Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 263/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Montowski, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2021 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego M. B. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I.

Decyzją z [...] czerwca 2021 r. nr [...] Zarząd Dzielnicy [...] odmówił M B ustalenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] na terenie Dzielnicy [...].

Wskazał, że wyjściowe parametry inwestycji określone zostały przez inwestora we wniosku w sposób następujący:

- powierzchnia terenu inwestycji 1.168 m2

(przy czym ok. 130 m2 działki położone jest w proj. liniach rozgraniczających ul. [...])

- powierzchnia projektowanej zabudowy 420 m2

- powierzchnia całkowita nadziemna 2.500 m2

- wysokość 18 m (III-V kondygnacji)

- szerokość elewacji frontowej ok. 10 m

- dach płaski

- dostęp do drogi publicznej od ul. [...]

- 25 miejsc parkingowych tj. 24 w garażu podziemnym dwukondygnacyjnym i 1 naziemne.

Na podstawie przeprowadzonej analizy urbanistycznej, w nawiązaniu do wartości średnich, ustalono następujące parametry dla przedmiotowej inwestycji:

- linia zabudowy - obowiązująca, będąca przedłużeniem linii zabudowy budynków przy ul. [...] i ul. [...]

- wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy do powierzchni działki - max. 0,38

- szerokość elewacji frontowej od 58,9 m do 88,3 m

- wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (jej gzymsu lub attyki) w przedziale od 22,0 m do 25,0 m

- rodzaj dachu - płaski;

W ocenie organu z powyższej analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że parametry wyliczone są odmienne od wnioskowanych we wniosku.

Nie jest w ocenie organu spełniona zasada tzw. dobrego sąsiedztwa określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 503 - dalej jako u.p.z.p.), która uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania nowej zabudowy do określonych cech zabudowy i zagospodarowania terenu dostępnego z tej samej drogi publicznej, co teren inwestycji.

W przedmiotowej sprawie, wnioskowane zamierzenie budowlane, mimo że spełnia warunek kontynuacji funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej, to jednak odbiega swoimi gabarytami od istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym w zakresie szerokości elewacji frontowej i wysokości zabudowy.

W szczególności wyniki analizy wykazały, że cechy geometryczne i lokalizacja działki ew. nr [...] w bliskiej odległości od istniejącej zabudowy nie pozwalają na zastosowanie wartości średnich. Cechy geometryczne i lokalizacja działki są nieadekwatne dla funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej.

Odnosząc się do wskazanego przez inwestora śródmiejskiego charakteru zabudowy organ wyjaśnił, że zabudowa wokół działki jest zgrupowaniem intensywnej zabudowy, ale nie jest to teren śródmieścia, brak jest obowiązującego planu miejscowego, a Studium jest obecnie w trakcie procedury zmiany mającej na celu uzupełnienie zapisów o ustalenia dotyczące zabudowy śródmiejskiej. Ponadto, działka znajduje się na przedłużeniu ul. [...]. Na załączniku graficznym wrysowano projektowaną linię rozgraniczającą ul. [...] zgodnie z kopią analizy z [...] stycznia 2013 r. nr [...] część działki ew. nr [...]o powierzchni około 130 m2 znajduje się w projektowanych liniach rozgraniczających ulicy.

Brak jest w ocenie organu podstaw by uznać, że teren inwestycji znajduje się w strefie zabudowy śródmiejskiej. Studium, ani projekt zmiany studium nie mogą stanowić podstawy do ustalania warunków zabudowy, gdyż nie są prawem miejscowym. Odnosząc się do odziaływania budynku na otoczenie, a w szczególności do przesłaniania i nasłonecznienia, w decyzji o warunkach zabudowy nie można odnieść się do tego zagadnienia, gdyż przedstawiony projekt budynku stanowiący załącznik do wniosku, ma charakter wyłącznie koncepcyjny. Miarodajna ocena oddziaływania jest możliwa jedynie na etapie pozwolenia na budowę, kiedy jednoznacznie zdefiniowane są wszystkie parametry pozwalające ocenić to zagadnienie.

W związku z informacją o przesadzonych drzewach w piśmie z [...] maja 2021 r. Wydział Ochrony Środowiska dla Dzielnicy [...]poinformował, że działka ew. nr [...] została wskazana jako nieruchomość, na którą zostaną przesadzone drzewa z planowanej inwestycji [...] Sp. z o.o. (po zrealizowaniu są to budynki [...]). Zgodnie z decyzjami Zarządu Dzielnicy [...] nr [...] z [...] stycznia 2014 r. i nr [...] z [...] kwietnia 2014 r. na działkę ew. nr [...] przesadzono 12 sztuk dębów szypułkowych. Po trzech latach przesadzone drzewa zostały komisyjnie sprawdzone pod względem zachowania żywotności. Obecnie ze względu na powstałą zagęszczoną zabudowę wielorodzinną w rejonie ul. [...], teren ten stanowi oazę zieleni, rodzaj mini parku dla mieszkańców istniejących osiedli.

Z powyższego wynika wniosek, że [...] Sp. z o.o. przesadzając drzewa na etapie realizacji budynków położonych przy ul. [...] , zdefiniowała funkcję działki ew. nr [...] jako zieleń parkowa. Jest to kolejnym argumentem potwierdzającym brak spełnienia zasady tzw. dobrego sąsiedztwa określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

W konsekwencji, wobec braku przedstawienia przez inwestora dodatkowych argumentów, które przemawiałyby za wydaniem decyzji pozytywnej, organ rozstrzygnął odmownie.

II.

W odwołaniu od powyższej decyzji M B zarzucił organowi I instancji naruszenie:

- art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niepełne wyjaśnienie stanu sprawy,

- art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164 poz. 1588 - dalej jako rozporządzenie).

Podkreślił, że zgodnie z § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 oraz § 7 ust. 4 rozporządzenia, dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, szerokości elewacji frontowej oraz innej wysokości elewacji frontowej, niż tzw. "wartości średnie", jeżeli wynika to z analizy funkcji cech zabudowy.

Dlatego organ rozpatrujący wniosek o warunki zabudowy, w przypadku, gdy parametry podane we wniosku nie pokrywają się z wartościami średnimi, obowiązany jest zbadać, czy w danym przypadku nie znajdują zastosowania możliwe odstępstwa od tych wartości.

III.

Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], decyzją z [...] listopada 2021 r. znak [...] utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji.

W uzasadnieniu podkreślono, że zasadą jest ustalanie parametrów nowej zabudowy jako średnich wartości występujących w obszarze analizowanym. Możliwe są wprawdzie odstępstwa od powyższej reguły, ale jako wyjątki od zasady, powinny zostać szczegółowo umotywowane.

Przesłanka "wynikania" z analizy, zawarta m.in. w § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 oraz § 7 ust. 4 rozporządzenia, nie może zostać uznana za spełnioną jeżeli w treści analizy zostanie jedynie wskazana liczbowa wartość wyższa lub niższa od wartości średniej danego wskaźnika istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym, bez podania konkretnych i szczegółowych powodów (przyczyn) wprowadzenia w obszarze planowanej zabudowy odstępstwa od wskaźnika średniego.

Konieczne jest powiązanie ustalonego wskaźnika z takimi funkcjami lub cechami zagospodarowania i zabudowy w obszarze analizowanym lub jego fragmencie, które uzasadniają odstępstwo od wartości średniej.

Z analizy wynika, że w granicach obszaru dominującą funkcją jest funkcja mieszkalna. W jej ramach istnieje zabudowa wielorodzinna. Planowana inwestycja jest nie będzie więc sprzeczna z planowana zabudową.

Z treści analizy nie wynika jednak, aby wystąpiły przesłanki do zastosowania odstępstwa od ustalania parametrów na poziomie średnim, przy czym te wskazane przez inwestora nie mieszczą się w nich. Nie została zatem spełniona przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Odnosząc się do treści odwołania SKO wskazało, że parametry ustalone w decyzji muszą być zgodne nie tylko z wnioskiem, ale przede wszystkim z wynikami przeprowadzonej analizy. Odstępstwo od parametrów średnich winno wynikać (tj. być uzasadnione) przekonującymi przesłankami zawartymi w analizie urbanistyczno-architektonicznej. Naczelnym celem planowania przestrzennego jest uwzględnianie wymagań ładu przestrzennego - art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.

IV.

Skargę na powyższą decyzję SKO wywiódł M B, kwestionując ją w całości i zarzucając naruszenie:

1. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez nierozpatrzenie całokształtu sprawy oraz nieodniesienie się do zarzutów odwołania;

2. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez niepełne wyjaśnienie stanu sprawy;

3. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia przez niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawne uznanie braku możliwości lokalizacji inwestycji objętej wnioskiem o warunki zabudowy.

W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 oraz § 7 ust. 4 rozporządzenia, dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, szerokości elewacji frontowej oraz innej wysokości elewacji frontowej, niż tzw. "wartości średnie", jeżeli wynika to z analizy funkcji i cech zabudowy.

Organ rozpatrujący wniosek o warunki zabudowy, w przypadku, gdy parametry podane we wniosku nie pokrywają się z wartościami średnimi, obowiązany jest zbadać, czy w danym przypadku nie znajdują zastosowania możliwe odstępstwa od tych wartości.

Organ I instancji całkowicie zaniechał tej części postępowania wyjaśniającego i poprzestał na zestawieniu wartości średnich z wnioskiem inwestora, po to, aby ocenić, że lokalizacja inwestycji jest niedopuszczalna.

Postępowanie wyjaśniające w niniejszej sprawie przeprowadzono w sposób rażąco niepełny, co wpłynęło bezpośrednio na jej wynik.

Odwołując się do orzecznictwa Strona zwróciła uwagę, że kontynuacja funkcji nie oznacza nakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy, względnie zagospodarowania terenu, a wystarczające jest, gdy nowa zabudowa (bądź zagospodarowanie terenu) nie koliduje z istniejącą w obszarze analizowanym. Rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy zatem traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która nakazuje rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności w zagospodarowaniu terenu, w tym jego zabudowy.

SKO zaniechało rozpatrzenia powyższego zarzutu, poprzestając jedynie na zapoznaniu się z analizą urbanistyczną załączoną do zaskarżonej decyzji.

Decyzja o warunkach zabudowy jest tzw. decyzją związaną i postępowanie w tej sprawie należy prowadzić ściśle na podstawie oraz w granicach obowiązującego prawa. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ani rozporządzenie wykonawcze, nie upoważniają organu rozpatrującego wniosek o warunki zabudowy do dokonywania oceny kształtu i położenia działki budowlanej objętej wnioskiem.

Sformułowane stwierdzenie, że cechy geometryczne i lokalizacja działki są nieadekwatne dla funkcji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, jako jedna z przesłanek dla decyzji odmawiającej warunków zabudowy, nie znajduje podstawy prawnej.

Sposób zaadaptowania działki o określonych cechach geometrycznych i usytuowaniu względem zabudowy sąsiedniej jest przedmiotem projektowania architektonicznego i odbywa się na etapie uzyskiwania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Niedopuszczalne jest natomiast przenoszenie tych kryteriów oceny projektu do postępowania o warunki zabudowy.

SKO nie rozpatrzyło tej kwestii, poprzestając na ocenie sprawy wyłącznie na podstawie analizy urbanistycznej organu I instancji.

Zgodnie z przepisami rozporządzenia o warunkach technicznych dopuszczalne jest zmniejszenie odległości między obiektami budowlanymi na terenie zabudowy śródmiejskiej. Kwalifikacja terenu do tej zabudowy związana jest z definicją funkcjonalną "zabudowy śródmiejskiej", a dopiero po zmianie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...] w tym zakresie, można powoływać się bezpośrednio na Studium (w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego).

Nie oznacza to jednak - wbrew twierdzeniu organu I instancji - że do czasu uchwalenia zmiany Studium na obszarze [...] nie wydaje się decyzji o warunkach zabudowy ustalających przynależność terenu do zabudowy śródmiejskiej. Do tej sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze również się nie odniosło.

Przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie znają pojęcia "projektowanych linii rozgraniczających ulicy", jako przeszkody dla wydania obywatelowi decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z ustawą przeznaczenie terenu ustala się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a lokalizacja inwestycji publicznych następuje w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Dodatkowo, drogi publiczne korzystają z regulacji specjalnej - specustawy drogowej. Dopóki zatem linie rozgraniczające przedłużenia ulicy [...] nie zostaną ustalone w planie miejscowym lub tzw. decyzji ZRID, należy uznać je za nieistniejące i nie mogące ograniczać prawa zagospodarowania nieruchomości przez obywatela. SKO również nie odniosło się do przedmiotowego zarzutu.

Przepisy prawa nie dopuszczają "definiowania funkcji działki", przez pryzmat przesadzenia drzew na jej teren. Zgodnie z ustawą z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jednolity Dz.U. z 2021 r. poz. 1098 ze zm.), wskazane tereny objęte zostają tzw. ustawowymi formami ochrony przyrody, na mocy stosownych aktów prawnych i administracyjnych. Ponadto, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się tereny wyłączone z zabudowy, ze względu na walory przyrodnicze lub potrzebę zachowania tzw. bilansu zieleni na obszarze zurbanizowanym. Ograniczenia w zagospodarowania terenów występują również na gruntach rolnych i leśnych.

Na pozostałych terenach, w granicach administracyjnych miast, dopuszczalne jest usuwanie drzew i krzewów pod warunkiem, że nie są one objęte ochroną przyrodniczą oraz pod warunkiem uzyskania zezwolenia i wniesienia opłaty.

Na terenie dz. Nr [...] nie występują żadne formy ochrony przyrody, ani grunty rolne lub leśne. Działka ta nie została też w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczona na cele zieleni osiedlowej.

Dlatego stanowisko organu I instancji, że fakt przesadzenia drzew z terenu innej nieruchomości "zdefiniował funkcję działki jako zieleń parkowa" nie może uzasadniać odmowy wydania warunków zabudowy.

SKO również i do tej kwestii się nie odniosło.

V.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VI.

Skarga jest uzasadniona, gdyż organ odwoławczy uchylił się od oceny istoty sprawy, sformułowanych przez Stronę Skarżącą zarzutów odwołania oraz kluczowych okoliczności faktycznych, mających zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia.

Stosownie do sensu i znaczenia art. 138 k.p.a., organ odwoławczy nie może się ograniczyć tylko do kontroli zaskarżonej decyzji, lecz zobowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę w jej całokształcie, w razie konieczności uzupełniając materiał dowodowy. Tym samym również w postępowaniu odwoławczym, wydanie decyzji spełniającej wymagania prawa, powinno poprzedzać, w myśl art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie. Podkreślenia wymaga bowiem to, że organ odwoławczy nie jest związany granicami odwołania a jego zakresem i jest zobowiązany przeprowadzić powtórnie merytoryczną analizę sprawy rozstrzygniętej przez organ I instancji, dokładnie wyjaśniając jej stan faktyczny, na podstawie oceny całego zgromadzonego w I i II instancji materiału dowodowego. Kompetencje organu odwoławczego obejmują zatem zarówno uprawnienie do korygowania wad prawnych rozstrzygnięć organu I instancji, polegających na niewłaściwym zastosowaniu przepisów prawa materialnego, bądź postepowania administracyjnego, jak i wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych sprawy. Na mocy zaś art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. decyzja organu odwoławczego musi zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne.

VII.

Sąd uznaje, że w sprawie doszło do istotnego naruszenia przepisów procesowych, które miało wpływ na wynik sprawy. W szczególności SKO naruszyło zasady procesowe określone w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., zaś uzasadnienie wydanej decyzji zostało sporządzone lakonicznie, z naruszeniem art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. Brak jest w nim jakiegokolwiek szerszego odniesienia się do kluczowych elementów stanu faktycznego i zarzutów odwołania, przez co kompletna, szczegółowa i przede wszystkim merytoryczna sądowa kontrola tego aktu jest w tym momencie niemożliwa.

W niniejszej sprawie SKO ograniczyło się do krótkiego zrelacjonowania przebiegu postępowania przed organem I instancji ze szczególnym wyeksponowaniem, w dodatku całkowicie błędnym, rzekomej zasady bezwzględnego związania postanowieniami sporządzonej analizy urbanistycznej, jeżeli ta nie zawiera odwołania do innych wskaźników niż średnie z terenu. Brak jest w ocenie Sądu rzetelnej oceny przede wszystkim tego, czy przyjęcie w analizie a następnie w decyzji organu I instancji współczynników na poziomie średnim, jest rozwiązaniem uzasadnionym, w sytuacji wskazywanej przez inwestora potrzeby indywidualnej oceny terenu inwestycji. W ocenie Sądu, SKO nie przeprowadziło wystarczająco krytycznej weryfikacji tak analizy urbanistycznej jak i zaskarżonej odwołaniem decyzji, w szczególności zasadności przyjętych założeń o jedynie średnich wartościach badanych współczynników (szczególnie szerokości elewacji frontowej, wysokość budynku i maksymalnej powierzchni zabudowy), jakie powinny zostać w sprawie uwzględnione. Powyższe było niewątpliwie obowiązkiem organów obu instancji, zwłaszcza że odwołanie, a wcześniej pismo procesowe Strony Skarżącej, zwracało uwagę na potrzebę przyjęcia innych niż średnie współczynników.

Sąd podkreśla, że organy mają rozstrzygać sprawę w sposób bezstronny, z uwzględnieniem zasady prawdy obiektywnej.

Odnosząc powyższe uwagi do szczegółów niniejszej sprawy Sąd wyjaśnia, że organy obu instancji nie skonfrontowały współczynników przyjętych jako średnie w odniesieniu do charakterystycznych cech terenu i działki oraz nie rozważyły możliwości zastosowania odstępstwa od średniej.

Przypomnieć trzeba, że odmowa ustalenia warunków zabudowy nastąpiła z uwagi na to, że przyjęte w analizie i zaakceptowane przez organ średnie wskaźniki znacznie odbiegają od parametrów wskazanych przez inwestora. Owa odmienność dotyczy przy tym przyjęcia we wniosku niższych niż średnie parametrów szerokości elewacji frontowej i wysokości (inwestor chce wybudować budynek niższy i krótszy niż średnia z analizy terenu).

Jakkolwiek organy słusznie przyjmują, że rodzaj wnioskowanej zabudowy (mieszkaniowa wielorodzinna) odpowiada zabudowie dominującej w obszarze analizowanym, to niemniej wadliwie uznają, bez szerszego uzasadnienia tego twierdzenia, że średnie współczynniki są odpowiednie dla ustalenia warunków zabudowy.

Odwołując się do tych ustaleń Sąd wskazuje, że pomiędzy rodzajem dopuszczalnej zabudowy, a maksymalnym wskaźnikiem powierzchni nowej zabudowy oraz szerokością elewacji frontowej zachodzi wewnętrzna sprzeczność.

Otóż zadeklarowana powierzchnia terenu inwestycji wynosi 1.168 m2 (licząc przy tym razem z powierzchnią ok. 130 m2 działki położonej w projektowanych liniach rozgraniczających ul. [...]). Przyjęty przez organ I instancji wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy względem powierzchni działki wynosi zaś maksymalnie 0,38. Inwestor będzie mógł zatem zabudować maksymalnie 443,84 m2 działki (1.168 m2 x 0,38). Uwzględniając zatem szerokość średniej wielkości budynku wielorodzinnego można przyjąć, że ustalenie jej na poziomie 10 m jest wartością na granicy możliwości technicznej realizacji zabudowy wielorodzinnej, która wszak musi uwzględniać i klatki schodowe i korytarze o odpowiedniej szerokości. Dodatkowo dokonane przez Sąd sprawdzenie szerokości budynków otaczających działkę nr ew. [...] wskazuje, że mają one znacznie większą szerokość, nie mniejszą niż 11,5 m. W związku z tym, z przyjętych przez organy w sposób bezkrytyczny współczynników średnich, przy uwzględnieniu owej naprawdę minimalnej szerokości budynku wielorodzinnego (10 m) wynika, że aby wybudować budynek o minimalnej szerokości elewacji frontowej przyjętej w analizie (58,9 m) należy w tym celu zabudować 589 m2 działki (58,9 m front budynku ustalony jako minimalna średnia x 10 m minimalna założona szerokość budynku wynikająca z funkcji zabudowy wielorodzinnej). Dokonana analiza zawiera więc wewnętrznie sprzeczne postanowienia, czego żaden z organów nie dostrzega. Z jednej bowiem strony zezwala na zabudowę wielorodzinną, z drugiej zaś przyjmuje współczynniki średnie terenu, które nijak się mają do parametrów w rzeczywistości możliwych do zrealizowania. Sam rodzaj zabudowy wymusza odpowiednią szerokość budynku, co w zestawieniu z szerokością elewacji frontowej wprost wskazuje na naruszenie innego współczynnika (powierzchni zabudowy). Już zatem z tej przyczyny SKO powinno było rozważyć zasadność zmiany współczynników i odstąpienie od wartości średnich na rzecz bardziej dostosowanych do realiów i położenia terenu.

Podobnie rzecz wygląda w odniesieniu do przyjętej wysokości zabudowy. W sprawie w ogóle nie uwzględniono tego, że wysokość ta jest zmienna w poszczególnych budynkach, przyjmując wartości z przedziału maksymalnych. Nadto, słusznie wskazuje Skarżący w piśmie procesowym nadesłanym do Sądu, że teren analizowany widocznie ustala wysoką pierzeję izolacyjną względem głównych arterii (ul. [...]), obniżając zabudowę w kierunku swego środka. Tym samym odstąpienie od średniej wysokości budynków z obszaru może być z tej przyczyny uzasadnione.

W konsekwencji Sąd nie akceptuje gołosłownego i błędnego założenia SKO, że jeżeli analiza urbanistyczna nie powołuje innych niż średnie wartości, to organ nie ma możliwości odstąpienia od nich.

Organ powinien uwzględnić fakt, że jakkolwiek sporządzona analiza urbanistyczna jest niewątpliwie ważnym elementem każdego postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, to jednak jej postanowienia nie mogą być zawsze i bezkrytycznie akceptowane. Sąd przypomina, że sprawy warunków zabudowy nie załatwia urbanista sporządzający analizę terenu, a organ, opierając się na owej analizie i odnosząc ją do konkretnych okoliczności sprawy, zweryfikowanych w toku postępowania. Wskazuje na to mający zastosowanie w tym postępowaniu § 3 ust. 1 rozporządzenia, określający, że to organ w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wyznacza wokół działki budowlanej obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania. To więc, że sporządzona przez urbanistę analiza przewiduje określone wartości średnie, nie zwalnia organu od ich własnej weryfikacji, w tym rozważenia cech szczególnych terenu i działki. Nie jest więc tak, że jeżeli analiza urbanisty nie przewiduje możliwości odstępstw od przyjętych współczynników średnich (bez względu czy w sposób wyraźny tego zakazuje, czy poprzez milczenie w tym względzie - tak jak w sprawie niniejszej), to organ może na takim wskazaniu poprzestać, przerzucając ciężar załatwienia sprawy w istocie na ową analizę i sporządzającego ją urbanistę. Jak już wskazano, a co jeszcze raz Sąd wyraźnie podkreśla, to organ dokonuje ostatecznej analizy terenu, w tym czy odstępstwo od ustalonych współczynników średnich jest uzasadnione z punktu widzenia wartości, jakie przyświecają potrzebie zachowania ładu przestrzennego przy jedoczesnym uwzględnieniu interesu strony i gwarantowanego konstytucyjnie prawa własności, obejmującego prawo do zabudowy nieruchomości. Inaczej mówiąc, to organ ostatecznie załatwia sprawę a nie urbanista przygotowujący jedynie analizę wedle swej najlepszej wiedzy. Użyte w § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 lub w § 7 ust. 4 rozporządzenia sformułowanie "jeżeli wynika to z analizy" nie oznacza, że chodzi wyłącznie o zawarcie odstępstw w owej pisemnej analizie, sporządzanej przez urbanistę, ale o analizę jaką przeprowadza organ załatwiający sprawę. Owszem, pisemna analiza jest tu ważnym punktem wyjścia, jednakże nie może oznaczać braku samodzielności organu w ocenie ustalonych w niej współczynników.

Organ odwoławczy, co do zasady, w ramach prowadzonego postępowania jest zobowiązany poddać decyzję organu I instancji kompleksowej analizie i dokonać merytorycznej oraz prawnej oceny jej zasadności, a wyniki tej oceny winny zostać zawarte w uzasadnieniu decyzji odpowiadającej wymaganiom art. 107 § 3 k.p.a. (por. np. wyrok NSA z 11 lutego 2016 r. sygn. akt II OSK 1422/14).

W związku z powyższym Sąd uznaje, że w sprawie naruszono art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. statuujące zasadę prawdy obiektywnej i obowiązek wyjaśnienia istoty sprawy. SKO powinno w sposób jednoznaczny ocenić i wypowiedzieć się co do ważnych dla rozstrzygnięcia kwestii, a taką jest niewątpliwie to, czy możliwe jest zastosowanie współczynników innych niż średnie. Sąd nie podziela przy tym wskazania organu, że skoro analiza milczy na temat innych niż średnie współczynników, to znaczy że ich nie dopuszcza. To organ ostatecznie ocenia sprawę, jedynie i aż uwzględniając wyniki zleconej analizy urbanistycznej. Za niedopuszczalne uznać należy bezkrytyczne poleganie w każdej sytuacji na sporządzonym dokumencie analizy, bowiem to ostatecznie organ, a nie urbanista załatwia sprawę.

Organ zdaniem Sądu naruszył także art. 8 § 1 k.p.a., który wymaga prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, przy uwzględnieniu zasady proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Nie jest spełnieniem tego wymagania działanie, które ignoruje obowiązek odniesienia się do kluczowej dla rozstrzygnięcia kwestii jaką jest możliwość odstąpienia od współczynników średnich, zwłaszcza, że zarówno prawo dopuszcza taką możliwość jak i Strona na nią wyraźnie wskazuje w odwołaniu, powołując konkretne powody za tym przemawiające.

Kierując się zasadą ekonomii procesowej i potrzebą załatwienia sprawy na jak najwcześniejszym etapie postępowania Sąd wyjaśnia, że zbędne jest rozważanie kwestii zabudowy śródmiejskiej. W postępowaniu o wydanie warunków zabudowy zagadnienie to nie ma jakiegokolwiek znaczenia. Bierze się je natomiast pod uwagę w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę.

Nie ma także jakichkolwiek podstaw by przyjmować, że istnieje jakakolwiek prawna "rezerwacja" części działki nr ewid. [...] w rozmiarze ok. 130 m2 pod rozbudowę ul. [...]. To, że gmina ma takie zamierzenie, nie świadczy jeszcze o powstaniu jakiegokolwiek obciążenia tej nieruchomości. To właściciel działki decyduje w jaki sposób zostanie ona zagospodarowana. To, że we wniosku wskazuje, że ogranicza powierzchnię działki właśnie na ten cel, niejako antycypując przyszłe ruchy inwestycyjne Miasta, nie oznacza jeszcze, że organ może wywodzić istnienie jakiegokolwiek ograniczenia w tym zakresie.

Wreszcie, organy nie mają jakichkolwiek podstaw by przyjmować założenie, że działka inwestycyjna, z uwagi na dotychczasowe działania jej właściciela, jest parkiem lub zielenią urządzoną. To, że znajdują się na niej przesadzone drzewa z wcześniejszej inwestycji, nie stanowi jakiejkolwiek prawnej zmiany przeznaczenia gruntu. To dopiero decyzja o warunkach zabudowy lub plan miejscowy owo przeznaczenie może zmienić. Zarzut skargi w tym zakresie jest więc uzasadniony, bowiem istnienie drzew na działce, jeżeli nie ma ona prawnej kwalifikacji jako grunt leśny, nie ma znaczenia dla możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Sąd wyraża również pogląd, w ślad za wyrokiem z 3 sierpnia 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 1409/20, że niewątpliwe stwierdzenie przez SKO uchybień w związku z przygotowaną na zlecenie organu I instancji analizą urbanistyczną nie uzasadnia uchylenia się organu odwoławczego od oceny sprawy i opierania się wyłącznie na tym dokumencie. W sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy analiza urbanistyczna może zostać uzupełniona w postępowaniu odwoławczym w trybie art. 136 k.p.a. Jet ona wprawdzie kluczowym dowodem w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, jednak nie jest do dowód jedyny i wyłączny, a sama analiza i sporządzający ją urbanista nie załatwia sprawy za organ. Możliwe jest więc uzupełnienie analizy urbanistycznej w postępowaniu odwoławczym, jeżeli zajdzie taka potrzeba.

W orzecznictwie NSA przyjmuje się również, że w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego dopuszczalne jest nawet opracowanie zupełnie nowej analizy urbanistycznej, w tym analizy obejmującej inaczej określony obszar analizowany (wyrok NSA z 14 listopada 2019 r. sygn. akt II OSK 2967/19).

VIII.

W kontekście powyższych uwag, decyzja SKO podlegała uchyleniu. Jest to zdaniem Sądu środek wystarczający, bowiem po ewentualnym uzupełnieniu postępowania dowodowego (zwłaszcza jeżeli chodzi o wyjaśnienie i konieczne poszerzenie sporządzonej analizy), SKO będzie mogło merytorycznie rozstrzygnąć sprawę, odnosząc się przy tym w sposób wyczerpujący do zarzutów odwołania. Strona będzie natomiast mogła podnosić twierdzenia wymagane.

W ponownym postępowaniu SKO dokona oceny sporządzonej analizy i wypowie się co do tego, czy słusznie zaniechano ustalenia współczynników innych niż średnie. Organ będzie też miał na uwadze art. 1 ust. 3 u.p.z.p. wskazujący na to, że ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne. Organ weźmie również pod uwagę wskazania Sądu i jeszcze raz oceni przesłankę "dobrego sąsiedztwa".

Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.) w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję SKO.

Ponownie rozstrzygając sprawę organ zastosuje się do wskazań sformułowanych w niniejszym wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.

Na koszty te składa się uiszczony wpis od skargi w kwocie 500 zł.