Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1433/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2013-06-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 4 pkt 1, art. 18 ust. 1, art. 24 ust. 4 pkt 4
journal: Dz.U. 2007 nr 125 poz 874
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity
article: art. 10 i 11
journal: Dz.U. 2011 nr 244 poz 1454
law: Ustawa z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw.
article: art. 5
journal: Dz.U. 2012 poz 1173
law: Ustawa z dnia 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.),, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant st. sekretarz sądowy Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi [A] sp. z o.o. w M. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę.


UZASADNIENIE

Jak dokumentują akta sprawy, [...] r. w miejscowości G. miała miejsce kontrola drogowa autobusu marki [...] o nr rej. [...] przeprowadzona przez Inspekcję Transportu Drogowego, którym kierowali J. R. i K. B. Podczas kontroli okazano wypis nr [...] z zezwolenia nr [...] na przewozy regularne autokarem lub autobusem między Państwami Członkowskimi zgodnie z rozporządzeniem (EWG) nr [...] udzielonego E. M., prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą "A" E. M. oraz wypis z licencji nr [...] na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu osób autokarem lub autobusem wydanej na rzecz tego przedsiębiorcy. Z treści protokołu kontroli [...] wynika, że kontrolowanym pojazdem wykonywano przewóz osób na trasie W. – G. W toku postępowania organ pierwszej instancji ustalił, że decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r. wykreślony został z ewidencji działalności gospodarczej wpis nr [...] dotyczącego działalności prowadzonej przez E. M. pod nazwą "A" E. M., na dzień kontroli nie wykonywał on zatem działalności gospodarczej pod tą nazwą. Ze złożonego do akt sprawy odpisu aktualnego na dzień [...] r. z Rejestru Przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego wynika, że E. M. był prokurentem spółki "A" Sp. z o.o. w M., zarejestrowanej pod numerem KRS [...].

Zawiadomieniem z dnia [...] r. poinformowano stronę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego wzywając jednocześnie do przedstawienia między innymi wypisu z licencji na wykonywanie transportu drogowego osób oraz zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w transporcie drogowym. W odpowiedzi nadesłano wydaną w dniu [...] r. licencję nr [...] na wykonywanie zarobkowego międzynarodowego przewozu drogowego osób autokarem lub autobusem wydaną na rzecz "A" Sp. z o.o. w M. oraz umowę z dnia [...] r. zawartą pomiędzy tą spółką a R. W. prowadzącym działalność gospodarczą pod nazwą Prywatne Biuro Podróży "B". W piśmie z dnia [...] r. wyjaśniono ponadto, że Spółka była jedynie realizatorem zleceń Prywatnego Biura Podróży "B" w O. na przewóz osób. Z treści przedstawionej umowy wynika, że zleceniobiorca (skarżąca Spółka) zobowiązała się realizować przewozy na trasie M. – W. – M. w ramach obsługiwanych przez siebie linii regularnych zagranicznych i krajowych autokarem posiadającym co najmniej 48 miejsc w każdy poniedziałek, środę, piątek i sobotę. Strona umowy będąca zleceniodawcą pismem z dnia [...] r. złożyła wyjaśnienia w sprawie podając, że do jej obowiązków jako platformy sprzedażowej biletów należy jedynie sprzedaż biletów, natomiast przewoźnicy obsługują połączenia międzynarodowe na podstawie posiadanych przez siebie zezwoleń na międzynarodowe przewozy regularne, co zostało potwierdzone następnie w piśmie R. W. z tego samego dnia, który stwierdził, że przewóz w dniu [...] r. był wykonywany na podstawie własnego zezwolenia przewoźnika. W toku postępowania ustalono również, że Spółka nie uzyskała zezwolenia na wykonywanie przewozu osób na linii komunikacyjnej M. – W., natomiast posiada zezwolenie nr [...] z dnia [...] r. na wykonywanie regularnych specjalnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na trasie M. - W. Przychylając się do wniosku pełnomocnika strony z dnia [...] r. przesłuchano w dniu [...] r. w charakterze strony E. M., prokurenta Spółki oraz w dniu [...] r. R. W. Z treści zeznań E. M. wynika, że "A" Sp. z o.o. w M. w ramach umowy z dnia [...] r. wykonywała przewozy na podstawie własnej licencji, natomiast obowiązkiem R. W. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą Prywatne Biuro Podróży "B" jako zleceniodawcy było przekazanie stronie odpowiedniego zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób na wyznaczonej trasie. Natomiast w protokole przesłuchania świadka R. W. oświadczył, że "A" Sp. z o.o. w M. wykonywała przewozy regularne osób na trasie M. – W. – M. na podstawie zezwolenia nr [...] wystawionego na rzecz E. M. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "A", którego kopia wypisu nr [...] została dołączona do protokołu. Dalej w aktach znajduje się pismo Naczelnika Wydziału Gospodarki Mieszkaniowej i Komunalnej Urzędu Miasta w M. z dnia [...] r. informujące o braku wniosku Spółki o udzielenie licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób, jak również pismo Dyrektora Biura Obsługi Transportu Międzynarodowego Ministerstwa Infrastruktury z dnia [...] r., w którym poświadczono, że pojazd o numerze rejestracyjnym [...] nie został zgłoszony do licencji o numerze [...] udzielonej "A" Sp. z o.o. w M.

Postępowanie zakończyło się wydaniem przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego decyzji z dnia [...] r., nr [...] nakładającej na stronę karę pieniężną w wysokości [...] ([...] tysięcy) złotych. Pełnomocnik strony wniósł odwołanie od tej decyzji w części dotyczącej kary grzywny w wysokości [...] ([...] tysięcy) złotych za wykonywanie transportu drogowego osób bez wymaganego zezwolenia, jednak Główny Inspektor Transportu Drogowego w W. decyzją z dnia [...] r., nr [...] utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy.

Na decyzję organu drugiej instancji strona złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie tej decyzji w całości wraz z decyzją organu pierwszej instancji w części wskazanej w odwołaniu. Wyrokiem z dnia 31 stycznia 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 1799/10 Sąd uchylił wydane w toku postępowania decyzje organów administracji w całości stwierdzając, że nie podlegają one wykonaniu. W uzasadnieniu podniesiono, że sprawa nie została wyjaśniona w sposób wyczerpujący, pozwalający na ustalenie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności oceny wymagają obowiązki wynikające z umowy zlecenia zawartej pomiędzy skarżącą Spółką a przedsiębiorstwem Prywatne Biuro Podróży "B" R. W. pod kątem zasad organizacji przewozu. Sąd zwrócił uwagę na przepis art. 5 ustawy prawo przewozowe wskazując, że ustawa umożliwia wielokrotne powierzanie innemu przewoźnikowi przewozu, z zastrzeżeniem że okoliczność ta nie może polegać na stałym powierzeniu przewozów. Istotna jest nie sama częstotliwość przewozów, ale to, który podmiot odpowiada za organizację przewozu. Skoro bezsporne jest, że przewóz był wykonywany przez Spółkę w wykonaniu umowy łączącej ją z R. W., to należy dokonać oceny tej umowy w kontekście ciążących na stronach obowiązków wiążących się z przewozami. Sąd zwrócił uwagę, że żaden z organów do treści umowy się nie odniósł i nie poczynił szczegółowych ustaleń dotyczących organizacji przewozu. Dla sprawy istotne jest ustalenie, czy to skarżąca Spółka prowadziła we własnym imieniu działalność gospodarczą w zakresie przewozów regularnych, czy też taką działalność prowadził R. W. i on był zobowiązany do posiadania zezwolenia na przewóz regularny. Wyjaśnienia wymaga § 1 umowy, także co do okazanych lub złożonych zezwoleń i ustalenie, czy Spółka podjęła się wykonywania przewozów na podstawie zezwolenia posiadanego przez R. W., a także czy w ogóle w związku z umową wyjaśniana była kwestia zezwoleń.

Prowadząc ponownie postępowanie organ pierwszej instancji zwrócił się pismem z dnia [...] r. do "A" Sp. z o.o. w M. oraz do R. W. o złożenie dodatkowych wyjaśnień poprzez wskazanie jakie konkretne czynności w związku z realizacją umowy należały do jej stron, jak w zamiarze stron należy rozumieć postanowienia § 1 umowy z [...] r., w szczególności co oznacza termin "obsługa linii" i zwrot "obsługa linii realizowanych przez Zleceniodawcę", który z podmiotów odpowiadał wobec klientów za całokształt realizacji przewozów i był zobowiązany do posiadania zezwoleń, czy Spółka otrzymała od R. W. udzielone mu zezwolenie na wykonywanie przewozów regularnych na określonej trasie.

W odpowiedzi pełnomocnik skarżącej Spółki w piśmie z dnia [...] r. podał, że Spółka przewoziła pasażerów z biletami zakupionymi w firmie Prywatne Biuro Podróży "B" R. W. na trasach M. – W. – M. i G. – M. zgodnie z rozkładem jazdy należącym do tego przedsiębiorcy, który zapewniał również opiekę pilota, natomiast po stronie Spółki leżało wyłącznie dbanie o stan techniczny pojazdu, pokrycie kosztów eksploatacji pojazdu oraz zapewnienia odpowiedniego wynagrodzenia kierowcom. Dalej wyjaśniono, że pojęcie "obsługa linii", o którym mowa w § 1 umowy z dnia [...] r. należy rozumieć jako realizację całości czynności przewozu osób na danej linii należącej do firmy Prywatne Biuro Podróży "B" R. W. łącznie z przedstawieniem wymaganych prawem zezwoleń. Za całokształt przewozów odpowiadała firma "B", przewozy były realizowane na jej liniach i to ona winna posiadać zezwolenia. Także przystanki należały do firmy "B". R. W. w piśmie z dnia [...] r. nie udzieli odpowiedzi na przedstawione mu pytania wyjaśniając, że z uwagi na upływ czasu i ilość prowadzonych spraw związanych z wynajmem autokarów nie jest w stanie odnieść się do poruszonych w wezwaniu kwestii.

Dodatkowo organ wystąpił do Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] o udzielenie informacji na temat ewentualnego zezwolenia udzielonego przedsiębiorcy R. W. na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii W. – M. – W. w latach [...]-[...]. W odpowiedzi pismem z dnia [...] r. poinformowano organ, że zezwolenie takie nie zostało wydane. W oparciu o bazę Biura ds. Transportu Międzynarodowego Głównego Inspektoratu Transportu Drogowego ustalono, że ani Spółce "A", ani R. W. nie udzielono zezwolenia na wykonywanie międzynarodowych przewozów regularnych osób na trasie z M. przez W. do N. ważnego w roku [...].

Decyzją z [...] r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na "A" Sp. z o.o. w M. karę pieniężną w łącznej wysokości [...] ([...] tysięcy) złotych, w tym [...] ([...] tysięcy) złotych za wykonywanie transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji oraz [...] ([...] tysięcy) złotych za wykonywanie transportu drogowego osób bez wymaganego zezwolenia. W podstawie prawnej podano przepis art. art. 4 pkt 9, art. 5 ust. 1 i ust. 3 pkt 5, art. 9 ust. 1, ust. 2 pkt 4, ust. 3 pkt 8, art. 11 ust. 3, art. 18 ust. 1 i ust. 7, art. 92 ust. 1, art. 4 pkt 7 i 22, art. 18 ust. 1, art. 87 ust. 1, art. 92a ust. 1, 2 i 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 z późn. zm. – zwana dalej ustawą o transporcie drogowym), art. 10 i art. 11 ustawy z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 244, poz. 1454) oraz lp. 2.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. W uzasadnieniu opisano przebieg dotychczasowego postępowania i wskazano, że w dniu kontroli wykonywany był autobusem przewóz osób na trasie W.-G., kierujący okazali wypis z licencji dla E. M. prowadzącego działalność pod nazwą "A" w K. oraz wydane temu przedsiębiorcy zezwolenie na wykonywanie międzynarodowych przewozów regularnych autobusem. W toku kontroli ustalono jednak, że działalność ta ustała z dniem [...]r., a od [...]r. wykonawcą przewozów autokarem poddanym kontroli jest "A" Sp. z o.o. w M. Wykonywanie przez "A" Sp. z o.o. w M. transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji jest w sprawie bezsporne, a okoliczność ta nie była również kwestionowana przez stronę, przez co nałożenie kary w tym zakresie jest uzasadnione. Odnosząc się do naruszenia polegającego na wykonywaniu transportu drogowego osób bez wymaganego zezwolenia [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego stwierdził, że w jego ocenie ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że wykonawcą przewozu regularnego na trasie M. – W. była skarżąca Spółka, a zatem ona jest podmiotem odpowiedzialnym za dokonanie naruszenia. Powołując się na zalecenia zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie organ dokonał oceny postanowień umowy łączącej Prywatne Biuro Podróży "B" R. W. (zleceniodawcę) oraz "A" Sp. z o.o. w M. (zleceniobiorcę) biorąc pod uwagę również wyjaśnienia stron oraz dokumenty uzyskane od innych organów. W wyniku twej analizy stwierdzono, że podmiotem świadczącym usługi transportowe, a zatem przewoźnikiem wykonującym regularne przewozy osób w rozumieniu przepisów ustawy o transporcie drogowym była spółka "A" Sp. z o.o. w M., natomiast do zadań zleceniodawcy należało jedynie zorganizowanie grupy pasażerów (między innymi sprzedaż biletów, opieka pilota, koszty parkingów). Mając na względzie powszechną praktykę w zakresie zlecania przez biura podróży organizacji i realizacji usługi transportowej profesjonalnemu przewoźnikowi, nie ulega wątpliwości zdaniem organu, że to ten ostatni podmiot, w tym przypadku "A" Sp. z o.o. w M., jest zobowiązany do posiadania stosowanych uprawnień. Podkreślono przy tym, że w analizowanej umowie nie określono, wbrew twierdzeniom skarżącej Spółki, że przewozy miały być realizowane w oparciu o zezwolenia zleceniodawcy. Organ uznał zatem, że materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania nie uprawnia do przyjęcia, że zleceniodawca występował tutaj w roli przewoźnika, który powierzył realizowane przez siebie przewozy do wykonania innemu przewoźnikowi, o czym stanowią przepisy art. 24 ust. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym oraz art. 5 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 1173 z późn. zm.). Zdaniem organu nie można tłumaczyć zapisów umowy jako powierzenie wykonywania przewozu skarżącej Spółce, szczególnie w przypadku, kiedy R. W., jak ustalono w toku postępowania, nie miał uprawnień do wykonywania regularnych przewozów osób na trasie M. – W. w dniu jej podpisania. Okoliczności powyższe wskazują, że wykonawca przewozu, którym była skarżąca Spółka, nie posiadał na dzień kontroli wymaganego zezwolenia, a to skutkowało nałożeniem kary w wysokości określonej w lp. 2.1. załącznika do ustawy o transporcie drogowym.

Decyzja organu I instancji została przez pełnomocnika Spółki zaskarżona w części dotyczącej nałożenia kary w wysokości [...] zł za wykonywanie transportu drogowego osób bez wymaganego zezwolenia. W odwołaniu wniesiono o uchylenie decyzji organu I instancji w tym zakresie i umorzenie postępowania w tej części, względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu powtórzono argumentację przedstawioną wcześniej przez stronę w toku postępowania, że z umowy z dnia [...] r. wynika podział obowiązków, według którego pokrycie kosztów organizacji przewozów spoczywało na zleceniodawcy. Zdaniem pełnomocnika wykładnia językowa § 1 pkt 1 tej umowy jednoznacznie wskazuje, że na jej podstawie powierzono wykonanie przewozu spółce "A" Sp. z o.o. w M., zgodnie z art. 5 ustawy Prawo przewozowe. Powołując się na wpis przedsiębiorcy R. W. do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, z którego wynika, że przedsiębiorca ten prowadzi działalność o kodzie [...] (pozostały transport pasażerski) zakwestionowano ustalenia organu co do rodzaju prowadzonej przez R. W. działalności jako jedynie biura podróży. Wyjaśnienia R. W. oceniono zaś jako niewiarygodne.

Główny Inspektor Transportu Drogowego w W. zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. Stwierdził, że w niniejszej sprawie nie sposób mówić o powierzeniu wykonania przewozu na podstawie art. 5 ustawy Prawo przewozowe. Z akt sprawy wynika bowiem, że przedsiębiorca R. W. nie posiadał zezwolenia na międzynarodowe przewozy regularne osób na trasie M. przez W. do N. Faktu powierzenia wykonywania przewozu nie można również wywieść z umowy przedstawionej przez stronę, na podstawie której skarżąca Spółka zobowiązała się do realizacji wskazanych przez zlecającego przewozów. Bezsporne jest zdaniem organu odwoławczego, że przewoźnikiem w chwili kontroli było przedsiębiorstwo "A" Sp. z o.o. w M. Dalej powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 sierpnia 2007 roku (I OSK 1237/06) podkreślono, że przepis art. 5 ustawy Prawo przewozowe stanowi o możliwości powierzania przez przewoźnika wykonania przewozu innym przewoźnikom, na całej przestrzeni przewozu lub jej części, a powierzenie takie nie musi mieć charakteru jednorazowego. Zdaniem organu przepis art. 24 ust. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym w powiązaniu z art. 5 ustawy Prawo przewozowe dopuszcza wielokrotne powierzanie przewozu innemu przewoźnikowi, jednakże okoliczności tej nie można utożsamiać ze stałym powierzeniem przewozów. Oznacza to, że oceniając okoliczności sprawy należy ustalić przede wszystkim, który podmiot odpowiada za pełną organizację przewozu. Powołując się na ustalenia poczynione w sprawie organ drugiej instancji doszedł do przekonania, że w dniu kontroli przewóz regularny osób na trasie W. – G., tj. publiczny przewóz osób i ich bagażu w określonych odstępach czasu i określonymi trasami wykonywała spółka "A" Sp. z o.o. w M. na zasadach określonych w umowie zawartej z przedsiębiorcą R. W. Stosownie do treścią art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym według stanu na dzień wydania decyzji I instancji, podmioty, które wykonywały przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy lub przepisów wymienionych w pkt 1-8 podlegały karze pieniężnej. Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w art. 92 ust. 1, oraz wysokość kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określał załącznik do ustawy (art. 92 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym). Podstawą nałożenia na skarżącą Spółkę przez organ pierwszej instancji kary pieniężnej w wysokości [...] ([...] tysięcy) złotych, był przepis art. 18 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, zgodnie z którym wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych wymaga zezwolenia, a wysokość tej kary ustalona została w oparciu o wcześniejsze brzmienie lp. 2.1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym. Jednak, jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w chwili orzekania przez organ drugiej instancji zmienił się stan prawny. Zgodnie z art. 10 ustawy z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 244, poz. 1454) przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. w brzmieniu nadanym tą ustawą stosuje się w sprawach o nałożenie kary pieniężnej za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego, wszczętych i nie zakończonych decyzją ostateczną przed dniem jej wejścia w życie. Ustawa ta weszła w życie w dniu 1 stycznia 2012 r. (art. 11 ustawy zmieniającej). Na dzień wydania decyzji w II instancji, zgodnie z wykazem naruszeń obowiązków oraz wysokości kar pieniężnych z tym związanych (załącznik nr 3 do ustawy o transporcie drogowym) wykonywanie przewozu regularnego osób bez wymaganego zezwolenia, bez wymaganego zaświadczenia na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego albo potwierdzenia zgłoszenia przewozu w publicznym transporcie drogowym skutkuje aktualnie nałożeniem kary pieniężnej w wysokości [...] ([...] tysięcy) złotych. Organ podkreślił w tym miejscu, że stan faktyczny z dnia kontroli potwierdza popełnienie przez stronę powyższego naruszenia, nadto tożsamość sprawy w zakresie naruszenia umożliwia wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia, jednakże z uwagi na zakaz reformationis in peius określony w art. 139 KPA, karę pieniężną należało ograniczyć do kwoty [...] ([...] tysięcy) złotych. Jednocześnie Główny Inspektor Transportu Drogowego podniósł, że w omawianym przypadku nie zaistniały okoliczności uzasadniające zastosowanie art. 92c ust. 1 ustawy o transporcie drogowym.

Skargę na decyzję organu odwoławczego wniosła spółka "A" Sp. z o.o. w M., reprezentowana przez pełnomocnika. Zarzuciła naruszenia art. 7, 77 oraz 107 § 3 KPA poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i wydanie w konsekwencji decyzji sprzecznej z zebranym materiałem dowodowym oraz art. 92a ustawy o transporcie drogowym poprzez nałożenie kary na niewłaściwy podmiot. Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 1799/10 podniesiono, że kluczowym dla sprawy jest wyjaśnienie treści umowy łączącej skarżącą Spółkę z przedsiębiorcą R. W. Zdaniem pełnomocnika Główny Inspektor Transportu Drogowego oparł swoje rozstrzygnięcie jedynie na fakcie niedysponowania przez tego przedsiębiorcę stosownym zezwoleniem, a zatem przyjęto, że umowa nie nakładała na niego takiego obowiązku, co jest rozumowaniem niesłusznym i nielogicznym. Z drugiej bowiem strony można przyjąć, że skoro "A" Sp. z o.o. w M. nie posiadała takiego zezwolenia, nie mogła również zgodnie z tą samą umową pełnić funkcji organizatora przewozu. Dalej wskazano, że strona w sposób wyczerpujący w toku postępowania wyjaśniła treść umowy, w szczególności podział obowiązków pomiędzy zleceniodawcą a zleceniobiorcą, do czego organ nie odniósł się w zaskarżonej decyzji. W opinii pełnomocnika umowa wyraźnie określa, że organizatorem przewozu był zleceniodawca (R. W. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą Prywatne Biuro Podróży "B"), natomiast skarżąca Spółka była jedynie zobowiązana do realizacji przewozów na trasie M.-W.-M. w ramach regularnych przewozów obsługiwanych przez zleceniodawcę, a do jej obowiązków należało pokrycie kosztów eksploatacji autokaru. Zwrócono również uwagę na zapisy § 3 pkt 2 i 3 tej umowy, które zdaniem pełnomocnika jednoznacznie wskazują na powierzenie wykonania przewozu skarżącej Spółce zgodnie z art. 5 ustawy Prawo przewozowe. Dalej zarzucono, że organ odwoławczy nie dokonał wbrew wytycznym zawartym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie własnej interpretacji zapisów umowy. Zwrócono również uwagę na nieprawidłowe doręczenie zaskarżonej decyzji, bowiem mimo, że strona działała w postępowaniu administracyjnym przez pełnomocnika, została ona doręczona bezpośrednio na adres Spółki.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ powtórzył argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji podkreślając, że jego zdaniem nie było możliwe powierzenie wykonania przewozu przez przedsiębiorcę w sytuacji, kiedy ten przedsiębiorca nie posiadał zezwolenia, a to oznacza, że na podstawie umowy, na która powołuje się pełnomocnik strony skarżącej, doszło do zlecenia wykonania konkretnej usługi polegającej na przewozie osób na ustalonej trasie i w określonych odstępstwach czasu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje:

Akta administracyjne sprawy dokumentują, że organ II instancji przesyłał korespondencję bezpośrednio poprzedzającą wydanie decyzji na adres pełnomocnika Skarżącej (zawiadomienia z [...],[...] i [...] r., zawierające informacje o przedłużeniu terminu do wydania decyzji i możliwości zapoznania się z materiałem sprawy). Brak jest natomiast w aktach dowodu doręczenia decyzji organu odwoławczego, która w części nagłówkowej zawiera informację o reprezentowaniu strony przez pełnomocnika, zaś w rozdzielniku przewiduje doręczenie decyzji adresatowi. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutu wadliwego doręczenia decyzji. Mimo braku dowodu doręczenia decyzji Sąd zaniechał prób ustalenia sposobu jej doręczenia uznając, że kwestia ta, wobec skutecznego wniesienia skargi, nie ma w sprawie istotnego znaczenia. Za zasadny przyjmując zatem zarzut wadliwego doręczenia decyzji stronie, zamiast ustanowionemu pełnomocnikowi, Sąd wziął pod uwagę przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), zgodnie z którym sąd uchyla kontrolowaną decyzję, gdy stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie każde zatem naruszenie przez organ przepisów postępowania uzasadnia uchylenie decyzji, a jedynie takie, które mogło w istotny sposób wpłynąć na podjęte rozstrzygnięcie. Pełnomocnik strony skarżącej nie zarzuca, że poprzez wadliwe doręczenie decyzji strona została pozbawiona swych praw procesowych i w konsekwencji pozbawiona możliwości podjęcia istotnych dla sprawy czynności, zgłoszenia wniosków dowodowych. Jak wyżej zaznaczono, pisma informujące stronę o zakończeniu postępowania, przewidywanym terminie wydania decyzji i możliwości zapoznania się z materiałem sprawy były doręczane prawidłowo. Wadliwe doręczenie samej decyzji nie mogło wobec tego mieć wpływu na rozstrzygnięcie, zarzutu takiego zresztą strona skarżąca nie formułuje. Nie została ona także ograniczona w możliwości wniesienia skargi do sądu. W tej sytuacji Sąd przyjął, że podnoszony zarzut nie może skutkować uchyleniem decyzji, albowiem wadliwe doręczenie nie wywołało dla strony żadnych negatywnych skutków, nie pozbawiło jej prawa wniesienia skargi, zgłoszenia w postępowaniu administracyjnym zarzutów i wniosków. Zgłoszona wada i naruszenie przepisów postępowania nie miały wpływu na podjęte przez organ odwoławczy rozstrzygnięcie.

Nie podzielił Sąd także zarzutu naruszenia przez organy zaleceń zawartych w prawomocnym wyroku WSA w Warszawie z 31 stycznia 2011 r. poprzez zaniechanie dokonania analizy treści umowy z [...] r. To, że skarżąca nie akceptuje wniosków wyprowadzonych przez organy z tej umowy, nie oznacza odstąpienia od związania wyrokiem sądu. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd nie zawarł żadnych własnych wniosków i ocen dotyczących umowy, zalecając jedynie organom uwzględnienie tej umowy przy ustalaniu zakresu obowiązków poszczególnych podmiotów przy wykonywaniu przewozów.

Zaznaczyć należy, że odwołanie od decyzji organu I instancji dotyczyło jedynie jednego z rozstrzygnięć, związanego z obowiązkiem legitymowania się przez podmiot dokonujący przewozu osób, zezwoleniem na taki przewóz. W tym też zakresie orzekał organ odwoławczy i tej kwestii dotyczy skarga do sądu. W części nie objętej odwołaniem decyzja organu I instancji stała się ostateczna, bez wyczerpania toku instancji, i w konsekwencji objęte nią rozstrzygnięcie nie podlega kontroli sądu, pozostając poza zakresem sprawy (art. 134 § 1 w związku z art. 52 § 1 p.p.s.a.).

Strona skarżąca uważa, że decyzja została skierowana do niewłaściwego adresata, albowiem Spółka nie była zobowiązana legitymować się zezwoleniem na wykonywania regularnych przewozów osób. Stanowisko to jest wadliwe i akcentując obowiązek drugiej strony powoływanej umowy, pomija okoliczność faktycznego wykonywania przewozu przez Skarżącą. Rozstrzygnięcie kwestii odpowiedzialności za brak zezwolenia na wykonywanie przewozu osób na określonej linii wymaga rozważenia wzajemnego stosunku przepisów ustawy o transporcie drogowym i ustawy prawo przewozowe.

Dla określenia zakresu obowiązków podmiotu dokonującego przewozu znaczenie mają regulacje prawne obowiązujące w dacie dokonywania tego przewozu, czyli w dniu [...] r., kiedy przeprowadzono kontrolę. W obowiązującym ówcześnie stanie prawnym, zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, regulacją tej ustawy objęte było wykonywanie krajowego transportu drogowego. Definicję tego transportu zawiera art. 4 pkt 1 ustawy stanowiąc, że krajowy transport drogowy oznacza podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób lub rzeczy pojazdami samochodowymi zarejestrowanymi w kraju, na terytorium Rzeczypospolitej. Okoliczności sprawy nie dają podstaw do kwalifikowania stwierdzonej w dacie kontroli działalności jako niezarobkowego przewozu krajowego w rozumieniu art. 4 pkt 5 ustawy. Nie jest kwestionowane, że skarżąca Spółka prowadziła w dacie kontroli działalność gospodarczą w zakresie przewozu osób. Publiczny przewóz osób i ich bagażu w określonych odstępach czasu i określonymi trasami, na zasadach określonych w ustawie z 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe, stanowi przewóz regularny. Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, wykonywanie przewozów regularnych wymaga zezwolenia właściwego organu. Prawidłowo organy przyjęły, w oparciu o wynik kontroli, że miał miejsce przewóz regularny osób na określonej trasie, a podmiotem go wykonującym była skarżąca Spółka. Co do zasady zatem, jako podmiot wykonujący transport drogowy, winna ona legitymować się dokumentami wymaganymi w przypadku wykonywania określonego rodzaju przewozu. Charakterystyczne jest, że Spółka nie negowała obowiązku posiadania licencji czy też dokonania zgłoszenia pojazdu do licencji. Zezwolenie jest wydawane na wniosek przedsiębiorcy i ma charakter imienny. Istnieje jednak możliwość dokonywania przewozów regularnych w oparciu o zezwolenie udzielone innemu przewoźnikowi, co wynika a contrario z art. 24 ust. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym. Przepis ten, regulujący przesłanki cofnięcia zezwolenia, stanowi, że powodem cofnięcia jest odstąpienie zezwolenia osobie trzeciej, przy czym nie jest odstąpieniem zezwolenia powierzenie wykonywania przewozu innemu przewoźnikowi, o którym mowa w art. 5 ustawy prawo przewozowe. Ustawa prawo przewozowe, zgodnie z art. 1 ust. 1, reguluje przewóz osób i rzeczy, wykonywany odpłatnie, na podstawie umowy, przez uprawnionych do tego przewoźników, za wyjątkiem transportu morskiego, lotniczego i konnego. Art. 5 ustawy przewiduje, że przewoźnik może powierzyć wykonywanie przewozu innym przewoźnikom na całej przestrzeni przewozu lub jej części, jednakże ponosi odpowiedzialność za ich czynności jak za swoje własne. Regulacja ta dotyczy odpowiedzialności przewoźnika, który zawarł umowę przewozu, wobec strony tej umowy, jednocześnie przewidując możliwość wykonywania umowy z udziałem innych przewoźników, bez zmiany umowy przewozu. W takiej sytuacji zastosowanie znajduje przepis art. 24 ust. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym. W sytuacji powierzenia wykonywania przewozu przez przewoźnika, który zawarł umowę przewozu, innemu przewoźnikowi w zakresie określonym w art. 5 prawa przewozowego, możliwe jest także przekazanie posiadanego zezwolenia na przewozu regularne, a takie przekazanie nie jest zakazanym odstąpieniem zezwolenia sankcjonowanym jego cofnięciem. Zbieg regulacji prawa przewozowego i ustawy o transporcie drogowym dotyczy tej szczególnej sytuacji i bynajmniej nie skutkuje zwolnieniem podmiotu faktycznie dokonującego przewóz od obowiązku posiadania zezwolenia. Charakterystyczne jest, że każdy z podmiotów, o których mowa w art. 5 prawa przewozowego, jest przewoźnikiem, wobec czego winien spełniać wymagania określone przepisami prawa publicznego, w tym ustawy o transporcie drogowym. Przewoźnik dokonujący regularny przewóz osób w sytuacji określonej w art. 5 prawa przewozowego, wykonuje jednocześnie regularny przewóz osób w rozumieniu ustawy o transporcie drogowym i winien posiadać w tym zakresie zezwolenie. Może to być zezwolenie udostępnione mu przez przewoźnika, który zawarł umowę przewozu, dopuszcza taką praktykę właśnie przepis art. 24 ust. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym. Możliwość posłużenia się zatem cudzym zezwoleniem (w sytuacji udokumentowania, że na miejsce sytuacja z art. 5 prawa przewozowego) nie oznacza zwolnienia z obowiązku legitymowania się zezwoleniem na przewozu regularne, ale w tej szczególnej sytuacji pozwala na wykonywanie przewozu w oparciu o zezwolenie udzielone innemu przewoźnikowi. W przekonaniu Sądu powierzenie przewozu przez innego przewoźnika nie oznacza, że zobowiązanym do posiadania zezwolenia jest wyłącznie podmiot powierzający przewóz. Zezwolenie winien mieć podmiot wykonujący przewóz, może ono jedynie być wystawione na rzecz innego przewoźnika w sytuacji, której dotyczą przepisy art. 5 prawa przewozowego i art. 24 ust. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym.

Można zgodzić się ze Skarżącą, że wnioski wyprowadzone przez organy z analizowanej umowy nie są w całości poprawne. W przekonaniu Sądu wadliwa jest w szczególności konkluzja, że w drodze umowy nie doszło do powierzenia wykonania przewozu zgodnie z art. 5 prawa przewozowego. Dla potrzeb prowadzonego postępowania administracyjnego za dopuszczalne ( i konieczne ze względu na wydany w sprawie wyrok WSA w Warszawie z 31 stycznia 2011 r., sygn. VI SA/Wa 1799/10) należy uznać przyjęcie, że do takiego powierzenia doszło, wszak § 1 ust. 1 wprost odwołuje się do obsługiwanych przez zleceniodawcę linii regularnych, zaś umowa wprowadza po stronie zleceniobiorcy obowiązek stosowania zasad obsługi tych linii realizowanych przez zleceniodawcę (§ 1 ust. 1) oraz stosowania tych samych zasad dotyczących bagażu, prowadzenia minibaru, udostępniania telefonu i innych zasad, jak stosowane w autokarach PBP "B". Wadliwość w tym zakresie nie wpływa jednak na prawidłowość konkluzji i w konsekwencji, rozstrzygnięcia podjętego w sprawie. Wbrew przekonaniu Skarżącej, dokonanie powierzenia przewozów w trybie art. 5 prawa przewozowego nie zwalnia przyjmującego zlecenie od obowiązku posiadania zezwolenia na przewozy. Jak wyżej wyjaśniono, przewoźnik przyjmujący zlecenie mógłby co najwyżej posłużyć się zezwoleniem zleceniodawcy i wówczas wylegitymowanie się takim zezwoleniem winno być honorowane jako spełniające warunki wykonywania przewozów regularnych. Prawidłowe jest stanowisko organów, że Skarżąca, jako przewoźnik wykonujący regularny przewóz osób, winna posiadać zezwolenie. Bezsporne jest przy tym, że zezwolenia takiego, ani wydanego na swoją rzecz, ani udzielonego jej przez innego przewoźnika, który powierzył jej wykonywanie przewozu, nie posiadała. W szczególności nie mogła powoływać się na zezwolenie dla R. W., takiego zezwolenia on wszak nie posiadał. Nie mogła Spółka także wywodzić, że zezwolenie winien posiadać podmiot powierzający przewóz i ten podmiot winien ponieść konsekwencje braku zezwolenia. Konsekwencje braku zezwolenia ponosi wszak wykonujący przewóz drogowy z naruszeniem obowiązków i warunków ustawy i przepisów, a nie podmiot zawierający umowę przewozu, co potwierdza art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym w brzmieniu obowiązującym w dacie kontroli. Skoro skarżąca Spółka, wykonując regularny przewóz osób, nie posiadała zezwolenia na niego, ani udzielonego na swoją rzecz, ani na rzecz przewoźnika powierzającego jej wykonywanie tego przewozu, to zasadnie nałożona została z tego tytułu kara. Jej adresatem może być tylko przewoźnik faktycznie dokonujący przewozu, w tym przypadku przewoźnik, któremu wykonywanie przewozów powierzono w trybie art. 5 ustawy prawo przewozowe.

Kary za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym nie mają charakteru uznaniowego, ale są wyznaczane ustawowo. Prawidłowo przy tym organ II instancji zwrócił uwagę, że wysokość kary za wykonywanie transportu drogowego bez zezwolenia w wyniku zmiany ustawy obowiązującej od 1 stycznia 2012 r. wzrosła z 6.000 do 8.000 zł., a zgodnie z art. 10 ustawy z 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 244, poz. 1454), zmienione brzmienie ustawy znajduje zastosowanie w sprawach o nałożenie kary pieniężnej za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego wszczętych i nie zakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia zmiany w życie, czyli przed 1 stycznia 2012 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego orzekał jednak w sprawie jako organ odwoławczy, rozpoznając odwołanie, zasadnie wobec tego zastosował w sprawie przepis art. 139 k.p.a., zakazujący wydania przez organ II instancji decyzji na niekorzyść strony odwołującej się.

Mając na uwadze podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.