Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 420/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-06-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono postanowienie I i II inst

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie : WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) WSA Krystyna Daniel Protokolant : sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi S.P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 13 stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego S.P. kwotę 100 zł ( słownie: sto złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 13 września 2012 r. znak: [...] Starosta W. odmówił wszczęcia postępowania na wniosek S.P. w sprawie przeprowadzenia pomiarów uzupełniających hałasu dla firmy A. S.A. w T

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. po rozpatrzeniu zażalenia postanowieniem z dnia 30 stycznia 2013 r. znak [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji.

Na ww. postanowienie S.P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 19 lipca 2013 r. sygn. akt. II SA/Kr 522/13 uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji. W ramach kontroli uznał, iż organy administracji nie wyjaśniły stanu faktycznego przedmiotowej sprawy w sposób pozwalający uznać odmowę wszczęcia postępowania za zasadną. W szczególności pomiary hałasu wykonane przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w K. , stanowiące podstawę dla rozstrzygnięć organów administracyjnych, nie zostały przeprowadzone w punkcie pomiarowym umieszczonym w miejscu o największym oddziaływaniu źródeł hałasu. W konsekwencji Sąd zobowiązał organ ochrony środowiska do przeprowadzenia zgodnie z wnioskiem skarżącego dowodów uzupełniających w formie ponownych pomiarów celem zweryfikowania okoliczności dotyczących usytuowania punktu pomiarowego i tym samym prawidłowości dokonanych pomiarów natężenia dźwięku. W dalszej kolejności nakazał rozważenie czy istnieją w niniejszej sprawie przesłanki do wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu o którym mowa w art.115a ust. 5 w związku z art. 115a ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U z 2013 r., poz. 1232 z późn. zm.).

Starosta W. wykonując wyrok Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 lipca 2013 r. sygn. akt. II SA/Kr 522/13 pismem z dnia 17 października 2013 r. znak: [...] zwrócił się do Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w K. o przeprowadzenie pomiarów uzupełniających, zgodnych z metodyką określoną w załączniku nr 6 lit.b pkt 2 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 4 listopada 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobieranej wody (Dz. U. z 2008 r. Nr 206, poz. 1291).

Starosta W. zawiadomieniem z dnia 20 listopada 2013 r. poinformował strony postępowania o przeprowadzeniu dowodu z oględzin na dzień 6 grudnia 2013 r. Jednocześnie pismem z dnia 21 listopada 2013 r. zwrócił się do kontrolowanego podmiotu o przygotowanie i doręczenie wykazu wszystkich zewnętrznych źródeł hałasu pracujących w porze dni i nocy na terenie zakładu wraz z określeniem czasu pracy w ciągu doby oraz ich obciążenia.

W dniu 4 grudnia 2013 r. Zakłady A. " S.A. w T. pismem znak [...] przedłożyły żądane informacje.

W dniu 6 grudnia 2013 r. organ I instancji przeprowadził oględziny zakładu i ustalił brak innych niż wskazane przez zakład źródła emisji hałasu. Ponadto ustalono, że posesja S.P. znajduje się w cieniu akustycznym budynku magazynowego firmy A. S.A. w T. Podjęte ustalenia zostały przekazane pismem z dnia 6 grudnia 2013 r. Wojewódzkiemu Inspektorowi Ochrony Środowiska w K.

W dniu 16 grudnia 2013 r. wpłynął dodatkowy wniosek S.P. o przeprowadzenie pomiarów uzupełniających w porze lata tj.: dla sytuacji najmniej korzystnej w zaistniałej sytuacji.

Starosta W. pismem z dnia 31 grudnia 2013 r. znak: [...] poinformował strony o przewidywanym terminie załatwienia sprawy na dzień 31 sierpnia 2014 r. Termin ten z uwagi na brak doręczenia wyników pomiarów przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w K. zmieniono następnie na dzień 31 października 2014 r.

Pismem z dnia 9 września 2014 r. organ I instancji zwrócił się do Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w K. o pilne doręczenie sprawozdania z pomiarów akustycznych. W odpowiedzi w dniu 25 września 2014 r. wpłynęło pismo znak [...] z dnia 22 września 2014 r. do którego załączono sprawozdanie z badań nr [...] . Z odpowiedzi udzielonej przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w K. wynikało, iż kontrola została przeprowadzona z uwzględnieniem uwag zawartych w pismach Starosty W. oraz w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Dodatkowy punkt pomiarowy został wyznaczony poza cieniem akustycznym obiektu hali magazynowej. Pomiary emisji hałasu wykazały, iż równoważny poziom dźwięku podczas pracy urządzeń stanowiących główne źródła hałasu zakładu zarówno dla pory dnia jak i pory nocy jest niemożliwy do wyznaczenia metodami pomiarowymi z uwagi na poziom nierozróźnialny z tłem akustycznym. Różnica zmierzonego poziomu dźwięku podczas pracy źródeł hałasu i zmierzonego poziomu tła akustycznego jest mniejsza niż 3,0 dB. Oznacza to, że nie ma możliwości wyznaczenia poziomu emisji hałasu metodami pomiarowymi.

Pismem z dnia 29 września 2014 znak: [...] zawiadomiono strony w trybie art. 10 K.p.a. o przysługującym im prawie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. W wyznaczonym terminie żadna ze stron nie wniosła uwag.

Starosta W. postanowieniem z dnia 30 października 204 r. znak: [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu dla firmy A. S.A. w T.

Starosta mając na względzie zgromadzony materiał dowodowy, w szczególności wyniki pomiarów uzupełniających, które nie wykazały przekroczeń uznał, że w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu o którym mowa w art. 115a ust. 5 w związku z art. 115a ust. 1 Prawa ochrony środowiska.

Na powyższe postanowienie w ustawowym terminie złożył zażalenie S.P. wnosząc o uchylenie skarżonego postanowienia w całości i zobowiązanie Starosty W. do przeprowadzenia dowodów uzupełniających w formie ponownych pomiarów akustycznych w sposób prawem przewidziany z jego udziałem i w miejscu o największym oddziaływaniu hałasu. Strona zwróciła uwagę, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 19 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 522/13, uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 30 stycznia 2013 r. znak [...] utrzymujące w mocy postanowienia Starosty W. z dnia 13 września 2012 r. znak [...] o odmowie przeprowadzenia pomiarów uzupełaniających hałasu dla firmy A. S.A. w T. co oznacza, że skarżący skutecznie zakwestionował wyniki pomiarów akustycznych przeprowadzonych w dniu 7 września 2011 r. przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w K. dla ww. zakładu, a to z kolei oznacza przeprowadzenie ponownych pomiarów akustycznych z udziałem skarżącego. Zdaniem S.P. w przedmiotowej sprawie mają zastosowanie ogólne zasady przeprowadzenia dowodów wynikających z K.p.a., w szczególności wynikające z art. 79 § 1 i 2 K.p.a. S.P. podkreślił również, że ocena prawna powyższego wyroku wiąże organy uczestniczące w sprawie, w trybie art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zdaniem strony punkt pomiarowy podczas "rzekomo" przeprowadzonych pomiarów uzupełniających (jak wynika z uzasadnienia skarżonego postanowienia) ponownie został zlokalizowany niezgodnie z obowiązującą metodyką wykonywania pomiarów, tj. załącznik nr 6 lit. b pkt 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 4 listopada 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobieranej wody, czyli w miejscu nie o największym oddziaływaniu źródeł hałasu, a co za tym idzie wbrew wskazaniom skarżącego dotyczących miejsca o największym oddziaływaniu źródeł hałasu (tak pismo skarżącego z dnia 19 lipca 2012 r. zatytułowane "wniosek o przeprowadzenie pomiarów uzupełniających"). Z uwagi na powyższe zaskarżone postanowienie wydane z rażącym naruszeniem prawa nie może funkcjonować w obrocie prawnym państwa prawa.

Postanowieniem z dnia 13 stycznia 2015 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. , działając na podstawie art. 61a w związku z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 K.p.a., utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji.

W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, że w myśl art. 61 § 1 K.p.a. - postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Z kolei zgodnie z art. 61 a § 1 K.p.a. - gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z powyższej normy prawnej wynika, iż wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowanie może nastąpić między innymi w przypadku, gdy z uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte.

W ocenie Kolegium Odwoławczego w przedmiotowej sprawie wystąpiła przyczyna która uniemożliwiała wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu na podstawie art. 115a Prawa ochrony środowiska w celu wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu dla firmy A., S.A. w T. , tj. brak stwierdzenia w oparciu o pomiary dokonane przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, że działalność ww. firmy powoduje emisję hałasu przekraczającą dopuszczalne poziomy.

Kontrolowany podmiot nie posiada decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu emitowanego do środowiska, zatem obowiązują standardy emisyjne określone w obwieszczeniu Ministra Środowiska z dnia 15 października 2013 r. w sprawie jednolitego tekstu rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. Kontrolowany teren należy do pozycji nr 3 - tereny mieszkaniowo-usługowe dla których dopuszczalny poziom hałasu wynosi w porze dziennej 6:00-22:00 - 55dB; a w porze nocnej 22:00-6:00 - 45 dB.

Kolegium Odwoławcze zwróciło uwagę, że organy administracji publicznej powinny podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, który jak wykazało dotychczas przeprowadzone postępowanie budzi wątpliwości. Obowiązek ten wynika z treści art. 7 w związku z art. 77 K.p.a.

W ocenie Kolegium Odwoławczego organ I instancji podjął wszelkie niezbędne działania zmierzające do wyjaśnienia sprawy z uwzględnieniem wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zawartych w wyroku z dnia 19 lipca 2013 r. sygn. akt. II SA/Kr 522/13.

Zgodnie z wytycznymi zawartymi w ww. wyroku, organ I instancji przeprowadził w dniu 10 lipca 2014 r. zgodnie z wnioskiem S.P. dowody uzupełniające w formie ponownych pomiarów (w okresie letnim) celem zweryfikowania okoliczności dotyczących usytuowania punktu pomiarowego i tym samym prawidłowości dokonanych pomiarów natężenia dźwięku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nakazał też rozważenie, czy istnieją w niniejszej sprawie przesłanki do wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu o którym mowa w art. 115a ust. 5 w związku z art. 115a ust. 1 Prawa ochrony środowiska.

Zdaniem Kolegium Odwoławczego organ I instancji w sposób prawidłowy określił zewnętrzne źródła hałasu (urządzenia chłodnicze i klimatyzacyjne) podczas oględzin terenu w dniu 6 grudnia 2013 r. Z ustaleń organu I instancji wynika, że emisja hałasu w kierunku północnym tj. w kierunku zabudowy mieszkaniowej jest ograniczona poprzez budynek magazynowy oraz plac składowy z materiałami budowlanymi ogrodzony blaszanym (pełnym ogrodzeniem o wysokości około 2 metrów). Klimat akustyczny na wysokości zabudowy mieszkaniowej kształtuje głównie układ komunikacyjny oraz bliżej położone zakłady tj. skup złomu oraz hurtownia materiałów budowalnych. Oględziny wokół posesji Pana S.P. wykazały, iż znajduje się ona w cieniu akustycznym budynku magazynowego firmy A. S.A. w T Część źródeł hałasu sterowana jest elektronicznie w zależności od parametrów środowiska pracy oraz środowiska zewnętrznego, a część sterowana ręcznie.

W ocenie Kolegium Odwoławczego, punkty pomiarowe zostały zlokalizowane zgodnie z metodologią określoną w załącznik nr 6 lit. b pkt 2 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 4 listopada 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobieranej wody oraz zgodnie z wytycznymi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, czyli w miejscu o największym oddziaływaniu źródeł hałasu, to jest wokół budynku mieszkalnego poza cieniem akustycznym hali magazynowej Zakładów A. : pkt 1 zlokalizowany był przy granicy z działką nr [...] , w pobliżu skrzyżowania ulicy [...] i [...] na wysokości 4 metrów nad powierzchnią terenu, a pkt 2 zlokalizowany był przy granicy z działką nr [.,..] w kierunku północnym od pkt 1, na wysokości 4 metrów nad powierzchnią terenu. Punkt 2 zlokalizowany był poza cieniem akustycznym obiektu hali magazynowej zlokalizowanej w części północno-zachodniej zakładu. Pomiary tła akustycznego wykonano w ww. punktach pomiarowych, przy wyłączonych urządzeniach kontrolowanego zakładu.

W związku z powyższym opinia sporządzona przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w K. stanowić może podstawę odmowy wszczęcia postępowania ze względu na niestwierdzenie przekroczenia poziomu hałasu przez Zakłady [...] S.A.

Z opinii tej wynika, że pomiary emisji hałasu wykazały, iż równoważny poziom dźwięku podczas pracy urządzeń stanowiących główne źródła hałasu zakładu zarówno dla pory dnia jak i pory nocy jest niemożliwy do wyznaczenia metodami pomiarowymi z uwagi na poziom nierozróżnialny z tłem akustycznym. Różnica zmierzonego poziomu dźwięku podczas pracy źródeł hałasu i zmierzonego poziomu tła akustycznego jest mniejsza niż 3,0 dB. Oznacza to, że nie ma możliwości wyznaczenia poziomu emisji hałasu metodami pomiarowymi.

Podsumowując Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. stwierdziło, że postanowienie Starosty W. nie zostało wydane z naruszeniem prawa, co oznacza, iż należy utrzymać je w mocy.

S.P. nie został poinformowany przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w K. o terminie przeprowadzenie pomiarów akustycznych, to jednak uchybienie to nie miało istotnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. S.P. już w pierwotnym wniosku z dnia 19 lipca 2012 r. domagał się poinformowania go o terminie przeprowadzenia pomiarów. Z akt sprawy wynika jednak, że pierwsze pomiary akustyczne przeprowadzone zostały w dniu 7 września 2011 r. bez udziału S.P. , a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 19 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 522/13 nie uznał tego za uchybienie formalne, które uzasadniałoby konieczność powtórzenie pomiarów akustycznych. Wobec tego powyższy zarzut nie zasługuje na uwzględnienie i nie może stanowić wystarczającej i jedynej przyczyny uchylenie zaskarżonego postanowienia. Należy również zauważyć - w ślad za wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 522/13 - że dowód potwierdzający przekroczenie dopuszczalnych norm natężenia hałasu przeprowadzany jest poza postępowaniem w przedmiocie określenia dopuszczalnego poziomu hałasu, gdyż stanowi on asumpt do jego wszczęcia, co ma miejsce w związku z tym po przekroczeniu dopuszczalnego poziomu hałasu.

Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożył S.P. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia organu jak i poprzedzającego je postanowienia organu I instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że wszelkie pisma, wnioski i dowody zostały złożone w toku instancji. Pismem z dnia 28 marca 2015 r. S.P. złożył uzupełnienie do skargi z dnia 12 marca 2015 r. wskazując, iż ma wątpliwości, czy pomiary akustyczne faktycznie zostały dokonane, gdyż nie został poinformowany o miejscu i terminie ich wykonania, co stanowi rażące naruszenie prawa. Skarżący kwestionuje również prawidłowość wyboru punktów pomiarowych. W związku z powyższym S.P. uważa, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z rażącym naruszeniem art. 7 K.p.a., art. 77 K.p.a. i art. 80 K.p.a. oraz art. 115a Prawa Ochrony Środowiska i załącznika nr 6 lit. 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 4 listopada 2008 r., a także art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnym, tj. brak wykonania oceny prawnej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 522/13.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie w całości podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu postanowienia z dnia 13 stycznia 2015 r. znak: [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego postanowienia nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Sąd administracyjny ocenia jedynie legalność działania administracji, co oznacza, że zobowiązany jest zbadać, czy w czasie podejmowania danego aktu administracyjnego, organ administracji nie naruszył prawo.

Nie każde naruszenie prawa uzasadnia wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego aktu administracyjnego. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na postanowienie uchyla taki akt w przypadku, gdy stwierdzi: 1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; 2) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; 3) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd administracyjny stwierdza nieważność postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.) lub stwierdza wydanie postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a.).

Zgodnie z art. 115a ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U z 2013 r., poz. 1232 z późn. zm.) w przypadku stwierdzenia przez organ ochrony środowiska, na podstawie pomiarów własnych, pomiarów dokonanych przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska lub pomiarów podmiotu obowiązanego do ich prowadzenia, że poza zakładem, w wyniku jego działalności, przekroczone są dopuszczalne poziomy hałasu, organ ten wydaje decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu; za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu uważa się przekroczenie wskaźnika hałasu LAeq D lub LAeq N.

W art. 115a Prawa ochrony środowiska uregulowano następujące zagadnienia: w ust. 2 wskazano przypadki, w których nie wydaje się decyzji w stanach faktycznych objętych hipotezą ust. 1; w ust. 3 ustalono sposób określenia dopuszczalnych poziomów hałasu poza zakładem; w ust. 4 podano na zasadzie otwartego katalogu wymagania, które mogą zostać określone w decyzji wydanej na podstawie ust. 1 w celu nieprzekraczanie poza zakładem dopuszczalnych poziomów hałasu; w ust. 5 zastrzeżono, że postępowanie w przedmiocie wydania decyzji, o której mowa w ust. 1, wszczyna się z urzędu; w ust. 7 określono przypadki, w których decyzja z ust. 1 może ulec zmianie.

W niniejszej sprawie odmowa wszczęcia postępowania oparta została na wynikach kontroli połączonej z pomiarami emisji hałasu, przeprowadzonej w dniu 10 lipca 2014 r. która nie wykazała, by emisja hałasu przekroczyła wartości dopuszczalne określone w załączniku do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2007 r. Nr 120, poz. 826).

W tej sprawie, co wymaga podkreślenia, już raz orzekał Wojewódzki Sąd Administracyjny, który prawomocnym wyrokiem z dnia 19 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 522/13 uchylił wcześniej wydane postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 30 stycznia 2013 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania.

Zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania zawarte w uzasadnieniu wyroku sądu administracyjnego wiążą w tej sprawie zarówno organy administracji, jak i sądy. Potwierdza to art. 170 P.p.s.a. zgodnie z którym orzeczenie prawomocne wiąże, miedzy innymi, sąd i strony. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że w pierwszej kolejności ocena legalności zaskarżonego postanowienia musi zostać odniesiona do oceny uwzględnienia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze stanowiska zawartego w prawomocnym wyroku Sądu z 19 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 522/13).

W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wyraźnie wskazał, że niezbędnym jest ustalenie prawidłowego stanu faktycznego sprawy, a w szczególności przeprowadzenie prawidłowego pomiaru hałasu. Wyraźnie Sąd wskazał, że dotychczasowe miejsca dokonania pomiaru hałasu były nieprawidłowo wyznaczone i nie odzwierciedlały realnego oddziaływania hałasu. Nie były to miejsca o największym oddziaływaniu źródeł hałasu na nieruchomość skarżącego.

Ponownie rozpoznając skargę Sąd doszedł do przekonania, że wskazówki zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 522/13 nie zostały uwzględnione przez organy administracji.

Już samo porównanie miejsc dokonywania pomiarów w postępowaniu zakończonym postanowieniem z dnia 30 stycznia 2013 r. i zakończonych postanowieniem z dnia 13 stycznia 2015 r. prowadzi do wniosku, że miejsca te są częściowo identyczne (miejsce dokonywania pomiarów na skrzyżowaniu ulic [...] i [...] przy granicy z działką nr [...] ) a drugi punkt pomiarów (przy granicy z działką nr [...] został zlokalizowany w oddaleniu od punktu pierwszego pomiarów i zarazem w oddaleniu od miejsc emisji hałasu. Miejsca te zaznaczono na karcie nr [...] akt administracyjnych. W ocenie Sądu różnica w umiejscowieniu punktu nr 2 dokonywania pomiarów w dniu 10 lipca 2014 r. w stosunku do wcześniejszych pomiarów hałasu przeprowadzonych w dniu 7 września 2011 r. jest zasadniczo pozorna. We wcześniejszych pomiarach punkt ten zlokalizowany za dużym magazynem na terenie osłoniętym przed hałasem, a więc nie w miejscu największego natężenia hałasu. W pomiarach przeprowadzonych w dniu 10 lipca 2014 r. punkt ten zlokalizowano w znacznej odległości od miejsc emisji hałasu. Jest to w istocie oddalenie o co najmniej kilkadziesiąt metrów w linii prostej punktu pomiarów od źródeł emisji hałasu w stosunku do punktu pomiarów przeprowadzonych w dniu 7 września 2011 r. takie oddalenie ma istotny wpływ na wynik pomiaru emisji hałasu.

Nie jest przy tym w żaden sposób wyjaśnione, dlaczego przeprowadzający pomiary wybrał te właśnie punkty pomiaru hałasu. Wybór ten nosi znamiona wyboru dowolnego, a tak być nie powinno.

Metodyka prowadzenia pomiarów poziomu hałasu reguluje rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 30 października 2014 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobieranej wody (Dz. U. z 2014 r., poz. 1542). To rozporządzenie weszło w życie z dniem 22 listopada 2014 r., a więc obowiązywało w trakcie prowadzenia postępowania odwoławczego. Organ II instancji oceniał prawidłowość działania organu I instancji na podstawie nieobowiązującego po dniu 22 listopada 2014 r. rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 4 listopada 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobieranej wody (Dz. U. z 2008 r. Nr 206, poz. 1291). Ta jednak okoliczność nie stanowi istotnej wady postępowania odwoławczego, ponieważ tak przepisy ww. rozporządzenia z 2008 r., jak i przepisy obowiązującego obecnie rozporządzenia z 30 października 2014 r. nie zmieniły w istotniejszym zakresie kryteriów, zasad i sposobów wykonywania pomiarów hałasu w środowisku.

Sąd jeszcze raz zwraca uwagę, że opisane w literze B ust. 2 pkt 1 i 2 (według rozporządzenia z 30 października 2014 r.) załącznika nr 7 do rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobieranej wody (Dz. U. z 2014 r., poz. 1542) sposoby lokalizowania punktów pomiarowych nie zostały prawidłowo zastosowane w tej sprawie, a przynajmniej w żaden sposób organy obu instancji nie wyjaśniły przesłanek, dla których należało wybrać takie a nie inne punkty pomiaru hałasu przeprowadzonego w dniu 10 lipca 2014 r. Zgodnie z powołaną podstawą prawną punkty pomiarowe należy lokalizować na terenach objętych ochroną przed hałasem w ten sposób, aby przeprowadzone w nich pomiary pozwoliły na ustalenie miejsca o największym oddziaływaniu źródeł hałasu, których pomiary dotyczą, z uwzględnieniem reguł dotyczących terenów niezabudowanych i terenów zabudowanych. Tym samym podstawową okolicznością, jaką należało ustalić nawet przed przeprowadzeniem badań poziomu emisji hałasu było wskazanie, czy poziom hałasu dotyczy terenu zabudowanego, czy też niezabudowanego. Jak wynika z uzasadnienia postanowienia organu I instancji, organ ten przyjął badanie poziomu hałasu wobec posesji skarżącego, na której najprawdopodobniej znajduje się budynek mieszkalny skarżącego. Także sposób dokonywania pomiarów wskazuje, że badania te dotyczyły terenów zabudowanych (zbadano poziom hałasu na wysokości 4 metrów).

Zgodnie z powołanym załącznikiem nr 7 literą B ust. 2 pkt 2 do rozporządzenia z 30 października 2014 r. Ministra Środowiska w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobieranej wody, na terenie zabudowanym punkty pomiarowe lokalizuje się według następujących zasad:

1) przy elewacji budynków objętych ochroną przed hałasem w związku z wypełnianiem funkcji, dla których realizacji teren został objęty ochroną przed hałasem, w odległości 0,5-2 metra od elewacji tych budynków:

a) w świetle okna kondygnacji eksponowanej na hałas; podczas pomiarów hałasu okno w miarę możliwości powinno być otwarte, choć dopuszcza się wykonanie pomiarów przy oknie zamkniętym; dopuszcza się uchylenie okna w ten sposób, aby możliwe było przeprowadzenie przez nie wysięgnika i kabli łączących mikrofony pomiarowe z przyrządami pomiarowymi znajdującymi się w pomieszczeniu,

b) na wysokości 4 metrów ± 20 centymetrów nad powierzchnią terenu, gdy nie ma możliwości wykonania pomiarów hałasu w świetle okna na danej kondygnacji,

c) na terenach otaczających ww. budynki opisane powyżej pod literą a, na wysokości 4 metrów ± 20 centymetrów nad powierzchnią terenu.

Sąd przytoczył treść obowiązujących zasad przeprowadzenia pomiarów, ponieważ po raz kolejny prowadząc postępowanie w tej sprawie organy administracji nie zwróciły uwagi na przestrzeganie tych zasad. W szczególności z pomiarów przeprowadzonych w dniu 10 lipca 2014 r. nie wynika, aby je dokonywano przy elewacji budynku skarżącego w świetle okna kondygnacji eksponowanej na hałas lub w przypadku braku możliwości wykonania pomiarów hałasu w świetle okna na danej kondygnacji - na wysokości 4 metrów ± 20 centymetrów nad powierzchnią terenu.

Ani z pisma z dnia 22 września 2014 r., ani ze sprawozdania z badań nr 1225/2014 nie wynika, dlaczego pominięto ustalanie punktów pomiarowych przy elewacji budynku skarżącego (akta administracyjne sprawy, karty nr [...] . Posłużono się tylko regułą zapisaną pod literą B ust. 2 pkt 2 litera b załącznika nr 7 do rozporządzenia z 30 października 2014 r. Ministra Środowiska w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobieranej wody – zgodnie z którą na terenie zabudowanym punkty pomiarowe lokalizuje się na terenach otaczających budynek przy elewacji którego dokonuje się pomiarów hałasu, na wysokości 4 metrów ± 20 centymetrów nad powierzchnią terenu.

W ocenie Sądu lokalizowanie punktów pomiaru poziomu emisji hałasu w obszarze zabudowanym nie może pomijać punktów pomiarowych przy budynkach.

Logicznym jest, że skoro w obszarze niezabudowanym punkty pomiarowe lokalizuje się na wysokości 1,4 - 1,6 metra nad powierzchnią terenu, to w obszarze zabudowanym na którym w sposób stały przebywają ludzie, punkty pomiarowe nie mogą sprowadzać się tylko do pomiarów nad wysokością 3,8 –4,2 metra nad poziomem terenu. Wówczas bowiem w istocie bardziej byłby chroniony teren niezabudowany (pomiary na wysokości 1,4 - 1,6 metra nad powierzchnią terenu a więc na wysokości bezpośredniego zasięgu człowieka) niż na terenie zabudowanym, gdzie wysokość 3,8 - 4, 2 metra to wysokość przekraczająca wzrost człowieka.

Tym samym w ocenie Sądu prawidłowa wykładnia litery B ust. 2 pkt 2 lit. a i b załącznika nr 7 do rozporządzenia z 30 października 2014 r. Ministra Środowiska w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobieranej wody powinna polegać na tym, że na terenie zabudowanym punkty pomiarowe lokalizuje się zarówno przy elewacji budynku zgodnie z literą a, jak i na terenie otaczającym dany budynek (zgodnie z literą b).

Ponieważ w tej sprawie żaden z punktów pomiarowych nie obejmował elewacji budynku skarżącego, tym samym należy uznać przeprowadzone w dniu 10 lipca 2014 r. badania za nieprawidłowe. Co istotne, powołany przepis objęty obowiązującym na datę 30 stycznia 2013 r. rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 4 listopada 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobieranej wody (Dz. U. z 2008 r. Nr 206, poz. 1291) przytaczał także w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 522/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Ponadto wyraźnie Sąd w uzasadnieniu ww. wyroku wskazał, że wątpliwym jest, aby pomiary hałasu zostały przeprowadzone zgodnie z załącznikiem nr 6 literą b pkt 2 rozporządzenia z 2008 r. Wprawdzie Sąd w uzasadnieniu wyroku z 19 lipca 2013 r. nie wskazał dokładnie, w których miejscach należy zlokalizować punkty pomiarowe, ale to nie zwalniało organów dokonujących pomiarów i orzekających w tej sprawie od zbadania, czy wyznaczone miejsca pomiarowe są zgodne z przepisami ww. załącznika.

Dodatkowo należy podnieść, że nie wiadomo, dlaczego podczas przeprowadzania badań w dniu 10 lipca 2014 r. zlokalizowano jeden z punktów pomiarowych przy granicy z działką nr [...], a drugi przy granicy z działką nr [...]. Prawdopodobnie działka nr [...] stanowi zabudowaną nieruchomość będącą własnością skarżącego, natomiast o działce nr [...] nic nie wiadomo. Nosi to znamiona dowolności w przyjęciu punktów pomiarowych. O ile punkt pomiarowy przy granicy z działką nr [...] usytuowany jest w odległości kilkunastu metrów od budynku skarżącego, to punkt nr 2 zlokalizowany jest znacznie dalej od budynku na działce nr [...] i dalej od źródła hałasu niż sam budynek mieszkalny na działce nr [...] . Z pewnością punkt pomiarowy nr 2 nie był punktem o największym oddziaływaniu źródeł hałasu.

Sąd przychyla się także do stanowiska skarżącego dotyczącego niezbędności, w okolicznościach tej sprawy, zapewnienia skarżącemu udziału w przeprowadzanych badaniach poziomu emisji hałasu. Wprawdzie takie badania są przeprowadzane przed wszczęciem postępowania administracyjnego, to jednak jest to niewątpliwie działanie organu (Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska) wykonującego zadania publiczne. Każde zadanie publiczne winno być wykonywane rzetelnie i w sposób budzący zaufanie do organów administracji publicznej. Obecność skarżącego przy takim badaniu powinna pozwolić na jego przeprowadzenie także przy elewacji budynku skarżącego oraz w otoczeniu budynku skarżącego, a ponadto pozwoli skarżącemu na wgląd w tryb przeprowadzania samego badania. Sąd wyraźnie wskazując na konieczność zawiadomienia skarżącego o ponownych badaniach poziomu hałasu ma na względzie i to, że już raz Sąd administracyjny w wyroku z dnia 19 lipca 2013 r. wytknął wady w przeprowadzonych badaniach, a mimo to ponowne badania nie są wolne od nieprawidłowości. Być może nawet sama obecność skarżącego mogłaby przyczynić się do usunięcia części tych wad i pozwoli także i skarżącemu na wyrobienie poglądu co do przestrzegania zasady praworządności przez organy administracji publicznej.

Jeszcze raz należy wskazać, że przeprowadzenie dowodów wymienionych w art. 115a ust. 1 Prawa ochrony środowiska przez wskazane podmioty stanowi podstawę do wszczęcia z urzędu przez organ ochrony środowiska postępowania w przedmiocie wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu. Dowód potwierdzający przekroczenie dopuszczalnych norm natężenia hałasu przeprowadzany jest poza postępowaniem w przedmiocie określenia dopuszczalnego poziomu hałasu, ponieważ stanowi on podstawę do jego wszczęcia, co ma miejsce w związku z tym po przekroczeniu dopuszczalnego poziomu hałasu. W rozpoznawanej sprawie nie było przeszkód by organ ochrony środowiska, na podstawie pomiarów własnych, lub pomiarów dokonanych przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska w ramach czynności kontrolnych takie uzupełniające badania przeprowadził. Tym bardziej, że w sprawie powstały uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości przeprowadzonych pomiarów.

Orany administracji nie podjęły wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy. W szczególności nie przeprowadziły sposób w wyczerpujący postępowania wyjaśniającego w celu zweryfikowania okoliczności faktycznych mających istotne znaczenie dla sprawy, tj. okoliczności dotyczących usytuowania punktów pomiarowych zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2014 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobieranej wody (Dz. U. z 2014 r., poz. 1542) bądź w stosunku do organu I instancji na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 4 listopada 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobieranej wody (Dz. U. z 2008 r. Nr 206, poz. 1291).

Powyższe uchybienia przesądziły o uchyleniu przez Sąd zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. Podstawą uchylenia postanowienia organu pierwszej instancji był także art. 135 P.p.s.a. który stanowi, że Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skoro także powyższe orzeczenie zostało wydane z naruszeniem wskazanych przepisów prawa procesowego (litera B ust. 2 pkt 2 lit. a i b załącznika nr 7 do rozporządzenia z 30 października 2014 r. Ministra Środowiska w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobieranej wody), jego uchylenie stało się konieczne.

Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji zobowiązany będzie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające mając na uwadze przedstawione wyżej rozważania. W szczególności obowiązkiem organu będzie zebranie kompletnego materiału dowodowego oraz jego rozpatrzenie w całokształcie istotnych dla sprawy okoliczności, a następnie rozważenie czy istnieją w niniejszej sprawie przesłanki do wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu o który mowa w art. 115 a ust. 5 w związku z art.115 a ust.1 Prawa ochrony środowiska.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. w związku z art. 205 § 1 P.p.s.a. i art. 210 § 1 P.p.s.a.