Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 809/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Skarbu Państwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 212 ust. 1 i 5
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda /sprawozdawca/, Protokolant Aleksandra Borkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2010 r. sprawy ze skargi S. T.–N., A. M., K. T.–N. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie wydania zaświadczeń Kierownika Urzędu Rejonowego w R. z naruszeniem prawa oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją Nr [...] z dnia [...] listopada 2008r. Wojewoda [...] działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) - zwana dalej kpa - oraz art. 20 ustawy z dnia 8 lipca 2005r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2005r. Nr 169, poz. 1418) - zwana dalej ustawą o realizacji prawa do rekompensaty, stwierdził nieważność zaświadczeń wydanych przez Kierownika Urzędu Rejonowego w R. z dnia [...] sierpnia 1998r. znak: [...][...][...] potwierdzających uprawnienia S. T.-N., A.J. M. i K. B. T.-Ni. z tytułu pozostawienia mienia poza obecnymi granicami państwa polskiego, o których mowa w art. 212 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741 ze zm.) zwana dalej ugn.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania. Podał w szczególności, iż w dniu [...] sierpnia 1998r. Kierownik Urzędu Rejonowego w R. wydał zaświadczenia potwierdzające uprawnienia S.T.-N., A.J. M. i K. B. T.-N. z tytułu pozostawienia mienia poza obecnymi granicami państwa polskiego. Zaświadczenia wydane zostały na podstawie art. 212 ust. 1 i 2 ugn oraz § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 1998r. w sprawie sposobu zaliczania wartości nieruchomości pozostawionych za granicą na pokrycie ceny sprzedaży nieruchomości lub opłat za użytkowanie wieczyste oraz sposobu ustalania wartości tych nieruchomości. Wartość mienia ustalona została na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez zespół rzeczoznawców na kwotę [...] złotych. Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2006r. A.J. M. przedstawiając zaświadczenie (znak: [...]) wystąpiła do Wojewody [...] o jego ujawnienie w rejestrze wojewódzkim oraz dokonanie adnotacji o wybranej formie rekompensaty. W dniu [...] marca 2007r. wnioski w tym przedmiocie wraz ze stosownymi zaświadczeniami znak: [...] i znak: [...] złożyli S.T.-N. i K.B. T.N.

W wyniku oceny przedstawionych dokumentów Wojewoda [...] stwierdził konieczność przeprowadzenia postępowania nadzorczego przewidzianego w art. 20 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty. Wynikły na tym polu spór o właściwość pomiędzy Wojewodą [...] a Ministrem Skarbu Państwa rozstrzygnął Prezes Rady Ministrów orzekając w dniu [...] maja 2008r., iż organem właściwym w sprawie o stwierdzenie nieważności zaświadczeń Kierownika Urzędu Rejonowego w R. jest Wojewoda [...]. Zawiadomieniem z dnia [...] lipca 2008r. Wojewoda [...] działając na podstawie art. 157 § 1 i § 2 kpa wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w celu zbadania, czy zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności w/w zaświadczeń Kierownika Urzędu Rejonowego w R.. Powołując treść art. 212 ust. 5 ugn wskazał, iż w razie śmierci właściciela nieruchomości pozostawionych za granicą, uprawnienia do zaliczenia wartości pozostawionych nieruchomości na pokrycie opłat za użytkowanie wieczyste lub ceny sprzedaży działki budowlanej oraz ceny sprzedaży położonych na niej budynków lub lokali stanowiących własność Skarbu Państwa osobom, które w związku z wojną rozpoczętą w 1939r. pozostawiły nieruchomości na terenach nie wchodzących w skład obecnego obszaru państwa, a które na mocy umów międzynarodowych zawartych przez państwo miały otrzymać ekwiwalent za mienie pozostawione za granicą, przysługują łącznie wszystkim jego spadkobiercom lub jednemu z nich, wskazanemu przez osoby uprawnione. W sytuacji, gdy uprawnienia przysługują łącznie wszystkim spadkobiercom i nie wskazano jednego z nich, to interes prawny mają łącznie wszyscy współspadkobiercy, którzy łącznie stanowią jedną i tę samą stronę w rozumieniu art. 28 kpa i tylko łącznie wszyscy mogą żądać czynności organu - wszczęcia postępowania w sprawie zaliczenia wartości pozostawionych za granicą nieruchomości. Organ wskazał też, iż uprawnienie do rekompensaty wchodzi w skład jednej masy spadkowej po H.T.-N.. Tym samym wydanie przez Kierownika Urzędu Rejonowego w R. trzech oddzielnych zaświadczeń dla poszczególnych spadkobierców rażąco narusza art. 212 ust 5 ugn. Nie można bowiem rozstrzygnąć o tym samym uprawnieniu majątkowym - jeden przedmiot sprawy - w trzech odrębnych orzeczeniach administracyjnych.

Organ zauważył, iż stosownie do postanowień § 4 ust. 2 cyt. wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 1998r. do wniosku o ustalenie uprawnień należało dołączyć: 1. dowody potwierdzające pozostawienie nieruchomości oraz rodzaj i powierzchnię tych nieruchomości, 2. opis pozostawionych nieruchomości, 3. oświadczenie o dotychczasowym stanie realizacji uprawnień, o których mowa w art. 212 ust. 1 i 2 ugn, 4. operat szacunkowy wykonany przez rzeczoznawcę majątkowego, w którym określono wartość pozostawionych nieruchomości zgodnie z przepisami § 8-11.

Nadto dokonując - w ramach nadzoru - oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie organ I instancji stwierdził, iż stan faktyczny rozpatrywanej sprawy nie został należycie wyjaśniony. W toku prowadzonego postępowania Kierownik Urzędu Rejonowego w R. zaniechał bowiem podjęcia czynności procesowych, zmierzających do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz wyjaśnienia ujawnionych rozbieżności dotyczących tytułu własności, ustalenia szczegółowego stanu, rodzaju i powierzchni (opisu) nieruchomości pozostawionej. Uchybienie to miało istotny wpływ na treść wydanych stronom zaświadczeń (określenie przysługującego stronom uprawnienia).

Decyzją znak [...] z dnia [...] września 20009r. Minister Skarbu biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 158 § 2 kpa oraz art. 9 i art. 20 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty orzekł o uchyleniu w całości decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2008r. nr [...] oraz stwierdził, że zaświadczenia Kierownika Urzędu Rejonowego w R. z dnia [...] sierpnia 1998r., znak: [...][...] oraz [...] wydane zostały z naruszeniem prawa.

Minister Skarbu wskazał, iż wniosek o odszkodowanie za mienie pozostawione poza obecnymi granicami państwa polskiego przez H.T.-N., złożyła do Urzędu Rejonowego w R. w dniu [...] października 1990r. jego żona M.T.-N.. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 199Ir., sygn. akt [...], Sąd Rejonowy w R. orzekł, że spadek po H.T.-N., na podstawie ustawy nabyli: żona – M.T.-N. oraz dzieci: S.T.-N., A.J.M. i K. B. T.-N. po ¼ części każde z nich. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 1998r. sygn. akt: [...], Sąd Rejonowy w R. orzekł, że spadek po M.T.-N. na mocy ustawy nabyły dzieci: S.T.-N., A.J. M. i K. B. T.-N. po 1/3 części każde z nich. Wyrokiem z dnia [...] listopada 1990r., sygn. akt [...] Sąd Wojewódzki w R. orzekł, iż H.J. T.-N. w związku z wojną rozpoczętą w 1939r. pozostawił na terenach nie wchodzących w skład obecnego obszaru państwa polskiego następujący majątek nieruchomy, którego był właścicielem:

1. w miejscowości M., gmina M., powiat P. majątek ziemski o powierzchni [...] ha wraz z zabudowaniami: domem mieszkalnym, oficyną, stodołą, spichrzem z bali dębowych, lodownią, stajnią wyjazdową, oborą, stajnią fornalską, owczarnią i chlewnią, domem dla administracji, czworakiem oraz dwoma dwojakami;

2. w miejscowości W., gmina W., powiat P. majątek o powierzchni [...] ha wraz z zabudowaniami: domem mieszkalnym, stajnią, młynem, oborą i spichrzem;

3. w P. posesję przy ul. A. nr [...] zabudowanej domem mieszkalnym.

Wydane - na podstawie art. 212 ugn oraz § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 1998r., art. 217 § 1 i § 2, art. 218, art. 220 kpa - w dniu [...] sierpnia 1998r. przez Kierownika Urzędu Rejonowego w R. trzy odrębne zaświadczenia potwierdziły, że S.T.N., A.J.M., K.B.T.-N. każdy jako spadkobierca w 1/3 części po ojcu H.T.-N., właścicielu nieruchomości pozostawionych na terenach wchodzących w skład obecnego obszaru państwa polskiego, posiada uprawnienia do zaliczenia na pokrycie opłat za użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowych oraz ceny sprzedaży działki budowlanej i ceny sprzedaży położonych na niej budynków lub lokali stanowiących własność Skarbu Państwa o wartości [...] złotych, odpowiadającej udziałowi w 1/3 wartości nieruchomości pozostawionych poza granicami państwa polskiego. Organ odwoławczy wskazał, iż ze znajdujących się w aktach dokumentów wynika, że realizując prawo do otrzymania ekwiwalentu za nieruchomości pozostawione poza obecnymi granicami państwa polskiego przez poprzednika prawnego H.T.-N. uzyskane na podstawie zaświadczenia Kierownika Urzędu Rejonowego w R. z dnia [...] sierpnia 1998r. S.T.-N., A.J.M. oraz K.T. – N. nabyli od Skarbu Państwa szereg nieruchomości. S.T.-N. nabył: 1. nieruchomość rolną położoną w miejscowości W. o powierzchni [...] ha [...] m2 za cenę [...] zł (akt notarialny Repertorium A nr [...] z dnia [...].08.2005r.); 2. nieruchomość rolną położoną w miejscowości W. o powierzchni [...]ha [...] m2 za cenę [...] zł (akt notarialny Repertorium A nr [...] z dnia [...].08.2005r.); 3. nieruchomość położoną w miejscowości T., gmina S. o powierzchni [...] ha [...] m2 za cenę [...] zł (akt notarialny Repertorium A nr [...] z dnia [...].07.2005r.); 4. nieruchomość położoną w miejscowości Ł., gmina G. o powierzchni [...] ha [...] m2 za cenę [...] zł (akt notarialny Repertorium A nr [...] z dnia [...].07.2005r.); 5. nieruchomość położoną w miejscowości W. o powierzchni [...] ha za cenę [...] zł (akt notarialny Rep. A nr [...] z dnia [...].08.2005r.); 6. nieruchomość w miejscowości S., gmina S. o powierzchni [...]ha za cenę [...] zł (akt notarialny z dnia [...].08.2005r., Rep. A nr [...]); 7. nieruchomość w miejscowości K., gmina K. o powierzchni [...] ha za cenę [...] zł (akt notarialny z dnia [...].08.2005r., Rep. A nr [...]); 8. nieruchomości rolne zabudowane położone w miejscowościach G. oraz Ł., gmina P. o powierzchni [...] ha, za cenę [...] zł (akt notarialny z dnia [...].09.2005r., Rep. A, nr [...]); 9. nieruchomość rolną położoną w miejscowości R. o powierzchni [...] ha za cenę [...] zł (akt notarialny Rep. A nr [...]); 10. na mocy prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego w O. z dnia [...]maja 2006r. sygn. akt [...], nieruchomość położoną na terenie miejscowości M., gmina J. o powierzchni [...] ha za cenę [...] zł; 11. wyrokiem Sądu Okręgowego w O. z dnia [...] października 2006r. sygn. akt [...] nieruchomość położoną w miejscowości D., gmina P. o powierzchni [...]ha za cenę [...] zł.

A.M. nabyła: 1. aktem notarialnym Rep. A nr [...] z dnia [...].12.1998r. nieruchomość o powierzchni [...] m2, położoną w R. przy ul. W. za cenę [...] zł; 2. aktem notarialnym Rep. A nr [...] z dnia [...].02.2002r. nieruchomość położoną w R. nr [...] o powierzchni [...] m2, za cenę [...]zł.

K.T.-N. nabyła: 1. nieruchomość położona w R. przy ul. W. o powierzchni [...] m2 za cenę [...] zł (akt notarialny z dnia [...].12.1998r. Rep. A nr [...]); 2. nieruchomość położona w R. przy ul. Ż. o powierzchni [...] m2 za cenę [...] zł (akt notarialny z dnia [...].02.2002r. Rep. A nr [...]).

Dokonując analizy wydanego przez Wojewodę rozstrzygnięcia organ odwoławczy za zasadne uznał stanowisko Wojewody [...] stwierdzające, że zaświadczenia Kierownika Urzędu Rejonowego w R. wydane zostały z rażącym naruszeniem przepisów art. 212 ugn, gdyż powinno było zostać wydane jedno zaświadczenie łącznie na wszystkich spadkobierców, bowiem interes prawny mają łącznie wszyscy współspadkobiercy , którzy łącznie stanowią jedną i tą samą stronę w rozumieniu art. 28 kpa i tylko łącznie wszyscy mogą żądać czynności organu polegającej na wszczęciu postępowania w sprawie zaliczenia wartości pozostawionych za granicą nieruchomości. Uznał jednak, że wydane zaświadczenia wywołały nieodwracalne skutki prawne, bowiem organ administracji działając w granicach swojej właściwości i kompetencji nie ma żadnych możliwości prawnych zniweczenia skutków cywilnoprawnych powstałych wskutek zawarcia umów sprzedaży. Wyłącza to dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji (zaświadczeń) i stanowi podstawę do stwierdzenia wydania ich z naruszeniem prawa.

Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego złożyli S.T.-N., A.J. M. oraz K. T. – N. wnioskując o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej stwierdzenia, że zaświadczenia wydane przez Kierownika Urzędu Rejonowego w R. w dniu [...] sierpnia 1998r., znak [...][...][...] wydane zostały z naruszeniem prawa. Wydanemu rozstrzygnięciu skarżący postawili zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego - art. 212 ugn w brzmieniu obowiązującym na dzień [...] sierpnia 1998 r., poprzez przyjęcie, że w ramach postępowania o potwierdzenie prawa do zaliczania (obecnie prawo do rekompensaty) przepis ten wykluczał możliwość wydania zaświadczeń częściowych potwierdzających uprawnienia zabużańskie oraz naruszenie przepisów postępowania tj. art. 156 § 2, 158 § 2 kpa poprzez uznanie, że przy wydawaniu zaświadczeń doszło do rażącego naruszenia prawa, a jedynie zaistnienie przesłanki negatywnej w postaci wywołania nieodwracalnych skutków prawnych, uniemożliwia stwierdzenie nieważności zaświadczeń. Odnosząc się do stwierdzonego przez organy administracji rażącego naruszenia prawa przy wydaniu przedmiotowych zaświadczeń podniesiono w skardze, że wydane zaświadczenia nie zostały wydane w sposób wadliwy. Za rażące naruszenie należy uznać pogwałcenie przez organ rozstrzygający sprawę zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a także przepisów prawa materialnego i procesowego, które jednak w niniejszej sprawie nie wystąpiło. Wskazali, iż zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego nieważność decyzji zachodzi, gdy zawiera ona wady wymienione w art. 156 § 1. Fakt, ze decyzja zawiera taką wadę nie może opierać się na uznaniu, lecz musi w sposób niewątpliwy być dotknięta taką ułomnością. Wskazane w decyzji przesłanka rażącego naruszenia prawa, zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie rozumiana jest jako "oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, które równocześnie narusza zasadę praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 1995 r., sygn. akt II SA 1642/94). Dodatkowo pomiędzy naruszeniem prawa a treścią rozstrzygnięcia musi istnieć związek przyczynowy, polegający na tym, że gdyby nie było stwierdzonego uchybienia, to treść rozstrzygnięcia administracyjnego byłaby inna. Stwierdził, iż okoliczność wydania trzech odrębnych zaświadczeń potwierdzających uprawnienia zabużańskie nie zaprzecza ani stanowi faktycznemu ustalonemu w sprawie ani jej stanowi prawnemu. Wydane zaświadczenia potwierdzają bowiem zarówno fakt posiadania uprawnień jak i łączną wartość pozostawionej poza graniami kraju nieruchomości. Podniesiono także, iż zgodnie z doktryną prawa, o naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę, aniżeli stabilność ostatecznej decyzji, a w niniejszej sprawie zaświadczeń. Ponadto za rażące naruszenie prawa uznaje także takie naruszenie, gdy przepis prawa ma treść nie budzącą żadnych wątpliwości i może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu słów z których się składa. Tak więc tylko niektóre przypadki oczywistego i ciężkiego naruszenia prawa materialnego lub procesowego będą za sobą pociągać nieważność decyzji. Oczywistość naruszenia prawa musi być obiektywna i wynikać wbrew wszystkim przesłankom danego przepisu. W ocenie skarżących w niniejszej sprawie nie doszło do oczywistego naruszenia art. 212 ust. 5 ugn. Przepis ten przesądzając łączne przysługiwanie uprawnień w przypadku spadkobierców zmarłego właściciela nieruchomości nie wskazywał, że w postępowaniu wydaje się jedno zaświadczenie. Osoby uprawnione obowiązane były do współdziałania w toku postępowania administracyjnego i na tej postawie mogły żądać czynności organu. Niejasna i nieprecyzyjna redakcja przepisu art. 212 ust. 5 pozwala na jego interpretację dopuszczającą techniczne wydanie osobnych zaświadczeń, potwierdzających częściowe uprawnienia. W 1998 r. nie było bowiem utrwalonego sposobu prowadzenia tego typu postępowań, zaś interpretacja przepisu pozwalała na odmienne procedowanie. Na dzień dzisiejszy wiele z tych zaświadczeń zostało zrealizowanych, głównie poprzez wypłatę kwot należnych świadczeń z Funduszu Rekompensacyjnego. Stwierdzono, iż w przypadku uznania że istotnie doszło do naruszenia przepisów postępowania należy uznać, że nie miało ono charakteru rażącego bowiem z doktryny prawa administracyjnego oraz ugruntowanego orzecznictwa naruszenia prawa stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, mają charakter rażący w takim przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz wyrażona w niej treść załatwienia sprawy stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Sama okoliczność wydania trzech odrębnych zaświadczeń nie daje także podstawy do uznania, że realizacja prawa do rekompensaty przebiegała w sposób nieprawidłowy lub prowadziła do zwiększenia uprawnień wykazanych w postępowaniu. Fakt wydania trzech zaświadczeń miał jedynie znaczenie techniczne, nie zachodzą więc przesłanki nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Za prawidłową skarżący uznali, przyjętą przez Ministra Skarbu Państwa interpretacją stanu prawnego zaistniałego po realizacji przysługującego skarżącym uprawnień. Okoliczność, że w okresie od grudnia 1998 r. do dnia dzisiejszego skarżący nabyli [...] nieruchomości z zaliczeniem na poczet ich ceny sprzedaży prawa do rekompensaty, przesądza o zaistnieniu nieodwracalnych skutków prawnych. Przedmiotowe uprawnienie zostało zrealizowane w części - do wysokości około [...] złotych. Za taką kwotę zostały zakupione nieruchomości od Skarbu Państwa. Przy większości z umów sprzedaży nieruchomości, skarżący zostali zobowiązani do złożenia oświadczenia, iż w przypadku gdyby została stwierdzona nieważność zaświadczeń, w oparciu o które została zaliczona cena sprzedaży nieruchomości, będą oni zmuszeni zwrócić pełne ceny sprzedaży nieruchomości wraz z odsetkami za czas opóźnienia w wysokości ustawowej. Wszystkie powyższe nieruchomości zostały przez skarżących zbyte. Ponadto cztery spośród [...] nieruchomości zostało nabyte na podstawie prawomocnych wyroków sądowych. Stosowne adnotacje o tym fakcie znajdują się na zaświadczeniu. Sądy powszechne orzekając w tych sprawach, nie miały żądnych wątpliwości odnośnie ważności zaświadczeń. Powtarzając argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2008r., zauważył, że sądy powszechne zwracały jednocześnie uwagę na fakt, że ustawodawca nie sprecyzował, czy w przypadku spadkobierców wyłączona jest możliwość wydania kilku odrębnych zaświadczeń. Co więcej w odniesieniu do zaświadczeń wydanych w niniejszej sprawie, Sąd Okręgowy w O. jednoznacznie stwierdził, że "zaświadczenie to zawierało wszystkie niezbędne elementy, a zapis, iż powód jest spadkobiercą w 1/3 części nie oznacza, że uprawnienie do zaliczania na pokrycie ceny nieruchomości wartości rzeczy pozostawionych, nie przysługuje łącznie wszystkim spadkobiercom lub jednemu z nich wskazanemu przez osoby uprawnione" (wyrok Sądu Okręgowego w O. z dnia [...].10. 2006 r., sygn. akt [...]). Identyczne stanowisko zostało zaprezentowane przez Sąd Okręgowy w O. oraz Sąd Apelacyjny w B. także w innej sprawie S.T.-N.. Podniesiono, iż w dniu [...] września 2005r. K.T.-N. i A.M. złożyły notarialne oświadczenie mocą którego wskazały swojego brata S.T.-N. jako jedynego uprawnionego do realizacji przysługujących im łącznie uprawnień. Podkreślić trzeba, że oświadczenie to zostało uznane za ważne przez sądy rozstrzygające w sprawie nabycia przez S.T.-N. czterech nieruchomości. Stwierdzenie wydania przedmiotowych zaświadczeń z naruszeniem prawa może mieć negatywny wpływ na wynik postępowań sądowych prowadzonych przez S.T.-N. przed Sądem Rejonowym w O. (sygn. akt [...]) i Sądem Okręgowym w O. (sygn. akt [...] i [...]). Postępowania te dotyczą zobowiązania Skarbu Państwa - Agencji Nieruchomości Rolnych do złożenia oświadczeń woli o przeniesieniu prawa własności nieruchomości wygranych przez niego w przetargach w dniach [...].07. 2005r. i [...].08. 2005r. Na poczet ceny sprzedaży nieruchomości ma zostać zaliczona wartość nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami Polski, potwierdzona na zaświadczeniach Kierownika Urzędu Rejonowego w R.. Postępowania w tych sprawach zostały zawieszone do czasu prawomocnego zakończenia postępowania o stwierdzenie nieważności zaświadczeń.

W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Skarga wniesiona w rozpoznawanej sprawie nie jest uzasadniona, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Istotę sporu w przedmiotowym postępowaniu stanowi ustalenie, czy wydanie trzech oddzielnych zaświadczeń dla poszczególnych spadkobierców rażąco narusza przepis art. 212 ust. 5 ugn, a jeżeli tak to czy Minister Skarbu prawidłowo uznał, iż zaświadczenia wydane przez Kierownika Urzędu Rejonowego w R. w dniu [...] sierpnia 1998r., znak [...][...][...] wywołały nieodwracalne skutki prawne.

Podstawę prawną wydanych zaświadczeń stanowił art. 212 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z ust. 1 powołanego przepisu, na pokrycie opłat za użytkowanie wieczyste lub ceny sprzedaży działki budowlanej oraz ceny sprzedaży położonych na niej budynków lub lokali stanowiących własność Skarbu Państwa osobom, które w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. pozostawiły nieruchomości na terenach nie wchodzących w skład obecnego obszaru państwa, a które na mocy umów międzynarodowych zawartych przez państwo miały otrzymać ekwiwalent za mienie pozostawione za granicą, zalicza się wartość pozostawionych nieruchomości. Zaliczenie wartości nieruchomości, o których mowa w ust. 1, następuje na rzecz właściciela tych nieruchomości lub wskazanej przez niego jednej osoby uprawnionej do dziedziczenia ustawowego (ust. 4). W razie śmierci właściciela nieruchomości pozostawionych za granicą, uprawnienia wynikające z ust. 1 przysługują łącznie wszystkim jego spadkobiercom lub jednemu z nich, wskazanemu przez osoby uprawnione (ust. 5).

Zgodnie z art. 156 § 1 kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji, będąca nadzwyczajnym środkiem weryfikacji decyzji administracyjnych, stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 kpa, a służącej ochronie takich wartości, jak ochrona porządku prawnego, ochrona praw nabytych, pewność, stabilność i bezpieczeństwo obrotu prawnego. Z tego też powodu tryb ten może być stosowany tylko w sytuacji bezspornego ustalenia wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa, które to przesłanki z racji ich wyczerpującego wyliczenia nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej. Zaistnienie tych przesłanek musi być oczywiste i tę oczywistość właściwy organ ma obowiązek wykazać.

Jedną z przesłanek obligujących do stwierdzenia nieważności decyzji jest określona w art. 156 § 1 pkt 2 kpa przesłanka rażącego naruszenia prawa. Zauważyć trzeba, że stwierdzając nieważność decyzji z uwagi na rażące naruszenie prawa nie można ograniczyć się do stwierdzenia, że do takiego naruszenia doszło, lecz niezbędne jest wykazanie, na czym w danym przypadku polega "rażący charakter" naruszenia. Pamiętać przy tym należy, iż nie każde naruszenie prawa zasługuje na to, aby zakwalifikować je jako "rażące". Stwierdzenie nieważności decyzji z tej przyczyny może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy ustalone zostanie, że decyzja w sposób oczywisty i bezsporny narusza konkretny przepis prawa, a ponadto charakter tego naruszenia i jego skutki powodują, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Oczywistość naruszenia polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Chodzi więc o sytuację, gdy istnienie tej sprzeczności da się ustalić poprzez proste ich zestawienie (por. wyroki: WSA w Warszawie z 21 grudnia 2005r. VII SA/Wa 706/05 Lex nr 196278, NSA z 9 lutego 2005r. OSK 1134/04 Lex nr 165717, NSA w Warszawie z 26 września 2000r. V SA 2998/99 Lex nr 51249, NSA - OZ we Wrocławiu z 17 kwietnia 2000r. I SA/Wr 914/98 Lex nr 187879, NSA w Warszawie z 22 października 1999r. I SA 8/98 Lex nr 47276). Takim przepisem w sprawie niniejszej jest cytowany już ust. 5 art. 212 ugn., który wyraźnie stanowi o przysługiwaniu uprawnień do zaliczenia wartości pozostawionych nieruchomości na pokrycie opłat za użytkowanie wieczyste lub ceny sprzedaży działki budowlanej, położonej na niej budynków lub lokali będących własnością Skarbu Państwa łącznie wszystkim spadkobiercom właściciela nieruchomości pozostawionych za granica lub jednemu z nich , wskazanemu przez osoby uprawnione. Jeżeli uprawnienia te przysługują łącznie wszystkim spadkobiercom i nie wskazano jednego z nich - tak jak w sprawie niniejszej – to interes prawny mają łącznie wszyscy, którzy łącznie stanowią jedną i tę samą stronę w rozumieniu art. 28 kpa i tylko łącznie wszyscy mogą żądać czynności organu. Nie ma zatem wielości stron , lecz wielość będących jedną stroną podmiotów , z których nikt nie jest uprawniony do działania z wyłączeniem pozostałych nie może więc sam żądać czynności organu – wyrok z dnia 13.12.2006 r. Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie I OSK 159/06. Tak więc żaden ze skarżących nie był uprawniony do samodzielnego wystąpienia z wnioskiem o wydanie zaświadczenia potwierdzającego jego uprawnienia z tytułu pozostawienia mienia poza obecnymi granicami państwa polskiego, o których mowa w art. 212 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. Stanowisko takie znajduje też potwierdzenie w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 4.06.1987 roku w sprawie sygnatura akt III CZP 28/87. Konsekwencją prawidłowego wystąpienia łącznie wszystkich spadkobierców, bądź jednego z nich , wskazanego przez osoby uprawnione jest wydanie jednego zaświadczenia w sprawie zaliczenia wartości mienia nieruchomego pozostawionego za granicą na poczet opłat za użytkowanie wieczyste lub na pokrycie ceny sprzedaży działki budowlanej lub położonych na niej budynków. Oceny tej nie zmienia oświadczenie z dnia [...] września 2005r. K.T.-N. i A.M. złożone przed notariuszem, mocą którego wskazały swojego brata S.T.N. jako jedynego uprawnionego do realizacji przysługujących im łącznie uprawnień bowiem - jak wykazano wyżej – nieważnością dotknięte było całe postępowanie administracyjne zakończone wydaniem przedmiotowych zaświadczeń, jako wszczęte przez osoby nie będące legitymowane do samodzielnego wystąpienia z wnioskami w trybie art. 212 ust. 5 ugn. Nie jest więc możliwa swoista konwalidacja wydanych zaświadczeń i toczącego się w 1998 roku postępowania przed Kierownikiem Urzędu Rejonowego w R. , jak to podnoszą skarżący złożonym w 2005 roku oświadczeniem notarialnym, które nota bene można w każdej chwili odwołać.

Zdaniem Sądu ocenia ważności zaświadczeń przez sądy powszechne nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia w sprawie niniejszej. Uprawnienie z art. 212 ust. 5 ugn ma swój własny, samodzielny charakter i jest realizowane w trybie postępowania administracyjnego stosownie do § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 1998 r. w sprawie sposobu zaliczania wartości nieruchomości pozostawionych za granicą na pokrycie ceny sprzedaży nieruchomości lub opłat za użytkowanie wieczyste oraz sposobu ustalania wartości tych nieruchomości ( Dz. U. 98.9.32 ze zm.). Ocena ważności zaświadczeń w trybie postępowania administracyjnego pozostaje zatem poza kompetencjami sądów powszechnych.

Przepis art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 1980 r. Nr 9, poz. 26 ze zm.) stanowi, że nie stwierdza się nieważności decyzji, gdy wywołała nieodwracalne skutki prawne.

Nieodwracalności skutków prawnych nie można utożsamiać z niemożliwością przywrócenia stanu faktycznego istniejącego przed wydaniem wadliwej decyzji.

Z nieodwracalnością skutków prawnych mamy do czynienia wtedy, gdy brak przepisów prawnych, które mogłyby stanowić dla organu administracji podstawę prawną do podjęcia aktów lub czynności mogących cofnąć, znieść lub odwrócić skutki prawne wywołane przez decyzję administracyjną dotkniętą wadą nieważności; (wyrok SN z dnia 6 kwietnia 1995r., III ARN 8/95, OSNAP 1995, nr 18, poz. 283). Jeśli skutki prawne decyzji administracyjnej mogą być zniesione w drodze postępowania administracyjnego oznacza to, iż nie mają one charakteru nieodwracalnego . Odwracalność lub nieodwracalność skutku prawnego określonego aktu trzeba rozpatrywać mając na uwadze zakres właściwości organów administracji publicznej oraz ich kompetencję, tzn. umocowanie do stosowania władczych i jednostronnych form działania - wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2001r., IV SA 914/99, Lex nr 55762. Tak więc jeśli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, nie może skorzystać z drogi postępowania administracyjnego, to wtedy właśnie skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny. W konsekwencji stwierdzić należy, że dany akt wywołuje nieodwracalny skutek prawny wtedy, gdy ani przepisy prawa materialnego, ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji" (por. wyrok NSA z dnia 19 lutego 2002r., I SA 1796/00, Lex nr 81755). Nieodwracalność skutków prawnych odnosi się do skutków materialnoprawnych decyzji.

Jest to niedowracalność skutku prawnego względna w tym znaczeniu, że "odwrócenie" tego skutku jest prawnie niedostępne dla organu administracji publicznej działającego w granicach obowiązywania norm prawa publicznego w formach prawnych właściwych dla tej administracji i w trybie postępowania przypisanym tejże administracji. Nieodwracalność skutków prawnych oznacza, iż decyzja dotknięta nieważnością nie jest aktem pozornym i bezskutecznym, lecz że pozostając w obrocie prawnym może wywoływać skutki prawne i niektóre z nich należy zachować, z uwagi na ich nieodwracalność, chociażby nawet były dotknięte ułomnościami. Z taką nieodwracalnością mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie bowiem dalszą konsekwencją wydanych dla skarżących zaświadczeń było przystępowanie przez nich do przetargów i zawieranie cywilnoprawnych umów sprzedaży w formie odrębnych aktów notarialnych które stanowiły podstawę przeniesienia własności – okoliczność bezsporna. Wydanie zaświadczeń samo w sobie i w sposób bezpośredni nie wywołało skutków cywilnoprawnych polegających na przeniesieniu na skarżących własności konkretnych nieruchomości Skarbu Państwa a tylko wówczas stwierdzenie nieważności może doprowadzić do cofnięcia tych skutków. Decyzja , która wywołała skutki w sferze prawa cywilnego w sposób bezpośredni, powinna być usunięta z obrotu prawnego przez stwierdzenie jej nieważności. Natomiast decyzja, która wywołuje te skutki pośrednio kwalifikuje się do stwierdzenia wydania jej z naruszeniem prawa – komentarz do art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego B. Adamiak, J. Borkowski 8 wydanie str. 733.

Wobec powyższego prawidłowo organ odwoławczy uznając, że nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności o których mowa w art. 156 § 2 kpa uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...].11.2008 roku i stwierdził wydanie zaświadczeń z naruszeniem prawa, ze wskazaniem okoliczności z powodu których nie stwierdził nieważności – art. 158 § 2 kpa.

Mając powyższe na uwadze Sąd na mocy art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

-----------------------

1