Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2349/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-06-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: par. 3, 5, 7, 8, 9
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 61 ust. 1-5
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 7, 77 par. 1, art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 141 par. 4, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński /spr./ Sędzia WSA del. Sławomir Wojciechowski Protokolant: st. asystent sędziego Anna Sidorowska-Ciesielska po rozpoznaniu w dniu 1 czerwca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 22 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Bk 691/13 w sprawie ze skargi T. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 691/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku po rozpoznaniu skargi T. T. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności ustalenia warunków zabudowy oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] kwietnia 2013 roku numer [...].

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku, działając na wniosek T. T. stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia [...] grudnia 2003 r., nr: [...], wydanej w przedmiocie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku jednorodzinnego, mieszkalnego, dwukondygnacyjnego z poddaszem użytkowym, z budynkiem gospodarczym, oczkiem wodnym na działkach o nr [...],[...] i [...] przy ul. T. w B., w części, w jakiej nakłada na inwestora obowiązek zaprojektowania i zrealizowania zabudowy w estetycznej formie, wysokim standardzie wykończenia budynku i wysokiej jakości zastosowanych materiałów budowlanych (pkt 1 "Warunki zabudowy i zagospodarowania terenu" tiret trzecie) oraz odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji w pozostałym zakresie.

O stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji zwrócił się do Kolegium T. T. (dalej jako Skarżący), współwłaściciel nieruchomości sąsiadującej z ww. działkami, dla których ustalono warunki zabudowy decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r. Jako powód uzasadniający stwierdzenie nieważności wskazał brak przeprowadzenia w sprawie analizy urbanistycznej, która - zgodnie z przepisami § 3 i 9 rozporządzenia - powinna być przeprowadzona w każdej sprawie, a jej wyniki stanowić mają załącznik wydawanej decyzji. Na poparcie tej tezy Skarżący wskazał i przytoczył orzecznictwo sądowe, w którym wykazano, jakie znaczenie w sprawach ustalania warunków zabudowy ma analiza terenu, o jakiej mowa w § 3 ust.1 rozporządzenia. W uzasadnieniu decyzji SKO w Białymstoku wskazało na brak podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności decyzji organu gminy ze względu na fakt braku w aktach sprawy analizy urbanistycznej. Kolegium dostrzegło natomiast z urzędu inną wadę decyzji, a mianowicie ustalenie bez podstawy prawnej warunku zakwestionowanego w osnowie decyzji SKO.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy T. T. zakwestionował wydaną decyzję Kolegium jako naruszającą art. 152 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 3, 5, 7, 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zdaniem Skarżącego, zaakceptowanie argumentacji SKO powodowałoby, że w sposób całkowicie dowolny wprowadzony by został wyjątek od reguły wynikającej z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Innymi słowy, w drodze arbitralnej decyzji, nie znajdującej zakotwiczenia w literalnym znaczeniu przepisów przyjęto by, że decyzje wydane na podstawie norm wyinterpretowanych z przepisów rozporządzenia nie są objęte zakresem zastosowania przepisu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., czyli de facto nie można mówić o rażącym ich naruszeniu. Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...], SKO w Białymstoku utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu SKO podkreśliło, iż postępowanie nieważnościowe jest postępowaniem nadzwyczajnym, mającym na celu wykazanie kwalifikowanej wady decyzji. Przedmiotem tego postępowania nie jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, która była już rozstrzygnięta decyzją ostateczną, tak jak ma to miejsce w postępowaniu zwykłym. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności analizie i ocenie podlega wyłącznie to, czy zaistniała którakolwiek z przesłanek określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa musi być przy tym uznane za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Ocenie organu podlega zatem to, czy do naruszenia prawa kwestionowaną decyzją doszło, a jeśli tak, czy można mówić o rażącym naruszeniu prawa, czy też jest to wprawdzie naruszenie prawa, lecz nie mające w istocie charakteru rażącego, gdyż da się pogodzić z porządkiem prawnym. Zdaniem organu, nie zaszły przesłanki do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji w całości, czego domaga się skarżący powołując się na fakt braku w aktach sprawy dowodów na przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Kolegium stwierdziło, że nie jest to wystarczającym powodem do uznania, że decyzja o warunkach zabudowy musi być uznana za nieważną w całości. Organ ponadto wskazał, że brak jest bowiem wyroków jednoznacznie przesądzających o rażącym charakterze naruszenia prawa w sytuacji, gdy wydano decyzję o warunkach zabudowy z pominięciem wymogu przeprowadzenia analizy terenu i niezałączeniu do wydawanej decyzji wyników tej analizy. Zdaniem Kolegium, nie zaszły też przesłanki do unieważnienia decyzji organu gminy z tego powodu, że wśród parametrów planowanej zabudowy nie określono "wysokości głównej kalenicy" budynku, wymaganej przepisem § 8 rozporządzenia, jako elementu geometrii dachu. Jak wskazało Kolegium, prawdopodobnie wynikało to z faktu określenia "maksymalnej wysokości budynku". Jednakże, niezależnie od tego podlega ocenie brak takiego parametru w decyzji. Pomimo jego braku nie można jednak uznać, że decyzja rażąco narusza prawo, gdyż biorąc pod uwagę określenie innych parametrów planowanego budynku można na ich podstawie ustalić przedział wysokości, w jakim musi się zmieścić główna kalenica dachu. W związku z tym, że planowana jest realizacja budynku o wymiarach 16 m x 20 m i dach wielopłaszczyznowy, a wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ustalono na około 8,5 m, z tolerancją do 10% to wysokość kalenicy dachu nie powinna przekroczyć 16,5 m. A zatem możliwe było na jej podstawie, niezależnie od późniejszej zmiany decyzji, sporządzenie projektu budowlanego i skuteczne wystąpienie z wnioskiem przez inwestora o pozwolenie na budowę.

Z powyższym stanowiskiem nie zgodził się Skarżący wywodząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku.

W skardze wskazał na naruszenie przez organ art. 156 § 2 K.p.a. w zw. z art. 54 i 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz naruszenie § 9 rozporządzenia z dnia 28 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu w zw. z art. 107 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 22 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 691/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności ustalenia warunków zabudowy oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] kwietnia 2013 roku numer [...].

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zgodnie z brzmieniem art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Ponadto, w myśl ust. 6 tego przepisu minister właściwy do spraw budownictwa, lokalnego planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa został zobligowany do określenia w drodze rozporządzenia sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego. W rozporządzeniu tym, określono wymagania dotyczące ustalania:

1) linii zabudowy;

2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu;

3) szerokości elewacji frontowej;

4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki;

5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

Zgodnie z brzmieniem § 3 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Ponadto z brzmienia § 8 rozporządzenia wynika, że geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących w obszarze analizowanym. Zgodnie natomiast z brzmieniem § 9 tego rozporządzenia warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy. Jak słusznie stwierdził WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 5 września 2013 r. (sygn. akt II SA/Rz 415/13, CBOSA, www.orzeczenia.nsa.gov.pl) "załącznikiem tekstowym do decyzji są tylko wyniki analizy a nie analiza jako taka". Jednocześnie NSA w wyroku z dnia 23 października 2012 r. (II OSK 1141/11) stwierdził, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy bez jednego z obligatoryjnych załączników, który stanowi jej integralną część, stanowi o istotnym naruszeniu przepisów postępowania administracyjnego mogącego wywrzeć istotny wpływ na wynik sprawy i tym samym uzasadnia uchylenie decyzji. Ponadto NSA w wyroku z dnia 27 czerwca 2012 r., (sygn. akt II OSK 611/11, CBOSA, www.orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdził, że "materiały stanowiące załącznik do decyzji w przedmiocie warunków zabudowy jako wyznacznik dla przyszłej zabudowy nie mogą być obarczone jakimikolwiek wadami, czy niejasnościami powodującymi wątpliwości co do przyjętych parametrów". Nie sposób nie zgodzić się także z treścią orzeczeń powołanych przez Skarżącego w wyroku NSA z dnia 7 września 2012 r. (II OSK 908/11, CBOSA, www.orzeczenia.nsa.gov.pl), a w szczególności z wyrokiem WSA z dnia 13 lutego 2013 r. (II SA/Gd 694/12 www.orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym Sąd stwierdził, iż za rażące naruszenie prawa można uznać wydanie decyzji bez przeprowadzenia dowodów obligatoryjnych. Sąd stwierdził, że w tym zakresie podziela uzasadnienie sądu w Gdańsku. Poza tym w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 28 maja 2010 r. (II SA/Po 133/10 www.orzeczenia.nsa.gov.pl) Sąd stwierdził, że "niesporządzenie analizy przez organ prowadzący postępowanie oraz niewłączanie jej wyników do treści decyzji, w ocenie sądu wypełnia przesłankę rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i jest wystarczającą podstawą do stwierdzenia nieważności badanej decyzji".

Z powyższego wynika, zdaniem Sądu, wbrew twierdzeniom organu, że w zakresie obligatoryjności sporządzania analizy i załączania jej wyników do decyzji, jest już utrwalona linia orzecznicza, która w istocie potwierdza wywody skargi w tym zakresie. Organ rozpoznając sprawę w trybie nieważnościowym powinien ustalić, czy analiza taka została przeprowadzona i czy jej wyniki stanowią załącznik do decyzji będącej przedmiotem postępowania o stwierdzenie jej nieważności. W przedmiotowej sprawie organ zarówno I jak i II instancji takich ustaleń nie poczynił. Co więcej, naruszając jednocześnie art. 6, 7 i 77 K.p.a., organ stwierdził w decyzji, że analiza "prawdopodobnie" została wykonana, gdyż o tym świadczy uzasadnienie decyzji o warunkach zabudowy. W postępowaniu administracyjnym, kierując się zasadami prawa, nie ma miejsca na tego typu stwierdzenia, a fakt istnienia, bądź nieistnienia analizy musi być udokumentowany a nie uprawdopodobniony. Szczególnie jest to istotne w zakresie wynikającym z przytoczonych orzeczeń, z których wynika, iż brak takiej analizy może być przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji. Poza tym organ także nie odniósł się w sposób prawidłowy do brzmienia § 8 rozporządzenia w zakresie ustalenia wysokości głównej kalenicy dachu. Tymczasem wysokość ta jest również obligatoryjną częścią decyzji o warunkach zabudowy, a jak wynika z akt sprawy i z uzasadnienia organu II instancji, wysokość ta w decyzji nie jest podana.

Zdaniem Sądu, organ ponownie rozpoznając sprawę powinien ocenić, czy brak podania wysokości głównej kalenicy dachu nie jest istotnym naruszeniem przepisów materialnych, gdyż Sąd uznaje za niewystarczające stwierdzenie organu, że brak wysokości kalenicy wynika prawdopodobnie z podania maksymalnej wysokości budynku planowanego. Ponadto organ rozpoznając ponownie sprawę powinien ustalić istnienie analizy i jej wyników jako załącznika do decyzji administracyjnej.

Jednocześnie Sąd zaznaczył, że niemożliwe było odniesienie się do prawidłowości ustaleń organów w zakresie wniosków Skarżącego uwidocznionych we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy, ze względu na fakt, iż pomimo kilkukrotnych wezwań Sądu, organ nie dostarczył pierwotnego wniosku twierdząc, że takiego wniosku nie posiada co rodzi pytanie w jakim zakresie organ orzekał?

Sąd na marginesie dodał, że zdaniem Sądu, w przedmiotowej sprawie zaszła przesłanka wyłączenia pracownika organu kolegialnego na podstawie art. 27 § 1 zd. 2 w zw. z art. 24 § 3 K.p.a. Sądowi z urzędu znane są bowiem fakty, iż w składach orzekających Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku w przedmiotowej sprawie zachodzą powiązania rodzinne, inne niż zawarte w art. 27 § 1a K.p.a. i w tym zakresie prezes SKO powinien działać z urzędu.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę kasacyjną wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku podnosząc zarzuty naruszenia:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 77 i art. 156 § 1 K.p.a. poprzez niezasadne uchylenie zaskarżonej decyzji w oparciu o błędne przyjęcie, że organ odwoławczy prowadząc postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy naruszył art. 6, art. 7, art. 77 K.p.a. poprzez nieustalenie, czy została sporządzona analiza funkcji i cech zagospodarowania terenu oraz czy jej wyniki stanowią załącznik do decyzji w sytuacji, gdy Kolegium przeprowadziło w niezbędnym zakresie postępowanie wyjaśniające i ustaliło, że taka analiza została przeprowadzona a jej wyniki znajdują się w treści decyzji a nie w załącznikach,

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 77 i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez niezasadne uchylenie zaskarżonej decyzji w oparciu o błędne przyjęcie, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, że w aktach sprawy brak jest wniosku strony o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Białegostoku z dnia 17 grudnia 2003 r. podczas gdy taki wniosek znajduje się w aktach sprawy,

3) art. 144 § 4 P.p.s.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez brak wskazania w zaskarżonym wyroku podstawy prawnej i jej uzasadnienia.

Zdaniem Kolegium nie można zgodzić się z twierdzeniem Sądu I instancji, że SKO nie wyjaśniło, czy w przedmiotowej sprawie została sporządzona analiza funkcji i cech zagospodarowania terenu oraz czy jej wyniki zostały określone w załączniku do decyzji. Z uzasadnienia decyzji wynika, że analiza została przeprowadzona jednakże brak jest w aktach wyników tej analizy w postaci załączników, to jest części tekstowej i graficznej. Wynika to z treści decyzji o warunkach zabudowy, w której wskazano, że wydano ją m.in. "po dokonaniu analizy terenu zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. (analiza w aktach sprawy)". Ponadto w uzasadnieniu decyzji z dnia 17 grudnia 2003 r. stwierdzono, że "zgodnie z wypisem z rejestru gruntów przedmiotowa działka położona jest na terenie gruntów budowlanych o symbolu "B" - wyłączonych z produkcji rolniczej". Wskazano również, że "zamierzenie inwestycyjne dotyczące realizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego położone jest na terenie istniejącego zespołu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i nie koliduje z funkcją i sąsiednim zagospodarowaniem przedmiotowego terenu". Zapisy te, zdaniem Kolegium, świadczą o tym, że organ gminy przeprowadził analizę terenu, w tym również analizę funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ nie zawarł wyników tej analizy w załączniku graficznym pomimo wskazania, że wyniki analizy stanowią cześć treści samej decyzji, w której określono warunki planowanej zabudowy.

W przedmiotowej sprawie, zdaniem Kolegium, nie występuje sytuacja, w której przed wydaniem decyzji nie przeprowadzono w ogóle analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, lecz sytuacja, w której analizę przeprowadzono, ale jej wyniki umieszczono bezpośrednio w decyzji, a nie w załącznikach. Stanowi to niewątpliwie naruszenie prawa, to jest § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. jednakże nie jest to naruszenie mające charakter rażący, uzasadniający stwierdzenie nieważności decyzji. W świetle zebranego materiału dowodowego nie można uznać, że określone warunki zabudowy dla planowanej inwestycji nie mają oparcia w ustaleniach dokonanych na podstawie analizy, której wyników nie sformułowano w załączniku.

Zdaniem Kolegium brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z tego powodu, że nie określono "wysokości głównej kalenicy" budynku. W ocenie Kolegium wynikło to najprawdopodobniej z faktu określenia przez organ administracji "maksymalnej wysokości budynku". W tej części Kolegium stwierdziło nieważność decyzji w odrębnym postępowaniu (ostateczna decyzja z dnia [...] maja 2013 r., nr [...]) wskazując na ten fakt w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Niezależnie od tego, zdaniem Kolegium, brak takiego parametru w decyzji nie daje podstaw do przyjęcia, że decyzja rażąco narusza prawo, gdyż w oparciu o inne parametry budynku można ustalić przedział wysokości, w jakich musi zmieścić się główna kalenica dachu.

Kolegium podniosło, że wydając zaskarżony wyrok Sąd I instancji nie wskazał konkretnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej uzasadnienia. Sąd wskazał jedynie, że orzekł na podstawie art. 145 § 1 P.p.s.a. nie wskazując, który konkretnie punkt tego przepisu miał zastosowanie.

Kolegium podniosło również, że niezrozumiałe jest stanowisko Sądu, iż w aktach sprawy brak jest wniosku T. T. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Białegostoku z dnia [...] marca 2013 r. Wniosek taki znajduje się bowiem w katach administracyjnych (akt organu II instancji) w piśmie T. T. z dnia [...] marca 2013 r. (z tą sama datą wpływu). W piśmie tym formalnie dotyczącym postanowienia Kolegium z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] skarżący zawarł wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Wymogi konieczne do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy określone zostały w art. 61 ust. 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 t.j. ze zm.). Jednym z tych warunków jest wymóg, by co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1).

W art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawarte zostało upoważnienie dla ministra właściwego do spraw budownictwa, lokalnego planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa do określenia, w drodze rozporządzenia, sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego. W wykonaniu tego upoważnienia Minister Infrastruktury wydał rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588).

Paragraf trzeci ustęp 1 ww. rozporządzenia stanowi, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Z kolei § 9 ust. 1 stanowi, że warunki dotyczące nowej i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2).

Analiza funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu stanowi zasadniczy dowód będący podstawą wydania decyzji. Istotną częścią tej decyzji są natomiast wyniki analizy.

W postępowaniu nieważnościowym organ administracji dokonuje oceny zgodności z prawem decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym w oparciu o stan faktyczny ustalony w postępowaniu zwykłym oraz stan prawny obowiązujący w czasie wydania rozstrzygnięcia. Ewentualne postępowanie dowodowe w postępowaniu nieważnościowym może nastąpić jedynie wyjątkowo i nie może zastępować postępowania dowodowego, które przeprowadzane jest w postępowaniu zwykłym.

Dokonując oceny decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym pod kątem istnienia podstaw do stwierdzenia jej nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa organ administracji powinien dysponować tą decyzją oraz aktami postępowania zwykłego. W przedmiotowej sprawie do Naczelnego Sądu Administracyjnego przesłane zostały wyłącznie akta postępowania nieważnościowego organów I i II instancji. W aktach tych nie ma nawet kopii decyzji o warunkach zabudowy, która podlegała ocenie w tym postępowaniu. Jej treść można poznać wyłącznie z opisu zawartego w uzasadnieniu kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji Kolegium. W tej sytuacji nie wiadomo, czy Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia [...] grudnia 2003 r., znak [...] dysponowało aktami sprawy postępowania zwykłego.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny nie odnosi się do braku akt postępowania zwykłego, co w powiązaniu z faktem przesłania Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu tylko akt postępowania nieważnościowego świadczy o tym, iż Sąd I instancji orzekał bez zapoznania się z aktami postępowania zwykłego.

Jak to zostało już wcześniej wskazane analiza funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu stanowi zasadniczy dowód będący podstawą wydania decyzji zaś wyniki analizy stanowią istotną częścią tej decyzji. Niezałączenie do decyzji o warunkach zabudowy wyników analizy jest niewątpliwie naruszeniem prawa. Ocena, czy naruszenie to może być uznane za rażące naruszenie prawa zależy natomiast od tego, czy w aktach postępowania zwykłego znajduje się materiał dowodowy wskazujący na to, że organ administracji zgromadził dowody niezbędne do dokonania analizy. Porównując dowody znajdujące się w aktach postępowania zwykłego z treścią rozstrzygnięcia organu można ustalić, czy warunki inwestycji określone w decyzji o warunkach zabudowy nie naruszają wymogów wynikających z art. 61 ust. 1 - 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jeśli w aktach postępowania zwykłego takiego materiału dowodowego nie ma, to decyzję o warunkach zabudowy uznać należy za wydaną nie tylko z rażącym naruszeniem § 3 ust. 1 i § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ale również art. 7 K.p.a. oraz art. 77 § 1 K.p.a. Nie można bowiem akceptować wydawania przez organy administracji wydawania rozstrzygnięć bez przeprowadzenia w ogóle postępowania dowodowego bądź też jedynie po szczątkowym jego przeprowadzeniu.

Z treści decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie wynika, by Kolegium dokonując oceny decyzji o warunkach zabudowy odwoływało się do materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu zwykłym. Odniesienie się do akt postępowania zwykłego ogranicza się do stwierdzenia, że akta te nie zawierają informacji pozwalających na przyjęcie, iż zabudowa występująca na obszarze analizowanym posiada cechy i parametry ewidentnie odmienne od ustalonych decyzją o warunkach zabudowy. Nie ma informacji, czy w aktach postępowania zwykłego znajduje się mapa z zaznaczonym obszarem analizowanym, czy obszar ten wyznaczono prawidłowo, jakie nieruchomości wzięto pod uwagę przy dokonywaniu analizy, jakie są parametry tych nieruchomości i znajdującej się na nich zabudowy. Albo Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznawało sprawę bez zapoznania się z aktami postępowania zwykłego albo mając do dyspozycji te akta nie dokonało oceny decyzji o warunkach zabudowy w z uwzględnieniem zgromadzonego w nich materiału dowodowego. Już sam ten fakt uzasadniał uchylenie kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej do ponownego rozpatrzenia.

Rozpoznając ponownie sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze powinno dołączyć do akt postępowania nieważnościowego akta postępowania zwykłego lub potwierdzoną za zgodność z oryginałem kopię akt postępowania zwykłego. Ocena decyzji wydanej w postępowaniu nieważnościowym bez akt postępowania zwykłego jest możliwa tylko w wyjątkowych wypadkach np. gdy akta te uległy zniszczeniu. W przedmiotowej sprawie brak jest informacji, by tego rodzaju sytuacja miała miejsce.

Jeśli w aktach postępowania zwykłego znajduje się materiał dowodowy, w oparciu o który możliwe byłoby dokonanie analizy funkcji i cech zabudowy, to ocena, czy istnieją podstawy do uznania, że decyzja o warunkach zabudowy wydana została z rażącym naruszeniem prawa powinna zostać dokonana z uwzględnieniem tego materiału. Nie do zaakceptowania będzie natomiast sytuacja, w której organ administracji w postępowaniu zwykłym nie przeprowadził postępowania dowodowego lub uczynił to jedynie w sposób szczątkowy i mimo to wydał decyzję o warunkach zabudowy.

Mając na uwadze powyższe rozważania stwierdzić należy, iż podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 77 K.p.a. jest niezasadny.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. albowiem uznanie, że decyzja o warunkach zabudowy nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa bez odniesienia jej do materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu zwykłym było przedwczesne.

Odnośnie do zarzutu opisanego w punkcie drugim skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że nie mógł on być podstawą jej uwzględnienia. Słusznie Kolegium zwróciło uwagę, że za wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy uznać należy pismo z dnia [...] marca 2013 r., które znajduje się w aktach sprawy. Uchybienie to nie miało jednak wpływu na wynik sprawy albowiem jego wyeliminowanie nie skutkowałoby oddaleniem skargi z uwagi na naruszenie przez Kolegium obowiązku należytego wyjaśnienia sprawy, które zostało omówione w związku z odniesieniem się przez Naczelny Sąd Administracyjny do pierwszego z zarzutów skargi kasacyjnej.

Podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej nie mógł być również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny rzeczywiście ograniczył się do wskazania, jako podstawy rozstrzygnięcia art. 145 § 1 P.p.s.a. nie wskazując konkretnego punktu i podpunktu. Uchybienie to nie miało jednak istotnego wpływ na wynik sprawy. Analiza całości uzasadnienia wyroku wskazuje bowiem, że Sąd miał podstawy do stwierdzenia, iż zachodziły przesłanki do uwzględnienia skargi określone w art. 145 § 1pkt 1 lit. c P.p.s.a. Prawidłowe wskazanie podstawy prawnej wydanego przez Sąd I instancji wyroku nie zmieniłoby wydanego przez ten Sąd rozstrzygnięcia.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.