Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 914/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2019-03-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono sprzeciw (art. 64b § 1 p.p.s.a.)
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2,  art. 136
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 64c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (sprawozdawca) Asesor WSA Wojciech Śnieżyński Protokolant Z-ca Kierownika Sekretariatu Kinga Jezierska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 marca 2019 r. sprawy ze sprzeciwu [...] Sp. z o.o. z siedzibą we [...] od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na zmianie funkcji istniejącego lądowiska dla śmigłowców ratunkowych centrum urazowego I. oddala sprzeciw; II. oddala wniosek o wymierzenie organowi grzywny.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze we [...] - po rozpatrzeniu odwołania T. W. i M.W. od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. ustalającej na rzecz Spółki z o.o. [...] środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na "zmianie funkcji istniejącego lądowiska dla śmigłowców ratunkowego centrum urazowego tj. możliwości wykorzystania tego lądowiska przez śmigłowce ratunkowe niezwiązane z centrum urazowym i przez śmigłowce dla celów biznesowych" - uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że opisaną wyżej decyzję organ pierwszej instancji wydał w następstwie rozpatrzenia wniosku Spółki z o.o. [...] z siedzibą we [...], dotyczącego zmiany funkcji już istniejącego lądowiska przy ul. [...][...] we [...], na działce oznaczonej geodezyjnie nr [...], [...], obręb [...].

W odwołaniu od powyższej decyzji M. W. i T. W. podnieśli, między innymi, że są mieszkańcami nieruchomości zlokalizowanej po drugiej stronie ul. [...], w odległości mniejszej niż 50 m od wybudowanego lądowiska i wskazywali na kwestię ponadnormatywnego odziaływania lądowiska w zakresie hałasu na ich posesję. Według ich obliczeń poziom hałasu emitowanego przez helikopter odczuwalny na ich nieruchomości, wyniesienie powyżej 80 dB. W związku az tym odwołujący się stwierdzili, że o ile loty ratunkowe mają uzasadnienie ze względu na ratowanie życia ludzkiego, to działalność biznesowa o którą ma być rozszerzona funkcja lądowiska, jest "obarczona wadą prawną", gdyż jest sprzeczna z normami życia społecznego, ustanawia ciągłe negatywne oddziaływanie ponadnormatywnego hałasu na ich posesję przy ul. [...][...].

W wyniku rozpatrzenia sprawy na skutek powyższego odwołania, Kolegium doszło do wniosku, że w postępowaniu pierwszoinstancyjnym doszło do naruszenia zasad procesowych zawartych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. a stwierdzone istotne braki w zakresie ustaleń stanu faktycznego sprawy i materiału dowodowego nie pozwalały organowi odwoławczemu na rozstrzygnięcie sprawy.

Stanowisko to poprzedzone zostało szczegółowymi rozważaniami na wstępie których organ odwoławczy zaznaczył, że sam fakt zrealizowania danego zamierzenia nie uniemożliwia ubiegania się przez inwestora o uzyskanie decyzji

o środowiskowych uwarunkowaniach. W niniejszej sprawie przedmiotem wniosku wszczynającego postępowanie jest jednak "zmiana funkcji istniejącego lądowiska" przeznaczonego i wykorzystywanego obecnie wyłącznie na potrzeby centrum urazowego. Obecnie przeznaczenie tego lotniska - obsługa śmigłowców ratowniczych - przesądza, że jego eksploatacja nie wymaga decyzji środowiskowej. Natomiast w przypadku chęci wykorzystania lotniska do innych celów niż obecne, konieczne jest uzyskanie stosownej decyzji środowiskowej, co wynika z § 3 ust. 1 pkt 50 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r. poz. 71 - dalej jako rozporządzenie).

W dalszych rozważaniach Kolegium zaznaczyło, że wniosek Spółki dotyczący wydania decyzji środowiskowej dla lotniska wielofunkcyjnego a więc obsługującego nie tylko loty ratunkowe ale każde inne (w tym biznesowe), był już raz przedmiotem analizy Kolegium w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] września 2016 r. ([...]) którą uchylono decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. stwierdzającą brak potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko dla tego przedsięwzięcia. Choć Spółka wycofała wówczas swój wniosek, a inicjujące obecne postępowanie podanie zostało zmodyfikowane, zdaniem Kolegium, wyrażone wówczas zasadnicze zastrzeżenia co do sposobu opisu możliwego odziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko, pozostają nadal aktualne. W szczególności chodzi tu o przyjęte wówczas przez autorów Raportu o oddziaływaniu planowanego obecnie przedsięwzięcia, dane charakteryzujące śmigłowce korzystające z lądowiska (analogiczne jak w sprawie poprzedniej).

Uwzględniając powyższe uwagi, Kolegium także z złożonym obecnie Raporcie dopatrzyło się wadliwości, która nie pozwala na pełną ocenę wpływu akustycznego jaki będzie niosła za sobą eksploatacja lądowiska.

W wyjaśnieniu tego stanowiska organ zauważył, że rozszerzenie funkcji lądowiska o możliwość przyjmowania śmigłowców biznesowych oraz ratunkowych niezwiązanych z centrum urazowym nastąpiło z jednoczesnym założeniem braku kumulacji oddziaływania śmigłowców ratunkowych i biznesowych (start/lądowanie śmigłowca biznesowego tylko raz dziennie w porze dnia przy braku startu/lądowania śmigłowca ratunkowego w tym samym dniu) - na poszczególne komponenty środowiska. W Raporcie analizie poddano śmigłowiec biznesowy oraz śmigłowiec ratunkowy. Wskazano, że "drugą kategorią" śmigłowców korzystających z lądowiska mają być "śmigłowce biznesowe" (str. 9), jednak jego autorzy nie wyjaśnili, jakie to będą konkretne modele śmigłowców. Podali "podstawowe dane akustyczne charakteryzujące śmigłowce biznesowe EC-120, R44 i R66 wskazując" że na obecnym etapie brak jest informacji jakie dokładnie typy śmigłowców cywilnych (biznesowych) będą korzystać z lotniska. Przyjęto także, że "na lądowisku przewiduje się obsługę śmigłowców ratowniczych o całkowitej masie startowej (MOTOM) do 5700 kg (...). Mogą być to różne typy śmigłowców ale których wielkość i masa mieszczą się w wymienionych parametrach" (str. 17 raportu).

Analizując Raport Kolegium stwierdziło, że dane odnoszące się do wybranych modeli śmigłowców, które autorzy opracowania uznali za miarodajne, pochodzą

z certyfikatów śmigłowców Europejskiej Agencji Bezpieczeństwa Lotniczego (EASA) oraz z bazy danych programu INM rozpowszechnionego przez Federalną Administrację Lotnictwa USA. Organ zaznaczył jednak, że różnice danych w zależności od źródeł przekraczają znacznie granice niepewności. W związku z tym Kolegium wyjaśniło, że ekspozycyjny poziom dźwięku w decybelach SEL, oprócz wartości maksymalnej w dB(A) (hałas słyszalny przez ucho ludzkie, tj. obejmujący dźwięki o częstotliwości od 20 Hz do 20 kHz) uwzględnia także czas narastania hałasu - a następnie jego zmniejszania się do wartości mniejszej niż o 10 dB od wartości maksymalnej. Czas ten zależy od prędkości statku powietrznego, a więc w praktyce wartość SEL dB jest większa o kilka dB od wartości w dB (A). Z kolei wskaźnik EPNdB został opracowany specjalnie dla hałasu lotniczego, jako tzw. efektywny poziom hałasu odczuwalnego, uwzględniający jeszcze dodatkowo charakterystykę częstotliwości oraz nieciągłe składowe w widmie hałasu. To powoduje zwiększenie wyniku o kilkanaście dB w porównaniu z dB(A). W art. 71 a ust. 2 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. - Prawo lotnicze (Dz. U. z 2018 r. poz. 1183), EPNdB definiuje się jako "efektywnie odczuwalny hałas w decybelach".

Kolegium zauważyło, że według "tabeli porównawczej hałasu generowanego przez śmigłowiec EC 130, EC 135P2+, EC 120, R 66 i R 44", w analizowanym przypadku, istotne są wartości dla startów i lądowań. Z danych zawartych w tej tabeli wynika, że, najmniejsze wartości poziomu hałasu przedstawiają się następująco (wymieniano wszystkie wyniki w danej kategorii; dla niewymienionych śmigłowców - brak danych):

EPNdB dla startu (od najmniejszego) wg EASA:

1. R66 - 87,8

2. EC135P2+-88,6

3. EC-130(AS350BA) - 91,1

EPNdB dla lądowania (od najmniejszego) wg EASA:

1. R66 - 87,6

2. EC-130(AS350BA) - 91,3

3. EC135P2+- 92,7

SEL "overflight" (dla przelotu) w EASA:

1. EC-130(AS350BA) - 78,7

2. EC-120, R66, R-44 - 80,9

EPNdB dla startu (od najmniejszego) według bazy programu amerykańskiego:

1. R44 - 93,8

2. EC 135P2+ oraz EC-130(AS350BA) - 94,4

EPNdB dla lądowania (od najmniejszego) według bazy programu amerykańskiego:

1. R44 - 93,2

2. EC 135P2+ oraz EC-130(AS350BA) - 97,4

SEL dla startu według bazy programu amerykańskiego:

1. R44-89,8

2. EC 135P2+ oraz EC-130(AS350BA) - 90,6

SEL dla lądowania według bazy programu amerykańskiego:

1. R44 - 88,9

2. EC 135P2+ oraz EC-130(AS350BA) - 94,5

Powtórzyć trzeba, że dla niewymienionych śmigłowców brak jest danych

w poszczególnych bazach. Z powyższego wyliczenia wynika, że "najcichszy" jest:

– według EASA - śmigłowiec Robinson R 66;

– według programu amerykańskiego - śmigłowiec Robinson R44.

Na str. 10 Raportu stwierdzono: "Jak wynika z tabeli, w większości przypadków wskaźniki SEL i EPNL, są korzystniejsze z punktu widzenia ochrony środowiska przed hałasem w przypadku takich śmigłowców jak R66, R44 czy EC-120 niż w przypadku EC-130 i EC-135P2+".

Zdaniem organu, tak ogólna konstatacja jest zbyt daleko idąca, z uwagi na braki danych w odniesieniu do wszystkich czterech śmigłowców i istotne różnice pomiędzy danymi z obu baz (EASA i bazy programu amerykańskiego) w odniesieniu do tych samych śmigłowców. Śmigłowiec Robinson R44 - najcichszy w bazie amerykańskiej, jest bowiem niewymieniany w EASA. Identyczna sytuacja - tylko odwrotnie - ma miejsce w odniesieniu do śmigłowca Robinson R66. EC- 130(AS350BA) w EASA jest "głośniejszy" od EC135P2+, ale tylko w zakresie EPNdB dla startu (odpowiednio 91,1 i 88,6); jeśli chodzi o lądowanie, "głośniejszy" jest EC135P2+ (91,3 i 92,7). Z kolei w bazie amerykańskiej oba te śmigłowce mają takie same wyniki, co istotne - znacznie "gorsze".

Mając na uwadze, że na etapie przygotowania realizacji inwestycji nie można jeszcze stwierdzić jakie będzie faktyczne jej odziaływanie na środowisko, Kolegium zaznaczyło, że metodyka obliczeniowa odnosząca się do emisji związanych

z planowanym przedsięwzięciem, czy proponowanych środków zaradczych, będzie

z reguły sprowadzać się do symulacji komputerowej. Z tego względu istotne są "dane wyjściowe" do obliczeń, ich źródło wiarygodność i przyczyny różnic danych odnoszących się do tego samego źródła.

Kolegium uznało zatem za konieczne zwrócenie uwagi, że w bazie EASA (www.easa.europa.eu: "MAdB HELICOPTERS") znajduje się kilkaset śmigłowców. Nadmieniło także, że - stosownie do art. 52 ust. 1 ustawy Prawo lotnicze - zgodnie

z art. 11 rozporządzenia nr 216/2008/WE uznaje się za ważne, na równi

z odpowiednimi dokumentami wydanymi w Rzeczypospolitej Polskiej, certyfikaty wydane lub potwierdzone przez właściwy organ państwa członkowskiego Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej lub państwa członkowskiego Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - strony umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym.

Mimo tak dużej ilości śmigłowców wskazanych w EASA,

w tabeli 7.2 "Raportu" wymieniono - według opisu - 4 śmigłowce, z których dla dwóch

w EASA nie ma danych odnośnie do EPNdB. Ponadto w tabeli tej wskazano śmigłowiec opisywany jako "EC-130 AS350BA". Jednak - zgodnie z EASA – są to dwa różne śmigłowce. Co przy tym istotne, zawarte w tabeli 7.2 wskaźniki, które mają dotyczyć "EC-130-AS350BA" , dotyczą śmigłowca AS350BA.

W tym kontekście organ zauważył, że nie wyjaśniając zasad wyboru śmigłowców do analizy odziaływania w zakresie emisji hałasu i istotnych różnic danych w poszczególnych źródłach (EASA i bazie programu amerykańskiego) - które to różnice Kolegium wcześniej wskazało - autorzy raportu założyli, że w przypadku lądowania śmigłowców mniejszych albo bardziej zaawanasowanych technologicznie niż EC - 135P2+ generowany poziom hałasu będzie mniejszy niż: "opracowana prognoza dla EC-130/EC 135P+".

Kolegium zwróciło także uwagę, że zgodnie z kartą informacyjną i raportem, maksymalna masa startowa (MOTOM) śmigłowców mających użytkować lądowisko przy ul. [...][...], wynosi 5700 kg. Taką masę podano również w decyzji środowiskowej organu pierwszej instancji. Istotne jednak jest, że zgodnie z załącznikiem do rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 7 sierpnia 2013 r. w sprawie klasyfikacji statków powietrznych (Dz.U. z 2018 r. poz. 1568), śmigłowiec lekki (mały) to śmigłowiec o MOTOM do max 3175 kg, a śmigłowiec duży - powyżej 3175 kg. W związku z powyższym Kolegium stwierdziło, że zaskarżoną decyzję wydano umożliwiając korzystanie z przedmiotowego lądowiska również śmigłowcom ciężkim ale po przeprowadzeniu oceny odziaływania na środowisko wyłącznie z uwzględnieniem śmigłowców lekkich. Organ zaznaczył, że w bazie EASA wymienione są także śmigłowce o wadze powyższej 3175 kg (np. Bell Texttron 230 (MOTOW 3810 kg), Bell Textron 222 (MTOW 3560 kg), Świdnik W-34 (MOTOW 6400 kg, Sikorsky S-76C (MOTOW 5307 kg), których wskaźniki hałasowe są znacznie wyższe od tych dla śmigłowców mniejszych wskazanych w Raporcie (np. EPNdb dla lądowania odpowiednio: 94,3, 94,95,1, 97,7). Przedłożone przez Spółkę obliczenia poziomu emisji hałasu wykonane zostały jednak dla śmigłowca biznesowego "nie większego niż mały śmigłowiec ratownictwa medycznego (EC 135 P2+)" a więc dla śmigłowców znacznie mniejszych niż wyżej opisane i jednosilnikowych. Jak zauważył organ I instancji obliczenia takie uzasadniono tym, że "korzystające w przyszłości z lądowiska śmigłowce biznesowe charakteryzować się będą takimi samymi lub bardziej korzystnymi pod względem akustycznym parametrami". Zdaniem Kolegium, powoływanie się przez organ I instancji na zapewnienia Spółki co do charakterystyki wykorzystywanych w przyszłości na lądowisku śmigłowców biznesowych jest jednak niezrozumiałe, jeżeli w Raporcie jest mowa o przewidywanej obsłudze śmigłowców ratowniczych o całkowitej masie startowej (MOTOM) do 5700 kg i maksymalnej długości 12,5 m. Mogą to być różne typy śmigłowców których wielkość i masa mieszczą się w wymienionych parametrach. W Raporcie zaznaczono przecież, że: "Na obecnym etapie inwestycji brak jest informacji jakie dokładnie typy śmigłowców cywilnych (biznesowych) korzystać będą z lądowiska".

Zdaniem Kolegium powyższe jest o tyle istotne, że wyniki przeprowadzonej

w raporcie analizy oddziaływania akustycznego dla śmigłowców lekkich oscylują na granicy wartości dopuszczalnych a nawet ponadnormatywnych. Działanie takie nie może być akceptowane z dwóch względów. Po pierwsze, wskazane braki i nieścisłości w analizie maszyn które będą mogły korzystać z lądowiska, świadczą o niespełnieniu obowiązku wynikającego z art. 66 ust. 1 pkt 1a ustawy środowiskowej, zgodnie z którym, raport oddziaływania na środowisko powinien zawierać informacje umożliwiające analizę kryteriów wymienionych w art. 62 ust. 1 ustawy oraz zawierać opis planowanego przedsięwzięcia, a w szczególności charakterystykę całego przedsięwzięcia i warunki użytkowania terenu w fazie budowy i eksploatacji lub użytkowania. Po drugie, świadczą także o tym, że organ pierwszej instancji nie wywiązał się z obowiązku wnikliwej i rzetelnej oceny raportu oddziaływania na środowisko i wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności (zgodnie z art. 80 k.p.a.), który stanowi kluczowy dowód w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań.

Kolejną wadliwością Raportu na którą wskazał organ odwoławczy, jest to, że nie spełnia on wymogów określonych w art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy ocennej, gdyż brak w nim opisu racjonalnego wariantu alternatywnego. Kolegium stwierdziło, że przepisy zobowiązują do przedstawienia minimum trzech analizowanych wariantów - a więc nie tylko wariantu proponowanego przez wnioskodawcę ale również racjonalnego wariantu alternatywnego i wariantu najkorzystniejszego dla środowiska, wraz z przewidywanym odziaływaniem na środowisko każdego z nich i uzasadnieniem wyboru. Jeżeli w opinii wnioskodawcy wariant proponowany jest jednocześnie najkorzystniejszym dla środowiska, powinno to być w raporcie wskazane wyraźnie i uzasadnione.

Kolegium zauważyło, że Raport zawiera co prawda rozdział odnoszący się do powyższego wymogu (pkt 6 str. 34 "Opis analizowanych wariantów wraz

z uzasadnieniem ich wyboru"), jednak wskazany w nim jako racjonalny alternatywny wariant lokalizacyjny lądowiska na dachu budynku centrum rehabilitacji - zdaniem Kolegium - jest w istocie pozorny. W raporcie wskazano bowiem, że został on ostatecznie określony jako niemożliwy do zrealizowania z uwagi na tzw. nasycenie dachu urządzeniami niezbędnymi dla prawidłowego funkcjonowania obiektu. Ponieważ, wykonanie lądowiska w tym miejscu uznano za niemożliwe, w związku z tym, preferowane okazało się jego usytuowanie jak w wariancie I. W tych okolicznościach, skoro brak jest możliwości realizacji opisanego wariantu, to – w ocenie organu - nie mógł on być traktowany jako racjonalny alternatywny. Posłużenie się przez ustawodawcę pojęciem "racjonalnego" wariantu alternatywnego oznacza - zdaniem Kolegium - że opisane w raporcie warianty, nie mogą mieć charakteru pozornego ani nie mogą być abstrakcyjne z powodu braku możliwości obiektywnych ich zastosowania i z góry skazane na niepowodzenie. Muszą to być warianty możliwe do rzeczywistego wprowadzenia. W tym stanie rzeczy, Kolegium uznało, że Raport wymagał uzupełnienia także w zakresie opisu wariantów, czego nie dopełnił organ I instancji. Brak przedstawienia innego, możliwego do realizacji rozwiązania funkcjonowania danego przedsięwzięcia który stanowiłby racjonalny wariant alternatywny oznacza, Raport nie może być uznany za spełniający wymogi art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy. Jest to wada pozbawiająca tego rodzaju dowód przydatności dla postępowania, a oparcie się przez organ na takim dowodzie, stanowi uchybienie mające istotny wpływ na wynik sprawy. W Raporcie zabrakło także wymaganego przepisami opisu odziaływania wszystkich analizowanych wariantów. Kolegium zwróciło uwagę, że analizę oddziaływania na poszczególne komponenty środowiska przeprowadzono wyłącznie dla wariantu proponowanego przez wnioskodawcę. Inwestor jest zaś zobowiązany przedłożyć taki Raport w którym zostanie przedstawiona rzetelna analiza wszystkich wariantów a nie tylko wariantu, którym zainteresowany jest on sam.

Kolegium zwróciło także uwagę na niczym nieuzasadnione, zignorowanie przez organ I instancji oraz przez organ opiniujący i uzgadniający (tj. Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska - także jako RDOŚ) możliwego ponadnormatywnego oddziaływania inwestycji w zakresie dopuszczalnego poziomu hałasu na posesję przy [...] [...] (który stwierdzony został przez autorów Raportu). Zarówno w zaskarżonej decyzji, jak i w postanowieniu opiniującym podano, że prognozowany poziom hałasu lotniczego na granicy tej posesji wynosi będzie w porze dnia ok. 60,9 dB na wysokości 4,0 m n.p.t. - co świadczy o nieznacznym, ale jednak, o przekroczeniu wartości dopuszczalnej hałasu (w rozporządzeniu dopuszczalny poziom hałasu określony został na poziomie 60 dB). Organ odwoławczy zwrócił także uwagę, że z przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 16 czerwca 2011 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów, wynika konieczność lokalizowania punktów pomiarowych (wątpliwości organu nie budzi, że także obliczeniowych) w sposób umożliwiający określenie miejsca o największym stopniu odziaływania hałasu na ludzi. Wskazuje się tam również na lokalizację punktów pomiarowych na terenie zabudowanym nad powierzchnią tego terenu otaczającą budynek (zał. nr 2 lit. B pkt 2 ppkt 2 b tego rozporządzania).

Kolegium zaznaczyło, że zadaniem organu w sprawach środowiskowych uwarunkowań jest przede wszystkim zbadanie czy planowane przedsięwzięcie będzie oddziaływać na środowisko w stopniu nieprzekraczającym dopuszczalnych w tym względzie norm. Przepisy nie wskazują przy tym, aby ewentualne przekroczenie musiało mieć charakter istotny lub znaczący. Przyjąć zatem należy, że każde, nawet najmniejsze udowodnione naruszenie standardów jakości środowiska - przy braku możliwości wprowadzenia rozwiązań ograniczających to odziaływanie - będzie wystarczającą podstawą dla wydania decyzji odmownej.

W konkluzji powyższych rozważań Kolegium stwierdziło, że decyzja organu

I instancji wydana została z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a., przy czym nie budzi wątpliwości, że naruszenie przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. może mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Istotne braki w zakresie ustaleń stanu faktycznego sprawy i materiału dowodowego nie pozwalały organowi odwoławczemu na rozstrzygnięcie sprawy i uzasadniały wydanie decyzji w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a.

Kolegium zaleciło, aby w ponownym postępowaniu - poza uzupełnieniem opisanych wcześniej braków - organ pierwszej instancji zwrócił uwagę na konieczność precyzyjnego określenia warunku eliminującego możliwość wystąpienia skumulowanego odziaływania operacji startu/lądowania śmigłowca biznesowego i ratowniczego. Taką możliwość wyłączono bowiem na etapie oceny odziaływania na środowisko, powinno to więc znaleźć wyraźne odzwierciedlenie w treści decyzji. Samo zastrzeżenie, że śmigłowiec biznesowy może podejmować tylko jedną taką operację dziennie, z jednoczesnym zakazem jej wykonywania w okresie pełnienia przez szpital ostrego dyżuru, nie jest dla tych potrzeb wystarczające. Może się bowiem hipotetycznie zdarzyć, że w ciągu dnia przy kilkugodzinnym trwaniu ostrego dyżuru, lądowisko przyjmie śmigłowiec ratowniczy oraz biznesowy.

Nie godząc się z opisanym rozstrzygnięciem Spółka z o.o. [...] wniosła sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w którym zarzuciła wydanie decyzji SKO z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. przez zastosowanie tego przepisu, podczas gdy organ pierwszej instancji nie dopuścił się naruszenia przepisów postępowania a ewentualne wyjaśnienia zakresu sprawy nie będą miały wpływu na rozstrzygnięcie.

Wskazując na powyższe zarzuty, pełnomocnik reprezentujący stronę skarżącą wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu sprzeciwu odniesiono się do wskazanych przez Kolegium zarzutów naruszenia prawa procesowego, które zdaniem pełnomocnika, dotyczą zasadniczo dwóch aspektów: 1/ niepełnego przedstawienia w raporcie śmigłowców, które mogą korzystać z lądowiska - przez brak uwzględnienia śmigłowców ciężkich - co według SKO uniemożliwia ocenę wpływu eksploatacji lądowiska na hałas w jego otoczeniu; 2/ nieprawidłowego opracowania raportu z uwagi na wadliwe, zdaniem SKO opracowanie wariantów przedsięwzięcia.

Co do pierwszego z zarzutów, skarżąca Spółka zgodziła się, że raportowe obliczenia emitowanego hałasu dotyczą tylko śmigłowców lekkich (R-44, R-66 i EC-135). Wyjaśniła jednakże, że parametry te przyjęła nie ze względu na zamiar ukrywania niekorzystnych danych ale dlatego, że podane śmigłowce będą oddawały rzeczywiste korzystanie z lądowiska. Kolegium nie wzięło zaś pod uwagę innego dowodu zgromadzonego w sprawie, tj. parametrów technicznych lądowiska. Wskazano tam, że z lądowiska mogą korzystać tylko śmigłowce o długości do 12,5 m. Wynika to z wymiarów FATO lądowiska, które ma średnicę 25m, a zgodnie z § 7 Wytycznych nr 17 Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia 26 listopada 2014 r. w sprawie określenia parametrów technicznych dla lądowisk, wymiar FATO powinien być nie mniejszy niż dwukrotność największego wymiaru śmigłowca używanego na danym lądowisku. Z tego przepisu wynika, że na lądowisku o średnicy FATO 25m będą mogły lądować śmigłowce o długości co najwyżej 12,5m. SKO wskazało, że raport nie obejmuje śmigłowców ciężkich sugerowanych przez SKO, np. Bell Textron 222 (długość 15,10m), Bell Texron 230 (długość 15,10m) czy Sikorsky S-76C (długość 16m). Tyle, że śmigłowce te nie mogą wykonywać operacji na przedmiotowym lądowisku, ponieważ przepisy prawa lotniczego na to nie pozwalają - są po prostu za duże. Nie mają więc znaczenia wskaźniki hałasowe podawane przez SKO jak i dalsza argumentacja rzekomego braku raportu w tym zakresie.

Wobec powyższego, argumenty SKO - jakoby brak wskazania wartości emitowanego hałasu przez podane w uzasadnieniu decyzji śmigłowce, miałyby być naruszeniem zasad gromadzenia materiału dowodowego - jest pozbawiony podstaw. Była to jedna z kluczowych przesłanek uchylenia decyzji Prezydenta Miasta [...], co SKO wyraziło stwierdzeniem "zaskarżoną decyzję wydano więc umożliwiając korzystanie z przedmiotowego lądowiska również dla śmigłowców ciężkich, ale po przeprowadzeniu oceny oddziaływania na środowisko wyłącznie z uwzględnieniem śmigłowców lekkich". W świetle powyższego (wymiarów lądowiska w zestawieniu

z długością śmigłowca), bezcelowe byłoby – zdaniem Skarżącej - analizowanie hałasu emitowanego przez śmigłowce ciężkie, ponieważ te i tak nie mogłyby korzystać z lądowiska. W konsekwencji takie ustalenia nie miałyby istotnego (w rzeczywistości żadnego) wpływu na treść rozstrzygnięcia, co jest przesłanką obligatoryjną do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. przez organ odwoławczy.

Tym samym bezzasadne staje się również żądanie SKO, zawarte na str. 7 uzasadnienia, zgodnie z którym Spółka powinna "wprowadzić stosowne ograniczenia

w możliwości obsługi konkretnych śmigłowców na lądowisku".

Co do drugiego z zarzutów podniesionych przez Kolegium, autor sprzeciwu zwrócił uwagę na dwie kwestie. Po pierwsze, Spółka wskazała wariant alternatywny na dachu budynku, opisując go a następnie dokonując oceny. Nie był on pozorny, ponieważ teoretyczne był do zrealizowania - urządzenia niezbędne do funkcjonowania centrum medycznego mogły być przeniesione w inne miejsce. Przeprowadzone przez Spółkę analizy (pod ekonomicznym, organizacyjnym i kosztowym) wykazały jednak, że rachunek korzyści środowiskowych nie przemawia za lokowaniem lądowiska na dachu. W konsekwencji, określono trzeci z wymaganych wariantów - racjonalny wariant najkorzystniejszy dla środowiska, który jednocześnie był wariantem proponowanym przez Spółkę. Po drugie, postępowanie dotyczy przedsięwzięcia już istniejącego a nie "standardowego", gdzie inwestor ma możliwość zmiany lokalizacji, użycia innych materiałów lub technik realizacji. Te okoliczności powinny być brane pod uwagę przy określeniu przesłanki racjonalnego wariantu alternatywnego. Autor sprzeciwu stwierdził dalej, że żadne przepisy nie stanowią, iż wariant proponowany przez inwestora nie może być jednocześnie racjonalnym wariantem najkorzystniejszym dla środowiska. Skoro zaś inwestor w pełni świadomie zamierza zrealizować przedsięwzięcie albo w wariancie proponowanym przez siebie albo w ogóle z uwagi na brak jakiegokolwiek ekonomicznego sensu przedsięwzięcia - to raport musi dokładnie opisywać właśnie wariant proponowany przez inwestora. O ile takie podejście spotka się z akceptacją wyspecjalizowanych organów ochrony środowiska (np. RDOŚ), to nie ma obiektywnych podstaw do kwestionowania zawartości raportu w przedstawionej wersji. Poszukiwanie dodatkowych wariantów alternatywnych może być w określonych okolicznościach bezcelowe i sztuczne. Odwołując się do wyroku NSA z dnia 14 czerwca 2017 r. I OSK 1729/16, zauważono, że Kolegium - nie dokonując analizy przedstawionego wariantu (i argumentów przemawiających za jego korzyścią dla środowiska - czym naruszyło zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego) uznało, że sam fakt rzekomo pozornego określenia wariantu alternatywnego jest wadą raportu, która go dyskwalifikuje jako dowód w sprawie. Z treści uzasadnienia decyzji SKO wynika, że racjonalny wariant alternatywny musiałby w każdej sytuacji być szeroko opisywany i analizowany przez inwestora, nawet w sytuacji, gdzie z góry wiadomo, że nie ma sensu jego zastosowania. Taka sytuacja wystąpiła w przedmiotowej sprawie i Spółka opierając się na stanowisku wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku z 14 czerwca 2017 r. opracowała raport w takiej formie, jaka została złożona do akt sprawy.

W konsekwencji żądanie uzupełnienia raportu o dodatkowe opisy wariantu alternatywnego nie jest uzasadnione w sytuacji, gdy lądowisko już istnieje i nie ma żadnych przesłanek gospodarczych przemawiających za jego przeniesieniem, a co więcej - przepisy regulujące projektowanie lądowisk nie pozwalają na inną lokalizację lądowiska. SKO miało wiedzę o tych okolicznościach, ponieważ znajdują się one

w materiale dowodowym, wobec czego nie było przesłanek do ponownego postępowania mającego na celu zgromadzenie materiału.

Oceniając natomiast materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu

a następnie zestawiając go z regulacjami prawnymi, które będą dotykały eksploatacji przedsięwzięcia, tj. przepisami lotniczymi, SKO w ogóle nie zadało sobie trudu analizy, czy Spółka byłaby w stanie przedstawić wariant bardziej korzystny dla środowiska niż zaproponowany przez nią. Pominięte zostały zupełnie kwestie związane

z projektowaniem lądowisk. Niemożliwa jest bowiem lokalizacja lądowiska w każdym, wybranym dowolnie przez Inwestora miejscu. Inna lokalizacja lądowiska niż zaproponowana przez Spółkę byłaby niemożliwa ze względu na istniejące ograniczenia zabudowy (np. budynek [...] Centrum Rehabilitacji i Medycyny Sportowej) i lądowisko nie mogłoby powstać. Na chwilę składania wniosku lądowisko było (i w dalszym ciągu jest) wpisane do ewidencji lądowisk prowadzonej przez Prezesa ULC pod nr [...]. Inna lokalizacja lądowiska byłaby niemożliwa w dalszej eksploatacji, zatem należy w tym miejscu odnieść się do wskazanego wyroku NSA z 14 czerwca 2017 r. i zaprzestać szukania na siłę innych wariantów realizacji przedsięwzięcia, skoro nie będą one możliwe do zrealizowania.

Efektem braku analizy SKO, czy Spółka byłaby w stanie przedstawić wariant bardziej korzystny dla środowiska niż zaproponowany przez nią (przy jednoczesnym wskazaniu tego braku jako podstawy do uchylenia decyzji), jest brak możliwości oceny, czy ewentualne wskazanie/szersze opisanie wariantu alternatywnego mogłoby mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Natomiast organ drugiej instancji może przekazać sprawę do ponownego rozpoznania tylko, jeżeli wykazał, że braki w materiale dowodowym dotyczą materii, która mogłaby mieć istotny wpływ na treść decyzji.

Co więcej, SKO nie wskazuje w żadnym miejscu, w jaki sposób sugerowane uzupełnienie materiału dowodowego mogłoby mieć istotny wpływ na treść późniejszego rozstrzygnięcia. Skarżący zaznaczył, że ma świadomość, że nieustalone okoliczności zawsze będą miały istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, o ile same te okoliczności będą istotne. Jednak klasyfikacja, czy dana okoliczność jest "istotna", musi być dokonana w każdej sprawie indywidualnie. W przedmiotowej sprawie SKO stwierdziło braki w ustaleniach faktycznych w dwóch zakresach, tj. zakresie analizowanych śmigłowców i w zakresie wariantów przedsięwzięcia w raporcie.

Odnosząc się do analizowanych pod kątem emitowania hałasu śmigłowców ciężkich, skarżąca stwierdziła, że wskazała wcześniej błędy w rozumowaniu SKO w tej materii. Jakiekolwiek uzupełnianie badań poziomu hałasu śmigłowca, który ze względu na swoją wielkość nigdy nie będzie mógł skorzystać z lądowiska jest bezcelowe. Wobec tego, nie można uznać okoliczności wskazanej przez SKO jako istotnej. Natomiast wskazane rzekome błędy w wariantowaniu przedsięwzięcia również nie mają charakteru istotnych, ponieważ w świetle poczynionych nakładów na obecnie istniejącą płytę lądowiska (FATO), Inwestor nie jest w stanie przeprowadzić procesu założenia lądowiska w innym miejscu pozostając jednocześnie w zgodzie z przepisami regulującymi projektowanie lądowisk śmigłowcowych. Dlatego ewentualne szersze omawianie wariantu alternatywnego nie będzie miało dla Spółki żadnego znaczenia, ponieważ nierealne i nieuzasadnione gospodarczo byłoby zmienianie lokalizacji lądowiska. Szukanie wariantu alternatywnego byłoby szukaniem "na siłę", o którego bezcelowości wypowiadał się NSA w przywołanym wcześniej wyroku. Wobec powyższego ta okoliczność faktyczna również nie będzie istotna, a co za tym idzie nie będzie miała wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Z wyżej przytoczonej argumentacji wynika, że okoliczności wskazane przez SKO nie maja charakteru istotnych i jako takie nie maja wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Autor sprzeciwu wskazał dalej, że stwierdzona obliczeniowo, prawdopodobna wartość poziomu hałasu lotniczego na granicy posesji przy ul. [...][...] na wysokości 4 m n.p.t. w porze dziennej tj. 60,9 dB, jest dla zmysłu słuchu nierozróżnialna z wartością 60,0 dB. Nieuzasadnione jest więc sugerowanie kosztownych działań technicznych o charakterze ekranów akustycznych, które są praktycznie wykluczone ze względu na bezpieczeństwo operacji lotniczych.

Zdaniem skarżącej, decyzja SKO narusza ponadto uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego. Obowiązujący dla terenu na którym znajduje się lądowisko, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w rejonie skrzyżowania [...] ul. [...] we [...] (uchwała Rady Miejskiej [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 r.) dopuszcza na nim lokalizację lądowiska (teren U1) i nie wprowadza w tym zakresie żadnych ograniczeń rodzajowych polegających na wykluczeniu operacji jakiegokolwiek rodzaju śmigłowców. Działania Spółki są zgodne z tym planem stanowiącym prawo miejscowe.

W końcowej części wywodów zauważono, że odniesienie się Kolegium do nałożonych przez organ I instancji na Spółkę zobowiązań w zakresie konieczności sporządzenia analizy akustycznej porealizacyjnej (pkt 7), pozwoliłoby na ocenę wpływu na warunki środowiskowe pod kątem hałasu.

Przekazując sprzeciw, Kolegium przedstawiło swoje stanowisko w piśmie oznaczonym jako "odpowiedź na sprzeciw", wnosząc jednocześnie o jego oddalenie.

W piśmie procesowym z dnia [...] stycznia 2019 r. pełnomocnik Spółki wniósł

o pozostawienie bez rozpoznania pisma SKO opisanego jako "odpowiedź na sprzeciw", wskazując na brak podstawy prawnej do udzielenia odpowiedzi na sprzeciw.

Nadto wniósł o wymierzenie SKO we [...] grzywny w wysokości pięciokrotności wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej za rok poprzedni. Uzasadniając wniosek o wymierzenie grzywny pełnomocnik Spółki wskazał, że zgodnie z art. 64 c § 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Kolegium zobowiązane było do przekazania sądowi w terminie 14 dni, kompletnych i uporządkowanych akt administracyjnych. Termin ten upłynął w dniu [...] grudnia 2018 r. W dniu [...] stycznia 2019 r. Sąd wezwał Kolegium do uzupełnienia akt sprawy, co oznacza, że organ nie dopełnił tego obowiązku. Dalej wskazano, że na dzień [...] stycznia 2019 r. z informacji uzyskanych w sekretariacie Sądu wynika, że w dalszym ciągu materiał nie został nadesłany. Zaistniała zwłoka wynosi już trzy tygodnie, co uzasadnia wymierzenie grzywny.

Ustosunkowując się do powyższego wniosku, Kolegium wskazało na jego bezzasadność, w związku z przekazaniem akt organu I instancji do Sądu w dniu

[...] stycznia 2019 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona przez Sąd przy zastosowaniu kryterium legalności wykazała, że wniesiony w niniejszej sprawie sprzeciw nie może być uwzględniony.

Uzasadnienie powyższej oceny w pierwszej kolejności zaakcentowania wymaga, że kwestionowana decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] została wydana na podstawie 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 - zwanej dalej "u.p.p.s.a.") od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zakres kontroli decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. określony został w art. 64e u.p.p.s.a. Po myśli przywołanego przepisu, rozpoznając sprzeciw sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Stosownie do treści ww. przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W świetle przedstawionych regulacji, uprawnione jest twierdzenie, że ze względu na istotę decyzji kasacyjnej, kontrola sądowa prowadzona w wyniku sprzeciwu nie może - co do zasady - obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy. Rozpoznając sprzeciw sąd nie ma podstaw do wyrażania oceny prawnej w zakresie szerszym niż odnoszącym się do przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie bada w tym względzie kwestii związanych z innymi zagadnieniami natury poza procesowej, łączącymi się z oceną legalności wydanego w postępowaniu administracyjnym aktu, w tym legalności nałożonego na jednostkę obowiązku. Decyzja kasatoryjna powoduje bowiem, że co do meritum sprawy nie doszło do wydana decyzji ostatecznej. W wyniku rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym sprawa wraca do organu I instancji w celu dokonania niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczały poza zakres postępowania jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a.

Wstąpienie przesłanek uprawniających do wydania decyzji kasacyjnej należy łączyć z brakiem ustalenia w sprawie stanu faktycznego sprawy, którego hipotetyczny stan faktyczny wyznacza norma prawa materialnego na podstawie której organ I instancji rozstrzygnął sprawę. Jak już zauważono, rozpoznając sprzeciw sąd administracyjny zasadniczo nie powinien dokonywać bezpośrednio wykładni prawa materialnego niemniej, jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny zupełnie zignorowane (por. wyrok NSA z dnia 28 listopada 2017 r., I OSK 1299/17; wyroki NSA z dnia 28 lipca 2016 r., I OSK 2465/14 i I OSK 2411/14; wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2015 r., I OSK 2386/13). W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie.

Wyznaczone w art. 138 § 2 k.p.a. przesłanki dopuszczalności uchylenia się przez organ odwoławczy od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy odnoszone do naruszenia przepisów postępowania oraz sytuacji, gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, muszą być spełnione kumulatywnie.

W orzecznictwie wskazuje się, że wprawdzie zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" - będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. - jest zwrotem ocennym, jednak przyjąć należy, że jest on równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Aby naprawić błąd organu pierwszej instancji organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony. Zgodnie bowiem z art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe. Oznacza to jednak, że przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego - taka sytuacja wyłącza więc dopuszczalność kasacji decyzji organu pierwszej instancji (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2016, str. 622). Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest dopuszczony tylko wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. wyroki NSA z dnia 30 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2653/14; z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12 oraz z dnia 24 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2958/14; dostępne na stronie http://cbois.nsa.gov.pl).

W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 K.p.a. (wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 997/13, LEX

nr 1384918; zob. też wyrok NSA z dnia 22 września 1981 r., sygn. akt II SA 400/81, ONSA z 1981 r., nr 2, poz. 88).

Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, że organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 k.p.a.

W ocenie Sądu wskazując na istotne braki w Raporcie oddziaływania na środowisko, Kolegium prawidłowo przyjęło, że przy wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej doszło do naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. ze względu na braki w materiale dowodowym i stanie faktycznym sprawy, spowodowane niewywiązaniem się przez organ pierwszej instancji z obowiązku rzetelnej i wszechstronnej oceny tego dowodu.

Nie można bowiem odmówić racji organowi odwoławczemu, który po przeanalizowaniu Raportu o odziaływaniu na środowisko stwierdził konieczność jego uzupełnienia, wskazując na braki i nieścisłości w części obejmującej analizę odziaływania akustycznego lądowiska na środowisko, którą to analizę oparto tylko na danych technicznych właściwych dla śmigłowców lekkich (o całkowitej masie startowej do 3175 kg) podczas, gdy w decyzji organu pierwszej instancji (zgodnie z raportem a wcześniej także z kartą informacyjną przedsięwzięcia) dopuszczono do korzystania z przedmiotowego lądowiska śmigłowców o maksymalnej masie startowej (MOTOM) do 5700 kg. W świetle obowiązujących przepisów (załącznik nr 1 do rozporządzenia MTBiGM z dnia 7 sierpnia 2013 r. w sprawie klasyfikacji statków powietrznych) oznacza to, że z lądowiska korzystać mogą także śmigłowce ciężkie tj. o masie startowej (MOTOM) przekraczającej 3175 kg. Jednocześnie Kolegium zwróciło uwagę, że autorzy Raportu przyjmując jako całkowicie miarodajne dane pochodzące z różnych źródeł (a odnoszące się do wybranych modeli śmigłowców) nie wyjaśnili przekonująco zasad wyboru śmigłowców do przeprowadzonej w Raporcie analizy oddziaływania w zakresie emisji hałasu, oraz istotnych różnic pomiędzy danymi z poszczególnych źródeł. Zasadnie także, za nieprzekonujące Kolegium uznało wyjaśnienie Spółki, że emisję hałasu dla śmigłowca biznesowego przeprowadzono w oparciu o te same parametry akustyczne co dla śmigłowca ratowniczego (lekkiego) przyjmując, że korzystające w przyszłości z lądowiska śmigłowce biznesowe będą charakteryzować się takimi samymi lub nawet korzystniejszymi danymi, skoro jednocześnie w Raporcie wyraźnie stwierdzono, że na obecnym etapie brak jest informacji jakie dokładnie typy śmigłowców cywilnych będą korzystać z lądowiska oraz, że mogą być to różne typy śmigłowców których masa i wielkość mieścić się będzie w parametrach przewidzianych dla śmigłowców ratowniczych tj. całkowita masa startowa 5700 kg i maksymalna długość do 12,5 m.

W kontekście przedstawionych uwag należy zgodzić się z Kolegium, że organ pierwszej instancji nie podjął wszystkich kroków koniecznych dla przeprowadzenia prawidłowej oceny wartości dowodowej Raportu. Prezydent w żaden sposób nie zweryfikował i nie ocenił przyjętych w Raporcie założeń wyboru danych, stanowiących podstawę analizy akustycznej dla śmigłowców biznesowych, pod względem ich rzetelności i kompletności. W szczególności w żaden sposób nie wyjaśnił z inwestorem wiarygodności założenia, że przyjęte do analizy śmigłowce będą oddawały - jak twierdzi skarżąca - przyszłe rzeczywiste korzystanie z lądowiska. Założenie takie może zaś budzić uzasadnione wątpliwości w kontekście zawartego w Raporcie stwierdzenia o braku informacji co tego, jakie typy śmigłowców biznesowych będą przyjmowane na lądowisku (za wyjątkiem tego, że i masa i wielkość mieścić się będą w parametrach brzegowych). Należy zgodzić się z Kolegium, że takie stwierdzenia budzą uzasadnione wątpliwość co do pełności i rzetelności przeprowadzonej analizy, co wymaga wyjaśnień oraz ewentualnych uzupełnień Raportu. Pomimo wynikających z Raportu niejasności i rozbieżności (wskazanych przez Kolegium) organ pierwszej instancji nie podjął kroków dla ich usunięcia. W ocenie Sądu, Kolegium uzasadniło, że Raport w brzmieniu przyjętym przez organ pierwszej instancji, nie zawierał kompletnych informacji, które

w świetle art. 66 ust. 1 pkt 1 lit.a ustawy środowiskowej pozwoliłyby na analizę i ocenę przedsięwzięcia w zakresie jego oddziaływania na ludzi i środowisko. Zaniechanie w tym zakresie rzutuje na wartość dowodową Raportu w zakresie ustaleń odnoszących się do zasięgu oddziaływania akustycznego lądowiska, tym bardziej, jeżeli zważy się, że nawet w wersji przyjętej przez autorów operatu, oddziaływanie to w odniesieniu do nieruchomości przy [...][...] (na której znajduje się zabudowa mieszkaniowa) przekracza dopuszczalny poziom hałasu (poziom hałasu dla tej posesji w Raporcie wyliczony został na poziomie 60,9 dB).

Zdaniem Sądu nie można zgodzić się z argumentacją sprzeciwu, że wskazane przez Kolegium w omawianym zakresie niedostatki Raportu, nie mają istotnego wpływu na wynik sprawy. Zdaniem autora sprzeciwu, bezcelowe jest analizowanie hałasu emitowanego przez śmigłowce ciężkie ze względu na ograniczenie dotyczące wymiarów lądowiska - do 12,5 m2 które powoduje, że śmigłowce ciężkie przekraczając tę długość i tak nie mogłyby z niego korzystać (nie zezwalają na to przepisy prawa lotniczego). Stwierdzić należy, że tego typu ustalenia nie wynikają jednak z Raportu. Przede wszystkim w żaden sposób nie wykazano, że wszystkie śmigłowce powyżej 3 175 kg przekraczają długość 12,5m. Nie jest zaś rolą Sądu ani organu odwoławczego prowadzenie szczegółowych badań i analiz w tym zakresie. Zastrzeżenia Kolegium co do braku w Raporcie analizy odziaływania akustycznego śmigłowców ciężkich, przy jednoczesnym dopuszczeniu do korzystania z lądowiska śmigłowców o masie startowej (MOTOM) do 5700 kg, dotyczą więc kwestii, które mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tym bardziej, że już sama analiza oddziaływania akustycznego śmigłowców lekkich wykazała, że w stosunku do zabudowy mieszkaniowej znajdującej się w odległości 50-60 m dopuszczalne normy hałasu są jednak przekroczone (nawet jeżeli przekroczenie to jest nieznacznie).

Należy mieć na uwadze, że celem postępowania wyjaśniającego prowadzonego w sprawie o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest uzyskanie przez organ informacji niezbędnych do wydania tej decyzji co jest realizowane przez uwzględnienie uzgodnień, opinii, raportu i wyników działań społeczeństwa biorącego udział w postępowaniu. Raport o odziaływaniu na środowisko jest zatem jednym z istotniejszych elementów i dowodów w tym postępowaniu. W orzecznictwie przyjmuje się, że raport jest dokumentem prywatnym a nie urzędowym. Podlega on więc ocenie organu jak każdy inny dowód w postępowaniu. Zadaniem organu jest sprawdzenie zawartości raportu w kontekście spełnienia wymagań formalnych i merytorycznych. W szczególności organ winien ustalić, czy opracowanie zawiera komplet niezbędnych informacji pozwalających na ocenę przedsięwzięcia i jego oddziaływania na środowisko oraz informacji identyfikujących rodzaj i skalę skutków środowiskowych a także społecznych. Wskazuje się także, że obowiązkiem organów jest również weryfikacja materiałów stanowiących podstawę sporządzonego raportu.

Organ nie jest związany treścią raportu a ustalenia w nim zawarte mogą służyć wydaniu decyzji, gdy raport jest rzetelny, spójny oraz wolny od niejasności i nieścisłości. W razie wątpliwości w zakresie istotnych okoliczności sprawy, organ może wezwać inwestora do uzupełniania raportu, przedłożenia wyjaśnień lub sięgnięcia do innych środków dowodowych.

W kontekście poczynionych uwag zasadnie - zgodnie z zasadą dwuinstancyjności - Kolegium dokonało we własnym zakresie oceny Raportu oddziaływania na środowisko. W efekcie tej oceny dostrzegło uchybienia proceduralne popełnione przez organ pierwszej instancji wynikające z braku należytej weryfikacji tego dokumentu. Kolegium wykazało, że Raport nie jest kompletny, gdyż nie zawiera wszystkich niezbędnych informacji pozwalających na analizę i ocenę przedsięwzięcia i jego oddziaływania na ludzi i środowisko oraz informacji identyfikujących rodzaj i skalę skutków środowiskowych. Wykazane przez organ odwoławczy nieścisłości i niejasności Raportu, które nie zostały zweryfikowane i wyjaśnione przez organ I instancji świadczyły o naruszeniu art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Uzupełnienie Raportu o wskazane przez Kolegium analizy może prowadzić bowiem do zmiany rozstrzygnięcie przez inne ukształtowanie praw i obowiązków wnioskodawcy.

Zasadnie także Kolegium wskazało na konieczność uzupełnienia Raportu w zakresie wymagań wynikających z art. 66 ust. 1 pkt 5 i 6 ustawy środowiskowej. Według przywołanych przepisów Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać opis analizowanych, co najmniej trzech wariantów jego realizacji. Są to po pierwsze, wariant proponowany przez wnioskodawcę, po drugie racjonalny wariant alternatywny, po trzecie wariant najkorzystniejszy dla środowiska, jak również uzasadnienie ich wyboru. Raport musi także określać przewidywane oddziaływanie na środowisko każdego z analizowanych wariantów (art. 66 ust. 1 pkt 6).

Kolegium wykazało z jakich względów uznało, że wskazany w ocenianym Raporcie wariant racjonalny alternatywny - lokalizacji lądowiska na dachu centrum rehabilitacyjnego - nie mógł być uznany za spełniający wymóg art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy. Organ trafnie wywiódł, że skoro wymóg wariantu racjonalnie alternatywnego wprowadzono w celu przedstawienia przez inwestora rozwiązania, które może stanowić alternatywę dla wariantu przez niego wybranego, to wskazanie w Raporcie jako wariantu alternatywnego lokalizacji lądowiska na dachu budynku szpitala z jednoczesnym stwierdzeniem, że jest on niemożliwy do zrealizowania ze względu na nasycenie dachu urządzeniami niezbędnymi do prawidłowego funkcjonowania obiektu, nie może być uznany za racjonalny wariant alternatywny w rozumieniu ww. przepisu. Trzeba zgodzić się z Kolegium, że "racjonalność" wariantu oznacza, że mógłby on faktycznie być wybrany przez organ dokonujący oceny raportu zamiast wariantu zaproponowanego przez inwestora (co wynika z art. 81 ustawy). Racjonalny wariant alternatywny nie może mieć więc charakteru pozornego lub teoretycznego. Nie chodzi tu o wariant którego faktyczna realizacja jest technicznie lub praktycznie niemożliwa. Nie chodzi też o wariant którego realizacja teoretycznie jest możliwa (na co wskazuje skarżąca w sprzeciwie) lecz skazana jest na niepowodzenie ze względów ekonomicznych i organizacyjnych. Tymczasem wskazany w Raporcie wariant lokalizacji lądowiska na dachu budynku centrum rehabilitacyjnego - jako racjonalny alternatywny - jednocześnie został uznany, przez wnioskodawcę, za niemożliwy do zrealizowania. W Raporcie brak możliwości jego zrealizowania uzasadniono względami technicznymi a w sprzeciwie okolicznościami ekonomicznymi.

W kontekście argumentów podniesionych w sprzeciwie zauważyć też trzeba, że w orzecznictwie przeważa pogląd, że ilość wymaganych do przedstawienia w raporcie wariantów realizacji przedsięwzięcia nie zależy od woli i uznania, a także oceny inwestora. Inwestor jest obowiązany przedłożyć taki raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, w którym zostanie rzetelnie przedstawiona analiza wszystkich wariantów, o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej (por. wyroki NSA: z dnia 17 stycznia 2018 r., sygn. II OSK 813/16; z dnia 17 stycznia 2017 r., sygn. II OSK 89/16, publ.orzeczenia.nsa.gov.pl). Celem wariantowania jest bowiem niedopuszczenie do podjęcia działalności mogącej negatywnie oddziaływać na środowisko. Skuteczność działań prewencyjnych w indywidualnej ocenie konkretnego przedsięwzięcia uzależniona jest w dużej mierze od jakości opracowanych w raporcie wariantów oraz prawidłowej ich oceny przez organ wydający decyzję środowiskową. Warianty przedsięwzięcia powinny się różnić przede wszystkim pod względem sposobu, w jaki przedsięwzięcie w każdym z tych wariantów będzie oddziaływać na środowisko, ponieważ ich rolą jest wskazanie alternatywnych rozwiązań pozwalających to środowisko chronić w jak najpełniejszym wymiarze. Opis analizowanych wariantów powinien być na tyle rzetelny i dokładny, by organ rozpatrujący sprawę mógł zbadać, czy przedsięwzięcie powinno być realizowane w wariancie proponowanym przez inwestora, czy też w wariancie alternatywnym. Przygotowanie opisu racjonalnego wariantu alternatywnego wymaga każdorazowo przeprowadzenia indywidualnej oceny danego przedsięwzięcia pod kątem jego oddziaływania na środowisko w sytuacji, gdyby ten wariant miał być zrealizowany.

Wskazując na brak w Raporcie opisu racjonalnego wariantu alternatywnego oraz brak argumentacji uznającej go za najkorzystniejszy dla środowiska, Kolegium prawidłowo uznało te braki za istotną wadę Raportu, pozbawiającą kluczowy w sprawie dowód przydatności dla postępowania. Wbrew twierdzeniom skarżącej jest to naruszenie mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zauważyć bowiem należy, że analiza i oceny kluczowego dla sprawy dowodu, względem spełnienia wymagań z art. 66 ustawy środowiskowej, jest niezbędna dla prawidłowego ustalenia treści osnowy (rozstrzygnięcia) decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. Naruszenie art. 66 ust. 1 pkt 5 ma istotny wpływ na wynik sprawy, skoro w sytuacji przedstawienia wariantu racjonalnego alternatywnego (bądź najkorzystniejszego dla środowiska) w świetle art. 81 ustawy, możliwe jest wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w oparciu o inny wariant realizacji inwestycji niż wskazany przez wnioskodawcę.

W świetle przedstawionych wywodów, nie zasługują na uwzględnienie argumenty sprzeciwu, że wskazane błędy wariantowania nie mają charakteru istotnego naruszenia prawa. Argumenty o braku możliwości przedstawienia wariantu alternatywnego, ze względu na szczególny charakter inwestycji (zmianę funkcji już istniejącego lądowiska) nie znajdują odbicia w opisach i analizach Raportu. Wręcz przeciwnie, autorzy operatu wskazali w nim wariant alternatywny - na który także powołano się w sprzeciwie (zasadnie uznany dopiero przez organ za pozorny).

Zauważyć także należy, że w orzecznictwie przyjmuje się, że o ile na gruncie art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej możliwe jest, że wariant najkorzystniejszy dla środowiska będzie pokrywał się z wariantem przedstawionym przez inwestora, o tyle wariant proponowany przez inwestora nie może pokryć się z wariantem alternatywnym. W niniejszej sprawie, w Raporcie przedstawiono tylko jednej wariant proponowany przez wnioskodawcę który uznano za najlepszy dla środowiska, a jak wynika ze sprzeciwu, także za wariant alternatywny (cyt: "żadne przepisy nie stanowią, że wariant proponowany przez inwestora nie może być jednocześnie wariantem racjonalnym najkorzystniejszym dla środowiska"). Nie można zatem w sposób bezkrytyczny zakładać, że możliwy jest do realizacji tylko jeden wariant. Oczywiście nie można wykluczać, że możliwy do realizacji jest tylko jeden wariant – ten optymalny dla inwestora – ale ustalenie to wynikać musi że zgromadzonego materiału i musi być odpowiednio uzasadnione. Zasadnie zatem dostrzegło Kolegium, że brak jest w Raporcie oddzielnego racjonalnego wariantu alternatywnego przedsięwzięcia i uzasadnienia jego wyboru, co wymaga uzupełniania dokumentu w tym zakresie.

Nie było też rolą Kolegium badanie, czy Spółka byłaby w stanie przedstawić inny wariant alternatywny (bardziej korzystny dla środowiska) w sytuacji, gdy nie wynikało to z Raportu. Kolegium dokonało weryfikacji tego dowodu pod względem spełnienia wymogów określonych w art. 66 ustawy środowiskowej i stwierdziło brak wymaganych w ust. 1 pkt 5 wariantów, zasadnie uznając to za istotną wadę dowodu, uniemożliwiającą przeprowadzenie pełnej oceny oddziaływania inwestycji na środowisko. Należy bowiem odróżnić kwestie weryfikacji analiz wymagających wiedzy specjalistycznej od dokonania czynności sprawdzających w zakresie ustaleń faktycznych i w zakresie kompletności, spójności oraz rzetelności raportu.

Wskazane przez Kolegium braki w materiale dowodowym (tj.kluczowym dla rozstrzygnięcia Raporcie oddziaływania na środowisko), są tego rodzaju, że nie pozwalają na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy i wymagają ponownych obliczeń

i analiz.

Podkreślić przy tym należy, że postępowanie odwoławcze wprawdzie jest postępowaniem weryfikującym rozstrzygnięcie organu I instancji, w którym materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji może być uzupełniony, ale jedynie

w niezbędnym zakresie. Organ odwoławczy nie może zastępować organu I instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia, w tym w szczególności uzupełnienia i gromadzenia nowego materiału dowodowego, ponieważ prowadziłoby to do naruszenia praw stron postępowania do dokonania ich oceny i rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organy dwóch instancji. W rozpatrywanej sprawie niezbędne jest zweryfikowanie i uzupełnienie Raportu w znacznym zakresie i następnie ponowienie czynności uzgodnieniowych. Oznacza to konieczność przeprowadzenie postępowania dowodowego w znacznej części, które z pewnością może mieć wpływ na merytoryczny sposób rozstrzygnięcia sprawy. Tak określone ramy koniecznego do przeprowadzenia postępowania dowodowego niewątpliwie przekraczają zakres dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, wynikający z treści art. 136 § 1 k.p.a. (patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W sprawie nie zaistniały zaś przesłanki uzasadniające podjęcie czynności zgodnie z art. 136 § 2 i § 3 k.p.a.

W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie,

o czym zgodnie z art. 151 a § 2 u.p.p.s.a. orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku.

Orzeczenie zawarte w pkt II jest konsekwencją nie uwzględnienia wniosku

o nałożenie na organ grzywny, w związku z nieprzekazaniem organowi akt w terminie 14 dni od dnia wniesienia sprzeciwu. Przepis art. 64 c § 4 u.p.p.s.a. przewiduje bowiem, że organ przekazuje sprzeciw od decyzji sądowi wraz z kompletnymi

i uporządkowanymi aktami sprawy w terminie czternastu dni od dnia jego otrzymania. Termin ten stosuje się również w przypadku, gdy sprzeciw od decyzji wniesiono bezpośrednio do sądu, z tym, że w tym przypadku termin na przekazanie akt przez organ biegnie od dnia otrzymania wezwania sądu w tym przedmiocie. Z przedstawionej regulacji wynika, że przesłankami uprawniającymi sąd do wymierzenia grzywny organowi jest stosowny wniosek skarżącego oraz stwierdzenie niezastosowania się przez organ do obowiązków z art. 64c § 4 p.p.s.a. W niniejszej sprawie istotnie doszło do zwłoki w przekazaniu Sądowi kompletnych akt administracyjnych, jednak zaistniała zwłoka nie była tak duża, jak wynikałoby to z wniosku skarżącej. Przedmiotowy sprzeciw wpłynął do SKO w dniu [...] grudnia 2018 r. W dniu [...] grudnia 2018 r. sprzeciw wraz z aktami odwoławczymi - bez akt pierwszej instancji - został doręczony do Sądu. Do tego dnia organ pierwszej instancji, pomimo niezwłocznego wezwania przez Kolegium (pismo z dnia [...] grudnia 2018 r.) nie przedłożył ich bowiem organowi odwoławczemu. W dniu [...] stycznia 2019 r. Sąd wezwał Kolegium do nadesłania w terminie 7 dniu akt administracyjnych organu pierwszej instancji pismo (doręczone organowi w dniu [...] stycznia 2019 r.), jednakże akta zostały złożone w Sądzie jeszcze przed doręczeniem ww. wezwania, bo w dniu [...] stycznia 2019 r. (nadane w dniu

[...] stycznia 2019 r.). Tym samym zwłoka w przekazaniu akt I instancji wyniosła [...] dni i w ocenie Sądu nie spowodowała opóźnienia w rozpoznaniu sprzeciwu (w dniu [...] stycznia 2019 r. skarżąca uzupełniła dopiero braki formalne, a w dniu [...] stycznia 2019r. sprawa została skierowana do rozpoznania na rozprawie). W tych okolicznościach Sąd nie dostrzegł podstawy do stosowania grzywny, która w tym wypadku ma na celu zmobilizowanie organu do przekazania sprzeciwu i akt sprawy Sądowi, a nie jest środkiem represyjnym, jakim byłaby w przypadku nieznacznego opóźnienia organu omówionym zakresie. Nieznaczne opóźnienie w przekazaniu akt sprawy jakie wystąpiło w niniejszej sprawie nie uzasadnia wymierzenia grzywny.

Odnośnie wniosku o pozostawienie bez rozpoznania pisma Kolegium oznaczonego jako odpowiedź na sprzeciw, ze względu na brak podstawy prawnej do jego wniesienia, wyjaśnić należy, że przedmiotowe pismo stanowi pismo procesowe

w rozumieniu art. 45 u.p.p.s.a. Z aktualnych regulacji wynika, że organ administracji nie ma obowiązku udzielenia odpowiedzi na sprzeciw, jednak Kolegium jako strona niniejszego postępowania uprawnione było do złożenia pisma procesowego, zawierającego stosowne oświadczenie, niezależnie od nadanej mu nazwy. Pozostawienie pisma procesowego bez rozpoznania następuje zaś w sytuacji wskazanej w art. 49 u.p.p.s.a., która w niniejszym przypadku nie zachodzi.

Z tych względów orzeczono jak w sentencji wyroku.