Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1243/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2011-03-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 10, art. 93, art 199 - 233
journal: Dz.U. 1991 nr 30 poz 127
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - tekst jedn.
article: art. 16, 156 § 1,art. 158 § 1 i § 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 10
journal: Dz.U. 1991 nr 30 poz 127
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Ewa Partyka Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik WSA Magdalena Józefczyk/spr./ Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 17 marca 2011 r. sprawy ze skargi "A." Sp. z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości -skargę oddala-


UZASADNIENIE

II SA/Rz 1243/10

U Z A S A D N I E N I E

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej SKO) decyzją

z dnia [...] sierpnia 2010r. nr [...] działając na podstawie art. 17 § 1, art. 156 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) zwana dalej w skrócie k.p.a. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] grudnia 1995r. nr [...], zatwierdzającej podział działki nr 1315 o pow. 12 699m2, położonej w I.Z., stanowiącej własność Gminy I. Z.

Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2010r. "A" Sp. z o.o. z siedzibą w R. Z., działające przez radcę prawnego G.R. wystąpiło o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] grudnia 1995r. nr [...], zatwierdzającej podział działki nr 1315 o pow. 12 699m2, położonej w I. Z., stanowiącej własność Gminy I.Z. na działki nr 1315/1, 1315/2, 1315/3. Decyzję wydano w związku z ustanowieniem prawa użytkowania wieczystego na rzecz Związku Rzemiosła Polskiego (dalej ZRP) z siedzibą w W. oraz Fundacji "B" w W. z siedzibą w W. poprzednika prawnego Stomilu. Na działce nr 1315 (obecnie 1315/2) poprzednik prawny ZRP – Centralny Związek [...] z siedzibą w W. w latach 1965-1967 zbudował kompleks sanatoryjny P. Na działkach nr 1316 (obecnie 1316/1) i 1315 (obecnie 1315/1) poprzednik prawny [...] – Centralny Związek [...] z siedzibą w W. wzniósł kompleks sanatoryjny Z., składający się z budynku hotelowego, zakładu przyrodoleczniczego z częścią żywieniową, warsztatami, kotłownią i łącznikiem do budynku P., budynku warsztatowego, oraz dwóch mieszkań. Całość oddano do użytku w 1974r. Gmina I.Z., jako właściciel ww. gruntów i urządzeń, działkę nr 1316/1 wraz z własnością wzniesionych budynków i urządzeń oddała w użytkowanie wieczyste Centralnemu Związkowi [...], natomiast działkę nr 1315/1 wraz z własnością wzniesionych na tym gruncie budynków oddała w użytkowanie wieczyste F..

W 2008r. ZRP zażądał od S.-u wydania części budynku – łącznika pomiędzy budynkami sanatorium Z. z sanatorium P. położonego na działce nr 1315/2, gdyż łącznik pomiędzy budynkami ma wsparcie na słupach fundamentowych, posadowionych na ww. działce oddanej w użytkowanie wieczyste ZRP. W wyniku decyzji podziałowej, część budynku wybudowanego i należącego do S.-u znajduje się obecnie na działce nr 1315/2 oddanej w użytkowanie wieczyste CZR, który na podstawie umowy o użytkowanie wieczyste gruntu i przeniesienia własności budynków nabył nieruchomości, do których nie przysługiwały mu żadne prawa. Nabycie prawa własności nastąpiło z art. 235 § 1 k.c. oraz art. 2 ust. 1-3 i art. 2c ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 września 1990r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. nr 79, poz. 464 ze zm.), co uzasadnia wydanie decyzji podziałowej z rażącym naruszeniem prawa.

SKO rozpoznając ww. przedstawiony wniosek o stwierdzenie nieważności przyjęło, że zgodnie z art. 28 k.p.a. "B" Sp. z o.o. z siedzibą w R. ma przymiot strony i mogło uruchomić niniejsze postępowanie. Następnie cytując przepisy art. 156-159 k.p.a. SKO wyjaśniło instytucję postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Na tej podstawie SKO uznało, że profesjonalny pełnomocnik wnioskodawcy błędnie zasugerował wzorzec normatywny domagając się stwierdzenia nieważności decyzji poprzez wywodzenie rażącego naruszenia art. 235 § 1 k.c. oraz art. 2 ust. 1-3 i art. 2c ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 września 1990r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. nr 79, poz. 464 ze zm.), pomijając przy tym podstawę prawną kwestionowanej decyzji. Tymczasem ważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] grudnia 1995r. nr [...] podlega ocenie przez pryzmat art. 10 ust. 1, ust. 3 i ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. z 1991r. nr 30, poz. 127 ze zm. zwana dalej w skrócie u.g.g.) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji, gdyż stanowiły jej podstawę prawną. Zgodnie z art. 10 u.g.g. na dzień wydania kwestionowanej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] grudnia 1995r. podział nieruchomości mógł nastąpić, jeżeli był zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (ust.1). Podział nieruchomości następował na podstawie decyzji rejonowego organu rządowej administracji ogólnej, zatwierdzającej projekt podziału (ust.3). Grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodziły na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne za odszkodowaniem ustalonym wg zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości (ust. 5). Wymieniona ustawa innych przesłanek poza zgodnością podziału nieruchomości z planem zagospodarowania przestrzennego nie przewidywała i dotyczyła terenów zabudowanych i niezabudowanych. SKO wskazało na poglądy zawarte w piśmiennictwie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Podział dokonywany w trybie art. 10 u.g.g. był tylko podziałem geodezyjnym i miał znaczenie "pozwolenia" na podział prawny polegający na utworzeniu z dotychczasowej nieruchomości nowych nieruchomości. Aktualnie obowiązująca ustawa z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010r. nr 102, poz. 651 ze zm. zwana dalej w skrócie u.g.n.) w art. 93 ust. 3b wprowadza inne warunki podziału nieruchomości zabudowanej, gdyż granice projektowanych do wydzielenia działek gruntu powinny przebiegać wzdłuż pionowych płaszczyzn, które tworzą ściany oddzielenia przeciwpożarowego usytuowane na całej wysokości budynku od fundamentu do pokrycia dachu. Przepis określa też podział nieruchomości, na której znajduje się budynek nieposiadający ścian oddzielenia przeciwpożarowego.

Organ wyjaśnił, że podział działki nr 1315 nastąpił na wniosek właściciela to jest Urzędu Gminy w I.Z. (gminy) i był zgodny z obowiązującym wówczas miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, gdyż leżało w terenie oznaczonym symbolem A 16 UZL – adaptacja istniejących obiektów sanatoryjnych łącznie z bazą zabiegową (Z., P.), co wynika z dokumentacji związanej z wydaniem decyzji podziałowej. Kwestia prawidłowości wytyczenia granicy na gruncie nie jest brana pod uwagę przez organ w postępowaniu o wydanie decyzji o podziale gruntu i tym samym nie może być przedmiotem oceny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności (Wyrok WSA w Warszawie z 12.06.2008r. sygn. akt I SA/Wa 227/08 LEX nr 535020). Zgłoszone w toku postępowania wnioski dowodowe przez wnioskodawcę w piśmie z dnia 28 lipca 2010r. nie konkretyzowały okoliczności, które mają być żądanymi dowodami wykazane. Wskazane dowody pokazały, ze wybudowane w latach 1965-1967 obiekty sanatorium P. funkcjonowały samodzielnie na działce nr 1315 jeszcze przed wykonaniem łącznika i zakładu przyrodoleczniczego. Nadto SKO zgodnie z art. 78 k.p.a. podkreśliło, że przedmiotem dowodu musi być okoliczność mająca znaczenie prawne dla rozstrzygnięcia. Jako bezprzedmiotowe dla sprawy SKO uznało przeprowadzenie dowodu z oświadczenia Zarządu ZRP z dnia [...] października 1995r. dotyczące okresu wybudowania budynku P. z własnych składek i bez dotacji z budżetu państwa. Podobnie SKO oceniło wniosek o przeprowadzenie dowodu z protokołu odbioru pawilonu zabiegowego, gdyż bez znaczenia w świetle art. 10 ust. 1 u.g.g. jest rok powstania budynku Z..

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy pełnomocnik "C" Sp. z o.o. w R. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] grudnia 1995r. nr [...] zatwierdzającej podział działki nr 1315 położonej w I.Z. W uzasadnieniu podał, że SKO nie dostrzega dwóch porządków prawnych rządzących podziałem nieruchomości to jest dopuszczalności i celu podziału. Zgodność z planem zagospodarowania przestrzennego wyznacza granicę dopuszczalności samego podziału, a podział musi ponadto uwzględniać cel, któremu ma służyć. Skarżąca stwierdziła, że brak w poprzednio obowiązującej

w ustawie regulacji zawartej obecnie w art. 93 ust. 2 u.g.n. nie zezwala na ocenę podziału nieruchomości bez względu na przeznaczenie lub możliwość zagospodarowania wydzielonych działek i dokonywanie podziału dla niego samego. Podział geodezyjny nie może być dowolny, lecz ma służyć realizacji celu w tzw. podziale prawnym i nie powinien być szerszy niż zasięg uwłaszczenia na nieruchomości przez dany podmiot na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1989rr. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. nr 79, poz. 464 ze zm.). Oczywistym jest, że decyzja zatwierdzająca podział działki nr 1315 niezgodnie z rzeczywistym zasięgiem prawa podmiotów władających tą działką narusza art. 2c ust. 1 uzugg. Wskazanie na naruszenie art. 235 k.c. wynikało z określenia zasięgu wieczystego użytkowania. Wnioski dowodowe miały wykazać, że naruszono cel podziału nieruchomości. Decyzja narusza też ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż podział sprzeczny z zasięgiem prawa użytkowania uniemożliwia adaptację istniejących obiektów sanatoryjnych, gdyż pozostawia poza granicami nieruchomości skarżącej jej obiekt. Skarżąca przytoczyła treść art. 93 ust. 3 aktualnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami i zakwestionowała stanowisko SKO, że poprzednia ustawa nie zawierała takich rozwiązań. W tym zakresie skarżąca wskazała orzecznictwo sądowoadministracyjne i poglądy doktryny. W tym kontekście nietrafne jest stanowisko WSA w Warszawie zaprezentowane w wyroku z dnia 12 czerwca 2008r. Pogląd ten nie znajduje potwierdzenia w orzecznictwie, jest odosobniony i nie może wyznaczać obowiązującej linii orzeczniczej. Zatwierdzenie podziału działki niezgodnie z rzeczywistym zasięgiem stanu użytkowania ZRP i Centralnego Związku [...] w W. doprowadziło zrealizowania praw obu tych pomiotów przewidzianych w art. 2c ust. 1 uzugg. niezgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Przewaga obecnej regulacji nad poprzednią wyraża się tylko w tym, że 95 pkt 5 u.g.n. zezwala wyraźnie na podział nieruchomości w celu realizacji roszczenia o nabycie wieczystego użytkowania gruntu i własności budynków niezależnie od zgodności z planem. Takiego odstępstwa nie dopuszczał art. 10 ust. 2 u.g.g.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] października 2010r. nr [...] utrzymało w mocy swoją decyzję wymienioną na wstępie, gdyż uznało wnioski i zrzuty zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy za nieuzasadnione. SKO przytoczyło stan faktyczny i prawny sprawy oraz argumentację zawarta w poprzedniej decyzji z dnia [...] sierpnia 2010r. W szczególności SKO wskazało na literalną wykładnię art. 10 ust. 1 u.g.g. w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania kontrolowanej decyzji to jest [...] grudnia 1995r. Wykładnia celowościowa dokonana przez pełnomocnika skarżącej stoi w sprzeczności z treścią art. 10 ust. 1 u.g.g. Późniejsza zmiana przepisu nie może wpływać na treść kontrolowanej decyzji w postępowaniu o stwierdzenie nieważności. Nie jest trafna argumentacja wnioskodawcy, że podział nieruchomości 1315 był niezgodny z art. 235 k.c., gdyż wykraczał poza zakres prawa wieczystego użytkowania. Z dołączonej do akt sprawy umowy notarialnej z dnia [...] grudnia 1995r. wynika, że w chwili zatwierdzanie podziału nieruchomości 1315, to jest [...] grudnia 1995r. wyodrębnione działki nie zostały jeszcze oddane w użytkowanie wieczyste. Nie sposób, więc uznać, że decyzja o podziale nieruchomości naruszała prawo podmiotowe, gdyż ono nie istniało. Brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] grudnia 1995r.

W skardze do Sądu "B" Sp. z o.o. w siedzibą w R. zaskarżyła w całości decyzję SKO z dnia [...] października 2010r i zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 10 ust. 1 u.g.g. poprzez odmowę wyrazowi "może" cechy uznaniowości nakazującej przy zatwierdzaniu planu podziału nieruchomości rozważenia także innych przesłanek niż tylko zgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, jako zgodności formalnej bez oceny możliwości zagospodarowania podzielonej nieruchomości z godnie z planem, także naruszenie art. 2c ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. nr 79, poz. 464 ze zm.) oraz art. 235 § 1 k.c. w związku z art. 7 u.g.g. wobec nieuwzględnienia treści tych przepisów przy zatwierdzaniu projektu podziału nieruchomości. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej w zasadzie powtórzył argumenty zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Dodatkowo wskazał na definicję zwrotu "może" zawartą w Słowniku Języka Polskiego PWN, przez co rozumienie się zezwolenie dopuszczenie. Skarżąca wskazała na "dynamiczną wykładnię prawa, na którą powołał się Sąd Najwyższy w uchwale 7 Sędziów z dnia 17 grudnia 2009r. III PZP 2/2009, że w przypadkach stosowania przez sądy powszechne oraz Sąd Najwyższy tzw. kreatywnej lub dynamicznej wykładni przepisów prawa ustawodawca następnie suwerennie dokonuje odpowiednich korekt stanu prawnego, potwierdzając, zaprzeczając, bądź korygując (modyfikując) przepisy objęte tego typu wykładnią sądową. Skarżąca wskazała też na wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2010r. II OSK 953/2009 stwierdzający, że nie sposób ograniczyć interpretacji przepisów gminnych tylko do ich warstwy językowej, gdyż na skutek zmieniającego się otoczenia prawnego podlegać one muszą również systemowej celowościowej oraz dynamicznej wykładni prawa. Podobny pogląd, co do stosowania wykładni dynamicznej NSA zastosował w przedmiocie samowoli budowlanej w wyroku z dnia 23 października 2008r. II OSK 1285/2007. W niniejszej sprawie uprawnione jest, zatem posługiwanie się rozwiązaniami przyjętymi u.g.n., zwłaszcza, że nie godzi to w istotę zatwierdzenia podziału nieruchomości na gruncie art. 10 u.g.g. Przepis art. 93 ust. 2 u.g.n. może być zastosowany wprost, albowiem nie jest przepisem intertemporalnym.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia [...] marca 2011r. radca prawny M.S. pełnomocnik Związku Rzemiosła Polskiego z siedzibą w W. wniosła o oddalenie skargi. Podkreśliła, że decyzja podziałowa Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] grudnia 1995r. jest zgodna z art. 10 ustawy z dnia 29 kwietnia 2985r. o gospodarce gruntami (Dz. U. z 1991r. nr 30, poz. 127 ze zm.). Za błędny uznała pogląd skarżącej Spółki o uznaniowym charakterze decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. Zaznaczyła, że w Polsce obowiązuje zasada, że prawo nie działa wstecz, dlatego nie jest możliwym zastosowanie normy pranej wynikającej z art. 93 ust.2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010r. nr 102, poz. 651 ze zm.). Poprzednik prawny skarżącej to jest Fundacja [...] w W. nigdy nie kwestionował dokonanego podziału.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Wojewódzki sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) zwana dalej w skrócie p.u.s.a. Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwana dalej w skrócie p.p.s.a.).

Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach.

Poddawszy takiej kontroli zaskarżoną decyzję Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest nieuzasadniona.

Zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych.

Skarżąca Spółka pismem z dnia [...] czerwca 2010r. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] grudnia 1995r. nr [...] o zatwierdzeniu projektu podziału działki nr 1315 o powierzchni 12699m2 położonej w I.Z., stanowiącej własność Gminy I. Z., gdyż została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały wyczerpująco wymienione w art. 156 § 1 k.p.a., a jedną z nich wymienioną w pkt 2 § 1 art. 156 k.p.a. jest między innymi wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Zestawienie przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. stanowi katalog zamknięty przyczyn stwierdzenia nieważności. Redakcja przepisu oraz nadzwyczajny charakter tej instytucji nie pozwala na stosowanie wykładni rozszerzającej i dlatego działanie organu w trybie stwierdzenia nieważności wymaga innego podejścia do sprawy i zasadniczo różni się od postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Przedmiotem postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji jest wyłącznie zbadanie czy w danej sprawie wystąpiła przesłanka określona w art. 156 § 1 k.p.a. Rozstrzygnięci kończące takie postępowanie może polegać na stwierdzeniu nieważności decyzji lub odmowie stwierdzenia nieważności (art. 158 § 1 k.p.a.) albo na stwierdzeniu, że wydania decyzji z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 k.p.a.).

Nie jest dopuszczalne w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji innych zagadnień, w szczególności organ nadzorczy nie może rozstrzygać, co do meritum zagadnień będących przedmiotem postępowania w trybie zwykłym. Tryb kontroli sądowoadministracyjnej decyzji wydanej w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest zawężony i odbywa się w oparciu o przepisy prawa obowiązujące w dniu wydania decyzji, której postępowanie dotyczy.

Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera legalnej definicji rażącego naruszenia prawa, chociaż jest to jedna z przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji wymieniona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Treść pojęcia "rażące naruszenie prawa" ukształtowana została przez orzecznictwo i doktrynę. W orzecznictwie podkreśla się, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wtedy, gdy treść decyzji jest jednoznacznie sprzeczna z treścią określonego przepisu prawa i gdy rodzaj tego naruszenia powoduje, iż decyzja taka nie może być akceptowana jako rozstrzygniecie wydane przez organy praworządnego państwa (patrz: B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Wyd. C.H. BECK, Warszawa 2006 str. 743). Rozstrzygające dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności z powodu rażącego naruszenia jest stan prawny z dnia wydania decyzji. Na taką ocenę nie może mieć wpływu ani późniejsza zmiana prawa, ani tym bardziej zmiana interpretacji prawa. Analogiczne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 czerwca 2007r. sygn. akt IOSK 996/06 (LEX nr 354687), stwierdzając, że przy ustalaniu cech rażącego naruszenia prawa należy uwzględniać zasadę trwałości decyzja administracyjnej oraz istotę zastosowania sankcji nieważności decyzji administracyjnej, której zastosowanie powoduje pozbawienie mocy prawnej decyzji ze skutkiem ex tunc. Nie każde, zatem naruszenie przepisów prawa jest naruszeniem rażącym. Rażące naruszenie prawa to naruszenie normy prawnej niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych.

Podstawą prawną decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K.

z dnia [...] grudnia 1995r. kontrolowanej w postępowaniu o stwierdzenie nieważności jest art. 10 ust. 1,3,5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. z 1991r. nr 30, poz. 127 ze zm.) zwana dalej u.g.g. Podział nieruchomości może nastąpić jeżeli jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (ust. 1 art. 10 u.g.g.). Podział nieruchomości następuje na podstawie decyzji rejonowego organu rządowej administracji ogólnej, zatwierdzającej projekt podziału (ust. 3 art. 10 u.g.g.). Grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości (ust. 5 art. 10 u.g.g.). Przepis art. 10 u.g.n. przewidywał tylko jednofazowe postępowanie administracyjne w sprawie podziału nieruchomości kończące się decyzją zatwierdzającą podział względnie odmawiającą zatwierdzenia podziału nieruchomości.

Postępowanie w sprawie o podział nieruchomości nr 1315 położonej w I. Z. zostało wszczęte na wniosek Gminy I.Z., do którego dołączono projekt podziału działki oraz opinię o podziale. W dokumentacji z tamtego okresu znajduje się też pismo z dnia [...] grudnia 1995r. nr [...] z treści, którego wynika, że zgodnie z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego miasta I.Z. działki nr 1315/1, 1315/2 i 1315/3 położone są w terenie oznaczonym w planie symbolem A 16 UZL – adaptacja istniejących obiektów sanatoryjnych łącznie z bazą zabiegową. Decyzję z dnia [...] grudnia 1995r. o zatwierdzeniu podziału nieruchomości wydał organ wskazany w art. 10 ust. 3 u.g.g. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono zgodność podziału działki nr 1315 z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Prowadząc postępowanie w sprawie o stwierdzenie nieważności SKO zasadnie odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż wykluczyło istnienie przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO odniosło się merytorycznie do zarzutów zawartych we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji jak i we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Prawidłowo SKO wskazało, że ustawa o gospodarce gruntami innych przesłanek poza zgodnością podziału nieruchomości z planem zagospodarowania przestrzennego nie zawierała, a przepis art. 10 u.g.n. odnosił się do nieruchomości zabudowanych i niezabudowanych.

Rację też ma SKO, że o sposobie podziału nieruchomości decydował właściciel nieruchomości i z tego względu kwestia wytyczenia granic podziału na gruncie nie może być brana pod uwagę przez organ w postępowaniu o zatwierdzeniu podziału nieruchomości i tym samym nie może być przedmiotem oceny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej. W tym miejscu należy podkreślić, że organ nie wydawał decyzji o podziale nieruchomości, ale zatwierdzał przedstawiony we wniosku podział nieruchomości. Z wnioskiem o podział nieruchomości mógł wystąpi właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości.

Zakwestionowany przez skarżącą Spółkę pogląd zawarty w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 czerwca 2008r. sygn. akt I SA/Wa 227/08 LEX nr 53502 podzielił Sąd orzekający w niniejszej sprawie z dwóch przyczyn. Pierwsza wynika z granic kontroli decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności, które wyznacza art. 156 § 1 k.p.a. Natomiast druga przyczyna wynika z konstytucyjnej ochrony prawa własności i granic ingerencji organu w zamierzenia właściciela nieruchomości związane z jej podziałem, które określa art. 10 ust. 1 u.g.g. i wyznacza je zgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W rozpoznawanej sprawie dacie podziału nieruchomości kontrolowaną decyzją nie było ustanowione prawo wieczystego użytkowania.

W tym miejscu warto zwrócić uwagę na pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażony w wyroku z dnia 5 lutego 1998r. sygn. akt I SA 1112/97 LEX nr 44540., w którym stwierdzono, że jeżeli z wnioskiem o zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości występują właściciel lub użytkownik wieczysty, a proponowany podział jest w zasadzie zgodny z planem zagospodarowania przestrzennego, to organ nie może odmówić jego zatwierdzenia. Wydanie decyzji w tym przedmiocie nie jest aktem uznaniowym. Wbrew dosłownemu brzmieniu art. 10 ust. 1 ustawy z 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości ("podział nieruchomości może nastąpić"), należy przyjąć, że w braku sprzeczności projektu podziału nieruchomości z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązkiem rejonowego organu jest zatwierdzenie projektu podziału. Przepis ten stanowi z natury rzeczy ograniczenie prawa własności i dlatego powinien być interpretowany w sposób wyłączający możliwość przyjęcia uznaniowego charakteru decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu podziału.

Wprawdzie powołany wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego zapadł przed dniem 1 stycznia 2004r., to jest wprowadzeniem reformy sądownictwa administracyjnego, ale nie stracił na aktualności dla rozpoznawanej sprawy, do której mają zastosowanie przepisy prawne z daty wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] grudnia 1995r.

Z przytoczonej tezy wyroku NSA wynika po pierwsze, że to właściciel lub użytkownik wieczysty we wniosku wskazuje granice podziałowe nieruchomości, co uzupełnia wyżej przedstawioną argumentację o braku możliwości ingerencji organu w proponowany podział nieruchomości przez dany podmiot, a po drugie stwierdza, że decyzja podziałowa nie jest decyzją uznaniową. Z tej przyczyny zarzut skargi o pominięciu, przez SKO uznaniowego charakteru decyzji podziałowej Sąd uznał za nietrafny.

Jak już było opisane na wstępie niniejszych rozważań, postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji dotyczy decyzji ostatecznej i ze względu na nadzwyczajny charakter postępowania doznaje ograniczenia treścią art. 156 § 1 k.p.a. oraz przepisami obowiązującymi w dacie wydania kontrolowanej decyzji. Niemożliwym jest zastosowanie "wykładni dynamicznej", której efektem w ocenie autora skargi dla stwierdzenia rażącego naruszenia prawa kontrolowanej decyzji podziałowej z 1995r. jako wzorzec normatywny winien być zastosowany art. 93 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010r. nr 102, poz. 651 ze zm.). Przepisy intertemporalne zawarte w art. 199-233 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zawierają takiej regulacji. Zastosowanie nowego prawa do określonych stanów z przeszłości zawsze musi jednoznacznie wynikać z obowiązujących przepisów prawa.

Mając na uwadze przedstawiony stan rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.ps.a. skargę oddalił jako nieuzasadnioną.