Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1724/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-05-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 § 1, art. 134
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędzia del. WSA Rafał Wolnik Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 31 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Bk 72/16 w sprawie ze skargi A. U. i M. R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia i wypłacenia odszkodowania za nieruchomość 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] na rzecz A. U. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

fUzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 31 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Bk 72/16, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. U. i M. R. na decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia i wypłacenia odszkodowania za nieruchomość w pkt: 1. uchylił zaskarżoną decyzję; 2. odrzucił skargę M. R.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.

A. U. zwróciła się do Starosty [...] z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za działkę nr [...], wydzieloną z działki nr ewid. [...].

Po rozpatrzeniu sprawy po raz czwarty, Starosta [...] decyzją z [...] września 2015 r., nr [...], na podstawie art. 129 ust. 1 i 5 pkt 1, art. 130 ust. 1 i 2, art. 132 ust. 1a i 2 w zw. z art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r., 1774 ze zm., dalej: "u.g.n."), ustalił odszkodowanie w wysokości [...] zł i zobowiązał Zarząd Województwa [...] do jego wypłaty.

W uzasadnieniu podał, że decyzją z [...] marca 2004 r. znak: [...] Burmistrz Miasta [...], na podstawie art. 96 ust. 1 u.g.n., na wniosek właścicieli P. i M. R., zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w obrębie [...] Miasta [...], oznaczonej nr [...] o pow. [...] ha. Decyzją tą wydzielono m.in. działkę nr [...] o pow. [...] ha, nie określając przeznaczenia wydzielonej działki. Podział działki nr [...] został wcześniej pozytywnie zaopiniowany postanowieniem Burmistrza Miasta [...] z [...] grudnia 2003 r., znak: [...], w oparciu o ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego m. [...], uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w Augustowie nr XXXVII/313/94 z dnia 18 kwietnia 1994 r. (Dz. Urz. Woj. Suw. z dnia 13 maja 1994 r. nr 16, poz. 126). W postanowieniu tym działka nr [...] została przeznaczona na poszerzenie ul. [...], która w części przylegającej do działki nr [...] stanowi drogę wojewódzką nr [...]. W uzasadnieniu decyzji podziałowej Burmistrz Miasta [...] powołał się na ww. postanowienie, co spowodowało, że stało się one częścią uzasadnienia decyzji. Organ I instancji stwierdził, że stosowanie do art. 98 ust. 1 u.g.n., własność działki nr [...], przeszła z mocy prawa na Województwo [...]. W związku z tym nie ma znaczenia, czy w wyniku decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości doszło do wpisu do księgi wieczystej prawa własności działki wydzielonej pod drogę, a nadto czy taka droga została wybudowana i czy został wydany akt o zaliczeniu drogi do odpowiedniej kategorii dróg publicznych. Wpis w księdze wieczystej nie przesądza o tym, czy w danej sprawie spełniona została dyspozycja art. 98 ust. 1 u.g.n. W cenie organu I instancji, brak obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania, który utracił moc prawną [...] grudnia 2004 r., w chwili podejmowania przez Burmistrza Miasta [...] decyzji z [...] marca 2004 r., nie stanowił przeszkody do przejścia prawa własności działki nr [...]. Nie ma także, zdaniem organu I instancji, żadnego wpływu na fakt przejścia z mocy prawa własności przedmiotowej działki, decyzja SKO w [...] z [...] lutego 2015 r., nr [...], w której stwierdzono, że decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości, została wydana z naruszeniem prawa. SKO w uzasadnieniu decyzji stwierdziło, że decyzja wywołała już nieodwracalne skutki prawne i nie jest możliwe stwierdzenie jej nieważności. Wysokość odszkodowania organ ustalił w oparciu o operat szacunkowy z [...] lipca 2015 r.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...], zarzucając zbyt wysokie ustalenie odszkodowania.

Wojewoda [...] decyzją z [...] listopada 2015 r., nr [...], na podstawie art. 9a w zw. z art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n., uchylił w całości ww. decyzję i odmówił ustalenia i wypłacenia na rzecz A. U. odszkodowania za przedmiotową nieruchomość.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że z decyzji z [...] marca 2004 r., którą zatwierdzono projekt podziału nieruchomości oznaczonej nr [...], nie wynika, żeby działka o nr [...], miałaby być przeznaczona pod wybudowanie nowej lub poszerzenie już istniejącej drogi publicznej. Organ stwierdził, że podstawowe znaczenie ma treść decyzji podziałowej, bowiem na podstawie tej decyzji dochodzi do wydzielenia działki gruntu z przeznaczeniem na drogi publiczne. W związku z tym, to z decyzji podziałowej musi wynikać, że działka gruntu została wydzielona pod drogę publiczną. Mając powyższe na uwadze, zdaniem organu odwoławczego, decyzja podziałowa Burmistrza Miasta [...] nie może stanowić podstawy do ustalenia odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n. Organ wywiódł, że w uzasadnieniu decyzji podziałowej wskazano, że przedłożony projekt podziału sporządzony został w oparciu o wstępny projekt podziału nieruchomości zaopiniowany pozytywnie postanowieniem z 15 grudnia 2003 r. Według tego postanowienia pozytywne zaopiniowanie wstępnego projektu podziału nieruchomości nastąpiło w oparciu o ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w [...] nr [...] z [...] kwietnia 1994 r. Zgodnie z tym postanowieniem działka o nr [...] przeznaczona jest na poszerzenie ulicy [...]. Organ odwoławczy nie zgodził się jednak ze stanowiskiem organu I instancji, że postanowienie to jest integralną częścią decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. Podniósł, że postanowienie opiniujące projekt podziału stanowi niezbędną przesłankę do wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a samo postępowanie podziałowe jest dwuetapowe. Niemniej jednak uzasadnienie decyzji nie może zastąpić jej rozstrzygnięcia. Sentencja decyzji zawiera rozstrzygnięcie sprawy co do istoty, dlatego też z uzasadnienia nie można wywodzić wniosków co do zakresu praw przyznanych stronie lub nałożonych na nią obowiązków. Rozstrzygnięcie decyzji musi być zatem sformułowane w taki sposób, ażeby możliwe było następnie wykonanie decyzji i by nie było wątpliwości, nawet po latach, czego ono dotyczyło. Zdaniem organu odwoławczego na podstawie całokształtu materiału dowodowego można jedynie stwierdzić, że przedmiotowa nieruchomość leży wzdłuż ul. [...], która stanowi drogę publiczną wojewódzką.

Następnie organ zwrócił uwagę na wydaną w niniejszej sprawie decyzję SKO w [...] z [...] lutego 2015 r., stwierdzającą że decyzja z [...] marca 2004 r. zatwierdzająca podział nieruchomości oznaczonej jako działka o nr [...] w wyniku, którego powstała m.in. działka nr [...], została wydana z naruszeniem prawa, lecz nie stwierdzono jej nieważności z uwagi na fakt, że decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne. Organ wskazał, że SKO w swej decyzji wywiodło, iż w dniu wydania przez Burmistrza Miasta [...] decyzji z [...] marca 2004 r. dla nieruchomości oznaczonej nr [...] nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, albowiem miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony uchwałą Rady Miejskiej w [...] z [...] kwietnia 1994 r., obejmujący przedmiotowy teren, na podstawie art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p."), wygasł z mocy prawa [...] grudnia 2003 r. W dniu wydania decyzji nie obowiązywał również nowy plan zagospodarowania przestrzennego, ponieważ taki nie został uchwalony. Ponadto postanowienie pozytywnie opiniujące wstępny projekt podziału przestało być wiążące, gdyż wygasł już przepis prawa miejscowego, na podstawie którego je wydano. Decyzja Burmistrza Miasta [...] z [...] marca 2004 r. została zatem wydana z naruszeniem prawa. Organ odwoławczy zaznaczył, że przyjmując teoretycznie, iż decyzja podziałowa mimo, że wprawdzie nie przewiduje, iż działka nr [...] jest wydzielona z przeznaczeniem na drogę publiczną lub jej poszerzenie, to jednak odsyła do postanowienia stanowiącego, że działka ta jest przeznaczona na poszerzenie ul. [...], która w istocie jest drogą wojewódzką, a zatem rzeczywiście [...] kwietnia 2004 r. przeszła na rzecz Województwa [...], należy mieć na uwadze okoliczność, że [...] grudnia 2003 r. wygasł plan miejscowy miasta [...]. Wobec czego należy przyjąć, że decyzja podziałowa wydana w czasie kiedy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego już nie obowiązywał, nie może wskazywać przeznaczenia działki wyłącznie poprzez odesłanie do tego postanowienia.

Konkludując, organ odwoławczy stwierdził, że przedmiotowa nieruchomość nie przeszła z mocy prawa na własność Województwa [...] z uwagi na fakt, że decyzja podziałowa nie rozstrzyga o tym, iż została ona wydzielona z przeznaczeniem pod drogę publiczną, jak również mając na uwadze fakt, że zgodnie z art. 93 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 98 ust. 1 u.g.n. podziału, który wyznacza drogę publiczną można dokonać jedynie gdy jest on zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem organu odwoławczego rozpoznając sprawę niniejszą należy odnieść się także do przeznaczenia działki nr [...] w aktualnie obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego [...], uchwalonym uchwałą nr VI/39/11 Rady Miejskiej w Augustowie z 27 czerwca 2011 r. (Dz. Urz. Woj. [...] nr 202 z 4 maja 2011 r. poz. 2451), działka nr [...] położona jest w kompleksach [...] ([...]), [...] ([...]), [...] ([...]) i [...] ([...]). Obecne przeznaczenie przedmiotowej działki w dużej mierze odpowiada przeznaczeniu określonemu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą z 18 kwietnia 1994 r., nie jest jednak identyczne i nie może usprawiedliwiać poglądu, że przedmiotowa nieruchomość przeszła z mocy prawa na własność Województwa [...]. Zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, część działki nr [...] położona jest na terenach przeznaczonych pod zabudowę usługową, w szczególności usług turystyki z dopuszczaniem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Organ odwoławczy zgodził się ze stanowiskiem organu I instancji, że przy ustalaniu odszkodowania nie ma znaczenia czy w księdze wieczystej został wpisany podmiot publicznoprawny, na rzecz którego wydzielono działkę pod drogę, ponieważ własność nieruchomości wydzielonej pod drogę przechodzi z mocy prawa. Zaniechanie przez właściwy organ obowiązku wynikającego z art. 98 ust. 2 u.g.n. nie może skutkować negatywnymi konsekwencjami wobec osoby której własność została uszczuplona.

Skargę od powyższej decyzji do sądu administracyjnego wniosły A. U. i M. R. Zaskarżonej decyzji zarzuciły naruszenie:

- art. 98 ust. 3 w zw. z art. 98 ust. 1 u.g.n., przez niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, że w wyniku wydania decyzji podziałowej oraz poprzedzającego ją postanowienia nie doszło do odjęcia prawa własności działki nr [...] i przeznaczenia działki [...] pod drogę publiczną;

- art. 2a ust. 2 z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2015 r., poz. 460 z późn. zm., dalej: "u.d.p.") przez uznanie, że działka nr [...] przeznaczona na poszerzenie ul. [...] stanowi własność osoby prywatnej podczas gdy ul. [...] jest drogą publiczną - wojewódzką nr [...], a właścicielem drogi publicznej tego szczebla może być tylko właściwy samorząd województwa, w tym nieuwzględnienie obowiązującego na tym terenie planu miejscowego;

- art. 9 K.p.a., przez nieudzielenie stronie pouczenia o właściwym trybie dochodzenia swoich praw w sytuacji gdy organ stwierdził, że nie doszło do przejęcia działki nr [...] pod drogę, chociaż działka ta swoim rozmiarem i kształtem stanowi kontynuację projektowanej drogi, ponadto takie jej przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej jest niemożliwe wobec decyzji SKO w [...] z [...] lutego 2015 r.;

- art. 8, art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 32 Konstytucji RP, przez:

a) nienależyte uzasadnienie decyzji z uwagi na zawarcie w niej zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, przez nieskonkretyzowane i uogólnione stwierdzenia i zignorowanie dotychczasowej argumentacji skarżącej przedstawianej w licznych pismach;

b) niewyjaśnienie z jakich względów organ II instancji zmienił pogląd i ocenę tego samego materiału dowodowego, którą wyraził w zakresie skutków prawnych wydania decyzji podziałowej w wydanej przez siebie decyzji z [...] września 2013 r. oraz z [...] października 2014 r., a także z jakich względów organ taką samą sprawę rozpoznał z inną oceną prawną skutków decyzji podziałowej, gdzie elementem różniącym stany faktyczne był wyłącznie podmiot obowiązany do wypłaty odszkodowania. W sprawie J. R. oraz D. A., płatnikiem była Gmina Miasto [...], która wobec jednoznacznego rozstrzygnięcia sprawy przez Wojewodę, dokonała wypłaty odszkodowania, zaś jedynie w tej sprawie, gdzie podmiotem odpowiedzialnym za wypłatę odszkodowania jest samorząd szczebla wojewódzkiego, ta sama decyzja podziałowa, w zakresie jej skutków, jest oceniona inaczej;

- art. 7 K.p.a. w zakresie w jakim przepis ten stanowi o konieczności wyważenia interesu społecznego oraz interesu obywateli, poprzez przeznaczenie działki skarżącej pod poszerzenie drogi wojewódzkiej bez zapłaty na jej rzecz odszkodowania, a więc w sytuacji gdy skarżąca nie może korzystać z prawa własności, nadal jest traktowana jako właścicielka;

- art. 2, art. 7, art. 21, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, poprzez zaakceptowanie faktu pozbawienia skarżącej prawa do swobodnego dysponowania swoją własnością bez przyznania jej stosowanego odszkodowania.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, powołanym na wstępie zaskarżonym wyrokiem, w pkt: 1. uchylił zaskarżoną decyzję; 2. odrzucił skargę M. R.

Na wstępie uzasadnienia Sąd I instancji zwrócił uwagę, że stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji uległo zmianie w stosunku do wcześniejszych decyzji kasacyjnych wydanych w tej sprawie, jak i w stosunku do rozstrzygnięć tego organu wydawanych w odniesieniu do pozostałych działek, powstałych na skutek zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości nr [...], decyzją z [...] marca 2004 r. Sąd wskazał, że decyzją z [...] września 2013 r. Wojewoda [...] uchylił decyzję Starosty [...] z [...] lipca 2013 r., umarzającą postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania z tego powodu, że w decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości, w żadnym stopniu nie określono przeznaczenia wydzielonej działki oraz nie powołano w podstawie prawnej art. 98 u.g.n., a tym samym nie ma podstaw, aby domniemywać, że prawo własności tej działki przeszło z mocy prawa na jakikolwiek podmiot. Powodem wydania decyzji kasacyjnej było m.in. niewyjaśnienie czy wskutek podziału nieruchomości doszło do przejęcia z mocy prawa przez jednostkę samorządu terytorialnego przedmiotowej działki. Przy czym organ odwoławczy podał, że decyzja administracyjna stanowi jedno rozstrzygnięcie i jest nim zarówno osnowa, jak i uzasadnienie decyzji. Zaznaczono, że w uzasadnieniu decyzji podziałowej z [...] marca 2004 r. stwierdzono, że projekt podziału nieruchomości sporządzony został w oparciu o wstępny projekt podziału nieruchomości zaopiniowany pozytywnie postanowieniem Burmistrza Miasta [...] z [...] grudnia 2003 r. Kolejną decyzją kasacyjną z [...] października 2014 r. Wojewoda [...] uchylił decyzję Starosty [...] z [...] czerwca 2014 r., na podstawie której ustalono odszkodowanie. Głównym powodem uchylenia rozstrzygnięcia organu I instancji były stwierdzone naruszenia dotyczące sporządzenia operatu szacunkowego. Organ odwoławczy w decyzji tej podniósł, że zasadniczą kwestią w sprawie jest ustalenie, czy wskutek podziału nieruchomości doszło do przejęcia z mocy prawa przez jednostkę samorządu terytorialnego działki nr [...]. Odnosząc się do tego zagadnienia organ wywiódł, że w decyzji z [...] marca 2004 r. Burmistrz Miasta [...] nie określił przeznaczenia działki nr [...]. Podział działki nr [...] został wcześniej pozytywnie zaopiniowany postanowieniem Burmistrza Miasta [...] z [...] grudnia 2003 r., w oparciu o ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego Uchwałą Rady Miejskiej w [...] Nr [...] z [...] maja 1994 r. W postanowieniu tym działka nr [...] została przeznaczona na poszerzenie ul. [...], która w części przylegającej do działki nr [...] stanowi drogę wojewódzką Nr [...]. W uzasadnieniu decyzji podziałowej Burmistrz Miasta [...] powołał się na ww. postanowienie co spowodowało, iż stało się one częścią uzasadnienia decyzji, czyli jego integralną częścią. Na podstawie art. 87 ust. 3 u.p.z.p. obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przed 1 stycznia 1995 r. zachowują moc do czasu uchwalenia nowych planów, jednak nie dłużej niż do 31 grudnia 2003 r. Wobec powyższego ww. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego utracił moc prawną 1 stycznia 2004 r. Daje to podstawy do przypuszczeń, że decyzja Burmistrza Miasta [...] z [...] marca 2004 r. wydana być mogła z naruszeniem przepisów art. 93 ust. 1 i art. 94 ust. 1 u.g.n. Decyzja ta jest jednak decyzją ostateczną, jak wynika z decyzji organu I instancji, a jej ewentualne wady prawne nie powodują, że jest ona niewykonalna z urzędu. Do czasu wyeliminowania jej z obrotu prawnego podlega ona wykonaniu. Identyczne uzasadnienie zostało zawarte w decyzjach Wojewody [...] utrzymujących decyzje Starosty [...], ustalające odszkodowania za dwie pozostałe działki wydzielone pod ulice z działki nr [...] – vide uzasadnienie decyzji z [...] listopada 2014 r. nr [...], dotyczącej ustalenia odszkodowania na rzecz D. A. za działkę nr [...], uzasadnienie decyzji z [...] listopada 2014 r. nr [...], dotyczącej ustalenia odszkodowania na rzecz J. R. za działkę nr [...].

Wskazując na powyższe Sąd stwierdził, iż stanowisko organu odwoławczego ewoulowało w ten sposób, że najpierw organ twierdził, iż z decyzji, tj. z jej osnowy i uzasadnienia, zatwierdzającej podział nieruchomości, interpretowanej łącznie z treścią postanowienia pozytywnie opiniującego podział nieruchomości, stanowiącego część uzasadnienia decyzji podziałowej wynika, że działka nr [...], została przeznaczona na poszerzenie ul. [...]. Natomiast już w decyzji kwestionowanej w sprawie niniejszej, organ stanął na stanowisku, że o tym czy w wyniku podziału została wydzielona działka z przeznaczeniem pod drogę publiczną, rozstrzyga wyłącznie sentencja decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a nie jej uzasadnienie odsyłające do postanowienia opiniującego podział. W ocenie Sądu decyzja SKO z [...] lutego 2015 r. nie mogła mieć wpływu na zmianę stanowiska organu w sprawie niniejszej. Decyzją tą SKO, działając na podstawie art. 156 § 2 w zw. z art. 158 § 2 K.p.a., stwierdziło, że decyzja z [...] marca 2004 r. zatwierdzająca podział działki nr [...], w wyniku którego powstała m.in. działka nr [...], została wydana z naruszeniem prawa, lecz nie stwierdziło jej nieważności z uwagi na fakt, że decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne. Naruszenie prawa polegało na tym, że w dniu wydania decyzji zatwierdzającej podział nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, obejmujący przedmiotowy teren. Oznacza to, że na skutek wydania decyzji przez SKO, stan prawny sprawy nie uległ zmianie. Decyzja podziałowa z [...] marca 2004 r. nie została wyeliminowana z obrotu prawnego, jest nadal ostateczna i podlega wykonaniu. Jako, że decyzja ta pozostaje w obrocie prawnym, organ odwoławczy powinien właściwie podtrzymać swoje stanowisko wyrażone w poprzednich decyzjach kasacyjnych. Wywodził w nich bowiem, że o braku podstaw do ustalenia odszkodowania będzie można mówić wówczas, gdy decyzja podziałowa zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego. Ponadto należy ocenić, jakie skutki prawne wywołała ta decyzja.

Sąd podniósł, że decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości nie rozstrzyga wprost o tym, iż działka nr [...] jest wydzielona z przeznaczeniem na drogę publiczną. W uzasadnieniu odsyła do postanowienia opiniującego, z którego wynika, że działka jest przeznaczona na poszerzenie ul. [...]. W ocenie Sądu, z takiej konstrukcji decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, wynika jednoznaczny wniosek, że działka nr [...] została wydzielona pod drogę publiczną. Sąd nie zgodził się ze stanowiskiem organu, że tylko sentencja decyzji jest rozstrzygająca, albowiem uzasadnienie decyzji jest jej integralną częścią.

Zdaniem Sądu na uwzględnienie nie zasługuje argument organu, iż o skutkach decyzji zatwierdzającej podział nie może przesądzać jej uzasadnienie, albowiem odwołano się w nim do postanowienia opiniującego, które nie wiązało organu zatwierdzającego plan podziału. Wygasł bowiem plan zagospodarowania przestrzennego, który stanowił podstawę opinii. Sąd podniósł, że w niniejszej sprawie SKO stwierdziło wadę decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości polegającą na tym, że w dniu wydania decyzji nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, obejmujący przedmiotowy teren. Jednocześnie jednak z uwagi na wywołanie przez tę decyzję nieodwracalnych skutków prawnych SKO nie stwierdziło jej nieważności. Oznacza to, że decyzja podziałowa pomimo swojej wadliwości obowiązuje i wywołuje skutki prawne.

Na poparcie stanowiska, że działka nr [...] została wydzielona pod drogę publiczną i w związku z tym przeszła na własność jednostki samorządu terytorialnego Sąd odniósł się do aktualnego stanu działki. Podał, że z oględzin działki przeprowadzonych [...] listopada 2013 r. wynika, że jest ona niezabudowana, nie urządzona jako droga i jest zarośnięta trawą. Na działce znajduje się wjazd do posesji oraz budynek transformacji. Działka nie jest użytkowana jako droga ogólnodostępna. Z wypisu obecnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w [...] z [...] czerwca 2011 r., wynika że działka o nr [...] położona jest w [...], [...], [...], [...] i [...]. Obecne przeznaczenie przedmiotowej działki w dużej mierze odpowiada więc przeznaczeniu określonemu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z 1994. Z uzasadnienia decyzji SKO wynika, że nieodwracalność decyzji podziałowej wynika z tego, iż wszystkie pozostałe działki powstałe w wyniku przedmiotowego podziału stanowią odrębne nieruchomości, stanowiące własność różnych podmiotów i posiadających odrębne księgi wieczyste. Sąd zwrócił uwagę, że wystąpienie skutku przejścia własności, o którym mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n., nie jest związane z faktycznym istnieniem drogi publicznej w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Pomimo nie zrealizowania celu wydzielenia działki, jej aktualny stan, jak i przeznaczenie w dalszym ciągu w planie w znacznej części pod drogi, prowadzi do wniosku, że skarżąca jest ograniczona w jej zagospodarowaniu.

W ocenie Sądu dla ustalenia zakresu sytuacji, w których przysługuje odszkodowanie za działki gruntu wydzielone pod drogi, konieczne jest odwołanie się do przepisu prawa międzynarodowego - art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, który wyznacza granice ingerencji państw w prawo własności (Dz.U. nr 36 poz.175). Z przepisu tego wynikają 3 zasady ochrony praw do nieruchomości: zasada prawa do poszanowania mienia, druga dotyczy zasad pozbawienia mienia i trzecia zawarta w § 2 art. 1 dotyczy zasad korzystania z prywatnej własności w publicznym interesie. Z użytego w Konwencji zwrotu "prawo do poszanowania mienia" wynika zakres ochrony praw do nieruchomości wykraczający daleko poza granice wąsko rozumianego wywłaszczenia. W okolicznościach niniejszej sprawy, z których wynika, że wydzielona działka właściwie może być tylko przeznaczona na poszerzenie drogi wojewódzkiej, inne jej zagospodarowanie jest niemożliwe, odmowa wypłaty odszkodowania naraża organ na zarzut naruszenia art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.

Zdaniem Sądu nie do zaakceptowania z punktu widzenia zasady demokratycznego państwa prawnego, wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP, jest sytuacja, w której organ w identycznym stanie faktycznym i prawnym (stanu prawnego nie zmieniła decyzja SKO z [...] lutego 2015 r.), w stosunku do działek nr [...] i [...] przyjmuje, że wydzielone zostały pod drogę publiczną i ustala odszkodowanie a w stosunku do działki będącej przedmiotem niniejszego postępowania (wydzielonej na podstawie tej samej decyzji podziałowej) stwierdza, że nie została wydzielona pod drogę publiczną i odmawia ustalenia odszkodowania. Sąd stwierdził, że prawdopodobnie zasadniczym powodem mającym wpływ na zmianę stanowiska organu odnośnie działki nr [...] jest to, że w przypadku tej działki podmiotem zobowiązanym do ewentualnej wypłaty odszkodowania jest wojewódzka jednostka samorządu terytorialnego, a nie jak w przypadku działek nr [...] i [...] gminna jednostka samorządu terytorialnego.

Wskazując na powyższe Sąd uznał, że Wojewoda [...] odmawiając skarżącej ustalenia i wypłacenia odszkodowania za przedmiotową działkę naruszył art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. Dlatego też decyzja ta podlegała uchyleniu. Rzeczą organu przy ponownym rozstrzyganiu sprawy będzie ustalenie wysokości odszkodowania.

Końcowo Sąd wyjaśnił, że odrzucił skargę M. R. z uwagi, iż nie posiadała ona legitymacji skargowej. Podał, że wniosek w niniejszej sprawie został złożony przez A. U. (córkę M. R.) 11 czerwca 2012 r. Na tę datę była ona jedynym właścicielem działki nr [...], a więc jedyną osobą, uprawnioną do dochodzenia roszczeń odszkodowawczych z tytułu utraty prawa własności tej działki. M. R. działkę tę przeniosła na A. U. aktem notarialnym z [...] grudnia 2009 r., a więc trzy lata przed złożeniem wniosku w sprawie niniejszej.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...] (dalej: "skarżący kasacyjnie") wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: "P.p.s.a."), naruszenie przepisu materialnego, tj.:

- art 98 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 2 ust. 1 u.d.p., przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy, że działka nr [...] z obrębu [...] Miasta [...] wydzielona została pod drogę publiczną, podczas gdy decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości takich stwierdzeń nie zawiera;

- art 98 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP i art. 6 pkt 1 u.g.n., przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości wywołała skutek o charakterze wywłaszczeniowym, w sytuacji gdy z decyzji tej nie wynikało, że działka przeznaczona jest na cel publiczny, tj. wydzielenie gruntu pod drogi publiczne;

- art 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. z 1998 nr 133, poz. 872 ze zm.), przez jego błędne niezastosowanie i pominięcie okoliczności, że roszczenia o odszkodowanie za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne, które stały się własnością podmiotów publicznoprawnych 1 stycznia 1999 r. (data przejęcia części dróg krajowych przez samorząd wojewódzki) ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości na wniosek właściciela złożony w okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r., wygasają po upływie tego okresu.

Jednocześnie, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 77 i art. 80 K.p.a., przez zaakceptowanie błędnej oceny materiału dowodowego dokonanej przez organy i przyjęcie, że w wyniku wydania decyzji zatwierdzającej podział w stosunku do nieruchomości będącej przedmiotem postępowania, doszło do przejścia własności z mocy prawa, podczas gdy jego prawidłowe ustalenie, oparte na treści decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości winno skutkować uznaniem, że w wyniku zatwierdzenia podziału nie doszło do skutku wywłaszczenia nieruchomości oraz poprzez przyjęcie, że przedmiotowa część nieruchomości została wydzielona na potrzeby dróg publicznych, może być i jest niezbędna do wykorzystana wyłącznie na cele poszerzenia drogi publicznej i nie nadaje się do wykorzystania w innym celu;

- art 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., przez niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy, a mianowicie wywołania określonych skutków prawnych decyzji podziałowej nieruchomości, przez niedokonanie dokładnej i wszechstronnej analizy zaistnienia w niniejszym stanie faktycznym przesłanki z art. 98 ust. 1 u.g.n., dotyczącej przejścia z mocy prawa na własność działek gruntów wydzielonych pod drogi publiczne, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

- art 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm., dalej: “P.u.s.a."), przez zaniechanie obowiązku kontroli działalności administracji publicznej i w konsekwencji pozostawienie w obrocie prawnym decyzji wydanej z naruszeniem prawa, tj. decyzji starosty [...] ustalającej odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość;

art. 134 § 1 P.p.s.a., przez jego naruszenie, w sytuacji gdy sąd nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, nie wyszedł poza ich granice, mimo że w danej sprawie powinien to uczynić.

W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie podkreślił, że decyzja Burmistrza Miasta [...] z [...] marca 2004 r. nie zawiera w swojej treści żadnej informacji, że przedmiotowa działka wydzielona została pod drogę publiczną i tym samym zachodzą skutki prawnorzeczowe wynikające z art. 98 ust. 1 u.g.n. Nie jest zatem możliwe uznanie, że prawo własności przedmiotowej działki na podstawie decyzji podziałowej przeszło na rzecz województwa. Skoro zatem utrata prawa własności jest podstawowym warunkiem nabycia prawa do odszkodowania, to niespełnienie tej przesłanki wyklucza możliwość jego przyznania.

Jednocześnie podniósł, że Sąd I instancji na poparcie stanowiska, że działka nr [...] została wydzielona pod drogę publiczną i w związku z tym przeszła na własność jednostki samorządu terytorialnego, odniósł się do jej aktualnego stanu. W ocenie skarżącego kasacyjnie użyte w uzasadnieniu wyroku argumenty zaprzeczają jednak ww. tezie. Wskazał, że działka ta jest wprawdzie niezabudowana (istnieje tylko wjazd do posesji i budynek stacji transformatorowej), jednakże nie jest urządzona czy wykorzystywana jako droga ogólnodostępna. Zdaniem skarżącego kasacyjnie sprzeczne z założeniem Sądu I instancji są też ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w [...] z [...] czerwca 2011 r., z których wynika, że działka nr [...] położona jest w kompleksach [...] i [...], [...] oraz [...] i [...] poza drogą wojewódzką nr [...] (ul. [...]) oznaczoną w tym miejscowym planie jako [...]. Wskazywane przeznaczenie pod drogi publiczne klasy [...] dotyczy przyszłych dróg gminnych, bo tylko takie mogą obsługiwać tereny zabudowy usługowej i mieszkaniowej. Ze względów technicznych i użytkowych nie jest bowiem możliwa obsługa tych terenów bezpośrednio z drogi wojewódzkiej. Tylko część działki zajętej pod drogi (tereny [...] i [...]) może być przedmiotem wniosku o odszkodowanie za nieruchomości zajęte pod drogi, a jedynym adresatem tych roszczeń może być Gmina [...].

Następnie wskazał, że Sąd I instancji stwierdził, że z okoliczności sprawy wynika, że wydzielona działka właściwie może być przeznaczona na poszerzenie drogi wojewódzkiej, inne jej zagospodarowanie jest niemożliwe. Zdaniem skarżącego kasacyjnie powyższemu twierdzeniu przeczą ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w [...] z [...] czerwca 2011 r., które nie przewidują jakiegokolwiek poszerzenia drogi wojewódzkiej nr [...], oznaczonej w planie jako tereny [...]. Mało tego, zgodnie z obowiązującym rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz, U. Nr 43, poz. 430 ze zm.) nie zachodzą żadne merytoryczne przesłanki, by poszerzenie takie było potrzebne. Szerokość ulicy w liniach rozgraniczających o przekroju jednojezdniowym na całej długości objętej ww. miejscowym planem ul. [...] wynosi [...] m, a więc spełnia wymagania stawiane drogom klasy [...] (zgodnie z zarządzeniem nr [...] Dyrektora [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] z dnia [...] kwietnia 2002 r. w sprawie podziału dróg wojewódzkich na kłasy techniczne taką klasę posiada droga wojewódzka nr [...]). Ewentualne poszerzenie ulicy do [...] m pod przekrój dwujezdniowy uzasadnione jest przy wzroście średniego dobowego mchu drogowego do poziomu min. [...] pojazdów/dobę, podczas gdy aktualnie SDR (Generalny Pomiar Ruchu Drogowego z roku 2015) wynosi [...] pojazdów/dobę. Ponad pięciokrotny wzrost natężenia mchu drogowego nie jest możliwy nawet w perspektywie 100 lat (w ostatnich pięciu latach odnotowano spadek [...] z [...] pojazdów/dobę do [...] pojazdów/dobę).

Skarżący kasacyjnie zwrócił również uwagę, że Sąd I instancji pominął okoliczność, iż na dzień złożenia wniosku A. U. do Burmistrza [...] o podjęcie rokowań w przedmiocie wypłaty odszkodowania za przejęte prawo własności nieruchomości, tj. [...] czerwca 2012 r., obowiązywały ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. i oczekiwane odszkodowanie mogło dotyczyć, co najwyżej tej części nieruchomości oznaczonej nr [...], która została przewidziana pod drogi publiczne kłasy [...] wskazane w ww. planie miejscowym jako tereny [...] i [...], czyli drogi gminnej. Na takie podejście do sprawy wskazuje też pośrednio operat szacunkowy, wykonany w lipcu 2015 r. dotyczący nieruchomości przeznaczonej pod drogę wojewódzką wydzielonej w oparciu o podział dokonany na podstawie miejscowego planu uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] kwietnia 1994 r., ale sporządzony na podstawie ustaleń miejscowego przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., w którym nie przewidziano poszerzenia ul. [...] w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...]. Świadczą o tym treści operatu szacunkowego i załączone do niego zaświadczenie Burmistrza Miasta [...] nr [...] z [...] czerwca 2015 r.

Końcowo skarżący kasacyjnie podniósł, że nawet gdyby uznać, przyjmując argumentację Sądu I instancji, że działka nr [...] z mocy prawa stała się własnością Województwa [...] na podstawie ustalenia miejscowego planu uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] kwietnia 1994 r., to należy przy rozpoznaniu sprawy uwzględnić fakt, że w 1999 r. została wprowadzona w życie reforma administracji publicznej, której efektem było przejęcie z dniem 1 stycznia 1999 r. części regionalnych dróg bajowych zarządzanych przez ówczesną Generalną Dyrekcję Dróg Publicznych przez Samorząd Wojewódzki, w tym obecnej drogi wojewódzkiej nr [...] (wtedy nr [...]) w ciągu której znajduje się ul. [...]. Zmianie tej towarzyszyły określone przepisy, a przede wszystkim ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Sąd I instancji błędnie nie zastosował zapisów tej ustawy, a zwłaszcza art. 73, który reguluje stan prawny nieruchomości zajętych pod drogi.

W ocenie skarżącego kasacyjnie zapatrywanie Sądu I instancji, iż przedmiotowa część działko została przejęta na potrzeby dróg publicznych jest całkowicie nieprawidłowe. Grunty przedmiotowej działki nigdy nie zostały zajęte pod drogę publiczną kategorii wojewódzkiej. Nieruchomość ta nie była też przedmiotem faktycznych czynności dotyczących jej utrzymania przez służby drogowe, co w świetle art. 73 ust. 1 ww. ustawy mogłyby potwierdzać jej władanie. O takim stanie rzeczy świadczy również brak tytułu własności skarbu państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Ponadto nieruchomość ta, już po 1 stycznia 1999 r. była przedmiotem obrotu cywilnoprawnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. U. wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Na wstępie wskazać należy, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, wynikają z przepisu art. 174 P.p.s.a. Wedle jego pkt 1 może ją stanowić naruszenie prawa materialnego, przy czym przewiduje się dwie jego postacie, a mianowicie błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Stosownie do przepisu art. 176 P.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym polega na dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu skargi w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Naczelny Sąd Administracyjny nie może podjąć żadnych badań w celu ustalenia innych – poza przedstawionymi w skardze kasacyjnej – wad zaskarżonego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego lub postępowania przed tym sądem i musi skoncentrować swoją uwagę wyłącznie na kontroli zarzutów sformułowanych przez skarżącego.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

W skardze tej zarzucono zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak i naruszenie prawa materialnego. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy lub nie został skutecznie podważony.

Zgodnie z przepisem art. 3 § 1 P.p.s.a., "Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie". Jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepis art. 3 P.p.s.a. w istocie nie zawiera samodzielnej treści normatywnej, określa wyłącznie zakres postępowania sądowoadministracyjnego i nie może być podstawą zarzutu kasacyjnego bez powiązania z innymi przepisami procesowymi (por. wyrok NSA z 4 września 2008 r., I OSK 266/08). Przepis ten ma charakter ustrojowy, określając w sposób najbardziej ogólny i generalny zakres sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne. Zawarte w nim unormowania nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej albowiem sądy administracyjne realizują swoje ustawowe kompetencje w ramach wykonywania kontroli legalności administracji publicznej na podstawie i w trybie szeregu konkretnych, określonych przepisów prawa, które w przypadku zarzutu ich naruszenia, winny być wskazane w skardze kasacyjnej z towarzyszącym temu sprecyzowaniem i umotywowaniem: do jakiego przekroczenia bądź niedopełnienia prawa doszło i na czym ono polegało. W orzecznictwie NSA wielokrotnie sygnalizowano, że przepis art. 3 P.p.s.a. wskazuje cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji i żadna z jednostek redakcyjnych art. 3 cyt. ustawy nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem (por. wyrok NSA z 4 września 2008 r., I OSK 266/08). Naruszenie art. 3 § 1 P.p.s.a. ma miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie, a okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, nie oznacza naruszenia tego przepisu (por. wyrok NSA z 5 kwietnia 2012 r., I OSK 1636/11). W realiach niniejszej sprawy nie ma podstaw do przyjęcia, że Sąd I instancji uchylił się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w art. 3 § 1 P.p.s.a., co w konsekwencji tego ustalenia prowadzi do wniosku, że zarzut naruszenia tego przepisu mógłby osiągnąć skutek wyłącznie w sytuacji zasadności zarzutów naruszenia przepisów, które zostały z nim powiązane. Tymczasem również zarzuty naruszenia pozostałych przepisów wskazanych w ramach pierwszego zarzutu skargi kasacyjnej okazały się nieskuteczne. Podkreślenia wymaga, że Sąd I instancji badając legalność decyzji odwoławczej uchylającej decyzję organu I instancji i odmawiającej ustalenia i wypłacenia odszkodowania za sprecyzowaną w decyzji nieruchomość nie stosował przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd zaskarżoną decyzję, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., wyeliminował z obrotu prawnego, stąd niezrozumiały jest zarzut, który nie został poparty żadną argumentacją w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, iż Sąd zaakceptował błędną ocenę materiału dowodowego dokonaną przez organy. W istocie bowiem Sąd tej oceny nie podzielił i ze zgromadzonego materiału dowodowego wyprowadził odmienne niż organ wnioski, przyjmując, iż organ naruszył przepis art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. W tym kontekście zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 77 i 80 K.p.a., w konfrontacji z treścią wyroku nie mógł zostać uwzględniony. Dodatkowo wskazać należy, iż podany jako naruszony przepis art. 77 K.p.a. stanowi złożoną jednostkę normatywną składającą się z szeregu jednostek redakcyjnych. W takiej sytuacji obowiązkiem autora skargi jest wskazanie konkretnego przepisu naruszonego zdaniem strony skarżącej, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu oraz innych jednostek redakcyjnych. Brak precyzji w sformułowaniu zarzutu w istocie uniemożliwia odniesienie się do niego.

Również kolejny zarzut skargi kasacyjnej jest bezpodstawny z przyczyn zbliżonych do podanych wcześniej. Konstrukcja zarzutu zdaje się wskazywać, że został on skierowany pod adresem Sądu I instancji. Tymczasem Sąd przeprowadził kontrolę zaskarżonej decyzji i zdecydował o jej uchyleniu m.in. z powodu naruszenia art. 98 ust. 1 u.g.n. Orzekając w sprawie Sąd nie stosował przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, nie mógł więc ich naruszyć. Organ natomiast przeprowadził wszechstronne postępowanie dowodowe lecz ocena przeprowadzonych dowodów nie została zaakceptowana przez Sąd. Stanowisko Sądu I instancji w tym zakresie nie zostało natomiast w skardze kasacyjnej skutecznie podważone.

Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a., którego naruszenia także dopatruje się strona skarżąca kasacyjnie stanowi, że "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". Przepis ten określa zatem granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Sąd I instancji rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie organu w zakresie ustalenia i wypłacenia odszkodowania za nieruchomość, a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. W skardze kasacyjnej nie wskazano takich naruszeń prawa, które Sąd powinien uwzględnić z urzędu.

Dodatkowo należy wskazać, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por. m. in. wyrok NSA z 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie można kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z 2 lipca 2015 r., I OSK 450/15), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 21 października 2010 r., I GSK 264/09). Wobec powyższego zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie zasługiwał na uwzględnienie.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. w pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że przepis ten jest przepisem ustrojowym normującym zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne i jako taki co do zasady nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Może być on skutecznie wskazany jako naruszenie w ramach drugiej podstawy kasacyjnej w powiązaniu z konkretnie oznaczonymi przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. wyrok NSA z 11 maja 2012 r., I OSK 70/12). Ponadto, skoro przepis art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a. jako przepis ustrojowy, a nie procesowy wskazuje w § 2 podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne, to przepis ten mógłby stanowić samodzielną i skuteczną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdyby sąd przyjął inne, niż legalność, kryterium kontroli. Zarzucając naruszenie tego przepisu strona powinna zatem bądź to wskazać konkretny przepis prawa, który powinien uwzględnić, a czego nie zrobił sąd I instancji dokonując kontroli legalności działania organów administracji, bądź ewentualnie przepis wskazujący inne kryterium kontroli (wykraczające poza zgodność z prawem). Wykazując naruszenie tego przepisu strona może wywodzić, że sąd niezasadnie wyszedł poza kryterium kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem (tzn. wskazać, że nie zaistniał przypadek, w którym "ustawy stanowią inaczej"). Na żaden z tych sposobów naruszenia art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. w skardze kasacyjnej nie wskazano. W każdym innym wypadku należy podać w podstawie skargi kasacyjnej naruszony, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, przepis prawa procesowego, przy czym powinien to być przepis stanowiący samodzielną podstawę skargi kasacyjnej (por. m.in. wyrok NSA z 13 stycznia 2012 r., I OSK 1421/11). Sąd I instancji mógłby zatem naruszyć art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. odmawiając rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, bądź rozpoznając ją, ale stosując przy kontroli inne kryterium niż kryterium zgodności z prawem (por. wyrok NSA z 8 marca 2013 r., II GSK 2307/11). Ponadto naruszenie przepisu art. 1 § 2 P.u.s.a. może polegać na wykroczeniu poza właściwość sądu albo zastosowaniu środka nieznanego ustawie, przy czym żaden z powołanych przepisów nie może być naruszony poprzez wadliwe dokonanie kontroli (por. wyrok NSA z 30 stycznia 2013 r., II GSK 2147/11). Żadna z wyżej wskazanych okoliczności nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Sąd I instancji rozpoznał sprawę przez pryzmat wskazanych w uzasadnieniu wyroku przepisów, a zatem jako kryterium kontroli przyjął kryterium zgodności z prawem. To, czy ocena legalności zachowania organu była prawidłowa czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem przepisu art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. (por. wyroki NSA z 27 marca 2013 r., I GSK 1790/11, z 11 kwietnia 2013 r., I FSK 753/12).

Skutkiem oddalenia zarzutów formalnych jest przesądzenie przyjętego przez Sąd I instancji stanu faktycznego. Na jego podstawie dokonano oceny dalszych wytyków.

Sąd I instancji przyjął i stanowisko to nie zostało skutecznie przez skarżącego kasacyjnie zakwestionowane, że działka nr [...] została wydzielona pod drogę publiczną, a precyzyjnie ujmując na poszerzenie drogi publicznej wojewódzkiej, co wynika z decyzji Burmistrza [...] z [...] marca 2004 r. zatwierdzającej projekt podziału, wydanej na wniosek właściciela nieruchomości. Zgodnie z art. 98 ust 1 u.g.n. działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne (...). Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Natomiast art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych stanowi, że drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie: 1) drogi krajowe; 2) drogi wojewódzkie; 3) drogi powiatowe; 4) drogi gminne. W oparciu o przywołaną regulację ustawy o gospodarce nieruchomościami Sąd I instancji, w zaistniałych w sprawie okolicznościach faktycznych, zasadnie przyjął, że własność działki nr [...] przeszła z mocy prawa na własność Województwa [...]. Oznacza to w konsekwencji, że nastąpił skutek o charakterze wywłaszczeniowym, o którym stanowi art. 21 ust. 1 Konstytucji RP, skoro działka nr [...] została przeznaczona na cel publiczny jakim – zgodnie z art. 6 pkt 1 u.g.n. jest wydzielenie gruntów pod drogi publiczne. Powołane w skardze kasacyjnej w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego przepisy zostały zatem zastosowane przez Sąd pierwszej instancji prawidłowo.

Nie jest również usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną, zgodnie z którym odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i 2, będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. W myśl ust. 1 nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Z powyższych regulacji w sposób jednoznaczny wynika, że nie znajdują one zastosowania w okolicznościach przedmiotowej sprawy. Działka nr [...] wydzielona została pod drogę publiczną decyzją zatwierdzającą podział z [...] marca 2003 r. i dopiero gdy decyzja ta stała się ostateczna działka ta z mocy prawa przeszła na własność Województwa [...]. W sprawie nie było ustalane, gdyż nie to było jej istotą, czy przedmiotowa nieruchomość na 31 grudnia 1998 r. pozostawała we władaniu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego i była zajęta pod drogę publiczną. Nie można zatem przyjąć, jak domaga się strona skarżąca kasacyjnie, że roszczenie o odszkodowanie wygasło. Skarżąca występując [...] czerwca 2012 r. z wnioskiem o odszkodowanie swoje roszczenie oparła na przepisie art. 98 ust. 3 u.g.n., nie zaś na przepisie art. 74 ust 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Nie można zatem twierdzić, że jej roszczenie o odszkodowanie wygasło.

Mając powyższe względy na uwadze naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono w myśl art. 204 pkt 2 P.p.s.a.