Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1950/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-06-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 6c, art 6e ust 1 i 3
journal: Dz.U. 2017 poz 2067
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski (spr.), Sędziowie WSA Izabela Głowacka-Klimas, Andrzej Wieczorek, Protokolant specjalista Elwira Sipak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi J.G. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odwołania z zajmowanego stanowiska i przeniesienia do dyspozycji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Komendant Głównego Policji rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, z późn. zm.), dalej "K.p.a.", po rozpatrzeniu odwołania J. G. od rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] czerwca 2018 r. w przedmiocie zwolnienia z zajmowanego stanowiska i przeniesienia do dyspozycji utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny.

Powyżej określone rozkazy zostały w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Komendant Wojewódzkiego Policji w G., działając na podstawie art. 6c, art. 6e ust. 1 i 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r. poz. 2067, z późn. zm.) odwołał J. G. z dniem [...] czerwca 2018 r. ze stanowiska [...] Powiatowego Policji i z dniem [...] czerwca 2018 r. przeniósł do dyspozycji Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. oraz na podstawie art. 108 § 1 K.p.a. rozkazowi temu organ nadał rygor natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu rozkazu organ wskazał, że w związku z zaistniałą sytuacją mającą miejsce w dniach [...] i [...] czerwca 2018 r w [...] w S., na szkoleniu kadry kierowniczej garnizonu [...] oraz towarzyszącym temu zdarzeniu wydźwiękiem medialnym, skutkującym utratą do J. G. zaufania przez przełożonych. Rozkaz został wydany po zasięgnięciu opinii Starosty S..

Od powyższego rozkazu personalnego J. G. wniósł odwołanie do Komendanta Głównego Policji. Zaskarżonemu rozkazowi zarzucił naruszenie:

- art. 61 § 4 K.p.a., poprzez niezawiadomienie go o wszczęciu postępowania administracyjnego;

- art. 77 § 1-3 K.p.a., poprzez wydanie decyzji przed zebraniem w sprawie dowodów;

- art. 80 K.p.a., poprzez uznanie, że udowodnione zostało, istnienie podstaw do zwolnienia go ze stanowiska, pomimo, iż nie został, na dzień wydania decyzji zebrany materiał dowodowy;

- art. 81 K.p.a., poprzez uznanie okoliczności za udowodnione pomimo, że nie mógł się on wypowiedzieć się w zakresie rzekomo przeprowadzonych dowodów;

- art. 10 § 1 K.p.a., poprzez niezapewnienie mu czynnego udziału w postępowaniu oraz uniemożliwienie wypowiedzenia się co do materiałów postępowania oraz uniemożliwienie złożenia wniosków dowodowych;

- art. 32 ust. 1 ustawy o Policji w zw. z art. 107 § 1 K.p.a., poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonego rozkazu personalnego co do zwolnienia z zajmowanego stanowiska, w szczególności lakoniczne przedstawienie uzasadnienia faktycznego, nieodniesienie się do faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej;

- art. 32 ust. 1 ustawy o Policji w zw. z art. 7 K.p.a., poprzez przekroczenie granic uznaniowości przy wydaniu zaskarżonego rozkazu personalnego co do zwolnienia odwołującego się z zajmowanego stanowiska, w szczególności niedokonanie oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego w świetle wszystkich okoliczności mogących mieć w sprawie zastosowanie, nierozważenie interesu służby i słusznego interesu odwołującego się;

- art. 37a ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji w zw. z art. 107 § 1 K.p.a., poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonego rozkazu personalnego co do przeniesienia odwołującego się do dyspozycji Komendanta Wojewódzkiego Policji w G., w szczególności lakoniczne przedstawienie uzasadnienia faktycznego, nieodniesienie się do faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej;

- art. 37a ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji w zw. z art. 7 K.p.a., poprzez przekroczenie granic uznaniowości przy wydawaniu zaskarżonego rozkazu personalnego co do przeniesienia odwołującego się do dyspozycji Komendanta Wojewódzkiego Policji w G., w szczególności niedokonanie oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego w świetle wszystkich okoliczności mogących mieć w sprawie zastosowanie, nierozważenie interesu służby i słusznego interesu odwołującego się;

- art. 37a ust. 1 pkt ustawy o Policji, poprzez niewskazanie powodów, dla których na chwilę wydania rozstrzygnięcia, w ocenie organu, nie jest możliwe mianowanie na inne stanowisko służbowe, a jedyną ewentualnością jest przeniesienie do dyspozycji przełożonego;

- art. 108 § 1 K.p.a., poprzez nadanie rozkazowi personalnemu rygoru natychmiastowej wykonalności, bez wskazania jakiejkolwiek rzeczywistej okoliczności, uzasadniającej występowanie w sprawie interesu społecznego - służby, który powodowałby konieczność nadania tego rygoru.

J. G. wniósł również o przeprowadzenie dowodów w sprawie, tj. o przesłuchanie w charakterze świadka wszystkich uczestników szkolenia, na okoliczność jego przebiegu, odwołania szkolenia, niepoinformowania skarżącego o obowiązku stawienia się w dniu [...] czerwca 2018 r. na godz. 9:00.

Komendant Główny Policji powołanym na wstępie rozkazem personalnym utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny organu pierwszej instancji

W uzasadnieniu Komendant Główny Policji podał, że postanowieniem nr [...]z dnia 28 czerwca 2018 r. Komendant Wojewódzki Policji w G. wszczął postępowanie dyscyplinarne przeciwko J. G. o to, że w dniu [...] czerwca 2018 r. pełniąc służbę na stanowisku [...] Powiatowego Policji w S. popełnił przewinienie dyscyplinarne polegające na naruszeniu dyscypliny służbowej w ten sposób, że w trakcie odprawy służbowej (szkolenia) kierownictwa Komendy Wojewódzkiej Policji w G. i jednostek podległych odbywającej się w Domu Wypoczynkowym "[...]" w S. nie wykonał polecenia służbowego i nie stawił się do służby w dniu [...] czerwca 2018 r. zgodnie z "Harmonogramem Szkolenia S. [...]-[...].06.2018 r." zatwierdzonym przez J. J., ówczesnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w G., tj. o czyn z art. 132 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji.

Dalej Komendant Główny Policji wyjaśnił, że organ II instancji obowiązany jest do merytorycznego rozpatrzenia sprawy i skontrolowania postępowania oraz rozkazu personalnego organu I instancji zarówno z punktu widzenia legalności, jak i celowości oraz rozstrzygnąć sprawę w postępowaniu odwoławczym. Kontrola organu odwoławczego jest więc kontrolą pełną, a organ odwoławczy obowiązany jest ponownie, merytorycznie rozstrzygnąć sprawę. W związku z tym organ II instancji tym bardziej upoważniony jest do wprowadzenia nowych aspektów uzasadnienia do decyzji. Organ taki może bowiem zawrzeć w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia taką argumentację, jaka doprowadziła go do podjęcia konkretnego orzeczenia, nawet jeśli było ono odmienne od argumentacji zawartej w decyzji organu I instancji. "Rozszerzenie" argumentacji w uzasadnieniu rozkazu personalnego organu odwoławczego w odniesieniu do argumentacji zawartej w decyzji organu I instancji, nie narusza przy tym art. 15 K.p.a.

Dalej organ podniósł, że zgodnie z art. 1 ust. i ustawy o Policji, Policja stanowi umundurowaną i uzbrojoną formację służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Jednym z podstawowych warunków wykonania tych zadań jest niewątpliwie dyspozycyjność i zdyscyplinowanie jej funkcjonariuszy. Obowiązek policjanta podporządkowania się szczególnej dyscyplinie służbowej wynika wprost z art. 25 ust. 1 ustawy o Policji. W ten sposób przełożony zyskuje znaczną dyskrecjonalną władzę kształtowania sytuacji prawnej pełniącego służbę. Osoba zgłaszająca się dobrowolnie do służby w Policji wyraża gotowość podporządkowania się szczególnej dyscyplinie służbowej obowiązującej w tej formacji. Kandydat na policjanta świadomie poddaje się zatem służbowej dyspozycji przełożonego, która polegać może także na określeniu przez niego miejsca pełnienia służby oraz stanowiska funkcjonariusza. Przejawem natomiast podległości służbowej są wynikające z art. 6c ust. 1 i art. 6e ustawy o Policji uprawnienia właściwego komendanta wojewódzkiego Policji do powołania i odwołania policjanta z zajmowanego stanowiska i przeniesienia do jego dyspozycji i może to nastąpić w każdym czasie na podstawie art. 6e ust. 1 powołanej ustawy.

Rozstrzygnięcie podejmowane na podstawie art. 6e ust. 1 ustawy o Policji nie musi wskazywać, w jakim celu dokonywane jest odwołanie z zajmowanego stanowiska, a w szczególności nie musi określać, czy organ Policji zamierza dokonać powołania lub mianowania funkcjonariusza na inne stanowisko służbowe albo zwolnienia go ze służby w Policji

Zdaniem organu powyższe prowadzi do wniosku, że przełożony właściwy w sprawach osobowych uprawniony jest do jednostronnego ustalenia treści stosunku służbowego, w tym zwolnienia funkcjonariusza z zajmowanego stanowiska służbowego i przeniesienia do jego dyspozycji bez jego zgody (z urzędu) i jest to decyzja uznaniowa, a ramy tego uznania wyznacza art. 7 K.p.a.

Organ podkreślił, że ustawodawca nie uzależnił możliwości zwolnienia funkcjonariusza z zajmowanego stanowiska służbowego i przeniesienia do dyspozycji przełożonego właściwego w sprawach osobowych od subiektywnego przekonania policjanta co do przydatności na dotychczas zajmowanym stanowisku. Policja jest organizacją posiadającą strukturę zhierarchizowaną, co wynika wprost z § 1 pkt 6 zarządzenia nr 30 Komendanta Głównego Policji z dnia 16 grudnia 2013 r. w sprawie funkcjonowania organizacji hierarchicznej w Policji (Dz. Urz. KGP, poz. 99, z późn. zm.), zgodnie z którym jest to stan wewnętrznego zorganizowania Policji w systemie podporządkowania, a także wzajemnych uprawnień i obowiązków organów Policji oraz policjantów i pracowników Policji. Organizacja hierarchiczna ma na celu zapewnienie jednolitości, sprawności, szybkości, ekonomiczności i efektywności czynności służbowych, zdolności struktur organizacyjnych Policji do działań uporządkowanych, ustalenia odpowiedzialności indywidualnej w przypadku naruszenia prawa, bezczynności pomimo obowiązku działania albo wykonania zadań służbowych w sposób wadliwy (§ 3 zarządzenia nr 30 Komendanta Głównego Policji z dnia 16 grudnia 2013 r.). Wskazane cele, realizacji których służyć ma przyjęty kształt struktury tej formacji, wyraźnie eksponują konieczność właściwego i prawidłowego wykonywania zadań nałożonych na tę organizację przez ustawodawcę, o jakich mowa w treści art. 1 ustawy o Policji. Przyjęty model organizacyjny tej formacji wymusza ustanowienie odpowiednich mechanizmów umożliwiających elastyczne kształtowanie stanów kadrowych w poszczególnych jednostkach i komórkach organizacyjnych tych jednostek. Instrumentem służącym sprawnej realizacji tego zadania jest właśnie możliwość zwolnienia funkcjonariusza z zajmowanego stanowiska służbowego i przeniesienia go do dyspozycji przełożonego właściwego w sprawach osobowych, o którym mowa w art. 37a pkt 1 ustawy o Policji, po to by na to stanowisko mógł być mianowany inny funkcjonariusz, który w ocenie tego przełożonego w sposób najbardziej efektywny będzie realizował ustawowe zadania określonej komórki organizacyjnej, jednostki Policji, a w konsekwencji Policji.

Odpowiedzialnością za właściwy dobór i liczebność funkcjonariuszy w poszczególnych jednostkach Policji lub w komórkach organizacyjnych tych jednostek ustawodawca obciążył właściwych komendantów, którzy są przełożonymi policjantów na terenie swojego działania (art. 6f ustawy o Policji). Są oni uprawnieni do wykonywania nałożonych na nich zadań przy pomocy podległych im komend, czy jednostek niższego szczebla podległych tym komendom (art. 6g ustawy o Policji). Oznacza to nie tylko kierowanie komendą jako urzędem, ale przede wszystkich zespołem osobowym tworzącym szeregi funkcjonariuszy pełniących służbę w podległych im jednostkach Policji. Właściwy komendant występuje w podwójnej roli. Jest zarówno przełożonym, jak i kierownikiem jednostki organizacyjnej Policji. W pierwszym przypadku jego czynności związane są stricte z pracą danego funkcjonariusza, któremu określa on zakres zadań. Musi on dostosować go do predyspozycji danego funkcjonariusza (jego doświadczenia, kwalifikacji zawodowych oraz innych cech czy jego przymiotów). Z drugiej jednak strony jako kierownik jednostki organizacyjnej Policji zobowiązany jest do podejmowania takich działań i decyzji, które leżąc w zakresie jego kompetencji, w sposób najbardziej pełny zapewnią realizację wytyczonych Policji ustawowo zadań. Zatem musi ważyć interes policjanta (słuszny interes strony) oraz interes społeczny, który w tym przypadku jest zbieżny z interesem służby. Zdaniem organu nie ulega wątpliwości, że w tej konkretnej sytuacji, w przypadku kolizji pomiędzy tymi dwoma dobrami, interes policjanta musi ustąpić przed interesem służby. Gdyby dać prymat temu pierwszemu, osiągnięcie celu jakim jest realizacja ustawowych zadań Policji mogłoby okazać się nie tylko utrudnione, ale wręcz niemożliwe.

Komendant Główny Policji wyjaśnił, że w sprawie konieczne było zatem zbadanie, czy odwołanie z zajmowanego stanowiska służbowego i przeniesienie policjanta do dyspozycji przełożonego właściwego w sprawach osobowych było prawnie dopuszczalne. Zdaniem organu przytoczona wyżej argumentacja wskazuje w sposób niebudzący wątpliwości, że podjęty rozkaz personalny mieścił się w granicach przyznanych temu przełożonemu kompetencji. Ponadto konieczne było zweryfikowanie czy nie miała ona cech dowolności. Jak wskazano bowiem, decyzja merytoryczna nosi cechy uznaniowości. Zakres tego uznania wytycza treść art. 7 K.p.a. Zatem uznanie nie może przekroczyć tych granic. Wówczas bowiem decyzja taka ma charakter dowolny.

Zdaniem Komendanta Głównego Policji utrata zaufania jest tym czynnikiem, który może determinować przełożonego właściwego w sprawach osobowych do podjęcia decyzji o zwolnieniu policjanta z zajmowanego stanowiska służbowego i przeniesieniu do jego dyspozycji. Istota zagadnienia zasadza się wyłącznie na ustaleniu przyczyny, która skutkowała jej utratą. Bezpośrednia przyczyna utraty zaufania przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. do policjanta miała związek z sytuacją mającą miejsce w dniach [...] i [...] czerwca 2018 r. w [...] w S. na szkoleniu kadry kierowniczej garnizonu [...] oraz towarzyszącym temu zdarzeniu wydźwiękiem medialnym. Okoliczności tego zdarzenia, jak również ocena zachowania skarżącego znalazła swoje odzwierciedlenie w postępowaniu dyscyplinarnym wszczętym przeciwko odwołującemu się w dniu [...] czerwca 2018 r., w którym zarzucono mu popełnienie przewinienia dyscyplinarnego polegającego na naruszeniu dyscypliny służbowej. Stąd też, już sam udział policjanta w zdarzeniu uzasadniający wszczęcie postępowania dyscyplinarnego przeciwko funkcjonariuszowi stanowi wystarczającą podstawę do podjęcia decyzji o odwołaniu z zajmowanego stanowiska i przeniesieniu do dyspozycji przełożonego właściwego w sprawach osobowych. Zgodnie bowiem z art. 134i ust. 1 ustawy o Policji przełożony dyscyplinarny wszczyna postępowanie dyscyplinarne, jeżeli zachodzi uzasadnione przypuszczenie popełnienia przez policjanta przewinienia dyscyplinarnego. Zatem podstawą wszczęcia postępowania dyscyplinarnego nie mogą być dowolne przypuszczenia lecz tylko uzasadnione podejrzenie popełnienia przewinienia przez określonego policjanta.

Organ zaznaczył, że nie można postępowania administracyjnego w sprawie odwołania z zajmowanego stanowiska i przeniesienia do dyspozycji, sprowadzać do postępowania dyscyplinarnego, w ramach którego przełożony dyscyplinarny zobligowany jest do ustalenia rzeczywistego przebiegu zdarzeń. Okoliczności te są istotne jako dowód w postępowaniu dyscyplinarnym, bowiem wpływają na kwalifikację danego czynu, a przede wszystkim na ustalenie czy w danych okolicznościach można w ogóle mówić o przewinieniu dyscyplinarnym. W postępowaniu w sprawie odwołania z zajmowanego stanowiska i przeniesienia do dyspozycji przełożonego właściwego w sprawach osobowych nie mają natomiast aż tak istotnego znaczenia. Kluczowy jest sam fakt uczestnictwa w zdarzeniu policjanta znajdującego się pod wpływem alkoholu, a także niejasne relacje skarżącego co do okoliczności istotnych z punktu widzenia postępowania dyscyplinarnego i ustalenia osoby mającej ponieść odpowiedzialność dyscyplinarną. Organ podniósł, że wersja odwołującego się budzi wątpliwości. Zdaniem organu w pełni zasadne jest twierdzenie, że może ona stanowić przykład podejmowanych przez skarżącego "podstępnych" zabiegów, mających na celu utrudnienie lub uniemożliwienie prawidłowej oceny całokształtu zdarzenia, w kontekście ustalenia prawdy materialnej, na potrzeby prowadzonego postępowania dyscyplinarnego.

Ponadto Komendant Główny Policji wskazał, że w postępowaniu w sprawie odwołania z zajmowanego stanowiska i przeniesienia do dyspozycji przełożonego właściwego w sprawach osobowych organ administracyjny, w przeciwieństwie do postępowania dyscyplinarnego, nie dąży do ustalenia czy w istocie przewinienie dyscyplinarne miało miejsce, nie dokonuje oceny prawno-karnej dowodów stanowiących podstawę do wydania orzeczenia o uniewinnieniu, odstąpieniu od ukarania, ukaraniu, albo o umorzeniu postępowania, winy lub odpowiedzialności za popełniony czyn. Czynności te zastrzeżone są wyłącznie dla przełożonego dyscyplinarnego.

Organ dodał, że zasada prawdy materialnej panująca w postępowaniu administracyjnym w sprawie odwołania z zajmowanego stanowiska i przeniesienia do dyspozycji przełożonego właściwego w sprawach osobowych zorientowana jest w odmiennym kierunku, niż ma to miejsce w postępowaniu dyscyplinarnym. Celem, w tym przypadku, jest bowiem wyłącznie ustalenie czy dane okoliczności, w których uczestniczył dany policjant albo które są z nim immanentnie związane, skutkują utratą do niego zaufania przez przełożonego, a tym samym zagrażają dobru jakim jest interes służby. Dobro służby stanowi bowiem granicę, w rozumieniu art. 7 K.p.a,. decyzji uznaniowych. Podjęte działania mające na celu ochronę tego dobra muszą mieć prymat przed partykularnym interesem policjanta. Okoliczności, o których mowa wyżej, nie muszą być dowiedzione na zasadach i w granicach określonych w postępowaniu dyscyplinarnym, bo nie powodują ukarania sprawcy, tj. nie skutkują wymierzeniem dla niego kary. Ustalenie prawdy materialnej w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 37a ustawy o Policji zmierza wyłącznie do zwolnienia policjanta z zajmowanego stanowiska i przeniesienia do dyspozycji przełożonego właściwego w sprawach osobowych.

Komendant Główny Policji zaznaczył, że poszczególne instytucje i zasady postępowania karnego lub postępowania w sprawie o wykroczenie (a także dyscyplinarnego), w tym wynikające z treści art. 5 § 1 K.p.k. i art. 5 § 2 K.p.k. (art. 135g ustawy o Policji), nie mogą być a limine przenoszone do postępowania administracyjnego, gdyż rządzi się ono własnymi zasadami i regułami wynikającymi z odpowiednich przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (ustawy o Policji). O ile bowiem wątpliwości w zakresie odpowiedzialności dyscyplinarnej czy winy mogą być rozstrzygane na korzyść obwinionego, o tyle te same wątpliwości mogą stanowić podstawę do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania dotyczącego zwolnienia z zajmowanego stanowiska i przeniesienia do dyspozycji przełożonego właściwego w sprawach osobowych. Postępowanie karne, postępowanie w sprawie o wykroczenie i postępowanie dyscyplinarne są odrębnymi i niekonkurencyjnymi postępowaniami w stosunku do postępowania administracyjnego w sprawie odwołania z zajmowanego stanowiska i przeniesienia do dyspozycji przełożonego właściwego w sprawach osobowych. Wybór pomiędzy poszczególnymi instrumentami prawnymi zależny jest od różnych czynników, bo różne okoliczności warunkują byt tych postępowań.

Organ wskazał także, że służba w Policji jest szczególnym rodzajem służby publicznej. Istotną cechą stosunku służbowego policjanta jest zwiększona dyspozycyjność, zobowiązująca policjanta do pełnienia służby nie na stanowisku i w miejscu gdzie jest to dla niego najbardziej korzystne, ale na stanowisku i w miejscu gdzie wymaga tego dobro służby. Służba w Policji wymaga także umiejętności szybkiej adaptacji do nowych warunków, które zostaną mu określone. Dlatego też służba w Policji może dawać poczucie stabilizacji, rozumianej jako większa niż przeciętna gwarancja zatrudnienia, ale z całą pewnością stabilizacja ta nie może być kojarzona z pełnieniem służby w jednej, określonej jednostce lub komórce organizacyjnej, czy na danym stanowisku. Nie może być też mowy o automatycznym mianowaniu na inne stanowisko służbowe, w sytuacji odwołania z poprzednio zajmowanego stanowiska służbowego. Zauważyć wszak należy, że skarżący piastował stanowisko organu, a źródłem zwolnienia go z tego stanowiska był udział w zdarzeniu uzasadniający wszczęcie postępowania dyscyplinarnego przeciwko niemu i związana z tym utrata zaufania do niego przez przełożonego. Zatem mianowanie na nowe stanowisko, w szczególności jeśli miałoby ono być stanowiskiem równorzędnym lub wyższym, byłoby równoznaczne z mianowaniem albo powołaniem na stanowisko kierownicze lub samodzielne. To z kolei przeczyłoby zasadności zwolnienia go z dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego. Niezasadna byłaby teza, w świetle której skarżący pełniąc służbę na dotychczas zajmowanym stanowisku został z niego zwolniony wskutek utraty do niego zaufania przez przełożonego, a posiadałby to samo zaufanie na innym stanowisku. Stąd też jedyną ewentualnością było przeniesienie odwołującego się do dyspozycji przełożonego właściwego w sprawach osobowych na okres poprzedzający mianowanie na inne stanowisko służbowe. Przeniesienie do dyspozycji przełożonego właściwego w sprawach osobowych ma umożliwić temu przełożonemu wnikliwą analizę dotychczasowego przebiegu służby, predyspozycji i doświadczenia zawodowego policjanta w taki sposób, aby wyznaczenie na nowe stanowisko umożliwiło efektywne wykonywanie przez niego nowych zadań odpowiadających posiadanym przez niego predyspozycjom i doświadczeniu zawodowemu.

Odnosząc się do treści odwołania organ wskazał, że zarzut naruszenia art. 7 K.p.a. i art. 77 § 1-3 K.p.a. , art. 80 K.p.a. i art. 81 K.p.a. jest całkowicie niezasadny. Przed wydaniem zaskarżonego rozkazu personalnego organ I instancji w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy oraz dokonał oceny dowodów z zachowaniem reguł określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Reguły te polegały na tym, że: oparto się na materiale dowodowym zgromadzonym w toku postępowania, materiał ten został poddany ocenie i ocena ta odniesiona została do poszczególnych dowodów z uwzględnieniem ich znaczenia dla sprawy. Zgromadzona w sprawie dokumentacja jest bez wątpienia wystarczającym materiałem dla ustalenia okoliczności istotnych dla tego postępowania i pozwalającym na jego merytoryczne zakończenie. Wszelkie inne ustalenia, nie zmieniłyby przyjętej oceny, a tym samym dalsze gromadzenie innej dokumentacji i wykonywanie innych czynności (w tym wnioskowanych przez stronę), w sposób oczywisty, powodowałoby przedłużenie tego postępowania.

Niezasadne, zdaniem organu, jest także traktowanie zwolnienia z zajmowanego stanowiska służbowego jako swoistego rodzaju kary dla odwołującego się. Odpowiedzialność dyscyplinarna, a co za tym idzie postępowanie dotyczące przewinienia dyscyplinarnego i ewentualne wymierzenie kary dyscyplinarnej jest instrumentem odmiennym i niekonkurencyjnym z postępowaniem w sprawie zwolnienia policjanta z zajmowanego stanowiska służbowego i przeniesienia do dyspozycji przełożonego właściwego w sprawach osobowych.

Jako niezasadny organ ocenił zarzut naruszenia art. 10 K.p.a., poprzez uniemożliwienie stronie czynnego udziału w toczącym się postępowaniu. Zdaniem Komendanta Głównego Policji ze zgromadzanych w sprawie materiałów wynika, że prawo to nie było ograniczone przez organ I instancji. Funkcjonariusz ani w chwili doręczenia mu rozkazu personalnego o odwołaniu z zajmowanego stanowiska i przeniesieniu do dyspozycji przełożonego właściwego w sprawach osobowych, ani w postępowaniu odwoławczym nie skorzystał z uprawnienia do zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Twierdzenia, iż decyzja merytoryczna nie została wydana w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, albo że jest on niekompletny, jest, w ocenie organu, pozbawiona jakichkolwiek merytorycznych podstaw.

Organ wskazał również, że dostrzega uchybienie proceduralne związane z naruszeniem art. 61 § 4 K.p.a.. jednak, w jego ocenie, nie miało ono żadnego wpływu na wynik sprawy. Zdarzenie w którym uczestniczył skarżący skutkowało utratą zaufania do niego przez przełożonego. Stąd też podjął on decyzję o odwołaniu go z zajmowanego stanowiska i przeniesieniu do dyspozycji. Rozstrzygnięcia w tym zakresie nie zmieniłyby składane przez skarżącego wnioski dowodowe, bowiem, jak wykazano, nie miałyby one żadnego znaczenia dla podjętej w stosunku do niego decyzji merytorycznej. Organ zobowiązany był do natychmiastowej i skutecznej reakcji na zaistniałe zdarzenie, w celu ochrony dobra jakim jest interes służby. Nieuzasadnione wykonywanie czynności w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, jak chciałby tego skarżący, prowadziłoby do sytuacji niemożliwej do zaakceptowania z punktu widzenia interesu służby. Zobowiązywałoby to organ do pozostawienia funkcjonariusza na stanowisku kierowniczym (organu) do czasu wykonania wszystkich (nawet niezasadnych) czynności zawnioskowanych przez stronę, wskutek czego niemożliwe byłoby wydanie rozstrzygnięcia, pomimo braku zaufania do niego przez przełożonego.

W końcowej części uzasadnienia rozkazu personalnego organ przytoczył argumentację wskazującą na zasadność, w jego ocenie, nadania zaskarżonemu rozkazowi personalnemu rygoru natychmiastowej wykonalności.

Wskazać także należy, iż organ I instancji słusznie nadał swojemu rozstrzygnięciu rygor natychmiastowej wykonalności.

J. G. wniósł na powyższy rozkaz personalny skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonemu rozkazowi zarzucił naruszenie następujących przepisów:

1) prawa procesowego tj.:

- art. 61 § 4 K.p.a., poprzez niezawiadomienie odwołującego o wszczęciu postępowania administracyjnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

- art. 77 § 1-3 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a.. poprzez wydanie decyzji przed zebraniem w sprawie dowodów, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

- art. 80 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a., poprzez uznanie, iż udowodnione zostało, że zachodzą podstawy do zwolnienia skarżącego ze stanowiska, pomimo, iż nie został zebrany materiał dowodowy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

- art. 81 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a., poprzez uznanie okoliczności za udowodnione pomimo, że skarżący nie mógł wypowiedzieć się w zakresie rzekomo przeprowadzonych dowodów, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

- art. 10 § 1 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a. przez nie zapewnienie skarżącemu czynnego udział w postępowaniu, oraz uniemożliwienie wypowiedzenia się, co do materiałów postępowania oraz złożenia wniosków dowodowych, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

- art. 78 § 1 i 2 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie wniosków dowodowych skarżącego, mimo iż wnioski o przesłuchanie w charakterze świadków uczestników, dotyczyły okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy tj. brak obowiązku stawienia się w dniu [...] czerwca 2018 r, o godzinie 9.00 na szkoleniu, a okoliczność ta nie wynikała z innych dowodów, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

- art. 107 § 1 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonego rozkazu personalnego co do odwołania skarżącego z zajmowanego stanowiska, w szczególności lakoniczne przedstawienie uzasadnienia faktycznego, nie odniesienie zarówno przez organ I, jak i II instancji do faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

- art. 107 § 1 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonego rozkazu personalnego co do przeniesienia odwołującego do dyspozycji Komendanta Wojewódzkiego Policji w G., w szczególności lakoniczne przedstawienie uzasadnienia faktycznego, nie odniesienie się zarówno przez organ I jak i II instancji, co do faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

- art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez niezasadne zastosowanie przez organ II instancji tego przepisu i utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji, podczas gdy prawidłowe rozstrzygnięcie organu II instancji powinno polegać na zastosowaniu przepisu art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., tj. na uchyleniu w całości rozkazu personalnego oraz decyzji o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności i orzeczeniu co do istoty sprawy o przywróceniu skarżącego na zajmowane stanowisko, ewentualnie na zastosowaniu przepisu art. 138 § 2 K.p.a. tj. na uchyleniu w całości rozkazu personalnego oraz decyzji o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności i przekazaniu organowi I instancji sprawy do ponownego rozpatrzenia.

2) prawa materialnego tj.:

- art. 6c ust. 1 ustawy o Policji w zw. z art. 7 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a. poprzez przekroczenie granic uznaniowości przy wydawaniu zaskarżonego rozkazu personalnego co do odwołania skarżącego z zajmowanego stanowiska, w szczególności niedokonanie oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego w świetle wszystkich okoliczności mogących mieć w sprawie zastosowanie, nie rozważenie interesu służby i słusznego interesu odwołującego;

- art. 6e ust. 1 ustawy o Policji w zw. z art 7 K.p.a. poprzez przekroczenie granic uznaniowości przy wydawaniu zaskarżonego rozkazu personalnego co do przeniesienia odwołującego do dyspozycji Komendanta Wojewódzkiego Policji w G., w szczególności niedokonanie oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego w świetle wszystkich okoliczności mogących mieć w sprawie zastosowanie, nie rozważenie interesu służby i słusznego interesu odwołującego.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, wstrzymanie rygoru natychmiastowej wykonalności oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), dalej zwana P.p.s.a., odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 P.p.s.a., sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.).

W świetle powyższych przepisów skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie, z punktu widzenia kryterium legalności, jest zaskarżony rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...], utrzymujący w mocy rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...], dotyczący odwolania skarżącego z zajmowanego stanowiska i przeniesienia go z dniem [...] czerwca 2018 r., do własnej dyspozycji.

Materialnoprawną podstawę dla wydania przedmiotowych rozkazów personalnych stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r., poz. 2067 ze zm.),dalej ustawa o Policji, tj. art. 6c ust. 1 i art. 6e ust. 1 i 3 .

Zgodnie z art. 6c ust. 1 ustawy o Policji komendanta powiatowego (miejskiego) Policji powołuje i odwołuje komendant wojewódzki Policji, po zasięgnięciu opinii starosty. Natomiast na podstawie art. 6e ust. 1 i 3 tej ustawy, odwołać ze stanowiska, o którym mowa m.in. w art. 6c ust. 1, może w każdym czasie organ uprawniony do powołania na to stanowisko.

Powołane przepisy unormowały kompleksowo zagadnienie odwoływania policjantów ze stanowisk zajmowanych na podstawie powołania, zarówno pod kątem materialnym, jak i proceduralnym. Przepisy art. 6c i art. 6e ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji określają warunki przedmiotowego odwołania, jego następstwa oraz dalsze uprawnienia policjanta, które zabezpieczają jego interesy zawodowe, to jest przeniesienie do dyspozycji, zachowanie prawa do uposażenia przez okres 6 miesięcy w wysokości przysługującej przed odwołaniem.

Należy zgodzić się z organem, że brzmienie art. 6e ust. 1 ustawy o Policji nie pozostawia wątpliwości, że odwołanie policjanta ze stanowiska zajmowanego na podstawie powołania cechuje się uznaniowością organu i nie ma przy tym wymogu, aby istniały ku temu jakieś szczególne przesłanki czy powody do odwołania. Wynika to z braku ustanowienia w tym przepisie konkretnych kryteriów uzasadniających odwołanie komendanta powiatowego (miejskiego) Policji ze stanowiska przez komendanta wojewódzkiego Policji. Stosunek służbowy policjanta z powołania ma charakter organizacyjny i nie korzysta ze szczególnej ochrony prawnej, charakterystycznej dla mianowania, którego rozwiązanie możliwe jest tylko w przypadkach określonych w ustawie. Powyższa okoliczność ma w sprawie kluczowe znaczenie. Brak tej ochrony wynika z istoty samego powołania. Powołanie następuje w celu realizacji określonych zadań i wiąże się zwykle ze sprawowaniem odpowiedzialnych funkcji kierowniczych, a gwarancją realizacji tych funkcji jest pełna przydatność określonej osoby na konkretnym stanowisku służbowym. Powyższy stosunek jest oparty na zaufaniu. Warunkiem powołania, obok fachowości i doświadczenia, jest bowiem także zaufanie, jakim osobę powołaną na dane stanowisko darzy organ powołujący (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 325/06).

Za taką wykładnią cytowanego przepisu przemawia również użyte w nim określenie "w każdym czasie", które wskazuje na specyficzną procedurę w stosunku do ogólnych zasad prowadzenia postępowania administracyjnego. Określenie "w każdym czasie", bez jakiegokolwiek dopełnienia materialnoprawnymi przesłankami ingerowania w stosunek służbowy, sprawia, że regulacja ta zapewnia pełną uznaniowość, a nawet całkowitą swobodę w podejmowaniu decyzji przez uprawniony organ.

Co do zasady sądowa kontrola decyzji uznaniowych jest ograniczona. Nie obejmuje ona celowości zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd bada w takich sprawach, czy rozstrzygnięcie nie nosi cech dowolności, a więc czy organ rozstrzygający zebrał cały materiał dowodowy i dokonał wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy po wszechstronnym i dogłębnym rozważeniu wszystkich okoliczności faktycznych.

W sprawie takiej, jak niniejsza, zakres kontroli Sądu jest jeszcze bardziej ograniczony. Brak przesłanek, jakimi winien kierować się organ przy odwoływaniu funkcjonariusza ze stanowiska służbowego, wręcz uniemożliwia Sądowi weryfikację takiej decyzji. Biorąc również pod uwagę to, że decyzja taka może być podjęta w każdym czasie, utrudnione jest kontrolowanie jej co do zgodności z przepisami prawa procesowego. Specyfika tego rodzaju rozstrzygnięć ogranicza postępowanie dowodowe uregulowane w Kodeksie postępowania administracyjnego.

Przy takim brzmieniu art. 6e ust. 1 ustawy o Policji, także samo uzasadnienie odwołania funkcjonariusza ze stanowiska służbowego może być w zasadzie bardzo lakoniczne. Brak przesłanek, określających możliwość odwołania ze stanowiska, wyłącza konieczność wykazywania zasadności podejmowanych na tej podstawie decyzji (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 10 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 1118/06).

W rozpoznawanej sprawie Komendant Główny Policji swoją decyzję o odwołaniu skarżącego ze stanowiska [...] Miejskiego Policji w S. uzasadnił prawem organu co do możliwości doboru personelu według własnego uznania, wyjaśniając jednocześnie, że powołanie jest najmniej stabilnym stosunkiem prawnym, przy czym odwołany zostaje przeniesiony do dyspozycji organu odwołującego z zachowaniem, przez okres 6 miesięcy, prawa do uposażenia w wysokości przysługującej przed odwołaniem, zgodnie z art. 6e ust. 1 i 3 ustawy o Policji.

W ocenie Sądu, uzasadnienie decyzji w tego rodzaju sprawach może w istocie sprowadzać się do stwierdzeń o autonomicznym prawie organu w zakresie doboru kadry, bez konieczności wykazywania czy to braku odpowiednich kwalifikacji, zasług, osiągnięć, czy dokonywania ocen, gdyż te służą zupełnie innym celom. Może być, najogólniej rzecz ujmując, wyrazem braku zaufania do osoby pełniącej funkcję na danym stanowisku.

W ocenie Sądu, zdarzenie, w którym uczestniczył skarżący w pełni uzasadnia rozstrzygnięcie organu o odwołaniu skarżącego z zajmowanego stanowiska w związku z utratą zaufania do niego.

Ustawodawca, wprowadzając przepis art. 6e ust. 1 ustawy o Policji i jednocześnie poddając kontroli sądowej decyzje podejmowane w tego rodzaju sprawach, pozostawił Sądowi możliwość oceny decyzji pod względem formalnym.

Decyzje o odwołaniu ze stanowiska komendanta powiatowego (miejskiego) Policji wymagają zachowania trybu konsultacji przez właściwy organ ze starostą. Wymóg wynikający z treści art. 6c ust. 1 ustawy o Policji został w niniejszej sprawie zachowany.

Z powyższych względów zarzuty podniesione w skardze nie mogły zostać uwzględnione, gdyż organy wydające rozkazy personalne nie naruszył wskazany w skardze przepisów prawa procesowe i materialnego

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 151 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.