Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 865/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: ART. 61 UST. 1 PKT 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: PAR. 3 I 7
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: ART. 184, ART. 204 PKT 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Michał Ruszyński /spr./ Protokolant: starszy asystent sędziego Anita Lewińska - Karwecka po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M.P. i B.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 849/15 w sprawie ze skargi B.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od M.P. i B.P. solidarnie na rzecz B.R. kwotę 400 (czterysta) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 27 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 849/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w sprawie ze skargi B.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie (dalej: SKO) z [..] maja 2015 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Burmistrza Brzeska z [...] marca 2015 r. znak: [...]

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z [...] marca 2015r., znak: [...] Burmistrz Brzeska ustalił na wniosek B.P. warunki zabudowy dla inwestycji pn. Nadbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z przykryciem dachem płaskim (stropodach) na działce nr [...] w B.

Od decyzji powyższej w ustawowym terminie odwołał się B.R.[...]. W odwołaniu wskazał, iż zaskarżona decyzja narusza § 7 ust 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego plany zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588, dalej: rozp. MI) poprzez nieprawidłowe ustalenie parametrów wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (gzyms, okap, attyka), w tym brak konkretnego wskazania opisanej wyżej wartości, brak konkretnych ustaleń w zakresie wysokości kalenicy projektowanego budynku.

W wyniku rozpatrzenia odwołania SKO decyzją z [...] maja 2015 r. nr: [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza z [...] marca 2015 r. W uzasadnieniu decyzji SKO przytoczyło treść przepisów prawnych mających w sprawie zastosowanie. Podano, że szczegółowy tryb ustalania warunków zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określony został, w wydanym na podstawie art. 61 ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r., poz. 199, dalej: u.p.z.p), rozp. MI. Zgodnie z § 3 ust. 1 i ust. 2 wyżej przywołanego rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m.

Jak wynika z załączonej do decyzji mapy zasadniczej obszar analizowany w niniejszej sprawie wyznaczony został w sposób prawidłowy, zgodny z powołanymi wyżej przepisami prawa.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków ustanowionych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Jednym z tych warunków jest zasada dobrego sąsiedztwa, wymagająca, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Ustawodawca świadomie dopuszcza możliwość zabudowy działki - objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy - od spełnienia warunku, aby co najmniej jedna działka sąsiednia była zabudowana. Do ustalenia warunków zabudowy konieczne jest istnienie przynajmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej.

W wyroku z 22 stycznia 2013 r. II SA/Kr 1551/2012 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, iż analizując zagadnienie pojęcia działki sąsiedniej Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 kwietnia 2007 r. II OSK 646/06 LEX nr 322329 orzekł, iż ratio legis art. 61 u.p.z.p. "jest ochrona ładu przestrzennego". Ma on na celu powstrzymanie zabudowy niedającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. Nie powinno to jednak doprowadzić do nadmiernego jej ograniczenia. Za szerokim rozumieniem pojęcia działki sąsiedniej przemawia zarówno ochrona prawa własności, jak i deklarowana w art. 6 ust. 2 pkt 1 tej ustawy zasada wolności zagospodarowania terenu. Pojęcie "działki sąsiedniej" powinno być interpretowane funkcjonalnie. W podobnym duchu wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 czerwca 2008 r. II OSK 58/07 LEX nr 465665 wskazując, iż przesłankę kontynuacji funkcji należy odnieść do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich w szerokim rozumieniu pojęcia "działka sąsiednia". W zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu.

Z analizy mapy zasadniczej oraz analizy tekstowej funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w przedmiotowej sprawie wynika, iż w wyznaczonym obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa. Na działce nr [...] zlokalizowany jest budynek przykryty stropodachem podobnie jak wnioskowany budynek. Należy zatem przyjąć, że w analizowanej sprawie istnieje kontynuacja funkcji, kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu.

Zgodnie z § 7 rozp. MI, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). Wysokość tą mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (ust. 2). Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4).

Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki ustalono w oparciu o § 7 ust. 4 rozp. MI.

Z analizy gabarytów zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym wynika, iż średnia wysokość elewacji frontowych budynków zlokalizowanych w obszarze analizowanym wynosi 4,58 m. W analizie funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu obszaru analizowanego, wskaźnik tego parametru dla wnioskowanego budynku przyjęto do wysokości 8,50 m. Sporządzający analizę uprawniony architekt wskazał, iż w obszarze analizowanym m wzdłuż pierzei ulicznej ul. Z., na działce nr [...] występuje budynek trzykondygnacyjny, którego okap ma wysokość 8,50 m.

Z mapy zasadniczej wynika, że budynek posadowiony na działce [...] o wysokości okapu 8,50 m. znajduje się w terenie analizowanym dla zamierzonej inwestycji i jest dostępny z tej samej drogi publicznej. Ustalenie zatem w analizie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej nadbudowywanego budynku w wysokości do 8,50 m nie zaburzy zastanego ładu urbanistyczno - architektonicznego. Istnienie w sąsiedztwie inwestycji budynku o wysokości okapu 8,50m. daje podstawę do dopuszczenia gabarytu projektowanej nadbudowy w zakresie okapu do wysokości 8,50m.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu wskazano, iż nie zasługują one na uwzględnienie. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki ustalono w oparciu o § 7 ust. 4 rozp. MI czyli na podstawie analizy funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu obszaru analizowanego. Faktem jest, ani w wynikach analizy ani w uzasadnieniu decyzji nie wskazano w sposób szczegółowy dlaczego wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki ustalono w oparciu o § 7 ust. 4 rozp. MI, jednakże uchybienie to nie może stanowić przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji, a powinno być sanowane w toku postępowania odwoławczego w oparciu o wyniki zalegającej w aktach sprawy analizy.

Ponadto wskazano, iż w analizowanej sprawie przedmiotem sporu jest wysokość budynku po dokonaniu nadbudowy co w szczególny sposób jest powiązane z ustaleniem gabarytu wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Wbrew twierdzeniom zawartym w odwołaniu gabaryt ten został określony w sposób konkretny tj. w wysokości do 8,50m. co wynika z analizy funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu obszaru analizowanego. Ustalenie takiego gabarytu w oparciu o przeprowadzoną analizę związane jest z istnieniem na działce [...] budynku trzykondygnacyjnego o wysokości okapu 8,50 m. Pamiętać należy, iż w analizowanej sprawie mamy do czynienia z nadbudową budynku już istniejącego a więc kluczowe znaczenie ma maksymalna możliwa w danym obszarze górna wysokość elewacji frontowej budynku po dokonaniu nadbudowy.

Dalej SKO podało, że [...] grudnia 2014 r do SKO wpłynęło odwołanie K.W. od decyzji wydanej z upoważnienia Burmistrza Brzeska przez Kierownika Referatu Budownictwa i Inwestycji Komunalnych z [...] listopada 2014 r., znak: [...] ustalającej na wniosek B.P. warunki zabudowy dla inwestycji nadbudowa poddasza na budynku mieszkalnym jednorodzinnym z przykryciem dachem płaskim (stropodach) na działce nr [...]w B. W toku postępowania ustalono, że w aktach sprawy brak jest pełnomocnictwa udzielonego przez K.W. pełnomocnikowi adwokat J.B. do reprezentowania strony przed SKO w toczącym się postępowaniu administracyjnym. W celu wyeliminowania stwierdzonego braku formalnego SKO postanowieniem z [...] grudnia 2014 r. wezwało adwokat J.B. do przedłożenia organowi odwoławczemu opłaconego pełnomocnictwa, zakreślając 7 - dniowy termin do uzupełnienia powyższego braku, pod rygorem pozostawienia odwołania bez rozpatrzenia. Postanowienie to skutecznie doręczone zostało adresatowi 5 stycznia 2015 r. na dowód czego w aktach sprawy zalega zwrotne potwierdzenie odbioru powyższego postanowienia. Od tej daty zaczął biec 7 - dniowy termin wskazany do uzupełnienia braku formalnego, który upłynął 12 stycznia 2014 r. (poniedziałek). Do tego dnia brak odwołania nie został uzupełniony. Zatem zgodnie z dyspozycją art. 64 § 2 k.p.a. należało je pozostawić bez rozpatrzenia.

Skargę na decyzję SKO z [...] maja 2015 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie B.R.. Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1.naruszenie § 3 ust. 2 rozp. MI poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na całkowicie dowolnym ustaleniu obszaru analizowanego;

2. naruszenie art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a to poprzez ustalenie średniej wysokości elewacji budynków zlokalizowanych w obszarze analizowanym na poziomie do 8,50 m, która to wysokość nie występuje w prawidłowo ustalonym obszarze analizowany, a nadto znacznie przekracza średnią wynoszącą 4,58 m, ponadto:

3. naruszenie przepisów postępowania polegającego na pozbawieniu K.W. czynnego udziału w niniejszym postępowaniu, brak doręczenia ww. decyzji Burmistrza Brzeska z [...] marca 2015 r., następnie decyzji SKO z [...] maja 2015 r.

Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o:

- zmianę zaskarżonej decyzji poprzez udzielenie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla działki nr [...] w B..; ewentualnie:

- uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

W odpowiedzi na skargę SKO w całej rozciągłości podtrzymało swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał skargę za uzasadnioną. Sąd wskazał, że art. 61 ust. 1 u.p.z.p. przewiduje, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy (dla terenu, na którym tak, jak w rozpoznawanej sprawie, brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Ustalenie przez właściwy organ administracji publicznej, czy powyższe warunki faktycznie zostały spełnione, wiąże się z koniecznością przeprowadzenia analizy urbanistycznej sporządzonej stosownie do rozp. MI. Oznacza to w pierwszej kolejności, iż organ administracji ma obowiązek wyznaczyć wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego, a następnie przeprowadzić na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Zgodnie z § 3 ust. 2 rozp. MI granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. W niniejszym postępowaniu architekt sporządzający analizę w załączniku graficznym nr 2 do decyzji o warunkach zabudowy zawierającej wyniki analizy wskazał, że uwzględniając szerokość frontu działki inwestora oznaczonej nr ewid. [...], która wynosi ok. 18 m wyznaczył obszar o "szer. od 54 m do 80 m licząc od granic działki", nie uzasadnił jednak dlaczego uznał za prawidłowe powiększenie obszaru w sposób nierównomierny wokół ww. działki. Oceniając powyższe przesunięcie w kierunku działki nr [...], na której znajduje się jednorodzinny 3-kondygnacyjny o wys. elewacji frontowej – 8,5 m i wysokości kalenicy 11 ,5 m podczas gdy odpowiednio dla całego analizowanego obszaru wysokości te wynoszą: 4,9 m i 8,5 m, Sąd I instancji uznał, że jedynym powodem, dla którego obszar analizowany nie został wyznaczony jako równomierny krąg wokół terenu planowanej inwestycji, lecz przesunięty w kierunku, gdzie znajduje się wysoki budynek jednorodzinny (lokowany na działce nr [...]) jest "poszukiwanie" obiektu budowlanego, który da podstawę do uzasadnienia planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Sąd zaznaczył, że w orzecznictwie zwraca się uwagę, że o ile co do zasady, samo wyznaczenie granic obszaru analizowanego w odległości większej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem jest dopuszczalne, to jednoznacznie przyjmuje się, że niedopuszczalne jest takie wyznaczanie obszaru analizowanego, które niejako zmierza do "poszukiwania" obiektów budowlanych, które dadzą podstawę do uzasadnienia planowanego zamierzenia inwestycyjnego w parametrach określonych we wniosku (por. wyrok WSA w Krakowie z 10.12. 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 610/13; wyrok WSA w Rzeszowie z 4.12. 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 955/13). W ocenie Sądu taka właśnie sytuacja zachodzi w przedmiotowej sprawie, a nadto brak jakiegokolwiek uzasadnienia dla takiego poszerzenia obszaru analizowanego. Niezależnie od tego Sąd wskazał, że decyzja organu I instancji, która została wydana po ponownym rozpatrzeniu sprawy zawiera więcej niż lakoniczne uzasadnienie, co stanowi uchybienie normie z art. 107 § 3 kpa. Organ I instancji ograniczył się bowiem do wskazania, że: w przedłożonej koncepcji nadbudowy budynku zrezygnowano z budowy dachu spadzistego dla osiągnięcia zamierzonego efektu przez inwestora i że powyższe nie ingeruje w zastany ład przestrzenny. Mając na uwadze, że średnie gabaryty budynków jednorodzinnych znajdujących się w obszarze objętym analizą są znacząco niższe od budynku wnioskowanego do ustalenia warunków zabudowy, jak również, że tylko jeden budynek spośród 29 budynków poddanych analizie ma stropodach oraz, że brak uzasadnienia dla ustalenia z odstępstwami parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej ustalenia organu Sąd uznał za nieprawidłowe. Zgodnie bowiem z treścią § 7 ust. 1 rozp. MI wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, przy czym wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (ust.2). Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust. 3). Zgodnie z treścią § 7 ust. 4 dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, ale to zawsze wymaga starannego uzasadnienia.

W ocenie Sądu także organ odwoławczy nie uczynił zadość wymaganiom normy z art. 107 § 3 kpa, zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Konkludując - zdaniem Sądu - zarówno w decyzji I jak II instancji nie uzasadniły dlaczego uznały za prawidłowe lokowanie w obszarze jednorodzinnej zabudowy o niewielkich gabarytach budynku, którego wysokość elewacji frontowej i konstrukcja dachu (stropodach) wyraźnie odbiega od wysokości budynków na działkach sąsiednich.

Podsumowując powyższe, zdaniem Sądu I instancji, określenie parametrów i warunków nowej zabudowy ocenić należy jako nieuprawnione ponieważ wprowadza elementy dowolności zabudowy w tym konkretnym przypadku nadbudowy budynku inwestora na działce nr [...] w B. z punktu widzenia wymagań ładu przestrzennego przestrzennego. Sąd podkreślił, że co do zasady parametry zabudowy, w oparciu o powołane rozporządzenie ustalane są na podstawie średnich wskaźników danej wielkości w obszarze analizowanym, z możliwością odstępstw, o ile wynika to z analizy. Odstępstwa jednak, jako wyjątki od zasady powinny być wnikliwie umotywowane, jeżeli bowiem normy prawne dopuszczają określone odstępstwa od sztywnych reguł to każdorazowo wymagają uzasadnienia, które znajdzie odzwierciedlenie w zgromadzonym w toku postępowania wyjaśniającego materiale dowodowym. Skoro bowiem bezsprzecznie każda decyzja organu wymaga uzasadnienia faktycznego i prawnego, to tym bardziej stosownej argumentacji wymaga zastosowanie dopuszczonych prawem odstępstw od podstawowych reguł, a tego brak w decyzjach obu instancji.

Stwierdzone zatem wyżej uchybienia natury materialnej i formalnej przy określeniu ww. parametrów nowej zabudowy i usytuowania obiektu popełnione przez organy administracji publicznej obligowały sąd do usunięcia z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, z uwagi na istotne naruszenie przepisów rozporządzenia w związku z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

Skargę kasacyjna od powyższego wyroku złożyli M.P. i B.P. Wyrok zaskarżyli w całości. Zarzucili:

1. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: P.p.s.a.) przez uznanie, że w toku postępowania administracyjnego doszło do naruszenia prawa procesowego, w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., tymczasem organ administracyjny rozważył całość materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy oraz sporządził uzasadnienie zgodne z wymaganiami art. 107 § 3 K.p.a.,

2. naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że dla wydania decyzji o warunkach zabudowy niewystarczające jest występowanie na "analizowanym obrzeże" jednej działki sąsiedniej, pozwalającej na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu oraz podczas gdy powołany przepis prawa materialnego upoważnia do wydania decyzji żądanej przez strony już przy obecności jednej tylko działki sąsiedniej spełniającej kryteria w powołanym przepisie prawa materialnego,

- art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 rozp. MI poprzez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, iż jedynym powodem dla którego obszar analizowany nie został wyznaczony jako równomierny krąg wokół terenu planowanej inwestycji, lecz przesunięty w kierunku gdzie znajduje się wysoki budynek jednorodzinny, było "poszukiwanie" obiektu budowlanego, który da podstawę do uzasadnienia planowanego zamierzenia inwestycyjnego, podczas gdy obszar analizowany został również przesunięty w kierunku przeciwnym, m.in. działki nr [...] i [...] – obejmując w większym zakresie nieruchomości położone przy drodze publicznej – ul. Z.j, a organ prawidłowo uzasadnił swoje stanowisko.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 P.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Podstawy kasacyjne zawierające zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 rozp. MI dotyczą uznania, że w rozpoznawanej sprawie autor analizy urbanistycznej, a w konsekwencji także organ pierwszej instancji, prawidłowo wyznaczył obszar analizowany wokół działki budowlanej (nr [...]) której dotyczył wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z przykryciem dachem płaskim (stropodach). Podstawy te nie są zasadne. Wskazać należy, że na podstawie delegacji ustawowej zamieszczonej w art. 61 ust. 6 u.p.z.p. Minister Infrastruktury w rozporządzeniu z 26.08.2003 r. określił sposoby ustalenia parametrów tej zabudowy, tj. linii nowej zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, szerokości elewacji frontowej i geometrii dachu. Przepis § 3 ust. 1 tego rozporządzenia wskazuje, że w celu ustalenia wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (ust. 1).

Obszar analizowany, w którym ma zostać przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z § 3 ust. 2 rozp. MI, wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków, nie mniejszej niż 50 metrów (przez "front działki", stosownie do § 2 pkt 5 rozp. MI, należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę). Zatem - w świetle treści § 3 ust. 2 rozp. MI - co do zasady istnieje możliwość poszerzania granic obszaru analizowanego, lecz jedynie w uzasadnionych przypadkach. Organ może wyznaczyć większy obszar analizowany mając na uwadze zasadę dobrego sąsiedztwa, wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jak i zadeklarowaną w art. 6 ust. 2 pkt 1 tej ustawy zasadę wolności zagospodarowania terenu oraz w art. 2 pkt 1 tej ustawy aspekt ładu przestrzennego. Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że niedopuszczalne jest poszerzanie granic obszaru analizowanego jedynie w celu objęcia nim zabudowy umożliwiającej wydanie pozytywnej decyzji dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Innymi słowy niedopuszczalne jest takie wyznaczanie obszaru analizowanego, które tylko zmierza do poszukiwania obiektów budowlanych, które dadzą podstawę do uzasadnienia planowanego zamierzenia inwestycyjnego.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszego postępowania, należy zauważyć - na co zasadnie zwrócił uwagę Sąd I instancji - że autor analizy urbanistycznej uwzględniając szerokość frontu działki nr [...] tj. ok. 18 m, wyznaczył obszar o szerokości od 54 m do 80 m. Nie uzasadnił jednak dlaczego uznał za prawidłowe powiększenie obszaru w sposób nierównomierny wokół działki. Skoro określenie minimalnej wielkości obszaru analizowanego daje możliwość wyznaczenia go w większym rozmiarze tylko, jeśli jest to uzasadnione okolicznościami konkretnego przypadku, to organ w decyzji dotyczącej warunków zabudowy zobowiązany jest precyzyjnie wyjaśnić, dlaczego wyznaczył właśnie taki obszar analizowany. Autor analizy - jak słusznie zauważył Sąd I instancji - wyznaczając większy obszar analizowany, dokonał przesunięcia w kierunku działki nr [...], na której znajduje się jednorodzinny 3-kondygnacyjny o wysokości elewacji frontowej 8,5 m i wysokości kalenicy 11,5 m, podczas gdy odpowiednio dla całego analizowanego obszaru wysokości te wynoszą: 4,9 m i 8,5 m. Słusznie zatem Sąd I instancji uznał, iż jedynym powodem, dla którego obszar analizowany nie został wyznaczony jako równomierny krąg wokół terenu planowanej inwestycji, lecz przesunięty w kierunku, gdzie znajduje się wysoki budynek jednorodzinny (lokowany na działce nr [...]) jest "poszukiwanie" obiektu budowlanego, który da podstawę do uzasadnienia planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Powodem tym nie jest natomiast - a przynajmniej nie wynika to z uzasadnienia decyzji organu I jak i II instancji - zagwarantowanie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

Z akt sprawy wynika, że średnie gabaryty budynków jednorodzinnych znajdujących się w obszarze analizowanym (analizą objęto 29 działek) są niższe od wnioskowanego budynku, jeden tylko budynek położony na działce nr [...] ma wysokość 8,50 m i tylko jeden budynek – położony na działce nr [...] – ma dach płaski (stropodach). Zgodnie z treścią § 7 rozp. MI, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Zgodnie natomiast z treścią § 7 ust. 4 rozp. MI dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

Odstępstwa, jako wyjątki od zasady, wymagają szczegółowego uzasadnienia. Słuszne jest zatem stanowisko Sądu I instancji, iż organy nie uzasadniły dlaczego uznały za prawidłowe lokowanie w obszarze jednorodzinnej zabudowy o niewielkich gabarytach budynku, którego wysokość elewacji frontowej i konstrukcja dachu (stropodach) wyraźnie odbiega od wysokości budynków na działkach sąsiednich.

Zatem zaskarżony wyrok, którym uchylono decyzję organu odwoławczego jaki i decyzję organu I instancji, jest zgodny z prawem, a skarga kasacyjna jest natomiast pozbawiona usprawiedliwionych podstaw.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wynika z art. 204 pkt 2 P.p.s.a.