Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1598/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-11-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7; art. 8; art. 11; art. 77 par 1; art. 84; art. 107 par 3;
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 38 ust. 1 i ust. 2; art. 39 ust. 1 i ust. 3; art. 40 ust. 2 pkt 3;,
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Maria Jagielska Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Protokolant Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2008 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania skarżącej spółki C. sp. z o.o. z siedzibą w W. od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] marca 2008 r., w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (drogi krajowej) ul. W. w rej. ul. B. w celu umieszczenia obiektu reklamowego w dniach [...] grudnia 2007 r. – [...] sierpnia 2008 r. - działając na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) – utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Z akt sprawy wynika, iż w dniu [...] lipca 2007 r. do Zarządu Dróg Miejskich w W. (dalej także ZDM) wpłynął wniosek skarżącej spółki, w którym strona – powołując się na przepis art. 39 ust. 3 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych – wystąpiła o wydanie zezwolenia na dalsze zajęcie odcinka pasa drogowego ul. W. w rej. ul. B., w celu dalszego funkcjonowania nośnika reklamowego o powierzchni 36 m2, poczynając od dnia [...] grudnia 2007 r. do dnia [...] sierpnia 2008 r.

W wyniku rozpatrzenia ww. wniosku decyzją z dnia [...] marca 2008 r. Prezydent W. – działając na podstawie art. 19 ust. 5 i art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz art. 104 k.p.a. odmówił wydania zezwolenia na zajęcie w/w pasa drogowego.

W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, iż zebrał materiał dowodowy niezbędny do rozstrzygnięcia wniosku, na który składają się następujące dokumenty:

-"Biała Księga – Europejska polityka transportowa w horyzoncie do 2010 r.: czas wyborów" – niebezpieczeństwo na drogach opublikowana w 2001 r. przez Komisję Europejską,

-przyjęty przez Radę Ministrów - Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005 - 2007 - 2013 GAMBIT 2005,

-opinia w sprawie zagrożeń dla kierujących pojazdami wynikającymi z umieszczenia reklam w pasach dróg W. opracowana przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów,

-wyniki badania natężenia ruchu w porannym i południowym szczycie (pojazd/godzinę) opracowane przez Biuro Planowania i Rozwoju W. S.A,

-pismo Ministra Transportu do Prezydenta W. w sprawie zmian przepisów ustawy o drogach publicznych z dnia 17 października 2006 r.,

-szczegółowy plan sytuacyjny reklamy,

-Zarządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z [...] września 1994r. w sprawie uznania za pomnik historii,

- notatka z terenu.

W ocenie organu szczególne zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego stanowią reklamy umieszczone w pasach drogowym, bowiem powodują dekoncentrację kierowców, co jest szczególnie niebezpieczne w przypadku dróg o dużym natężeniu ruchu z podwyższonym limitem dopuszczalnej prędkości. Powołując się na opinię Instytutu Badawczego Dróg i Mostów (IBDiM) organ podkreślił, iż badania laboratoryjne oraz testy poligonowe wykazały zmniejszenie koncentracji kierowcy na prowadzeniu pojazdu z powodu dużego nagromadzenia reklam w otoczeniu drogi oraz proporcjonalny wzrost liczby wypadków drogowych przy wzroście liczby reklam przypadających na kilometr drogi. Wskazując na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lutego 2005 r. w sprawie o sygn. akt OSK 1026/04 organ stwierdził, iż w wyroku tym Sąd zauważył, iż brak jest podstaw do stwierdzenia, że reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta nie stwarza zagrożenia dekoncentracji kierowców i pieszych tj. nie powoduje zagrożenia w ruchu drogowym, zaś zarządy dróg publicznych odpowiedzialne są za ochronę bezpieczeństwa ruchu drogowego i od nich zależy ocena czy w konkretnym wypadku występuje zagrożenie.

Dekoncentracja kierowców polega na tzw. postaci fiksacji, tj. stanu chwilowego zatrzymania wzroku w jednym punkcie. Organ wskazał, iż czas fiksacji mieści się z reguły w granicach 0,2 – 1,5 sekundy. W tym czasie, kiedy oko kierowcy "spoczywa" na reklamie, pojazd - poruszający się z prędkością 50 km/h - przejeżdża bez kontroli od 2,8 m do 20,8 m, a następnie drogę do jego całkowitego zatrzymania – 30,9 m (łącznie do 51,7 m), a przy prędkości 70 km/h - 3,9 m do 29,1 m plus do zatrzymania 50,1 m (łącznie do 79,2 m).

Zdaniem organu dokonane w sprawie ustalenia faktyczne jednoznacznie wskazują, iż sporna reklama adresowana jest do kierujących pojazdami, natomiast pas drogowy ul. W. w rej. ul. B. pełni ważną rolę w układzie drogowym W. i charakteryzuje się wysokim natężeniem ruchu kołowego, dlatego też w ocenie organu kontynuacja zezwolenia na lokalizację przedmiotowej reklamy jest niemożliwa. Organ zaznaczył, iż reklama, której wniosek dotyczy, usytuowana jest w miejscu, gdzie natężenie ruchu w porannym szczycie wynosi 3460 pojazdów na godzinę, zaś w szczycie popołudniowym 2760 pojazdów na godzinę. Dodatkowo organ wskazał, iż odległość wnioskowanej reklamy od krawędzi jezdni wynosi 2 m i jest mniejsza od odległości minimalnych określonych w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Minimalna odległość dla tego typu reklam wynosi bowiem 10 m od krawędzi jezdni. Lokalizacja reklamy pozostaje również w sprzeczności z priorytetem 5.2 programu Gambit 2005 - zalecającego usuwanie niebezpiecznych obiektów znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie jezdni oraz wyklucza zasadę kształtowania "miękkiego otoczenia" .

Jednocześnie organ I instancji zaznaczył, że reklama znajduje się na trawniku, co powoduje, iż przy wymianie treści reklam dochodzi do częstych zniszczeń chodnika oraz zieleni znajdującej się w otoczeniu reklamy. Ponadto stosownie do zarządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z [...] września 1994 r. w sprawie uznania za pomnik historii pas drogowy ul. W. w rej. ul. B. leży w granicach obszaru chronionego należącego do pomnika historii "[...]". W omawianym akcie prawnym w § 2 zaznaczono, że celem ochrony jest zachowanie autentyczności historycznego układu urbanistycznego.

Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia faktyczne organ stwierdził, że wydanie zezwolenia na lokalizację przedmiotowej reklamy jest niemożliwe. Oznacza to, że w sprawie nie zachodzi przesłanka umożliwiająca wyrażenie zgody na lokalizację reklamy wskazana w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Organ podkreślił, że naczelną zasadą wynikającą z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych jest generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabronione jest lokalizowanie obiektów budowlanych, umieszczanie urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (art. 39 ust 1 pkt 1 ustawy). Z powołanych wyżej przepisów wynika jednoznacznie, że ustawodawca w celu ochrony pasa drogowego i zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego wprowadził zakaz lokalizowania w nim w/w urządzeń i obiektów. Warunkiem odstępstwa od tego zakazu jest wystąpienie w konkretnej sprawie szczególnie uzasadnionego przypadku, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

W złożonym odwołaniu skarżąca zarzuciła naruszenie art. art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. – polegające na nieprzeprowadzeniu postępowania dowodowego w zakresie przyjętej przez organ okoliczności, iż ustawienie nośnika reklamowego przy ul. W. w rej. ul. B. może spowodować realne zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, a w konsekwencji poczynienie dowolnych ustaleń faktycznych. Do odwołania załączono opracowanie pod nazwą "Wpływ obecności i braku billboardów na jakość jazdy" przygotowane dla F. oraz Kształcenia przez autorów z Instytutu Transportu, Virginia Tech.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej SKO) utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję wskazało na art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, który stanowi, iż w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi. Nawet w sytuacji stwierdzenia istnienia tej przesłanki organ zezwalający działa w sferze swobodnego uznania. Zdaniem organu lokalizowanie reklam w pasie drogowym stanowi wyjątek od zasady, że w pasie drogowym winny być umieszczane wyłącznie obiekty związane z gospodarką drogową i potrzebami ruchu drogowego. Podobne stanowisko zajął NSA, który w uchwale Składu Pięciu Sędziów z dnia 19 czerwca 2000 r. sygn. akt OPK 2/00 stwierdził, że "oceniając społeczno - gospodarcze przeznaczenie gruntu, jakim jest droga należy uznać, iż (...) jest ona przeznaczona do ruchu lub postoju pojazdów oraz ruchu pieszych. W związku z tym w pasie drogowym powinny znajdować się przede wszystkim urządzenia i obiekty służące do obsługi i usprawnienia ruchu drogowego" (publik. ONSA 2001/1/12).

Organ podkreślił, ż jedną z wartości chronionych ww. przepisami jest bezpieczeństwo ruchu drogowego.

Ustosunkowując się do zarzutu strony naruszenia przepisów postępowania organ odwoławczy powołał się ponadto m.in. na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1026/04 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 4 października 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 1023/07, potwierdzających stanowisko organu, iż nie ma podstaw do tego aby w każdym przypadku należało przeprowadzać szczegółowe postępowanie dowodowe.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie strona zarzuciła organowi odwoławczemu naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj.:

1) art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. – polegające na:

- przyjęciu przez organ odwoławczy, iż w przedmiotowej sprawie nie było obowiązku przeprowadzenia przez organ postępowania dowodowego;

- braku ustalenia stanu faktycznego w sprawie, co wynika z nieprzeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie przyjętej przez organ okoliczności, iż ustawienie nośnika reklamowego przy ul. W. w rej. ul. B. w W. może spowodować realne zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, które to uchybienie w konsekwencji świadczy o dowolnych ustaleniach faktycznych;

2) art. 11 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. – polegające na braku wskazania w uzasadnieniu decyzji podstawy prawnej i faktycznej zmiany poglądów organu, który w przedmiotowej sprawie przyjął, że sporny nośnik reklamowy nie spełnia przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" w rozumieniu art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych pomimo, iż wcześniejszą decyzją administracyjną organ I instancji zezwolił skarżącej spółce na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia przedmiotowego obiektu reklamowego.

W uzasadnieniu skarżąca spółka podniosła, iż obowiązkiem organu jest przeprowadzenie postępowania dowodowego, czego organ odwoławczy w przedmiotowej sprawie w ogóle nie uczynił. Skarżąca stwierdziła, iż brak jest w obowiązujących przepisach proceduralnych normy, która wyłączałaby stosowanie art. 77 § 1 k.p.a. w postępowaniach administracyjnych zakończonych wydaniem przez zarządcę drogi decyzji odmawiającej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Skarżąca uznała, iż organy – wbrew obowiązkom wynikającym z przepisów k.p.a. – nie uzasadniły, dlaczego zmieniły swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone we wcześniejszych decyzjach udzielających zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Ponadto strona wskazała, iż organy, rozstrzygając w niniejszej sprawie - błędnie zastosowały przepis art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, albowiem – jak wynika z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 400/06 – regulację prawną dotyczącą obiektów budowlanych istniejących w pasie drogowym określa art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Zdaniem strony skarżącej w przedmiotowej sprawie nie może mieć zastosowania przepis art. 39 ust. 1 cyt. ustawy, który - jak wynika wprost z jego literalnego brzmienia – dotyczy zajęcia pasa drogi, które rozpocznie się w przyszłości, a zatem nie może odnosić się do funkcjonujących od wielu lat w pasie drogi obiektów budowlanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje;

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej jako p.p.s.a.).

Rozpatrując skargę z punktu widzenia powyższych kryteriów Sąd stwierdził, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz utrzymana nią w mocy decyzja Prezydenta W. nie naruszają prawa.

Skarżąca podniosła w skardze zarzuty naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego regulujących postępowanie dowodowe (głównie art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a.), a także przepisów art. 11 oraz art. 8 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. – w kontekście zarzutu niewskazania w uzasadnieniu decyzji podstawy prawnej i faktycznej zmiany poglądów organu co do możliwości usytuowania nośnika reklamowego w przedmiotowej lokalizacji.

Dopiero w treści uzasadnienia skargi skarżąca podniosła zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego wskazując, iż rozstrzygnięcie oparte zostało na niewłaściwej podstawie prawno-materialnej. W ocenie strony podstawę prawną decyzji powinien stanowić przepis art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych (u.d.p.), nie zaś przywołany przez organ odwoławczy art. 39 ust. 1 i 3 u.d.p.

Art. 39 ust. 1 u.d.p. formułuje ogólny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Natomiast ust. 3 tego przepisu dopuszcza wyjątki od tego zakazu stwierdzając, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi (...) wydawanym w drodze decyzji administracyjnej.

Przewidziana w art. 39 ust. 3 u.d.p. zgoda zarządcy drogi ma formę decyzji o charakterze uznaniowym. Taka ocena charakteru tej decyzji została przyjęta w orzecznictwie sądów administracyjnych; wyrażono ją wprost w wyroku NSA z dnia 9 kwietnia 1998 r., (sygn. akt II SA 36/98, LEX nr 41643), w którym podano, że "niewątpliwym jest, że decyzja taka ma charakter uznaniowy, co nie znaczy, że może być decyzją dowolną." Również w literaturze prawniczej uznaje się, że "Z żadnego aktu prawnego przewidującego wydawanie zezwoleń wyjątkowych nie da się bezpośrednio wyprowadzić wniosku, że tego rodzaju pozwolenie ma charakter związany i aplikujący o nie ma roszczenia o uwzględnienie swego wniosku, o ile spełnia przesłanki określone przepisami prawa. Są to generalnie pozwolenia, które mogą być – wobec wstrzemięźliwości ustawodawcy w określaniu okoliczności, od których zaistnienia zależy ich wydanie – traktowane jako pozostawione uznaniu organu administracji." (vide: D. R. Kijowski, Pozwolenia w administracji publicznej, Temida 2, Białystok 2000, str. 78-79).

Tego rodzaju decyzje, tzn. decyzje uznaniowe, mogą służyć (i z zasady służą) realizacji polityki administracyjnej w różnych dziedzinach spraw.

W rozpatrywanym przypadku chodzi o politykę W. wobec szeroko pojmowanego bezpieczeństwa ruchu drogowego, której częścią jest polityka miasta wobec reklamy zewnętrznej. Politykę administracyjną w określonej dziedzinie spraw wyrażają różnego rodzaju dokumenty, takie jak plany czy uchwały podejmowane przez uprawnione organy, a więc akty prawa miejscowego, ale również ekspertyzy, opinie przygotowane przez właściwe ciała doradcze itp. Należy przy tym zauważyć, że żaden przepis k.p.a. czy inny przepis szczególny nie określa, że tego rodzaju opracowania muszą przytaczać całe instrumentarium naukowe stosowane przy ich sporządzeniu, i że to właśnie ich naukowy charakter przesądza o możliwości ich zastosowania. Z punktu widzenia organu administracyjnego orzekającego w określonej dziedzinie spraw tego rodzaju opracowania (ekspertyzy, oceny, opinie, itp.) mają w istocie charakter dokumentu przedstawiającego w formie bardziej rozwiniętej stanowisko organu, nie są zaś opinią biegłego w ścisłym rozumieniu art. 84 k.p.a. Z założenia tego rodzaju dokumenty wykraczają poza zakres jednej sprawy administracyjnej i obejmują całą dziedzinę takich spraw. Są one jednak sporządzane wtedy, gdy w takiej dziedzinie wymagane są wiadomości specjalne i nie stanowią elementu podstawy prawnej podejmowanych w tym zakresie decyzji. Organ administracji publicznej nie jest związany ich treścią (podobnie zresztą jak opinią biegłego); organ ocenia swobodnie zarówno te materiały, jak i opinie biegłych, na zasadach wiedzy, nie jest więc skrępowany ich treścią. Wyniki tych analiz, ekspertyz służą wywiązywaniu się zarządcy z nałożonych na niego obowiązków ustawowych i dlatego też nie mogą być kontestowane przez strony prowadzonych postępowań w sprawach dotyczących zezwoleń na zajęcie pasa drogowego. Przyjęcie przeciwnego założenia prowadziłoby do ograniczenia uprawnień przyznanych zarządcy drogi ustawą o drogach publicznych z jednej strony, a z drugiej do ograniczenia jego możliwości wywiązywania się z obowiązków ochrony dróg, których realizacja służy interesowi publicznemu.

Odpowiadając na zarzut zmiany polityki W. wobec reklamy zewnętrznej w pasach drogowych, należy zauważyć, iż sprawy te mają charakter masowy i trudno w tej sytuacji żądać indywidualnego zawiadomienia zainteresowanych o zmianie polityki miasta.

Z racji, że sprawy związane z zajęciem pasów drogowych przez nośniki reklamy zewnętrznej mają w W. charakter masowy i typowy, wynika, iż nie można wymagać, by w przypadku każdej lokalizacji przeprowadzane było pogłębione postępowanie dowodowe, wykraczające zakresem poza "kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy" – przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a. - zasada prawdy obiektywnej). Prawidłowość takiego postępowania dowodowego potwierdza wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 lutego 2005 r., powołany przez organy (sygn. akt OSK 1026/04, lex nr 171170).

Należy przypomnieć, że pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Funkcjonalnie pas drogowy nie jest zatem przeznaczony do instalowania reklam. Umieszczanie ich w jego granicach należy uznać więc za wyjątek, na co wskazują również przepisy art. 39 ust. 1 i 3 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p.

W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2006 r., (sygn. akt VI SA/Wa 251/06), stwierdzono, że: "Przepisy art. 39 ust. 1 i ust. 3 u.d.p. (...) zabraniają umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych innych niż tam wskazane, dozwalając jednak na ich lokalizację "w szczególnie uzasadnionych przypadkach". Przez te przypadki należy rozumieć sytuacje, w których umieszczenie takich obiektów nie będzie kolidowało z funkcjonalnością drogi lub potrzebami ruchu drogowego albo z innymi przepisami, jak na przykład z prawem miejscowym. Organ administracji, dokonując rozstrzygnięcia w przedmiocie zajęcia pasa drogowego, musi mieć na uwadze przepisy prawa miejscowego regulujące przeznaczenie gruntów objętych pasem drogowym." (lex nr 221949). Jeżeli więc umieszczenie takich obiektów, w tym reklam, będzie kolidowało z warunkami określonymi w art. 39 ust. 1 u.d.p., w tym z bezpieczeństwem ruchu drogowego (będzie mu zagrażać), wówczas należy odmówić zgody na zlokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, o które występuje wnioskodawca.

W rozpatrywanej sprawie podstawową wytyczną dla organu I instancji stanowił przyjęty przez Radę Ministrów w dniu 19 kwietnia 2005 r. Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005 – 2007 – 2013 GAMBIT 2005. Wytyczne te zostały potwierdzone m. in. przez statystyki Policji dotyczące wypadków drogowych za 2005 r.

Na tej podstawie organ I instancji zgodnie z art. 7 i 77 k.p.a. zebrał materiał dowodowy niezbędny do rozstrzygnięcia wniosku strony, mający formę wyników badań natężenia ruchu w porannym szczycie (poj./godz.) w tym właśnie miejscu, przy konkretnej ulicy, opracowanych przez BPRW, oraz opinię w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w W., opracowaną przez IBDiM. Materiał ten został zindywidualizowany i skonkretyzowany przez dołączenie doń szczegółowego planu sytuacyjnego reklamy oraz charakterystykę reklamy i jej wymiarów, zawarte w złożonym wniosku strony. Organ I instancji uwzględnił także fakt usytuowania reklamy na trawniku w odległości 2 m od krawędzi jezdni oraz powołał się na zarządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z [...] września 1994 r. w sprawie uznania za pomnik historii pasa drogowego ul. W. w rej. ul. B. W tym akcie prawnym w § 2 zaznaczono, że celem ochrony jest zachowanie autentyczności historycznego układu urbanistycznego.

W ocenie Sądu, organ odwoławczy zasadnie podzielił ustalenia dowodowe dokonane przez organ I instancji uznając je za własne, gdyż przedstawionej metodzie zbierania materiału dowodowego trudno zarzucić istotne wady.

Konstrukcja przepisów art. 39 ust. 1 i 3 u.d.p. wprowadza przesunięcie ciężaru dowodu na podmiot zainteresowany uzyskaniem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, który powinien wykazać zaistnienie szczególnych okoliczności wskazujących na dopuszczalność wydania takiego zezwolenia. To wnioskodawca powinien zatem wykazać, że reklama nie będzie miała w danym przypadku wpływu na bezpieczeństwo ruchu drogowego, a zatem, że nadrzędne dobro w postaci bezpieczeństwa ruchu drogowego nie ucierpi na skutek wydania zezwolenia. Wieloletnia, wadliwa praktyka organów administracji w tej kwestii, nie zmienia istnienia zasady dowodowej wynikającej z powołanych przepisów ustawy.

W tym stanie rzeczy zasadne jest stanowisko SKO w [...], że to na skarżącej spółce spoczywał ciężar dowodu istnienia okoliczności uzasadniających wydanie zezwolenia na umieszczenie reklamy w pasie drogowym ul. W. w rej. ul. B.

Strona skarżąca występując z kolejnym wnioskiem o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w tej lokalizacji nie podjęła jednak żadnych działań w celu wykazania, że umieszczenie przez nią reklamy w ww. miejscu jest szczególnie uzasadnione.

Natomiast w sferze prawno-materialnej z treści powołanych przepisów wynika, że ustawa o drogach publicznych w odniesieniu do decyzji wydawanych na podstawie art. 39 ust. 3 u.d.p., tzn. zezwoleń właściwego zarządcy drogi na lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, nie przewiduje instytucji zmiany lub przedłużenia zezwolenia. Zezwolenie dotyczy określonego okresu czasu i jest wydawane na zasadzie wyjątku od generalnego zakazu "...dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego" (art. 39 ust. 1 u.d.p.) i w związku z tym nie może być interpretowane rozszerzająco. Oznacza to m. in., że raz uprawniony nie może przy występowaniu o kolejne zezwolenie na zajęcie pasa drogowego powoływać się na jakiekolwiek prawa nabyte, dotyczące zarówno samego zezwolenia, jak i związanych z nim warunków np. ustalonych stawek opłaty, i po wyekspirowaniu (wygaśnięciu) zezwolenia występuje w istocie za każdym razem o nowe zezwolenie, na warunkach określanych każdorazowo, zgodnie z obowiązującymi w tym okresie przepisami szczególnymi, przez uprawniony organ.

Przywołany przez skarżącą w skardze art. 38 ust. 1 u.d.p. odnosi się natomiast do zupełnie innych sytuacji i nie dotyczy obiektów budowlanych i urządzeń, które zostają zlokalizowane w pasie drogowym po uprzednim uzyskaniu zezwolenia zarządcy drogi w trybie art. 39 ust. 3 u.d.p.

Przepis art. 38 ust. 1 u.d.p. stanowi, że istniejące w pasie drogowym obiekty budowlane i urządzenia niezwiązane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie. Dopiero w przypadku przebudowy lub remontu ww. wymaga się uzyskania zgody zarządcy drogi, a gdy planowane są roboty objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, również uzgodnienie projektu budowlanego (art. 38 ust. 2).

Ratio legis tego przepisu to, w ocenie Sądu, zalegalizowanie istnienia w pasie drogowym obiektów, które znalazły się tam bez wiedzy i woli ich właściciela (a nie na podstawie uzyskanego wcześniej zezwolenia) np.: na skutek zmian w planie zagospodarowania przestrzennego lub zmian przebiegu granicy pasa drogowego. Przepis ten nie ma w związku z tym zastosowania w stanie faktycznym niniejszej sprawy, gdy nośnik reklamowy został umieszczony w pasie drogowym ul. W. w rej. ul. B. na podstawie wydanego przez zarządcę drogi zezwolenia na czas określony. Zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w celu instalacji reklamy jest decyzją czasową. Po upływie okresu w nim wskazanego zezwolenie wygasa, co w konsekwencji oznacza, że na dalsze zajęcie pasa drogowego wymagane jest uzyskanie nowego zezwolenia. Z istoty tego zezwolenia wynika również to, iż po upływie okresu, na który udzielono zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, pas drogowy winien być niezwłocznie przywrócony do stanu pierwotnego poprzez zdemontowanie nośnika reklamowego. Ustawa o drogach publicznych nie przewiduje w ogóle instytucji przedłużenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Zdaniem Sądu sama praktyka polegająca na braku demontażu reklamy po upływie terminu zezwolenia i wymuszaniu na zarządcy drogi zezwolenie na kolejny okres, nie może być utożsamiane z brakiem obowiązku przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego. W tej sytuacji trudno w ogóle mówić o obiekcie istniejącym w pasie drogowym, skoro obiekt taki de iure nie powinien znajdować się w pasie drogowym po upływie okresu, na który została wydana decyzja.

Skarga w niniejszej sprawie koncentruje się w dużej mierze na zarzutach popełnienia przez organy w toku postępowania naruszeń procedury administracyjnej, jednakże skarżąca nie wykazała związku tych uchybień z rozstrzygnięciem wydanym w sprawie, a tylko takie uchybienia skutkują uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Mając na względzie powyższe wskazać należy, że zarzuty skarżącej spółki nie mogą mieć istotnego wpływu na końcową ocenę legalności decyzji organów obu instancji. Pewne uchybienia, jakich dopuścił się zarządca drogi, nie wpływają w żaden sposób na ogólną ocenę decyzji odmawiającej udzielenia zezwolenia, gdyż strona skarżąca nie wykazała, że udzielenie zezwolenia na umieszczenie konkretnego nośnika reklamy w konkretnym miejscu jest szczególnie uzasadnione.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.