Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 826/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 103 ust. 1 pkt 5, art. 104,  ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 136 poz 914
law: Ustawa z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.), , Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2014 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lutego 2014 r., znak: [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej skargę oddala


UZASADNIENIE

I. Stan sprawy

1. Główny Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. znak: [...] po zapoznaniu się z odwołaniem M. S. prowadzącego firmę pn. "[...]" w [...] przy ul. [...], od decyzji [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] znak: [...] z dnia [...] grudnia 2013 r., wymierzającej M. S. karę pieniężną w wysokości 2500 zł za prowadzenie działalności w Barze Gastronomicznym "[...]" przy ul. [...] w [...] w zakresie niezgodnym z decyzją Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] października 2004 r. znak: [...] o zatwierdzeniu zakładu – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 103 ust. 1 pkt 5 oraz art. 104 ust. 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2010 r. Nr 136, poz. 914 z późn. zm.).

2. W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Sanitarny podał, że decyzją z dnia [...] października 2004 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] zatwierdził Bar Gastronomiczny "[...]" zlokalizowany przy ul. [...] do prowadzenia "działalności gastronomicznej typu zależnego (przygotowywanie dań gorących z półproduktów wymagających wyłącznie obróbki termicznej lub porcjowania np. mięso drobiowe, wołowe po obróbce wstępnej i przyprawieniu, frytki mrożone, gotowe sałatki warzywne: sprzedaż i konsumpcja w/w dań oraz napojów gorących i chłodzących) przy konsumpcji przy użyciu naczyń jednorazowego użytku".

W dniu [...] maja 2013 r. przedstawiciele Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] przeprowadzili kontrolę sanitarną w tym barze, i stwierdzili prowadzenie działalności niezgodnie z decyzją zatwierdzającą. Działalność rozszerzono o produkcję posiłków typu kebab, gyros, surówek, wypieku kurczaka z rożna, z możliwością konsumpcji na miejscu i na wynos, na bazie mięsa drobiowego wymagającego obróbki wstępnej, mięsa wołowego, warzyw okopowych (marchwi) oraz warzyw nieokopowych (kapusty pekińskiej). Na wyposażeniu części produkcyjnej stwierdzono 3 punkty wodne: jednokomorowy zlewozmywak przeznaczony do mycia rąk, dwukomorowy zlewozmywak do mycia wyposażenia i sprzętu produkcyjnego oraz jednokomorowy zlewozmywak, który wg wyjaśnień - wykorzystywano do mycia mięsa drobiowego, warzyw okopowych (marchwi), warzyw nieokopowych (kapusty pekińskiej). Warunki do mycia wstępnego tych surowców nie zapewniały bezpieczeństwa produkowanej żywności. Do przygotowywania posiłków wykorzystywano mięso wymagające obróbki wstępnej: kurczak trybowany bez kości klasa [...] oraz kurczak brojler bez podrobów klasa A, świeży, schłodzony - Zakłady Drobiarskie w [...]. Wg wyjaśnień przedstawiciela zakładu uczestniczącego w czynnościach kontrolnych - do produkcji posiłków wykorzystuje się ok. 90 kg świeżego mięsa drobiowego dziennie, 90 kg surówek [...] tygodniowo oraz 20 kg surówki własnej produkcji dziennie.

Ponadto stwierdzono szereg nieprawidłowości higieniczno-sanitarnych, m.in.: (-) brak do wglądu dokumentu potwierdzającego drożność i skuteczności przewodów wentylacyjnych; (-) na wyposażeniu zakładu stwierdzono środki do mycia i dezynfekcji z wytartym nadrukiem daty ważności. Brak weryfikacji skuteczności używanych w zakładzie preparatów; (-) brak do wglądu dokumentu potwierdzającego sposób zagospodarowania nieczystości stałych; (-) brak zapewnienia warunków do prawidłowej higieny rąk, na opakowaniu zbiorczym mydła dezynfekującego toaletowego brak daty produkcji - na etykiecie widnieje napis "trwałość: 24 miesiące"; (-) brak do wglądu orzeczeń lekarskich do celów sanitarno-epidemiologicznych 4 pracowników zakładu; (-) środki spożywcze po upływie terminu przydatności do spożycia (surówka z papryki i ogórków kwaszonych w ilości 3,5 kg firmy [...] - termin do 12 maja 2013 r., surówka [...] w ilości 3 kg firmy [...] - termin do 12 maja 2013 r., mięso z indyka na kotlety w ilości 1 kg firmy [...] - termin do 11 maja 2013 r.), brak przestrzegania procedury wycofania z obrotu partii żywności nieodpowiadającej wymaganiom jakości zdrowotnej; (-) brak przestrzegania ciągłości łańcucha chłodniczego: w pomieszczeniu produkcyjnym w urządzeniu chłodniczym podblatowym stwierdzono przechowywanie mięsa drobiowego po obróbce oraz drobiu świeżego w temperaturze + 13 °C; wg oświadczenia przedstawiciela zakładu uczestniczącego w czynnościach kontrolnych, naruszenie ciągłości łańcucha chłodniczego spowodowane było nadmiernym wypełnieniem urządzenia chłodniczego. W zamrażarce skrzyniowej stwierdzono przechowywanie 3 porcji salami z indyka producent - [...] o łącznej masie 4,56 kg w stanie zamrożonym, przy deklaracji producenta, aby przechowywać w temperaturze od 2-7° C; (-) brak zachowania segregacji asortymentowej: w urządzeniu chłodniczym przechowywanie mięsa drobiowego po obróbce termicznej w bezpośrednim sąsiedztwie surowego mięsa drobiowego, w zamrażarce stwierdzono 5 tuszek zamrożonego mięsa drobinowego w sąsiedztwie środków spożywczych do bezpośredniego spożycia tj. tortille, bułki do hamburgerów, salami; (-) brak zabezpieczenia opakowań jednorazowego użytku do pakowania zestawów obiadowych przed przedostawaniem się zanieczyszczeń z zewnątrz - opakowania jednorazowego użytku przechowywane w części produkcyjnej, na półce przyściennej pod okapem, w bezpośrednim sąsiedztwie kuchenki mikrofalowej, niezabezpieczone przed zanieczyszczeniami; (-) brak zapewnienia oznakowania wszystkich środków spożywczych będących na stanie w zakładzie gastronomicznym - brak etykiet producentów, brak możliwości określenia daty produkcji, czasu przechowywania - żywność nieidentyfikowalna; (-) brak wdrożenia i przestrzegania instrukcji z zakresu Dobrej Praktyki Produkcyjnej oraz wdrożenia i utrzymania systemu HACCP.

Za stwierdzone nieprawidłowości higieniczno-sanitarne właściciel Baru Gastronomicznego "[...]" został ukarany grzywną w drodze mandatu karnego o nr [...] w wysokości 300 zł na postawie art. 100 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. (Dz. U. z 2010 r. Nr 136, poz. 914, z późn. zrn.).

Po zapoznaniu się z wynikami kontroli z dnia [...] maja 2013 r. przeprowadzonej w Barze Gastronomicznym "[...]", zlokalizowanym przy ul. [...] w [...], Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] decyzją z dnia [...] maja 2013 r.:

1. zakazał prowadzenia działalności zakładu niezgodnie z zakresem określonym w decyzji z dnia [...] maja 2004 r. znak: [...],

oraz nakazał:

2. zapewnić warunki do utrzymania higieny rąk poprzez wyposażenie punktów wodnych w środki do dezynfekcji w terminie ważności;

3. zapewnić warunki przechowywania środków spożywczych umożliwiające zachowanie ciągłości łańcucha chłodniczego;

4. zapewnić by osoby pracujące w styczności z żywnością posiadały orzeczenia lekarskie do celów sanitarno - epidemiologicznych o braku przeciwwskazań do wykonywania prac, przy których istnieje możliwość przeniesienia zakażenia na inne osoby;

5. zapewnić środki do dezynfekcji powierzchni kontaktujących się z żywnością w terminie ważności;

6. zapewnić właściwe warunki przechowywania opakowań jednostkowych na gotowe posiłki chroniące je przed zanieczyszczeniem;

7. wycofywać z obrotu środki spożywcze pochodzenia zwierzęcego niewłaściwej jakości zdrowotnej zgodnie z obowiązującym prawem żywnościowym.

Przedmiotowa decyzja zgodnie z art. 77 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia otrzymała rygor natychmiastowej wykonalności.

W dniu [...] maja 2013 r. przedstawiciele Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] przeprowadzili sprawdzającą kontrolę sanitarną w Barze Gastronomicznym "[...]" w [...], podczas której stwierdzono, iż w zakładzie w dalszym ciągu prowadzona jest działalność niezgodnie z decyzją o zatwierdzeniu zakładu tj. rozszerzona o obróbkę wstępną warzyw okopowych i nieokopowych (kapusta pekińska, marchew). Natomiast sprawdzająca kontrola sanitarna przeprowadzona w dniu [...] czerwca 2013 r. potwierdziła prowadzenie działalności zgodnie z zakresem określonym w decyzji o zatwierdzeniu zakładu.

W dniu [...] czerwca 2013 r. do siedziby Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w [...] dostarczono dokumenty potwierdzające usunięcie nieprawidłowości ujętych w protokole kontroli sanitarnej z dnia [...] maja 2013 r., tj. dokument potwierdzający przeprowadzenie szkolenia personelu zakładu w zakresie zapewnienia bezpieczeństwa żywności oraz dokument z dnia [...] września 2012 r. wystawiony przez Spółdzielnię Mieszkaniową [...] - [...] ul. [...], zawierający wykaz cząstkowych opłat eksploatacyjnych za lokal przy ul. [...] w [...], w tym koszty wywozu nieczystości stałych.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] "postanowił zatwierdzić zakład - bar gastronomiczny "[...]" w [...] przy ul. [...] w zakresie przygotowywania, sprzedaży z możliwością konsumpcji na miejscu: (-) posiłków na bazie mięsa drobiowego dostarczanego do zakładu po obróbce wstępnej, warzyw nieokopowych, konserwowych, półproduktów, gotowych surówek, (-) napojów zimnych i gorących. Posiłki i napoje podawane będą w naczyniach jednorazowego użytku".

Pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...], zwrócił się do [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z wnioskiem o nałożenie kary pieniężnej na M. S. za popełnienie czynu określonego w art. 103 ust. 1 pkt 5 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, tj. za prowadzenie działalności w Barze Gastronomicznym "[...]" w [...] w zakresie niezgodnym z decyzją o zatwierdzeniu zakładu.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r. [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] zawiadomił M. S. o wszczęciu postępowania administracyjnego i wezwał go do złożenia wyjaśnień w sprawie wielkości produkcji i obrotu żywnością w ujęciu tygodniowym lub miesięcznym w prowadzonym barze gastronomicznym - w terminie 7 dni od dnia doręczenia zawiadomienia.

Pismem z dnia [...] października 2013 r. [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] zawiadomił M. S. o zakończeniu czynności dowodowych w sprawie nałożenia kary pieniężnej za produkcję i wprowadzanie do obrotu żywności w Barze Gastronomicznym "[...]" w [...] w zakresie niezgodnym z decyzją o zatwierdzeniu zakładu oraz ponownie poprosił o nadesłanie, w terminie 7 dni od dnia otrzymania tego pisma, informacji o wielkości produkcji i obrotu żywnością w ujęciu tygodniowym lub miesięcznym, jednakże pismo to nie zostało odebrane przez stronę w terminie, pomimo dwukrotnego awizowania przesyłki. Przesyłka została zwrócona do nadawcy.

Pismem z dnia [...] października 2013 r. M. S. przesłał wyjaśnienia do pisma [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. - "stwierdzony w trakcie kontroli stan miał charakter incydentalny i był związany z wadliwą i niekompletną realizacją dostawy towarów do zakładu. W trakcie prowadzonej w tym dniu działalności okazało się, że wielkość dostawy nie zapewni ciągłości funkcjonowania zakładu, wobec czego podjąłem decyzję o zakupie surowców i przygotowywaniu ich do produkcji. Zakup surowców miał zminimalizować niedobory surowcowe na czas niezbędny do realizacji dodatkowej dostawy. Stwierdzony stan był zdecydowane skutkiem mojej niewiedzy i braku świadomości o zagrożeniu jakie niesie za sobą obróbka surowców, w tym tzw. wymagających obróbki brudnej jakim są warzywa i drób przy braku wydzielonych stanowisk do ich przygotowania niż celowym działaniu. Przeprowadzone kontrole sprawdzające potwierdziły wyeliminowanie tego zagrożenia i powrót do działalności zgodnej z zakresem określonym decyzją.

Pragę również nadmienić, iż od wielu lat prowadzę działalność gastronomiczną w [...], moje restauracje znajdują się pod stałym nadzorem PPIS w [...] oraz, że przeprowadzane przez ten Organ kontrole sanitarne wynikające z bieżącego nadzoru nie wykazywały drastycznych naruszeń prawa żywnościowego. W sposób ciągły staram się poprawiać stan sanitarno — techniczny w prowadzonych przeze mnie restauracjach aby zapewnić bezpieczeństwo produkowanej i podawanej do konsumpcji żywności. Nigdy nie stwierdzono zatruć lub niedyspozycji pokarmowych po spożyciu przygotowywanych w moich restauracjach posiłków, co jest najlepszym poparciem faktu, iż moje starania dają wymierne efekty". Strona poinformowała w tym piśmie, iż "przybliżona łączna ilość sprzedawanych produktów w ciągu miesiąca wynosi 1650 porcji i stanowi kwotę 21000 zł".

W dniu [...] grudnia 2013 r. [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] po przeanalizowaniu zebranych materiałów w sprawie, wydal decyzję wymierzającą M. S., karę pieniężną w wysokości 2500 zł za prowadzenie działalności w Barze Gastronomicznym "[...]" w [...] przy ul. [...] w zakresie niezgodnym z decyzją o zatwierdzeniu zakładu z dnia [...] października 2004 r. wydaną przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...].

3. W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Sanitarny stwierdził, że każde przekształcenie lub rozszerzenie działalności prowadzonej na rynku spożywczym wymaga zgłoszenia do terenowo właściwego państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, który w stosownych przypadkach wydaje decyzję zatwierdzającą nowy profil działalności zakładu.

Zgodnie z art. 6 ust. 2 rozporządzenia (WE) Nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych, przedsiębiorca działający na rynku spożywczym powiadamia właściwy organ o każdym przedsiębiorstwie (zakładzie) pod jego kontrolą, które uczestniczy w jakimkolwiek z etapów produkcji lub dystrybucji żywności oraz zapewnia aktualne informacje na temat zakładów, w tym poprzez powiadamianie o każdej istotnej zmianie dotyczącej prowadzonej działalności w zakresie produkcji lub obrotu żywnością.

W związku z planowanym wprowadzeniem zmian w działalności zakładu, przedsiębiorca jest zobowiązany na podstawie art. 64 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia do złożenia wniosku o dokonanie zmian w rejestrze zakładów. Zmiana zakresu działalności jest możliwa dopiero po uzyskaniu przez przedsiębiorcę zatwierdzenia zakładu lub warunkowego zatwierdzenia, w odniesieniu do planowanej działalności, wydana przez właściwego terenowo państwowego powiatowego inspektora sanitarnego.

Główny Inspektor Sanitarny podkreślił, iż zgodnie z art. 64 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, w związku z planowanym wprowadzeniem zmian w działalności zakładu, przedsiębiorca jest zobowiązany do złożenia wniosku o zatwierdzenie nowego (rozszerzonego) zakresu działalności. Z akt sprawy wynika, że M. S. nie dopełnił ww. obowiązku i nie poinformował o zmianie polegającej na rozszerzeniu działalności o produkcję posiłków na bazie surowców wymagających obróbki wstępnej tj. mięsa drobiowego, wołowego, warzyw okopowych - marchwi oraz warzyw nieokopowych - kapusty pekińskiej w Barze Gastronomicznym "[...]" w [...] przy ul. [...].

Fakt ten znajduje jednoznaczne potwierdzenie w protokole kontroli sanitarnej z dnia [...] maja 2013 r., który to protokół został sporządzony prawidłowo i w pełni odpowiada warunkom określonym w kpa dla tego rodzaju dokumentu. Ma on cechy dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 § 1 kpa. Naczelny Sąd Administracyjny m. in. w wyroku z dnia 13 lutego 2009 r. II GSK 760/08, stwierdził: "Protokół obrazuje stan faktyczny, który później może być trudny czy nawet niemożliwy do odtworzenia. Z tej przyczyny podpisanie go bez zastrzeżeń przez kontrolowanego stanowi istotny dowód w sprawie".

A. M. jako osoba upoważniona, a zarazem uczestnicząca w kontroli - podpisała ww. protokół i nie wniosła żadnych uwag i zastrzeżeń co do ustaleń stanu faktycznego. Również M. S. nie wniósł uwag i zastrzeżeń w terminie 14 dni od dnia otrzymania ww. protokołu z kontroli sanitarnej. W związku z tym strona zaakceptowała zaistniały stan.

W piśmie z dnia [...] października 2013 r. strona wskazała, iż uchybienia miały charakter jednorazowy oraz, że "miał charakter incydentalny i był związany z wadliwą i niekompletną realizacją dostawy towarów do zakładu. (...) Stwierdzony stan był zdecydowane skutkiem mojej niewiedzy i braku świadomości o zagrożeniu jaki niesie za sobą obróbka surowców, w tym tzw. wymagających obróbki brudnej jakim są warzywa i drób przy braku wydzielonych stanowisk do ich przygotowania niż celowym działaniu", i tym samym potwierdził fakt prowadzenia działalności niezgodnie z decyzją o zatwierdzeniu zakładu, tj. rozszerzoną o obróbkę wstępną mięsa drobiowego, wołowego, warzyw okopowych - marchwi oraz warzyw nieokopowych - kapusty pekińskiej.

Bar Gastronomiczny "[...]" w [...] przy ul. [...], prowadzony przez M. S., został zatwierdzony decyzją Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] października 2004 r. do prowadzenia "działalności gastronomicznej typu zależnego (przygotowywanie dań gorących z półproduktów wymagających wyłącznie obróbki termicznej lub porcjowania np. mięso drobiowe, wołowe po obróbce wstępnej i przyprawieniu, frytki mrożone, gotowe sałatki warzywne: sprzedaż i konsumpcja w/w dań oraz napojów gorących i chłodzących) przy konsumpcji przy użyciu naczyń jednorazowego użytku". Organ podkreślił, że przedmiotowa decyzja jest sformułowana w sposób jasny i niebudzący wątpliwości.

Główny Inspektor Sanitarny analizując zgromadzony materiał dowodowy stwierdził, że działalność ta była prowadzona niezgodnie z zakresem działalności określonym w ww. decyzji zatwierdzającej z dnia [...] października 2004 r. i w związku z tym podlega karze, o której mowa w art. 103 ust. 1 pkt 5 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia.

Organ wskazał, że w odwołaniu od decyzji, strona powołuje się na naruszenie art. 77 § 2 kpa - poprzez dopuszczenie jako dowodów, protokołów kontroli sanitarnych (z dnia [...] maja 2013 r. oraz z dnia [...] czerwca 2013 r.) stanowiących podstawę faktyczną zaskarżonej decyzji, bez wydania postanowienia dowodowego o włączeniu tych protokołów do materiału dowodowego w niniejszej sprawie. W tej kwestii wystarczy ograniczyć się do stwierdzenia, że zarzucane uchybienie (które miałoby polegać na niewydaniu formalnego postanowienia o włączeniu protokołów kontroli do materiału dowodowego) nie miało żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, ani nie uszczupliło w niczym uprawnień strony w postępowaniu. Treść protokołów, których ustalenia stanowiły przesłankę wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie, była w każdym razie doskonale znana stronie, która była kontrolowana, protokoły te podpisała i mogła wnieść uwagi do ich treści po podpisaniu, a także ustosunkować się do ich treści w toku postępowania przed organem pierwszej instancji.

Główny Inspektor Sanitarny uznał za bezzasadny zarzut naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 kpa poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego, wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. W protokole kontroli sanitarnej z dnia [...] maja 2013 r. na str. 3/5 w pkt II zapisano "Działalność rozszerzono o produkcję posiłków typu kebab, gyros, surówek, wypieku kurczaka z rożna, z możliwością konsumpcji na miejscu i na wynos, na bazie mięsa drobiowego wymagającego obróbki wstępnej, mięsa wołowego, warzyw okopowych (marchwi) oraz warzyw nieokopowych (kapusta pekińska). Na wyposażeniu części produkcyjnej stwierdzono 3 punkty wodne: jedno komorowy zlewozmywak przeznaczony do mycia rąk, dwukomorowy zlewozmywak do mycia wyposażenia i sprzętu produkcyjnego oraz jednokomorowy zlewozmywak, który wg wyjaśnień wykorzystywano do mycia mięsa drobiowego, warzyw okopowych (marchew), warzyw nieokopowych (kapusta pekińska). Brak warunków do mycia wstępnego w/w surowców, zapewniających bezpieczeństwo produkowanej żywności." Tak więc w ww. protokole kontroli sanitarnej wyjaśniono na czym polegała obróbka wstępna surowców - mycie wstępne mięsa drobiowego, wołowego oraz marchwi i kapusty pekińskiej w jednokomorowym zlewozmywaku. Ponadto w piśmie z dnia [...] października 2013 r. skierowanym do [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...], M. S. dodatkowo potwierdził powyższy fakt, iż miał świadomość istnienia nieprawidłowości, twierdząc, że "stwierdzony w trakcie kontroli stan miał charakter incydentalny i był związany z wadliwą i niekompletną realizacją dostawy towarów do zakładu, wobec czego podjąłem decyzję o zakupie surowców i przygotowaniu ich do produkcji".

Zarzut uniemożliwienia stronie wypowiedzenia się przed wydaniem zaskarżonej decyzji co do zebranych materiałów i dowodów oraz zgłoszenia żądań, a tym samym pozbawienia strony czynnego udziału w toczącym się postępowaniu jest całkowicie bezzasadny.

Jak wynika z akt sprawy pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r. [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] zawiadomił M. S. o wszczęciu postępowania administracyjnego i wezwał go do złożenia wyjaśnień w sprawie wielkości produkcji i obrotu żywnością w ujęciu tygodniowym lub miesięcznym w prowadzonym barze gastronomicznym - w terminie 7 dni od dnia doręczenia zawiadomienia. Jednocześnie organ ten poinformował stronę, że w tym samym czasie służy prawo do złożenia wyjaśnień i wniosków dowodowych w sprawie. Ww. pismo zostało odebrane przez stronę w dniu [...] sierpnia 2013 r. Ponadto dla zapewnienia stronie czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu pismem z dnia [...] października 2013 r. [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] zawiadomił M. S. o zakończeniu czynności dowodowych w sprawie nałożenia kary pieniężnej za produkcję i wprowadzanie do obrotu żywności w Barze Gastronomicznym "[...]" w [...] w zakresie niezgodnym z decyzją o zatwierdzeniu zakładu oraz ponownie poprosił o nadesłanie informacji w terminie 7 dni od dnia otrzymania niniejszego pisma o wielkości produkcji i obrotu żywnością w ujęciu tygodniowym lub miesięcznym, jak również poinformował o możliwości przejrzenia i wypowiedzenia się co do zebranych materiałów dowodowych. Ww. pismo zostało skutecznie doręczone stronie w trybie art. 44 kpa w związku z nieodebraniem przez stronę w terminie (pomimo dwukrotnego awizowania przesyłki).

Pismem z dnia [...] października 2013 r. M. S. przesłał wyjaśnienia do [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...]. Organ podkreślił, iż organ pierwszej instancji w swojej decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r. o nałożeniu kary pieniężnej na stronę odniósł się do pisma strony z dnia [...] października 2013 r., co oznacza, że M. S. miał możliwość uczestniczenia w prowadzonym postępowaniu administracyjnym na każdym z jego etapów.

Ponadto w odwołaniu strona zarzuciła nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji w zakresie wysokości wymierzonej kary pieniężnej.

Główny Inspektor Sanitarny podkreślił, iż nałożona decyzją [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] kara pieniężna w wysokości 2500 zł ma swoją podstawę w art. 103 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia, która określa również wymiar kary pieniężnej do wysokości trzydziestokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej za rok poprzedzający, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski". Biorąc pod uwagę, że w przedmiotowym zakładzie stwierdzono rozszerzenie działalności o produkcję potraw od surowca do gotowej potrawy, bez zapewnienia warunków higieniczno - sanitarnych do prowadzenia obróbki wstępnej surowców, zdaniem organu, kara w wysokości 2500 zł jest bardzo niską. Kwota ta stanowi ok. 2,5 % maksymalnej wysokości kary, która zgodnie z w ww. ustawą mogła mieć wymiar ok. 100 000 zł. Ponadto zgodnie z art. 103 ust. 2 pkt 3 ww. ustawy, kara w tym przypadku nie może być mniejsza niż 500 zł.

Organ podkreślił, że kara (biorąc pod uwagę ustawowe granice zagrożenia) nie jest wygórowana i znacznie bliższa jest dolnej granicy ustawowej. Oznacza to, że organ pierwszej instancji wymierzając karę w bardzo szerokim zakresie uwzględnił wszystkie okoliczności łagodzące. Przeciwko dalszemu obniżeniu wysokości kary przemawiają okoliczności niniejszej sprawy oraz wzgląd na potrzebę realizacji celów wymierzonej kary. Organ podkreślił, że zgodnie z art. 17 rozporządzenia (WE) Nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. Urz. WE L 31 z 01.02.2002, str. 1; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 6, str. 463) - "Państwa Członkowskie ustanawiają również zasady dotyczące środków i kar mających zastosowanie w przypadku naruszenia prawa żywnościowego i paszowego. Ustanowione środki i kary powinny być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające". W niniejszej sprawie, w przekonaniu Głównego Inspektora Sanitarnego kara pieniężna w wysokości niższej niż 2500 zł nie byłaby skuteczna i nic odstraszałaby od popełniania kolejnych naruszeń.

Zapewnienie skuteczności i odstraszającego charakteru kar pieniężnych nakładanych na podstawie ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia jest szczególnie istotne z tego względu, że kary te służą zapewnieniu przestrzegania wymagań prawa żywnościowego, a tym samym stoją na straży bezpieczeństwa żywności oraz zdrowia konsumentów. Organ urzędowej kontroli żywności wymierzając karę uwzględnia przede wszystkim potrzebę ochrony konsumentów żywności.

W ocenie Głównego Inspektora Sanitarnego, [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] przy ustaleniu wysokości nałożonej kary pieniężnej nie przekroczył granic uznania administracyjnego i wymierzył ją z uwzględnieniem stopnia szkodliwości czynu, stopnia zawinienia i zakresu naruszenia, dotychczasowej działalności podmiotu, jak również z uwzględnieniem wymagań prawa krajowego i wspólnotowego w tym zakresie. [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji rozważył i wyjaśnił przesłanki, którymi kierował się przy ustalaniu wysokości kary pieniężnej - "W konkretnym przypadku stopień szkodliwości czynu należy uznać za ważny, bowiem w zakładzie należącym do strony, właściciel samowolnie produkował żywność z użyciem surowców wymagających wydzielenia stanowisk do obróbki wstępnej. Produkcja żywności w oparciu o m. in. w/w surowce oraz jej wprowadzenie do obrotu, jest niezgodnie z decyzją zatwierdzającą, a przy niespełnieniu wymagań sanitarnych, może mieć negatywny wpływ na bezpieczeństwo produkowanej i oferowanej żywności, jak również może negatywnie wpływać na zdrowie i życie ludzi. (...). W związku z powyższym stopień zawinienia jak i zakres naruszenia jest oczywisty i bezsporny co potwierdziła kontrola sanitarna przeprowadzona w dniu [...] maja 2013 r., co zostało odnotowane w protokole z kontroli." Główny Inspektor Sanitarny podzielił ocenę dokonaną przez organ pierwszej instancji. Zatem nieprawdzie jest stwierdzenie zawarte w odwołaniu, iż "w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ ogólnikowo stwierdził, że określenie jako kary pieniężnej kwoty 2 500,00 zł "jest adekwatne w stosunku do sformułowanych w przepisie warunków, a więc kara w tej wysokości odpowiada szkodliwości czynu, stopniowi zawinienia, zakresowi naruszenia, zakresowi działalności oraz wielkości produkcji", co nie jest zgodne z wymogami zawartymi w art. 103 par 3 K.p.a."

Główny Inspektor Sanitarny podkreślił, iż M. S. prowadzi działalność gastronomiczną na rynku spożywczym od 1997 r. również w innych punktach gastronomicznych, dlatego też należało uznać stronę za doświadczonego przedsiębiorcę działającego na rynku spożywczym, oraz, że poprzednie kontrole sanitarne u przedsiębiorcy każdorazowo wykazywały naruszenia przepisów prawa żywnościowego. Oznacza to, że M. S. jako doświadczony przedsiębiorca powinien znać i przestrzegać przepisy prawa żywnościowego, co jest obowiązkiem każdego podmiotu działającego w sektorze spożywczym. Oczywiste naruszenie polegające na samowolnym rozszerzeniu działalności zakładu świadczy co najmniej o lekceważącym podejściu strony do przestrzegania wymagań prawa żywnościowego. Stopień zawinienia musi być w konsekwencji oceniony jako znaczny.

Również stopień społecznej szkodliwości naruszenia był istotny. Rozszerzenie dotyczyło m.in. produktów wrażliwych mikrobiologicznie (mięso drobiowe i wołowe), przy braku warunków do prowadzenia takiej działalności i przy naruszeniu - w toku jej prowadzenia - szeregu wymagań higieniczno-sanitarnych. Samowolne rozszerzenie prowadzonej działalności w zakładzie Barze Gastronomicznym "[...]" w [...] przy ul. [...] mogło w konsekwencji stanowić zagrożenie bezpieczeństwa produkowanej i serwowanej żywności, a tym samym zdrowia konsumentów.

4. Zdaniem Sądu, stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia nie budzi wątpliwości.

II. Zarzuty podniesione w skardze i stanowiska pozostałych stron

1. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył M. S.; zarzucając naruszenie:

1) art. 7, 77 § 1 i 80 kpa, przez nie rozpatrzenie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie w sposób wyczerpujący, rzetelny i wszechstronny, nie podjęcie wszelkich niezbędnych kroków zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym w szczególności braku ustalenia jaki był zakres obróbki wstępnej żywności w zakładzie skarżącego, ani czy zostały wykonane nakazy wynikające dla strony z decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] maja 2013 r. znak: [...], wydanej na skutek kontroli przeprowadzonej w dniu [...] maja 2013 r. stanowiącej podstawę faktyczną wydania zaskarżonej decyzji; skutkiem tych naruszeń organ błędnie przyjął, że skarżący prowadzi działalność niezgodnie z decyzją zatwierdzającą Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] października 2004 r. znak: [...];

2) art. 77 § 2 kpa przez dopuszczenie jako dowodów w niniejszej sprawie protokołów z kontroli sanitarnej w tym protokołu z kontroli przeprowadzonej w dniu [...] maja 2013 r., co stanowiło podstawę faktyczną zaskarżonej decyzji, oraz protokołu z kontroli sprawdzającej przeprowadzonej w dniu [...] czerwca 2013 r., bez wydania postanowienia dowodowego o włączeniu w/w protokołów do materiału dowodowego niniejszej sprawy;

3) art. 8, 11, 107 § 3 kpa w związku z art. 104 ust. 2 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji w zakresie wysokości wymierzonej kary pieniężnej, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zasady zaufania obywateli do organów państwa oraz dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, polegające na braku dostatecznego uzasadnienia wysokości kary pieniężnej wymierzonej stronie, bez uwzględnienia kryteriów określonych w art. 104 ust. 2 w/w ustawy;

4) art. 104 ust. 1 w związku z art. 103 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów polegające na błędnym przyjęciu, że skarżący produkuje i wprowadza do obrotu żywność w zakresie niezgodnym z decyzją o zatwierdzeniu zakładu wydaną przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dna [...] października 2004 r. znak: [...], co skutkowało bezpodstawnym wydaniem decyzji o wymierzeniu kary pieniężnej;

5) art. 5 § 1 pkt 8 ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia w związku z art. 101 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia poprzez błędne zastosowanie tych przepisów przez wydanie decyzji o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 2500 zł za wykroczenia z tytułu naruszeń stwierdzonych podczas kontroli sanitarnej w zakładzie skarżącego już ukaranych mandatem karnym nr [...] w wysokości 300 zł w oparciu o wyniki tej samej kontroli sanitarnej;

6) art. 79a ust. 6 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej w związku z art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku z art. 68 § 1 kpa poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów; z upoważnienia z dnia [...] czerwca 2013 r. do przeprowadzenia kontroli w zakładzie M. S. w dniu [...] czerwca 2013 r. wynika, że celem kontroli było stwierdzenie przestrzegania przepisów określających wymagania higieniczne i wykonania nakazów z decyzji nr [...] z dnia [...] maja 2013 r., natomiast z protokołu kontroli sprawdzającej z dnia [...] czerwca 2013 r. wynika, że dokonano sprawdzenia wykonania obowiązków wynikających z decyzji z dnia [...] marca 2013 r., znak [...]. Oznacza to, że organ nie sprawdził czy M. S. wykonał nakazy decyzji z dnia [...] maja 2013 r. a tym samym, czy prowadzi działalność w zakresie niezgodnym z decyzją zatwierdzającą –

- wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji poprzedzającej.

2. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Sanitarny wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

III. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

2. Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] wymierzającą M. S. karę pieniężną w wysokości 2500 zł za prowadzenie działalności w Barze Gastronomicznym "[...]" przy ul. [...] w [...] w zakresie niezgodnym z decyzją Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] października 2004 r. o zatwierdzeniu zakładu.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona jak również poprzedzająca decyzja nie naruszają przepisów prawa.

Sąd podziela stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

3.1. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (j.t. Dz. U. z 2010 r. Nr 136, poz. 914 z późn. zm.), ustawa ta określa wymagania i procedury niezbędne dla zapewnienia bezpieczeństwa żywności i żywienia zgodnie z przepisami rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd do Spraw Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w sprawie bezpieczeństwa żywności (Dz. Urz. WE L 31 z 01.02.2002, str. 1; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 6, str. 463), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 178/2002", natomiast stosownie do ust. 2, ustawa określa: wymagania zdrowotne żywności, wymagania dotyczące przestrzegania zasad higieny żywności oraz materiałów i wyrobów przeznaczonych do kontaktu z żywnością, właściwość organów w zakresie przeprowadzania urzędowych kontroli żywności, wymagania dotyczące przeprowadzania urzędowych kontroli żywności.

Każde przekształcenie lub rozszerzenie działalności prowadzonej na rynku spożywczym wymaga zgłoszenia do terenowo właściwego państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, który w stosownych przypadkach wydaje decyzję zatwierdzającą nowy profil działalności zakładu.

W związku z planowanym wprowadzeniem zmian w działalności zakładu, przedsiębiorca obowiązany jest na podstawie art. 64 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia do złożenia wniosku o dokonanie zmian w rejestrze zakładów. Zmiana zakresu działalności jest możliwa dopiero po uzyskaniu przez przedsiębiorcę zatwierdzenia zakładu lub warunkowego zatwierdzenia, w odniesieniu do planowanej działalności, wydana przez właściwego terenowo państwowego powiatowego inspektora sanitarnego. Oznacza to, że w związku z planowanym wprowadzeniem zmian w działalności zakładu, przedsiębiorca jest zobowiązany do złożenia wniosku o zatwierdzenie nowego (rozszerzonego) zakresu działalności, jednakże z akt sprawy wynika, że M. S. nie dopełnił tego obowiązku i nie poinformował o zmianie polegającej na rozszerzeniu działalności o produkcję posiłków na bazie surowców wymagających obróbki wstępnej tj. mięsa drobiowego, wołowego, warzyw okopowych - marchwi oraz warzyw nieokopowych - kapusty pekińskiej w Barze Gastronomicznym "[...]" w [...] przy ul. [...].

Zgodnie z art. 6 – Kontrole urzędowe, rejestracja i zatwierdzenie, ust. 2 rozporządzenia (WE) Nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych (Dz.U.UE-sp.13.34.319), przedsiębiorca działający na rynku spożywczym powiadamia właściwy organ o każdym przedsiębiorstwie (zakładzie) pod jego kontrolą, które uczestniczy w jakimkolwiek z etapów produkcji lub dystrybucji żywności oraz zapewnia aktualne informacje na temat zakładów, w tym poprzez powiadamianie o każdej istotnej zmianie dotyczącej prowadzonej działalności w zakresie produkcji lub obrotu żywnością, natomiast zgodnie z ust. 1 tego artykułu, podmioty prowadzące przedsiębiorstwa spożywcze współpracują z właściwymi organami zgodnie z innym, mającym zastosowanie, prawodawstwem wspólnotowym, lub, jeżeli takie nie istnieje, z prawem krajowym.

Dnia [...] października 2004 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] wydał stronie decyzję zatwierdzającą w zakresie: przygotowywania dań gorących z półproduktów wymagających wyłącznie obróbki termicznej lub porcjowania np. mięso drobiowe, wołowe, frytki mrożone, gotowe sałatki warzywne oraz sprzedaż i konsumpcja dań oraz napojów gorących i chłodzących, konsumpcja przy użyciu naczyń jednorazowego użycia. Z kontroli sanitarnej Baru gastronomicznego "[...]" w [...], przy ul. [...], należącego do M. S., przeprowadzonej w dniu [...] maja 2013 r. przez przedstawicieli Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] wynika, że działalność prowadzona była w zakresie niezgodnym z decyzją zatwierdzającą - brak było warunków do obróbki wstępnej mięsa i warzyw, stwierdzono również szereg niezgodności z prawem żywnościowym, m.in. surówki i mięso z indyka po terminie przydatności do spożycia, brak dokumentów potwierdzających sposób zagospodarowania nieczystości stałych, drożności i skuteczności przewodów wentylacyjnych, brak do wglądu dokumentacji lekarskiej do celów sanitarno-epidemiologicznych czterech pracowników zakładu, środki spożywcze przechowywane w urządzeniach chłodniczych bez zachowania segregacji (mięso surowe razem z mięsem po obróbce termicznej), część żywności znajdującej się w zakładzie bez znakowania.

Stosownie do art. 103 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia, znajdującego się w rozdziale 2 tej ustawy – "Kary pieniężne", kto produkuje lub wprowadza do obrotu żywność w zakresie niezgodnym z decyzją o zatwierdzeniu zakładu, o której mowa w art. 62 ust. 1 pkt 2, podlega karze pieniężnej w wysokości do trzydziestokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej za rok poprzedzający, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski".

Zgodnie natomiast z art. 62 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, właściwy ze względu na siedzibę zakładu lub miejsce prowadzenia przez zakład działalności państwowy powiatowy inspektor sanitarny lub państwowy graniczny inspektor sanitarny wydaje decyzje w sprawie zatwierdzenia, warunkowego zatwierdzenia, przedłużenia warunkowego zatwierdzenia, zawieszenia lub cofania zatwierdzenia zakładów określonych w art. 61 oraz odmowy wpisu do rejestru zakładów, jeżeli zachodzą przesłanki określone w art. 31 ust. 2 rozporządzenia nr 882/2004.

Art. 61 tej ustawy stanowi, że państwowy powiatowy inspektor sanitarny lub państwowy graniczny inspektor sanitarny są organami właściwymi w sprawach rejestracji oraz zatwierdzania, warunkowego zatwierdzania, przedłużania warunkowego zatwierdzenia, zawieszania oraz cofania zatwierdzenia zakładów, które: (1) produkują lub wprowadzają do obrotu żywność pochodzenia niezwierzęcego, (2) wprowadzają do obrotu produkty pochodzenia zwierzęcego, nieobjętych urzędową kontrolą organów Inspekcji Weterynaryjnej, (3) produkują lub wprowadzają do obrotu żywność zawierającą jednocześnie środki spożywcze pochodzenia niezwierzęcego i produkty pochodzenia zwierzęcego, o której mowa w art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 853/2004, z zastrzeżeniem art. 73 ust. 6, (4) działają na rynku materiałów i wyrobów przeznaczonych do kontaktu z żywnością, w tym zakładów prowadzonych przez podmioty zajmujące się recyklingiem - w trybie i na zasadach określonych w rozporządzeniu nr 852/2004 i rozporządzeniu nr 882/2004.

Z przepisów tych wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że prowadzenie produkcji i obrotu żywnością niezgodnie z decyzją wydaną przez organ nadzoru sanitarnego – w niniejszej sprawie była to produkcja żywności w oparciu o surowce wymagające obróbki wstępnej tj. mięsa drobiowego, wołowego oraz marchwi, spełnia przesłanki określone w art. 103 ust. 1 pkt 5 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Zgodnie z art. 64 ust. 1 tej ustawy, podmioty działające na rynku spożywczym lub na rynku materiałów i wyrobów przeznaczonych do kontaktu z żywnością składają wniosek o wpis do rejestru zakładów albo o zatwierdzenie zakładu i o wpis do rejestru zakładów, zgodnie natomiast z ust. 1a, w przypadku zmiany danych podmiot działający na rynku spożywczym lub na rynku materiałów i wyrobów przeznaczonych do kontaktu z żywnością składa wniosek o dokonanie zmian w rejestrze zakładów. Zgodnie zaś z ust. 2 art. 64, wniosek zawiera określenie rodzaju i zakresu działalności, która ma być prowadzona w zakładzie, w tym rodzaju żywności, która ma być przedmiotem produkcji lub obrotu.

Oznacza to zatem, że zarówno wniosek strony jak i decyzja o zatwierdzeniu określa zakres działalności oraz rodzaj żywności, która ma być przedmiotem produkcji lub obrotu. Zakres decyzji z dnia [...] października 2004 r., jak wynika z akt sprawy, nie obejmował i nie uprawniał strony do prowadzonej przez nią działalności w zakresie produkcji żywności w oparciu o surowce: mięso drobiowe, wołowe oraz marchew.

Słusznie zatem organ wymierzył karę pieniężną na podstawie art. 103 ust. 1 pkt 5 oraz art. 104 ust. 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia, którym to organem właściwym, na podstawie art. 104 ust. 1 tej ustawy jest właściwy państwowy wojewódzki inspektor sanitarny – "Kary pieniężne, o których mowa w art. 103, wymierza, w drodze decyzji, właściwy państwowy wojewódzki inspektor sanitarny", a ustalając wysokość tej kary pieniężnej, organ uwzględnia stopień szkodliwości czynu, stopień zawinienia i zakres naruszenia, dotychczasową działalność podmiotu działającego na rynku spożywczym i wielkość produkcji zakładu. Dodać jeszcze należy, że stosownie do art. 104 ust. 3 tej ustawy, do kar pieniężnych, w zakresie nieuregulowanym w ustawie, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60, z późn. zm.), z tym że organowi, o którym mowa w ust. 1, przysługują uprawnienia organu podatkowego.

W dziale VIII tej ustawy – Przepisy karne i kary pieniężne, w rozdziale 1 – Przepisy karne, w art. 100 ust. 1 ustawodawca zdecydował, że popełnienie czynów określonych w pkt 1-16 podlega karze grzywny, zgodnie zaś z ust. 2, jeżeli sprawca dopuszcza się czynu, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, w stosunku do środków spożywczych po upływie ich terminu przydatności do spożycia, o znacznej wartości, podlega karze aresztu, ograniczenia wolności albo grzywny. Stosownie natomiast do art. 101 tej ustawy, w sprawach o czyny, o których mowa w art. 100, orzekanie następuje w trybie przepisów Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia.

Bez wątpienia w niniejszej sprawie stopień szkodliwości czynu należało uznać za znaczny, bowiem właściciel zakładu samowolnie produkował żywność z użyciem surowców wymagających wydzielenia stanowisk do obróbki wstępnej, produkcja żywności w oparciu o m.in. te surowce oraz jej wprowadzanie do obrotu, jest niezgodna z decyzją zatwierdzającą, a przy nie spełnieniu odpowiednich wymagań sanitarnych, może mieć negatywny wpływ na bezpieczeństwo produkowanej i oferowanej żywności, jak również może negatywnie wpływać na zdrowie i życie ludzi.

Z akt sprawy wynika również, że w trakcie przeprowadzonej kontroli sanitarnej w dniu [...] maja 2013 r. w przedmiotowym barze stwierdzono także inne niezgodności z obowiązującym prawem żywnościowym co skutkowało nałożeniem kary grzywny w postaci mandatu karnego w wysokości 300 zł, a w dniu [...] maja 2013 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] wydał stronie decyzję administracyjną - nadając jej rygor natychmiastowej wykonalności.

W zakładzie tym prowadzone były kontrole sanitarne - jedna w roku od 2004 do 2008 r., podczas których zawsze stwierdzano niezgodności z prawem żywnościowym, w toku kontroli sprawdzającej przeprowadzonej w dniu [...] maja 2013 r. (po kontroli w dniu [...] maja 2013 r.) stwierdzono w dalszym ciągu prowadzenie działalności niezgodnie z decyzją zatwierdzającą. M. S. w dniu [...] października 2013 r. skierował pismo do [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Lublinie informując, że prowadzenie działalności niezgodnie z decyzją zatwierdzającą było incydentalne, wynikało z niewiedzy i braku świadomości o wynikających zagrożeniach. Jednocześnie stwierdził, że aktualnie prowadzi działalność zgodnie z zakresem wynikającym z decyzji zatwierdzającej i zwrócił się z prośbą o odstąpienie od wymierzenia kary pieniężnej. Nadto w piśmie tym poinformował, że miesięczna wartość obrotu stanowi kwotę 21000 zł.

Sąd podzielił stanowisko organu, że określenie w decyzji kary pieniężnej w wysokości 2500 zł jest adekwatne w stosunku do sformułowanych w przepisie warunków, a więc kara w tej wysokości odpowiada szkodliwości czynu, stopniowi zawinienia, zakresowi naruszenia, zakresowi działalności oraz wielkości produkcji, i zgodnie z art. 103 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia, zgodnie z którym za niniejszy czyn kara nie może być mniejsza niż 500 zł. Zdaniem Sądu organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Wysokość kary jest proporcjonalna i nienadmiernie represyjna wobec zachowania strony, która dopuściła się czynu wyżej opisanego. Kara pieniężna w wysokości niższej niż 2500 zł nie byłaby skuteczna i nie odstraszałaby od popełniania kolejnych naruszeń.

Podkreślić należy, odnosząc się do wyjaśnień M. S., iż prowadzenie działalności niezgodnie z decyzją zatwierdzającą było incydentalne, wynikało z niewiedzy i braku świadomości o wynikających zagrożeniach - że wyjaśnienia te nie mogą mieć istotnego znaczenia w sprawie, ponieważ nawet jednorazowe, wynikające z niewiedzy czy braku świadomości o wynikających zagrożeniach, naruszenie stosownych wymagań i procedur niezbędnych dla zapewnienia bezpieczeństwa żywności i żywienia, może pociągnąć za sobą narażenie na niebezpieczeństwo zdrowia ludzkiego, wbrew przepisom ustawy z dnia [...] sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia.

IV. Wobec powyższego, odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, iż są one niezasadne.

V. Zdaniem Sądu postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane.

Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, w tym wskazanych w skardze, które miałyby jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, a zatem skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.

VI. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), orzekł jak w sentencji.