Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1174/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6213 Inne  świadczenia finansowe związane z lokalem mieszkalnym
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 94 ust. 1 i art. 95 ust. 1
journal: Dz.U. 2011 nr 287 poz 1687
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Pocztarek, Sędzia NSA Małgorzata Borowiec, Sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Karolina Kubik, po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 lutego 2012 r. sygn. akt III SA/Gd 12/12 w sprawie ze skargi J.C. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku z dnia 25 października 2011 r. nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od J.C. na rzecz Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku kwotę 220 (dwieście dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 lutego 2012 r., sygn. akt III SA/Gd 12/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uwzględnił skargę J.C. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku z dnia 25 października 2011 r. nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego

i uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Miejskiego Policji w Gdańsku z dnia 14 września 2011 r. nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Wnioskiem z dnia 29 sierpnia 2011 r. skierowanym do Komendy Miejskiej Policji w Gdańsku sierżant J.C. zwróciła się o przyznanie pomocy finansowej na zakup lokalu mieszkalnego nr [...]położonego w [...]przy ul. [...]. Do wniosku ww. dołączyła sporządzoną w formie aktu notarialnego umowę z dnia 9 maja 2011 r. ustanowienia odrębnej własności ww. lokalu i umowę sprzedaży.

Decyzją z dnia 14 września 2011 r. nr [...]Komendant Miejski Policji w Gdańsku, działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej w skrócie k.p.a.), art. 95 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 94 ust. 1 i art. 88 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r. nr 43, poz. 277 ze zm., dalej zwanej "ustawą"), § 1 ust. 1, § 2 pkt 2, § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżnieniu tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. nr 105, poz. 884 ze zm.) oraz § 3a ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz. U. nr 131, poz. 1468 ze zm.), odmówił wnioskodawczyni przyznania żądanej pomocy finansowej.

W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia Komendant Miejski Policji w Gdańsku wskazał, że warunkiem przyznania policjantowi pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego jest spełnienie przez niego wymogów do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej. Innymi słowy, jeżeli policjantowi nie przysługuje przydział lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej – nie spełnia on przesłanek do przyznania mu lokalu w tym trybie, to nie ma on automatycznie podstaw do ubiegania się o pomoc mieszkaniową.

Organ I instancji uznał, że J.C. nie spełnia przesłanek do otrzymania pomocy, o której mowa w art. 94 ust. 1 ustawy o Policji, bowiem na dzień mianowania do służby stałej posiadała ona w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający przysługującej jej powierzchni mieszkalnej, tj. lokal mieszkalny nr [...]położony w [...]przy ul. [...]. Natomiast pomoc finansowa na cele mieszkaniowe przysługuje jedynie tym funkcjonariuszom w służbie stałej, którzy nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Z tego powodu organ odmówił przyznania żądanej pomocy finansowej.

W odwołaniu od ww. decyzji J.C. wskazała, że organ błędnie utożsamia pojęcie nabycia lokalu mieszkalnego, w związku z którym funkcjonariusz domaga się udzielenia pomocy finansowej, z pojęciem zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych, podczas gdy orzecznictwo sądów administracyjnych jednoznacznie wskazuje, że funkcjonariusz może skutecznie dochodzić przyznania pomocy finansowej na zakup lokalu również po dokonaniu transakcji i wpisie do księgi wieczystej.

Ponadto skarżąca wskazała, że w Wydziale Wspomagającym Komendy Miejskiej Policji w Gdańsku uzyskała informację, że wniosek o przyznanie pomocy finansowej może złożyć zarówno przed, jak i po zakupieniu mieszkania. W tej zaś sytuacji, to błędne informacje udzielane przez organ I instancji co do aktualnego sposobu interpretacji przepisów miały bezpośredni wpływ na nieuwzględnienie wniosku skarżącej. Zaznaczyła, że jako strona postępowania nie powinna być obciążana ryzykiem zmiany sposobu interpretacji przepisów oraz konsekwencjami wprowadzenia jej w błąd przez sam organ orzekający w danej materii.

Decyzją z dnia 25 października 2011 r. nr [...]Komendant Wojewódzki Policji w Gdańsku, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 94 i art. 97 ust. 5 ustawy o Policji w zw. z § 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżnieniu tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów oraz § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów, utrzymał w mocy ww. zakwestionowane rozstrzygnięcie Komendanta Miejskiego Policji w Gdańsku.

W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy, nawiązując do orzecznictwa sądów administracyjnych oraz regulacji normatywnej zawartej w ustawie o Policji, wskazał, że podstawową kwestią jest rozważenie, czy wnioskodawczyni w dniu uzyskania lokalu mieszkalnego posiadała uprawnienia do lokalu mieszkalnego pozostającego w dyspozycji Policji. Art. 88 ustawy o Policji wskazuje bowiem, iż policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych.

Zdaniem organu II instancji, przedmiotowa regulacja przesądza, że pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego przysługuje jedynie funkcjonariuszowi w służbie stałej. Nadto funkcjonariusz taki ani jego małżonek nie może posiadać w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego odpowiadającego co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. Z kolei spełnienie warunku zawartego w art. 94 ust. 1 w zw. z art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji należy oceniać nie na dzień wydania decyzji, lecz na dzień uzyskania lokalu mieszkalnego, z którym wiąże się dochodzona pomoc finansowa.

Co więcej, jak wyjaśnił organ odwoławczy, policjant niebędący w służbie stałej nie jest uprawniony do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, a co za tym idzie również pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Skoro zatem J.C. do służby stałej została mianowana w dniu 26 maja 2011 r., a z aktu notarialnego dołączonego do wniosku wynika, że lokal nabyła w dniu 9 maja 2011 r., to tym samym oznacza to, że w dniu nabycia prawa do lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 88 ustawy o Policji, tj. w dniu mianowania do służby stałej, posiadała lokal mieszkalny w miejscowości pobliskiej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na ww. decyzję J.C. wniosła o uchylenie rozstrzygnięć wydanych w jej sprawie. Decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku skarżąca zarzuciła naruszenie: - art. 107 § 3 w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia prawnego decyzji, tj. brak wskazania przepisów, na podstawie których organ II instancji uzależnia przyznanie pomocy finansowej funkcjonariuszowi Policji od stanu faktycznego (posiadania bądź nieposiadania statusu funkcjonariusza w służbie stałej) w chwili nabycia lokalu mieszkalnego, którego dotyczy wniosek funkcjonariusza o przyznanie pomocy finansowej, a nie od stanu faktycznego w chwili wydawania decyzji (ewentualnie składania wniosku przez funkcjonariusza), co stanowi naruszenie zasady działania organów administracji publicznej na podstawie przepisów prawa; - art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia zebranego materiału dowodowego i swobodną jego ocenę przez organ, czego bezpośrednim skutkiem było uznanie, że w dniu mianowania do służby stałej skarżąca posiadała lokal mieszkalny w miejscowości pobliskiej; - art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie; organ błędnie bowiem przyjął, że data nabycia lokalu przez skarżącą jest równoznaczna z datą zawarcia przez skarżącą umowy o ustanowienie odrębnej własności lokalu, gdy tymczasem do ustanowienia odrębnej własności lokalu wymagany jest wpis do księgi wieczystej (tzw. wpis konstytutywny) i to właśnie ta data jest datą nabycia odrębnej własności lokalu przez skarżącą; - art. 7 i art. 8 k.p.a. oraz art. 32 Konstytucji RP poprzez naruszenie przez organ zasady praworządności oraz równości obywateli wobec prawa, co przejawiało się tym, że organ wydawał w stosunku do innych funkcjonariuszy decyzje uwzględniające ich wnioski o przyznanie pomocy finansowej (ściśle 7 takich decyzji); - art. 95 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 94 ust. 1 ustawy o Policji poprzez błędną interpretację przedmiotowych przepisów przez organ.

W uzasadnieniu skargi J.C. podniosła, że w dniu wydania decyzji była funkcjonariuszem w służbie stałej, a zatem organ nie miał prawa uzależniać przyznania pomocy od posiadania tego statusu w chwili nabywania lokalu przez skarżącą. Co równie ważne, na dzień 26 maja 2011 r. (dzień przeniesienia ze służby przygotowawczej do służby stałej) skarżąca nie była jeszcze nabywcą lokalu; w tym czasie przysługiwała jej bowiem jedynie ekspektatywa prawa do odrębnej własności lokalu. Tym samym w dniu mianowania do służby stałej skarżąca nie posiadała lokalu mieszkalnego w miejscowości pobliskiej.

W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w Gdańsku wniósł o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do zmiany swojego wcześniejszego stanowiska.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ w sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji przypomniał, że zgodnie z art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. W myśl zaś art. 94 ust. 1 ustawy policjantowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. Na podstawie delegacji ustawowej zawartej w ustępie 2 powyższego artykułu zostało wydane rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego. W myśl § 2 ust. 1 ww. rozporządzenia, pomoc finansową przyznaje się jednorazowo policjantowi w służbie stałej.

W ocenie Sądu I instancji w sprawie bezspornym jest, że policjant może ubiegać się o pomoc finansową polegającą na całkowitej lub częściowej spłacie zobowiązań związanych z zakupem mieszkania oraz to, że z takim wnioskiem może wystąpić jedynie funkcjonariusz w służbie stałej. I taki też warunek został w sprawie spełniony.

Kwestią sporną jest natomiast, jak podkreślił Sąd I instancji, wykładnia art. 94 ust. 1 ustawy, który de facto odsyła do art. 95 ust. 1 ustawy. Zgodnie z tym ostatnim przepisem lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się m.in. policjantowi posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy.

WSA w Gdańsku zwrócił uwagę, że w tym zakresie, w orzecznictwie sądów administracyjnych istnieją dwa rozbieżne stanowiska. I tak, w myśl pierwszego, policjantowi nie przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu lub domu, jeżeli policjant nie ma prawa do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego, określonego w art. 90 tej ustawy, w drodze decyzji administracyjnej, ponieważ posiada inny odpowiedni lokal mieszkalny w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej. Pomocy tej nie można zatem przyznać w sytuacji, gdy policjant złożył wniosek o pomoc po zakupie lokalu mieszkalnego (zob. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 29 marca 1999 r., sygn. OPS 1/99, ONSA 1999, nr 3, poz. 77, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 222/10, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 września 2009 r., sygn. akt IV SA/GL 235/09 – wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Natomiast wedle poglądu przeciwnego, z którym WSA w Gdańsku w pełni się zgodził, określenie "pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego" (art. 94 ust. 1 ustawy o Policji) jest pojęciem szerokim, odnoszącym się także do przypadków udzielania pomocy na spłatę zobowiązań finansowych, zaciągniętych w związku z nabyciem lokalu mieszkalnego lub domu przez policjanta. W tym przypadku pomoc może być przeznaczona również na spłatę kredytu mieszkaniowego. Co więcej, także z brzmienia art. 95 ust. 1 ustawy nie wynika w jakiej dacie, tj. przed czy po nabyciu lokalu mieszkalnego, należy złożyć wniosek o przyznanie pomocy, zatem można go złożyć również po dokonaniu zakupu lokalu (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 3 grudnia 1998 r., sygn. I SA 535/98 (Lex nr 45857); 26 października 2006 r., I OSK 1414/05, (Lex nr 281423); 3 grudnia 2008 r., I OSK 1833/07 (Lex nr 520733).

Sąd I instancji wyjaśnił, że art. 94 ust. 1 ustawy i § 2 ust. 1 ww. rozporządzenia należy odnosić do sytuacji mieszkaniowej policjanta sprzed daty nabycia lokalu mieszkalnego, na spłatę którego oczekuje pomocy finansowej. Tylko jeżeli w momencie zakupu lokalu mieszkalnego przez funkcjonariusza zachodzi któraś z przesłanek wymienionych w art. 95 ust. 1 ustawy, organ może uznać, że w dacie złożenia wniosku o przyznanie przedmiotowej pomocy finansowej nie spełnia on warunków do przydzielenia lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej. Taka sytuacja miałaby miejsce np. w przypadku zakupu mieszkania przez funkcjonariusza, który posiadając już lokal mieszkalny, wnosi o pomoc finansową na spłatę nowego lokalu.

W ocenie Sądu, prawidłowość takiej wykładni wynika również z treści § 3 ust. 2 rozporządzenia w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego, który określa jakie dokumenty potwierdzające fakt ubiegania się przez policjanta o lokal mieszkalny należy dołączyć do wniosku o pomoc finansową. W pkt 2 wymieniono umowę przedwstępną lub wyciąg z księgi wieczystej oraz umowę kupna lokalu (domu jednorodzinnego) sporządzoną w formie aktu notarialnego. Jednakże dołączenie do wniosku tych ostatnich jest możliwe dopiero po dokonaniu zakupu lokalu.

Jak zauważył WSA w Gdańsku, sąd, dokonując wykładni przepisów prawa, winien zmierzać do rezultatu wynikającego z takiego rozumienia prawa, które zapewnia jego spójność oraz konstytucyjność. Sąd jest zobowiązany wybrać taką interpretację normy ustawowej, która umożliwia najpełniejsze urzeczywistnienie norm, zasad i wartości zawartych w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483 ze zm.) (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 533/08 – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych), w tym wynikającej z art. 2 Konstytucji RP zasady lojalności Państwa wobec obywateli.

Sąd I instancji wskazał też na nieprawidłowość poczynionej przez orzekające w sprawie organy wykładni przepisu art. 95 ust. 1 ustawy o Policji w zakresie istnienia dwóch przesłanek negatywnych do uzyskania pomocy. Po pierwsze, wskazanej przez organ I instancji, przesłanki posiadania przez skarżącą statusu właściciela lokalu już w dniu mianowania do służby stałej (w dniu 26 maja 2011 r.), a po drugie – wymienionej tylko przez organ odwoławczy – przesłanki nabycia lokalu przed przyjęciem skarżącej do służby stałej. Zdaniem bowiem organu II instancji, spełnienie warunku uzyskania pomocy należy oceniać nie na dzień wydania decyzji, lecz na dzień uzyskania lokalu mieszkalnego, z którym wiąże się dochodzona pomoc finansowa.

W tej części uzasadnienia Sąd I instancji stwierdził, że z treści powołanych wyżej przepisów ustawy o Policji wynika jedynie, że z wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego może wystąpić jedynie funkcjonariusz w służbie stałej, natomiast nie można wyprowadzać z niej twierdzenia, że i nabycie mieszkania musi nastąpić w sytuacji, gdy funkcjonariusz był w służbie stałej. Sąd powołał się przy tym na dwa orzeczenia NSA, a mianowicie na wyrok z dnia 18 listopada 1998 r., I SA 749/98, oraz na wyrok z dnia 19 września 2007 r., I OSK 874/06.

Odnosząc powyższe rozważania do ustalonego w sprawie stanu faktycznego, Sąd stwierdził, że skarżąca zawarła w dniu 9 maja 2011 r. z deweloperem umowę ustanowienia odrębnej własności lokalu i umowę sprzedaży lokalu nr [...]położonego w [...]przy ul. [...] (akt notarialny Rep. A nr [...]). Zawarty w tym akcie wniosek o ujawnienie odrębnej własności lokalu i wyodrębnienie go do nowej księgi wieczystej został wniesiony do Sądu Rejonowego Gdańsk-Północ w dniu 11 maja 2011 r., zaś wpis został dokonany w dniu 20 czerwca 2011 r. Sąd wyjaśnił, że zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t.j. Dz. U. z 2000 r. nr 80, poz. 903 ze zm.), ustanowienie odrębnej własności lokalu wymaga dla swojej skuteczności wpisu do księgi wieczystej, a wpis w księdze wieczystej ma moc wsteczną od chwili złożenia wniosku o dokonanie wpisu (art. 29 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece – t.j. Dz. U. z 2001 r. nr 124, poz. 1361 ze zm.). Oznacza to, że – w razie dokonania wpisu – datą powstania odrębnej własności lokalu jest data złożenia wniosku o wpis, ale skutek wsteczny wynikający z art. 29 ustawy o księgach wieczystych i hipotece związany jest z wpisem już dokonanym (zob. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 21 maja 2002 r., III CZP 29/02, OSNC 2003, nr 6, poz. 70).

Wychodząc zatem z literalnego brzmienia § 3 ust. 2 rozporządzenia w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego Sąd I instancji uznał, że skarżąca dopiero po uzyskaniu zawiadomienia o wpisie i otrzymaniu odpisu z księgi wieczystej mogła wystąpić z wnioskiem o przyznanie pomocy i uczyniła tak, składając wniosek już po przyjęciu do służby stałej. Sąd jeszcze raz podkreślił, że skarżąca miało do tego prawo, ponieważ treść mających zastosowanie w sprawie przepisów nie wyłącza uprawnienia do ubiegania się o pomoc w stosunku do funkcjonariuszy, którzy zaciągnęli zobowiązania na zakup mieszkania będąc jeszcze w służbie przygotowawczej, a organy orzekające w sprawie winny były taką pomoc skarżącej przyznać.

Dodatkowo Sąd wskazał, że przyjęty przez organ tok rozumowania prowadzi do niedających się pogodzić wniosków, wedle których, z jednej strony, skarżącej w aktualnym stanie sprawy pomoc się nie należy, z drugiej zaś – pomoc ta przysługiwałaby jej w przypadku złożenia przez nią wniosku po dniu 26 maja 2011 r. (data przyjęcia do służby stałej), a przed dniem 20 czerwca 2011 r. (data dokonania wpisu do k.w.), z takim uzasadnieniem, że w tym ostatnim okresie skarżąca była już w służbie stałej, nie istniało natomiast jeszcze prawo własności nabytego przez nią lokalu, a istniała wyłącznie ekspektatywa tego prawa.

W końcowej części uzasadnienia, Sąd I instancji odniósł się do twierdzeń skarżącej o udzieleniu jej błędnej informacji, która w konsekwencji spowodowała niekorzystny kierunek rozstrzygnięcia sprawy wszczętej jej wnioskiem.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Komendant Wojewódzki Policji w Gdańsku, reprezentowany przez radcę prawnego.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości

i rozpoznanie skargi. Wystąpił również o zasądzenie od skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisu prawa materialnego, a mianowicie art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że "pomoc finansowa na uzyskanie lokalu", o którym mowa w art. 94 ust. 1, odnosi się również do przypadków udzielania pomocy na spłatę zobowiązań finansowych, zaciągniętych w związku z nabyciem lokalu mieszkalnego lub domu przez policjanta, w tym z przeznaczeniem na spłatę zaciągniętego kredytu mieszkaniowego.

Pełnomocnik organu zarzucił również naruszenie art. 88 ust. 1 w zw. z art. 94 ust. 1 i art. 95 ust. 1 tejże ustawy i § 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów, poprzez błędną ich wykładnię, polegająca na przyjęciu, iż z brzmienia przepisów nie wynika w jakiej dacie, tj. przed czy po nabyciu lokalu mieszkalnego, należy złożyć wniosek o przyznanie pomocy, a w konsekwencji przyjęcie, że z wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej można wystąpić w każdym czasie, również po dokonaniu zakupu lokalu, będąc policjantem w służbie przygotowawczej.

W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie stwierdził, że podtrzymuje stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę z dnia 3 stycznia 2012 r. Nadto podniósł, iż to ustawodawca z uwagi na szczególny charakter służby oraz wymagane predyspozycje do wykonywania zawodu policjanta wprowadził aż trzyletni okres służby przygotowawczej i przyjął, że w okresie tym funkcjonariusze nie korzystają w pełni z przywilejów przysługujących funkcjonariuszom mianowanym na stałe. Gdyby bowiem ustawodawca rozciągnął możliwość korzystania z uprawnień do uzyskania pomocy finansowej również w stosunku do policjantów w służbie przygotowawczej po mianowaniu ich na funkcjonariuszy w służbie stałej, to dałby temu wyraz wprost w przepisach prawa.

Jednocześnie autor skargi kasacyjnej powołał się na uchwałę NSA z dnia 29 kwietnia 2009 r., sygn. akt OPS 7/08, wydaną na gruncie ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej i stwierdził, że wyrażony w tej uchwale pogląd zachowuje aktualność także w odniesieniu do przepisów ustawy o Policji. NSA podkreślił bowiem, że przewidziana pomoc finansowa nie została ukształtowana jako prawo z tytułu samego pełnienia służby i nie może też być uznawana jako dodatkowy przywilej tej grupy zawodowej. Doszłoby wówczas do naruszenia konstytucyjnej zasady równego traktowania obywateli.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, z tego też powodu wykładnia przepisów regulujących wskazane uprawnienie nie może być rozszerzająca, a świadczenie jest zawsze udzielane na wniosek, przy czym zasadność tego wniosku winna być rozważana tylko po zgłoszeniu roszczenia, a nie na dzień nabycia domu (lokalu). Istotną zaś kwestią dla rozstrzygnięcia sprawy jest ustalenie, czy w dacie złożenia wniosku funkcjonariusz spełniał podstawową przesłankę do otrzymania takiego przydziału, tzn. czy miał niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe.

Pełnomocnik Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku, na poparcie swojego stanowiska przywołał liczne orzecznictwo NSA i wojewódzkich sądów administracyjnych, w tym m.in. uchwałę NSA z dnia 21 kwietnia 2004 r., sygn. OPS 3/08 oraz uchwałę NSA z dnia 29 marca 1999 r., OPS 1/99, a także wyrok NSA z dnia 13 września 2006 r., sygn. akt I OSK 1203/05.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Skarga została oparta na podstawie kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej zwanej P.p.s.a.), a mianowicie na zarzucie naruszenia art. 94 ust. 1 ustawy o Policji oraz art. 88 ust. 1 w związku z art. 94 ust. 1 i art. 95 ust. 1 tej ustawy a także § 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów poprzez błędną ich wykładnię. W zaskarżonym wyroku Sąd Wojewódzki, dokonując interpretacji mających zastosowanie w sprawie przepisów art. 88, 94 ust. 1, 95 ust. 1 pkt 1-4 ustawy o Policji, doszedł do konkluzji, że w ustalonym stanie faktycznym organy obu instancji błędnie stwierdziły brak podstaw do przyznania wnioskowanej pomocy finansowej z tego powodu, że skarżąca składając wniosek była już w posiadaniu lokalu mieszkalnego, a zatem miała zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w miejscu pełnienia służby. Natomiast według autora skargi kasacyjnej, właściwie dokonana wykładnia wymienianych przepisów prowadzić powinna do wniosku, że przedmiotowe świadczenie finansowe nie przysługuje funkcjonariuszowi Policji w sytuacji nabycia mieszkania ze środków własnych uzyskanych w drodze kredytu bankowego na spłatę tego kredytu oraz że z wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego nie można skutecznie wystąpić po dokonaniu zakupu tego lokalu.

Różnica stanowisk, która wystąpiła na tle rozstrzyganego w sprawie zagadnienia, dotyczącego przesłanek warunkujących przyznanie funkcjonariuszowi Policji mieszkaniowej pomocy finansowej, ma związek ze znacznymi problemami interpretacyjnymi wskazanych przepisów. Odzwierciedleniem tego stała się dostrzeżona przez Sąd I instancji rozbieżność w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Wyrazem jednego kierunku w judykaturze jest m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 1998 r., I SA 743/98 (Lex nr 45876) zgodnie z którym określenie "pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego" (art. 94 ust. 1 ustawy z 1990 r. o Policji) jest pojęciem szerokim, odnoszącym się także do przypadków udzielania pomocy na spłatę zobowiązań finansowych, zaciągniętych w związku z nabyciem lokalu mieszkalnego lub domu przez policjanta. W uzasadnieniu tego wyroku NSA wskazał, że warunki lokalowe, o jakich stanowi przepis § 1 ust. 2 zarządzenia oceniać należy według stanu przed zakupieniem mieszkania. Odmienna interpretacja ograniczałaby uprawnienia funkcjonariuszy do otrzymania pomocy tylko przed nabyciem lokalu, do czego nie upoważnia użycie przez ustawodawcę określenia "pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego", które jest pojęciem szerokim, odnoszącym się także do przypadków udzielania pomocy na spłatę zobowiązań finansowych, zaciągniętych w związku z nabyciem lokalu mieszkalnego lub domu przez policjanta. Stanowisko to podzielił NSA w wyroku z dnia 18 listopada 1998 r., sygn. I SA 749/98 (Lex nr 45877).

Z kolei w wyroku z dnia 3 grudnia 1998 r., sygn. I SA 535/98 (Lex nr 45857), NSA stwierdził, że nie można się pogodzić ze stanowiskiem, że żądanie pomocy finansowej przez skarżącego jest spóźnione, skoro wystąpił z nim już po nabyciu nieruchomości, ani bowiem ustawa o Policji, ani wydane na jej podstawie zarządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 września 1997 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu przez policjantów (M.P. nr 76, poz. 709) nie określają terminu, w którym uprawniony może wystąpić z wnioskiem ani też, że może to uczynić jedynie przed nabyciem lokalu mieszkalnego lub domu. Przeciwnie natomiast i zasadnie – przepisy zarządzenia (§ 3) stanowią, że pomoc finansową przyznaje się na podstawie wniosku policjanta, do którego należy m.in. dołączyć umowę kupna lokalu bądź domu jednorodzinnego sporządzoną w formie aktu notarialnego (lub umowę przedwstępną).

Powyższy pogląd został podzielony między innymi w wyrokach NSA z dnia 26 października 2006 r., I OSK 1414/05, (Lex nr 281423) oraz z dnia 3 grudnia 2008 r., I OSK 1833/07 (Lex nr 520733).

Dla ukształtowania się przeciwnego kierunku orzecznictwa, dominującego obecnie, podstawowe znaczenie posiada uchwała 7 sędziów NSA z dnia 29 marca 1999 r., sygn. OPS 1/99 (ONSA 1999, nr 3, poz. 77), zgodnie z którą, stosownie do art. 94 ust. 1 w związku z art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. nr 30, poz. 179 ze zm.), policjantowi nie przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu lub domu, jeżeli policjant nie ma prawa do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego, określonego w art. 90 tej ustawy, w drodze decyzji administracyjnej, ponieważ posiada inny odpowiedni lokal mieszkalny w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej (art. 95 powołanej ustawy). W uzasadnieniu tej uchwały NSA stwierdził, że prawo policjanta w służbie stałej do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej nie może być rozumiane jako prawo całkowicie oderwane od praw i obowiązków wynikających z istoty stosunku służbowego policjanta. Celem tego przepisu jest niewątpliwie to, ażeby policjant w służbie stałej mieszkał w miejscowości, w której pełni służbę, albo w miejscowości pobliskiej. Z tym celem, a nie z przywilejem jako takim, związane jest prawo, o którym mowa w art. 88 ustawy. Tak rozumianemu uprawnieniu policjanta odpowiadają obowiązki organów Policji zaspokojenia tego prawa. Oznacza to, że jeżeli policjant ma odpowiednie mieszkanie w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, to cel przepisu jest osiągnięty, a wobec tego nie powstaje prawo do lokalu, o którym mowa w art. 88 ustawy. Prawo policjanta do lokalu mieszkalnego jest wyraźnie powiązane z przesłanką niezaspokojenia potrzeby mieszkaniowej uprawnionego funkcjonariusza. Omawiane uprawnienia policjanta do lokalu mieszkalnego lub pomocy finansowej na cele mieszkaniowe nie mogą być interpretowane w oderwaniu od treści art. 95 ustawy. Powyższe stanowisko zostało zaprezentowane między innymi w wyroku NSA z dnia 9 stycznia 2002 r., sygn. I SA 708/00 (Lex nr 81657), oraz w wyroku z dnia 25 sierpnia 2005 r., sygn. OSK 1957/04 (Lex nr 191827).

NSA w wyroku z dnia 7 marca 2006 r., sygn. I OSK 554/05 (Lex nr 198217), stwierdził, że pomocy finansowej z ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji nie można utożsamiać z formą bezzwrotnej pożyczki udzielanej przez Państwo obywatelowi na spłatę jego prywatnych zobowiązań.

Z kolei w wyroku z dnia 13 września 2006 r., sygn. I OSK 1203/05 (Lex nr 321175), NSA wskazał, że pomoc finansowa przysługuje wyłącznie funkcjonariuszom Policji, którzy są uprawnieni do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, gdy ich potrzeby mieszkaniowe nie zostały zaspokojone w sposób określony w art. 95 ust. 1 pkt 1-4 ustawy z 1990 r. o Policji. Nie można natomiast podzielić zapatrywania, iż pomoc tę należy rozumieć szeroko włączając w nią możliwość spłaty zobowiązań zaciągniętych w związku z nabyciem lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego.

Podobne stanowisko zajął NSA w wyroku z dnia 27 kwietnia 2009 r., sygn. I OSK 823/08 oraz wyroku z dnia 13 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 222/10, (www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dokonując wykładni przepisów w zakresie dotyczącym pomocy finansowej przyznanej funkcjonariuszom Policji na uzyskanie lokalu mieszkalnego albo domu jednorodzinnego wskazać należy, że analogiczną regulację wobec funkcjonariuszy służby więziennej zawiera ustawa z dnia 26 kwietnia 1999 r. o Służbie Więziennej (tekst jednolity Dz. U. z 2002 r. nr 207, poz. 1761 ze zm.).

Słusznie pełnomocnik organu w swoich wywodach zawartych w skardze kasacyjnej przywołał stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w uchwale 7 sędziów z dnia 29 kwietnia 2009 r., sygn. OPS 7/08, (ONSAiWSA 2009, nr 4, poz. 66), zgodnie z którym nabycie przez funkcjonariusza Służby Więziennej domu mieszkalnego przed złożeniem wniosku o przyznanie pomocy finansowej, o której mowa w art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002 r. nr 207, poz. 1761 ze zm.), nie wyklucza samo przez się przyznania tej pomocy.

Dla zagadnienia ocenianego w niniejszej sprawie istotniejsze są jednak rozważania zawarte w uzasadnieniu cyt. uchwały. Mianowicie NSA zaznaczył między innymi, że przewidziana ustawą pomoc finansowa nie została ukształtowana jako prawo z tytułu samego pełnienia służby w charakterze funkcjonariusza Służby Więziennej. Nie może być też ona uznawana za dodatkowy przywilej tej grupy zawodowej, co musiałoby budzić uzasadnione wątpliwości z punktu widzenia zasady równego traktowania obywateli. W konkluzji rozważań Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że fakt nabycia domu (lokalu) mieszkalnego w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, nawet gdy przed tym nabyciem funkcjonariusz spełniał przesłanki otrzymania przydziału lokalu mieszkalnego, może być powodem wygaśnięcia uprawnień funkcjonariusza do omawianej pomocy finansowej, jeżeli w następstwie nabycia domu (lokalu) funkcjonariusz posiada dom (lokal) o odpowiedniej powierzchni w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej. Nabycie domu (lokalu) przed dniem zgłoszenia roszczenia o pomoc finansową automatycznie nie wyklucza uprawnień przewidzianych w art. 90 ust. 1 ustawy. Decydujące bowiem znaczenie ma sytuacja mieszkaniowa funkcjonariusza składającego wniosek o przyznanie analizowanego świadczenia, a zatem pomoc finansowa przysługuje funkcjonariuszowi tylko wówczas, gdy zgłaszając roszczenia nie miał on zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych w miejscowości pełnienia służby lub pobliskiej.

Stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w cyt. uchwale, aczkolwiek dotyczącej przepisów ustawy o Służbie Więziennej, powinno być uwzględnione przy wykładni analogicznej regulacji zawartej w ustawie o Policji.

Ponadto wskazać należy, iż NSA w wyroku z dnia 13 lipca 2010 r. w sprawie sygn. akt I OSK 222/10 przyjął, że w zakresie ustalania prawa funkcjonariusza Policji do otrzymania pomocy finansowej, o której mowa w art. 94 ust. 1 ustawy o Policji, nie można było wykładni wymienionego przepisu dokonać wyłączne na podstawie językowych dyrektyw interpretacyjnych. Niezbędne było bowiem dokonanie wykładni systemowej i celowościowej, przy uwzględnieniu nie tylko przepisów ustawy o Policji, ale też konstrukcji równokształtnych instytucji uregulowanych w innych ustawach dotyczących służb mundurowych. NSA w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę, pogląd ten podzielił.

W tym kontekście trafny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 88 ust. 1 w związku z art. 94 ust. 1 i art. 95 ust. 1 ustawy o Policji, przez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, iż z brzmienia tych przepisów nie wynika w jakiej dacie, tj. przed czy po nabyciu lokalu mieszkalnego należy złożyć wniosek o przyznanie pomocy.

W rezultacie należało uznać, że Sąd I instancji błędnie ustalił znaczenie normy ustanowionej w art. 94 ust. 1 ustawy o Policji, będącej podstawą podjętych w sprawie rozstrzygnięć.

Przedstawione stanowisko znajduje również oparcie w wyroku NSA z 23 listopada 2009 r., sygn. I OSK 33/09, w którym wskazano, że świadczenie, o którym mowa w art. 94 ust. 1 nie stanowi przywileju, lecz zostało wprowadzone w interesie służby z uwagi na daleko idącą dyspozycyjność funkcjonariuszy Policji. Ustawa nie formułuje praw podmiotowych wszystkich funkcjonariuszy do uzyskania pomocy finansowej do nabycia mieszkania na własność, lecz stwarza takie uprawnienie tylko tym, którzy nie mają zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Analogicznie uznał NSA w wyroku z dnia 10 grudnia 2009 r., sygn. I OSK 743/09 (www.orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym stwierdził, że uchwała 7 sędziów NSA z dnia 29 kwietnia 2009 r., OPS 7/08, dotyczy funkcjonariuszy Służby Więziennej, ale zawarte w niej wywody w pełni odnoszą się do ustawy o Policji.

Reasumując, skoro funkcjonariuszka wystąpiła z wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej na zakup lokalu mieszkalnego położonego w [...]przy ul. [...]w dniu 29 sierpnia 2011 r., a więc już po nabyciu prawa własności tego lokalu, co nastąpiło w dniu 11 maja 2011 r. (art. 29 ustawy o księgach wieczystych i hipotece), to brak było podstaw do przyznania jej żądanej pomocy. Słusznie zatem organy obu instancji odmówiły skarżącej przyznania pomocy finansowej na zakup tego lokalu.

Z przedstawionych względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a. w związku z art. 151 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w całości i oddalił skargę. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.