnie zaskarżane i może być poddane kontroli instancyjnej bez uszczerbku dla ustaleń i okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący, reprezentowani przez pełnomocnika w osobie adwokata, podnieśli zarzut:

- naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 155 i art. 16 kpa i przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie nie występują szczególne przesłanki dyktowane interesem strony, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej, a także że w postępowaniu wywołanym wnioskiem strony o zmianę decyzji przedmiotem jest ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, a nie ustalenie, czy zachodzą przesłanki do uchylenia lub zmiany decyzji ze względu na interes społeczny i słuszny interes strony oraz czy ewentualnemu uchyleniu lub zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne, a także - niezastosowanie art. 7 kpa poprzez pominięcie przy rozstrzygnięciu sprawy zasady załatwienia sprawy w sposób zgodny ze słusznym interesem strony;

- naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. poprzez nierozstrzygnięcie w kwestii skargi na postanowienie Prezydenta Miasta Torunia z dnia 31 grudnia 2008 r. o sprostowaniu z urzędu oczywistej omyłki.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor stwierdził, że Sąd I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na przepisie art. 155 kpa, w sposób abstrakcyjny dokonując jego wykładni co do zasady zgodnej z przyjętą w literaturze i orzecznictwie, jednak nieodnoszącej się do konkretnych okoliczności przedmiotowej sprawy. Niezrozumiałe jest zastrzeżenie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, które zdaje się determinować treść rozstrzygnięcia, że "weryfikacja decyzji, na mocy której strona nabyła prawo ma charakter weryfikacji formalnej, a nie merytorycznej, gdyż odnosi się do decyzji ostatecznej." Pełnomocnik skarżących podzielając pogląd co do trwałości decyzji ostatecznych, wskazał na odstępstwa od tej zasady, wymienione w zdaniu 2 art. 16 § 1 kpa. Za takie odstępstwo uznaje się możliwość zmiany decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo. Zaskarżona decyzja odmawiająca uwzględnienie wniosku stron o zmianę decyzji i brak jej weryfikacji przez sąd administracyjny, przede wszystkim poprzez ocenę słusznego interesu strony, wykazuje niewłaściwe zastosowanie art. 155 kpa oraz brak zastosowania art. 7 kpa. Autor skargi kasacyjnej wskazał, że organ administracji uznał za właściwe dokonanie zmiany kategorii obiektu budowlanego, uzupełniając postanowieniem z dnia 31 grudnia 2008 r. o sprostowaniu oczywistej omyłki, z naruszeniem art. 113 § 1 kpa, kategorię obiektu. Zmiana ta nie została dokonana w interesie stron, bez ich zgody, a zażalenie i skarga na to zażalenie nie stały się przedmiotem rozpoznania przez sąd administracyjny. Nietrafne są twierdzenia sądu o niedopuszczalności podnoszenia w postępowaniu przed sądem administracyjnym zarzutów, zakwalifikowanych przez sąd jako merytoryczne, a sprowadzających się do kwestionowania zasadności przyjętej przez organ kwalifikacji obiektu i wskazujących na naruszenia prawa, których dopuściły się organy orzekające w sprawie (art. 3 pkt 2a, art. 36 ust. 1 pkt 5 i art. 55 pkt 1 oraz załącznik do ustawy Prawo budowlane). Wady te zaliczyć należy do wad niekwalifikowanych, które mogą być podnoszone w ramach rozpatrywania sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną, na mocy której strona nabyła prawo. Skarżący podnieśli także, że naruszeniem przepisów postępowania zobowiązującym sąd do rozstrzygania w granicach danej sprawy jest nierozstrzygnięcie w kwestii skargi na postanowienie Prezydenta Miasta Torunia z dnia 31 grudnia 2008 r. o sprostowaniu oczywistej omyłki. Oddalenie skargi, wobec treści skargi, powoduje też oddalenie skargi w stosunku do przedmiotowego postanowienia, choć w tym zakresie sąd odniósł się do sprawy jedynie w uzasadnieniu, odsyłając weryfikacje rozstrzygnięcia do bliżej niesprecyzowanej kontroli instancyjnej. Tymczasem postanowienie to zostało wydane z rażącym naruszeniem art. 113 kpa i nierozpoznanie skargi na to postanowienie zamyka jakąkolwiek kontrolę instancyjną.

Powołując takie zarzuty w ramach podstaw kasacyjnych jej autor wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, a poza kontrolą pozostawała natomiast zgodność orzeczenia z innymi przepisami prawa.

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż przedmiotem badania przez Sąd I instancji była decyzja Wojewody Kujawsko - Pomorskiego z dnia [...] kwietnia 2009 r. w przedmiocie odmowy zmiany decyzji Prezydenta Miasta Torunia z dnia [...] września 2004 r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie (odtworzenie z nadbudową) Domu Zarządcy Magazynów Urzędu Prowiantowego Twierdzy Toruń. Źródłem sporu na tle okoliczności rozpoznawanej sprawy jest fakt, że w decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę organ administracji zaklasyfikował inwestycję do XVII kategorii obiektów budowlanych, a następnie w trybie sprostowania oczywistej omyłki zmienił klasyfikację z kategorii XVII na kategorię XVII/XIII. Tymczasem inwestor, w oparciu art. 155 kpa domaga się zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę w zakresie dokonanej klasyfikacji obiektu poprzez zaliczenie budynku do kategorii I.

Jak wynika z powyższego, rozpoznawana przez Sąd I instancji sprawa prowadzona była w trybie nadzwyczajnym, o którym mowa w art. 155 kpa. Stosownie do jego treści decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodną strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.

Autor skargi kasacyjnej podnosząc zarzut naruszenia art. 155 oraz art. 16 kpa upatruje jego naruszenia w oddaleniu przez Sąd I instancji skargi na decyzję odmawiającą zmiany decyzji, a tym samym braku uwzględnienia słusznego interesu strony.

Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu wypada przypomnieć, że istnienie szczególnego interesu strony nie stanowi wyłącznej przesłanki zmiany decyzji w trybie art. 155 kpa. Przyjęcie takiego poglądu prowadziłoby bowiem do wniosku, że dopuszcza się zmianę decyzji "na żądanie strony". O ile jednak nie sposób zanegować, że strona występująca z wnioskiem o zmianę decyzji co do zasady ma w tym swój interes, to nie można tracić z pola widzenia i innych przesłanek dopuszczalności zadośćuczynienia jej żądaniu. Stąd też uprawnione jest twierdzenie, że zbadanie występowania interesu społecznego lub słusznego interesu strony, które skutkować będzie zmianą bądź odmową zmiany decyzji jest możliwe dopiero po przeprowadzeniu oceny, czy na gruncie konkretnej sprawy, biorąc pod uwagę zakres i rodzaj żądania, przepis art. 155 kpa może znaleźć zastosowanie.

I tak, na tle okoliczności rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że zmianie decyzji o pozwoleniu na budowę w zakresie zaliczenia inwestycji do określonej kategorii obiektów budowlanych stoją dwojakiego rodzaju przeszkody:

Po pierwsze, z samej istoty art. 155 kpa, który odnosi się do decyzji, na podstawie których strona nabyła prawo, wynika, że żądanie zmiany może dotyczyć jedynie tych decyzji, które mają charakter konstytutywny. Poza sporem pozostaje fakt, iż decyzja o pozwoleniu na budowę co do zasady poddaje się rygorom omawianego przepisu. Nie oznacza to jednak, że każdy element tej decyzji będzie miał charakter konstytutywny. W rozpoznawanej sprawie zakresem żądania objęte zostały postanowienia decyzji dotyczące zaklasyfikowania do odpowiedniej kategorii obiektów budowlanych. Zamieszczenie przez organy administracji kategorii obiektu w decyzji o pozwoleniu na budowę wynika z zastosowania się do treści rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r. w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu na budowę (Dz.U.Nr 120 poz. 1127). Załącznik nr 3 do rozporządzenia określa wzór decyzji o pozwoleniu na budowę, z którego wynika, że wśród wymaganych prawem elementów decyzji znajduje się określenie kategorii obiektu, którego dotyczy pozwolenie na budowę. Kategorie obiektów zostały z kolei wymienione w załączniku do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.). Zaliczenie do konkretnej kategorii obiektów budowlanych jest skutkiem powstania obiektu danego rodzaju i parametrów i stanowi okoliczność stwierdzaną obiektywnie. W konsekwencji przypisanie budynkowi kategorii potwierdza jedynie rodzaj obiektu i ma charakter informacyjny. Tym samym wyłączona jest możliwość skutecznego żądania zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę w zakresie kategorii obiektu budowlanego na podstawie art. 155 kpa.

Po drugie, trafnie zauważył Sąd I instancji, że prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 kpa jest uwarunkowana prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego. Tymczasem żądanie skarżących prowadzi do podważenia stanu faktycznego przyjętego w decyzji o pozwoleniu na budowę poprzez ustalenie nowego rodzaju obiektu i jego parametrów. Przyjęta przez ustawodawcę konstrukcja art. 155 kpa powoduje, że postępowanie prowadzone w jego trybie jest samodzielnym postępowaniem, odrębnym od tego, w którym wydano kwestionowaną decyzję ostateczną. Jednakże decyzja kończąca postępowanie prowadzone w trybie przewidzianym w art. 155 kpa zapada w sprawie tożsamej z punktu widzenia materialnego ze sprawą zakończoną decyzją wydaną w sprawie pierwotnej. Na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Przy ustalaniu tożsamości sprawy należy badać wszystkie te elementy łącznie. Tożsamość elementów podmiotowych to przede wszystkim tożsamość podmiotu będącego adresatem praw i obowiązków, a także innych stron postępowania. Natomiast tożsamość przedmiotowa to tożsamość tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej. W związku z tym nie może budzić wątpliwości, ze decyzja wydawana na podstawie art. 155 kpa może dotyczyć wyłącznie kwestii rozstrzygniętych decyzją, której dotyczy wniosek o jej uchylenie lub zmianę, a nie kwestii nowych. Dlatego też w ślad za wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 2010 r., sygn. I OSK 649/10 stwierdzić należy, że prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 kpa uwarunkowana jest prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Co do zasady niedopuszczalne jest zatem w omawianym trybie prowadzenie postępowania zmierzającego do podważenia stanu faktycznego, gdyż godziłoby to w tożsamość sprawy rozpoznawanej w trybie nadzwyczajnym.

Powyższe przeszkody powodują, że nieuzasadniony jest stawiany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 155 kpa poprzez odmowę zmiany decyzji na skutek nieuwzględnienia słusznego interesu strony.

Nie zasługuje na uwzględnienie również drugi z zarzutów podniesionych w ramach podstawy kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. zarzut naruszenia art. 134 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. poprzez nierozstrzygnięcie w kwestii skargi na postanowienie Prezydenta Miasta Torunia z dnia 31 grudnia 2008 r. o sprostowaniu z urzędu oczywistej omyłki.

Warto zwrócić uwagę, że przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy była decyzja Wojewody Kujawsko – Pomorskiego w przedmiocie odmowy zmiany decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę. Jedynie w ramach wniosków skargi strona skarżąca wniosła o uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także postanowienia z dnia 31 grudnia 2008 r. o sprostowaniu z urzędu oczywistej omyłki. W zaskarżonym wyroku Sąd w jego sentencji wypowiedział się jedynie co do decyzji. Nie można zatem stawiać skutecznie zarzutów w stosunku do orzeczeń, które nie istnieją. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zaś dokonywać kontroli takich nieistniejących rozstrzygnięć (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia30 listopada 2005 r., sygn. I FSK 316/05).

Słusznie również wskazał Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że postanowienie w przedmiocie sprostowania oczywistej omyłki podlega kontroli instancyjnej. Zasadą przyjętą przez ustawodawcę jest pierwszeństwo kontroli aktów administracyjnych w administracyjnym toku instancji, a skargę do sądu administracyjnego można wnieść dopiero po wyczerpaniu środków zaskarżenia. I chociaż nie ulega wątpliwości, że postanowienie o sprostowaniu oczywistej omyłki jako postanowienie wydane w toku postępowania, na które służy zażalenie, może stać się przedmiotem skargi do sądu administracyjnego, to brak wyczerpania środków zaskarżenia czyni niemożliwą sądową kontrolę spornego postanowienia zwłaszcza, że postępowanie zażaleniowe, jak wynika z akt sprawy jest w toku, bowiem organ wyższego stopnia nie rozpoznał zażalenia.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie

art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.