Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1559/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2017-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
6269 Inne o symbolu podstawowym 626
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa w części, oddalono skargę  w pozostałej części
Powołane przepisy: article: art. 39  ust. 4,  art. 91  ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 6p, 6q,  art. 5  ust. 1 i  ust. 7
journal: Dz.U. 2012 poz 391
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity
article: art. 143  par. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 613
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz sędzia WSA Renata Owczarzak Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Inowrocławiu na uchwałę Rady Miejskiej Inowrocławia z dnia 27 maja 2013 r. nr XXXIII/478/2013 w przedmiocie upoważnienia do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej 1. stwierdza, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa w części obejmującej § 1 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz odpowiadającej tym przepisom części § 1 ust. 2 i § 2, 2. w pozostałej części oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rada Miejska Inowrocławia uchwałą nr XXXIII/478/2013 z dnia 27 maja 2013r. na podstawie art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013r. poz. 594) oraz art. 5 ust. 7, art. 6o i art. 6p ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2012r. poz. 391 z późn.zm.), w § 1 ust. 1 upoważniła Zarząd Spółki Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Sp. z o.o. w Inowrocławiu do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej, w zakresie:

1) określania, w drodze decyzji, wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w razie niezłożenia przez właściciela nieruchomości deklaracji o wysokości tej opłaty albo powstania uzasadnionych wątpliwości, co do danych zawartych w złożonej przez niego deklaracji, na zasadach określonych w art. 6o ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zwanej dalej "ustawą",

2) określania w drodze decyzji wysokości zaległości z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na podstawie art. 6p ustawy,

3) wydawania decyzji na podstawie art. 5 ust. 7 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy nakazujących wykonanie obowiązku wyposażania nieruchomości w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywania tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym.

Zgodnie z ust. 2 § 1 upoważnienie, o którym mowa w ust. 1, obejmuje umocowanie do prowadzenia postępowań administracyjnych w sprawach wymienionych w ust. 1, w tym do wydawania przewidzianych przywołanymi w ust. 1 przepisami prawa decyzji administracyjnych oraz wszelkich postanowień i zaświadczeń w toku prowadzonych postępowań.

Upoważnienia, o którym mowa w § 1, Rada Miejska udzieliła na okres powierzenia Przedsiębiorstwu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej sp. z o.o. w Inowrocławiu niektórych obowiązkowych zadań własnych Miasta Inowrocławia w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy.

Uchwała weszła w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko-Pomorskiego z 3 czerwca 2013r. poz. 2077.

Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wniósł Prokurator Rejonowy w Inowrocławiu, zarzucając wydanie ww. aktu prawa miejscowego z rażącym naruszeniem przepisów prawa – art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, polegającym na jego nieuprawnionym zastosowaniu, podczas gdy było to niedopuszczalne, bowiem zastosowanie w sprawie upoważnienia do załatwiania indywidualnych spraw w zakresie objętym zaskarżoną uchwałą winien mieć przepis szczególny art. 143 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa. Na tej podstawie Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W uzasadnieniu podniesiono, że przekazanie organom gminy uprawnień organów podatkowych, ze wskazaniem że mają działać na podstawie Ordynacji podatkowej m.in. zgodnie z art. 143 § 1 O.p. oznacza, iż art. 39 ust. 4 u.s.g. nie ma zastosowania. Zgodnie z art. 6q ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w sprawach dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi stosuje się przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta. Czynności w sprawach dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi może wykonywać wójt (jako organ podatkowy), chyba że do poboru opłaty gmina wyznaczy inkasenta. Wykonywanie pozostałych zadań przez inne aniżeli wójt podmioty ograniczone jest przepisami Ordynacji podatkowej. Na podstawie art. 143 § 1 dopuszczalne jest udzielenie pełnomocnictwa jedynie funkcjonariuszowi celnemu lub pracownikowi kierowanej jednostki organizacyjnej. Zgodnie z art. 6 qa ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wójt (burmistrz, prezydent miasta) jest jednocześnie organem egzekucyjnym w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Ustawowych zadań w zakresie stosowania środków egzekucyjnych, jak i wydawania postanowień przypisanych tym organom nie można powierzyć tym organom.

Konkludując Prokurator wskazał, że art. 143 § 1 O.p. jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym. Oznacza to, że wykonywanie zadań z zakresu ustalania i poboru opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, a także przyjmowanie i weryfikowanie deklaracji o wysokości opłat przez osoby niebędące pracownikami urzędu gminy, np. pracowników lub organy spółek komunalnych, z powołaniem się na przepisy art. 39 ustawy o samorządzie gminnym, uznać należy za niedopuszczalne. W tym zakresie skarżący powołał się na wyroki NSA z dnia 11 maja 2016r. sygn. II FSK 1409/14, WSA w Poznaniu z dnia 22 stycznia 2014r. sygn. III SA/Po 1677/13, WSA w Gliwicach z dnia 13 marca 2014r. sygn. IV SA/Gl 211/13.

Skarżący wobec powyższego zarzucił wydanie zaskarżonej uchwały z "rażącym naruszeniem prawa", przywołując orzeczenia i wykładnię tego pojęcia odnoszącą się do przesłanki nieważności decyzji administracyjnej na tle art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Zdaniem skarżącego Prokuratora będąca przedmiotem zaskarżenia uchwała spełnia kryteria do uznania jej wydania z rażącym naruszeniem prawa. Sprzeczność uchwały z przepisami art. 143 § 1 Ordynacji podatkowej jest na wskroś oczywista i nie wymaga dokonywania wykładni. Naruszenie to ma charakter istotny. Udzielone upoważnienie nie ma bowiem oparcia w treści art. 39 ust. 4 u.s.g. Skutki naruszenia prawa w postaci wyznaczenia upoważnienia podmiotów niewskazanych w ww. przepisie do prowadzenia spraw dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi są tego rodzaju, że nie dają się pogodzić z poczuciem praworządnego państwa. Przywołane przepisy wskazują na inne podmioty, które mogą być upoważnione do załatwiania spraw, do których odnosi się zaskarżona uchwała. Skarżący stwierdził, że jeśliby organ gminy Miasta Inowrocław zastosował prawidłowy przepis, w tym przypadku art. 143 § 1 ustawy Ordynacja podatkowa, to nie mógłby upoważnić organu osoby prawnej (spółki komunalnej).

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska Inowrocławia wniosła o jej oddalenie. Zdaniem organu skarżący dokonał błędnej wykładni przepisów art. 39 ust. 4 u.s.g. oraz art. 143 § 1 O.p., przyjmując że art. 143 § 1 O.p. jest przepisem szczególnym. Kwestionując stanowisko skarżącego wraz z poglądami wyrażonymi w przywołanych w skardze orzeczeniach sądów administracyjnych, organ wywiódł iż kwestia relacji powyższych przepisów jest przedmiotem kontrowersji w literaturze przedmiotu, na co zwrócił uwagę także WSA we Wrocławiu z dnia 22 stycznia 2015r. sygn. II SA/Wr 641/14. W powyższym wyroku sąd opowiedział się za dopuszczalnością stosowania art. 39 ust. 4 u.s.g. do opłat za gospodarowanie odpadami. Organ powołał się także na wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2010r. sygn. I OSK 948/09, w którym Sąd ten stwierdził, że: "jeżeli w regulacji materialnego prawa administracyjnego wyznaczony jest zakres przekazania kompetencji, organ właściwy do przekazania kompetencji, forma przekazania kompetencji, wyłączona jest regulacja przekazania kompetencji w przepisach prawa ustrojowego. Regulacja materialnoprawna uwzględnia bowiem rodzaj spraw, których przedmiot pozwala na przesunięcie kompetencji oraz rodzaj spraw, które ze względu na przedmiot regulacji nie mogą być objęte przesunięciem kompetencji a organ właściwy obowiązany jest do ich załatwienia (podobnie NSA w wyroku z 11 stycznia 2010r. sygn. I OSK 1209/09).

Zdaniem organu przyjąć należy, że ograniczenia w przenoszeniu kompetencji na podstawie omawianego przepisu ustrojowego mogą wynikać z przepisów prawa materialnego, które wyznaczać będą dopuszczalny zakres dekoncentracji zewnętrznej. W przypadku spraw objętych zaskarżoną uchwałą, zdaniem organu w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach brak jest regulacji, które wykluczałyby możliwość dekoncentracji zewnętrznej lub też precyzowałyby wprost kwestię możliwości przekazania przez radę gminy spraw objętych tą uchwałą. Organ podkreślił, że objęte zaskarżoną uchwałą opłaty dotyczyły określenia w drodze decyzji wysokości opłat w przypadkach określonych przepisami art. 6o i 6p ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a nie opłat do których zastosowanie miały z mocy art. 6q przepisy Ordynacji podatkowej. Odesłanie zawarte w art. 6q ustawy o utrzymaniu czystości (...) do Ordynacji podatkowej w sprawach dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi odnosi się bowiem do kwestii związanych z postępowaniem w przypadku pobierania opłat nieuregulowanych ustawą o utrzymaniu czystości i porządku (...).

Na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2017r. strony podtrzymały dotychczasowe stanowisko. Pełnomocnik organu zakwestionował, jako kontrowersyjną oraz krytykowaną w piśmiennictwie treść uchwały w składzie siedmiu sędziów NSA z dnia 19 grudnia 2016r. sygn. II FPS 3/16. Podkreślił, że przed podjęciem tej uchwały w doktrynie dominował pogląd o możliwości dekoncentracji zewnętrznej przedmiotowych kompetencji wójta. Jednocześnie pełnomocnik przedłożył podjętą przez Radę Miejską w Inowrocławiu w następstwie powyższej uchwały NSA uchwałę Rady Miejskiej z dnia 26 listopada 2016r. w sprawie cofnięcia upoważnienia zarządu spółki PGKiM sp. z o.o. w Inowrocławiu do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej z dniem 1 stycznia 2017r., wraz z utratą mocy zaskarżonej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 z późn.zm., dalej "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosownie zaś do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kognicji Sąd zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a. powołany został do orzekania w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Zgodnie z art. 147 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2016r., poz. 446 ze zm., dalej: u.s.g.), stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. W judykaturze do istotnych naruszeń prawa zalicza się naruszenie przepisów dotyczących kompetencji do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – poprzez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał.

Stosownie do art. 50 § 1, art. 52 § 1 i art. 53 § 3 P.p.s.a. prokurator może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, ale nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z wyjątkiem który nie ma w sprawie zastosowania (art. 134 § 1 P.p.s.a.).

Skarga Prokuratora w niniejszej sprawie podlegała uwzględnieniu, aczkolwiek nie wszystkie jej argumenty są zasadne.

Przedmiot sądowej kontroli legalności w niniejszej sprawie stanowiła uchwała Rady Miejskiej w Inowrocławiu nr XXXIII/478/2013 z dnia z dnia 27 maja 20013r. w sprawie upoważnienia Zarządu Spółki Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej sp. z o.o. w Inowrocławiu do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej, która została podjęta na podstawie art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013r. poz. 594) oraz art. 5 ust. 7, art. 6o i art. 6p ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2012r. poz. 391 z późn.zm.).

Niesporne pomiędzy stronami pozostaje, iż powyższa uchwała stanowi akt prawa miejscowego, czyli źródło powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organu, który ją ustanowił (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). W stosownym dla tego typu aktów prawnych trybie została ogłoszona (Dz.Urz.Woj. Kuj.-Pom. z 3 czerwca 2013r. poz. 2077.) i weszła w życie.

Nie budzi również wątpliwości, wykazana przez pełnomocnika organu okoliczność, iż Rada Miejska Inowrocławia uchwałą nr XXIV/254/2016 z dnia 28 listopada 2016r. z dniem 1 stycznia 2017r. cofnęła upoważnienie Zarządu Spółki Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej sp. z o.o. w Inowrocławiu do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej udzielone na podstawie zaskarżonej uchwały (§ 1) i jednocześnie uchwaliła, że zaskarżona uchwała traci moc (§ 3). Uchwała ta podlegała ogłoszeniu w dzienniku urzędowym i weszła w życie z dniem 1 stycznia 2017r. (§ 4). Z uzasadnienie uchwały wynika, że z dniem 1 stycznia 2017r. obowiązki związane z załatwianiem spraw indywidualnych z zakresu administracji publicznej wynikające z ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach przejmie organ wskazany w ustawie tj. prezydent miasta.

W pierwszej kolejności rozważyć zatem należało czy na skutek wyeliminowania przez Radę Miejską Inowrocławia zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego, w toku postępowania sądowoadministracyjnego (z dniem 1 stycznia 2017r.), postępowanie to nie stało się bezprzedmiotowe, co skutkować winno jego umorzeniem. W ocenie Sądu sytuacja taka nie zaistniała w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, bowiem zaskarżona uchwała jako akt prawa miejscowego wywoływała wynikające z niej skutki prawne czyli stanowiła podstawę przeniesienia kompetencji do wydawania indywidualnych aktów administracyjnych rozstrzygających o prawa i obowiązków członków wspólnoty samorządowej przez okres około 3,5 roku. Nie budzi żadnej wątpliwości, iż tego typu akt prawny, na podstawie którego wydawane były decyzje administracyjne w sprawach indywidualnych, mimo jego uchylenia z dniem 1 stycznia 2017r. może nadal mieć zastosowanie do sytuacji zaistniałych w przeszłości, tudzież w przyszłości w przypadku np. wzruszania decyzji administracyjnych wydanych w okresie jego obowiązywania. Wobec powyższego, zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie sadów administracyjnym stanowiskiem, nie stało się bezprzedmiotowe poddanie sądowej kontroli legalności zaskarżonego aktu mimo jego uchylenia/ stwierdzenia utraty mocy (wyeliminowania z obrotu prawnego ex nunc), uwzględniając skutki ewentualnego stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały (ex tunc).

Istota sporu w rozpoznawanej sprawie pomiędzy skarżącym Prokuratorem a organem, który wydał zaskarżoną uchwałę dotyczy zasadniczo interpretacji i możliwości zastosowania w sprawach opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi określonych w ustawie z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (w dacie podjęcia uchwały Dz.U. z 2012r. poz. 391 ze zm.), dalej "ustawa", upoważnienia przez radę gminy do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej organu wykonawczego jednostki pomocniczej oraz innych jednostek i podmiotów, w trybie art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej "u.s.g.").

Skarżący wywodzi bowiem, że kwestie dotyczące udzielania upoważnienia do wykonywania zadań z zakresu ustalania i poboru opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w zw. z art. 6q ustawy, reguluje wyłącznie art. 143 § 1 Ordynacji podatkowej, będący przepisem szczególnym wobec art. 39 ust. 4 u.s.g. Z kolei Miasto Inowrocław stoi konsekwentnie na stanowisku, zgodnie z którym dopuszczalne jest upoważnienie zarządu spółki komunalnej do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu utrzymania czystości i porządku, na podstawie art. 39 ust. 4 ww. ustawy i nie jest trafne odwoływanie się w tym zakresie do art. 143 Ordynacji podatkowej jako przepisu szczególnego derogującego możliwość stosowania art. 39 ust. 3 u.s.g. Istotne jest również to, iż dla poparcia swych twierdzeń obydwie strony powołują się na wskazane orzeczenia sądów administracyjnych lub poglądy piśmiennictwa.

Wobec powyższego na wstępie dalszych rozważań przywołać należy treść przepisów prawa, istotnych w aspekcie rozstrzyganego zagadnienia.

W art. 5 ust. 1 – 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ustawodawca określił szereg obowiązków właścicieli nieruchomości w zakresie zapewnienia utrzymania czystości i porządku właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez realizacje obowiązków określonych w pkt 1-4 lub innych określonych w regulaminie (pkt 5). Nadzór nad realizacją tych obowiązków, zgodnie z ust. 6 sprawuje wójt, burmistrz lub prezydent miasta.

W myśl art. 5 ust. 7 ustawy, w przypadku stwierdzenia niewykonania obowiązków, o których mowa w ust. 1 – 4, wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzję nakazującą wykonanie obowiązku. Nie dotyczy to obowiązków, o których mowa w ust. 1 pkt 3-3b (ust. 8). Wykonanie decyzji, o której mowa w ust. 7, podlega egzekucji w trybie przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Rozdział 3a (art. 6c i nast.) ustawy poświęcony jest kwestii gospodarowania odpadami komunalnymi przez gminę, w tym trybu ustalania wysokości, naliczania, określania i poboru opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W szczególności zgodnie z art. 6l rada gminy określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, termin, częstotliwość i tryb uiszczania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, biorąc pod uwagę warunki miejscowe (ust. 1). Rada gminy może również, w drodze uchwały, zarządzić pobór opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w drodze inkasa oraz wyznaczyć inkasentów i określić wysokość wynagrodzenia za inkaso (ust. 2). Zgodnie z art. 6o ustawy, w razie niezłożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi albo uzasadnionych wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji wójt, burmistrz lub prezydent miasta określa, w drodze decyzji, wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, biorąc pod uwagę uzasadnione szacunki, w tym średnią ilość odpadów komunalnych powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze. Z kolei, po myśli przepisu art. 6p ustawy, w razie stwierdzenia, że właściciel nieruchomości nie uiścił opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi albo uiścił ją w wysokości niższej od należnej, wójt, burmistrz lub prezydent miasta określa, w drodze decyzji, wysokość zaległości z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W myśl art. 6q ustawy, w sprawach dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi stosuje się przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. – Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta. Wójt, burmistrz lub prezydent miasta jest także organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych, z wyjątkiem egzekucji z nieruchomości, w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (art. 6qa).

Zgodnie z art. 143 § 1 Ordynacji podatkowej, organ podatkowy może upoważnić funkcjonariusz celnego lub pracownika kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu i w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji, postanowień i zaświadczeń.

Z kolei w myśl art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej wydaje wójt, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Wójt może upoważnić swoich zastępców lub innych pracowników urzędu gminy do wydawania decyzji administracyjnych, o których mowa w ust. 1, w imieniu wójta (ust. 2). Zgodnie z ust. 4 art. 39, do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej rada gminy może upoważnić również organ wykonawczy jednostki pomocniczej oraz organy jednostek i podmiotów, o których mowa w art. 9 ust. 1.

Zgodnie z art. 9 ust. 1 u.s.g. w celu wykonywania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, a także zawierać umowy z innymi podmiotami, w tym organizacjami pozarządowymi.

W tym miejscu podkreślenia wymaga, iż wbrew kategorycznemu stanowisku skarżącego, co do podjęcia zaskarżonej uchwały z "rażącym naruszeniem prawa", w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, ocena czy zaskarżona uchwała Rady Miejskiej Inowrocławia z dnia 27 maja 2013r. była w dacie jej podejmowania sprzeczna z prawem w stopniu skutkującym stwierdzenie jej nieważności, wymaga dokonania pełniejszej analizy i wykładni przepisów prawa. Nie jest wystarczające, ani też usprawiedliwione stwierdzenie, że "sprzeczność podjętej uchwały z przepisami art. 143 § 1 ustawy Ordynacja podatkowa jest na wskroś oczywista i nie wymaga dokonania wykładni". Wskazać przyjdzie, że autor skargi nie uzasadniając, że naruszenie ma charakter istotny wskazał, że udzielone upoważnienie nie ma oparcia w treści art. 39 ust. 4 u.s.g. Z taką tezą nie sposób się jednak zgodzić, tym bardziej, iż nie została ona uzasadniona.

Niezależnie bowiem od dalszych rozważań zważyć przyjdzie, że upoważnienie przez Radę Miejską Inowrocławia w drodze uchwały zarządu komunalnej jednostki organizacyjnej (Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej sp. z o.o. w Inowrocławiu) do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej, w tym wydawania decyzji, postanowień i zaświadczeń, posiada co do zasady normatywne oparcie w art. 39 ust. 4 u.s.g. Źródłem wątpliwości i rozbieżnych interpretacji i to zarówno w piśmiennictwie, jak i judykaturze pozostawało jednak to, czy zastosowanie tego przepisu upoważniającego do dokonania zewnętrznej delegacji kompetencji wójta, nie jest wyłączone w stosunku do spraw dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, na mocy art. 6q tej ustawy, w zw. z art. 143 § 1 Ordynacji podatkowej. Przy czym w skardze, przywołane zostały tylko takie orzeczenia sądów administracyjnych, które potwierdzały prawidłowość prezentowanej wykładni przepisu art. 39 ust. 4 u.s.g., pomijając orzeczenia odmienne. Przykładowo można zwrócić uwagę, że przywołany na stronie 5 skargi wyrok WSA w Gliwicach z dnia 13.03.2014r. sygn. IV SA/Gl 211/13 został uchylony wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 2015r. sygn. II OSK 2289/14 i rozpoznając sprawę NSA oddalił skargę wojewody na uchwałę rady gminy w przedmiocie upoważnienia zarządu spółki komunalnej do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej. W tezie tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "przepis art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, przy uwzględnieniu odesłania zawartego w art. 6q ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, pozwala organowi stanowiącemu gminy na dokonanie przeniesienia kompetencji organu wykonawczego związanych z załatwieniem spraw indywidualnych nie tylko w formie decyzji, ale także innych aktów i czynności zmierzających do załatwienia spraw indywidualnych (m.in. czynności materialno - technicznych, sprawozdawczych i kontrolnych), określonych przepisami Ordynacji podatkowej, które wiązać się będą z wykonywaniem zadań związanych z szeroko rozumianymi sprawami opłat za usuwanie odpadów, związanymi z wykonywaniem zadań gminy w zakresie utrzymania czystości i porządku". Podobne stanowisko wyraził NSA w tezie wyroku z dnia 26 listopada 2013r. sygn. II OSK 2409/13.

Istotna, w rozpoznawanej sprawie jest okoliczność, że w związku z rozbieżnościami w orzecznictwie sądów administracyjnych, Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego zwrócił się o podjęcie w trybie art. 264 § 2 w zw. z art. 15 § 1 pkt 2 P.p.s.a. uchwały wyjaśniającej: "Czy na podstawie art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, rada gminy może upoważnić organ wykonawczy jednostki pomocniczej oraz organy jednostek i podmiotów, o których mowa w art. 9 ust. 1 u.s.g. do załatwiania spraw dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, czy też przepis art. 6q ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w związku z art. 143 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa stoi na przeszkodzie do podjęcia przez radę gminy uchwały o udzieleniu takiego upoważnienia?". W dniu 19 grudnia 2016r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów podjął następująca uchwałę: "1. W sprawach opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi przepis art. 6q ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2016 r. poz. 250 ze zm.) wyłącza stosowanie przepisu art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.). 2. Wykładnia dokonana w uchwale wiąże od dnia jej podjęcia."

W uzasadnieniu powyższej uchwały wskazano, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym za bezsporną uznawana jest teza, że skorzystanie z trybu, o którym stanowi art. 39 ust. 4 u.s.g., powoduje przeniesienie kompetencji przyznanych ustawowo organowi wykonawczemu, związanych z załatwianiem spraw indywidualnych, na rzecz wskazanego w uchwale podmiotu, w tym jednostek wyliczonych w art. 9 ust. 1 u.s.g. Oznacza to, że udzielenie upoważnienia w rozumieniu ww. przepisu, nie jest równoznaczne z umocowaniem danego podmiotu do działania w imieniu organu gminy. Jego skutkiem jest natomiast przypisanie kompetencji do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej organowi jednostki pomocniczej, bądź organom jednostek i podmiotów wyliczonych w art. 9 ust. 1 u.s.g. Organ wykonawczy gminy traci w takim przypadku swoje uprawnienia jurysdykcyjne (podobnie: R. Budzisz, w: Ustawa o samorządzie gminnym, Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2013, s. 576 oraz A. Skoczylas, w: Ustawa o samorządzie gminnym, Komentarz, pod red. R. Hausera i Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2011, s. 422).

Podkreślono, że z uwagi na konsekwencje prawne naruszenia przepisów wyznaczających kompetencje (właściwość) organów administracji publicznej w sprawach załatwianych w trybie jurysdykcyjnym, należy – co oczywiste – w sposób precyzyjny i wykluczający jakąkolwiek niepewność określić granice prawa przyznanego radzie gminy przez art. 39 ust. 4 u.s.g. Wspomniany przepis dopuścił ogólnie udzielanie przez rady gmin upoważnień do załatwiania spraw indywidualnych z zakresu administracji publicznej, bez kategoryzacji ich przedmiotu. W sprawach opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi stosuje się – z mocy odesłania zamieszczonego w art. 6q ust. 1 ab initio u.c.p.g. – przepisy Ordynacji podatkowej. Regułę tę uzupełniono zastrzeżeniem, że "uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta, a w przypadku przejęcia przez związek międzygminny zadań gminy, o których mowa w art. 3 ust. 2, w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi, w zakresie opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, które stanowią dochód związku międzygminnego – zarządowi związku międzygminnego". Okoliczność posłużenia się przez ustawodawcę kwalifikatorem pozwalającym wyodrębnić rodzaj spraw podlegających – z racji zastosowanego odesłania – załatwieniu w myśl przepisów Ordynacji podatkowej, nakazuje uznać art. 6q ust. 1 u.c.p.g. za lex specialis w stosunku do art. 39 ust. 4 u.s.g. Wyraźne zakreślenie w pierwszym z uregulowań kręgu podmiotów dysponujących uprawnieniami organów podatkowych musi być wobec tego traktowane jako ograniczenie zakresu swobody decyzyjnej rad gmin, wyznaczonego przez przepis art. 39 ust. 4 u.s.g.

Skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego powołując się na zasady wykładni systemowej, językowej oraz założenia racjonalnego ustawodawcy, stwierdził, że w art. 6q ust. 1 u.c.p.g. nieprzypadkowo użyto skorelowanego z brzmieniem m. in. art. 2 § 3 i art. 13a Ordynacji podatkowej zwrotu "z tym, że uprawnienia organów podatkowych przysługują". Wynika z niego, że wójt, burmistrz lub prezydent posiadają atrybut wyłączności działania jako organ podatkowy. Podmioty te są zatem umocowane do realizowania jego kompetencji, jednakże bez prawa delegowania ich w ramach dekoncentracji zewnętrznej. Przepisom Ordynacji podatkowej, operującej w art. 13 pojęciem organu podatkowego, nie jest bowiem znana taka konstrukcja, zaś w świetle art. 143 § 1 tej ustawy, dopuszczalne jest jedynie upoważnienie funkcjonariusza celnego lub pracownika kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w imieniu organu i w ustalonym zakresie, w szczególności do wydawania decyzji, postanowień i zaświadczeń (dekoncentracja wewnętrzna). Opowiedzenie się za odmiennym poglądem prowadziłoby do rozszerzenia, z naruszeniem granic zakreślonych przez ustawodawcę, listy podmiotów traktowanych jako organy podatkowe w sprawach opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Podważałoby tym samym istotę koncepcji jedności systemu organów podatkowych, która legła u podstaw uregulowania zawartego w akcie rangi kodeksowej (art. 13 Ordynacji podatkowej). Zapatrywania tego nie dałoby się też pogodzić z jedną z kluczowych zasad wykładni systemowej, tj. koniecznością respektowania całości przepisów stanowiących przedmiot odesłań, a nie tylko ich części (wybranych elementów układu odniesienia w postaci unormowania Ordynacji podatkowej).

W uzasadnieniu uchwały NSA zaznaczył jednocześnie, iż określenie konsekwencji prawnych dokonanej przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni analizowanych przepisów (ustalenie kwalifikacji i skutków prawnych uchybień polegających na udzieleniu przez radę gminy upoważnienia w trybie art. 39 ust. 4 u.s.g. do załatwiania spraw opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi) może nastąpić dopiero w przypadku rozpoznania konkretnych skarg na uchwały podjęte na podstawie wymienionego przepisu. Podkreślił przy tym, że wykładnia przyjęta w uchwale wiąże od dnia podjęcia uchwały. Opowiedzenie się w tym przypadku za retrospektywnym oddziaływaniem wykładni w odniesieniu do budzących wątpliwości interpretacyjne przepisów prawa, w sytuacji zarysowania się rozbieżności w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, mogłoby podważyć zaufanie do organów władzy publicznej, w tym sądów. Zaufanie to jest uznawane za wartość, która w demokratycznym państwie prawnym podlega ochronie konstytucyjnej. W art. 2 Konstytucji RP trzeba więc poszukiwać rozwiązań służących realizacji tej wartości, przy pełnym poszanowaniu innych standardów konstytucyjnych – tak w uchwale pełnego składu Sądu Najwyższego z 28 stycznia 2014 r. (OSNC 2014 nr 5 poz. 49). Standardy, o których mowa, muszą być respektowane szczególnie wtedy, gdy uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczy pośrednio kontroli zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego (art. 184 zdanie drugie Konstytucji RP). Oddziaływanie wykładni na przyszłość rodzi po stronie rad gmin obowiązek zmiany w rozsądnym terminie podjętych uchwał w celu uwzględnienia w nich stanowiska zajętego przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone w powyższej uchwale, a jego powielanie w całości nie jest konieczne. Uchwała zatem wiąże w niniejszej sprawie (art. 269 § 1 P.p.s.a.).

Z powyższych względów stwierdzić przyjdzie, że zarzuty skargi jedynie częściowo można uznać za zasadne. Z pewnością jednak wobec istniejących rozbieżności i możliwej interpretacji przepisów stanowiących w dacie podejmowania zaskarżanej uchwały jej podstawę prawną, w szczególności art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, nie mogą odnieść oczekiwanego przez skarżącego skutku twierdzenia o wydaniu skarżonej uchwały z "rażącym naruszeniem prawa". Nadto, w ocenie Sądu, brak jest podstaw, aby przy dokonywaniu kontroli działalności uchwałodawczej organów jednostek samorządu terytorialnego posługiwać się kryterium rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Przepis ten bowiem stanowi jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, w ramach postępowania administracyjnego regulowanego przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie można zatem w bezpośredni sposób utożsamiać go z przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały/zarządzenia organu jednostki samorządu terytorialnego (istotnym naruszeniem prawa), w rozumieniu art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g.

Uwzględniając opisaną w powyższej uchwale NSA rozbieżność w orzecznictwie oraz określenie przez Naczelny Sąd Administracyjny, że wykładnia dokonana w uchwale wiąże od dnia jej podjęcia, brak jest podstaw do stwierdzenia, że opisane wyżej naruszenie prawa miało w okolicznościach sprawy charakter naruszenia istotnego, które skutkować winno wyeliminowaniem zaskarżonej uchwały z 27 maja 2013r. z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. W ocenie Sądu, na skutek błędnej wykładni przepisów art. 39 ust. 4 u.s.g. w zw. z art. 6o, art. 6p i art. 6q ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, Rada Miejska Inowrocławia dokonała zewnętrznej delegacji kompetencji Prezydenta Miasta do załatwiania konkretnego rodzaju indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej. Z tych powodów, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa w części dotyczącej upoważnienia zarządu spółki komunalnej do załatwiania indywidualnych spraw dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jak w pkt 1 sentencji wyroku.

Niezależnie od powyższego, Sąd z urzędu stwierdził, że zarzuty skargi dotyczące braku podstaw do udzielenia przez radę gminy, na podstawie art. 39 ust. 4 u.s.g. upoważnienia do załatwiania spraw indywidualnych z zakresu administracji publicznej organom wykonawczym jednostki pomocniczej lub organom jednostek i podmiotów, o których mowa w art. 9 ust. 1 w sprawach dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, z uwzględnieniem art. 6q ustawy (ówcześnie obowiązującego) w zw. z art. 143 § 1 Ordynacji podatkowej, nie pozostają jednakże w żadnym związku z możliwością upoważnienia przez radę gminy na podstawie art. 39 ust. 4 u.s.g. do załatwiania innych indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej regulowanych przepisami ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zwrócić należy uwagę, iż zaskarżoną uchwałą nr XXXIII/478/2013 z dnia 27 maja 2013r. Rada Miejska w § 1 ust. 1 pkt 3 upoważniła Zarząd Spółki Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Sp. z o.o. w Inowrocławiu do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej, w zakresie: wydawania decyzji na podstawie art. 5 ust. 7 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy nakazujących wykonanie obowiązku wyposażania nieruchomości w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywania tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym.

Powyższe upoważnienie nie dotyczy zatem opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, i nie obejmuje go związanie przepisem art. 6q ustawy wraz z odesłaniem do przepisów Ordynacji podatkowej. Oznacza to, że wywody skargi oraz powyższej uchwały składu 7 sędziów NSA, nie mają do tego typu spraw zastosowania. W tym zatem zakresie skarga podlegała oddaleniu jako niezasadna (pkt 2 sentencji wyroku).