Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1184/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2020-06-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c)
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 80
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur-Selwa Sędziowie WSA Piotr Godlewski WSA Joanna Zdrzałka /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 17 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania o wznowienie postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego A. K. kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

II SA/Rz 1184/19

U Z A S A D N I E N I E

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...], Prezydent Miasta [...] ustalił na rzecz A sp. z o.o. z/s w [...] warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z parkingami, komunikacją wewnętrzną, wjazdem oraz infrastruktura techniczną, na działkach nr 1130/1, 1131/1, 1137/4, 1138, 1139, 1140, 1142, 1143, 1144 i 1145 położonych przy ul. [...] w [...]. Jak wynika z adnotacji dokonanej na egzemplarzu decyzji znajdującej się w nadesłanych aktach administracyjnych, powyższe rozstrzygnięcie stało się ostateczne z dniem 15 maja 2014 r.

W piśmie z dnia 9 listopada 2015 r. [...] wnieśli do Prezydenta Miasta [...], skierowane za jego pośrednictwem do Samorządowego Kolegium odwoławczego, odwołanie od "pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r." wraz z wnioskiem o wstrzymanie realizacji inwestycji oraz przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. W piśmie z dnia 21 kwietnia 2019 t. podnieśli, że zostali pozbawieni statusu strony postępowania prowadzonego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy

Organ uznał, że żądanie wnioskodawców dotyczy wznowienia postępowania w zakresie ustalenia warunków zabudowy i postanowieniem z dnia [...] maja 2016 r. wznowił na wniosek [...] postępowania administracyjne zakończone opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. Jako podstawę wznowienia organ wskazał art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 256) – dalej: "k.p.a.".

Następnie decyzją z dnia [...] września 2016 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w ww. sprawie, jednakże rozstrzygnięcie to zostało uchylone wydaną w postępowaniu odwoławczym decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...]. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji analizując wniosek o wznowienie postępowania nie dokonał żadnych ustaleń w zakresie oddziaływania inwestycji, dla której ustalono warunki zabudowy. Ograniczył się jedynie do wskazania, że działki nr 1124 i 1125, które należą do wnioskodawców, nie graniczą bezpośrednio z żadną z działek objętych wnioskiem. Okoliczność ta nie przesądza jednak o braku możliwości uznania wnioskodawców za strony postępowania, a co za tym idzie – uznania za zasadną przesłanki wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...], Prezydent Miasta [...] umorzył prowadzone postępowanie wznowieniowe, jednakże również i to rozstrzygniecie zostało uchylone wydaną w postępowaniu odwoławczym decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...]. Organ odwoławczy zauważył, że w realiach opisywanej sprawy koniecznym jest ustalenie, czy decyzja o ustaleniu warunków zabudowy oddziałuje na sytuację prawną wnioskodawców, a zatem czy przysługuje im status strony postepowania. Analiza kwestii oddziaływania planowanej inwestycji dokonana przez organ I instancji w kontekście ustaleń dokonanych w postępowaniu obejmującym zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę nie może być wprost przenoszona na grunt postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

Kolejną decyzją, z dnia [...] października 2018 r. nr [...], Prezydent Miasta [...] umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie prowadzone w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego sporną decyzją o ustaleniu warunków zabudowy.

Uwzględniając odwołanie wnioskodawców, decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało mu sprawę do pewnego rozpatrzenia.

W ocenie Kolegium, organ I instancji w dalszym ciągu nie przeprowadził jakichkolwiek rzeczywistych ustaleń w zakresie przysługiwania wnioskodawcom postępowania przymiotu stron postępowania. W uzasadnieniu decyzji nie wskazano choćby szczątkowego opisu inwestycji, jego skali i rozmiaru, odległości nieruchomości wnioskodawców od terenu inwestycji oraz zindywidualizowanych analizy możliwych oddziaływań przedsięwzięcia. Ponadto zdaniem organu odwoławczego Prezydent w żaden sposób nie odniósł się i nie przeanalizował zarzutów wnioskodawców, związanych ze wskazanymi przez nich oddziaływaniem i ograniczeniami w zakresie użytkowania ich nieruchomości.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...], Prezydent Miasta [...] umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek [...] o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...], wydaną w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ podał, że ustalając krąg stron postępowania w sprawie wziął pod uwagę rodzaj przedsięwzięcia, jego skalę i usytuowanie oraz fakt, że inwestycja nie stanowi przedsięwzięcia mogącego znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Uwzględniono również wskazania organu odwoławczego zawarte w dotychczas wydanych decyzjach. Organ I instancji stwierdził, że stronami postępowania prowadzonego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy są co do zasady właściciele, użytkownicy wieczyści i zarządcy terenów bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji. Właściciele, użytkownicy wieczyści i zarządcy terenów położonych w sąsiedztwie inwestycji lecz nieprzylegających bezpośrednio do działek objętych decyzją również mogą mieć status strony, jednak powinien on zostać indywidualnie oceniony, w kontekście wykazania czy jakikolwiek przepis prawa materialnego dotyczących ich interesu prawnego mógłby zostać dotknięty przez decyzję o warunkach zabudowy.

Organ I instancji wskazał, że przedmiotem wniosku inwestora jest zespól budynków mieszkalnych wielorodzinnych, składający się z dwóch budynków nr A i jednego budynku A’ o sumarycznej powierzchni zabudowy 0,21681 ha oraz dwóch budynków B o sumarycznej powierzchni zabudowy 0,09766 ha. Budynki A posiadać będą elewację frontową o szerokości 49 m i 42 mieszkania w każdym z budynków, budynek oznaczony A’ – elewację frontową o szerokości 49 m i 33 mieszkania, natomiast budynki typu B – odpowiednio 34 m i 24 mieszkania. Budynki A będą posiadać cztery kondygnacje, zaś budynki A’ i B – trzy kondygnacje. Parkingi, komunikacja wewnętrzna, wjazd i infrastruktura techniczna stanowią elementy planowanego do obsługi tylko wnioskowanej zabudowy mieszkaniowej. Organ podniósł, że teren inwestycji oraz obszar w zasięgu dokonanej analizy nie jest objęty żadną formą ochrony przyrody, krajobrazu, ani też żadną inną formą ochrony, na którą planowana zabudowa mogłaby mieć wpływ. Nie jest też położony na terenach zagrożenia powodziowego. Całą powierzchnia terenu objętego wnioskiem wynosi 1,28370 ha, co stanowi – jak podał organ – tylko 68,185% minimalnego progu kryterium uznania inwestycji za potencjalnie mogącą znacząco oddziaływać na środowisko.

Prezydent Miasta [...] podniósł, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest pozwoleniem na realizację obiektu, lecz jedynie wskazaniem jakie uwarunkowania urbanistyczne należy wziąć pod uwagę przy sporządzaniu projektu budowlanego. Decyzja tego rodzaju nie niesie zatem za sobą żadnych ograniczeń prawnych w zagospodarowaniu, użytkowaniu lub zabudowie terenów sąsiednich – i to zarówno bezpośrednio graniczących z inwestycja, jak położonych dalej. Wnioskodawcy są właścicielami nieruchomości nie sąsiadującej bezpośrednio z terenem inwestycji, gdyż od terenu objętego decyzja oddzielają ich nieruchomości stanowiące własność innych osób o szerokości około 15 i 22 m. Co nie mniej istotne, sami wnioskodawcy również nie wskazali żadnego przepisu prawa, z którego wywodzą posiadanie interesu prawnego w postępowaniu prowadzonym o ustalenie warunków zabudowy. W ocenie organu I instancji wskazane wyżej okoliczności obligowały do umorzenia prowadzonego postepowania wznowieniowego.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli [...]. Zdaniem odwołujących organ błędnie uznał, że nie przysługuje im status stron postępowania. Wskazali, że parkingi i droga prowadząca do realizowanej zawody została wybudowana w odległości 10 - 15 m od granic ich nieruchomości. Skoro wskazaną drogą docelowo ma przejeżdżać 200 samochodów kilka razy dziennie, to jest oczywiste, że inwestycja ma wpływ na nieruchomość odwołujących– chociażby w kontekście pozbawienia możliwości upraw na działce wobec nadmiernej emisji spalin, naruszenia prawa do prywatności oraz obniżenia rynkowej wartości nieruchomości. Niezależnie od powyższego odwołujący wskazali na błędy w sporządzonej analizie funkcji i cech zabudowy, które w konsekwencji doprowadziły do ustalenia wadliwych parametrów nowej zabudowy oraz do nieuprawnionego przyjęcia, że planowana inwestycja spełnia warunek "dobrego sąsiedztwa".

Decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji,

Organ odwoławczy podał, że wnioskodawcy nie wskazali przepisu prawa materialnego, który mógłby stanowić podstawę uznania ich za strony. W oparciu o ustalenia organu I instancji również w pełni zasadnie przyjęto, że nieruchomość odwołujących nie znajduje się w obszarze, na który inwestycja może oddziaływać. Zdaniem Kolegium wszystkie argumenty podnoszone przez wnioskodawców świadczą o istnieniu po ich stronie jedynie interesu faktycznego a nie prawnego. Respektując prawo właścicieli do niezakłóconego mieszkania i odpoczynku nie można zapomnieć o konstytucyjnym prawie właściciela do zabudowy swojej nieruchomości. Tym bardziej, że co do zasady każda inwestycja będzie oddziaływać na inne inwestycje, jednak ustawodawca wskazał jakiego rodzaju inwestycja uznaje za negatywnie oddziaływujące w stopniu, który należy kontrolować.

W skargach do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, [...] wnieśli o poddanie kontroli Sądu zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego.

Powtarzając argumentacje sformułowaną we wniesionym odwołaniu skarżący zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie:

1. art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez niedokonanie oceny prawnej podnoszonych przez skarżących zarzutów dotyczących istnienia po ich stronie interesu prawnego w postępowaniu prowadzonym o ustalenie warunków zabudowy, wynikającego z art. 64 Konstytucji RP oraz przepisów Kodeksu cywilnego o ochronie własności i ochronie posiadania;

2. art. 28 k.p.a. poprzez odmowę przyznania skarżącym statusu strony w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, wydaną na podstawie wadliwie ustalonego stanu faktycznego sprawy;

3. art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego poprzez narażenie skarżących na immisje bezpośrednie i pośrednie, które zakłócają korzystanie z ich nieruchomości.

Zdaniem skarżących, organy nie odniosły się w sposób merytoryczny do zarzutów formułowanych przez wnioskodawców w toku postępowania wznowieniowego, związanych z posiadaniem przez nich statusu strony. Nie rozważono również błędów popełnionych w sporządzonej analizę urbanistycznej, które w konsekwencji umożliwiły ustalenie warunków zabudowy dla spornego zamierzenia inwestycyjnego.

W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko.

Prawomocnym postanowieniem z dnia 20 grudnia 2019 r. II SA/Rz 1184/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odrzucił skargi [...] ze względów formalnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;

Skarga AK została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15 zss⁴ pkt 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374), wobec uznania, ze względu na jej przedmiot, że jej rozpoznanie jest konieczne, a przeprowadzenie rozprawy mogłoby w obecnym stanie epidemii wywołać nadmierne zagrożenie dla osób w niej uczestniczących.

Sprawowana przez Sąd, zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167), kontrola działalności administracji obejmuje badanie legalności, czyli zgodności z prawem zaskarżonych aktów, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) – zwanej dalej w skrócie: P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga dotyczy decyzji wydanej w trybie wznowienia postępowania, który jest jednym z trybów nadzwyczajnych służących weryfikacji decyzji ostatecznej zapadłej w postępowaniu administracyjnym. Tryb ten wprowadza wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych, ustanowionej w art. 16 § 1 k.p.a. Ze względu na wyjątkowość i specyfikę trybu wznowienia, kodeks postępowania administracyjnego przewiduje szczególne jego uregulowanie, zawarte w art. 145-152 k.p.a.

Postępowanie wznowieniowe jest dwufazowe – w pierwszym następuje wstępne badanie dopuszczalności wznowienia, a więc badanie formalnych podstaw wznowienia, obejmujące przede wszystkim kwestie podmiotowe, zachowania terminu oraz powołania ustawowych przesłanek określonych w art. 145 § 1 k.p.a.. Wyłączona tu jest jakakolwiek uznaniowość organu (tak m.in. E. Mzyk w: Wznowienie postępowania administracyjnego, Warszawa – Zielona Góra 1994), co oznacza, że w przypadku wskazania przesłanek z art. 145 § 1 k.p.a. obowiązkiem organu jest wydać postanowienie o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.), które nie przesądza jednak o istnieniu podstaw wznowienia.. Negatywny zaś wynik badania podstaw formalnych prowadzi do wydania decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.).

W przypadku przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. zasadą jest, że legitymacja wnioskodawcy jest badana dopiero po wznowieniu postępowania w toku właściwego postępowania co do przyczyn wznowienia. Jedynie wyjątkowo organ właściwy w sprawie wznowienia może dokonać wstępnej i negatywnej oceny istnienia legitymacji w sytuacji, gdy jest oczywiste, tj. nie wymaga szczegółowej analizy i wglądu w przedmiot sprawy ani przeprowadzenia postępowania dowodowego w tym zakresie, że podmiot żądający wznowienia z powodu jego pominięcia jako strony w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną, nie był stroną w tym ostatnim postępowaniu. W takim wypadku organ jest uprawniony do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. Jak wskazał WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 21.01.2020 r., II SA/Rz 633/19 (wszystkie powoływane orzeczenia dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl), przypadki oczywistego braku legitymacji należą jednak do rzadkości (np. wniosek zostaje złożony przez osobę, która z racji braku jakiekolwiek związku ze sprawą, nie może posiadać statusu strony, co jest oczywiste bez merytorycznej analizy stanu prawnego i faktycznego sprawy) i muszą być rozważane w sposób ostrożny i restryktywny.

Należy jednak podkreślić, że w przypadku powołania przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania nie przesądza o tym, że podmiot wnioskujący o wznowienie postępowania jest stroną postępowania. Jest natomiast podstawą do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie i wnikliwej analizy interesu prawnego wnioskodawcy.

W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju analiza doprowadziła Prezydenta Miasta [...] do konkluzji, że wnioskodawcy postępowania wznowieniowego - [...] – nie posiadają przymiotu strony w postepowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla budowy zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z parkingami, komunikacją wewnętrzną, wjazdem oraz infrastrukturą techniczną, na działkach nr 1130/1, 1131/1, 1137/4, 1138, 1139, 1140, 1142, 1143, 1144 i 1145 przy ul. [...].

Należy przy tym podkreślić, że taka konkluzja była wyrażana przez organ I instancji 4-krotnie, tyle razy bowiem Prezydent Miasta [...] wydawał decyzję umarzającą jako bezprzedmiotowe postepowanie wznowieniowe w niniejszej sprawie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] 3-krotnie zakwestionowało ocenę organu I instancji, wskazując zasadniczo na dokonanie przez organ I instancji analizy oddziaływania planowanej inwestycji przez pryzmat ustaleń poczynionych w toku postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, które, jakkolwiek wykazujące związek z postępowaniem o ustalenie warunków zabudowy, jest postępowaniem w odrębnym przedmiocie, prowadzonym w oparciu o inne przepisy, a ustalenia oraz analizy w nim dokonane nie mogą być wprost przenoszone na grunt postępowania toczącego się w zakresie warunków zabudowy. Celem tego postępowania jest bowiem ustalenie przeznaczenia konkretnego terenu w przypadku braku planu miejscowego i rozstrzygnięcie czy na danym obszarze planowana inwestycja jest w ogóle możliwa.

Kolegium w swoich decyzjach kasacyjnych kwestionowało również brak szczegółowego odniesienia się przez organ I instancji do zarzutów wnioskodawców wskazujących na konkretne oddziaływania i ograniczenia związane z użytkowaniem ich nieruchomości.

W decyzji z dnia [...] kwietnia 2019 r., która została utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją, organ I instancji podkreślił, że inwestycja nie stanowi przedsięwzięcia mogącego znacząco lub nawet potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a tylko takie oddziaływanie mogłoby w niniejszej sprawie uzasadnić posiadanie przymiotu strony u właścicieli, użytkowników wieczystych bądź zarządców nieruchomości położonych dalej niż w bezpośrednim sąsiedztwie z terenem inwestycji. Prezydent Miasta [...] podkreślił w swojej decyzji, że wnioskodawcy są właścicielami nieruchomości położonych dalej, nie sąsiadujących bezpośrednio z nieruchomością objętą inwestycją, przy czym "dalsze położenie" nie jest pozorne , bowiem od terenu objętego decyzją o warunkach zabudowy oddzielają ich cudze działki o szerokości ok. 15 m i ok. 22 m.

Ponadto wskazał, że wnioskodawcy wznowienia postępowania nie wykazali w żaden sposób, że wydana decyzja o warunkach zabudowy mogłaby mieć wpływ na ich własny interes prawny lub obowiązek, nie wskazali żadnego konkretnego przepisu prawa, z którego ten interes prawny lub obowiązek miałby wynikać.

Stanowisko to zostało zaakceptowane przez organ odwoławczy, który w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyeksponował, że interes faktyczny i interes prawny nie są pojęciami tożsamymi. Kolegium podkreśliło brak wskazania przez wnioskodawców konkretnego przepisu prawa, z którego mogliby wywieść swój interes prawny, podkreślając, że w przypadku właścicieli nieruchomości nie przylegających bezpośrednio do terenu inwestycji legitymacja strony przysługuje jedynie wówczas, gdy przyznaje ją przepis prawa, w szczególności w przypadku ponadnormatywnego oddziaływania inwestycji.

Co do zasady uwagi te są prawidłowe – znajdują oparcie zarówno w przepisach prawa, jak i w literaturze przedmiotu. Także w ukształtowanym od wielu lat orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego powszechnie przyjmuje się, że posiadanie interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym oznacza de facto ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (m. in. wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., II SA 2503/01).

W doktrynie wskazuje się, że źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest norma prawna kształtująca sytuację prawną wnoszącego skargę. Cechami interesu prawnego jest to, że ma on charakter indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisów prawa materialnego (B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 1996, s. 194).

Interes prawny musi więc wynikać bezpośrednio z konkretnej normy prawnej, a przy tym mieć realny charakter (wyrok NSA z dnia 18 września 2003 r., II SA 2637/02).

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie aprobuje oczywiście te poglądy, wskazuje jednak na specyfikę postępowania w zakresie ustalenia warunków zabudowy.

Decyzja o warunkach zabudowy, wydawana w braku obowiązującego dla terenu objętego wnioskiem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, rozstrzyga tylko o dopuszczalności realizacji określonego rodzaju inwestycji na danym terenie, a także określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych.

Decyzja ta stanowi jedynie rodzaj wiążącej informacji o ogólnym możliwym sposobie zagospodarowania konkretnej nieruchomości, nie przesądzając zarazem, czy taka inwestycja w ogóle powstanie, ani jaki będzie jej ostateczny, precyzyjnie określony kształt. Przesądza natomiast jedynie o rodzaju (przeznaczeniu, powierzchni zabudowy, wysokości itd.) obiektu budowlanego, który może zostać na konkretnie wskazanym terenie wybudowany, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa planistycznego.

W konsekwencji, decyzje o warunkach zabudowy nie tworzą per se porządku prawnego i nie mają charakteru konstytutywnego, stanowiąc jedynie o tym, jaki obiekt i pod jakimi warunkami inwestor może na danym terenie wybudować bez obrazy przepisów prawa (wyrok WSA w Pozwaniu z dnia 13 listopada 2019 r., IV SA/Po 685/19).

Taki charakter tej decyzji rzutuje w ocenie Sądu na kwestię legitymacji strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Pomimo bowiem braku bezpośredniego wpływu wydanej w tym postępowaniu decyzji na prawną sytuację innych podmiotów niż ubiegający się o uzyskanie warunków zabudowy, oddziaływanie na sferę ich uprawnień i obowiązków jest bardzo silne. W konsekwencji tak samo trudno wskazać konkretny przepis prawa, z którego wynikałby interes prawny zarówno właścicieli (wieczystych użytkowników) nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji, jak i nie sąsiadujących bezpośrednio, ale znajdujących się w obszarze, na którym w konsekwencji decyzji o ustaleniu warunków zabudowy następuje zmiana zasad zagospodarowania terenu. Należy bowiem pamiętać, że celem postępowania w przedmiocie wydania warunków zabudowy jest ustalenie dla planowanej inwestycji zmiany zagospodarowania terenu, polegającej na budowie obiektu budowlanego takich warunków w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu, które pozwoliłyby na włączenie danej inwestycji w ład przestrzenny okolicy (wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 16 grudnia 2019 r., II SA/Rz 1046/19).

Z tych względów Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 28 sierpnia 2019 r., II SA/Bd 363/19, że dla uzyskania przymiotu strony w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy wystarczające jest stwierdzenie możliwości jakiegokolwiek negatywnego, i pogarszającego dotychczasowe warunki użytkowe oddziaływania. Nie jest to uzależnione od stwierdzenia przekroczenia norm przepisanych, co ma znaczenie dopiero na dalszych etapach procesu inwestycyjnego.

W rozpoznawanej sprawie takie oddziaływanie niewątpliwie istnieje.

Wnioskodawcy są właścicielami działek nr 1124 i 1125 zabudowanych budynkami jednorodzinnymi i chociaż, co podkreśla organ, działki te oddzielają od terenu inwestycji inne działki niezabudowane – nr 1128 i 1129, wszystkie te nieruchomości położone są w obszarze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Obiekty będące przedmiotem źródłowej decyzji o warunkach zabudowy stanowią natomiast 5 bloków mieszalnych wielorodzinnych i położone są na terenie obejmującym obszar ponad 1,2 ha. Zestawienie tych wielkości i charakteru zabudowy z wielkością domów jednorodzinnych i charakterem zabudowy istniejącym na analizowanym terenie, przy uwzględnieniu kwestii dojazdu, miejsc postojowych dla pojazdów (1,2 miejsca postojowego na 1 lokal mieszkalny), etc., wskazuje na zmianę przeznaczenia dotychczasowego sposobu zagospodarowania terenu. Kwestie te podlegać powinny szczegółowej analizie na etapie wznowienia postepowania, niemniej jednak w takiej sytuacji nie można pozbawiać legitymacji strony właścicieli takich działek.

W art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.) zapisana została tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, z której wynika obowiązek dostosowania nowej zabudowy do cech zabudowy już istniejącej na danym terenie, przy uwzględnieniu kontynuacji funkcji tej zabudowy. Dostosowanie nowej zabudowy dotyczyć ma stanu dotychczasowej zabudowy, wyznaczonego przez zastany w danym miejscu, a także cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej (por. wyrok NSA z 20 marca 2012 r., II OSK 10/11, LEX nr 1145557).

Z tego zatem przepisu – art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. należy zdaniem Sądu wywodzić interes prawny skarżącego i pozostałych wnioskodawców w niniejszym postepowaniu.

Nie uwzględniając takiego stanu rzeczy decyzje organów obu instancji wydane we wznowionym postepowaniu zapadły z naruszeniem przepisów postepowania – art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. określającym zasadę swobodnej oceny dowodów, która oznacza, że organ administracji publicznej powinien poddać ocenie materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy, a ocena winna zostać oparta na wszechstronnej jego analizie. Naruszenia te jako mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy i mające taki wpływ skutkują uchyleniem ww. decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a.

Sąd wskazuje również, że nie jest jego zdaniem trafne stanowisko organów stwierdzające, że w sytuacji, gdy po wszczęciu postępowania wznowieniowego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. okaże się, że podmiot wnoszący o wznowienie nie posiada przymiotu strony, zachodzą przesłanki bezprzedmiotowości postępowania. Rodzaje decyzji kończących postępowanie wznowieniowe określa art. 151 § 1 i § 2 k.p.a. Sąd podziela w tym względzie pogląd wyrażony m. in. przez WSA w Lublinie w wyroku z dnia 20 kwietnia 2016 r., II SA/Lu 940/15, że sens uregulowania zawartego w art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. polega na braku możliwości przejścia do merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej, gdy stwierdzi się, iż nie zaistniała żadna z podstaw wznowienia postępowania, a decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej może być podjęta po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego i dowodowego, w wyniku którego jednoznacznie można stwierdzić, iż nie istniały określone w k.p.a. podstawy wznowienia postępowania.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a. uwzględniając w tym zakresie wniosek skarżącego.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści niniejszego uzasadnienia i wyrażonej w nim oceny prawej, którą organy, z mocy art. 153 P.p.s.a. są związane.