Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 566/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 11, art. 15, art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 4 ust. 1 i ust. 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i ust. 4, art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 5a i ust. 6
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: par. 3 ust. 1 i ust. 2, par. 4 ust. 1-4, par. 7 ust. 1-4
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 4
journal: Dz.U. 2021 poz 1986
law: Ustawa z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 15zzs4 ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1842
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.
article: art. 134 par. 2, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 200, art. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Asesor WSA Tomasz Porczyński (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 października 2022 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Usługowo-Handlowego C Spółki Akcyjnej w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 4 maja 2022 r. nr SKO.4150.141.2021 w przedmiocie warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 21 lutego 2022 roku nr DPRG-UA-VIII.226.2022; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz strony skarżącej Przedsiębiorstwa Usługowo-Handlowego C Spółki Akcyjnej w Ł. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. a.bł.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 4 maja 2022 r., nr SKO.4150.141.2021 wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r. poz. 735) – dalej: k.p.a.; art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. 2022 r. poz. 503)- dalej: u.p.z.p.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 21 lutego 2022 r., nr DPRG-UA-VIII.226.2022 orzekającą o:

1. odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie i nadbudowie istniejącego budynku biurowo-usługowego i magazynowego, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. [...], działka o nr ew. [...], obręb [...];

2. ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu studenckiego (akademika) oraz budowie urządzeń budowlanych, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. [...], działka o nr ew. [...], obręb [...].

Z dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych wynika, iż wnioskiem z dnia 10 maja 2021 r. Przedsiębiorstwo Usługowo-Handlowe C. S.A. z siedzibą w Ł. wystąpiło do Prezydenta Miasta Łodzi o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu biurowo-usługowo-magazynowego z akademikiem oraz urządzeń budowlanych, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. [...], działka o nr ew. [...], obręb [...]. We wniosku spółka wskazała, iż planowana inwestycja polegać będzie na nadbudowie istniejącego na działce budynku biurowego (o 2 kondygnację), nadbudowie istniejącego na działce budynku magazynowego (o 1 kondygnację) oraz budowie nowego budynku akademika. Parametry projektowanej inwestycji kształtują się w następujący sposób: powierzchnia terenu podlegająca przekształceniu 15.206 m2, w tym powierzchnia zabudowy części istniejącej 2.782 m2 oraz powierzchnia zabudowy części projektowanej 2,992 m2, powierzchnia utwardzona 8.772 m2, powierzchnia biologicznie czynna 655m2. Wysokość elewacji do attyki 24-25 m (część istniejąca nadbudowywana), 35-36m (cześć nowoprojektowana); wysokość kalenicy 25,1 m (część istniejąca nadbudowywana), 36,2 m (cześć nowoprojektowana); szerokość elewacji 42,5 m (cześć istniejąca nadbudowywana), 16 m (cześć nowoprojektowana); dach płaski o kącie nachylenia do 100. Dostęp do drogi publicznej z istniejącego zjazdu z ul. [...], przewidywana liczba miejsc parkingowych – 180.

W toku postępowania administracyjnego, pismem z dnia 9 grudnia 2021 r. spółka poinformowana została, iż przeprowadzona w sprawie analiza urbanistyczna terenu wykazała możliwość ustalenia warunków zabudowy jedynie dla części planowanej inwestycji, to jest budowy nowoprojektowanego budynku akademika. Ponadto stwierdzono rozbieżności pomiędzy parametrami określonymi we wniosku o wydanie decyzji, a parametrami możliwymi do ustalenia dla nowej zabudowy, kształtującymi się w następujący sposób: linia zabudowy ok 21 m od granicy z działką drogową; szerokości elewacji frontowej w przedziale 21-42,5 m; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzyms lub attyki w przedziale 7,5-19 m; wysokość najwyżej położonej krawędzi dachu nie wyżej niż 19,5 m. Mając powyższe na uwadze, jak również związanie organu lokalizacyjnego treścią wniosku inwestora, spółka wezwana została do pisemnego zajęcia stanowiska, co do akceptacji możliwych do ustalenia w oparciu o sporządzoną analizę parametrów nowej zabudowy i ewentualną modyfikacje złożonego wniosku, we wskazanym w wezwaniu zakresie, w terminie 14 dni pod rygorem rozpatrzenia wniosku w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy.

W odpowiedzi na powyższe, w piśmie z dnia 3 stycznia 2022 r. spółka wskazała, iż odnośnie wnioskowanej linii zabudowy podtrzymuje swoje stanowisko, co do ustalenia tego parametru w odległości 7 m od granicy z działką drogową, argumentując powyższe istniejącym na terenie planowanej inwestycji budynku portierni zlokalizowanym w granicy z działką drogową oraz istniejącymi budynkami na działkach sąsiednich zlokalizowanych w odległości około 7 m od granicy z działką drogową. Odnośnie wnioskowanej szerokości elewacji frontowej, wskazując na parametry budynków istniejących w obszarze analizowanym spółka podtrzymała stanowisko zawarte we wniosku, co do ustalenia tego parametru w przedziale 16-45 lub większą. Spółka podtrzymała także zawarte we wniosku żądanie ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji w przedziale 35-36 m argumentując powyższe, iż pomimo, że wjazd na teren planowanej inwestycji odbywać ma się z ul. [...], to projektowana zabudowa będzie tworzyć urbanistyczną całość i harmonizować z zabudową usytuowaną wzdłuż ul. [...]. Końcowo spółka oświadczyła, ze podtrzymuje założenia przedstawione we wniosku inicjującym niniejsze postępowanie.

Decyzją z dnia 21 lutego 2022 r. Prezydent Miasta Łodzi:

1. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie i nadbudowie istniejącego budynku biurowo-usługowego i magazynowego, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. [...], działka o nr ew. [...], obręb [...] z uwagi na niespełnienie tzw. warunku dobrego sąsiedztwa, wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., co wynika z uzasadnienia wydanej decyzji;

oraz

2. ustalił warunki zabudowy dla projektowanej na wskazanej wyżej działce ewidencyjnej inwestycji w części dotyczącej nowej zabudowy - budynku domu studenckiego (akademika) wraz z urządzeniami budowlanymi, określając następujące parametry dla inwestycji: nieprzekraczalna linia zabudowy zgodna z załącznikiem graficznym do wydanej decyzji – w odległości 22 m od granicy z działką drogową ul. [...]; wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy dla zabudowy istniejącej i nowoprojektowanej w stosunku do powierzchni działki nr ew. [...] w przedziale od 0,27 do 0,38; szerokość elewacji frontowej od ul. [...] w przedziale od 21 do 42, 5 m; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki od strony ul. [...] od 7,5 do 19 m, kierunek attyki równoległy i prostopadły w stosunku do wyznaczonej linii zabudowy; dach jedno, dwu lub wielospadowy o kącie nachylenia połaci do 100, wysokość najwyżej położonej krawędzi dachu nie wyżej niż 19,5 m. Ponadto wydana decyzja zawierała postanowienia w zakresie: warunków ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej; warunków obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji; ochrony interesów osób trzecich. Wydanie powyższej decyzji poprzedzone zostało sporządzoną analizą urbanistyczną planowanego przedsięwzięcia, której wyniki zarówno w części opisowej, jak i w części graficznej sporządzonej na mapie w skali 1:1000, stanowiły załączniki do decyzji.

Kwestionując zasadność podjętego rozstrzygnięcia w zakresie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla części planowanego przedsięwzięcia – przebudowy i nadbudowy istniejącego budynku biurowo-usługowo-magazynowego oraz w części dotyczącej nowoprojektowanej zabudowy - budynku akademika odnośnie ustalonej w sposób odbiegający od wniosku inwestora nieprzekraczalnej linii zabudowy i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej budynku od ul. [...], spółka C. wniosła odwołanie, w którym zarzucała naruszenie:

- art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez odmowę ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia polegającego na przebudowie i nadbudowie istniejącego na terenie budynku, pomimo spełnienia przesłanek wynikających z powołanego przepisu;

- art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w zw. z § 7 ust. 1, ust. 2 i ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164 poz. 1588) - dalej rozporządzenie, poprzez ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu i attyki od strony ul. [...] na poziomie niższym, niż wskazany w koncepcji zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości, pomimo wskazanego charakteru przedsięwzięcia;

- § 4 ust. 1 rozporządzenia poprzez określenie nieprzekraczalnej linii zabudowy w sposób sprzeczny z wynikami sporządzonej analizy urbanistycznej;

- art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, w tym niewłaściwą weryfikację istniejącej zabudowy na nieruchomościach sąsiednich w stosunku do planowanej zabudowy oraz jej charakteru.

Z uwagi na powyższe spółka wniosła o uchylenie kwestionowanej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Uzasadniając podniesione zarzuty, odnośnie negatywnego rozpatrzenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie i nadbudowie istniejącego na działce nr ew. [...] budynku, spółka wskazywała na istniejący w granicach obszaru analizowanego (róg ul. [...] i ul. [...]) budynek o zdecydowanie większej wysokości niż budynek istniejący na działce inwestora, który w jej ocenie winien stanowić punkt odniesienia dla parametrów planowanej inwestycji obejmującej zarówno przebudowę i nadbudowę istniejącego budynku oraz budowę budynku nowoprojektowanego. Co więcej, zarówno budynek zlokalizowany przy ul. [...], jak i planowane przez inwestora przedsięwzięcie, pod kątem wskazanych we wniosku wysokości nawiązują do istniejącej wysokościowej zabudowy zlokalizowanej wzdłuż ul. [...]. Natomiast, co do zarzutu nieprawidłowego ustalenia linii zabudowy dla inwestycji spółka podniosła, iż wobec możliwości ustalenia tego parametru względem istniejącej linii zabudowy nieruchomości sąsiednich, przyjęcie jako punktu odniesienia linii zabudowy istniejącego na terenie planowanej inwestycji budynku było całkowicie bezpodstawne.

Wskazaną na wstępie decyzją z dnia 4 maja 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając w pierwszej kolejności podniosło, iż wobec braku aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania terenu, na którym inwestor planuje realizację przedmiotowej inwestycji, niezbędnym było, stosownie do treści art. 59 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Dalej organ odwoławczy wskazał, iż w niniejszej sprawie celem oceny spełnienia warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., wokół terenu planowanej inwestycji wyznaczono obszar analizowany, w odległości 309 m, stanowiącej trzykrotność szerokości frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy (części działki przylegającej do ul. [...], o szerokości 103 m). W wyniku przeprowadzonej analizy urbanistycznej wyznaczonego obszaru ustalono, że występuje na nim zabudowa przemysłowa (w tym składowa), usługowa, handlowa oraz zabudowa mieszkaniowa jedno i wielorodzinna. Tym samym planowane przez inwestora przedsięwzięcie o charakterze biurowo-usługowo-magazynowym oraz mieszkaniowym (akademik) stanowi kontynuację istniejącej zabudowy pod względem funkcji. Jednakże, jak wskazano w decyzji organu I instancji parametry zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich pozwalają na ustalenie warunków zabudowy jedynie dla części inwestycji opisanej we wniosku spółki, to jest dla nowoprojektowanego domu studenckiego (akademika). Jak wynika bowiem z załączonej do kwestionowanej decyzji analizy urbanistycznej, istniejący na działce o nr ew. [...] budynek biurowo-usługowo-magazynowy, który inwestor zgodnie z wnioskiem zamierza nadbudować, jest najwyższym obiektem zlokalizowanym przy ul. [...]. Wysokość krawędzi elewacji frontowej tego budynku wynosi 19 m, natomiast wysokość krawędzi elewacji frontowych, jak i wysokości głównej kalenicy pozostałych budynków zlokalizowanych wzdłuż tej ulicy nie przekracza 11 m. Tym samym dalsza nadbudowa istniejącego budynku prowadziłaby do powstania dominaty, która w sposób istotny wpływałaby na ład przestrzenny w otoczeniu terenu inwestycji. Wobec powyższego zdaniem Kolegium za prawidłowe uznać należy stanowisko organu I instancji, co do braku podstaw uwzględnienia wniosku inwestora w tym zakresie.

Z tych samych względów za prawidłowy zdaniem organu odwoławczego uznać należy ustalony kwestionowaną decyzją parametr wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki dla nowoprojektowanego budynku akademika, kształtujący się w przedziale od 7,5 – 19 m. W tym zakresie Kolegium wskazało, iż zgodnie z § 7 rozporządzenia parametr ten wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich, przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust.3). Dopuszczalne jest wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia (ust. 4). W sprawie przedmiotowy parametr został ustalony na podstawie § 7 ust 4 rozporządzenia, w ten sposób, że dolna granica tego parametru stanowi średnią wysokości budynków występujących w obszarze analizowanym, natomiast górna granica nawiązuje do wysokości istniejącej na terenie planowanej inwestycji zabudowy.

Przy czym bez wpływu na powyższe pozostaje zdaniem organu odwoławczego podnoszona przez spółkę argumentacja, co do istnienia w granicach obszaru analizowanego innych, znacznie wyższych, które mogłyby stanowić punkt odniesienia zarówno dla nowoprojektowanej zabudowy, jak i dla istniejącego budynku, który inwestor zamierzał nadbudować. W tym zakresie Kolegium wskazało, iż budynek usługowy zlokalizowany przy ul. [...] (o wysokości głównej kalenicy 28 m) pozostaje w znacznym oddaleniu od terenu planowanej inwestycji i jest usytuowany na skrzyżowaniu ul. [...] z ul. [...]. Natomiast powoływane przez spółkę wielorodzinne budynki mieszkalne o wysokości 33 m zlokalizowane są po przeciwnej stronie ul. [...], w wyraźnym oddaleniu od tej ulicy. Co więcej, przedstawiony przez inwestora projekt sposobu zagospodarowania działki objętej wnioskiem wskazuje, iż część nowoprojektowanego budynku akademika byłby znacznie zbliżony do ul. [...], w przeciwieństwie do znajdujących się po przeciwnej stronie ulicy budynków wielorodzinnych, a nadto odbiegałby od istniejących budynków bezpośredni sąsiadujących z terenem inwestycji, od strony ul. [...]. Tym samym zdaniem Kolegium uwzględnienie parametrów wnioskowanych przez spółkę wpłynęłoby negatywnie na odbiór wizualny w otoczeniu terenu inwestycji, uniemożliwiając zachowanie ładu przestrzennego.

Z uwagi na powyższe, zarzuty odwołania dotyczące naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 5a w zw. z § 7 ust. 1, ust. 2 i ust. 4 rozporządzenia z 2003 r. organ odwoławczy uznał za niezasadne.

Za nieuzasadniony Kolegium uznało także zarzut odwołania odnoszący się do wadliwego ustalenia linii zabudowy dla nowoprojektowanego budynku akademika. W tym zakresie odwołując się do § 4 rozporządzenia organ odwoławczy wskazał, iż obowiązującą linię zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). Jeżeli linia zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię zabudowy ustala się jako kontynuacje linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 3). Dopuszcza się inne wyznaczenie linii zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia (ust. 4). Kolegium podniosło, iż wyniki przeprowadzonej na potrzeby niniejszego postępowania analizy urbanistycznej wskazują, że istniejąca po stronie planowanej inwestycji lina zabudowy wyznaczona jest przez istniejące budynki przy ul. [...] i ul. [...] i znajduje się w odległości około 7 m od granicy z działką drogową. Natomiast linia wyznaczona przez budynki zlokalizowane przy ul. [...] znajduje się w odległości około 4 m od granicy z działką drogową. Jednakże mając na uwadze fakt, iż istniejący na działce nr ew. [...] budynek handlowo-usługowo -magazynowy dominuje nad pozostałą zabudową zlokalizowana przy ul. [...], to usytuowanie budynku nowoprojektowanego bliżej granicy z działka drogową pogłębi istniejąca dominacje w stosunku do pozostałej zabudowy. Tym samym w sprawie uzasadnione było zastosowanie odstępstwa, na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia i wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy dla nowoprojektowanego budynku akademika na przedłużeniu istniejącego na terenie budynku, co w ocenie Kolegium nie naruszy wizualnie ładu przestrzennego w otoczeniu terenu inwestycji.

Reasumując organ odwoławczy stwierdził, iż w rozpatrywanej sprawie dokonano wnikliwej i wszechstronnej oceny obszaru analizowanego, zgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu z 2003 r., w wyniku której ustalono cechy zabudowy w otoczeniu terenu inwestycji, w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących projektowanej zabudowy, w szczególności w zakresie jej cech, gabarytów i parametrów.

Niezależnie od powyższego Kolegium wskazało, iż mając na uwadze wiążący organy administracji publicznej charakter treści wniosku o ustalenie warunków zabudowy, stanowisko spółki zawarte w piśmie z dnia 3 stycznia 2022 r., jak również rozbieżność parametrów planowanej inwestycji wskazanych we wniosku spółki, a parametrów określonych w kwestionowanej decyzji, może prowadzić do wniosku, iż rozstrzygnięciem o odmowie ustalenia warunków zabudowy winno zostać objęte całe zamierzenie inwestycyjne określone we wniosku z dnia 10 maja 2021 r. Jednakże na przeszkodzie wydania tego rodzaju rozstrzygnięcia stoi przepis art. 139 k.p.a., który uniemożliwia wydanie decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, w sytuacji gdy kwestionowana decyzja nie narusza rażąco prawa bądź też interesu społecznego.

W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi spółka C. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji ponowiła zarzuty, co do naruszenia art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez odmowę ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia polegającego na przebudowie i nadbudowie istniejącego na terenie budynku, pomimo spełnienia przesłanek wynikających z powołanego przepisu; art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w zw. z § 7 ust. 1, ust. 2 i ust. 4 rozporządzenia poprzez ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu i attyki od strony ul. [...] na poziomie niższym, niż wskazany w koncepcji zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości, pomimo wskazanego charakteru przedsięwzięcia; oraz § 4 ust. 1 rozporządzenia poprzez określenie nieprzekraczalnej linii zabudowy w sposób sprzeczny z wynikami sporządzonej analizy urbanistycznej. Dodatkowo spółka podniosła zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, wydanej w jej ocenie z naruszeniem przepisów prawa.

Spółka wskazała, iż w jej ocenie wyznaczona przez organy nieprzekraczalna linia zabudowy, stanowiąca przedłużenie linii zabudowy wyznaczonej przez istniejący na działce nr ew. [...] budynek, w odległości 22 m od granicy z działką drogową nie znajduje jakiegokolwiek uzasadnienia. Podkreśliła, iż procedujące w sprawie organy administracji pominęły okoliczność, iż na terenie planowanej inwestycji znajduje się budynek portierni zlokalizowany w granicy z działką drogową, a ponadto w miejscu planowanego przez spółkę budynku akademika, aktualnie istnieje parterowy budynek usługowy, który jest zlokalizowany w odległości około 5 m od granicy z ta działką. Co więcej istniejąca zabudowa na działkach sąsiednich względem terenu inwestycji jest zlokalizowana w odległości od granic z działką drogową w przedziale od 4 do około 7 m. Tym samym mając na uwadze brzmienie § 4 rozporządzenia wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy dla nowoprojektowanego budynku winno mieć miejsce, co najwyżej najdalej ok. 7 m od granicy terenu inwestycji z działką drogową. Natomiast, co do zarzutów odnoszących się do wadliwego zdaniem spółki rozstrzygnięcia w zakresie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na przebudowie i nadbudowie istniejącego na terenie inwestycji budynku biurowo-usługowo-magazynowego oraz wadliwego ustalenia parametru wysokości nowoprojektowanego budynku akademika, skarżąca wskazała, iż uniemożliwienie jej realizacji planowanej inwestycji, zgodnie ze złożonym wnioskiem pozostaje nieadekwatne do charakteru zamierzenia budowlanego. Ponadto nie koresponduje z istniejącymi w granicach obszaru analizowanego znacznie wyższymi budynkami, niż istniejący na działce nr ew. [...], które to budynki winny stanowić punkt odniesienia dla ustalenia warunków zabudowy na wniosek skarżącej. W ocenie skarżącej użyte w rozporządzeniu z 2003 r. pojęcie działki sąsiedniej winno być szeroko interpretowane, a co za tym idzie brak jest jakichkolwiek przeszkód do tego, aby ustalić warunki zabudowy dla całego zamierzenia inwestycyjnego spółki odwołując się do nieruchomości położonych w oddaleniu od terenu planowanej inwestycji, po drugiej stronie ulicy [...], a objętych granicami wyznaczonego w sprawie obszaru analizowanego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wnosiło o jej oddalenie argumentując, jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wskazać należy, że skarga Przedsiębiorstwa Usługowo-Handlowego C. S.A. z siedzibą w Ł. została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842) – dalej: ustawa covidowa. W związku ze zmianą art. 15 zzs4 tej ustawy wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1090), która weszła w życie 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Na tle powołanego przepisu w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, iż "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19 (...). Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). (...) Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego" (zob. uchwała NSA z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu o rozprawie zdalnej z dnia 3 sierpnia 2022 r., jednakże rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można było przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na fakt, iż pomimo stosownego wezwania, w zakreślonym terminie nie wszystkie strony postępowania złożyły oświadczenia, co do posiadania możliwości technicznych w zakresie uczestniczenia w tej rozprawie. Powyższe skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie wskazanego przepisu, o czym strony zostały zawiadomione w drodze zarządzenia z dnia 13 września 2022 r.

Nie ulega przy tym wątpliwości, że wymagany przywołaną wyżej uchwałą NSA standard ochrony praw stron w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym powyżej zarządzeniem strony zostały powiadomione o skierowaniu spraw na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r. poz. 329) - dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także w przypadku zaistnienia przesłanek do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi, podlega ona oddaleniu odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Dokonując kontroli sądowoadministracyjnej w tak zakreślonym zakresie Sąd stwierdził, iż zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z istotnym naruszeniem prawa, co obligowało Sąd do ich wyeliminowania z obrotu prawnego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a.

Jak już wcześniej wskazano przedmiotem skargi spółka C. uczyniła decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 4 maja 2022 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 21 lutego 2022 r. orzekającą o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie i nadbudowie istniejącego budynku biurowo-usługowego i magazynowego, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. [...], działka o nr ew. [...], obręb [...]; oraz o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu studenckiego (akademika) oraz budowie urządzeń budowlanych, przewidzianej do realizacji na wyżej wskazanej działce o nr ew. [...].

Podstawę materialnoprawną kwestionowanego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.)- dalej: u.p.z.p., w brzmieniu obowiązującym do dnia 2 stycznia 2022 r. Wskazać bowiem należy, iż z dniem 3 stycznia 2022 r. weszła w życie nowelizacja przepisów u.p.z.p dokonana ustawą z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r. poz. 1986), której przepis art. 4 stanowi, iż do spraw ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu dotychczasowym.

Przedmiotowy wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji został złożony przez spółkę w dniu 10 maja 2021 r., a co za tym idzie w sprawie zastosowanie znajdują przepisy w brzmieniu obowiązującym przed dokonaną nowelizacją.

W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że stosownie do art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.

Jak wynika z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (ust. 2). Konstrukcja art. 4 u.p.z.p. wskazuje, że ustalanie sposobu zagospodarowania terenu w drodze decyzji o warunkach zabudowy następuje wyjątkowo, gdyż zasadą winno być ustalanie zagospodarowania terenu w drodze uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

W rozpoznawanej sprawie bezspornym pozostaje, że objęta zaskarżoną decyzją inwestycja położna jest na terenie, na którym brak jest aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tym samym stosownie do powołanego wyżej art. 59 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie, na wniosek spółki, warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji wymagało wydania decyzji administracyjnej podjętej na podstawie art. 61 u.p.z.p.

Stosownie do treści art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie, o której mowa w art. 5, albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.).

W myśl art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2. teren ma dostęp do drogi publicznej; 3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6. zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Warunki, zgodnie z którymi określa się cechy nowej zabudowy zostały zdefiniowane w wydanym na podstawie art. 61 ust. 6 u.p.z.p. rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588) – dalej: rozporządzenie, w brzmieniu obowiązującym do dnia 2 stycznia 2022 r. Zgodnie bowiem z § 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2021 r. poz. 2399) do spraw ustalenia warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe.

Stosownie do treści § 3 ust. 1 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia). Przy czym przez front działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (§ 2 pkt 5 rozporządzenia). Wskazać także należy, że przepis art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. wymaga, by była to kopia mapy zasadniczej, lub w przypadku jej braku, kopia mapy katastralnej, przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmująca teren, którego wniosek dotyczy, i obszar, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000. Analiza urbanistyczno-architektoniczna stanowi główny dowód w sprawie i pełni kluczową rolę w określaniu wymaganych parametrów i wskaźników.

W ocenie Sądu rozpoznającego przedmiotową skargę sporządzona na potrzeby niniejszego postępowania przez Wydział Urbanistyki i Architektury w Departamencie Planowania i Rozwoju Gospodarczego Urzędu Miasta Łodzi analiza urbanistyczna, której zarówno cześć opisowa, jak i część graficzna stanowią integralny załącznik do decyzji organu I instancji, odpowiada powyższym wymogom. Granice obszaru analizowanego wyznaczone zostały zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia, na kopii mapy zasadniczej w skali 1:000, zgodnej z wymogami określonymi w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., wokół granic działki ewidencyjnej, na której spółka planuje realizację przedmiotowej inwestycji, w odległości stanowiącej trzykrotności szerokości frontu działki objętej wnioskiem z dnia 10 maja 2021 r., to jest części działki przylegającej do ul [...], z której zgodnie z oświadczeniem wnioskodawcy odbywa się główny wjazd na działkę. W wyniku przeprowadzonej analizy urbanistycznej ustalono, że na obszarze analizowanym występuje zarówno zabudowa przemysłowa (w tym składowa), usługowa, handlowa, jak również mieszkaniowa jedno i wielorodzinna.

Wobec powyższego zasadnie uznano, że charakter planowanej przez inwestora inwestycji polegającej na budowie zespołu biurowo-usługowo-magazynowego oraz budowie domu studenckiego wraz z niezbędnymi urządzeniami budowlanymi, stanowi kontynuację zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym, co w konsekwencji pozwalało na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, w tym: linii zabudowy; wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; szerokości elewacji frontowej; wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Z akt sprawy wynika nadto, że ocena spełnienia pozostałych warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p. zawarta została w uzasadnieniu decyzji organu I instancji.

W oparciu o tak dokonane ustalenia faktyczne, za prawidłowe w ocenie Sądu uznać należało zaskarżone rozstrzygnięcie w części dotyczącej odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie i rozbudowie, zgodnie z wnioskiem spółki, istniejącego na działce inwestora budynku biurowo- usługowego i magazynowego oraz w części dotyczącej ustalenia dla nowoprojektowanego budynku – domu studenckiego (akademika) parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki od strony ul. [...], w przedziale od 7,5 do 19 m.

Jak już wcześniej wskazano jedną z przesłanek, warunkującej możliwość ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w drodze decyzji administracyjnej jest spełnienie tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Przy czym, co należy podkreślić dla ustalenia warunków zabudowy nie jest konieczne, aby w obszarze analizowanym istniał obiekt, który wszystkimi swoimi parametrami i funkcją odpowiadałby planowanej zabudowie, a wystarczające jest, że poszczególne parametry planowanego obiektu nawiązują do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym. Organ administracji wydając decyzję o warunkach zabudowy winien wziąć zatem pod uwagę, że powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki, nowa zabudowa, powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już istniejącej. Powyższe oznacza, że przepis art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. wprowadza zasadę uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Przy czym pojęcie działki sąsiedniej można rozumieć jako graniczącej bezpośrednio (znaczenie wąskie) lub znajdującej się w pewnym obszarze (znaczenie szerokie). Z orzecznictwa sądów administracyjnych oraz literatury wynika, że należy opowiedzieć się za nadaniem pojęciu sąsiedztwa w rozumieniu przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym znaczenia szerokiego. Tak więc działka sąsiednia to nieruchomość położona w okolicy tworzącej pewną całość urbanistyczną, którą dla każdego przypadku należy określić oddzielnie. Oczywiście nie mogą to być działki odległe, w każdym przypadku należy kierować się ratio legis art. 61 ustawy, którym jest utrzymanie ładu przestrzennego w obszarze analizowanym. Ma on na celu powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2009 r., II OSK 1945/08; www. orzeczenia.nsa.gov.pl).

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się również, iż z przepisów rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika zasada, iż parametry zabudowy objętej decyzją o warunkach zabudowy ustala się w oparciu średnie wartości występujące w obszarze analizowanym. Wyjątkowo, możliwe jest odstępstwo od tej reguły, które uzasadnione być winno wynikami sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej. Taki stan prawny nie oznacza jednak, że parametry inwestycji, dla której ustalane są warunki zabudowy, mogą być określane przez odniesienie ich zawsze do wartości najwyższych (maksymalnych) występujących w obszarze analizowanym. Fakt, iż przepisy rozporządzenia nie określają przesłanek dopuszczenia wyjątków, a jedynie wymagają, aby "wynikało to z analizy" nie oznacza bowiem dowolności. Odstępstwo od parametrów średnich winno zatem zostać uzasadnione przekonywującymi przesłankami zawartymi w sporządzonej na potrzeby danego postępowania analizie urbanistyczno-architektonicznej (por. wyroki NSA z 13 grudnia 2019 r. , II OSK 336/18; z 30 stycznia 2018 r., II OSK 1515/17; wyrok WSA w Krakowie z 14 grudnia 2009 r., II SA/Kr 1525/09; www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W rozpoznawanej sprawie z treści załączonej do akt administracyjnych analizy urbanistycznej wynika, iż wysokość znajdującej się w granicach obszaru analizowanego zabudowy przemysłowej nie przekracza 28 m (cześć budynku zlokalizowanego przy skrzyżowaniu ul. [...] z ul. [...], oddalonego od terenu planowanej inwestycji). Wysokość zabudowy wielorodzinnej mieszkaniowej, zlokalizowanej po przeciwnej stronie działki objętej wnioskiem, wzdłuż południowej strony ul. [...] nie przekracza 33 m. Średnia wysokość zabudowy w obszarze analizowanym wynosi natomiast 7,5 m. Dalej jak wynika z treści sporządzonej analizy działka o nr ew. [...], na której spółka planuje realizację przedmiotowego zamierzenia jest zlokalizowana w części środkowej ul. [...], w otoczeniu działek zabudowanych budynkami o funkcji usługowej (biurowo-handlowej) oraz przemysłowej (w tym składowej), o wysokości w przedziale pomiędzy 4-19 m. Przy czym najwyższy budynek o wysokości 19 m znajduje się na działce pozostającej w dyspozycji wnioskodawcy i objęty został wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na jego przebudowie i nadbudowie, w zakresie wskazanym we wniosku.

Wobec powyższego, w ocenie Sądu zgodzić należy się ze stwierdzeniem procedujących w sprawie organów obu instancji, iż uwzględnienie wniosku skarżącej spółki w powyższym zakresie, a w konsekwencji dalsza nadbudowa istniejącego budynku biurowo-usługowo-magazynowego, prowadziłaby do powstania dominaty, która w sposób istotny wpływałaby na ład przestrzenny w otoczeniu terenu inwestycji. Powyższe stwierdzenie prowadzi zatem do wniosku, iż w sprawie nie została spełniona przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., co uzasadnia negatywne rozpatrzenie żądania spółki w zakresie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie i nadbudowie istniejącego budynku biurowo-usługowego i magazynowego, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. [...], działka o nr ew. [...], obręb [...]. Jednocześnie brak spełnienia powyższej przesłanki zwalniał organy z obowiązku przeprowadzenia oceny, co do spełnienia pozostałych przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 2-6 u.p.z.p. odnośnie tej części inwestycji.

Z powyżej wskazanymi ustaleniami koresponduje określony zaskarżoną decyzją parametr wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki dla nowoprojektowanego budynku akademika.

Zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (ust. 2). Stosownie zaś do treści ust. 3 analizowanego przepisu jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Ponadto jak wynika z § 7 ust. 4 rozporządzenia dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, iż przedmiotowy parametr ustalony został w drodze odstępstwa, na podstawie § 7 ust. 4 rozporządzenia, gdzie jego dolna granica odpowiada średniej wysokości budynków zlokalizowanych w obszarze analizowanym, natomiast wartość maksymalna, górna granica nawiązuje do wysokości istniejącego na terenie planowanej inwestycji budynku biurowo-usługowo-magazynowego. W ocenie Sądu zastosowane przez organy odstępstwo znajduje wyczerpujące uzasadnienie w sporządzonej na potrzeby niniejszego postępowania analizie urbanistycznej oraz w treści uzasadnień wydanych w sprawie rozstrzygnięć organów obu instancji.

Jednocześnie bez wpływu na powyższe pozostają podnoszone przez skarżącą argumenty, co do istnienia w obszarze analizowanym innych, znacznie wyższych, które mogłyby stanowić punkt odniesienia zarówno dla nowoprojektowanej zabudowy, jak i dla istniejącego budynku, który inwestor zamierzał nadbudować. Jak słusznie bowiem wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi budynek usługowy zlokalizowany przy ul. [...] (o wysokości głównej kalenicy 28 m) pozostaje w znacznym oddaleniu od terenu planowanej inwestycji i jest usytuowany na skrzyżowaniu ul. [...] z ul. [...]. Tymczasem teren planowanej inwestycji jest położony w środkowej części ul. [...] i tym samym pod względem przestrzennym oddziaływać będzie właśnie na zabudowę przy tej ulicy. Natomiast powoływane przez spółkę wielorodzinne budynki mieszkalne o wysokości 33 m zlokalizowane są po przeciwnej stronie ul. [...] i oddzielone od tej ulicy systemem dróg wewnętrznych, parkingami, garażami oraz terenami zielonymi. Ponadto przedstawiony przez inwestora projekt sposobu zagospodarowania terenu inwestycji prowadzi do wniosku, iż nowoprojektowany budynek akademika jest przewidziany do realizacji od strony zachodniej oraz południowej (przebiegającej wzdłuż ul. [...]) względem granicy działki ew. nr [...]. Lokalizacja projektowanego budynku względem ul. [...] byłaby odmienna od lokalizacji wskazanych wyżej wielorodzinnych budynków mieszkalnych, z uwagi na znaczne zbliżenie budynku do tej ulicy. Co więcej gabaryty nowoprojektowanego budynku, w tym jego wysokość znacząco odbiegałyby od istniejących budynków w bezpośrednim sąsiedztwie działki objętej wnioskiem, od strony ul. [...], których maksymalna wysokość nie przekracza 8 m.

Wobec powyższego zarzuty skargi, co do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz art. 61 ust. 5a w zw. z § 7 ust. 1, ust. 2 i ust. 4 rozporządzenia uznać należało za nieuzasadnione.

Za uzasadniony Sąd uznał natomiast zarzut skargi, co do nieprawidłowego wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy dla nowoprojektowanego budynku domu studenckiego.

W tym zakresie wskazać należy, iż zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (ust. 2). Natomiast jak wynika z ust. 3 analizowanego przepisu, jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Ponadto stosownie do treści § 4 ust. 4 rozporządzenia dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

Mając na uwadze przedstawione wcześniej stanowisko, co do zasad ustalania parametrów nowej zabudowy w oparciu o przepisy rozporządzenia z 2003 r., jak również treść § 4 rozporządzenia stwierdzić należy, że co do zasady linie zabudowy wyznacza się zgodnie z ust. 1, jako kontynuację linii zabudowy istniejącej na działkach sąsiadujących, z uwzględnieniem treści ust. 2-3 przywołanego przepisu. Odmienne wyznaczenie linii zabudowy, w oparciu o odstępstwo wynikające z § 4 ust. 4 rozporządzenia możliwe jest jedynie w sytuacji, gdy wynika to z treści sporządzonej analizy architektoniczno-urbanistycznej i jednocześnie brak jest obiektywnych możliwości wyznaczenia tej linii na podstawie § 4 ust. 1-3 rozporządzenia.

W niniejszej sprawie, wyniki przeprowadzonej analizy urbanistycznej wskazują, że istniejąca po stronie planowanej inwestycji lina zabudowy wyznaczona jest przez istniejące budynki przy ul. [...] i ul. [...] (znajdujące się po prawej stronie działki nr ew. [...] względem ul. [...]) i przebiega się w odległości około 7 m od granicy z działką drogową. Natomiast linia wyznaczona przez budynki zlokalizowane przy ul. [...] (znajdujące się po lewej stronie działki nr ew. [...] względem ul. [...]) przebiega w odległości około 4 m od granicy z działką drogową. Tym samym w ocenie Sądu możliwym było wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy dla nowoprojektowanego budynku akademika w oparciu o przepis § 4 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia z 2003 r. , w odległości 7 m od granicy z działką drogową, zgodnie z wnioskiem skarżącej spółki. Co więcej, jak wynika z treści sporządzonej analizy urbanistycznej, przedstawiona w tym zakresie koncepcja spółki jest zgodna z linią zabudowy wyznaczoną przez istniejącą zabudowę na działkach przy ul. [...] i ul. [...]. Uznać zatem należy, iż powyższe okoliczności czyniły zbędnym poszukiwanie innego sposobu wyznaczenia tej linii dla nowoprojektowanego budynku akademika. Jednocześnie zdaniem Sądu podnoszona przez organy argumentacja co do miejsca usytuowania istniejącego na objętej wnioskiem skarżącej działce budynku handlowo-usługowo-magazynowego i jego dominującego charakteru nad pozostałą zabudową zlokalizowaną przy ul. [...], jak również wynikających z powyższego działań organów nakierowanych na zachowanie wizualnego ładu przestrzennego w otoczeniu terenu inwestycji poprzez wyznaczenie linii zabudowy dla nowoprojektowanego budynku stanowiącej przedłużenie linii istniejącego na terenie planowanej inwestycji budynku, nie stanowi wystarczającego uzasadnienia dla zastosowanego w tym zakresie odstępstwa, w oparciu o przepis § 4 ust. 4 rozporządzenia. Wskazać bowiem należy, iż ustalając warunki zabudowy dla inwestycji, w tym wyznaczając linie zabudowy dla planowanej inwestycji, organy nie mogą niejako automatycznie przyjmować prymatu ładu przestrzennego nad prawem własności. W ocenie Sądu wyznaczenie linii zabudowy względem linii zabudowy wyznaczonej przez istniejącą zabudowę na działkach sąsiednich przy ul. [...] i ul. [...], w sposób zgodny z oczekiwaniami skarżącej spółki, nie zniweluje dominującego charakteru zabudowy istniejącej i planowanej do realizacji na działce ew. nr [...] i pozwoli wnioskodawcy na większą swobodę w zakresie zagospodarowania terenu, do którego posiada tytuł prawny.

Natomiast, co do stwierdzonych przez Sąd naruszeń prawa procesowego wskazać należy, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymując w mocy zakwestionowaną odwołaniem decyzję organu I instancji ograniczyło się jedynie do oceny zasadności odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie i rozbudowie istniejącego budynku biurowo-usługowo-handlowego oraz ustalonych dla nowoprojektowanego budynku akademika parametrów: wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki i wyznaczonej linii zabudowy. Tym samym ograniczyło się jedynie do oceny kwestii objętych zarzutami zawartymi we wniesionym przez spółkę odwołaniu. Nie dokonało natomiast jakiejkolwiek oceny, co do prawidłowości ustalonych dla nowoprojektowanej inwestycji kwestionowaną decyzją, pozostałych parametrów odnoszących się do wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; szerokości elewacji frontowej; geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych, jak również co do łącznego spełnienia pozostałych przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., warunkujących możliwość ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji w drodze decyzji administracyjnej.

Powyższe w ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą skargę stanowiło zarówno naruszenie wynikającej z art. 11 k.p.a. zasady przekonywania, jak i ściśle z nią powiązanej zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 15 k.p.a. Zgodnie z tą drugą zasadą rolą organu odwoławczego jest ponowne merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy już uprzednio rozstrzygniętej decyzją organu pierwszej instancji, a nie wyłącznie przeprowadzenie kontroli zasadności argumentów podniesionych w środku zaskarżenia od tej decyzji. Przy czym podkreślenia wymaga, że niewystarczające dla wypełnienia tego obowiązku jest przytoczenie przez organ odwoławczy uzasadnienia decyzji organu I instancji, bez dokonania własnych w tym zakresie ocen czy analiz. Zachowanie zasady dwuinstancyjności wymaga więc nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez dwa właściwe w sprawie organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy. Niezrealizowanie obowiązku w tym zakresie powoduje uchybienie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

Stwierdzone w powyższym zakresie naruszenia uniemożliwiają przeprowadzenie przez Sąd oceny, co do poprawności pozostałych elementów i parametrów zawartych w podjętej w sprawie decyzji organu I instancji, ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu studenckiego (akademika) oraz budowie urządzeń budowlanych, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. [...], działka o nr ew. [...], obręb [...].

Odnosząc się natomiast do wskazanej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji argumentacji, co do ewentualnej konieczności odmownego rozpatrzenia wniosku skarżącej spółki także w zakresie ustalenia warunków zabudowy dla nowoprojektowanego budynku akademika, z uwagi na wiążący dla organów charakter wniosku o ustalenie warunków zabudowy wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 134 § 2 p.p.s.a. sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie miała miejsca.

Rozpatrując ponownie wniosek skarżącej spółki organy administracji będą zobligowane do uwzględnienia stanowiska Sądu wyrażonego w uzasadnieniu niniejszego wyroku, w szczególności, co do wynikających z § 4 rozporządzenia z 2003 r. zasad wyznaczania linii zabudowy i możliwości wyznaczenia tej linii dla nowoprojektowanego budynku akademika względem linii zabudowy wyznaczonej przez istniejące budynki na działkach sąsiednich, jak również co do ciążących na organach administracji obowiązkach wynikających z przepisów prawa procesowego.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W przedmiocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.

is