Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 293/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2008-08-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: art. 14 ust. 5,  art. 67a  ust. 2,
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: art. 148 i 152
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska Sędzia NSA Szczepan Prax (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Magdalena Kurpis po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 sierpnia 2008 r. sprawy ze skargi Gminy K. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ś. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie szkół i placówek oświatowo-wychowawczych uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze i określa, że nie może ono być wykonane.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia [ ...]nr [...] zmieniającą uchwałę nr [...] tego organu z dnia [...] w sprawie ustalenia opłat za świadczenia przedszkoli publicznych i oddziałów przedszkolnych prowadzonych przez Gminę K. Rada tej Gminy ustaliła zasady korzystania ze stołówek w publicznych przedszkolach samorządowych prowadzonych przez tą Gminę, w ten sposób, że w § 3 ust. 6 uchwały z 26 lipca 2005 r. otrzymał brzmienie: "6. ustala się dzienną stawkę żywieniową w wysokości [...] w tym: śniadanie[...], obiad-[...], podwieczorek-[...]

W podstawie prawnej uchwały powołano art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j. t. Dz .U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (j. t. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.).

Wykonanie uchwały powierzone zostało Wójtowi gminy oraz postanowiono, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dnia od jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Ś. z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2008 r.

Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda Ś. w trybie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j. t. Dz. U. Nr 142 z 2001 r., poz. 1591 ze zm.) stwierdził nieważność powyższej uchwały jako niezgodnej z art. 14 ust. 5 w związku z art. 67a ust. 2 oraz w związku z art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. (j. t. Dz. U. Nr 256 z 2004 r., poz. 2572 ze zm.) o systemie oświaty. W szczególności organ nadzoru wskazał, że kompetencji do podjęcia niniejszej uchwały organ uchwałodawczy skarżącej gminy nie mógł upatrywać w treści art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, bowiem kwestia opłat za korzystanie ze stołówek szkolnych oraz przedszkolnych została z dniem 1 stycznia 2008r. objęta art. 67a ust.2 tej ustawy. Zdaniem organu nadzoru stosując wykładnię systemową przedmiotowej ustawy, w szczególności przepisu art. 3 pkt 1, który stanowi, że ilekroć w przepisach ustawy jest mowa bez bliższego określenia o szkole- należy przez to rozumieć także przedszkole, wynika, iż z dniem wejścia w życie noweli przy stosowaniu art. 14 ust. 5, traktowanego jako przepis ogólny, należy uwzględniać treść art. 67a. Wobec tego z zakresu opłat za świadczenie usług wykraczających poza podstawę programową wychowania przedszkolnego, ustalanych w oparciu o art. 14 ust. 5 należy wyłączyć opłaty za korzystanie z posiłków w stołówce przedszkolnej, bowiem zdaniem Wojewody, wyłączną delegację do normowania spraw w tym zakresie od dnia 1 stycznia 2008 r. stanowi art. 67a ust. 2 cytowanej ustawy, ponieważ przepis ten stanowi, że korzystanie z posiłków w stołówce szkolnej jest odpłatne, a zasady korzystania ze stołówki, w tym wysokość opłat ustala organ prowadzący szkołę.

Nadto zdaniem Wojewody pod użytym w art. 67a ust. 2 pojęciem organu prowadzącego szkołę należy rozumieć organ wykonawczy gminy, co wprost wynika z uznania organu wykonawczego za organ prowadzący w znaczeniu jakim posługuje się ust. 4 tego artykułu, zaś w obrębie jednego artykułu określone pojęcia winny mieć to samo znaczenie. Wobec tego organ nadzoru wywiódł, że stanowienie w materii objętej rozstrzygnięciem nadzorczym od dnia 1 stycznia 2008r. należy do wyłącznej kompetencji organu wykonawczego gminy i winno być wydane w formie zarządzenia, nie zaś do jej organu stanowiącego w formie uchwały.

Dodatkowo w zaskarżonym rozstrzygnięciu wskazano, że organ prowadzący szkołę winien ustalić wysokość opłat oraz zasady korzystania z konkretnej stołówki, nie zaś wszystkich działających w obrębie gminy stołówek szkolnych, co także przemawia za właściwością organu wykonawczego.

W skardze Gmina K. wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, zarzucając mu naruszenie przepisu art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty oraz art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Skarżąca wyraziła pogląd, że art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 67a tej ustawy i dlatego w omawianym przypadku ten ostatni przepis nie może być uznany za obowiązujący. Zdaniem skarżącej Wojewoda błędnie przyjął też, że organem prowadzącym szkołę w rozumieniu art. 67a ust. 2 jest organ wykonawczy gminy. Ponieważ ustawodawca w art. 5 c ustawy o systemie oświaty nie określił tego, do czyich zadań i kompetencji należy zadanie z art. 67a ust. 2, to zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym należy opowiedzieć się za właściwością rady gminy, która ma też kompetencję do stanowienia aktu prawa miejscowego. Skarżąca zgodziła się natomiast ze stanowiskiem Wojewody co do właściwości organu wykonawczego w zakresie zwalniania z przedmiotowych opłat.

Odpowiadając na skargę Wojewoda Ś. postulował jej oddalenie jako bezzasadnej podtrzymując w całości stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym podnosząc dodatkowo, że nie było koniecznym derogowanie ani zmiana brzmienia art. 14 ust. 5 ustawy oświatowej, bowiem charakter przepisu art. 67a jako przepisu szczególnego powoduje, że od dnia 1 stycznia 2008 r. jest on przepisem, na podstawie którego organ prowadzący szkołę ustala zasady opłat za korzystanie ze stołówek. Nadto odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego właściwości organu ustalającego opłaty za korzystanie ze stołówek szkolnych organ nadzoru, wskazując na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2005 r. sygn. akt I OSK 123/05 (niepublikowany) uznał, że właściwym jest organ wykonawczy gminy, a to ze względu na to, że w ramach jednego przepisu dotyczącego jednej kompetencji-pojęcie organu stanowiącego szkołę winno występować w jednym znaczeniu. Jeśli zaś bezspornym jest, że art. 67a w ust. 4 kompetencję do wydawania indywidualnych decyzji w zakresie zwalniania rodziców lub ucznia w całości lub części z wnoszenia tych opłat przekazuje organowi wykonawczemu, to organ ten będzie też organem prowadzącym szkołę w przypadku ust. 2 art. 67a ustawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze jako niezgodne z prawem uprawniało Gminę, na podstawie art. 98 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym, do jego zaskarżenia. Według art. 91 ust. 1 i 4 tej ustawy organ nadzoru stwierdza nieważność uchwały organu gminy, gdy w sposób istotny narusza ona prawo. Tymczasem taka okoliczność w niniejszej sprawie nie występuje.

Rozstrzygnięcie nadzorcze opiera się zasadniczo na twierdzeniu, że podstawę prawną uregulowania przedmiotowej materii stanowi art. 67a ust. 2, nie zaś art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, a także na twierdzeniu, że ustalenie zasad korzystania ze stołówki w szkole (przedszkolu) prowadzonej przez gminę oraz opłat za korzystanie z tych stołówek należy, na podstawie art. 67a ust. 2 ustawy oświatowej, do kompetencji organu wykonawczego, a nie jak tego chciała skarżąca, na podstawie art. 14 ust. 5 tej ustawy, do kompetencji rady gminy. Winno więc przybrać formę zarządzenia wójta, nie zaś uchwały rady gminy.

W konsekwencji zdaniem Wojewody należało uznać, że Rada Gminy K. podejmując przedmiotową uchwałę nie tylko przekroczyła swoje kompetencje, ale i naruszyła w sposób istotny prawo.

Tymczasem należy zwrócić uwagę na okoliczność, która jak się wydaj uszła uwadze skarżącej gminy jak i organu nadzoru, a mianowicie na datę podjęcia uchwały. Otóż została ona podjęta w dniu [...]., podczas gdy Wojewoda w rozstrzygnięciu nadzorczym odniósł się do przepisu art. 67a. Przepis ten na podstawie art. 1 pkt 14 w związku z art. 4 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz. U. Nr 181, poz. 1292) wszedł w życie dopiero 1 stycznia 2008 r. Wobec tego należy skonstatować, że w dniu podjęcia przedmiotowej uchwały, Rada skarżącej Gminy w zakresie ustalania wysokości opłat za korzystanie ze stołówek przedszkolnych dysponowała delegacją ustawową z art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty i z niej skorzystała. W tym miejscu należy wskazać, że na mocy art. 7 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (j. t. Dz. U. z 2007 r. Nr 68, poz. 449) mogła ona powołać w owej podstawie art. 67a ust. 2 ustawy o systemie oświaty, jako już ogłoszony, ale nie było to jej obowiązkiem. Wyżej powołany art. 7 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. wprawdzie stanowi, że "akty normatywne wydawane na podstawie ustaw można ogłaszać w okresie od dnia ogłoszenia danej ustawy, a przed wejściem jej w życie; akt taki nie może wejść w życie wcześniej niż ustawa", jednak jest to przepis o charakterze ius dispositivi, na co wskazuje użycie przez ustawodawcę słów "można ogłaszać", co w konsekwencji prowadzi do uznania, że Rada skarżącej Gminy w żadnym wypadku nie miała obowiązku powoływać art. 67a ustawy o systemie oświaty w podstawie prawnej podjętej uchwały (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 listopada 2004 r. sygn. akt FSK 1188/04). Tym samym pominięcie w podstawie prawnej uchwały nieobowiązującego jeszcze w chwili jej podjęcia przepisu nie stanowiło naruszenia prawa.

W konsekwencji bezprzedmiotowe są wywody zawarte zarówno w rozstrzygnięciu nadzorczym jaki i skardze, odnoszące się do interpretacji pojęć występujących w art. 67a. Można jedynie zauważyć, że odnośnie pojęcia "organu prowadzącego szkołę na gruncie art. 67a ust. 2 tut. Sąd w zapadłych już wyrokach nie podzielił stanowiska Wojewody (por. wyroki: z dnia 27 czerwca 2008 r., sygn. IV SA/Gl 284/08, z dnia 30 czerwca 2008 r., sygn. IV SA/Gl 285/08 oraz z dnia 7 lipca 2008 r., sygn. IV SA/Gl 286/08). W obecnym składzie Sąd przyłącza się do tej linii orzeczniczej zgodnie, z którą zadania z art. 67a ust. 2 należą do właściwości rady gminy. Podobnie rzecz się ma w zakresie charakteru aktu prawa miejscowego uchwały wydanej na podstawie art. 67a ust.2.

Wracając do zagadnień związanych bezpośrednio z przedmiotową uchwałą należy również zauważyć, że w dotychczasowym orzecznictwie nie budziło wątpliwości, iż uchwały wydane na podstawie art. 14 ust.5 ustawy o systemie oświaty mają charakter przepisów prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 22 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 971/05). Natomiast odnośnie merytorycznej zawartości uchwały organ nadzoru nie postawił w zakwestionowanym rozstrzygnięciu żadnych zarzutów, w związku z czym pozostaje ona poza zakresem obecnego postępowania sądowego, które ma na celu ocenę legalności rozstrzygnięcia nadzorczego.

W świetle poczynionych wywodów można w końcu stwierdzić, że nawet gdyby przedmiotowa uchwała była wydana po dniu [...]., to okoliczności wskazane w rozstrzygnięciu nadzorczym nie upoważniałyby do stwierdzenia jej nieważności. Skoro bowiem nowa regulacja z art. 67 ust. 2 cytowanej ustawy także przewiduje kompetencję organu stanowiącego gminy do wydania aktu prawa miejscowego, w zakresie częściowo objętym dotychczas art. 14 ust. 5 tej ustawy, to samo powołanie tego ostatniego przepisu zamiast art. 67a ust. 2 nie stanowiłoby istotnego naruszenia prawa w rozumieniu art. 91 ustawy o samorządzie gminnym. Nie jest bowiem błędne wskazanie podstawy prawnej, jeżeli taka podstawa istnieje w obowiązującym systemie prawa.

W tym stanie rzeczy na mocy art. 148 i art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono, jak w sentencji.