Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 455/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zakładów Techniki Komunalnej sp. z o.o. w Żorach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 maja 2018 r., sygn. akt IV SA/Gl 1130/17 w sprawie ze skargi G. stowarzyszenia zwykłego w Z. na decyzję Zakładów Techniki Komunalnej sp. z o.o. w Żorach z dnia [...] października 2017 r., nr [...] w przedmiocie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 22 maja 2018 r., sygn. akt IV SA/Gl 1130/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu skargi G. stowarzyszenia zwykłego na decyzję Zakładów Techniki Komunalnej sp. z o.o. w Żorach z

[...] października 2017 r., nr [...], w przedmiocie informacji publicznej: 1. uchylił zaskarżoną decyzję; 2. zasądził od Zakładów Techniki Komunalnej sp. z o.o. w Żorach na rzecz strony skarżącej kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych

i prawnych:

Decyzją z [...] października 2017 r. Zakład Techniki Komunalnej sp. z o.o.

w Żorach (dalej: organ, spółka), działając na podstawie art. 5 ust. 2 i art. 16 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U. z 2016 r. poz. 1764 ze. zm.; zwanej dalej "u.d.i.p.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., zwanej dalej: "k.p.a."), po zapoznaniu się z wnioskiem z 21 lipca 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej G. stowarzyszenie zwykłe — odmówił udzielania informacji publicznej w zakresie udostępnienia:

1) listy umów cywilnoprawnych podpisanych z kontrahentami przez spółkę w okresie od 1 stycznia 2012 r. do 21 lipca 2017 r. wraz z oznaczeniem okresu obowiązywania danej umowy, daty zawarcia, przedmiotu umowy, wartości umowy oraz danych kontrahenta danej umowy;

2) listy wszystkich umów zawartych z osobami prawnymi przez spółkę w okresie od 1 stycznia 2012 r. do 21 lipca 2017 r. wraz z oznaczeniem okresu obowiązywania danej umowy, daty zawarcia, przedmiotu umowy, wartości umowy oraz danych kontrahenta danej umowy;

3) rejestru uchwał Rady Nadzorczej spółki za lata 2012 - 2017 wraz z treścią uchwał Rady Nadzorczej;

4) podania kwot wypłaconych nagród lub premii członkom Zarządu i Rady Nadzorczej spółki w okresie od 1 stycznia 2012 r. do 21 lipca 2017 r., z podaniem kwot dla każdego członka powyższych organów oraz udostępnienia kopii/skanu wniosków Rady Nadzorczej dotyczących przyznania nagród członkom Zarządu;

5) podania wysokości odpraw wraz z nazwiskami osób otrzymujących odprawy a będących członkami organów spółki w okresie od 1 stycznia 2012 r. do 21 lipca 2017 r.;

6) rejestru uchwał Zarządu spółki wraz z treścią uchwał w okresie od 1 stycznia 2012 r. do 21 lipca 2017 r.;

7) rejestru umów darowizn i umów sponsoringowych zawartych przez spółkę wraz z zawartymi umowami w ww. zakresie w okresie od 1 stycznia 2012 r. do 21 lipca 2017 r.;

8) tytułów z jakich działalności spośród wykazanych w KRS spółka uzyskiwała przychody w latach 2012-2017, z podaniem kwot tych przychodów za rok 2016

i I półrocze 2017 r.;

9) aktualnego zadłużenia spółki na dzień 21 lipca 2017 r. wraz z dokumentami dotyczącymi zaciągniętych zobowiązań w bankach i instytucjach finansowych w formie kopii/skanu.

W uzasadnieniu organ w pierwszej kolejności przedstawił przebieg zdarzeń

i regulacje prawne odnoszące się przedmiotu sprawy. Wskazał, że wnioskodawca w dniu 21 lipca 2017 r. zwrócił się do spółki drogą mailową z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie :

1) kopii/skanu aktualnego aktu założycielskiego/umowy spółki;

2) kopii/skanu sprawozdań zarządu z działalności spółki za lata 2012 - 2016;

3) kopii/skanu wszelkich dokumentów dotyczących podnoszenia kapitału zakładowego spółki;

4) kopii/skanu wszelkich dokumentów dotyczących wykształcenia kierunkowego oraz doświadczenia zawodowego, w tym uprawnień i kwalifikacji wymaganych przez ustawy, posiadanych przez członków spółki;

5) listy umów cywilnoprawnych podpisanych z kontrahentami przez spółkę w okresie od 1 stycznia 2012 r. do 21 lipca 2017 r. wraz oznaczeniem okresu obowiązywania danej umowy, daty zawarcia, przedmiotu umowy, wartości umowy oraz danych kontrahenta danej umowy;

6) listy wszystkich umów zawartych osobami prawnymi przez spółkę w okresie od 1 stycznia 2012 r. do 21 lipca 2017 r. wraz z oznaczeniem okresu obowiązywania danej umowy, daty zawarcia, przedmiotu umowy, wartości umowy oraz danych kontrahenta danej umowy;

7) kopii/skanu dokumentów potwierdzających wymagane prawem (wyższe wykształcenie i zdany egzamin w trybie przewidzianym w przepisach o komercjalizacji i prywatyzacji) kwalifikacje członków Rady Nadzorczej spółki, zasiadających w RN w okresie od 1 stycznia 2012 r. do 21 lipca 2017 r.;

8) rejestru uchwał Rady Nadzorczej spółki za lata 2012-2017 wraz z treścią uchwał Rady Nadzorczej;

9) wskazanie członków Rady Nadzorczej spółki w okresie od 1 stycznia 2012 r. do 21 lipca 2017 r. będących jednocześnie pracownikami Urzędu Miasta Żory wraz z podaniem stanowiska zajmowanego w Urzędzie Miasta Żory;

10) kopii/skanu dokumentu regulującego zasady ustalania wysokości wynagrodzenia, przyznawania dodatków i nagród dla członków organów spółki;

11) podania wysokości wynagrodzenia miesięcznego dla poszczególnych członków Zarządu i Rady Nadzorczej spółki;

12) podania kwot wypłaconych nagród lub premii członkom Zarządu i Rady Nadzorczej spółki w okresie od 1 stycznia 2012 r. do 21 lipca 2017 r.; wnioskodawca wniósł przy tym o podanie kwot dla każdego członka powyższych organów oraz udostępnienia kopii/skanu wniosków Rady Nadzorczej dotyczących przyznania nagród członkom Zarządu;

13) podanie wysokości odpraw wraz z nazwiskami osób otrzymujących odprawy a będących członkami organów spółki w okresie od 1 stycznia 2012 r. do 21 lipca 2017 r.;

14) kopii/skanu umów członków Zarządu spółki;

15) kopii/skanu wszystkich dokumentów określających w spółce zasady korzystania i rozliczenia samochodów i telefonów służbowych do celów prywatnych lub zasady korzystania i rozliczenia samochodów prywatnych do celów służbowych lub podpisanych umów w tym zakresie;

16) rejestru uchwał Zarządu spółki wraz z treścią uchwał w okresie od 1 stycznia 2012 r. do 21 lipca 2017 r.;

17) kopii/skanu dokumentów dotyczących darowizn i zwolnienia z długu dokonanych przez spółkę w okresie od 1 stycznia 2012 r. do 21 lipca 2017 r.;

18) podania aktualnego zadłużenia spółki na dzień 21 lipca 2017 r. wraz z dokumentami dotyczącymi zaciągniętych zobowiązań w bankach i instytucjach finansowych w formie kopii/skanu;

19) rejestru umów darowizn i umów sponsoringowych zawartych przez spółkę wraz z zawartymi umowami w ww. zakresie w okresie od 1 stycznia 2012 r. do 21 lipca 2017 r.;

20) kopii/skanu aktualnego sprawozdania finansowego spółki.

21) tytułów z jakich działalności spośród wykazanych w KRS spółka uzyskiwała przychody w latach 2012-2017, z podaniem kwot tych przychodów za rok 2016 i I półrocze 2017 r.

Wnioskodawca wskazał, że żądane informacje mają zostać przesłane skanem na wskazany we wniosku adres poczty elektronicznej lub poprzez publikacje w BIP Zakładów Techniki Komunalnej sp. z o.o.

Pismem z 3 sierpnia 2017 r. spółka poinformowała wnioskodawcę, że nie może udzielić pełnych informacji w terminie w związku z czym informacje przesłane zostaną nie później niż w ciągu 60 dni oraz zobowiązała wnioskodawcę do wykazania interesu publicznego w zakresie udzielenia informacji przetworzonej, podnosząc, że zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt. 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Oznacza to - jak zaznaczył - że informacja przetworzona podlega udostępnieniu tylko w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Zdaniem organu spółka, jako gminna osoba prawna, mocą art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. obowiązana jest do udostępniania informacji publicznej. Odpowiedzialnym za udostępnienie informacji publicznej oraz odmowę jej udostępnienia jest Zarząd spółki, jako organ uprawniony do jej reprezentacji.

W dalszych motywach organ wskazał, że udzielił w dniu [...] października 2017 r. odpowiedzi na wniosek w zakresie punktów: 1, 2, 3, 4, 7, 9, 10, 11, 14, 17, 20. Jednocześnie zaznaczył, że: po pierwsze - wnioskodawca nie wykazał, że informacje, o które wnosi, nie dotyczą wyłącznie jego interesu, a ponadto, będąc do tego zobowiązanym, nie określił okoliczności i faktów pozwalających na przyjęcie, że działa on w interesie publicznym, a sprawa, o której chce zostać poinformowany, ma szczególne znaczenie; po drugie - zakres złożonego wniosku podlega ograniczeniu ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy; po trzecie - zakres złożonego wniosku podlega ograniczeniu ze względu na art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawach autorskich i prawach pokrewnych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 880 ze zm.; zwanej dalej "prawem autorskim").

Organ zwrócił uwagę, że wnioskodawca nie odpowiedział na wezwanie organu

i nie wykazał, że działa w interesie publicznym, a zakres, o którym chce zostać poinformowany, ma szczególne znaczenie. W związku z powyższym organ stwierdził, że zasadna jest odmowa udostępnienia żądanej informacji publicznej w ww. zakresie. Podkreślił, że analizował możliwość udostępnienia treści umów, rozpatrując ten aspekt na trzech płaszczyznach: pierwszej - z punktu widzenia spółki jako podmiotu będącego w posiadaniu informacji publicznej (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.); drugiej - z punktu widzenia banków oraz instytucji finansowych jako stron umów, w kontekście zachowania wiążącej strony klauzuli poufności i tajemnicy przedsiębiorcy; trzeciej - z punktu widzenia banków oraz instytucji finansowych, którym przysługują prawa autorskie do utworu, jakimi są umowy.

Następnie organ wyjaśnił, że prawa autorskie do umów z bankami oraz instytucjami finansowymi stanowią utwór w rozumieniu art. 1 ust. 1 prawa autorskiego i przysługują one bankom oraz instytucjom finansowym i nie zostały przeniesione na spółkę jako stronę umowy. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera szczególnych regulacji w odniesieniu do materiałów, które mogłyby podlegać udostępnieniu w ramach dostępu do informacji publicznej. Umowy, jak argumentował, zostały przygotowane na zlecenia banków oraz instytucji finansowych i z całą pewnością nie stanowią dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 3 u.d.i.p. Umowy te stanowią utwór w rozumieniu prawa autorskiego i zgodnie z art. 17 tej ustawy twórcy przysługuje wyłączne prawo do korzystania z utworu i rozporządzania nim na wszystkich polach eksploatacji.

Zdaniem spółki udostępnienie przedmiotowych dokumentów dotyczących zaciągniętych zobowiązań w bankach i instytucjach finansowych w formie kopii/skanu jest niemożliwe w świetle art. 5 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, a umowy objęte wnioskiem niewątpliwie stanowią przedmiot tajemnicy przedsiębiorstwa.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Gliwicach wniosło skarżące stowarzyszenie, wskazując, że przedmiotem wniosku było udostępnienie informacji tzw. prostej. W jego ocenie żądane informacje w całym zakresie objętym wnioskiem istniały w chwili złożenia wniosku, a ich udostępnienie wymagało przedsięwzięcia jedynie czynności technicznych związanych z przekazaniem informacji zgodnie ze sposobem i formą wskazanymi we wniosku. Realizacja wniosku nie wymaga wytworzenia nowej jakościowo informacji wskutek podjęcia działań intelektualnych (np. analiz, zestawień), których podjęcie w celu stworzenia nowej informacji uzasadniałoby przyjęcie, że przedmiotem wniosku było udostępnienie informacji przetworzonej. Stowarzyszenie stwierdziło, że wniosek dotyczył informacji nieprzetworzonej, do której udostępniania organ jest zobligowany wprost przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez udostępnienie ich w elektronicznym Biuletynie Informacji Publicznej. Cały zakres wniosku dotyczył udostępnienia już wytworzonych przez uprawniony organ dokumentów.

Stowarzyszenie wskazało, że 100% udziałów w spółce prawa handlowego Zakłady Techniki Komunalnej sp. z o.o. posiada Gmina Miejska Żory, a kapitał spółki opłacono w całości z majątku publicznego, należącego do Gminy Miejskiej Żory, a w chwili składania wniosku świadczyła usługi gospodarki komunalnej na rzecz Gminy Miejskiej Żory z zakresu gospodarki odpadami i gospodarowania terenami zielonymi.

W związku z tym świadczyła usługi, których celem jest zaspokojenie bieżących i nieprzerwanych potrzeb dla ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych wynikających z zamieszkania ludności w gminie Żory. Podkreślił także, iż z informacji ogólnie dostępnych - w tym uchwał Rady Miasta Żory, informacji udostępnionych w BIP Urzędu Miasta Żory (zarządzeń Prezydenta Miasta Żory, uchwał Rady Miasta Żory, informacji o wykonaniu budżetu Miasta Żory) oraz informacji prasowych - wynika, że spółka realizuje inwestycję budowy 6 budynków mieszkalnych, przeznaczonych pod wynajem, a całkowity koszt inwestycji wynosi 128,5 mln zł. Jednocześnie z ww. informacji wynika, że spółka zamierza wyemitować obligacje dłużne na sumę 72,9 mln zł, co jest znaczącym zadłużeniem mienia komunalnego. Stowarzyszenie G. prowadzi projekt współfinansowany przez Program Funduszu Inicjatyw Obywatelskich "Śląskie Lokalnie", pn. "Jawne Żory - monitoring obywatelski" i pozyskane informacje zamierzała opublikować na witrynie internetowej Jawne Żory pod adresem www.jawne.zory.tv i tym samym upowszechnić informacje publiczne, jak najszerszej i jak największej grupie mieszkańców gminy. Nie działa zatem we własnym interesie, ale w interesie wszystkich mieszkańców Żor. Jego zdaniem organ nie zbadał przesłanek przemawiających za istnieniem szczególnej istotności dla interesu publicznego. Nie wskazał konkretnych informacji publicznych objętych wnioskiem, które odmawia udostępnić ze względu na brak "szczególnej istotności dla interesu publicznego", ani nie uzasadnił w swoim rozstrzygnięciu w jakikolwiek sposób, że nie istnieje szczególna istotność dla interesu publicznego informacji publicznych, o których udostępnienie wnioskowano.

Zdaniem skarżącego stowarzyszenia nie może stanowić tajemnicy przedsiębiorcy informacja o stanie majątku publicznego i sposobie pokrywania strat przez spółki prawa handlowego należące do samorządu terytorialnego. Jego zdaniem informacje o zadłużeniu i zaciągniętych zobowiązaniach przez spółki prawa handlowego są informacjami odnotowanymi w sprawozdaniach finansowych składanych w KRS, a zatem informacjami jawnymi, niepodlegającymi ochronie w rozumieniu prawa autorskiego.

W odpowiedzi na skargę organ, nie prezentując własnego stanowiska i nie podejmując polemiki z zarzutami w niej zawartymi, wniósł o jej oddalenie. Wskazał przy tym, że nie znajduje podstaw do uchylenia lub zmiany decyzji objętej skargą.

Uwzględniając skargę Sąd pierwszej instancji wskazał, że ustalając istotny dla sprawy stan faktyczny – co do meritum – nie jest on sporny. Spór, co do zasady, koncentruje się wokół oceny czy organ w załatwieniu wniosku strony z 21 lipca 2017 r. prawidłowo procedował, a w efekcie w sposób przewidziany prawem załatwił żądanie strony. Na wstępie Sąd ten wskazał, że bezspornie podmiot, do którego skierowano żądanie, jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Sporne pozostaje zaś to: jaki jest jej zakres, czy stanowi informację publiczną prostą, czy przetworzoną, a także, czy były podstawy do jej udostępnienia, czyli załatwienia wniosku zgodnie z żądaniem, czy też istniały podstawy do wydania decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej, jak również to, czy organ w wystarczający sposób uzasadnił swoje stanowisko. Te zaś kwestie budzą zastrzeżenia i wątpliwości Sądu pierwszej instancji, bowiem nie zostały w sposób wyczerpujący przez organ należycie i jednoznacznie wyjaśnione. Zwłaszcza, że organ nie zajął jednoznacznego i klarownego stanowiska czy informacje, wskazane przez stronę we wniosku, mają charakter informacji publicznej prostej, czy przetworzonej, a także czy dostęp do niej ograniczony jest z uwagi na tajemnicę przedsiębiorstwa.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji w sprawie, w której organ odmawia wnioskodawcy udostępnienia wnioskowanej przez niego informacji, kluczowe jest jednoznaczne wyrażenie stanowiska i jego podstaw. Istotnym jest czy odmowa jest wynikiem uznania, że żądana informacja nie ma charakteru publicznej, czy też stanowi ona informację przetworzoną, bądź korzysta z ochrony prawnej jej upublicznienia. Od oceny żądania uzależnione jest przy tym działanie podmiotu zobowiązanego do udzielania informacji zawartej we wniosku kierowanym w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W sytuacji bowiem uznania, że żądana informacja nie ma w ogóle charakteru informacji publicznej odpowiada wnioskodawcy, zaś gdy uznaje, że jest informacją przetworzoną, wyzywa wnioskodawcę do wykazania interesu publicznego, stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., bądź też gdy uznaje, że jest ona objęta ochroną wynikającą z przepisów odrębnych wydaje decyzję, której podstawa zawarta jest w art. 5 ust. 1 u.d.i.p.

Tymczasem w zaskarżonej decyzji organ nie wskazał, które żądanie objęte wnioskiem strony skarżącej z 21 lipca 2017 r. i dlaczego nie może zostać spełnione z uwagi na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy, ani też, które i dlaczego uznał za stanowiące informację przetworzoną, a w dalszej kolejności dlaczego odmawia wnioskodawcy przymiotu działania w interesie publicznym. Zbyt ogólne odniesienie do jednoznacznych i skonkretyzowanych żądań strony skarżącej poddaje w wątpliwość to, które z nich i dlaczego organ uznał za przetworzone, a które korzystają z ochrony tajemnicy przedsiębiorcy. Zdaniem Sądu pierwszej instancji takiego niejednoznacznego stanowiska organu nie można zaakceptować i uznać za słuszne, a tym samym, za zgodne z prawem.

W ocenie tego Sądu, mając na uwadze sposób władczego rozstrzygnięcia organu, tj. wskazywanie raz na okoliczność braku uznania, że wniosek strony nie dotyczy informacji publicznej prostej, a kolejny raz, że w sprawie zastosowanie ma ochrona żądanych wiadomości związana z tajemnicą przedsiębiorcy, prawami autorskimi i prawem bankowym - nie sposób uznać, jakie motywy legły u jego podstaw i de facto co stanowiło jego podstawę. Tak prezentowane przez organ stanowisko jest arbitralne, nieuzasadnione i wewnętrznie sprzeczne.

Sąd ten podkreślił, że podstawę materialnoprawną skarżonego rozstrzygnięcia stanowił art. 16 w zw. z art. 17 u.d.i.p., które przytoczył razem z art. 5 ust. 1 u.d.i.p. Wskazał, że w związku z kwestionowaniem przez spółkę kwalifikacji żądanej informacji jako informacji publicznej prostej a równocześnie chronionej tajemnicą przedsiębiorcy, uznanie danej informacji za informację publiczną nie oznacza jeszcze automatycznie, iż staje się ona jawna. Art. 61 § 3 Konstytucji RP dopuszcza możliwość ograniczenia dostępu do pewnych rodzajów informacji publicznej ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób oraz podmiotów gospodarczych, a także ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa. Przepis ten koreluje z treścią art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którym ograniczenia mogą być ustanawiane wyłącznie w drodze ustawowej i jedynie wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Rozwinięciem tej regulacji jest art. 5 ust. 1 u.d.i.p. stanowiący, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Przy jego odkodowaniu odnieść się jeszcze trzeba do art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t.j.: Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.), który stanowi, że przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne lub organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje mające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności.

Nie ulega wątpliwości Sądu pierwszej instancji, że aby skutecznie wywieść uprawnienie do odmowy udostępnienia informacji publicznej z powodu tajemnicy przedsiębiorstwa, nie jest wystarczające samo powołanie się na tę instytucję. Orzecznictwo, jak również doktryna, stoją na stanowisku, że podmiot gospodarujący informacją powinien dokonać oceny zasadności wyłączenia jawności żądanej informacji i to na nim ciąży obowiązek wykazania, że zastrzeżone przez niego informacje są tego rodzaju, że wpisują się w definicję tajemnicy przedsiębiorstwa. Według wykładni dokonanej przez Sąd Najwyższy w wyroku z 28 lutego 2007 r., sygn. akt V CSK 444/06, tajemnicą przedsiębiorcy są nieujawnione wiadomości, informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne lub inne posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Niezbędne zatem jest w każdej sprawie wskazanie czego konkretnie tajemnica przedsiębiorstwa ma dotyczyć, które konkretnie fragmenty żądanych zagadnień, pytań czy dokumentów są tajemnicą.

Sąd pierwszej instancji powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 511/13, zgodnie z którym tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny - np. szczegółowy opis sposobu wykonania usługi, jej koszt; oraz formalny - wola utajnienia danych informacji. Dokonując rozróżnienia tajemnicy przedsiębiorstwa i tajemnicy przedsiębiorcy wskazuje się, że tajemnicę przedsiębiorstwa stanowią nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Natomiast tajemnicę przedsiębiorcy wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, chociaż tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej. Stąd też, tajemnicę przedsiębiorcy stanowią informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich poufności. Informacja staje się "tajemnicą", kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Nie traci natomiast swojego charakteru przez to, że wie o niej pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji (np. pracownicy przedsiębiorstwa). Utrzymanie danych informacji jako tajemnicy wymaga więc podjęcia przez przedsiębiorcę działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań.

Przesłanka formalna tajemnicy przedsiębiorcy wyraża się zatem w zamanifestowaniu woli konkretnego przedsiębiorcy do utajnienia danych informacji. Z kolei przesłanka materialna polega na tym, że informacje objęte tajemnicą przedsiębiorcy powinny stanowić informacje, których ujawnienie mogłoby mieć wpływ na jego sytuację ekonomiczną, jakkolwiek nie muszą mieć same w sobie wartości gospodarczej. Z tych względów uzasadnienie decyzji odmawiającej na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. udostępnienia informacji z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy, powinno zawierać argumentację na okoliczność spełnienia w sprawie przesłanek formalnych

i materialnych tej odmowy. Brak, ogólność lub pozorność takiej argumentacji świadczy o wymagającym uchylenia decyzji naruszeniu formalnym art. 107 § 1 i 3 k.p.a., jednak już jej nietrafność stanowi uchybienie merytoryczne i oznacza naruszenie przez organ art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że organ urządził akta sprawy w sposób w znacznym zakresie uniemożliwiający kontrolę legalności jego działania. Jego zdaniem nie jest możliwe stwierdzenie czy w sprawie występuje przesłanka materialna związana z oceną zasadności wyłączenia żądanej informacji publicznej w zakresie przedmiotowych wniosków materiałowych i ich zatwierdzeń. Sąd ten w pełni podzielił i przyjął za własny pogląd prezentowany w wyroku NSA z 18 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 113/15, że: "(...) Ograniczenie dostępności informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy (art. 5 ust. 2 zdanie pierwsze u.d.i.p.) ma charakter wyjątku od zasady i nie może być wykładane rozszerzająco. Przesłanki przemawiające za nieudzieleniem informacji publicznej ze wskazanej przyczyny muszą być wyjaśnione oraz omówione wyczerpująco i precyzyjnie. Wskazanie konkretnej podstawy i zakresu utajnienia danej informacji jest konieczne ze względu na specyficzny charakter objęcia ochroną tajemnicy przedsiębiorcy. Kontrola sądowa w tym zakresie nie może być iluzoryczna, a w związku z tym musi być prowadzona na podstawie dokumentów źródłowych". W takich przypadkach organ musi szczegółowo określić, biorąc pod uwagę podstawy ochrony tajemnicy przedsiębiorcy, z czego wywodzi daną przesłankę odmowy i w czym znajduje ona uzasadnienie. Dopiero taka argumentacja organu, w połączeniu z udostępnionymi sądowi administracyjnemu materiałami źródłowymi, umożliwia temu sądowi ocenę zasadności zastosowanych przesłanek utajnienia danej informacji publicznej.

Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że przedstawienie sądowi administracyjnemu dokumentów niezbędnych dla merytorycznej oceny nie oznacza, że dokumenty te zostaną udostępnione do wglądu także stronie skarżącej w ramach prawa przeglądania akt sprawy w sądzie. W przypadku, w którym istota sporu sprowadza się do odmowy udostępnienia konkretnych dokumentów (w ramach żądania udostępnienia informacji publicznej), dokumenty takie nie podlegają udostępnieniu zainteresowanemu w trakcie postępowania sądowego. W przeciwnym razie sądowa kontrola byłaby w istocie zbędna w sensie faktycznym. Toteż aby zapobiec takim sytuacjom organ, przekazując utajnioną dokumentację do sądu administracyjnego, powinien zastrzec, że zawiera ona dane objęte wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, co do których nastąpiła odmowa ich udostępnienia w drodze decyzji administracyjnej (np. poprzez umieszczenie tych dokumentów w odrębnej, należycie opisanej kopercie).

W sytuacji, gdy organ utajnił przed Sądem kluczową dokumentację pozwalającą na dokonanie oceny zasadności odmowy udostępnienia wnioskowanych przez stronę skarżącą materiałów, twierdzenia zawarte w uzasadnieniu decyzji nie mają żadnego odniesienia do przedłożonego materiału dowodowego. Jednocześnie stopień ogólności twierdzeń zamieszczonych w uzasadnieniu wskazuje, że nie spełnia ono standardów wyznaczonych normą art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Dopiero więc stwierdzenie (w sposób nie naruszający poufności), co znalazło się w żądanych wnioskach materiałowych (w korelacji do treści wniosku) – a nie, co mogło czy powinno się w nich znaleźć – poparte przedłożonymi Sądowi dokumentami źródłowymi, dawałoby podstawę do oceny legalności rozstrzygnięcia. Spółka ograniczyła się w tym zakresie do "niczym nie popartego" twierdzenia – co tym samym trudno uznać za wystarczającą indywidualizację w sytuacji, gdy de facto oznacza nie uzasadnienie odmowy realizacji wniosku.

Sąd ten wziął pod uwagę okoliczność, że na mocy art. 17 ust. 1 u.d.i.p. przepisy k.p.a. w zakresie rozstrzygnięć należy do spółki stosować odpowiednio. Ustawodawca nie dopuszcza do formułowania argumentacji uzasadniającej odmowę udostępnienia informacji w sposób ogólny, abstrahujący od realiów sprawy. Wskazał, że rolą uzasadnienia, szczególnie w przypadku negatywnego dla strony rozstrzygnięcia, jest wyjaśnienie jej, dlaczego jej żądanie nie mogło zostać uwzględnione, czemu w niniejszej sprawie organ nie sprostał. Naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. było wynikiem naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Nie doszło bowiem do należytego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a w szczególności rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób znajdujący odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Wskazał, że nie jest rzeczą Sądu zastąpienie organu w procesie stosowania prawa w związku z czym Sąd odstąpił od wezwania spółki do przedłożenia kompletnych akt sprawy. Dodał, że odniesienie się w tej sytuacji do pozostałych zarzutów skargi byłoby przedwczesne.

Sąd pierwszej instancji wskazał, by w ponownie prowadzonym postępowaniu organ uwzględnił ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku i wykonał zalecenia Sądu, przeprowadzając postępowanie wyjaśniające w oparciu o prawidłowo urządzone akta sprawy. Dodał, że ochrona tajemnicy przedsiębiorcy na etapie postępowania przed organem winna zostać oparta na celowościowym odczytaniu art. 74 k.p.a. Powołał się w tym względzie na wyrok WSA w Gliwicach z 13 lipca 2016 r., sygn. akt IV SA/Gl 440/16.

Mają powyższe na uwadze Sąd pierwszej instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; zwanej dalej "p.p.s.a."), uchylił zaskarżoną decyzję i na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., orzekł o kosztach postępowania sądowego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ reprezentowany przez adwokata, zaskarżając wyrok w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie co do istoty sprawy. Nadto wniósł o zasądzenie od skarżącego zwrotu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1330 ze zm.) poprzez jego błędną interpretację, skutkującą przyjęciem, iż skarżący organ wydał decyzję z [...] października 2017 r. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej z naruszeniem prawa, podczas gdy skarżący organ należycie załatwił wniosek o udostępnienie informacji publicznej, albowiem przedstawił analizę prawną i motywy rozstrzygnięcia, tj. w części przychylił się do wniosku, dokonując czynności materialno-technicznej polegającej na udostępnianiu informacji publicznej, w pozostałej zaś części wydał decyzję odmowną, powołując się wobec części żądanych informacji na brak wykazania przez wnioskodawcę szczególnej istotności dla interesu publicznego - w zakresie informacji przetworzonej - albo na ochronę wynikającą z tajemnicy przedsiębiorstwa, należycie uzasadniając wydaną decyzję;

2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1 pkt 1) u.d.i.p. poprzez jego błędną interpretację skutkującą przyjęciem, iż skarżący organ wydał decyzję w przedmiocie informacji publicznej z naruszeniem prawa, podczas gdy skarżący, po pierwsze, wskazał, które z żądanych przez wnioskodawcę informacji kwalifikuje jako informację przetworzoną, uprzednio wzywając wnioskodawcę do wykazania przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego, a po drugie, słusznie ocenił charakter tych informacji, albowiem wnioskodawca domagał się zsumowania lub zebrania/zestawienia, na podstawie ustalonych przez siebie kryteriów - informacji/dokumentów/wiadomości pojedynczych, nie związanych ze sobą, ponadto w znacznym zakresie i rozmiarze, obejmujących długi okres — co do których brak jest przepisów prawa obligujących skarżący organ do prowadzenia odpowiednich rejestrów/zbiorów takich informacji — zatem mających charakter informacji przetworzonej;

3. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie skutkujące przyjęciem, że skarżący organ wydał decyzję w przedmiocie dostępu do informacji publicznej z naruszeniem prawa, podczas gdy skarżący wskazał, wobec których z żądanych przez wnioskodawcę informacji powołuje się na ograniczenie dostępu do informacji wynikające z tajemnicy przedsiębiorstwa, a nadto z istoty żądanych przez wnioskodawcę informacji wynika co najmniej prawna możliwość objęcia ich zakresem tajemnicy przedsiębiorstwa, albowiem szereg informacji ujętych we wniosku wykracza [nie] tylko poza sferę publiczną, lecz dotyczy sfery prywatnoprawnej działalności skarżącego i stosunków z kontrahentami/klientami (przykładowo skarżący wskazuje na żądanie przedłożenia rejestru wszystkich zawieranych umów cywilnoprawnych w ostatnich latach) i jako takie nie podlegają udostępnieniu w trybie dostępu do informacji publicznej bowiem objęte są wyłączeniem wynikającym z tajemnicy przedsiębiorstwa;

4. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 12a § 2 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie skutkujące przyjęciem, iż skarżący organ winien przedstawić Sądowi dokumentację objętą tajemnicą przedsiębiorstwa, gdyż ta nie podlegałaby udostępnieniu wnioskodawcy w ramach realizacji do dostępu do akt sprawy sądowoadministracyjnej i oparcie rozstrzygnięcia na art. 74 k.p.a., zawartego również w wytycznych przedstawionych skarżącemu organowi, podczas gdy ww. przepis k.p.a. - uprawniający do ograniczenia dostępu do akt sprawy, znaleźć może zastosowanie na gruncie postępowania przed organem, zaś w postępowaniu sądowoadministracyjnym brak jest podstawy prawnej do wyłączenia/ograniczenia dostępu do akt sprawy dla jego strony, tym samym przedłożenie dokumentacji objętej tajemnicą przedsiębiorstwa przez skarżącą wraz z aktami sprawy do Sądu doprowadziłoby w istocie do udostępnienia tych dokumentów samemu wnioskodawcy, co zaś czyniłoby kontrolę wydanej decyzji przez Sąd iluzoryczną.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący odniósł się do powyższych zarzutów.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny w związku ze zmianą art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.) wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z poz. 1090) pismami z 19 sierpnia 2021 r. poinformował strony postępowania, że w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, w sprawach, w których strony nie zrzekły się przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony wyrażą na to zgodę. We wskazanym wyżej okresie nie przeprowadza się rozpraw w siedzibie Sądu z udziałem stron. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Jeżeli wszystkie strony oświadczą zgodnie, że wyrażają zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a.

W związku z powyższym zwrócono się do stron postępowania o udzielenie informacji, w terminie 7 dni od dnia doręczenia pisma, czy wyrażają zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, co zdecydowanie może przyspieszyć rozpoznanie wniesionej skargi kasacyjnej. W razie wyrażenia zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, strony zostały poinformowane o możliwości przedstawienia, w terminie 7 dni, dodatkowych wyjaśnień na piśmie. Jednocześnie w przypadku, gdy strony postępowania nie wyrażają zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił się o udzielenie informacji, czy strona posiada możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji.

Wyjaśniono, że upływ terminu, w którym strona powinna oświadczyć się co do oczekiwanego trybu rozpoznania sprawy (rozprawa zdalna, posiedzenie niejawne), skutkować będzie skierowaniem sprawy na posiedzenie niejawne w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.

Ponadto strony postępowania zostały zawiadomione, że na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych – Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a rozprawy nie można przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Zakłady Techniki Komunalnej sp. z o.o. z siedzibą w Żorach w piśmie z 25 sierpnia 2021 r. oświadczyły, że wyrażają zgodę na rozpoznanie przedmiotowej skargi na posiedzeniu niejawnym.

Skarżące stowarzyszenie nie odpowiedziało na ww. pismo Sądu.

Zarządzeniem z 4 października 2021 r. Przewodniczący Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej NSA na podstawie art. 15 zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym z uwagi na to, że przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku nie jest możliwe (brak zgody wszystkich stron na przeprowadzenie rozprawy w trybie zdalnym).

W tej sytuacji sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Wprawdzie co do zasady w pierwszej kolejności rozważeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, to jednak w rozpoznawanej sprawie na wstępie należało odnieść się do zarzutów naruszenia prawa materialnego w kontekście dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wykładni wskazanych przepisów, których zarzut dotyczy. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania stanowią bowiem procesową konsekwencję zakwestionowanej wykładni przepisów prawa materialnego, są zatem procesowym odzwierciedleniem koncepcji materialnej, przedstawionej przez autora skargi kasacyjnej.

Odnosząc się do podniesionego zarzutu naruszenia art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1330 ze zm., dalej: "u.d.i.p.") poprzez jego błędną interpretację, wskazać należy, że zarzut ten nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Podnosząc ów zarzut, autor skargi kasacyjnej nie wskazał bowiem, która konkretnie norma tego przepisu została naruszona. Przepis art. 3 ust. 1 u.d.i.p. składa się z trzech jednostek redakcyjnych. Zgodnie z owym przepisem prawa: "Prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do: 1) uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego; 2) wglądu do dokumentów urzędowych; 3) dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów." Wskazać należy, że granice skargi kasacyjnej wyznaczane są przez stronę skarżącą kasacyjnie. Powinny one zawsze być wyznaczone w sposób precyzyjny. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienie, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z 19 lutego 2009 r., sygn. II FSK 1688/07; cbois). Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej. Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej, czy też poprawianie jej niedokładności (por. wyrok NSA z 13 listopada 2014 r., sygn. I OSK 1420/14; cbois). Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 p.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Nie mógł także odnieść zamierzonego skutku podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że skarżący organ wydał decyzję w przedmiocie informacji publicznej z naruszeniem prawa. Zauważyć należy, że Sąd pierwszej instancji na obecnym etapie postępowania nie stosował ww. przepisu prawa. Nie mógł go więc naruszyć w sposób wskazany przez autora skargi kasacyjnej. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd ten, rozważając zgodność zaskarżonej decyzji z prawem wskazał, że sporne w sprawie jest, jaki jest zakres żądanej informacji, czy stanowi ona informację publiczną prostą, czy przetworzoną, a także, czy były podstawy do jej udostępnienia, czyli załatwienia wniosku zgodnie z żądaniem, czy też istniały podstawy do wydania decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej, jak również i to, czy organ w wystarczający sposób uzasadnił swoje stanowisko. Powyższe kwestie budziły zastrzeżenia i wątpliwości tego Sądu z tego względu, że w jego ocenie nie zostały w sposób wyczerpujący przez organ należycie i jednoznacznie wyjaśnione. Sąd ten wskazał, że organ nie zajął zwłaszcza jednoznacznego i klarownego stanowiska - czy żądane informacje mają charakter informacji publicznej prostej, czy przetworzonej, a także czy dostęp do niej ograniczony jest z uwagi na tajemnicę przedsiębiorstwa. Sąd pierwszej instancji wskazał, że w zaskarżonej decyzji organ nie podał oraz nie wskazał ani, które żądanie objęte wnioskiem strony skarżącej z 21 lipca 2017 r. i dlaczego nie może zostać spełnione z uwagi na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy, ale też, które i dlaczego uznał za informacje stanowiące informację przetworzoną, a w dalszej kolejności dlaczego odmawia wnioskodawcy przymiotu działania w interesie publicznym. Ww. uchybienia procesowe były powodem uchylenia zaskarżonym wyrokiem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. wydanej w sprawie decyzji odmownej będącej przedmiotem kontroli tego Sądu w niniejszej sprawie. Nie można zatem w tej sytuacji uznać za skuteczny podniesionego zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Nie jest także trafny podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego, a to art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Odnosząc się do sposobu sformułowania powyższego zarzutu wskazać należy, że zarzut ten nie został sformułowany w sposób prawidłowy.

Z art. 174 p.p.s.a. wynika, że skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie wskazanej w pkt 1) tego przepisu, tj. naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis, popełnił błąd w subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej, zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany.

Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 5 ust. 2 u.d.i.p. powyższych wymogów nie spełnia. Dodać też należy, że nie można za pomocą zarzutu naruszenia prawa materialnego kwestionować ustaleń poczynionych w sprawie, jak to czyni autor skargi kasacyjnej, uzasadniając ów zarzut.

Zauważyć należy, że oceniając prawidłowość zaskarżonego rozstrzygnięcia, Sąd pierwszej instancji dokonał wykładni art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Zgodnie z ww. przepisem, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Przyjęta przez ten Sąd wykładnia jest zgodna z art. 61 Konstytucji RP, który w ust. 1 i 2 ustanawia prawo do informacji publicznej jako zasadę, zaś w ust. 3 tego przepisu formułuje wyjątek od tej zasady. Ograniczenie dostępności informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy ma charakter wyjątku od zasady i nie może być wykładane rozszerzająco. Przesłanki przemawiające za nieudzieleniem informacji publicznej ze wskazanej przyczyny muszą być wyjaśnione oraz omówione wyczerpująco i precyzyjnie (por. wyrok NSA z 18 sierpnia 2016 r., I OSK 113/15, cbois). Nie wystarczy zatem - jak to zrobił skarżący kasacyjnie - ogólnikowe wskazanie w decyzji odmawiającej udostępnienia wnioskowanej informacji, że żądane informacje objęte są tajemnicą przedsiębiorstwa; konieczne jest wykazanie, że w istocie tę tajemnicę zawierają (por. wyrok NSA z 22 września 2016 r., sygn. I OSK 413/15, cbois). Nie jest tu decydująca wyłącznie wola przedsiębiorcy, nadającego klauzulę poufności całemu pakietowi informacji. Istnienie tajemnicy przedsiębiorcy musi być rzeczywiste i niewątpliwe. Ta przesłanka ograniczająca zasadę jawności informacji publicznej musi być oceniana obiektywnie, niezależnie od woli danego przedsiębiorcy. Nie wystarczy, by żądana informacja odnosiła się do prowadzonej przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej i by była wolą przedsiębiorcy objęta tajemnicą. W takich przypadkach organ musi szczegółowo określić, z czego wywodzi daną przesłankę odmowy i w czym znajduje ona uzasadnienie. Zatem w sytuacji odmowy udostępnienia informacji w tym zakresie, istotną rolę spełnia uzasadnienie decyzji wydanej z powodu ograniczeń wynikających z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Z powyższego wynika, że sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w gruncie rzeczy nie dotyczy znaczenia, jakie temu przepisowi nadał Sąd pierwszej instancji, lecz stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy. Zaś zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zwalczenia poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych (zob. np. wyrok NSA z 22 października 2004 r., sygn. GSK 811/04, ONSAiWSA 2005, Nr 4, poz. 68), co właśnie skarżący kasacyjnie usiłuje czynić w niniejszej sprawie.

Nieusprawiedliwiony jest także podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania mającego wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 12a § 2 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie skutkujące przyjęciem, iż skarżący organ winien przedstawić Sądowi dokumentację objętą tajemnicą przedsiębiorstwa, gdyż ta nie podlegałaby udostępnieniu wnioskodawcy w ramach realizacji prawa dostępu do akt sprawy sądowoadministracyjnej i oparcie rozstrzygnięcia na art. 74 k.p.a., zawartego również w wytycznych przedstawionych skarżącemu organowi.

Odnosząc się do tak postawionego zarzutu wskazać należy, że zgodnie z art. 12a § 2 p.p.s.a. akta w postaci elektronicznej są przetwarzane z wykorzystaniem systemu elektronicznego zarządzania dokumentacją w rozumieniu przepisów o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach. Przepis ten nie mógł zostać naruszony przez Sąd pierwszej instancji albowiem nie miał w sprawie zastosowania i Sąd ten go nie stosował. Autor skargi kasacyjnej nie wykazał na czym naruszenie owego przepisu polegało oraz że naruszenie to mogło mieć wpływy na wynik sprawy. Odnosząc się do argumentacji strony skarżącej kasacyjnie dotyczącej nałożonego na tę stronę przez Sąd pierwszej instancji obowiązku przedstawienia wraz z aktami administracyjnymi, a więc wytworzonymi przez ten organ dokumentów, których dotyczy wniosek inicjujący postępowanie w sprawie, których udostępnienia odmówiono z powołaniem się na art. 5 ust. 2 u.d.i.p. wskazać należy, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd orzeka na podstawie akt sprawy, a więc bazuje na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu administracyjnym. Rolą sądu administracyjnego jest jedynie kontrola legalności działania organów administracji publicznej według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Oznacza to, że sąd zobligowany jest badać z urzędu całokształt danej sprawy na dzień orzekania przez organ administracji publicznej.

Z art. 133 § 1 p.p.s.a. wynika nakaz wyprowadzania oceny prawnej z faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy. W orzecznictwie administracyjnym podkreśla się, że orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji lub postanowienia bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania. Zatem podstawą orzekania przez sąd są nie tylko akta wytworzone przez sąd ale także akta sprawy administracyjnej, a więc akta wytworzone przez organ. Aby sąd kontrolujący pod względem zgodności z prawem decyzję administracyjną wydaną z powołaniem się na wystąpienie przesłanki z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. mógł dokonać tej kontroli w sposób prawidłowy, musi zatem dysponować materiałami źródłowymi, to jest dokumentami, których udostępnienia w ramach u.d.i.p. domagał się wnioskodawca. Sąd ten bowiem w ramach swoich kompetencji orzeczniczych ma obowiązek dokonać oceny czy w sprawie wystąpiły przesłanki do zastosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p. i wydania w związku z tym przez organ decyzji odmownej. Oceniając legalność decyzji odmownej wydanej z powołaniem się na art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie może poprzestać wyłącznie na stanowisku organu zawartemu w zaskarżonej decyzji (por. też wyrok NSA z 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 192/13, cbois).

Trafnie więc Sąd pierwszej instancji, wskazując na obowiązek strony skarżącej kasacyjnie przedłożenia materiałów źródłowych w niniejszej sprawie, wyjaśnił procedurę stosowaną przez sądy administracyjne w tego rodzaju sprawach.

Skoro zatem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, podlegała ona oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a.