Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 3791/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-05-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8, art. 9, art. 40 par. 2, art. 64 par. 2, art. 134
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 4 i art. 5
journal: Dz.U. 1999 nr 90 poz 999
law: Ustawa z dnia 7 października 1999 r. o języku polskim.
article: art. 27
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
journal: Dz.U.UE.L 2007 nr 324 poz 79
law: Rozporządzenie nr 1393/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 listopada 2007 r. dotyczące doręczania w państwach członkowskich  dokumentów sądowych i pozasądowych w sprawach cywilnych i handlowych ("doręczanie dokumentów") oraz uchylające rozporządzenie Rady  (WE) nr 1348/2000
Teza: 1)  Z faktu (…), że stosownie do art. 27 Konstytucji w Rzeczypospolitej Polskiej językiem urzędowym jest język polski, a przepisy art. 4 i 5 ustawy o języku polskim nakładają na organy administracji publicznej obowiązek dokonywania wszelkich czynności w języku polskim (...) nie można wywodzić zakazu wyjaśnienia / ustalenia treści dokumentu obcojęzycznego przez jego tłumaczenie,

2)  rozporządzenie nr 1393/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady z 13 listopada 2007 r., dotyczące doręczania w państwach członkowskich dokumentów sądowych i pozasądowych w sprawach cywilnych i handlowych (...), nie odnosi się do spraw administracyjnych

TEZY

1)  Z faktu (…), że stosownie do art. 27 Konstytucji w Rzeczypospolitej Polskiej językiem urzędowym jest język polski, a przepisy art. 4 i 5 ustawy o języku polskim nakładają na organy administracji publicznej obowiązek dokonywania wszelkich czynności w języku polskim (...) nie można wywodzić zakazu wyjaśnienia / ustalenia treści dokumentu obcojęzycznego przez jego tłumaczenie,

2)  rozporządzenie nr 1393/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady z 13 listopada 2007 r., dotyczące doręczania w państwach członkowskich dokumentów sądowych i pozasądowych w sprawach cywilnych i handlowych (...), nie odnosi się do spraw administracyjnych


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka - Klimas Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant sekr. sąd. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2015 r. sprawy ze skargi P. H. na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu z dnia [...] lutego 2014 r.; 2. stwierdza, że uchylone postanowienia nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od organu Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego P. H. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Transportu Drogowego, dalej GITD lub organ, decyzją z [...] października 2011 r., działając na podstawie przepisów art. 13k ust. 1 pkt 1 i ust. 4 oraz art. 13l ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), dalej ustawa odp, art. 104 w zw. z art. 107 kpa, nałożył na P. H. – zamieszkałego w [...],[...] Niemcy, dalej skarżący, karę pieniężną w wysokości 3000 zł za przejazd autostradą [...] na odcinku węzeł [...] – węzeł [...] bez uiszczenia wymaganej na tym odcinku drogi opłaty elektronicznej. Brak opłaty ustalono w wyniku przeprowadzonej w tym samym dniu kontroli kierowanego przez skarżącego pojazdu marki [...] nr rej. [...] wraz z kempingiem marki [...] nr rej. [...] , który nie był wyposażony w urządzenie do poboru opłat elektronicznych viaBOX (skarżący oświadczył w toku kontroli, że nie wiedział o takim obowiązku).

Wskazana decyzja została doręczona bezpośrednio skarżącemu [...] października 2011 r. (czyli w dniu kontroli). Zawierała w treści m.in., oprócz pouczenia o trybie i terminie zaskarżenia decyzji, informację, że zgodnie z art. 40 § 4 i 5 kpa strona zamieszkała za granicą lub mająca siedzibę za granicą, jeżeli nie ustanowiła pełnomocnika do prowadzenia sprawy zamieszkałego w kraju, jest obowiązana wskazać w kraju pełnomocnika do doręczeń, a w razie niewskazania pełnomocnika do doręczeń przeznaczone dla tej strony pisma pozostawia się w aktach sprawy ze skutkiem doręczenia. Skarżący podpisał odbiór decyzji, nanosząc przed podpisem adnotację "DO NOT AGRE BUT I HAVE TO PAY".

W terminie na zaskarżenie ww. decyzji (okoliczność bezsporna między stronami tego postępowania, a w każdym bądź razie organ terminowości tej – por. akta administracyjne sprawy – nigdzie nie zakwestionował) J. K.(Rechtsanwältin Mediatorin) złożyła do akt pismo w języku niemieckim opatrzone datą własną 31 październik 2011 r. zatytułowane "Rechtsmittel/Odwołanie" (to drugie słowo napisane zostało – jako jedyne w tym piśmie – po polsku). W piśmie wymienione zostały m.in. dane skarżącego – imię, nazwisko i adres, data 18 października 2011 r. (w oryginale "18.10.2011") i kwota "3.000 Sloty". Do pisma dołączony został dokument – w całości w języku niemieckim – zatytułowany "Vollmacht" sporządzony na papierze firmowym J. K., również opatrzony datą własną "31.10.2011", w którym odręcznie naniesiono m.in. nazwisko skarżącego i datę "18.10.2011".

Pismami skierowanymi do skarżącego – P. H.: z 28 listopada 2011 r. (pozostawionego w aktach sprawy ze skutkiem doręczenia wobec niedopełnienia obowiązku wynikającego z ww. art. 40 § 4 i 5 kpa), a następnie z 21 marca 2012 r. (wysłanego na jego zagraniczny adres) organ wezwał stronę, na podstawie art. 64 § 2 oraz art. 33 § 3 w zw. z art. 40 § 4 i 5 kpa, do uzupełnienia braków formalnych wniosku o ponowne rozpoznanie decyzji organu z [...] października 2011 r. (czyli ww. pisma J. K. z 31 października 2011 r.) przez przedłożenie "wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy sporządzonego w języku polskim, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania", przedłożenie "pełnomocnictwa w języku polskim (...), z którego wynikać będzie, że Pani J. K. jest umocowana do działania w imieniu P. H. będącego stroną postępowania (...)", pod rygorem stwierdzenia niedopuszczalności ww. wniosku (organ zauważył przy tym w cytowanym wezwaniu, że do akt sprawy "przesłany został bowiem wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy wraz z pełnomocnictwem ale sporządzonym w języku niemieckim"), ustanowienie pełnomocnika do doręczeń w Polsce, pod rygorem złożenia pism przeznaczonych dla strony w aktach sprawy ze skutkiem doręczenia; w wezwaniu organ powołał się przy tym m.in. na art. 4 ustawy z 7 października 1999 r. o języku polskim (Dz. U. Nr 90, poz. 999 ze zm.), w świetle którego język polski jest językiem urzędowym organów wymienionych w tym przepisie (w szczególności konstytucyjnych organów państwa i terenowych organów administracji publicznej, organów, instytucji i urzędów podległych tym organom – powołanych w celu realizacji ich zadań, jak również instytucji powołanych do realizacji określonych zadań publicznych), organ przytoczył też treść przepisów art. 33 § 1, 2, 3 i 4 kpa – dotyczących udzielenia pełnomocnictwa, wyżej cytowanych przepisów art. 40 § 4 i 5 kpa oraz przepisów art. 76a § 1, 2, 3 i 4 kpa - dotyczących odpisów lub wyciągów z dokumentów i ich poświadczenia za zgodność, na końcu pisma umieścił zaś wezwanie do przedłożenia, w przypadku udzielenia pełnomocnictwa, dowodu uiszczenia opłaty skarbowej.

Powyższe pismo/wezwanie organu z 21 marca 2012 r. zostało doręczone pod zagranicznym adresem strony/skarżącego 7 kwietnia 2012 r. (por. zwrotne poświadczenie odbioru wezwania w aktach administracyjnych sprawy przy ww. piśmie z 21 marca 2012 r.), zatem – według organu – strona "w terminie 7 dni, czyli do dnia 14 kwietnia 2012 r. zobowiązana była uzupełnić (...) braki formalne złożonego środka zaskarżenia". Jednak dopiero 23 kwietnia 2012 r. do organu wpłynęło pismo z 19 marca 2012 r. (J. K.) "będące tłumaczeniem wniosku strony o ponowne rozpoznanie sprawy z języka niemieckiego na język polski sporządzonego przez tłumacza przysięgłego (...)". Tymczasem 7-dniowy termin z art. 64 § 2 kpa do uzupełnienia braków formalnych podania jest terminem ustawowym i nie może być skrócony ani przedłużony (wnoszący podanie może natomiast wnosić o jego przywrócenie).

W tych okolicznościach organ postanowieniem z [...] czerwca 2012 r., na podstawie przepisów art. 134 w zw. z art. 127 § 3 i art. 64 § 2 kpa, stwierdził niedopuszczalność wniosku skarżącego o ponowne rozpoznanie sprawy od ww. decyzji GITD z [...] października 2011 r., z uwagi na fakt nieprzedłożenia przez stronę w wymaganym terminie do akt sprawy "zgodnie z wezwaniem własnoręcznie podpisanego wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy sporządzonego w języku polskim oraz dokumentów potwierdzających uprawnienie osoby podpisanej do reprezentowania jej w postępowaniu administracyjnym w języku polskim".

Nadto skarżący nie ustanowił również pełnomocnika do doręczeń w Polsce, co skutkuje "złożeniem niniejszego pisma przeznaczonego dla strony w aktach sprawy ze skutkiem doręczenia".

Pismem z 3 grudnia 2013 r. (wpłynęło do organu 9 grudnia 2013 r.) skarżący, działając przez pełnomocnika adw. K. R. (z akt administracyjnych sprawy wynika, że adwokat ten umocowany został do działania w sprawie na podstawie pełnomocnictwa udzielonego mu z datą 4 listopada 2013 r. przez skarżącego P. H.), wniósł o wznowienie postępowania zakończonego ww. postanowieniem organu z [...] czerwca 2012 r., uchylenie tego postanowienia, rozpoznanie wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy od ww. decyzji organu z [...] października 2011 r. (o nałożeniu kary pieniężnej) i uchylenie tej decyzji.

W uzasadnieniu wskazał w szczególności na fakt wezwania przez organ ww. pismem z 21 marca 2012 r. bezpośrednio strony, z pominięciem ustanowionego przez nią pełnomocnika (ww. adw. J. K.), do uzupełnienia braków formalnych ww. wniosku skarżącego z 31 października 2011 r. o ponowne rozpoznanie sprawy od decyzji organu z [...] października 2011 r. Jako podstawę wznowienia skarżący podał art. 145 § 1 pkt 4 kpa (stosownie do tego przepisu, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu). Zdaniem skarżącego doręczenie wezwania do usunięcia braków formalnych wniosku z pominięciem ustanowionego w sprawie pełnomocnika stanowi naruszenie art. 40 § 2 kpa (stosownie do tego przepisu, jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi). Skarżący podkreślił bezwzględność wynikającej z tego przepisu zasady doręczania pism ustanowionemu pełnomocnikowi; w tej sprawie przedmiotowe wezwanie do usunięcia braków formalnych wniosku, nawet jeżeli dotyczyło kwestii związanych z udzieleniem pełnomocnictwa, organ obowiązany był doręczyć pełnomocnikowi, tj. niemieckiej adwokat J. K., o której ustanowieniu został poinformowany. W tym przypadku pominięcie pełnomocnika jest równoznaczne z pominięciem strony, a co za tym idzie strona bez swej winy nie brała udziału w postępowaniu. Skutkiem pozbawienia strony udziału w postępowaniu było wydanie przez organ ww. postanowienia z [...] czerwca 2012 r.

Zachowanie terminu do złożenia wniosku o wznowienie (art. 148 § 2 kpa) skarżący wywiódł z faktu dowiedzenia się o ostatecznym w toku instancji postanowieniu organu z [...] czerwca 2012 r. w dniu 27 listopada 2013 r. (w telefonicznej rozmowie asystenta pełnomocnika z pracownikiem organu na temat stanu sprawy).

W sprawie skarżący dopatrzył się również naruszenia przez organ art. 91 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 12 TWE (Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską), w zw. z art. 40 § 4 i 5 kpa. Według skarżącego pozostawienie w aktach sprawy, ze skutkiem doręczenia, jakichkolwiek pism kierowanych do strony, w tym postanowienia kończącego postępowanie, zamiast przesłania ich na niemiecki adres pełnomocnika, narusza dodatkowo zakaz niedyskryminacji ze względu na obywatelstwo oraz nakaz stosowania prawa wspólnotowego w przypadku kolizji z ustawami krajowymi. Wniosek taki wynika z art. 12 TWE zakazującego niedyskryminacji ze względu na obywatelstwo oraz wyroków Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości (ETS), rozciągających ten zakaz na krajowe przepisy procedury administracyjnej. Z art. 40 § 4 kpa wynika natomiast, że osoba mieszkająca w innym państwie Unii na pewnym etapie postępowania administracyjnego "traci możność otrzymywania pism organu bez pełnomocnika i to pełnomocnika usytuowanego w Polsce". W tym zakresie stosowania przepis ten należy rozważyć w aspekcie zakazu dyskryminacji oraz wspólnotowych reguł doręczania, jako niezgodny z art. 12 TWE oraz rozporządzeniem nr 1393/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady z 13 listopada 2007 r. o doręczeniach korespondencji na terenie państw członkowskich (dalej rozporządzenie nr 1393/2007). Z przepisów tego rozporządzenia skarżący wywodzi zasadę doręczania pism adresatom, jeżeli tylko ich adres jest znany, w szczególności żaden przepis rozporządzenia nie pozwala organowi krajowemu zaprzestać doręczania pism na tej podstawie, że strona pochodząca z innego państwa Unii nie powołała pełnomocnika do doręczeń umiejscowionego w państwie organu krajowego. Przepisy tego rozporządzenia powinny być zastosowane w sprawie, zgodnie z zasadą bezpośredniego stosowania prawa wspólnotowego, przed normami krajowymi w przypadku ich kolizji. Zatem wszelkie pisma w tej sprawie powinny być wysyłane na niemiecki adres pełnomocnika strony "ustanowionego na wczesnym etapie postępowania". Skarżący powołał się również na wyrok ETS-u z 19 grudnia 2012 r. w sprawie C-325/11, w którym stwierdzono, że "Artykuł 1 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1393/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 listopada 2007 r. dotyczącego doręczania w państwach członkowskich dokumentów sądowych i pozasądowych w sprawach cywilnych i handlowych (...) należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on uregulowaniu państwa członkowskiego (...), które przewiduje, że dokumenty sądowe przeznaczone dla strony, której miejsce zamieszkania lub zwykłego pobytu znajduje się w innym państwie członkowskim, są złożone do akt postępowania ze skutkiem doręczenia, gdy strona ta nie ustanowiła pełnomocnika do doręczeń zamieszkałego w owym pierwszym państwie członkowskim, gdzie toczy się postępowanie sądowe."

GITD postanowieniem z [...] stycznia 2014 r., wydanym w następstwie rozpoznania powyższego wniosku, na podstawie przepisów art. 149 § 1 i 2 oraz art. 150 § 1 w zw. z art. 147 kpa, wznowił postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zakończonej ww. postanowieniem organu z [...] czerwca 2012 r. stwierdzającym niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy od ww. decyzji organu z [...] października 2011 r. W uzasadnieniu organ wskazał na dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie, dochowanie przez stronę zakreślonego w art. 148 § 2 kpa terminu do złożenia wniosku o wznowienie; podał też, że wznowił postępowanie celem zbadania, czy w sprawie zaistniała przesłanka wznowienia określona w art. 145 § 1 pkt 4 kpa.

Następnie GITD, skutkiem tak wznowionego postępowania, działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 126 kpa, wydał w dniu [...] lutego 2014 r. postanowienie, którym odmówił uchylenia ww. ostatecznego postanowienia organu z [...] czerwca 2012 r. W ocenie GITD w sprawie nie zaistniała przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Wprawdzie organ uznał ww. pismo z 31 października 2011 r. "Rechtsmittel/Odwołanie" za wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją z [...] października 2011 r. o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej, jednak nie mógł "podjąć żadnej czynności o charakterze merytorycznym, gdyż nie dysponowano pismami sporządzonymi w języku polskim", który zgodnie z ww. art. 4 ustawy o języku polskim jest językiem urzędowym, obowiązującym organ. Według organu z treści dokumentów złożonych w listopadzie 2011 r., niesporządzonych w języku polskim, nie można było stwierdzić, czy skarżący P. H. udzielił pełnomocnictwa do reprezentowania go w sprawie dotyczącej decyzji z [...] października 2011 r. Dlatego "skierowano do strony, a nie do jej pełnomocnika, wezwanie z dnia 21 marca 2012 r. do usunięcia braków formalnych wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy". Na dzień sporządzenia tego wezwania nie występowały bowiem okoliczności uzasadniające zastosowanie regulacji z art. 40 § 2 kpa (tj. jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi), gdyż organ "nie miał wiedzy, że strona ustanowiła pełnomocnika". Wezwanie z 21 marca 2012 r. "zostało więc doręczone bezpośrednio stronie, zgodnie z art. 40 § 1 kpa, na adres podany zresztą obok imienia i nazwiska strony, na dokumencie zatytułowanym >Rechtsmittel/Odwołanie<", który pokrywał się z adresem strony w aktach sprawy. Według stanu sprawy na dzień 21 marca 2012 r. strona nie ustanowiła pełnomocnika do reprezentowania jej w sprawie, nie wynikało to z żadnego dokumentu sporządzonego w języku polskim. Skoro organ nie miał wiedzy o ustanowieniu pełnomocnika, nie miał podstaw do doręczenia wezwania z [...] marca 2012 r. według zasady z art. 40 § 2 kpa, tylko obowiązek doręczenia go bezpośrednio stronie stosownie do art. 40 § 1 kpa.

Uznanie na podstawie dokumentów w języku niemieckim, że skarżący działa przez pełnomocnika, mogłoby naruszać prawa strony, gdyż nie byłoby oparte na faktach (tj. na dokumencie w języku polskim), tylko na domysłach i przypuszczeniach związanych z treścią otrzymanych dokumentów. Strona nie uzupełniła w wyznaczonym terminie braków formalnych wniosku (termin ten upłynął 14 kwietnia 2012 r.). Pisma złożone w odpowiedzi na wezwanie z 21 marca 2012 r. (odebrane przez stronę 7 kwietnia 2012 r.) "nadane zwykłą przesyłką listową, wpłynęły do siedziby organu w dniu 23 kwietnia 2012 r.", którą to datę organ uznał za datę uzupełnienia – nieterminowego – braków wniosku, stwierdzając następnie jego – z tego powodu – niedopuszczalność ww. postanowieniem z [...] czerwca 2012 r., które zgodnie z art. 40 § 5 kpa zostało pozostawione w aktach sprawy ze skutkiem doręczenia. Po przytoczeniu treści art. 40 § 4 i 5 kpa organ podniósł brak podstaw do uznania, aby ta regulacja była niezgodna z Konstytucją bądź prawem Unii Europejskiej (takiej niezgodności też nie stwierdzono), nie dyskryminuje bowiem osób ze względu na obywatelstwo, skoro odnosi się zarówno do obywateli Polski, także zamieszkałych za granicą, jak i do obywateli innych państw oraz bezpaństwowców. We wniosku o wznowienie natomiast skarżący przywołał regulacje i orzeczenia dotyczące procedury cywilnej, a nie postępowania administracyjnego. Skarżący był dwukrotnie pouczony o treści art. 40 § 4 i 5 kpa oraz konsekwencjach niezastosowania się do tych przepisów – przy doręczeniu ww. decyzji z [...] października 2011 r. oraz w wezwaniu z 21 czerwca 2012 r. Organ był zatem uprawniony do zastosowania objętych tymi przepisami regulacji.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący nie zgodził się z powyższym postanowieniem organu. W obszernym uzasadnieniu powtórzył swoje stanowisko, akcentując dodatkowo fakt przesłania skarżącemu ww. wezwania do uzupełnienia braków formalnych wniosku jedynie w języku polskim (bez tłumaczenia na niemiecki), którym skarżący nie włada. Skarżący połączył to z uniemożliwieniem mu czynnego udziału w postępowaniu i zarzutem niedyskryminacji ze względu na obywatelstwo. Nadto z treści ww. dokumentów złożonych w listopadzie 2011 r., pomimo złożenia ich w języku niemieckim, wynikało, że strona ustanowiła pełnomocnika. Zostały bowiem złożone na papeterii kancelarii adwokat J. K., a wśród nich był dokument "Vollmacht" podpisany przez skarżącego. W przypadku wątpliwości – w myśl zasad z art. 7, 8 oraz 9 kpa – organ zobowiązany był do ich przetłumaczenia, czego zaniechał.

GITD nie uwzględnił argumentacji wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. postanowieniem z [...] sierpnia 2014 r., działając na podstawie art. 127 § 3 w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 i art. 126 kpa, utrzymał w mocy ww. postanowienie organu z [...] lutego 2014 r., podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. W szczególności nie uznał zarzutu naruszenia przepisów art. 7, 8 i 9 kpa. Co do nieprzetłumaczenia ww. dokumentów, przesłanych do strony, na język niemiecki powołał się na cytowany już wyżej art. 4 ustawy o języku polskim; w oparciu o ten przepis organ, który wydaje decyzje administracyjne, posługuje się językiem polskim, nie ma obowiązku zapewnienia podmiotom zagranicznym tłumacza, obowiązek ten nie wynika również z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (kpa).

W ocenie organu zarzut naruszenia czynnego udziału w postępowaniu jest bezzasadny. Strona była bowiem osobą kontrolowaną, brała więc w kontroli bezpośredni udział – z możliwością zgłaszania uwag do protokołu, złożyła też wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy.

Poza tym organ powtórzył (a zasadniczo skopiował) argumentację, która legła u podstaw ww. postanowienia pierwszoinstancyjnego w sprawie z [...] lutego 2014 r.

Skarżący złożył do Sądu skargę na powyższe postanowienie ostateczne organu z [...] sierpnia 2014 r. Zarzucił mu:

1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 4, art. 151 § 1 pkt 1, art. 40 § 2 kpa, art. 91 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 12 TWE w zw. z art. 40 § 4 i 5 kpa przez wezwanie bezpośrednio strony, z pominięciem ustanowionego w sprawie pełnomocnika, do uzupełnienia braków formalnych złożonego wniosku z 31 października 2011 r., nałożenie na stronę obowiązku ustanowienia pełnomocnika do doręczeń w Polsce, pozostawianie kierowanej do strony korespondencji w aktach sprawy ze skutkiem doręczenia - postanowienia z [...] czerwca 2012 r. o niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, co spowodowało, że strona bez swojej winy nie brała udziału w postępowaniu;

2. naruszenie art. 7, 8, 9 oraz art. 77 § 1 kpa przez naruszenie wyrażonych w tych przepisach zasad oraz przez zaniechanie zlecenia sporządzenia tłumaczenia przesłanych przez stronę dokumentów w języku niemieckim na język polski, w szczególności dokumentu pełnomocnictwa, pomimo iż z okoliczności sprawy oczywistym było, że strona ustanowiła w sprawie pełnomocnika;

3. naruszenie art. 10 § 1 kpa przez brak zapewnienia stronie faktycznego czynnego udziału w postępowaniu kontrolnym oraz brak faktycznej możliwości wypowiedzenia się strony co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem skarżonej decyzji, z uwagi na nieumiejętność strony czytania w języku polskim, a ponadto przez wezwanie strony do uzupełnienia braków formalnych wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy sporządzonego jedynie w języku polskim bez dołączenia dla strony tłumaczenia wezwania organu na język niemiecki, co uniemożliwiło stronie zapoznanie się z pismem organu, z uwagi na nieznajomość języka polskiego;

skarżący wniósł z tych powodów o uchylenie skarżonego postanowienia.

W uzasadnieniu skargi skarżący posłużył się tożsamą (w istocie skopiowaną) argumentacją (wyżej już cytowaną), jak w ww. wniosku o wznowienie postępowania zakończonego postanowieniem organu z [...] czerwca 2012 r. i wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od postanowienia organu z [...] lutego 2014 r. Nie ma więc potrzeby ponownego jej przytaczania w tym miejscu uzasadnienia.

W odpowiedzi na skargę GITD wniósł o oddalenie skargi, zajmując stanowisko zbieżne z uzasadnieniem zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skardze nie można odmówić słuszności, dlatego Sąd, podzielając zasadniczą część jej zarzutów, uchylił zaskarżone postanowienie organu i poprzedzające je postanowienie pierwszoinstancyjne organu z [...] lutego 2014 r., jako podjęte przez organ z naruszeniem przepisów art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 134 i art. 64 § 2 kpa przez błędne ich zastosowanie w okolicznościach stanu faktycznego tej sprawy.

Uznając ww. pismo w języku niemieckim J. K. z 31 października 2011 r. zatytułowane "Rechtsmittel/Odwołanie" za wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją organu z [...] października 2011 r. o nałożeniu na skarżącego P. H. kary pieniężnej za przejazd ww. odcinkiem drogi bez uiszczenia wymaganej opłaty elektronicznej, organ wezwał go bezpośrednio (to jest z pominięciem J. K.) ww. pismem z 21 marca 2012 r. do uzupełnienia braków formalnych tego wniosku. Tymczasem treść (także w warstwie wizualnej) i kontekst wniosku – analizowanego w związku z dołączonym do niego ww. dokumentem zatytułowanym "Vollmacht" wskazywała, wbrew odmiennym zapatrywaniom organu, że J. K. jest pełnomocnikiem skarżącego, zatem organ, w myśl przepisu art. 40 § 2 kpa, wezwanie do uzupełnienia braków formalnych pisma winien skierować do pełnomocnika strony. Zgodnie bowiem z tym przepisem, jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Organ obowiązany jest doręczać pisma pełnomocnikowi, o którego ustanowieniu został powiadomiony. Wniesienie przez osobę podającą się za pełnomocnika strony pisma do organu/tu środka zaskarżenia z dołączonym pełnomocnictwem (Vollmacht), spełnia przesłankę takiego powiadomienia. W tej sytuacji nie wywołuje skutków prawnych i jest bezskuteczne doręczenie korespondencji przez organ/tu wezwania z 21 marca 2012 r. do uzupełnienia braków formalnych wniosku strony o ponowne rozpoznanie sprawy, wyłącznie tej stronie, tj. skarżącemu P. H., z pominięciem pełnomocnika; zważywszy także na fakt, że zakreślony w tym wezwaniu, a wynikający z art. 64 § 2 kpa, siedmiodniowy termin na uzupełnienie tych braków rozpoczyna bieg od doręczenia wezwania pełnomocnikowi a nie stronie. Udzielenie pełnomocnictwa procesowego prowadzi bowiem do swoistego wyłączenia strony od udziału w czynnościach postępowania - w zakresie udzielonego pełnomocnictwa. Strona postępowania administracyjnego, ustanawiająca pełnomocnika, chroni się przed skutkami nieznajomości prawa, czyni to celem uwolnienia się od problemów prawnych związanych z toczącym się postępowaniem administracyjnym. Stąd organ administracji nie może dowolnie decydować, czy o czynnościach procesowych informować pełnomocnika, czy pomijając pełnomocnika informować wyłącznie stronę. Obowiązany jest też w związku z tym, zanim podejmie czynności procesowe w sprawie, dokładnie wyjaśnić kwestię tego pełnomocnictwa, to jest ustalić, czy strona działa samodzielnie czy przez pełnomocnika, pamiętając przy tym, że przepisy postępowania administracyjnego nie wartościują pełnomocników, uznając doręczenie korespondencji do rąk osoby występującej w tej roli będącej obywatelem zagranicznym za równorzędne z doręczeniem obywatelowi polskiemu, tak samo jak nie różnicują tych osób pod względem posiadanego wykształcenia prawniczego. Ustalenie to winno mieć źródło i oparcie w przedstawionych organowi do akt, przez osobę podającą się za pełnomocnika, materiałach sprawy, które organ winien na użytek swojego procedowania odpowiednio zinterpretować, a przede wszystkim, gdy jak w niniejszej sprawie, są one sporządzone w języku obcym, ustalić w sposób pewny treść tych materiałów w drodze tłumaczenia na język polski, jako że od znajomości celu działania i intencji autora/nadawcy zależy, czy i jaki dalszy bieg materiały te powinny otrzymać.

Z faktu natomiast, że stosownie do art. 27 Konstytucji w Rzeczypospolitej Polskiej językiem urzędowym jest język polski, a przepisy art. 4 i art. 5 ustawy o języku polskim nakładają na organy administracji publicznej obowiązek dokonywania wszelkich czynności urzędowych w języku polskim, co odnosi się też do oświadczeń woli, podań i innych pism składanych tym organom, nie można wywodzić zakazu wyjaśnienia/ustalenia treści dokumentu obcojęzycznego przez jego tłumaczenie. Tłumaczenie nie zastępuje dokumentu sporządzonego w języku obcym (w sensie wywołania określonych skutków prawnych, bo skutki te wskazane przepisy łączą z dokumentami składanymi w języku polskim), lecz służy jedynie ustaleniu, jaka jest treść tego dokumentu, a w konsekwencji dostosowaniu przez organ dalszych działań w sprawie do okoliczności wynikających z odczytania dokumentu. W innym przypadku, to jest w sytuacji niewyjaśnienia treści dokumentu obcojęzycznego, stwierdzenie przez organ braku reprezentacji strony przez pełnomocnika, względnie braku podstaw do przyjęcia takiej reprezentacji, jest dowolne, skoro pomija okoliczności, które mogą wynikać z ustalenia treści tego dokumentu/dokumentów i wpływać na sposób procedowania organu w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. W kwestii uzupełnienia/usunięcia braków formalnych wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, a szerzej uznania obcojęzycznej korespondencji za taki wniosek, procedowanie to obejmować będzie podjęcie decyzji kogo wezwać do tego uzupełnienia – bezpośrednio stronę czy pełnomocnika strony. Błąd w tym obszarze działania organu, wynikający z nieodczytania złożonej do akt korespondencji w języku obcym i skierowanie wezwania do usunięcia braków formalnych wniosku do strony zamiast do jej pełnomocnika, skutkuje nieskutecznością tej czynności procesowej organu i przedwczesnością wydanego następnie postanowienia o niedopuszczalności tego środka zaskarżenia, a to wobec niewyczerpania trybu tego wezwania wynikającego z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (por. ww. przepisy art. 40 § 2 i art. 64 § 2 kpa).

Działanie organu w sprawie, pomijające ustalenie treści skierowanej do niego korespondencji w języku obcym, dodatkowo w sytuacji, gdy już jej zewnętrzny ogląd i kontekst sprawy wskazują, że dotyczy ona skarżącego, jako strony przeciwko której jest prowadzone postępowanie administracyjne, narusza również podstawowe zasady tego postępowania, a to w szczególności zasadę prowadzenia postępowania przez organ administracji publicznej w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 kpa), zasadę praworządności, prawdy obiektywnej oraz uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 kpa), jak również zasadę informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 kpa). Strona postępowania nie może bowiem ponosić negatywnych skutków, wynikających z niewiedzy o istniejącym w sprawie stanie faktycznym i prawnym, spowodowanych niezgodnym z prawem działaniem organu administracji, w tym – jak w tej sprawie – zaniechaniem w zakresie ustalenia treści obcojęzycznej korespondencji dotyczącej skarżącego, która wpłynęła do akt sprawy.

Gdyby bowiem organ ustalił treść tej korespondencji i wynikłoby z tego ustalenia ustanowienie i działanie w sprawie pełnomocnika strony, obowiązany byłby do tego pełnomocnika, a nie bezpośrednio do strony, skierować wezwanie do usunięcia braków formalnych wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Jeżeli bowiem środek odwoławczy nie spełnia wymogów formalnych, to jest bezskuteczny, a organ obowiązany jest wezwać wnoszącego do usunięcia braków (art. 64 § 2 kpa). W razie niewykonania tej czynności w zakreślonym terminie organ, stosując się do dyspozycji art. 134 kpa, obowiązany jest stwierdzić niedopuszczalność odwołania (tu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy), jako że w postępowaniu odwoławczym nie ma zastosowania instytucja pozostawienia odwołania bez rozpoznania przewidziana w art. 64 kpa, gdyż przepis ten reguluje postępowanie przed organem pierwszej instancji; przepisy regulujące postępowanie pierwszoinstancyjne mogą mieć zastosowanie w postępowaniu odwoławczym, ale tylko w kwestiach nieuregulowanych odmiennie przepisami o postępowaniu drugoinstancyjnym (rozdział 10 działu II kpa). Skoro kwestia ta została uregulowana w art. 134 kpa odmiennie niż w art. 64 kpa (nieuzupełnienie braków odwołania skutkuje niedopuszczalność odwołania, a nie pozostawienie go bez rozpoznania) należy przyjąć, że w postępowaniu odwoławczym (tak samo zażaleniowym) art. 64 kpa nie stosuje się, jeżeli chodzi o skutki/konsekwencje nieusunięcia braków formalnych odwołania. W przypadku zatem nieusunięcia braków formalnych odwołania (tu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy) organ drugiej instancji wydaje postanowienie o niedopuszczalności odwołania, co zresztą lepiej zabezpiecza stronie możność ochrony jej praw w postępowaniu odwoławczym niż instytucja pozostawienia podania bez rozpoznania (por. wyrok NSA z 28 stycznia 2011 r. I OSK 1814/10, Lex nr 951995).

Reasumując, w przypadku nieusunięcia braków formalnych odwołania (tu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy) w terminie wydaje się postanowienie o niedopuszczalności odwołania (art. 134 w zw. z art. 64 § 2 kpa), gdyż nieuzupełnione w terminie braki formalne odwołania stanowią przyczynę jego niedopuszczalności.

Wprawdzie organ w tej sprawie, stwierdzając ww. postanowieniem z [...] czerwca 2012 r. niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, prawidłowo oparł się - co do zasady – na przepisach art. 134 w zw. z art. 64 § 2 kpa, tworzących prawny zakres takiego działania organu, jednak w stanie faktycznym sprawy, skutkiem nieustalenia treści ww. obcojęzycznej korespondencji dotyczącej skarżącego, nie wyjaśnił wszystkich składających się na ten stan okoliczności i w efekcie – jak należy sądzić – dokonał co najmniej przedwczesnej subsumpcji tego stanu pod zastosowane w tym postanowieniu normy prawa. Uzupełniając brak formalny wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy przez wezwanie bezpośrednio skarżącego do przedłożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy w języku polskim oraz "oryginału lub potwierdzonej zgodnie z treścią art. 76a § 2 kpa kopii pełnomocnictwa w języku polskim bądź przetłumaczonego (...) na język polski, z którego wynikać będzie, że (...) J. K. jest umocowana do działania w imieniu (...) P. H. będącego stroną postępowania", organ nie ustalił uprzednio, na podstawie dostępnych mu materiałów, czy skarżący reprezentowany jest przez pełnomocnika, do którego należałoby to wezwanie skierować. Organ zaniechał tego ustalenia, mimo że z samej treści cytowanego wezwania wynika założenie przezeń takiej reprezentacji. Organ wzywa bowiem do przedłożenia "kopii pełnomocnictwa w języku polskim", zatem sam zakłada, że skarżącego reprezentuje pełnomocnik, który złożył wniosek z pełnomocnictwem, tyle że w języku niemieckim. Skoro tak, organ kierując wzmiankowane wezwanie do skarżącego, a nie do jego pełnomocnika, nie zadziałał w sprawie – w świetle wyżej podanych zasad/przepisów – tak jak powinien, to jest w sposób, który mógłby prowadzić do stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Nie podjął bowiem w tych warunkach niezbędnej czynności w celu uzupełnienia braku formalnego wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy.

Stosownie do art. 64 § 2 kpa, w razie stwierdzenia niespełniania wymagań formalnych podania, organ wzywa "wnoszącego do usunięcia braków (...)". Ustalenie kto jest wnoszącym podanie/inne pismo procesowe, jest tutaj kwestią kluczową, gdyż w razie wniesienia podania przez osobę podającą się za pełnomocnika strony, organ winien tą właśnie osobę, a nie stronę, wezwać do wykonania czynności usunięcia braku formalnego. Dopiero niezastosowanie się tej osoby do wezwania organu rodziłoby skutki tego nieusunięcia wynikające z art. 134 kpa (tu stwierdzenie niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy). Inaczej postanowienie organu w tym względzie dotknięte jest naruszeniem tego przepisu postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W okolicznościach faktycznoprawnych tej sprawy niezastosowanie przez organ prawidłowej procedury usunięcia braków formalnych wniosku strony o ponowne rozpoznanie sprawy i stwierdzenie mimo tego niedopuszczalności tego wniosku z powodu nieusunięcia tych braków, wypełnia przesłankę wznowienia postępowania zakończonego ww. postanowieniem organu w tym względzie z [...] czerwca 2012 r., o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 kpa (w świetle tego przepisu wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu). Strona nie może bowiem ponosić negatywnych dla niej konsekwencji procesowych nieprawidłowego działania organu w prowadzonym przeciwko niej postępowaniu. Takie konsekwencje ponosi jednak, gdy organ co najmniej przedwcześnie, bo bez skutecznego wyczerpania trybu czynności wynikającego z art. 64 § 2 w zw. z art. 134 kpa, stwierdził w toku instancji niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, niedostrzegając ww. uchybień co do zastosowania tych przepisów, czym pozbawił stronę udziału w tym postępowaniu. Dlatego – w ocenie Sądu – organ bezzasadnie odmówił zaskarżonym postanowieniem uchylenia ww. postanowienia z [...] czerwca 2012 r. stwierdzającego niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy z powodu nieusunięcia w wymaganym terminie braków tego wniosku.

Organ, procedując w następstwie niniejszego wyroku Sądu, wyjaśni zatem ostatecznie kwestię tych braków, dopełniając obowiązku wezwania właściwej osoby do ich usunięcia – stosownie do ww. wywodów Sądu na temat reprezentacji strony w postępowaniu administracyjnym oraz wynikających stąd procesowych konsekwencji i dopiero po wykonaniu tej czynności podejmie odpowiednie rozstrzygnięcie/nada inny bieg sprawie.

Na marginesie powyższego, Sąd zauważa przy tym, że nie ma wątpliwości co do zdefiniowania przez organ braków ww. wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, a to w zakresie przedłożenia tego wniosku oraz ww. pełnomocnictwa w języku polskim. Jak już bowiem wyżej odnotowano, w świetle przepisów art. 27 Konstytucji i art. 4 ustawy o języku polskim, język polski jest językiem urzędowym organów, instytucji i urzędów podległych m.in. konstytucyjnym organom państwa, a powołanych w celu realizacji zadań tych organów. Oznacza to w szczególności obowiązek prowadzenia przez te organy wszelkich czynności procesowych w języku polskim, jak również obowiązek składania oświadczeń tym organom w języku polskim (por. przepisy art. 5 tej ustawy). Nieznajomość języka polskiego nie usprawiedliwia uchybienia temu obowiązkowi strony. Nieznajomość języka polskiego powinna natomiast skłonić stronę (tak samo jak jej pełnomocnika) do skorzystania z pomocy tłumacza, skoro wskazane przepisy obligują do posługiwania się przed organem urzędowymi tłumaczeniami obcojęzycznych tekstów. Wymóg dokonywania czynności urzędowych przez organ administracji w języku polskim realizowany jest w ten sposób, że czynność urzędowa polegająca na badaniu treści dokumentu obcojęzycznego wymaga jego tłumaczenia.

Co do natomiast uregulowań przepisów art. 40 § 4 i 5 kpa podkreślenia wymaga, że wbrew zapatrywaniom skargi ww. rozporządzenie nr 1393/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady z 13 listopada 2007 r., dotyczące doręczania w państwach członkowskich dokumentów sądowych i pozasądowych w sprawach cywilnych i handlowych (...), nie odnosi się do spraw administracyjnych. Stanowi o tym jednoznacznie przepis art. 1 (Rozdział I Przepisy ogólne) tego rozporządzenia stanowiąc, że rozporządzenie "ma zastosowanie w sprawach cywilnych i handlowych, w sytuacji gdy konieczne jest przekazanie dokumentu sądowego lub pozasądowego z jednego państwa członkowskiego do drugiego, po to by go doręczyć. Rozporządzenie nie obejmuje w szczególności spraw skarbowych, celnych czy administracyjnych (...)". Tym samym podnoszone w skardze do Sądu, a wcześniej przed organem administracji w obszernie wyżej cytowanym wniosku o wznowienie postępowania, uwagi i zarzuty, kwestionujące zgodność uregulowań art. 40 ust. 4 i 5 kpa z prawem wspólnotowym, to jest w szczególności z ww. rozporządzeniem nr 1393/2007 oraz domagające się zastosowania przepisów tego rozporządzenia w sprawie, zgodnie z zasadą bezpośredniego stosowania prawa wspólnotowego, są bezprzedmiotowe. Skoro bowiem wskazane rozporządzenie nie obejmuje spraw administracyjnych, poza zakresem jego oddziaływania pozostają przepisy krajowe regulujące postępowanie organu w tych sprawach, czyli przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (kpa).

Z tego powodu, w tym sensie można jedynie podzielić tę część zarzutów skargi, że w niniejszej sprawie skutek doręczenia zastępczego (pozostawienia w aktach sprawy ze skutkiem doręczenia), kierowanej do strony korespondencji, organ ustalił w sytuacji, gdy korespondencja ta została wysłana bezpośrednio na adres skarżącego bez wymaganego wcześniej wyjaśnienia, że jest on reprezentowany przez pełnomocnika, który powinien być adresatem tej korespondencji (wezwania do usunięcia braków wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy). Zatem organ nie mógł wywieść z takiego doręczenia skutku, o którym mowa w art. 40 ust. 5 kpa, skoro skierował to wezwanie nie do tej co trzeba osoby. Jednak uwaga ta ma na celu podkreślenie, że organ zadziałał w sprawie z naruszeniem tego przepisu (uczynił z niego zły użytek), a nie że przepis ten jest niezgodny z prawem wspólnotowym.

Z tych wszystkich powodów Sąd działając na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 152 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012.270 j.t. ze zm. – p.p.s.a.) orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach Sąd rozstrzygnął w oparciu o art. 200 p.p.s.a.