Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 290/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-05-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze
Powołane przepisy: article: Art. 88, art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: Art. 148
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie WSA Bożenna Blitek WSA Janusz Bociąga Protokolant Starszy referent Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 maja 2015 r. sprawy ze skargi Gminy R na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia 22 grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności w całości Zarządzenia Nr [...] Wójta Gminy R z dnia 17 września 2014 r. w sprawie odwołania Dyrektora Gminnego Przedszkola w R I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, II. orzeka, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie może być wykonane, III. zasądza od Wojewody na rzecz strony skarżącej kwotę 240,00 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.


UZASADNIENIE

Zarządzeniem nr [...] z dnia 17 września 2014 roku Wójt Gminy R odwołał A. J. – S. ze stanowiska Dyrektora Gminnego Przedszkola w R z dniem 18 września 2014 roku.

Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 22 grudnia 2014 r., nr: [...], działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, stwierdził nieważność zarządzenia Wójta Gminy R nr [...] z dnia 17 września 2014 r. w sprawie odwołania Dyrektora Gminnego Przedszkola w R.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że organ nadzoru po dokonaniu analizy przyczyny będącej podstawą do wydania przedmiotowego Zarządzenia nie podzielił stanowiska Wójta Gminy R, że w przedstawionym stanie faktycznym zaistniały podstawy do odwołania kierownika gminnej jednostki organizacyjnej w oparciu o art. 5 ust. 2 i 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (t.j.: Dz.U. z 2006 r. Nr 216, poz. 1584 ze zm.) i uznania, że przez swoje działania Dyrektor jednostki naruszyła zakaz, o którym mowa w art. 4 pkt 6 tejże ustawy.

Organ nadzoru podniósł, że z analizy zebranych w sprawie dokumentów wynika, że odwołana Dyrektor Gminnego Przedszkola w R wprawdzie była wpisana do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej przez dwa miesiące (od dnia 1 czerwca 2014 r. do dnia 31 lipca 2014 r.), jednakże takiej działalności nie prowadziła. Organ nadzoru zauważył, że stosownie do normy ujętej w art. 4 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, zakaz tam określony odnosi się jedynie do sytuacji, gdy osoba pełniąca funkcję publiczną faktycznie prowadzi działalność gospodarczą. Nie należy bowiem wiązać działalności gospodarczej jedynie z wpisem do właściwej ewidencji działalności gospodarczej. Pozostawanie wpisanym do ewidencji działalności gospodarczej stwarza co najwyżej domniemanie faktycznego prowadzenia działalności gospodarczej, które to domniemanie może zostać obalone przy ocenie całokształtu zgromadzonych dowodów na gruncie konkretnego przypadku.

W ocenie organu nadzoru nie można przy uwzględnieniu zasady proporcjonalności, doprowadzać do sytuacji, w których tak samo zostanie potraktowana osoba w rzeczywistości prowadząca działalność gospodarczą i osoba, która zarejestrowała wprawdzie działalność gospodarczą we właściwej ewidencji, lecz nie rozpoczęła faktycznej działalności i wyrejestrowała ją formalnie po dwóch miesiącach. W takim przypadku odwołanie ze stanowiska kierownika gminnej jednostki oświatowej z powoływaniem się na naruszenie zakazu, o którym mowa w art. 4 pkt 6 przywołanej wyżej ustawy stoi w sprzeczności z zasadą proporcjonalności.

Powyższe stanowisko znajduje, zdaniem Wojewody, potwierdzenie w powszechnie przyjętej linii orzecznictwa sądowoadministracyjnego, w tym m.in. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 15 stycznia 2008 r. sygn. akt: II SA/Ol 965/07.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia 22 grudnia 2014 r., nr: [...] złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Gmina R reprezentowana przez Wójta Gminy R.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu nadzorczemu zarzucono:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik postępowania, tj.:

- art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez jego zastosowanie i stwierdzenie nieważności w całości zarządzenia nr [...] Wójta Gminy R z dnia 17 września 2014 roku w przedmiocie odwołania Dyrektora Gminnego Przedszkola w R, podczas gdy zastosowanie tego przepisu było niedopuszczalne z uwagi na upływ 30 - dniowego terminu od dnia doręczenia wyżej opisanego zarządzenia organowi nadzoru,

- art. 4 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (t.j.: Dz.U. z 2006 r. Nr 216, poz. 1584) poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że A. J.- S. nie prowadziła działalności gospodarczej, podczas gdy A. J. – S. skutecznie zarejestrowała działalność gospodarczą w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej z dniem 1 czerwca 2014 roku i prowadziła ją do dnia 31 lipca 2014 r.

2) naruszenie przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienie, czy A. J. – S. faktycznie w okresie od dnia 1 czerwca 2014 r. do dnia 31 lipca 2014 r. prowadziła działalność gospodarczą i oparcie się w tej mierze wyłącznie na jej wyjaśnieniach, w tym brak zweryfikowania, czy A. J. – S. opłacała w tym czasie stosowne składki i ponosiła inne koszty związane z prowadzeniem działalności gospodarczej.

W oparciu powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podano, że A. J. – S. zarządzeniem Wójta Gminy R Nr [...] z dnia [...] 2012 r. zostało powierzone pełnienie funkcji Dyrektora Przedszkola Gminnego w R na okres od dnia 1 września 2012 r. do dnia 31 sierpnia 2017 r. W związku z tym, w dniu 24 sierpnia 2012 r. Wójt zawarł z nią umowę o pracą na czas określony.

W dniu 20 sierpnia 2014 r. Wójt powziął informację (pismo Rady Rodziców działającej przy Gminnym Przedszkolu w R z dnia 19 sierpnia 2014 r.), że A. J. – S. - wbrew zakazowi wynikającemu z ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne - prowadzi działalność gospodarczą. Z załączonego do pisma wydruku z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej wynikało, że A. J. – S. faktycznie w okresie od dnia 1 czerwca 2014 r. do dnia 31 lipca 2014 r. prowadziła działalność gospodarczą w przedmiocie opieki dziennej nad dziećmi (PKD: 88.91.Z). W związku z otrzymaną informacją, Wójt pismem z dnia 25 sierpnia 2014 r. zwrócił się do A. J. S. z prośbą o zajęcie stanowiska w sprawie. W odpowiedzi wzywana potwierdziła, że w miesiącu marcu 2014 r. zarejestrowała działalność gospodarczą w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej począwszy od miesiąca czerwca 2014 r. Jak dodała, rejestracja była związana z planowanym otwarciem niepublicznego przedszkola i żłobka na terenie Gminy R. Przedsięwzięcie miało podlegać współfinansowaniu ze środków unijnych, jednak nie doszło do skutku, toteż z dniem 31 lipca 2014 r. wyżej opisana działalność gospodarcza została wyrejestrowana.

W związku ze stwierdzeniem, że A. J. – S. w czasie pełnienia funkcji Dyrektora Przedszkola Gminnego jednocześnie prowadziła działalność gospodarczą, co stanowi naruszenie zakazu, o którym mowa w art. 4 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, Wójt zgodnie z dyspozycją art. 5 ust. 2 ustawy i z zachowaniem przepisanego terminu, zarządzeniem nr [...] z dnia 17 września 2014 roku odwołał A. J.- S. ze stanowiska Dyrektora Gminnego Przedszkola w R z dniem 18 września 2014 roku.

Podniesiono, że zgodnie z obowiązkiem wynikającym z art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym powyższe zarządzenie zostało przesłane organowi nadzoru w dniu 19 września 2014 r. w oryginale i jak wynika ze wzmianki zawartej na zwrotnym potwierdzeniu odbioru pisma, zostało mu doręczone w dniu 23 września 2014 r. W dniu 26 września 2014 r. A. J. – S. zwróciła się do organu nadzoru o stwierdzenie nieważności wyżej opisanego zarządzenia. W odpowiedzi na prośbę organu, Wójt dwukrotnie w pismach z dnia 27 października 2014 roku i 18 grudnia 2014 r. zajął swoje stanowisko w sprawie.

Następnie w dniu 22 grudnia 2014 r. organ nadzoru wydał rozstrzygnięcie nadzorcze nr [...], w którym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stwierdził, że zarządzenie Wójta Gminy R nr [...] z dnia 17 września 2014 r. w sprawie odwołania Dyrektora Gminnego Przedszkola w R jest w całości nieważne.

Strona skarżąca powołując się na treść art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym podniosła, że jeżeli zarządzenie zostanie przedstawione organowi nadzoru, to termin do stwierdzenia jego nieważności powinien wynosić 30 dni od dnia jego przedłożenia. Jest to termin materialnoprawny, z jego upływem następuje wygaśnięcie kompetencji organu nadzoru do stwierdzenia nieważności. Wówczas organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności zarządzenia organu gminy, a jedynie może zaskarżyć to zarządzenie do sądu administracyjnego (por. art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym).

Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy stwierdzono, że zarządzenie Wójta zostało przesłane organowi nadzoru w dniu 19 września 2014 r. i doręczone mu w dniu 23 września 2014 r. W związku z tym termin do stwierdzenia jego nieważności przez organ nadzoru upłynął z dniem 23 października 2014 r. Wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego w dniu 22 grudnia 2014 r. nastąpiło więc po terminie i jest niezgodne z prawem (narusza przepisy o właściwości), a nadto narusza interes prawny skarżącej gminy, bowiem eliminuje z obrotu akt zgodny z prawem. Niezrozumiałym dla strony skarżącej było ponowne wezwanie organu z dnia 18 listopada 2014 r. do przesłania oryginału zarządzenia Wójta lub jego prawidłowo uwierzytelnionego odpisu, jednakże z ostrożności skarżąca uczyniła mu zadość. Nie zmienia to jednak faktu, że zarządzenie Wójta zostało przesłane organowi nadzoru w oryginale już w dniu 19 września 2014 roku.

W dalszej części uzasadnienia skargi podniesiono, że zgodnie z treścią art. 4 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (t.j.: Dz.U. z 2006 r. Nr 216, poz. 1584), osoby wymienione w art. 1 i 2 ustawy (tj. m.in. kierownicy jednostek organizacyjnych gminy), nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem lub pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Z wydruku z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej wynika, że w okresie od dnia 1 czerwca 2014 r. do dnia 31 lipca 2014 r. u A. J. – S. w rubryce status indywidualnej działalności gospodarczej widniała pozycja "aktywny". Ustawodawca nie rozróżnia, czy zakaz, o którym mowa, dotyczy "faktycznego" prowadzenia działalności gospodarczej, czy tylko jej zarejestrowania - zakazuje bowiem prowadzenia działalności gospodarczej w ogóle. Taka jest też idea wprowadzenia samej ustawy - ma ona zapewnić bezwzględną ochronę przed zachowaniami, które w jej świetle uchodzą za negatywne. Dlatego też niezasadnym jest różnicowanie, czy działalność gospodarcza była "faktycznie" prowadzona, czy tylko zarejestrowana, czy była prowadzona długo, czy krótko, podobnie Centralna Ewidencja i Informacja o Działalności Gospodarczej nie rozróżnia statusu zarejestrowanych w niej podmiotów na: aktywny - "faktycznie" prowadzący działalność, aktywny - "faktycznie" nieprowadzący działalności, nieaktywny. Skoro więc podmiot skutecznie zarejestrował się w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej jako przedsiębiorca to należy przyjąć, że prowadził działalność gospodarczą - odmienna interpretacja wydaje się być obejściem zakazu, o którym mowa w ustawie.

Z ostrożności stwierdzono, że stronie skarżącej znane są fakty, które potwierdzają podjęcie przez A. J. – S., pełniącą w tym okresie funkcję Dyrektora Gminnego Przedszkola w R, co najmniej czynności przygotowawczych, które miały prowadzić do rozpoczęcia prowadzenia działalności gospodarczej w przedmiocie opieki dziennej nad dziećmi (złożenie wniosku o dofinansowanie w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego; nawiązanie współpracy z Fundacją Europa + na zasadzie partnerstwa, w celu otwarcia przedszkola niepublicznego w dawnym domu dziecka w miejscowości R, do czego konieczne było rozpoczęcie prowadzenia działalności gospodarczej - informacje szczegółowe nt. działań A. J. S. znajdują się w protokołach z sesji Rady Gminy R, dostępnych w BIP). Zgodnie z art. 14 ustawy z dnia 2 lipca 2004 roku o swobodzie działalności gospodarczej (t.j.: Dz.U. z 2013 r., poz. 672), przedsiębiorca może podjąć działalność gospodarczą w dniu złożenia wniosku o wpis do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej albo po uzyskaniu wpisu do rejestru przedsiębiorców w Krajowym Rejestrze Sądowym. Oznacza to, że osoba fizyczna jest przedsiębiorcą od momentu, w którym podejmie pierwsze kroki zmierzające do wykonywania działalności gospodarczej, natomiast wykonywać ją może dopiero po dokonaniu wpisu w odpowiedniej ewidencji. Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 stycznia 2009 r., sygn. akt: VII SA/Wa 1374/08: "Nieuprawnione jest twierdzenie, że działalność gospodarcza wykonywana jest wyłącznie wówczas, gdy przedsiębiorca świadczy konkretną usługę; prowadzenie działalności gospodarczej polega tak na stworzeniu odpowiednich warunków do jej wykonywania, oczekiwaniu na zamówienia, jak i faktycznym wykonywaniu zleconej pracy". Także Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 28 marca 2006 r, sygn. akt: I UK 220/05 przychyla się do stwierdzenia, iż "czynności podejmowane przez przedsiębiorcę wchodzą w zakres jego działalności gospodarczej wtedy, gdy pozostają w normalnym funkcjonalnym związku z tą działalnością, w szczególności podejmowane są w celu realizacji zadań związanych z przedmiotem tej działalność; działalność gospodarcza obejmuje już czynności przygotowawcze, zmierzające bezpośrednio do osiągnięcia zamierzonego celu gospodarczego, na przykład czynności mające na celu formalne uzyskanie lokalu do prowadzenia tej działalności, przygotowanie tego lokalu, wyposażenie go". Nawet więc przy takim rozumieniu ustawy należy stwierdzić, że A. J. – S. prowadziła działalność gospodarczą, a tym samym naruszyła art. 4 pkt.6 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne.

W odniesieniu do trzeciego z postawionych zarzutów stwierdzono, że w istocie organ nie wyjaśnił, czy A. J. – S. "faktycznie" prowadziła działalność gospodarczą, w tym opłacała stosowne składki (np. na ubezpieczenie społeczne) i ponosiła inne koszty z nią związane, i wyłącznie w oparciu o wyjaśnienia A. J. – S. uznał, że "faktycznie" nie prowadziła działalności gospodarczej. Określenie przez samego przedsiębiorcę daty rozpoczęcia prowadzenia działalności gospodarczej wpisywanej do ewidencji, powoduje istnienie domniemania faktycznego, że z tą datą działalność gospodarcza została podjęta i jest prowadzona, aż do czasu jej wykreślenia z ewidencji. Domniemanie faktyczne ma znaczenie dowodowe i może być obalone. Ciężar udowodnienia faktu spoczywa zaś na osobie, która wywodzi z niego skutki prawne. W przedmiotowym przypadku uprawdopodobnienie nieprowadzenia działalności gospodarczej przez A. J. – S. wymagało przedstawienia przez nią dowodów na poparcie jej twierdzeń. Jednakże A. J. S. w rozpoznawanej sprawie dowodów takich nie wskazała, co więcej nie podała żadnych okoliczności faktycznych, które by to domniemanie skutecznie podważały.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

Organ streścił dotychczasowy przebieg postępowania i podał, że w dniu 1 października 2014 r. do Wojewody, jako do organu nadzoru wpłynął wniosek A. J.- S. o stwierdzenie w trybie ar. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym nieważności Zarządzenia Nr [...] Wójta Gminy o z dnia 17 września 2014 r. w sprawie odwołania Dyrektora Gminnego Przedszkola w R.

Organu nadzoru skierował do Wójta Gminy R wezwanie o doręczenie oryginału kwestionowanego Zarządzenia lub jego prawidłowo uwierzytelnionej kopii. Oryginał Zarządzenia, przesłany w powyższym trybie na wezwanie organu nadzoru, wpłynął do Wojewody w dniu 28 listopada 2014 r.

Zdaniem Wojewody skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Strona skarżąca bowiem w sposób nieuprawniony uznała, że zakaz ustanowiony w art. 4 pkt 6 ustawy o ograniczeniu działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne ma charakter bezwzględny i zostaje w sposób bezwarunkowy naruszony w dacie formalnej rejestracji działalności gospodarczej w ewidencji działalności gospodarczej. Taka interpretacja omawianego przepisu nie pozwala na indywidualną ocenę konkretnego stanu faktycznego i w istocie wypacza sens ograniczeń zawartych w ustawie. Wojewoda zauważył, że wpis w ewidencji działalności gospodarczej ma charakter wyłącznie deklaratoryjny i nie przesądza automatycznie o naruszeniu zakazu o którym mowa w art. 4 pkt 6 powołanej ustawy. Zgłoszenie i wpis do ewidencji działalności gospodarczej stanowi tylko podstawę rozpoczęcia działalności gospodarczej w rozumieniu jej legalizacji i nie jest zdarzeniem ani czynnością utożsamianą z faktycznym podjęciem takiej działalności. Z tego powodu wpisowi nadawano zawsze deklaratoryjny, a nie konstytutywny charakter (tak: wyroki NSA: z dnia 25 października 2006 r., II GSK 179/06; z dnia 10 października 2006 r., II GSK 140/2006; z dnia 27 czerwca 2006 r., II GSK 52/2006). Sam fakt wpisania danej osoby do ewidencji działalności gospodarczej nie może być zatem traktowany jako gwarancja prowadzenia zarejestrowanej działalności gospodarczej przez tę osobę w zakresie wskazanym w ewidencji. Równocześnie wpisanie do ewidencji stwarza domniemanie faktyczne, że prowadzi ona działalność gospodarczą we wskazanym w tej ewidencji zakresie. Domniemanie to jednakże jest wzruszalne i może zostać obalone przy ocenie całokształtu zgromadzonych dowodów na gruncie konkretnego przypadku. Powyższe twierdzenie koresponduje z brzmieniem art. 4 pkt 6 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności przez osoby pełniące je publiczne. Przepis ten zakazuje bowiem prowadzenia działalności gospodarczej, a nie pozostawania w ewidencji czy rejestrze podmiotów gospodarczych. Oceniając, w jakim zakresie osoba prowadzi działalność gospodarczą traktowaną jako przesłanka naruszenia zakazu widzianego w art. 4 pkt 6 cyt. ustawy należy brać więc pod uwagę dowody, które pozwolą na ustalenie rzeczywistego stanu rzeczy. Dlatego w niniejszej sprawie koniecznym było ustalenie, czy uczestniczka rejestrując działalność gospodarczą wykonywała działalność, którą zgłosiła we wpisie do ewidencji działalności gospodarczej. Tymczasem stanowisko pełnomocnika skarżącej opiera się w istocie na twierdzeniu, że samo zarejestrowanie działalności gospodarczej uniemożliwia dokonywanie oceny spełnienia przesłanki faktycznego prowadzenia działalności gospodarczej.

Organ nadzoru podniósł, że w niniejszej sprawie zasadnicze znaczenie ma powód, dla którego A. J. – S. zarejestrowała działalność gospodarczą. A mianowicie, przyczyną tą - w żaden sposób nie kwestionowaną, a wręcz przyznaną przez stronę skarżącą - było złożenie wspólnie z Gminą R, w imieniu której działał Burmistrz Gminy R wniosku o dofinansowanie projektu "Priorytet IX Rozwój wykształcenia i kompetencji w regionach Działanie 91. Wyrównywanie szans edukacyjnych i zapewnienie wysokiej jakości usług edukacyjnych świadczonych w systemie oświaty Poddziałanie 9.1.1. Zmniejszenie nierówności w stopniu upowszechnienia edukacji przedszkolnej", którego okres realizacji określono od dnia 1 lipca 2014 r. do dnia 30 czerwca 2015 r. Jako Beneficjenta wskazano we wniosku Fundację "Europa+" zaś jako Partnerów Gminę R i A. J. – S. jako osobę fizyczną prowadzącą działalność gospodarczą - mikroprzedsiębiorcę. W charakterystyce projektu w pkt 3.1.1 – pn. "Uzasadnienie potrzeby realizacji projektu" (str. 3 wniosku) wskazano m.in., że wnioskodawca widząc konieczność zwiększenia dostępności do edukacji przedszkolnej dla dzieci w wieku 3-5 lat wychowujących się w rodzinach zamieszkujących na terenie gminy R wspólnie z Partnerami - Gminą R oraz Dyrektorką przedszkola publicznego w tejże gminie prowadzącą działalność gospodarczą A. J. – S. przystąpili do pracy nad przedmiotowym projektem. Dalej na stronie 9 w rubryce 3.5 w tabeli – pn. "Opis wpływu realizacji celu głównego projektu i planowanych do osiągnięcia w jego ramach wskaźników na osiągnięcie oczekiwanego efektu realizacji Priorytetu PO KL" podano, że każdy z podmiotów jest zainteresowany stworzeniem kompleksowej oferty dla rodziców, tak aby stworzyć w jednym miejscu żłobek i przedszkole. Na końcu wniosku Partnerzy - Wójt Gminy R oraz A. J. S. (str. 14 wniosku) złożyli oświadczenie, że zapoznali się z informacjami zawartymi we wniosku o dofinansowanie i zobowiązują się do realizowania projektu zgodnie z informacjami zawartymi we wniosku o dofinansowanie.

Jak wynika więc z treści powyższego wniosku, zarejestrowanie działalności gospodarczej przez uczestniczkę związane było z podjęciem wspólnie z Gminą R działań zmierzających do poprawy jakości wykonywania przez Gminę R ustawowych zadań gminy. W ocenie organu nadzoru należy przypuszczać - wbrew twierdzeniom pełnomocnika strony skarżącej - że uczestniczka składając wspólny wniosek z Wójtem Gminy R (stroną skarżącą) nie mogła z tego faktu wywieść wniosku, że samo podjęcie takiej aktywności będzie skutkować dla niej negatywnymi konsekwencjami ze strony Gminy, tj. podmiotu który wraz z nią złożył wniosek. Przemawia za tym przywołana treść samego wniosku, w którym wszystkie strony składające wniosek potwierdziły swoimi oświadczeniami, że A. J. – S. jest Dyrektorką Gminnego Przedszkola w R jak i że prowadzi już działalność gospodarczą, której celem jest realizacja przedmiotowego projektu i wszystkie te strony godziły się na taki stan rzeczy. Wynika więc z tego, że Wójt Gminy R - wbrew jego oświadczeniom składanym organowi nadzoru - już w dacie złożenia wspólnie z Uczestniczką wniosku o dofinansowanie przedsięwzięcia potwierdził swoim oświadczeniem, że ma wiedzę, że i A. J. – S. prowadzi działalność gospodarcza - a nie że ma zamiar taką działalność prowadzić. Bez znaczenia zdaniem strony przeciwnej do skarżącej jest w tej sytuacji okoliczność powiadomienia przez Radę Rodziców Gminnego Przedszkola w R o fakcie zarejestrowania przez Uczestniczkę działalności gospodarczej, skoro o fakcie prowadzenia przez nią działalności gospodarczej Wójt Gminny R wiedział, co najmniej od daty złożenia wspólnego wniosku o dofinansowane projektu, zwłaszcza, że - jak sam podnosi pełnomocnik skarżącej w złożonej skardze - działalność gospodarcza obejmuje czynności przygotowawcze, za jakie uważa on w niniejszej sprawie złożenie wniosku o dofinansowanie w ramach MRPO. Jeżeli więc, jak przyjmuje to skarżąca, w dacie złożenia wniosku uczestniczka już prowadziła działalność gospodarczą przed formalnym jej zgłoszeniem, to już od tej daty Wójt Gminy R powziął wiadomość o okoliczności, która uprawniała go do zastosowana wobec uczestniczki sankcji wynikających z ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne. Przyjmując więc argumentację, którą zaprezentowała sama strona skarżąca, przedmiotowe zarządzenie zostało wydane przez wójta Gminy R z przekroczeniem terminu, który uprawniał go wydania kwestionowanego zarządzenia.

W ocenie organu nadzoru ocena dotycząca naruszenia przez uczestniczkę zakazu, o którym mowa w art. 4 pkt 6 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne powinna uwzględniać cel wprowadzenia tego zakazu, którym jest zapobieżenie niekorzystnemu dla interesu publicznego zbiegowi aktywności wykorzystywania stanowisk publicznych dla własnych celów. W niniejszej sprawie zarejestrowanie działalności gospodarczej przez uczestniczkę z pewnością nie pozostawało w sprzeczności z interesami Gminy R, a wręcz przeciwnie były z nimi zbieżne. Nie miała więc w tym przypadku miejsca sytuacja konfliktu interesów między stroną, która zarejestrowała działalność gospodarczą a jednostka samorządu terytorialnego, a fakt zarejestrowania przez A. J. – S. działalności gospodarczej był związany ze wspólnym działaniem z Gminą R w interesie Gminy i należy przypuszczać, że działała ona w dobrej wierze na korzyść Gminy nie przewidując, że spowodować to może dla niej ujemne skutki prawne ze strony Gminy w postaci rozwiązania umowy o pracę bez wypowiedzenia z winy pracownika.

Mając więc na względzie okoliczności i przyczyny, w związku z którymi uczestniczka zdecydowała się na zarejestrowanie działalności gospodarczej, przyjęcie jedynie formalnej oceny zarejestrowania działalności byłoby naruszeniem zasady proporcjonalności. Przyznanie ochrony prawnej osobie działającej w dobrej wierze ma przede wszystkim ochronić dany podmiot od niepożądanych z punktu widzenia logiki, a także sprawiedliwości społecznej, skutków prawnych. Wojewoda przywołał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2007 r., K 8/07 (OTK-A 2007/3/26), w uzasadnieniu którego Trybunał Konstytucyjny wskazał, że brak proporcjonalności, wyrażający się w zrównaniu sankcji wobec osoby, która świadomie, w sposób trwały uchyla się od realizacji obowiązku nałożonego przez ustawę, a tym samym uniemożliwia osiągnięcie jej celu, i wobec osoby dopuszczającej się nieznacznego uchybienia w zakresie formalnych przesłanek realizacji tego obowiązku - stanowi europejski standard krytycznej oceny takiego rozwiązania legislacyjnego (por. ETS, C-193/94, Skanavi i Chryssanthakopoulos, wyrok z 29 lutego 1996 r., pkt 37-38). Nie można więc, zachowując zasadę proporcjonalności, doprowadzać do sytuacji, w których tak samo zostanie potraktowana osoba faktycznie prowadząca działalność gospodarczą, która nie podjęła żadnych kroków zmierzających do zadośćuczynienia obowiązkom nałożonym przez ustawodawcę i osoba która zarejestrowała tę działalność, ale faktycznie tej działalności nie prowadziła, a samo zarejestrowanie było związane z wypełnieniem formalnego wymogu do złożenia wspólnie z jednostką samorządu terytorialnego wniosku o dofinansowanie przedsięwzięcia (którego celem było zwiększenie dostępności do edukacji przedszkolnej na terenie Gminy R) i wykreśliła ją niezwłocznie kiedy dowiedziała się, że do realizacji przedsięwzięcia nie dojdzie. Uczestniczka dokonywała wszystkich czynności w dobrej wierze, zmierzając do realizacji wspólnego przedsięwzięcia z Gminą R, co niewątpliwie powinno zostać uwzględnione w niniejszej sprawie.

Co do zarzutu dotyczącego doręczenia organowi nadzoru kwestionowanego zarządzenia wskazano, że wbrew twierdzeniom strony skarżącej, zarządzenie w trybie art. 91 ustawy o samorządzie gminnym zostało przesłane Wojewodzie w dniu 28 listopada 2014 r. Wprawdzie w dniu 23 września 2014 r. zarządzenie zostało doręczone Wojewodzie, przez Wójta Gminy R, jednakże w piśmie przewodnim przesyłającym zarządzenie nie wskazano do jakiej sprawy ani w jakim trybie zarządzenie to zostało przekazane. Zgodnie z art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wójt obowiązany jest do przedłożenia wojewodzie uchwał rady gminy w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia. Z kolei akty ustanawiające przepisy porządkowe wójt przekazuje w ciągu 2 dni od ich ustanowienia. Literalna wykładnia tego przepisu wskazuje, że przedmiotem działalności nadzorczej wojewody są tylko uchwały rady gminy oraz zarządzenia, których przedmiotem są wyłącznie przepisy porządkowe. Analiza art. 91-94 ustawy prowadzi jednak do wniosku - powszechnie przyjętego w orzecznictwie i literaturze przedmiotu - że działalnością nadzorczą objęte są wszystkie zarządzenia wójta, skoro przepis ten stanowi ogólnie o organie nadzoru, a nie tylko o regionalnej izby obrachunkowej, i ogólnie o zarządzeniach wójta, bez określenia ich tematycznego zakresu. Ustawodawca nie przewidział jednak formalnego obowiązku przedkładania wojewodzie jako organowi nadzoru innych zarządzeń organu wykonawczego gminy niż zarządzenia porządkowe, ani tym bardziej nie wskazał terminu do ich doręczenia. Taka interpretacja powyższych przepisów koresponduje z treścią postanowienia NSA z dnia 18 maja 2006 r., w którym Sąd orzekł, że sama ustawa bezpośrednio nie wprowadza obowiązku przedkładania zarządzeń wójta, tak jak przed wejściem w życie ustawy z 20 czerwca 2002 r. nie przewidywała obowiązku przedkładania uchwał zarządu gminy (I OSK 500/2006, LexixNexis nr 419613, ONSAi WSA 2006, nr5, poz.131). Zgodna z powyższym jest aktualna praktyka, zgodnie z którą przeważająca część zarządzeń w ogóle nie jest kierowana do organów nadzoru. Oznacza to, że realna szansa na zbadanie ich legalności pojawia się dopiero wówczas, gdy organ nadzoru zostanie poinformowany (jak w tym przypadku) - przez osobę, której interes prawny zarządzenie narusza o fakcie istnienia tych zarządzeń. W takim przypadku organ nadzoru ma prawo domagać się ich przedłożenia w trybie określonym w art. 88 ustawy o samorządzie gminnym, w którym przewidziano upoważnienie do żądania konkretnych informacji i danych niezbędnych do wykonywania przysługujących organowi nadzoru uprawnień nadzorczych. Żądanie informacji i danych dotyczących organizacji i funkcjonowania gminy przez organ nadzoru mieści się w zakresie postępowania nadzorczego, o czym przesądza umiejscowienie tej regulacji prawnej w rozdziale ustawy zatytułowanym "Nadzór nad działalnością gminną". W przypadku zarządzeń innych niż zarządzenia porządkowe dopiero więc postulat o zbadanie legalności aktu pochodzącego od organu jednostki samorządu terytorialnego złożony przez osoby trzecie organowi nadzoru może zainicjować postępowanie nadzorcze, które może zakończyć się stwierdzeniem nieważności zarządzenia w całości lub w części w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia zarządzenia w trybie określonym w art. 90 ustawy o samorządzie gminnym (art. 91 ust. 1 ustawy), tj. w trybie nadzorczym związanym z prowadzeniem postępowania kontrolnego nad działalnością gminną. Potwierdza tę tezę wyrok NSA 21 stycznia 2010 r., zgodnie z którym, dopóki kontrolowane zarządzenie nie zostało doręczone wojewodzie, dopóty nie rozpoczęła biegu termin do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. Udzielenia wyjaśnień organowi nadzoru nie można utożsamiać z doręczeniem mu aktu podlegającego kontroli (I OSK 1059/2009, Lexis.pl nr 2148702).

Doręczenie więc zarządzenia wojewodzie (za wyjątkiem zarządzeń porządkowych), przed wszczęciem postępowania kontrolnego w trybie nadzoru, rozpoczynającego się najczęściej jak wyżej wskazano od skierowania do jednostki samorządu terytorialnego wniosku o złożenie wyjaśnień na podstawie art. 88 ustawy o samorządzie gminnym bez wskazania, że jest ono doręczone w trybie art. 90 ustawy w celu zbadania jego zgodności z prawem, nie może skutkować uznaniem, iż data doręczenia tak przekazanego zarządzenia rozpoczyna bieg terminu, którym mowa w art. 91 ustawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2014 r., poz. 1647), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, zgodnie z którą sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Podkreślić należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).

W postępowaniu sądowoadministracyjnym merytoryczne rozpoznanie zasadności skargi poprzedzone jest badaniem dopuszczalności jej wniesienia. W związku z tym należy wskazać, że stosownie do treści art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz.U. z 2013 r., poz 594 z późn. zm.), rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze (art. 98 ust. 3).

W przedmiotowej sprawie Gmina R reprezentowana na zewnątrz przez Wójta Gminy R (art. 31 ustawy o samorządzie powiatowym) w dniu 26 stycznia 2015 r. wniosła skargę do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia 22 grudnia 2014 r., czego podstawą było zarządzenie Wójta Gminy R z dnia [...] 2015 r. nr [...].

Zgodnie z art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt, a w przypadku nieuwzględnienia skargi - na zasadzie ogólnej wynikającej z art. 151 cyt. ustawy - Sąd skargę oddala. Przepis art. 148 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak również ustawy samorządowe, nie określają podstaw uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonego aktu nadzoru. W doktrynie przyjmuje się, że podstawą do uchylenia tego aktu powinno być każde naruszenie prawa, bez względu na jego materialnoprawny lub procesowy charakter (T. Woś w: T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 679; A. Kabat w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Komentarz do art. 148 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Lex 2013; B. Dolnicki, J.P. Tarno: Przesłanki i forma orzeczeń w sprawach ze skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze, [w:] Samorząd terytorialny w Polsce a sądowa kontrola administracji, WKP Lex 2012).

W ocenie Sądu skarga jest zasadna z powodów formalnych.

Z art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wynika obowiązek wójta przedłożenia wojewodzie uchwał rady gminy w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia, przy czym akty ustanawiające przepisy porządkowe wójt przekazuje w ciągu 2 dni od ich ustanowienia. Przepis ten, jak i inne uregulowania ustawy o samorządzie gminnym nie odnoszą się do obowiązku przedkładania wojewodzie zarządzeń (poza aktami ustanawiającymi przepisy porządkowe). W kwestii istnienia takiego obowiązku prezentowane są odmienne stanowiska w literaturze przedmiotu (zob. A. Jaroszyński, w: R. Hauser, Z. Niewiadomski: Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz z odniesieniami do ustaw o samorządzie powiatowym i samorządzie województwa, Warszawa 2011, s. 745 i powołane tam orzecznictwo). W realiach niniejszej sprawy istotą problemu nie jest jednak kwestia istnienia obowiązku wójta przedkładania wojewodzie wszystkich zarządzeń, lecz odpowiedź na pytanie, jaki skutek – w zakresie terminu do skorzystania przez wojewodę z kompetencji nadzorczych – wywołuje doręczenie przez wójta określonego zarządzenia niezależnie od tego czy obowiązek taki na nim spoczywał, czy też nie.

O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 (art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Zgodnie z art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, po upływie 30 dniowego terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Należy zgodzić się ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych, że nadzorowi podlegają wszystkie zarządzenia wójta (por. wyrok NSA dnia 19 czerwca 2008 r., II OSK 500/08, LEX 490094; wyrok NSA z dnia 17 maja 2006 r., II OSK 249/06, LEX 236479; wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2005 r., I OSK 69/05, LEX 186661; wyrok NSA z dnia 17 maja 2006 r., II OSK 249/06, LEX 236479).

Przepisy powyższe wiążą bieg 30 dniowego terminu do stwierdzenia przez organ nadzoru nieważności uchwały lub zarządzenia z faktem doręczenia organowi nadzoru uchwały lub zarządzenia. Ze względu na to, że tryb określony w art. 90 dotyczy tylko uchwał i zarządzeń wskazanych w tym przepisie, może być kwestią dyskusyjną, czy w przypadku pozostałych zarządzeń nie ma on zastosowania, co jednak nie wyłącza skutku, jaki jest związany z faktem doręczenia organowi nadzoru zarządzenia, tj. rozpoczęcia biegu 30 dniowego terminu do skorzystania przez wojewodę z kompetencji nadzorczych. W ocenie Sądu dla skutku tego nie mają znaczenia motywy, jakie legły o podstaw doręczenia zarządzenia organowi nadzoru. Do wniosku, że 30 dniowy termin do skorzystania przez wojewodę z kompetencji nadzorczych biegnie od momentu faktycznego doręczenia skłania się również doktryna (por. A. Jaroszyński, w: R. Hauser, Z. Niewiadomski: Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz z odniesieniami do ustaw o samorządzie powiatowym i samorządzie województwa, Warszawa 2011, s. 757). Jak podkreślił NSA w postanowieniu z dnia z dnia 18 maja 2006 r., I OSK 55/06, LEX 197981, "jeżeli zarządzenie zostanie przedstawione organowi nadzoru, to termin do stwierdzenia jego nieważności, stosownie do art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, powinien wynosić 30 dni od dnia jego przedłożenia. Zauważyć można, że organ nadzoru może w trybie art. 88 ustawy o samorządzie gminnym zażądać jego przedstawienia. Jeżeli zaś zaskarżone zarządzenie wpłynęło do organu nadzoru wraz z pismem mieszkańców budynku, to termin do stwierdzenia nieważności tego zarządzenia powinien być liczony od tej daty. Pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 25 lipca 2000 r. sygn. akt I SA 695/00, że doręczenie organowi nadzoru uchwały przez podmiot do tego niezobowiązany nie spełnia ustawowych wymagań, nie może mieć zastosowania do przedkładania organowi nadzoru zarządzeń organu wykonawczego gminy, nie istnieje bowiem ustawowy obowiązek przedkładania takich zarządzeń. Powyższe rozważania prowadzą do jednoznacznego wniosku, że 30 dniowy termin do stwierdzenia przez organ nadzoru we własnym zakresie nieważności zarządzenia organu gminy, które nie podlega obowiązkowi przedłożenia organowi nadzoru w myśl art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, rozpoczyna bieg od dnia faktycznego doręczenia takiego zarządzenia organowi nadzoru, niezależnie od tego, kto owego doręczenia dokonał".

Z art. 88 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że organy nadzoru mają prawo żądania informacji i danych, dotyczących organizacji i funkcjonowania gminy, niezbędnych do wykonywania przysługujących im uprawnień nadzorczych. Zarówno wykładnia językowa tego przepisu, jak i wykładnia celowościowa i systemowa, nie pozwalają na zaakceptowanie stanowiska Wojewody prezentowanego w odpowiedzi na skargę, że tylko takie doręczenie zarządzenia, które jest wynikiem wezwania opartego na art. 88 ustawy o samorządzie gminnym wywołuje skutek w postaci rozpoczęcia terminu do skorzystania przez organ nadzoru z jego kompetencji nadzorczych. Literalne brzmienie tego przepisu wskazuje wyłącznie na prawo żądania przez organ nadzoru informacji i danych, dotyczących organizacji i funkcjonowania gminy, niezbędnych do wykonywania przysługujących im uprawnień nadzorczych. Przepis ten jest interpretowany w piśmiennictwie jako instrument pozyskiwania przez organ nadzoru m.in. zarządzeń wójta, w sytuacji gdy organ nadzoru nie znając ich treści nie ma możliwości wykonywania przysługujących mu kompetencji nadzorczych. Jeżeli jednak organ nadzoru dysponuje oryginałem zarządzenia, to wzywanie o jego przedłożenie nie jest niezbędne do wykonywania kompetencji nadzorczych. Z unormowań ustawy o samorządzie gminnym wynika, że nadzór wojewody nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85), a uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (art. 91 ust. 1). Przepisy te nie dają podstaw do twierdzenia, że w sytuacji, gdy organowi nadzoru znana jest treść zarządzenia w związku z otrzymaniem jego oryginału, jest on zwolniony od skorzystania ze swoich kompetencji nadzorczych do momentu ponownego uzyskania takiego zarządzenia na skutek zastosowania mechanizmu, o jakim mowa w art. 88 ustawy o samorządzie gminnym. Należy podkreślić, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy wszczyna organ nadzoru z urzędu (ewentualnie na wniosek prokuratora), mogąc jednocześnie wstrzymać jej wykonanie (zob. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 1992 r., SAB/Wr 15/92, ONSA 1993, nr 2, poz. 39; postanowienie NSA z dnia 8 kwietnia 1992 r., SAB/Wr 16/92, Wspólnota 1992, nr 29, s. 21; wyrok NSA z dnia 15 stycznia 1992 r., SA/Wr 22/92, ONSA 1993, nr 1, poz. 15). Ewentualne interwencje osób trzecich mogą być przez organ nadzoru traktowane co najwyżej jako "sygnał w sprawie". Ocena, czy doręczona uchwała bądź zarządzenie wymaga wzruszenia, jest wyłączną domeną tegoż organu, postępowanie zaś w tego rodzaju sprawach może być prowadzone tylko z urzędu - złożenie w tej materii wniosku przez jakikolwiek podmiot nie skutkuje wszczęciem postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 3 października 2000 r., III SA 1387/00, LEX 47979; G. Jyż, w: A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki: Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2010, s. 3

W niniejszej sprawie jest bezsporne, że zarządzeniem Wójta Gminy R z dnia 17 września 2014 r. nr [...] o odwołaniu A. J. – S. ze stanowiska Dyrektora Gminnego Przedszkola w R z dniem 18 września 2014 r. zostało doręczone Wojewodzie w dniu 23 września 2014 r. Należy zatem przyjąć, że termin do stwierdzenia jego nieważności przez organ nadzoru upłynął z dniem 23 października 2014 r., a zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane w dniu 22 grudnia 2014 r.

Nie ma przy tym znaczenia dla biegu tego terminu okoliczność nie posiadania przez organ nadzoru dokumentacji związanej z podjęciem zarządzenia z dnia 17 września 2014 r., a zwłaszcza nie byłoby podstaw do twierdzenia, że termin z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym rozpoczynał biegł dopiero od dnia dostarczenia wszystkich dokumentów sprawy. Termin ten ma charakter prekluzyjny (zawity) i biegnie od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia wojewodzie. Jeżeli organ nadzoru w terminie 30 dni od doręczenia uchwały nie stwierdzi jej nieważności, może tego dokonać jedynie sąd administracyjny na skutek wniesienia skargi przez ten organ; organ traci wszelkie uprawnienia nadzorcze, w tym możliwość wstrzymania wykonania zaskarżonej uchwały (por. wyrok z dnia 19 marca 1992 r., sygn. akt SA/Wr 104/92, publ. Samorząd Terytorialny 1992/12/72). Powyższe stanowisko znajduje oparcie w ugruntowanej linii orzeczniczej sądów administracyjnych dotyczącej wprawdzie uchwał, ale – w związku z tożsamością regulacji – odnoszącej się również do zarządzeń samorządowych (por. A. Jaroszyński, w: R. Hauser, Z. Niewiadomski: Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz z odniesieniami do ustaw o samorządzie powiatowym i samorządzie województwa, Warszawa 2011, s. 745). W wyroku z dnia 30 października 1996 r. (sygn. akt III SA 838/96, opubl. Wspólnota 997/20/26, Pr. Gosp. 1997/5/33) Sąd stwierdził, iż orzeczenie o nieważności uchwały organu gminy może nastąpić nie później niż w terminie 30 dni od daty doręczenia uchwały organowi nadzoru. Po upływie tego terminu organ traci kompetencję do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy i w myśl art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym, chcąc doprowadzić do wyeliminowania jej z obrotu prawnego, może zaskarżyć ją do sądu administracyjnego (tak też: wyrok z dnia 22 kwietnia 1999 r., sygn. akt II SA/Wr 1415/98, OSS 1999/4/114).

Upoważnienie Wojewody do stwierdzenia nieważności aktu na zasadzie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym co do zasady kształtuje się niezmiennie niezależnie od przedmiotu kontrolowanego aktu. Należy podzielić pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 1 czerwca 2004 r., OSK 289/04, że termin do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego przez wojewodę rozpoczyna bieg w dacie doręczenia kwestionowanej uchwały, a nie od dnia doręczenia niezbędnych do oceny jej legalności materiałów, a jeżeli wojewoda stwierdza, że do oceny legalności uchwały niezbędne są określone materiały to winien do nich sięgnąć przy pomocy dostępnych mu środków prawnych w trakcie trwania postępowania nadzorczego mieszczącego się w terminie 30 dni od dnia przedłożenia uchwały przez wójta.

Prekluzyjny 30 dniowy termin dotyczy kompetencji organu nadzorczego. Początek tego terminu został przez ustawodawcę powiązany z momentem doręczenia uchwały, z kolei upływ tego terminu skutkuje wygaśnięciem kompetencji organu nadzoru. Warto przywołać zasadny pogląd NSA wyrażony w wyroku z dnia 7 listopada 2003 r., II OSK 1216/2008 (baza LexPolonica nr 1972790), zgodnie z którym "wyznaczenie w art. 91 ust. 1 w związku z art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym terminu ustawowego do podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego: w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, po upływie którego kompetencja nadzorcza wygasa, powoduje, że termin ten nie może zostać przedłużony. Nie ma podstaw do stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Art. 57 k.p.a. reguluje sposób obliczania i warunki zachowania terminu procesowego przez stronę postępowania. Nie można stosować go do terminu realizacji kompetencji nadzorczej, która po upływie ustawowego terminu wygasa". Nie mają tu również zastosowania art. 35 § 5 k.p.a. i inne dotyczące terminu do załatwienia sprawy (zob. P. Chmielnicki (red.): Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2004, s. 552 i cytowane tam orzecznictwo NSA).

Uchybienie przez Wojewodę terminowi z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi wystarczającą podstawę do uchylenia rozstrzygnięcia nadzorczego (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 kwietnia 2007 r., II SA/Po 39/07) i zwalnia Sąd z analizy innych zarzutów skargi, zwłaszcza zarzutów merytorycznych. Jak stwierdził NSA w wyroku z dnia 5 kwietnia 2011 r., II OSK 54/11, LEX 964436, "nie ulega najmniejszej wątpliwości, że termin wskazany w art. 91 ust. 1 u.s.g. ma charakter prekluzyjny i biegnie od dnia doręczenia uchwały wojewodzie. Oznacza to, że kompetencja wojewody do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego z upływem tego terminu wygasa, co zresztą jednoznacznie wynika z treści art. 93 ust. 1 u.s.g. Tak więc, akt nadzoru stwierdzający nieważność uchwały organu gminy wydany już po tym terminie jest rozstrzygnięciem zapadłym z naruszeniem przepisów o właściwości. Wziąwszy pod uwagę fakt, że zgodnie z zasadą praworządności, organy państwa są uprawnione do działania tylko i wyłącznie w zakresie przyznanych im kompetencji, wydanie aktu lub podjęcie czynności z naruszeniem przepisów o właściwości należy traktować jako przypadek rażącego naruszenia prawa, uzasadniający wyeliminowanie z obrotu prawnego aktu dotkniętego taką wadą, niezależnie od słuszności zawartego w nim rozstrzygnięcia. Jeżeli zatem, sąd administracyjny stwierdzi, że wojewoda wydał rozstrzygnięcie nadzorcze po upływie 30 dni od daty doręczenia mu uchwały organu gminy, to obowiązany jest skargę uwzględnić i zaskarżony akt nadzoru uchylić na podstawie art. 148 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przy tym w uzasadnieniu swojego wyroku sąd nie powinien odnosić się do innych (niż naruszenie przepisów o właściwości przez organ nadzoru) zarzutów podniesionych w skardze, ponieważ ich ocena jest bezprzedmiotowa wobec wygaśnięcia kompetencji wojewody do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego".

W tym stanie rzeczy zasadne było zatem uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Uchylając zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Sąd zastosował art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i na jego podstawie określił, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie może być wykonywane.

Zgodnie z treścią art. 100 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, postępowanie sądowe w niniejszej sprawie jest wolne od opłat sądowych.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.