Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 403/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2012-06-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 135, art. 152, art. 200, art. 205
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 28 ust.1, art. 29, art. 48 ust. 2, ust.3, ust. 4, art. art. 3 pkt 2, 3, 6,8,
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77 par., art. 80, art. 107 par. 3, art. 10
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Sędzia NSA Anna Stępień Protokolant asystent sędziego Anna Dębowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu wykonania rozbiórki budynku gospodarczo – garażowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...], nr [...], znak: [...] oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia 2 sierpnia 2011 r., nr [...], znak: [...]; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz skarżącego J. S. kwotę 500,00 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...], nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. nakazał J. S. rozbiórkę budynku gospodarczo – garażowego o wymiarach 3,70 x 10,90 m zrealizowanego na działce nr 134/7 w miejscowości K.

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że postępowanie w sprawie obiektów budowlanych wznoszonych na działce J. S. nr 134/7 w miejscowości K. wszczęto na wniosek D. K. – współwłaścicielki działki sąsiedniej o numerze 124/2. W trakcie oględzin w dniu 16 maja 2011r. stwierdzono istnienie obiektu o wym. 3,70 x 10,90 m o przeznaczeniu gospodarczo – garażowym. Konstrukcja ta oparta jest na pięciu stalowych słupach, na których rozparto drewnianą, jednospadową konstrukcję dachu pokrytą płytami eternitowymi. Od strony wschodniej obiekt posiada ścianę z płyt żelbetowych, zlokalizowaną w linii ogrodzenia z działką nr 124/2, od strony południowej i północnej wypełnienie ścian stanowią deski. Inwestorem jest J. S., który roboty wykonał w latach 2008 – 2011 bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ podniósł, że nie można przyjąć, iż aktualny obiekt powstał w miejscu poprzednio istniejącej szopy drewnianej o takich samych wymiarach. Wskazane roboty budowlane polegają na wykonaniu nowego obiektu budowlanego, nawet jeżeli wykorzystane zostały elementy konstrukcyjne pozostałe po innym obiekcie, który np. uległ zniszczeniu. Inwestor dokonuje w tym przypadku nie remontu (art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane), lecz odbudowy (art. 3 pkt 6 tej ustawy). Skoro zatem inwestor wybudował samowolnie obiekt budowlany wymagający pozwolenia na budowę zastosowanie ma art. 48 ustawy Prawo budowlane.

Postanowieniem z dnia [...], w trybie art. 48 ust.2 Prawa budowlanego nałożono na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie do 30 listopada 2011r. dokumentów dotyczących budowy budynku garażowo – gospodarczego. Dokumenty nie zostały przez zobowiązanego złożone. Zgodnie z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane w przypadku nie spełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis art. 48 ust. 1, tj. nakaz rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

W odwołaniu od tej decyzji J. S. wniósł o jej uchylenie podnosząc, że budynek w minimalnym stopniu przekraczał swoją powierzchnią budynki nie wymagające pozwolenia na budowę. Mimo to poniósł już karę pieniężną, a wniesienie opłaty legalizacyjnej byłoby dla niego rujnujące. Ze względu na stan zdrowia nie jest w stanie dokonać natychmiastowej rozbiórki (zerwane ścięgno prawej ręki).

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie decyzją z dnia [...] nr [...].

W uzasadnieniu organ drugiej instancji stwierdził, że wskazane roboty budowlane niewątpliwie stanowią budowę obiektu budowlanego, o której mowa w art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29 – 31 cyt. ustawy. Z kolei art. 29 ust. 1 pkt 1a stanowi, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80m. Powierzchnia zabudowy spornego obiektu wynosi 40,33m2 (co wynika ze szkicu stanowiącego załącznik do protokołu z dnia 16 maja 2011r. - 3,70 m x 10,90 m). Zatem na jego realizację wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę. W zaistniałym stanie faktycznym zastosowanie winien znaleźć art. 48 ustawy Prawo budowlane, odnoszący się do obiektów budowlanych zrealizowanych bez decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie może zaś zostać zastosowana procedura przewidziana przepisami art. 49b ustawy Prawo budowlane, który dotyczy obiektów budowlanych zrealizowanych bez wymaganego prawem zgłoszenia, gdyż obiekt nie podlegał reżimowi zgłoszenia, bowiem przekracza 35 m2 powierzchni zabudowy. Organ odwoławczy podkreślił, że umożliwiono J. S. skorzystanie z procedury legalizacyjnej przewidzianej w art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Organ pierwszej instancji w tym celu nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia określonych dokumentów. Jednakże J. S. w wyznaczonym terminie ich nie złożył. W takim przypadku, skoro inwestor nie skorzystał z procedury umożliwiającej zalegalizowanie samowolnie zrealizowanego obiektu, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W., działając na podstawie art. 48 ust. 1 i 3 ustawy Prawo budowlane, prawidłowo nakazał rozbiórkę budynku gospodarczo – garażowego. Ustawa Prawo budowlane nie przewiduje możliwości bezterminowego wstrzymania rozbiórki, w związku z czym [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie ma kompetencji uprawniających do wstrzymania rozbiórki budynku gospodarczo – garażowego.

W skardze na powyższą decyzję J. S. wniósł o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów według norm prawnych.

Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1) naruszenie prawa materialnego:

a) art. 48 ust. 4 prawa budowlanego i przyjęcie, że termin do przedstawienia dokumentów określony w art. 48 ust. 3 prawa budowlanego ma charakter materialny, a nie procesowy;

b) art. 87 ust. 1 ustawy Prawo budowlane i wydanie decyzji przez osobę nieupoważnioną;

2) naruszenie prawa procesowego:

a) art. 7 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego w zakresie złożenia przez skarżącego dokumentów, o których mowa w postanowieniu Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w W. z [...];

b) art. 10 k.p.a. poprzez brak zawiadomienia o zebranym materiale dowodowym i uniemożliwienie wypowiedzenia się chociażby w sprawie wykonania obowiązku nałożonego na skarżącego w cytowanym postanowieniu;

c) art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niezebranie całego materiału dowodowego.

W uzasadnieniu skarżący stwierdził, że stan faktyczny jest bezsporny. W terminie do dnia 30 listopada 2011r. nie przedłożył całej dokumentacji określonej w postanowieniu. W drugiej połowie września 2011r. złożył zaświadczenie wydane z upoważnienia Wójta Gminy K. o przeznaczeniu działki nr 134/7 w planie zagospodarowania przestrzennego. Odmówiono mu przyjęcia tego zaświadczenia, ponieważ nie podpisał go Wójt Gminy K., tylko inna osoba z jego upoważnienia. Wójt w drugim półroczu 2011r. często chorował i zmarł w lutym 2012r. Fakt ten został pominięty przez organy obu instancji. Zdaniem skarżącego został on wprowadzony w błąd, ponieważ organ administracji nie jest upoważniony do kontrolowania i kwestionowania zakresu pełnomocnictwa określonego przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego pracownikowi urzędu. Dokument ten przedstawił więc w terminie. Ponieważ został wprowadzony w błąd w zakresie prawidłowości wystawionego zaświadczenia, spowodowało to opóźnienie w wykonaniu projektu budowlanego. "Prawidłowe" zaświadczenie, zdaniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W., uzyskał dopiero w dniu 18 stycznia 2012r. Projekt budowlany wykonany został w dniu 12 lutego 2012r. Oba te dokumenty sporządzone zostały po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji, a przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Gdyby został poinformowany w trybie art. 10 K.p.a. o możliwości wypowiedzenia się o zebranym materiale dowodowym, to przedstawiłby te dokumenty organowi drugiej instancji, a biorąc pod uwagę, że art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane ustanawia termin procesowy a nie materialny, to wnosiłby o jego przedłużenie, tak aby wypełnić obowiązki wynikające z postanowienia. Poza tym zdaniem skarżącego osoba pełniąca obowiązki Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie ma uprawnień do wydawania decyzji administracyjnych, bowiem jedynie wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego powołany zgodnie z art. 87 ustawy Prawa budowlanego ma takie kompetencje.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi w dniu 20 czerwca 2012r. skarżący wyjaśnił, że obiekt budowlany został zrealizowany w miejscu starej szopy na drewno. Ma on takie same wymiary. Konstrukcja została oparta na słupkach metalowych, które zostały zabetonowane. Obiekt posiada trzy ściany. Dwie są z desek użytych ze starej szopy. Trzecią ścianę stanowi płot betonowy, postawiony wcześniej, rozdzielający nieruchomość skarżącego i nieruchomość D. K.. Dach jest pokryty eternitem falistym, tak jak dach poprzedniej szopy. Skarżący wyjaśnił także, iż nie złożył zaświadczenia wójta o zgodności budowy z przepisami o planowaniu przestrzennym w terminie, gdyż w organie pierwszej instancji nie chciano przyjąć zaświadczenia wystawionego z upoważnienia wójta. Przyznał, iż nie złożył projektu budowlanego w terminie, natomiast dysponował nim przed wydaniem przez organ II instancji zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sąd administracyjny rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej ostatecznej decyzji z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. – Dz.U. z 2012r. poz. 270), dalej powoływanej jako p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt organu administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło do naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy albo też do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Skarga jest uzasadniona, choć nie wszystkie jej zarzuty są trafne. Bezpodstawnie skarżący zarzuca naruszenie przepisu art. 48 ust. 3 prawa budowlanego przez przyjęcie, że termin do przedstawienia dokumentów określony w tym przepisie ma charakter materialny, a nie procesowy. Takie stwierdzenie w uzasadnieniu kwestionowanych decyzji nie padło. Organy stwierdziły jedynie, że zakreślony skarżącemu termin do przedłożenia dokumentów upłynął bezskutecznie, skarżący nie złożył żadnych dokumentów. Jest to zresztą niesporne, jak również bezspornym jest, że termin zakreślony stronie do przedłożenia dokumentów w trybie art. 48 ust.3 Prawa budowlanego jest terminem prawa procesowego a nie materialnego.

Nie jest trafny zarzut naruszenia przepisu art. 87 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez wydanie zaskarżonej decyzji przez osobę nieuprawnioną. Decyzję podpisała osoba pełniącą obowiązki [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zatem zarzut pozbawiony jest podstaw prawnych.

Trafnie natomiast skarżący zarzuca naruszenie przez organ odwoławczy art. 10 § 1 k.p.a. Istotnie nie umożliwiono uczestnikom postępowania wypowiedzenia się co do materiału zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Skarżący podkreślił, że choć uchybił terminowi zakreślonemu w postanowieniu z dnia [...], to jednak wykonał obowiązki nałożone tym rozstrzygnięciem. Z akt sprawy istotnie wynika, że do odwołania załączył zaświadczenie o przeznaczeniu w planie miejscowym działki nr 134/7, oświadczenie, iż jest właścicielem nieruchomości. W skardze wyjaśnił, że przyczyną niezłożenia zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w terminie wyznaczonym w postanowieniu z dnia [...] było wprowadzenie go w błąd w zakresie prawidłowości wystawienia zaświadczenia przez pracowników organu. Poza tym skarżący podniósł, że w toku postępowania przed organem drugiej instancji posiadał już projekt budowlany obiektu i byłby go złożył, gdyby organ drugiej instancji naruszył art. 10 k.p.a. Nie sposób odmówić słuszności zarzutom skarżącego, że powiadomienie umożliwiłoby mu przedłożenie projektu i innej dokumentacji, do złożenia której został zobowiązany postanowieniem z dnia [...]. Nie można zatem wykluczyć, że po powiadomieniu w trybie art. 10 k.p.a. skarżący uzupełniłby brakującą dokumentację, co mogłoby zmienić wynik postępowania.

Zasadnie też skarżący podnosi, że organy dopuściły się naruszenia zasad postępowania określonych w art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Organy nie wyjaśniły w sposób wyczerpujący i niewątpliwy, co zostało wzniesione na nieruchomości skarżącego, czyli charakteru naniesień ani też charakteru i zakresu wykonanych robót. Nie dokonały też oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego. Tymczasem poza oświadczeniami uczestników postępowania znajdują się w aktach zeznania świadków, do których organy w ogóle się nie odniosły. Nie wyjaśniono nawet, czy zeznania te odnoszą się do przedmiotu niniejszego postępowania. Świadkowie zeznają zarówno o budynku garażowym, jak i o wiacie, o szopie. Różnią się w opisie wykonywanych prac. Wyjaśnienie tych rozbieżności wydaje się niezbędne, zważywszy, że na nieruchomości skarżącego znajduje się kilka obiektów, leżących w kręgu zainteresowania organów nadzoru budowlanego. Przede wszystkim jednak materiał dowodowy zebrany w sprawie winien zostać poddany ocenie, stosownie do reguł postępowania wynikających z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Wyjaśnienie zarówno rodzaju budowli, jak i zakresu, charakteru wykonywanych prac to elementy kluczowe dla przyjętego trybu procedowania i podejmowanych w sprawie rozstrzygnięć. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jedn. – Dz.U. z 2010r., nr 243, poz. 1623 ze zm.) roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 – 31. Przepisy art. 29 – 31 wskazanej ustawy określają przypadki, w których pozwolenie na budowę nie jest wymagane oraz w jakich sytuacjach należy dokonać zgłoszenia właściwemu organowi. W art. 29 ustawy Prawo budowlane zamieszczono enumeratywne wyliczenie obiektów (ust. 1) i robót budowlanych (ust. 2) zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.

W rozpatrywanej sprawie poza sporem jest, że prace związane z obiektem budowlanym objętym nakazem rozbiórki skarżący rozpoczął bez pozwolenia na budowę czy zgłoszenia.

Nie budzi też wątpliwości, że ustawa Prawo budowlane wprowadza różne tryby prowadzenia przez organy nadzoru budowlanego postępowania w sprawie samowoli budowlanej. W przypadku, gdy mamy do czynienia z robotami budowlanymi, które wymagają pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, wtedy organ winien zastosować odpowiednio tryb z art. 48 albo z art. 49b ustawy Prawo budowlane. W przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub art. 49b ust. 1 zastosowanie ma art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

Zastosowanie odpowiedniego trybu postępowania w sprawie samowolnie wykonywanych robót budowlanych ze wszystkimi tego konsekwencjami, w tym dotyczącymi wysokości opłaty legalizacyjnej wymaga jednak uprzedniego ustalenia w sposób nie budzący wątpliwości ich charakteru i dokonania prawidłowej kwalifikacji na podstawie całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego. I tak art. 49 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w kwestii ustalania opłaty legalizacyjnej nakazuje odpowiednie stosowanie przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z zastosowaniem pięćdziesięciokrotnego podwyższenia stawki opłaty.. Przepis ten z kolei przy ustalaniu kary nakazuje m.in. uwzględnić współczynnik kategorii i wielkości obiektu budowlanego. Natomiast art. 49b ust. 5 ustawy Prawo budowlane nakazuje odpowiednie zastosowanie do opłaty legalizacyjnej przepisów art. 59g, z tym, że przypadku budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 7 – 11, 14, 15, 17 i 18 oraz w art. 30 ust. 1 pkt 3 i 4 opłata ta wynosi 2.500 zł, a w przypadku budowy, o jakiej stanowi art. 29 ust. 1 pkt 1 – 3, 5, 6, 12, 13, 16 i 19 – 21 wynosi ona 5.000 zł.

Podstawowym zaś celem postępowania legalizacyjnego prowadzonego na podstawie art. 48, art. 49b czy art. 50 ustawy Prawo budowlane jest doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, zaś sam nakaz rozbiórki ma charakter restytucyjny, a nie represyjny (por. np. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 12 sierpnia 2008r., sygn. akt II SA/Ol 302/08 – Lex nr 454327 oraz wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2008r., sygn. akt II OSK 675/07 – Lex nr 485003).

Wydaje się, że organ nadzoru budowlanego zbyt pochopnie przesądził już na wstępnym etapie postępowania, iż wzniesiony obiekt to budynek gospodarczy i w dalszym postępowaniu już nie pogłębił ustaleń. Mianowicie w postanowieniu z dnia 2 sierpnia 2011r., wydanym w trybie art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. stwierdzając, że sporny obiekt to budynek gospodarczo – garażowy przesądził o rodzaju naniesienia budowlanego. Konsekwencją powyzszego było prowadzenie przez organy nadzoru budowlanego postępowania w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane, a następnie wydanie decyzji o nakazie rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 4 tej ustawy.

Zdaniem Sądu materiał dowodowy zawarty w aktach sprawy nie może jednak stanowić wystarczającej podstawy do takiej kwalifikacji obiektu objętego nakazem rozbiórki.

W myśl art. 3 pkt 1 lit. a – c ustawy Prawo budowlane obiektem budowlanym, do którego znajdują zastosowanie przepisy ustawy, jest budynek, budowla oraz obiekt małej architektury. Definicje pojęć budynku, budowli oraz obiektu małej architektury zostały zawarte odpowiednio w pkt 2, pkt 3 i pkt 4 tego przepisu. W celu ustalenia z jakim rodzajem obiektu mamy do czynienia, przepisy te należy rozpatrywać łącznie.

Zgodnie z art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane budynkiem jest taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Kwalifikacja obiektu budowlanego jako budynku na gruncie ustawy Prawo budowlane wymaga więc łącznego spełnienia następujących warunków: trwałego związania z gruntem, wydzielenia z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych (ścian), posiadania fundamentów i dachu. Powyższe prowadzi do wniosku, iż (a contrario) obiekt budowlany zaprojektowany (wykonany) bez przegród zewnętrznych, fundamentów bądź bez dachu lub niezwiązany trwale z gruntem nie odpowiada określonym w tym przepisie warunkom i w związku z tym nie może być uznawany za budynek. Taki też pogląd prezentowany jest w literaturze przedmiotu (por. Z. Niewiadomski. Prawo budowlane. Komentarz. Wydawnictwo C. H. Beck Warszawa 2006, str. 43). Weryfikacja opisu robót wykonanych przez skarżącego pozwala stwierdzić kategorycznie, że sporny obiekt nie jest budynkiem w rozumieniu prawa budowlanego.

Z kolei art. 3 pkt 3 ustawy Prawo stanowiący, iż budowlą jest każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, zawiera jedynie przykładowe wyliczenie obiektów budowlanych stanowiących budowle. Zakresem tego pojęcia objęte są zatem również inne, niewymienione przez ustawodawcę obiekty budowlane, nie będące budynkiem lub obiektem małej architektury.

Ze znajdującego się w akt sprawy protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu 16 maja 2011r. oraz dokumentacji fotograficznej stanowiącej załącznik nr 2 do tego protokołu wynika, że konstrukcja objętego nakazem rozbiórki "obiektu garażowo – gospodarczego" o wymiarach 10,90 m x 3,70 m oparta jest na 5 stalowych słupach, na których rozpostarto drewniany, jednospadowy dach pokryty płytami eternitowymi. Posiada on jedną ścianę z płyt żelbetowych rozpostartych na żelbetowych słupach do wysokości 2 m z nadbudowaną 1 płytą betonową, przymocowaną stalowymi kształtownikami. Ściana ta znajduje się w linii ogrodzenia międzyposesyjnego z działką nr 124/7 i stanowi fragment ogrodzenia. Dwie pozostałe ściany są z desek. Jedynie w części obiektu ułożono posadzkę z płyt betonowych. Opis ten i zdjęcia nie pozwalają stwierdzić, że obiekt ten jest budynkiem (brak wydzielenia z przestrzeni całego obiektu za pomocą przegród budowlanych – tylko trzy ściany, bez podłogi pod całym obiektem) lub obiektem małej architektury (rozmiary 10,90 m x 3,70 m). Na podstawie tych dowodów nie można nawet stwierdzić, w jaki sposób obiekt ten jest związany z gruntem, czy w ogóle posiada jakieś fundamenty. Posiada on raczej cechy wiaty lub altany. Te zaś co do zasady są budowlami, a nie budynkami, co potwierdza również treść art. 29 ust. 1 pkt 2, pkt 4 i 5 ustawy Prawo budowlane. Przytoczone definicje w konfrontacji z opisem naniesienia zawartym w protokóle oględzin (co potwierdzają zdjęcia złożone na rozprawie) każą poddać w wątpliwość prawidłowość przyjętej przez organy administracji kwalifikacji obiektu jako budynku.

Z akt sprawy zdaje się zresztą wynikać, że organ pierwszej instancji obiekt ten raz kwalifikował jako wiatę, a raz jako budynek, niemniej istotnie jest określenie go w decyzji jako budynku. Z treści wydanych w rozpatrywanej sprawie decyzji oraz postanowienia z dnia [...] nie wynika też, z jakich względów objęty nakazem rozbiórki obiekt został potraktowany jako budynek. Przy czym w uzasadnieniach rozstrzygnięć organy nadzoru budowlanego nie posługują się również obiektu budowlanego bez bliższego jego określenia. W uzasadnieniu decyzji organu drugiej instancji jest wyłącznie jednozdaniowa wzmianka o budynku. Nie jest ona jednak uzasadniona. Kwalifikacja przez organy administracji obiektu jako budynku wynika wyłącznie z osnowy postanowienia z dnia [...] i decyzji organu pierwszej instancji. Tymczasem, jak uzasadniono to już we wcześniejszej części rozważań, zdefiniowanie rodzaju naniesienia czy jako wiaty jako wiaty czy budowli przesądza o zastosowaniu odpowiedniego trybu legalizacyjnego. Wiata bowiem nie podlega reżimowi pozwolenia na budowę a reżimowi zgłoszenia (art. 30 ust.1 pkt.1 Prawa budowlanego), inna jest wysokość opłaty legalizacyjnej.

Wątpliwości poza tym budzi kategoryczne stanowisko organów, że prace budowlane realizowane przez skarżącego nie stanowiły remontu obiektu, lecz jego odbudowę. Organy administracji dokonując takiej kwalifikacji prac nie odniosły się nawet do wyjaśnień stron i składanych przez nie oświadczeń, zeznań świadków. Nie dokonały ich oceny. W toku postępowania skarżący tymczasem wskazywał, że poprzednio istniejąca w tym miejscu wiata uległa zniszczeniu, zaś wykonywane przez niego prace polegały w istocie sukcesywnej wymianie poszczególnych elementy obiektu, co przynajmniej częściowo potwierdzają świadkowie. Zgodnie z art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane pod pojęciem budowy należy rozumieć wykonywania obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę. Remont – w myśl art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane – to z kolei wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a nie stanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów innych, niż użyto w stanie pierwotnym. W orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że dokonanie rozbiórki i wzniesienie obiektu w tym samym miejscu, nawet o tych samych gabarytach, traktuje się jako budowę a nie remont (por. WSA w Rzeszowie wyrok z dnia 27 października 2004r., SA/Rz 2132/02, ONSAiWSA 2005/5/106). Jednakże skarżący wyjaśniał, że nie wykonał rozbiórki poprzedniego obiektu, poprzedzającej wykonanie nowej budowy, dokonując sukcesywnie wymiany elementów, zachowując wymiary poprzedniego obiektu. Częściowo przynajmniej wyjaśnienia te znajdują potwierdzenie w zeznaniach świadków. Ponadto istotą remontu jest wykonywanie zmiany bądź wymiany elementów w istniejącym obiekcie lub jego części bez naruszenia jego materii (konstrukcji). W wyniku remontu odtwarza się stan pierwotny a nie tworzy nowe elementy (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 9 marca 2011r., sygn. akt II SA/Wr 708/10 – opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Brak opisu wykonywanych prac w uzasadnieniach skarżonych decyzji nie pozwala jednoznacznie określić, czy skarżący wykonał remont (art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego), czy odbudowę, czy też prace te miały charakter budowy (art. 3 pokt 8). Kwalifikacja rodzaju i zakresu wykonanych robót budowlanych wymaga jednak szczegółowego i precyzyjnego udokumentowania w aktach sprawy i wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji, czego w rozpatrywanej sprawie zabrakło. Materiał dowodowy zawarty w aktach sprawy nie jest z pewnością wystarczający dla stwierdzenia, dlaczego organy administracji uznały, że wykonane przez skarżącego roboty budowlane stanowiły odbudowę, a nie remont.

Nie bez znaczenia dla oceny prawidłowości wydanych w rozpatrywanej sprawie decyzji jest okoliczność, że na działce skarżącego oprócz obiektu budowlanego, którego dotyczy zaskarżona decyzja, znajdują się też inne obiekty budowlane, co wynika ze szkicu sytuacyjnego działki nr 134/7, stanowiącego załącznik nr 1 do protokołu oględzin z dnia 16 maja 2011r. W stosunku do pięciu z nich określono ich przeznaczenie, przy czym aż w stosunku do trzech jako "gospodarczo – garażowe". Tylko jeden z obiektów o przeznaczeniu "gospodarczo – garażowym" określono mianem budynku. Ze szkicu tego wynika także, iż wszystkie obiekty o przeznaczeniu "gospodarczo – garażowym" usytuowane na działce skarżącego, zlokalizowane są obok siebie w granicy z działką nr 124/2. W dniu [...] organ pierwszej instancji wydał dwie decyzje o nakazie rozbiórki "budynków gospodarczo – garażowych" usytuowanych na działce skarżącego (nr [...] i [...]).

W takiej sytuacji szczególnie istotnego znaczenia nabiera jednoznaczne, precyzyjne określenie przez organ administracji, o który obiekt chodzi w tym postępowaniu. W przeciwnym razie może zachodzić wątpliwość, co do identyfikacji przedmiotu nakazu rozbiórki, a następnie do niemożności jego prawidłowego wykonania w przypadku prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Tymczasem w rozpatrywanej sprawie właściwie jedynie na podstawie wskazanego szkicu można się domyślić, że przedmiotem postępowania jest obiekt oznaczony nr 3. Samo wskazanie w osnowie decyzji rodzaju obiektu i jego wymiarów nie jest więc w tym wypadku wystarczające.

Przypomnieć w tym miejscu trzeba, że obowiązkiem organów jest precyzyjne określenie przedmiotu postępowania oraz dokładne zbadanie i wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Prawidłowe wywiązanie się z tych obowiązków niewątpliwie ma istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Sądu przedstawione wyżej uwagi wskazują, że postępowanie poprzedzające wydanie decyzji organów obu instancji oraz postanowienia z dnia [...] nie zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym i dowodowym. Organy administracji naruszyły art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie ustalono bowiem w sposób jednoznaczny rodzaju obiektu ani też okoliczności dotyczących rodzaju i zakresu wykonanych przez skarżącego robót budowlanych, co ma istotne znaczenie dla wdrożenia odpowiedniego trybu postępowania i ewentualnego ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej.

W tej sytuacji z pewnością przedwczesnym było zastosowanie najpierw art. 48 ust. 3, a następnie art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane i orzeczenie nakazu rozbiórki. Nie można bowiem wykluczyć, że po dokonaniu wyczerpujących ustaleń organ dojdzie do wniosku, iż zastosowanie ma tryb legalizacji samowoli określony w art. 49, czy też że zastosowania miałby art. 50 Prawa budowlanego.

Ponownie rozpatrując sprawę organ nadzoru budowlanego uwzględni przedstawione wyżej uwagi. Przede wszystkim rozstrzygnie wątpliwości dotyczące kwalifikacji prawnej spornego obiektu (budynek – budowla) oraz zakresu wykonanych przez skarżącego robót budowlanych. Następnie organ przeprowadzi wszechstronną ocenę całości zgromadzonego materiału dowodowego, w tym dowodów złożonych przez skarżącego po upływie zakreślonego terminu i na tej podstawie podejmie dalsze czynności lub stosownie do okoliczności sprawy wyda orzeczenie kończące postępowanie.

Mając powyższe na uwadze sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. Z uwagi na to, że o charakterze wykonanego obiektu organ przesądził - bez należytego uzasadnienia – w postanowieniu z dnia [...], determinując dalszy przebieg postępowania i kwalifikację prawną, należało wyeliminować z obrotu także to rozstrzygnięcie, korzystając z dyspozycji art. 135 p.p.s.a.

O kosztach postępowania oraz co do wykonalności zaskarżonej decyzji rozstrzygnięto odpowiednio na mocy art. 200 i art. 205 § 1 oraz art. 152 p.p.s.a.

ds