Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 299/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2021-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 995
law: Ustawa z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.) Sędzia WSA Beata Kozicka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 lutego 2021 r. sprawy ze skargi K. J. Prezesa Zarządu A Sp. z o.o. w [...] na zarządzenie pokontrolne Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Opolu z dnia 2 września 2020 r., nr [...] w przedmiocie nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez K. J. Prezesa Zarządu A Sp. z o.o. w [...] (zwanego dalej też: skarżącym) jest zarządzenie pokontrolne Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Opolu (zwanego dalej też w skrócie: OWIOŚ lub organem) z dnia 2 września 2020 r., nr [...], wydane w przedmiocie nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska.

Skarga została wniesiona w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

W dniach od 27 lipca do 20 sierpnia 2020 r. OWIOŚ przeprowadził kontrolę w A Sp. z o.o. w [...] (zwanej dalej też: Spółką), w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska w związku z działalnością prowadzoną przez Spółkę z wykorzystaniem urządzeń i instalacji w obiekcie przy ul. [...] w [...]. W wyniku kontroli ustalono m.in., że działalność Spółki prowadzona we wskazanej lokalizacji, na działce nr a, polega na czyszczeniu elementów konstrukcji stalowych i budowlanych, co w 90% odbywa się poza siedzibą Spółki, a 10 % w hali. Obróbka metali dokonywana jest metodą strumieniowo-ścierną. W trakcie kontroli zostały przeprowadzone pomiary poziomu hałasu przenikającego do środowiska przy najbliższej zabudowie mieszkaniowej przy ul. [...] związanego z pracą maszyn i rządzeń.

Wyniki kontroli zostały utrwalone w protokole z dnia 20 sierpnia 2020 r., nr [...], który został podpisany przez przedstawiciela kontrolowanej Spółki i w którym wskazano naruszenia związane z prowadzoną działalnością, w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska przed hałasem oraz w zakresie gospodarowania odpadami. Naruszenia polegały na: przekroczeniu dopuszczalnych standardów akustycznych, braku prowadzenia ewidencji wytwarzania odpadów oraz braku sporządzenia zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilości odpadów oraz o sposobach gospodarowania nimi.

Następnie, działając na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2020 r. poz. 995) zwanej dalej ustawą oraz na podstawie ustaleń z kontroli, OWIOŚ wydał zarządzenie pokontrolne z dnia 3 grudnia 2018 r., nr [...], skierowane do skarżącego, w którym kolejno zarządził:

1. Bezzwłocznie podjąć działania organizacyjne lub techniczne zmierzające do ograniczenia emisji hałasu na najbliższych terenach podlegających ochronie akustycznej, powodowanego przez instalację i urządzenia na terenie Obiektu w [...] przy ul. [...] oraz przedłożyć na adres Inspektoratu wyniki pomiarów poziomu hałasu emitowanego do środowiska po wykonaniu działań potwierdzających dotrzymywanie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2014 r., poz. 112).

2. Prowadzić na bieżąco ewidencję odpadów zgodnie ze stanem rzeczywistym.

3. Przedkładać na bieżąco właściwemu organowi w ustawowym terminie zbiorcze zestawienie danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku lub unieszkodliwiania tych odpadów.

Jednocześnie organ wyznaczył na dzień 30 października 2020 r. termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń.

W uzasadnieniu organ wskazał, że podczas kontroli pracownicy akredytowanego Centralnego Laboratorium Badawczego - Oddział w Opolu Głównego Inspektoratu Ochrony Środowiska w Warszawie przeprowadzili pomiary poziomu hałasu emitowanego do środowiska z instalacji Spółki. Pomiary te wykazały przekroczenie o 19,5 dB (A) dopuszczalnych standardów akustycznych w porze dziennej na granicy terenu chronionego przy ul. [...] w [...], w odniesieniu do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2014 r., poz. 112). Tymczasem z art. 112 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2020 r., poz. 1219 z późn. zm.) zwanej dalej p.o.ś., obowiązek ochrony środowiska przed hałasem polega na zapewnieniu jak najlepszego stanu akustycznego środowiska, w szczególności poprzez: utrzymanie poziomu hałasu poniżej dopuszczalnego lub co najmniej na tym poziomie oraz zmniejszanie poziomu hałasu, o co najmniej do dopuszczalnego, gdy nie jest on dotrzymywany. Ustalono ponadto, że kontrolowany podmiot nie prowadzi pełnej, wymaganej ewidencji odpadów zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 25 kwietnia 2019 r. w sprawie wzorów dokumentów stosowanych na potrzeby ewidencji odpadów (Dz. U. z 2019 r. poz. 819), w związku z czym naruszył art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2020 r., poz. 797 z późn. zm.), jak również nie sporządził oraz nie przedłożył zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania tych odpadów za rok 2018, czym naruszył art. 76 ustawy o odpadach.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skarżący zarzucił powyższemu zarządzeniu pokontrolnemu naruszenie art. 115 w zw. z art. 114 ust. 2 w zw. z art. 113 ust. 2 pkt 1 p.o.ś., poprzez ich niezastosowanie i dowolne przyjęcie, że nieruchomość położona przy ul. [...] w [...] (działka o numerze b) stanowi zabudowę jednorodzinną, podczas gdy oceny, czy teren należy do rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 p.o.ś., dokonuje się na podstawie faktycznego zagospodarowania i wykorzystywania tego i sąsiednich terenów - z uwzględnieniem zasady, iż w przypadku gdy w sąsiedztwie podlegającego ocenie terenu znajdują się różne rodzaje terenów, należy poprzez odpowiednie stosowanie art. 114 ust. 2 p.o.ś., stosować zasadę klasyfikacji terenu do terenów podlegających ochronie akustycznej, w oparciu o ustalenie jakiego rodzaju tereny w sąsiedztwie tego terenu mają charakter przeważający.

Dalej wywiódł, że wskazane naruszenie w konsekwencji doprowadziło do naruszenia:

- treści załącznika (tabela 1, poz. 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r., w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, poprzez ich błędne zastosowanie podczas, gdy po przeprowadzeniu prawidłowej klasyfikacji terenu (działka b), w myśl przepisów art. 115 p.o.ś., organ winien dojść do wniosku, że przeważający charakter terenów sąsiadujących z ww. działką stanowią tereny inne niż zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna;

- art. 114 ust. 3 p.o.ś. poprzez jego niezastosowanie pomimo faktu, że działka nr b, na której faktycznie znajduje się zabudowa mieszkaniowa sąsiadująca m.in. z terenami przeznaczonymi do działalności produkcyjnej, składowania i magazynowania, a co za tym idzie ochrona przed hałasem, winna polegać na stosowaniu rozwiązań technicznych zapewniających właściwe warunki akustyczne w budynkach;

- art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na wydaniu zaskarżonego zarządzenia pomimo, że nie znajduje ono oparcia w ustaleniach poczynionych w trakcie kontroli.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący wniósł o:

- uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego zarządzenia w części, tj. co do pkt 1;

- zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych;

- wstrzymanie wykonania kwestionowanego zarządzenia w zaskarżonej części;

- dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z pisma z dnia 14 lipca 2020 r., na okoliczność jego treści.

Wskazując, że zaskarżone zarządzenie jest aktem podlegającym kontroli sądowoadministracyjnej na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. wywodził, że wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oceny, czy dany teren w ogóle należy do rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 p.o.ś. (terenów ochrony akustycznej), dokonuje się na podstawie faktycznego zagospodarowania i wykorzystywania tego i sąsiednich terenów. Stosownie do tego podniósł, że organ błędnie przyjął, iż należy badać przeznaczenie terenów sąsiadujących z zakładem (terenem emitującym hałas), a nie przeznaczenie terenów sąsiadujących z terenem położnym przy ul. [...] (działką b). W konsekwencji w sposób nieprawidłowy ustalił obszar terenu analizowanego, nie dokonując samodzielnie próby klasyfikacji działki b. Skarżący wskazał, że w przypadku, gdy w sąsiedztwie podlegającego ocenie terenu znajdują się różne rodzaje terenów (w niniejszej sprawie są to tereny rolne, tereny zabudowy produkcyjnej, składów i magazynów, linia kolejowa i zabudowa jednorodzinna), przez odpowiednie stosowanie art. 114 ust. 2 p.o.ś., winno się ustalić jakiego rodzaju tereny w sąsiedztwie mają charakter przeważający. Tymczasem, organ nie zastosował tego przepisu, zignorował regułę wynikającą z prawidłowej wykładni art. 115 p.o.ś. i błędnie przyjął, że w niniejszej sprawie będą miały zastosowanie wartości dopuszczalnych poziomów hałasu wskazane w załączniku rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. Teren działki b powinien zostać zakwalifikowana jako dopuszczający prowadzenie działalności emitującej hałas, a sposobem ochrony mieszkańców w takim wypadku powinno być stosowanie środków ochrony wymienionych w art. 114 ust. 3 p.o.ś. W zakresie naruszenia art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska skarżący wywodził z kolei, że w myśl art. 115 p.o.ś. organ nie dokonał samodzielnie czynności związanych z klasyfikacją terenu jako należącego do terenów objętych ochroną akustyczną lub też nie. Stanowisko Urząd Miasta i Gminy w [...], co do faktycznego zagospodarowania i wykorzystania terenu (pismo z 14 lipca 2020 r.), jest z kolei błędne i nie posiada charakteru wiążącego. Co najwyżej może być brane pod uwagę tak jak każdy inny dowód. Dane zawarte w protokole kontroli lub zarządzeniu nie pozwalają na weryfikację toku myślowego kontrolującego, a protokół kontroli i protokół z badania hałasu zawierają wiele nieścisłości i omyłek.

W odpowiedzi na skargę OWIOŚ wniósł o oddalenie skargi. Odnosząc się do zarzutów skarżącego wskazał, że:

- pomiary poziomu hałasu zostały przeprowadzone przez pracowników akredytowanego laboratorium i wykazały przekroczenie o 19,5 dB (A) dopuszczalnych standardów akustycznych w porze dziennej na granicy terenu chronionego w [...] przy ul. [...] w odniesieniu do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r.;

- w świetle art. 115a ust. 1 p.o.ś. wielkość przekroczenia dopuszczalnych standardów akustycznych na granicy terenu chronionego (zabudowy mieszkaniowej) na tym etapie postępowania nie ma znaczenia;

- od Burmistrza [...] uzyskano informację (pismo z dnia 14 lipca 2020 r.), że działki nr a,c,d obręb [...] zlokalizowane są w obszarze terenów zabudowy produkcyjnej, składów i magazynów, natomiast działka nr b to obszar zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Najbliższe tereny podlegające ochronie akustycznej to tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej zgodnie z pkt 2a tabeli 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. znajdują się bezpośrednio na działce nr b;

- zarzut niezastosowania art. 114 ust. 2 p.o.ś. jest niezrozumiały, ponieważ jeżeli teren może być zaliczony do kilku rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1, uznaje się, że dopuszczalne poziomy hałasu powinny być ustalone jak dla przeważającego rodzaju terenu w tym przypadku są to tereny działalności produkcyjnej, składowania i magazynowania , a dla takich terenów decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu nie wydaje się. W przypadku stwierdzenia przez organ ochrony środowiska (w tym przypadku Starosta [...]) na podstawie pomiarów, że poza zakładem, w wyniku jego działalności, przekroczone są dopuszczalne poziomy hałasu, na terenie chronionym tj. na terenie zabudowy mieszkaniowej, organ ten wydaje decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu zgodnie z art. 115a ust. 1 p.o.ś. przy uwzględnieniu tabeli nr 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r.;

- przepis art. 114 ust. 3 p.o.ś. nie ma w sprawie zastosowania ponieważ działka nr b w [...] przy ul. [...], została wydzielona zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] jako teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej - chronionej, co wynika z informacji Burmistrza [...] z dnia 14 lipca 2020 r. i nie jest zlokalizowana na terenach zamkniętych oraz na terenach przeznaczonych do działalności produkcyjnej , a jedynie graniczy z tymi terenami. Natomiast z informacji przesłanych przez Burmistrza [...] z dnia 3 września 2020 r. wynika, że omawiany teren należy uznać za teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, co jest zupełnie niezrozumiałe i polega na przekazywaniu niewiarygodnej i sprzecznej ze sobą informacji.

Postanowieniem z dnia 5 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Op 299/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego.

Wobec stanu epidemii Covid-19 i rygorów z tym związanych, wprowadzonych przepisami ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842) i § 1 pkt 2 zarządzenia Prezesa WSA w Opolu z dnia 30 października 2020 r., nr 17/2020 w zw. z § 3 zarządzenia Nr 39 Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego (opubl. w Biuletynie Informacji Publicznej Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu) oraz brakiem możliwości zapewnienia pewnego zabezpieczenia zdrowia stron i pracowników, zarządzeniem z dnia 14 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Op 299/20, Przewodniczący Wydziału II WSA w Opolu zarządził rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Na zasadzie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a., który w sprawie nie miał zastosowania.

Zaskarżone zarządzenie pokontrolne zostało wydane na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2020 r. poz. 995), zwanej nadal ustawą. Przepis art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy stanowi, że na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej. Zgodnie natomiast z art. 12 ust. 2 ustawy kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, mają obowiązek poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń. Zaznaczyć przy tym również trzeba, że stosownie do art. 31a ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy, niepoinformowanie w wyznaczonym terminie organu Inspekcji Ochrony Środowiska o zakresie wykonania zarządzeń pokontrolnych lub poinformowanie niezgodnie z prawdą organu Inspekcji Ochrony Środowiska o wykonaniu zarządzeń pokontrolnych stanowi wykroczenie zagrożone karze aresztu, ograniczenia wolności lub grzywny.

W orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, że zarządzenie pokontrolne jest innym aktem z zakresu administracji publicznej, dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W przypadku zaskarżenia takiego aktu, podstawę uwzględnienia skargi stanowi art. 146 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą lub odmowę wydania opinii zabezpieczającej albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się przy tym odpowiednio, a sąd może w wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa. Jeśli jednak Sąd nie stwierdzi podstaw do uwzględnienia skargi, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

W kwestii dopuszczalności skargi na zarządzenie pokontrolne, wydane na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy należy wyjaśnić, że akty lub czynności organu administracji publicznej, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., są działaniami administracji publicznej podejmowanymi w zakresie realizacji ich zadań wynikających z przepisów prawa. Mogą one mieć charakter władczy z tym, że nie są to rozstrzygnięcia władcze, gdyż wówczas miałyby charakter decyzji administracyjnych, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.

Bezspornie zarządzenie pokontrolne nie jest decyzją administracyjną, gdyż na gruncie art. 12 ust. 1 ustawy ta forma działania została wyraźnie odróżniona przez ustawodawcę od decyzji, wymienionej w pkt 2 tego przepisu. Niewątpliwie jednak władczy charakter zarządzenia przejawia się tu w obowiązku informacyjnym jego adresata wynikającym z art. 12 ust. 2 ustawy, którego zaniechanie lub nieprawidłowe wykonanie stanowi wykroczenie z art. 31a ustawy. Równocześnie należy zwrócić uwagę, że ów władczy charakter zarządzeń pokontrolnych jest ograniczony do wskazanych wyżej obowiązków informacyjnych wynikających z art. 12 ust. 2 ustawy. W szczególności zarządzenia te nie nakładają na ich adresata obowiązków administracyjnoprawnych, które mógłby być przedmiotem egzekucji administracyjnej. Obowiązek taki może ciążyć na nich na podstawie odrębnych przepisów i decyzji, ale jego samoistnym źródłem nie jest zarządzenie pokontrolne. Stąd też w orzecznictwie przyjmuje się, że zarządzenie pokontrolne jest aktem, który można określić jako akt o charakterze sygnalizacyjnym, określający ramowe kierunki postępowania względem osoby zarządzającej podmiotem korzystającym ze środowiska albo innej osoby fizycznej (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 grudnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 2272/19 i wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 30 września 2020 r., sygn. akt II SA/Go 383/20 oraz powołane tam orzecznictwo; wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu są dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zarządzenie pokontrolne, o którym mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy jest - obok decyzji administracyjnej wymienionej w pkt 2 tego przepisu i wszczęcia postępowania egzekucyjnego, którym mowa w pkt 3, jedną z kilku możliwych form działań wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska w związku ze sprawowaną kontrolą podmiotów korzystających ze środowiska (art. 2 ust. 1 ustawy). Wydawane jest w przypadku, gdy w wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdzono naruszenie prawa.

Wydanie zarządzenia pokontrolnego skutkuje powstaniem stosunku administracyjnoprawnego. Jeżeli kontrola dotyczyła działalności danej osoby fizycznej, ona sama jest adresatem zarządzenia pokontrolnego i podmiotem zawiązanym. Jeśli kontrolowana jednostka organizacyjna ma złożoną strukturę (np. wielozakładowe przedsiębiorstwo państwowe), należy uznać, że adresatem jest kierownik tej wyodrębnionej części jednostki, w której w toku kontroli stwierdzono uchybienia.

Istotą kontroli prowadzonej przez właściwy organ inspekcji ochrony środowiska jest po pierwsze - zbadanie zgodności stanu istniejącego (stanu faktycznego) ze stanem postulowanym, czyli stanem spełniającym wymogi zgodności działania z tymi przepisami i regułami, które w prawie uznane są za warunki jego poprawności, po drugie - ustalenie zakresu i przyczyn rozbieżności między tymi stanami, a wreszcie po trzecie - przekazanie wyników tego ustalenia, podmiotowi kontrolowanemu.

Jednym słowem wydanie zarządzenia pokontrolnego ma na celu przeciwdziałanie i wyeliminowanie naruszeń stwierdzonych w wyniku przeprowadzonej kontroli poprzez zobowiązanie kierownika kontrolowanego podmiotu lub osoby fizycznej do zaprzestania naruszania prawa i poinformowania o działaniach, jakie kontrolowana jednostka podjęła, aby dalsza jej działalność nie naruszała prawa (por. wyroki WSA w Opolu z dnia 25 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Op 5/08 i z dnia 31 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Op 497/18).

Podsumowując, zarządzenia pokontrolne nie nakładają na ich adresata obowiązków podlegających egzekucji administracyjnej ani innej sankcji administracyjnej, co również uzasadnia dopuszczalność formułowania ich w sposób ogólnikowy. Ich celem, oprócz sygnalizacji osobie fizycznej korzystającej ze środowiska lub osobie zarządzającej jednostką organizacyjną korzystającą ze środowiska, jest przede wszystkim dostarczenie kontrolującemu organowi informacji co do konieczności wszczęcia postępowań zmierzających np. do nałożenia kary lub zobowiązania do wykonania lub zaniechania określonych czynności. Stąd też w orzecznictwie utrwalił się pogląd, że do procedury wydawania zarządzeń pokontrolnych nie stosuje się przepisów k.p.a. (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 grudnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 2272/19).

Postępowanie w przedmiocie wydania zarządzenia pokontrolnego toczy się w oparciu o przepisy ustawy, a zatem stan faktyczny sprawy zostaje ustalony na podstawie wyników kontroli oraz protokołu kontroli, który ma odzwierciedlać przebieg kontroli na miejscu. W postępowaniu tym sąd dokonując oceny nie bada natomiast legalności ustaleń faktycznych ujętych w protokole kontroli, w tym poczynienia tych ustaleń w zgodzie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Wówczas przedmiotem kontroli nie byłoby bowiem zarządzenie pokontrolne, ale dokument w postaci protokołu kontroli.

Z uwagi na charakter aktu wydanego na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy, sądowa kontrola legalności zarządzenia pokontrolnego polega przede wszystkim na badaniu, czy kontrola została przeprowadzona przez powołany do tego organ, czy treść zarządzenia koresponduje z ustaleniami poczynionym w protokole kontroli oraz, czy treść zarządzenia pokontrolnego znajduje oparcie w powszechnie obowiązujących przepisach prawa.

Podkreślić trzeba, że dla oceny dopuszczalności i zasadności skierowanych do adresata zarządzeniem pokontrolnym zaleceń co do wyeliminowania naruszeń stwierdzonych w wyniku kontroli istotne i decydujące znaczenie ma protokół kontroli. Skoro zarządzenie, o jakim mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy, jest wydawane na podstawie ustaleń kontroli, to obowiązek zawarty w zarządzeniu pokontrolnym stanowi konsekwencję stwierdzonych w trakcie kontroli nieprawidłowości. Stąd szczególne znaczenie dla oceny legalności wydanego zarządzenia ma stwierdzenie, czy wyniki przeprowadzonej kontroli dają podstawę do uznania, że kontrolowany podmiot narusza prawo (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 31 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Op 497/18 i powołany tam wyrok NSA z dnia 21 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1876/17).

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że kontrola w Spółce zarządzanej przez skarżącego została przeprowadzona zgodnie z właściwością rzeczowa i miejscową przez organ do tego uprawniony, na podstawie właściwego upoważnienia (art. 2 ust. 1, art. 8, art. 9 ust. 1d ustawy).

Stosownie do art. 11 ust. 1 ustawy z czynności kontrolnych sporządzony został prawidłowo protokół, do którego skarżący nie wniósł żadnych umotywowanych zastrzeżeń. Z zawartego w protokole opisu charakterystyki działalności prowadzonej przez Spółkę wynika, że polega ona na czyszczeniu elementów konstrukcji stalowych i budowlanych, a obróbka metali dokonywana jest metodą strumieniowo-ścierną. W trakcie kontroli zostały przeprowadzone pomiary poziomu hałasu przenikającego do środowiska przy najbliższej zabudowie mieszkaniowej przy ul. [...] w związanego z pracą maszyn i rządzeń. W wyniku dokonanych ustaleń, na podstawie sprawozdania z przeprowadzonego pomiaru hałasu emitowanego do środowiska w związku z działalnością Spółki, stwierdzono przekroczenie dopuszczalnych standardów w odniesieniu do cyt. rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. Ustalono również, że Spółka nie prowadzi pełnej, wymaganej ewidencji odpadów, co narusza art. 66 w zw. z art. 67 i art. 70-72 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2020 r., poz. 797 z późn. zm.), jak również nie sporządziła oraz nie przedłożyła zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania tych odpadów za 2018 i 2019 r., co narusza art. 75 w zw. z art. 237 ustawy o odpadach.

Treść zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego koresponduje z ustaleniami poczynionym w protokole kontroli. Z zarządzenia jasno też wynika, jakie warunki wynikające z przepisów prawa Spółka naruszyła i w jaki sposób ma je wyeliminować. W konsekwencji Sąd stwierdził, że obowiązki określone w kontrolowanym zarządzeniu pokontrolnym znajdowały uzasadnienie w ustalonym stanie faktycznym wynikającym z protokołu kontroli oraz w przepisach prawa, a zarzuty skargi były nieuzasadnione.

Skarżący nie kwestionuje ustaleń ani treści zarządzenia w zakresie naruszeń obowiązków wynikających z ustawy o odpadach. Zarzutami skargi nie objął pkt 2 oraz pkt 3 zarządzenie i określonych w nich obowiązków. Spór dotyczy wyłącznie ustaleń co do przekroczenia dopuszczalnych standardów akustycznych i wskazanych w pkt 1 zarządzenia pokontrolnego działań dotyczących ograniczenia emisji hałasu.

Dokonując oceny Sąd wskazuje, że bezspornie obowiązek prowadzenia ewidencji wytworzonych odpadów wynika wprost z art. 66 ust. 1 ustawy o odpadach, a sporządzanie zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilości odpadów, oraz o sposobach gospodarowania nimi mieści się w realizacji obowiązku z art. 75 ustawy o odpadach. Wobec braku zarzutów skargi w tym zakresie brak jest przy tym podstaw do szerszych rozważań w tym zakresie. Stwierdzić natomiast trzeba, że działania z pkt 2 i pkt 3 zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego zostały określone prawidłowo.

Odnosząc się z kolei do zasadniczego sporu podkreślenia wymaga, że w protokole kontroli jednoznacznie ustalono, że podczas kontroli wykonany został pomiary hałasu przez Centralne Laboratorium Badawcze Głównego Inspektoratu Ochrony Środowiska. Z załączonego do akt postępowania kontrolnego sprawozdania z pomiaru hałasu, a także z protokołu dokumentującego dokonane w tym zakresie czynności wynika, że badanie przeprowadzone w dniu 27 lipca 2020 r., w godzinach 13.00 – 14.00 na terenie zakładu przy ul. [...] w [...] wykazało, że równoważny poziom hałasu pochodzącego z zakładu przenikającego do środowiska, na granicy najbliższej zabudowy mieszkaniowej przy ul. [...] osiągnął wartość 69,5 dB, podczas gdy zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku dopuszczalne normy dla tego terenu ustalone zostały na poziomie 50 dB (w porze dziennej) i 40 dB (w porze nocnej). Z treści protokołu oraz sprawozdania wynika, że na potrzeby badań ustalenia co do istnienia zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w odległości ok. 8m na wschód od kontrolowanego zakładu, dokonane zostały na podstawie informacji uzyskanych od Urzędu Miasta i Gminy w [...].

Jak już wcześniej wskazano, w ramach sądowej kontroli zarządzenia pokontrolnego nie jest możliwe weryfikowanie zarzutów co do prawidłowości przeprowadzenia badań przez Centralne Laboratorium Badawcze Głównego Inspektoratu Ochrony Środowiska. W świetle wyników dokonanych badań uznać natomiast trzeba, że także działania określone w pkt 1 kontrolowanego zarządzenia pokontrolnego został sformułowany prawidłowo. Zdaniem Sądu prawidłowo wskazano w zaskarżonym zarządzeniu, że znajdują one umocowanie w art. 112 p.o.ś, zgodnie z którym ochrona przed hałasem polega na zapewnieniu jak najlepszego stanu akustycznego środowiska, w szczególności poprzez: 1) utrzymanie poziomu hałasu poniżej dopuszczalnego lub co najmniej na tym poziomie; 2) zmniejszanie poziomu hałasu co najmniej do dopuszczalnego, gdy nie jest on dotrzymany. Stosownie do wskazanej regulacji zasadnie tym samym wskazano na konieczność podjęcia przez skarżącego działań zmierzających do ograniczenia emisji hałasu.

Odnośnie do zarzutów skargi wskazać trzeba, że powołane przez skarżącego przepisy art. 113 ust. 2 pkt 1, art. 114 ust. 2 i ust. 3 oraz art. 115 p.o.ś, nie stanowiły podstawy prawnej działania organu wobec czego nie mogły zostać naruszone.

W niniejszej sprawie wydanie zaskarżonego zarządzenia było wynikiem kontroli przeprowadzonej na podstawie art. 9 ustawy, a podstawę prawną wydania zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego stanowiły przepisy art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy. Przepisy art. 114 ust. 2 i ust. 3 p.o.ś. dotyczą z kolei ochrony przed hałasem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a ich adresatem nie są organy inspekcji ochrony środowiska prowadzące postępowanie kontrolne w przedmiecie korzystania ze środowiska. Podobnie, w postępowaniu kontrolnym nie znajduje zastosowania przepis art. 115 p.o.ś., zgodnie z którym w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oceny, czy teren należy do rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1, właściwe organy dokonują na podstawie faktycznego zagospodarowania i wykorzystywania tego i sąsiednich terenów, a przepis art. 114 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Wskazany przepis nie określa bowiem kompetencji organów inspekcji ochrony środowiska do dokonania wskazanej w nim oceny w ramach kontroli podmiotów korzystających ze środowiska. Tymczasem, na podstawie art. 377 p.o.ś. organy Inspekcji Ochrony Środowiska działające na podstawie przepisów ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska wykonują zadania w zakresie ochrony środowiska, jeżeli ustawa tak stanowi. Przyjąć zatem należy, że ocena o której mowa w art. 115 p.o.ś. nie dotyczy postępowania kontrolnego prowadzonego w zakresie przestrzegania wymogów ochrony środowiska na podstawie art. 9 ustawy.

W świetle ustaleń przyjętych w protokole z badania hałasu oraz w protokole kontroli, teren przy ul. [...] w [...] uznany został za terenem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a więc teren, dla którego poziom hałasu został ustalony w powołanym wcześniej rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. Takie ustalenia przeznaczenia tego terenu przyjęte zostały na podstawie stanowiska wyrażonego w tym przedmiocie przez Burmistrza [...]. Organ ten w piśmie z dnia 14 lipca 2020 r., skierowanym do WIOŚ oświadczył, że dla terenu obejmującego teren zakładu Spółki oraz obszar przyległy, brak jest planu miejscowego. Wskazał również, że teren działki nr b, znajdującej się w odległości około 6,38m od granicy działki nr a, na której znajduje się zakład Spółki, stanowi obszar zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, podlegający ochronie akustycznej na podstawie rozporządzenia. Takie też stanowisko prawidłowo przyjął organ wydając zaskarżone zarządzenie pokontrolne. Nie był bowiem właściwy do samodzielnego dokonania wiążącej oceny w tym przedmiocie. W trakcie kontroli skarżący nie przedłożył z kolei dokumentów mogących podważyć dokonane ustalenia, wobec czego brak było podstaw do stwierdzenia, że obowiązki z pkt 1 zarządzenia pokontrolnego zostały sformułowane nieprawidłowo.

Reasumując Sąd uznał, że zaskarżone zarządzenie pokontrolne prawidłowo wydane zostało na podstawie wyników przeprowadzonej kontroli. Właściwie wskazano w nim podstawę prawną oraz nadano mu taką treść, która pozwala jednoznacznie odczytać, jakie naruszenia zarzucano skarżącemu oraz z jakiego powodu, tzn. w oparciu o które konkretne ustalenia i które konkretne przepisy prawa, doszło do stwierdzenia naruszenia.

Jak już wcześniej wskazano, skarżący nie kwestionuje obowiązków nałożonych w pkt 2 i pkt 3. Z przedłożonych przez organ dokumentów wynika natomiast, że zdaje sobie również sprawę z konieczności podjęcia działań zmierzających do ograniczenia emisji hałasu, na co wskazuje dokonanie w dniu 28 lipca 2020 r. zgłoszenia do Starosty [...] zamiaru przystąpienia do wykonania osłon przeciw hałasowi.

Zaakcentować jeszcze raz trzeba, że zarządzenie pokontrolne stanowi jedną z form reakcji organu na ustalenia kontroli. Zarządzenie pokontrolne wydane może być, stosownie do art. 12 ust. 1 ustawy "na podstawie ustaleń kontroli" co powoduje, że protokół kontroli ma zasadnicze i podstawowe znaczenie dowodowe, tak dla samej dopuszczalności wydania takiego zarządzenia, jak i dla oceny jego prawidłowości. Brak jest w zasadzie odpowiedzialności administracyjnej za niewykonanie zarządzenia pokontrolnego, nie są one także poddane egzekucji administracyjnej. Istniejący obowiązek poinformowania w ustalonym terminie o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służy wyeliminowaniu naruszeń i sankcjonowany jest wprawdzie karnie, ale odpowiedzialność w tym zakresie powiązana jest z zaniechaniem przekazania informacji lub przekazaniem informacji niezgodnej z prawdą (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 31 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Op 497/18 i wyrok NSA z dnia 21 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1876/17).

Na zakończenie zdaniem Sądu zauważyć także trzeba, że z pisma Burmistrza Gminy [...], z dnia 9 września 2020 r., skierowanego do skarżącego w odpowiedzi na jego pismo w sprawie poziomu hałasu na terenach produkcyjnych, składów i magazynów wynika, że skarżący nie uzyskał decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku magazynowego zlokalizowanego na działce nr a, na budynek usługowy. Wprawdzie kwestia oceny legalności zmiany sposobu użytkowania obiektów, w którym prowadzona jest działalność objęta kontrolą, nie jest przedmiotem oceny w niniejszej sprawy, niemniej jednak stosownie do tej okoliczności podkreślić trzeba, że ochronie prawnej nie podlegają działania podejmowane z naruszeniem prawa. Stąd skarżący nie może oczekiwać, że faktyczna działalność prowadzona niezgodnie z prawem będzie stanowiła podstawę ustaleń dopuszczalnego poziomu hałasu.

Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że zaskarżone zarządzenie pokontrolne odpowiada kryterium legalności, a zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie i na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalono skargę.