Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1055/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Gospodarka mieniem
Skarżony organ: Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6, art. 7, art. 40 ust. 1, ust. 3
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 2 ust. 2, ust. 3, art. 35, art. 37 ust. 1 pkt 2, ust. 4
journal: Dz.U. 2005 nr 155 poz 1298
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o sporcie kwalifikowanym
article: art. 106 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2005 nr 249 poz 2104
law: Ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych
article: art. 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba (spr.) Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędzia del. WSA Wojciech Kręcisz Protokolant Julia Kubasik po rozpoznaniu w dniu 20 października 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Miasta O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 24 czerwca 2010 r. sygn. akt V SA/Wa 502/10 w sprawie ze skargi Miasta O. na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. z dnia [..] grudnia 2009 r. nr [..] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały dotyczącej określenia warunków i trybu wspierania finansowego rozwoju sportu kwalifikowanego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Miasta O. na rzecz Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. kwotę 120 zł (sto dwadzieścia złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 24 czerwca 2010 r. sygn. akt V SA/Wa 502/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę w sprawie ze skargi Miasta [..] na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. z dnia [..] grudnia 2009 r. nr [..] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwał w sprawie określenia warunków i trybu wspierania finansowego rozwoju sportu kwalifikowanego.

Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia.

Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. działając w trybie nadzorczym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591) i art. 11 ustawy z dnia 7 października 1992r. o regionalnych izbach obrachunkowych ( Dz. U z 2001r., Nr 55, poz. 577 ze zm. ), uchwałą Nr [..] podjętą w dniu [..] grudnia 2009 r. stwierdziło nieważność uchwały Rady Miasta [..] z dnia [..] lipca 2009 r. z powodu rażącego naruszenia art. 2 ust. 2 i 3 ustawy o sporcie kwalifikowanym przez udzielenie wsparcia finansowego klubom sportowym w sposób wykraczający poza formy dopuszczalne prawem.

W uzasadnieniu uchwały organ nadzoru stwierdził, że art. 2 ust. 2 i 3 ustawy o sporcie kwalifikowanym nie może być samodzielną podstawą prawną do przyznawania dotacji z budżetu Miasta. W ocenie Kolegium badaną uchwałę należy zaliczyć do aktów prawa miejscowego, zawiera ona bowiem przepisy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, skierowane są one do nieograniczonej liczby adresatów i obowiązują na terenie całej gminy, a zatem jak wskazano, przepisy takie powinny zostać wydane zgodnie z przepisem art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym na podstawie i w granicach prawa. Organ nadzoru podkreślił, że Rada Miasta postanowiła wspierać sport kwalifikowany poprzez dotacje, tzn. wypłatę środków finansowych z budżetu Miasta, jednak jak dalej wskazano dotacje to szczególny rodzaj wydatków, z którym wiąże ustawodawca konsekwencje w postaci szczególnego trybu ich udzielania, rozliczania i kontroli – art. 145 i 145 w związku z art. 189 a i 190 ustawy o finansach publicznych. W przypadku kiedy ustawodawca przewiduje możliwość finansowania zadań realizowanych przez jednostki samorządu w formie dotacji wyraźnie akcentuje to w ustawach. Zdaniem Kolegium RIO wskazane wyżej przepisy ustawy o sporcie kwalifikowanym nie przewidują finansowania wskazanych w nich zadań w formie dotacji. Zdaniem organu ustawy szczególne, jak dalej podano - inne niż ustawy samorządowe, mogą upoważniać (i czynią to) - organy jednostek samorządu terytorialnego do wydawania przepisów wykonawczych do ustaw, przepisów, które mają charakter powszechnie obowiązujący na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego. Organ zaznaczył, iż przepisy art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie stanowią podstawy prawnej do ich wydawania, a są jedynie opisem zakresu uprawnień prawotwórczych organów jednostek samorządu terytorialnego w tym przedmiocie. Kolegium podkreśliło, iż podobnie jak w przypadku upoważnienia ustawowego do wydania rozporządzenia, przepis ustawy ustanawiający upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego podlega ścisłej wykładni językowej i nie może prowadzić do objęcia zakresem upoważnienia materii w nim niewymienionych w drodze wykładni celowościowej (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 25 maja 1998 r., sygn. K 19/97, OTK ZU nr 4/1998 r., poz. 48, s. 262). Organ władzy wykonawczej wykonujący kompetencję prawodawczą zawartą w upoważnieniu ustawowym jest obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia. Nie jest upoważniony ani do regulowania tego, co zostało już ustawowo uregulowane, ani też do wychodzenia poza zakres upoważnienia ustawowego. W przypadku badanej uchwały, w ocenie Kolegium RIO Rada Miasta wyszła poza zakres upoważnienia zawartego w przepisie art. 2 ust. 2 i 3 ustawy o sporcie kwalifikowanym.

Konkludując organ nadzoru stwierdził, że o ile Rada Miasta chciałaby sfinansować wydatki na zadania wyszczególnione w badanej uchwale w drodze dotacji, to winna wskazać wynikającą z ustawy podstawę prawną do takiego działania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wskazał, że niezasadne są zarzuty skarżącej naruszenia przepisów prawa materialnego – art. 2 ust 2 i 3 ustawy o sporcie kwalifikowanym. Zdaniem Sądu wskazać należy, iż ustawa z dnia 29 lipca 2005r. o sporcie kwalifikowanym ( Dz. U Nr 155 poz. 1298 ze zm. ) w art. 1 określa zasady prowadzenia działalności w zakresie sportu kwalifikowanego, zasady uczestnictwa we współzawodnictwie sportowym i zadania organów administracji rządowej, jednostek samorządu terytorialnego oraz innych podmiotów w zakresie organizacji uprawiania sportu kwalifikowanego i współzawodnictwa sportowego. Natomiast przepis art. 2 ust. 2 ustawy o sporcie kwalifikowanym stanowi, że jednostki samorządu terytorialnego mogą wspierać, w tym finansowo, rozwój sportu kwalifikowanego z zastrzeżeniem ust 3. Niezasadne, zdaniem Sądu, jest stanowisko skarżącej, że w przepisie tym ustawodawca powierzył samorządom zadanie własne o charakterze nieobowiązkowym, polegające na wspieraniu, w tym finansowym sportu kwalifikowanego, co stanowi wyraz celu ustrojodawcy wyrażonego w art. 68 ust 5 Konstytucji RP. Słusznie zdaniem Sądu pierwszej instancji wywodzi organ nadzoru, że brak w ustawie o kulturze fizycznej przepisów niedotyczących sportu kwalifikowanego oraz profesjonalnego dowodzi, że prowadzenie działalności w tym zakresie wykracza poza konstytucyjne cele ( prawo do ochrony zdrowia, rozwój kultury fizycznej ), o których mowa w art. 68 ust 1 i 5 Konstytucji RP , co prowadzi do wniosku, że działalność ta nie stanowi zaspokajania potrzeb wspólnoty samorządowej w zakresie kultury fizycznej. Sąd zaakcentował, że sport kwalifikowany w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy jest formą aktywności człowieka związaną z uczestnictwem we współzawodnictwie sportowym organizowanym lub prowadzonym w określonej dyscyplinie przez polski związek sportowy lub podmioty działające z upoważnienia związku. Członkami polskiego związku sportowego mogą być kluby sportowe lub związki sportowe działające w dyscyplinie sportu właściwej dla danego związku sportowego. Działalność w ramach sportu kwalifikowanego nie jest zatem działalnością o charakterze użyteczności publicznej i nie mieści się w zakresie zadań własnych gminy w rozumieniu art. 6 i 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U 2001. Nr 142, poz. 1591). Nie można mieć wątpliwości, że działania podejmowane w ramach sportu kwalifikowanego nie mieszczą się w kategorii zadań własnych z uwagi na specyfikę tej aktywności sportowej i nierzadko wysoki stopień zawodowstwa. Kompetencje jednostek samorządu terytorialnego w zakresie sportu kwalifikowanego zostały natomiast określone w art. 35 oraz art. 37 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 ustawy o sporcie kwalifikowanym. Wymienione przepisy ustawy przyznają jednostkom samorządu terytorialnego kompetencje do udzielania i finansowania z budżetów tych jednostek stypendiów sportowych dla zawodników osiągających wysokie wyniki sportowe w międzynarodowym współzawodnictwie sportowym lub krajowym współzawodnictwie sportowym (art. 35 ust. 1) oraz przyznawania z budżetu jednostki wyróżnień i nagród dla zawodników za wysokie wyniki sportowe we współzawodnictwie sportowym na szczeblu międzynarodowym lub krajowym (art. 37 ust. 1 pkt 2). Zgodnie z art. 35 ust. 2 i 37 ust. 4 ustawy organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określa w drodze uchwały warunki, tryb przyznawania, wstrzymywania i pozbawiania stypendiów oraz warunki i tryb przyznawania wyróżnień i nagród, rodzaje wyróżnień i nagród, a także wysokość pieniężnych nagród. Z powyższego wynika, że ustawa nie przewiduje innych form realizacji przez jednostki samorządu terytorialnego zadań dotyczących sportu bez kwalifikowanego, poza formami w niej określonymi.

Sąd zaakcentował, że w świetle dotychczasowych, licznych orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych i NSA wydanych na tle przepisu art. 2 ust 2 ustawy o sporcie kwalifikowanym, norma w nim zawarta nie może stanowić samoistnej (samodzielnej) podstawy do finansowania przez jednostki samorządu terytorialnego działań podejmowanych w ramach sportu kwalifikowanego. Przepis ten ma bowiem charakter normy ogólnej i nie może stanowić odrębnej podstawy prawnej przyznania dotacji na rzecz klubów sportowych, wyłączając zasady przyznawania dotacji przez jednostki samorządu terytorialnego wynikające z ustawy o finansach publicznych i samorządzie gminnym. Stanowisko to, zdaniem Sądu jak słusznie podnosi organ nadzoru, pozostaje aktualne mimo nowelizacji z dniem 5 października 2007 r. art. 2 ustawy o sporcie kwalifikowanym przez dodanie ust 3 , który upoważnia organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego do określenia w drodze uchwały warunków i trybu wspierania, w tym finansowego, rozwoju sportu kwalifikowanego. Z treści powyższego przepisu nie można wyprowadzać wniosku, że daje on upoważnienie do wydania aktu, który swoim zakresem obejmuje materie w nim niewymienioną . Przepis ten upoważnia organ do stanowienia prawa jedynie w zakresie wyraźnie ustanowionego w ustawie upoważnienia.

W badanej przez organ nadzoru uchwale Rada Miasta uregulowała warunki i tryb udzielania wsparcia finansowego na przedsięwzięcia związane ze sportem kwalifikowanym w formie dotacji celowych w rozumieniu art. 106 ust 2 pkt 1 obowiązującej w sprawie ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych. Dotacja, co podkreśla RIO, to szczególny rodzaj wydatków podlegających szczególnym zasadom rozliczania, udzielania i kontroli, a zatem każda decyzja o jej udzieleniu musi mieć wyraźną podstawę prawną w przepisie ustawowym. Skoro jak wyżej wskazano wspieranie sportu kwalifikowanego nie stanowi zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty w rozumieniu art. 7 ustawy o samorządzie gminnym, zasadnie organ nadzoru przyjął, że art. 2 ust 2 ustawy o sporcie kwalifikowanym nie zawiera podstawy do udzielania na rzecz klubów sportowych przez jednostki samorządu terytorialnego dotacji.

Sąd podzielił pogląd organu nadzoru że przedmiotowa uchwała Rady Miasta ma cechy aktu prawa miejscowego. Ma ona bowiem charakter normatywny, a zawarte w niej normy prawne przyznające określone uprawnienia do dotacji dla beneficjentów (klubów sportowych) wypłacanych w sytuacji zaistnienia określonych w uchwale zdarzeń, są abstrakcyjne i generalne. Nie wyczerpują się one bowiem przez jednokrotne zastosowanie, nie mają więc charakteru konkretnego. Nie mają też charakteru norm indywidualnych, albowiem adresaci uchwały określeni zostali w sposób generalny. W tym właśnie kontekście postanowienia przedmiotowej uchwały mają charakter normatywny, ponieważ kształtują wzajemne prawa i obowiązki jej adresatów. W ocenie Sądu, mając na uwadze powyżej wymienione cechy norm zawartych w zaskarżonej uchwale należy stwierdzić, że uchwała ta ma charakter aktu prawa miejscowego, czyli aktu normatywnego - źródła prawa powszechnie obowiązującego. Konstytucyjny system źródeł prawa zakłada, że akty prawa miejscowego muszą być wydawane na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach (art. 94 Konstytucji). Tę konstytucyjną zasadę powtarzają też poszczególne ustrojowe ustawy samorządowe, w tym również art. 40 ust. 1–3 ustawy o samorządzie gminnym, przewidujące wymóg istnienia wyraźnego upoważnienia ustawowego do stanowienia prawa miejscowego.

W ocenie Sądu zasadnie organ nadzoru, kierując się treścią art. 91 ust 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym ( Dz. U 2001 Nr 142, poz. 1591 ze zm. ), orzekł o jej nieważności.

Sąd nie podzielił również zarzutu skargi, iż przedmiotowe rozstrzygnięcie organu nadzoru wydane zostało z naruszeniem art. 165 Konstytucji RP poprzez nieuzasadnione naruszenie konstytucyjnie zagwarantowanej samodzielności miasta. Sąd zaakcentował, że rozstrzygnięcie organu nadzoru wydane zostało w ramach uprawnień i kompetencji wynikających z ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych ( Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.), zaś podstawę prawną tego aktu stanowił art. 11 ust 1 pkt 4 ustawy. Zgodnie z tym przepisem w zakresie działalności nadzorczej właściwość rzeczowa regionalnych izb obrachunkowych obejmuje uchwały i zarządzenia podejmowane przez organy jednostek samorządu terytorialnego w sprawach zasad i zakresu przyznawania dotacji z budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Natomiast uprawnienia organów nadzoru do stwierdzenia nieważności uchwały w razie uznania, że jest ona sprzeczna z prawem, wypływają z art. 91 ustawy o samorządzie gminnym. Zagwarantowana art.165 ust 2 Konstytucji RP samodzielność jednostek samorządu terytorialnego poprzez zagwarantowanie im ochrony sądowej nie może jednakże dotyczyć i rozciągać tej ochrony na te działania, które nie mają podstawy prawnej. Miasto O. złożyło skargę kasacyjną, w której zaskarżyło wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości oraz uchwały Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. z dnia [..] grudnia 2009 r. nr [..] oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu orzeczeniu kasator zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. art. 2 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o sporcie kwalifikowanym (Dz. U. Nr 155, poz. 1298 ze zm.) przez przyjęcie, iż przepis ten nie mógł stanowić podstawy prawnej do przyznania dotacji na rzecz klubów sportowych na zasadach określonych w uchwale rady miasta.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że stosownie do art. 2 ust. 2 u.s.k. jednostki samorządu terytorialnego mogą wspierać, w tym finansowo, rozwój sportu kwalifikowanego, z zastrzeżeniem ust. 3. W myśl ust. 3 tego przepisu organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego w drodze uchwały określa warunki i tryb wspierania, w tym finansowego, rozwoju sportu kwalifikowanego. Zatem w ocenie kasatora można przyjąć, iż w gestię samorządów powierzono zadania własne o charakterze nieobowiązkowym, określając je jako wspieranie ( w tym finansowe) rozwoju sportu kwalifikowanego. W ocenie skarżącego, przewidziane w art. 2 ust. 2 u.s.k. wsparcie rozwoju sportu kwalifikowanego, jeśli miałoby przyjmować postać wsparcia finansowego, oznaczałoby dopuszczony przepisami prawa i zarazem nieekwiwalentny transfer środków pieniężnych od samorządu na rzecz klubu sportowego lub zawodnika posiadającego licencję. W ocenie kasatora podstawą prawną muszą być w takim przypadku przepisy zamieszczone w ustawie lub dodatkowo w akcie prawnym wydanym na podstawie ustawy. Wynikające z nich wsparcie może przybierać postać dotacji lub świadczenia na rzecz osoby fizycznej. Kasator wskazał, iż przepisy ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.) obowiązującej w dniu podjęcia uchwały, nie zawierały wymogu, jak to czyni obecnie art. 126 ustawy z dnia 27 sierpnia: 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), aby podstawę przyznania dotacji stanowiła ustawa lub umowa międzynarodowa. Zatem przyjąć można, iż nie było przeszkód do udzielenia wsparcia finansowego w formie dotacji celowej w uchwale rad opartej o przepis art. 2 ust. 3 u.s.k.

W ocenie kasatora uprawnionym wydaje się pogląd, zgodnie z którym obok uchwał dotyczących stypendiów i nagród mamy do czynienia z odrębną uchwałą podjętą na podstawie art. 2 ust. u.s.k. Skarżący wskazał, że do dnia 4 października 2007 r., tj. do dnia wejścia w życie noweli, do art. 2 u.s.k dotychczasowe instrumenty prawne umożliwiające samorządom wspieranie rozwoju sportu kwalifikowanego stanowiły katalog zamknięty. Znowelizowany art. 2 ust. 2 u.s.k. nadal przewiduje zadanie własne (fakultatywne), którego może podjąć się każdy samorząd terytorialny, z tą jednak różnicą, że przy udzielaniu wsparcia prawo nakazuje uwzględnić treść art. 2 ust. 3 u.s.k., czyli przepisy uchwały określającej warunki i tryb udzielania takiego wsparcia.

Treść przepisu art. 2 ust. 2 i 3 u.s.k. wskazuje, w ocenie skarżącego, w sposób oczywisty zadanie - wsparcie, w tym wsparcie finansowe rozwoju sportu kwalifikowanego, jak też konkretne upoważnienie dla rady. Zdaniem skarżącego, w obecnym brzmieniu art. 2 u.s.k. pierwszeństwo należałoby dać nie umiejscowieniu tego przepisu w rozdziale 1 - Przepisy ogólne u.s.k., lecz treści tego przepisu, który określa fakultatywnie zadania jednostek samorządu terytorialnego, jak i wyposaża organ stanowiący gminy w kompetencje do określenia warunków i trybu wspierania, w tym finansowego, rozwoju sportu kwalifikowanego.

Reasumując powyższe, w ocenie skarżącego, wspieranie sportu kwalifikowanego jest wbrew stanowisku sądu zadaniem fakultatywnym samorządu terytorialnego, a obok stypendiów i nagród, dodatkową formą wspierania finansowego sportu kwalifikowanego są dotacje udzielone na podstawie uchwał prawa miejscowego, wydanych na podstawie art. 2 ust. 3 u.s.k.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając niniejszą sprawę wyłącznie w granicach skargi kasacyjnej, gdyż nie zachodziła nieważność postępowania, którą winien wziąć pod uwagę z urzędu (art. 183 § 1 p.p.s.a.), odniósł się do jedynego zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego podniesionego w ramach podstawy z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., a mianowicie przepisu art. 2 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o sporcie kwalifikowanym (Dz. U. Nr 155, poz. 1298 ze zm.), zwanej dalej ustawą, przez przyjęcie, iż przepis ten nie mógł stanowić podstawy prawnej do przyznania dotacji na rzecz klubów sportowych na zasadach określonych w uchwale rady miasta.

Zgodnie z treścią art. 2 ust. 2 i 3 ustawy, jednostki samorządu terytorialnego mogą wspierać, w tym finansowo, rozwój sportu kwalifikowanego, z zastrzeżeniem ust. 3, który stanowi, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, określi warunki i tryb wspierania, w tym finansowego, rozwoju sportu kwalifikowanego.

Nie można podzielić stanowiska Rady Miasta [..], że wskazane jako podstawa prawna zakwestionowanej uchwały Rady Miasta [..] przepisy art. 2 ust. 2 i 3 ustawy o sporcie kwalifikowanym mogą być samodzielną podstawą podjęcia przez jednostki samorządu terytorialnego uchwały o finansowaniu działalności klubów sportowych w formach nieprzewidzianych w art. 35 i 37 ustawy o sporcie kwalifikowanym.

Należy zgodzić się z poglądem zaprezentowanym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie a także z utartym już dotychczasowym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2008 r. sygn. akt II GSK 328/07, wyrok NSA z dnia 25 września 2007 r. sygn. akt II GSK 150/07), że wspieranie, w tym finansowe, sportu kwalifikowanego nie mogło być uznane w świetle obowiązujących przepisów prawa samorządowego (ustawy o samorządzie gminnym) jako działalność o charakterze użyteczności publicznej i nie mieści się w zakresie zadań własnych gminy w rozumieniu art. 6, 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

Kompetencje jednostek samorządu terytorialnego w zakresie wspierania sportu kwalifikowanego zostały natomiast określone w art. 35 i art. 37 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 ustawy o sporcie kwalifikowanym.

Przepis art. 2 ust. 2 ustawy został umieszczony w rozdziale I ustawy zatytułowanym "Przepisy ogólne" i dlatego powinien być traktowany jako norma prawna o charakterze ogólnym, która znalazła egzemplifikację w dalszych uregulowaniach ustawy, określających formy wspierania sportu kwalifikowanego (art. 35 i 37 ustawy).

Szczegółowe przepisy ustawy o sporcie kwalifikowanym – art. 35 i art. 37 przyznają jednostkom samorządu terytorialnego kompetencje do udzielania i finansowania z budżetów tych jednostek stypendiów sportowych dla zawodników osiągających wysokie wyniki sportowe w międzynarodowym współzawodnictwie sportowym lub krajowym współzawodnictwie sportowym (art. 35 ust. 1) oraz przyznawania z budżetu jednostki wyróżnień i nagród dla zawodników za wysokie wyniki sportowe we współzawodnictwie sportowym na szczeblu międzynarodowym lub krajowym (art. 37 ust. 1 pkt 2).

Zgodnie z art. 35 ust. 2 i art. 37 ust. 4 ustawy, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określa w drodze uchwały warunki i tryb przyznawania, wstrzymywania i pozbawiania stypendiów oraz warunki i tryb przyznawania wyróżnień i nagród a także wysokość pieniężnych nagród.

Jak wynika z cytowanych przepisów ustawy o sporcie kwalifikowanym, to ustawa nie przewiduje innych form realizacji przez jednostki samorządu terytorialnego zadań dotyczących sportu kwalifikowanego, poza formami w niej określonymi.

Zatem należy jeszcze raz podkreślić, że zaprezentowana przez Sąd I instancji teza poparta zresztą dotychczasowym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, że przepis art. 2 ust. 2 ustawy o sporcie kwalifikowanym nie może być samodzielną podstawą podjęcia przez jednostki samorządu terytorialnego uchwały o finansowaniu działalności klubów sportowych w formach nieprzewidzianych w art. 35 lub art. 37 ustawy o sporcie kwalifikowanym, zasługuje na pełną aprobatę.

Gdyby ustawodawca, jak to sugeruje skarżąca gmina, pozostawił organom samorządowym w art. 2 ust. 2 ustawy swobodę wyboru rodzaju wsparcia sportu kwalifikowanego, wówczas wprowadzenie w części szczegółowej ustawy art. 35 i 35 byłoby niecelowe.

Uchwała Rady Miasta O. z dnia 16 lipca 2009 r. Nr 392/LII/2009 w sprawie określenia warunków i trybu wspierania finansowego rozwoju sportu kwalifikowanego na obszarze Miasta O. została podjęta z naruszeniem art. 2 ust. 2, art. 35 i 37 ustawy o sporcie kwalifikowanym i dlatego zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego rozstrzygnięcie Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. stwierdzającej jej nieważność oraz wyrok Sądu I instancji oddalający skargę Miasta O. na uchwałę organu nadzoru były prawidłowe.

Dodatkowo należy wskazać na przepis art. 106 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych regulujący udzielanie dotacji celowych, które musi mieć wyraźną podstawę prawną w przepisie ustawowym.

Skoro wspieranie sportu kwalifikowanego nie stanowi zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty w rozumieniu art. 7 ustawy o samorządzie gminnym, to zasadnie organ nadzoru przyjął, że art. 2 ust. 2 ustawy o sporcie kwalifikowanym nie może stanowić samodzielnej podstawy prawnej do udzielenia na rzecz klubów sportowych dotacji przez jednostki samorządu terytorialnego.

Należy w tym miejscu przypomnieć, że uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, mająca charakter aktu prawa miejscowego (aktu normatywnego – źródła prawa powszechnie obowiązującego), musi być wydana na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (art. 94 Konstytucji RP).

Konstytucyjną zasadę upoważnienia ustawowego dla aktów prawa miejscowego potwierdzają poszczególne ustrojowe ustawy samorządowe (w tym przypadku art. 40 ust. 1–3 ustawy o samorządzie gminnym).

Nie można się zgodzić z argumentacją skarżącej gminy Miasta O., że znowelizowany art. 2 ust. 2 ustawy o sporcie kwalifikowanym, który wszedł w życie 4 października 2007 r., powinien być interpretowany w sposób rozszerzający względem wcześniej obowiązującego art. 2 ust. 2 ustawy, do którego odnosiło się przytoczone szeroko dotychczasowe orzecznictwo sądów administracyjnych i że należałoby przyjąć, że przepisy te art. 2 ust. 2 i 3 ustawy po nowelizacji przewidują własne zadania (fakultatywne) i otwarcie katalogu instrumentów prawnych umożliwiających wspieranie rozwoju sportu kwalifikowanego.

Absolutnie z omawianych przepisów nie można wysnuć takich wniosków jakie sugeruje skarżąca, gdyż z brzmienia art. 2 ust. 3 ustawy o sporcie kwalifikowanym jedynie wynika, że uchwała podjęta w ramach ogólnej podstawy z art. 2 ust. 2 ustawy winna zawierać szczegółowe warunki i tryb wspierania, co zresztą zostało powtórzone w przepisach szczegółowych art. 35 i 37 ustawy, regulujące formy wspierania rozwoju sportu kwalifikowanego.

Na marginesie należy zauważyć, że dopiero ustawa z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie (Dz. U. Nr 127, poz. 857) wprowadziła jakościowe zmiany w zakresie wspierania finansowego klubów sportowych (art. 27 i 28 ustawy o sporcie).

Zgodnie bowiem z treścią przepisu ustawy o sporcie tworzenie warunków, w tym organizacyjnych sprzyjających rozwojowi sportu stanowi zadanie własne jednostek samorządu terytorialnego.

Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej i dlatego orzekł jak w wyroku na mocy art. 184 p.p.s.a.

Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego uzasadnia przepis art. 204 pkt 1 p.p.s.a.