Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1156/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-09-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: art. 10 ust. 3
journal: Dz.U. 2009 nr 72 poz 619
law: Ustawa z dnia 3 kwietnia 2009 r. o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Rybackiego.
article: § 41 ust. 3, § 43 ust. 2
journal: Dz.U. 2009 nr 147 poz 1193
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 września 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty i  zwracania pomocy finansowej na realizację środków objętych osią priorytetową 2 - Akwakultura, rybołówstwo śródlądowe, przetwórstwo i obrót  produktami rybołówstwa i akwakultury, zawartą w programie operacyjnym "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów  rybackich 2007-2013".

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marzenna Zielińska (spr.) Sędzia NSA Zofia Przegalińska Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 5 września 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. W. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lutego 2013 r. sygn. akt V SA/Wa 2967/12 w sprawie ze skargi P. W. W. na rozstrzygnięcie zawarte w piśmie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej ze środków z budżetu Unii Europejskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla rozstrzygnięcie zawarte w piśmie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 2010 r. (nr [...]), 3. zasądza od Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz P. W. W. 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I

Wyrokiem z dnia 26 lutego 2013 r. o sygn. akt V SA/Wa 2967/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej powoływanej jako "p.p.s.a."), oddalił skargę P. W. na rozstrzygnięcie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 2010 r. (nr [...]), o odmowie przyznania pomocy finansowej ze środków z budżetu Unii Europejskiej. Wspomniany wyrok został wydany po ponownym rozpoznaniu sprawy przez Sąd pierwszej instancji, co było wynikiem uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 listopada 2012 r. (sygn. akt II GSK 962/11) poprzedniego wyroku WSA w Warszawie z dnia 27 stycznia 2011 r. (sygn. akt V SA/Wa 1703/10) oddalającego skargę P. W.

Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym obecnie wyroku wskazał ustalenia faktyczne i stanowisko Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: ARiMR). Organ ten stwierdził, że w dniu [...] listopada 2009 r. P. W. złożył w [...] Oddziale Regionalnym ARiMR wniosek o dofinansowanie w zakresie środka 2.2 "Działania wodno-środowiskowe" w ramach Programu Operacyjnego "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007-2013". Pismem z dnia 10 grudnia 2009 r. wnioskodawcę wezwano do usunięcia braków wniosku poprzez dostarczenie m.in. (pkt 3 wezwania) "aktualnego, prawomocnego pozwolenia wodno-prawnego na obiekty stawowe położone w obrębie B. oraz w obrębie P. (...)". P. W. uzupełnił swój wniosek w dniu 17 grudnia 2009 r., a także w dniu 15 stycznia 2010 r., kiedy to złożył opatrzone klauzulą prawomocności: 1) decyzję dnia [...] stycznia 2001 r. (znak [...]) zmieniającą decyzję Dyrektora Wydziału Ochrony Środowiska Urzędu Wojewódzkiego w [...] z dnia [...] sierpnia 1990 r. oraz 2) decyzję z dnia [...] listopada 1999 r. (znak [...]) przedłużającą ważność pozwolenia wodnoprawnego na pobór wody z rowu melioracyjnego R-B dla potrzeb stawów rybnych na obiekcie P. Pismem z dnia [...] kwietnia 2010 r. wnioskodawca został poinformowany o odmowie przyznania pomocy finansowej ze względu na brak środków finansowych. Takie rozstrzygnięcie związane było z wyczerpaniem alokacji dostępnych środków finansowych dla operacji 2.2 "Działania wodno-środowiskowe" wskutek uwzględnienia takich wniosków o pomoc, które uzyskały status kompletności i poprawności do dnia 28 grudnia 2009 r. Natomiast wniosek P.W. stał się kompletny i poprawny dopiero w dniu 15 stycznia 2010 r. W podstawie prawnej wspomnianego pisma ARiMR wskazała art. 14 ust. 4 ustawy z dnia 3 kwietnia 2009 r. o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Rybackiego (Dz. U. Nr 72, poz. 619) oraz § 51 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 września 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty i zwracania pomocy finansowej na realizację środków objętych osią priorytetową 2 - Akwakultura, rybołówstwo śródlądowe, przetwórstwo i obrót produktami rybołówstwa i akwakultury, zawartą w programie operacyjnym "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007-2013" (Dz. U. Nr 147, poz. 1193; dalej powoływanego jako "rozporządzenie MRiRW z dnia 7 września 2009 r."). Na zmianę tego rozstrzygnięcia nie wpłynęło wystosowane przez P.W. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, o czym ARiMR poinformowała stronę w piśmie z dnia [...] czerwca 2010 r.

Sąd pierwszej instancji - rozpoznając sprawę ponownie - powołał się na art. 190 p.p.s.a., wskazując że jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 listopada 2012 r. o sygn. akt II GSK 962/11. WSA zaznaczył, że we wspomnianym orzeczeniu NSA zwrócił uwagę, iż Sąd pierwszej instancji zaniechał przeprowadzenia kontroli zgodności z prawem działania organu administracji w odniesieniu do kwestii oceny zasadności jego stanowiska odnośnie do kompletności wniosku o dofinansowanie oraz prawnych podstaw żądania jego uzupełnienia o dokumenty wymienione w pkt 3 wezwania z dnia 10 grudnia 2009 r. (prawomocne pozwolenia wodnoprawne), a także w odniesieniu do zagadnienia usunięcia braków wniosku w wyznaczonym przez organ terminie.

Powołując się na treść § 10 ust. 1 pkt 2, § 10 ust. 2 pkt 3 lit. a) rozporządzenia MRiRW z dnia 7 września 2009 r. oraz ust. 2 pkt 7 załącznika nr 2 do tego aktu prawnego, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że warunkiem przyznania pomocy jest zobowiązanie się przez wnioskodawcę do realizacji operacji na całym obiekcie chowu lub hodowli lub co najmniej na jednym stawie, przy jednoczesnym stosowaniu podstawowych zasad dobrej praktyki rybackiej na całym obiekcie. Przez podstawowe zasady dobrej praktyki rybackiej rozumie się posiadanie aktualnego pozwolenia wodnoprawnego, o którym mowa w przepisach prawa wodnego, przy czym takie aktualne pozwolenie wodnoprawne lub potwierdzenie złożenia wniosku o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego stanowi jeden z załączników, które należy dołączyć do wniosku o dofinansowanie.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, przez pojęcie aktualnego pozwolenia wodnoprawnego należy rozumieć prawomocną decyzję wydaną przez uprawniony organ, zaś o takiej prawomocności świadczy pieczęć z urzędu właściwego dla wydania decyzji (klauzula prawomocności) wydawana w trybie art. 217 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej określanej jako "k.p.a."). Sąd stwierdził, że takie stanowisko ma oparcie w orzecznictwie sądów administracyjnych (wskazał przy tym wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 listopada 2012 r. o sygn. akt V SA/Wa 2077/12 oraz wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r. o sygn. akt II GSK 889/11).

Mając powyższe na uwadze, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że z uwagi na to, iż skarżący składając wniosek o dofinansowanie w dniu [...] listopada 2009 r. załączył decyzję z dnia [...] stycznia 2001 r. i decyzję z dnia [...] listopada 1999 r. bez klauzul prawomocności, to organ w piśmie z dnia 10 grudnia 2009 r. prawidłowo wezwał skarżącego do uzupełnienia tego braku formalnego. Skoro skarżący złożył wspomniane decyzje z klauzulami prawomocności w dniu 15 stycznia 2010 r., to dopiero w tym dniu organ mógł stwierdzić, że wniosek jest kompletny i poprawny. W konsekwencji organ zasadnie odmówił przyznania skarżącemu dofinansowania, skoro doszło do wyczerpania środków dla wniosków, które uzyskały status kompletności i poprawności do 28 grudnia 2009 r.

II

Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji złożył P. W. Zaskarżył to orzeczenie w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Wnoszący skargę kasacyjną zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie:

1. art. 190 p.p.s.a. poprzez pominięcie przez Sąd pierwszej instancji faktu związania wykładnią prawa ustaloną przez NSA w wyroku z dnia 9 listopada 2012 r. o sygn. akt II GSK 962/11 i orzeczenie sprzecznie z nią, to jest przyjęcie, że skarżący miał obowiązek przedłożyć pozwolenia wodnoprawne wraz z klauzulami prawomocności, pomimo że obowiązek taki nie występował, co miało wpływ na wynik sprawy;

2. prawa procesowego, to jest art. 10 ust. 3, art. 14 ust. 2 pkt 2 i art. 19 ust. 1 lit. a) ustawy o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Rybackiego oraz § 43 w zw. z § 41 rozporządzenia MRiRW z dnia 7 września 2009 r. poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, objawiające się uznaniem za prawidłowe faktu wezwania skarżącego do przedłożenia pozwoleń wodnoprawnych wraz z nadaną klauzulą prawomocności, pomimo że obowiązek taki nie wynika z treści wspomnianych aktów prawnych; naruszenia te miały wpływ na wynik sprawy;

3. przepisów postępowania sądowego, to jest art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.; dalej powoływanej jako "p.u.s.a.") i to w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, poprzez ustalenie błędnego stanu faktycznego sprawy, to jest uznania faktów prawidłowości wezwania skarżącego do przedłożenia pozwoleń wodnoprawnych wraz z nadanymi klauzulami prawomocności i uzyskania przez wniosek skarżącego statusu kompletności dopiero w dniu 15 stycznia 2010 r., a w konsekwencji aprobaty udzielenia skarżącemu odmowy przyznania środków finansowych; naruszenia te miały wpływ na wynik sprawy;

4. przepisów postępowania sądowego, to jest art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe dokonanie oceny zgodności z prawem działania organu administracji, polegającego na wezwaniu skarżącego do przedłożenia stosownych decyzji wraz ze stwierdzeniem ich prawomocności, mimo braku takiego obowiązku i następnie uznanie, że skarżący skompletował wniosek dopiero w dniu 15 stycznia 2010 r., pomimo że obowiązku takiego nie było; naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy;

5. przepisów postępowania sądowego, to jest art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez pominięcie w treści uzasadnienia wyroku wywodu na temat obowiązku przedłożenia przez skarżącego pozwoleń wodnoprawnych wraz z klauzulami prawomocności i to pomimo że był to jedyny przedmiot sporu w niniejszej sprawie oraz obowiązek Sądu w tym zakresie wynikał z orzeczenia NSA wydanego w niniejszej sprawie, co miało wpływ na wynik sprawy;

6. art. 184 Konstytucji RP i art. 1 p.u.s.a. poprzez nieprawidłowe dokonanie oceny zgodności z prawem działania organu administracji, polegającego na wezwaniu skarżącego do przedłożenia stosowanych decyzji (pozwoleń wodnoprawnych) wraz ze stwierdzeniem ich prawomocności, mimo braku takiego obowiązku i następnie uznanie, że skarżący skompletował wniosek dopiero w dniu 15 stycznia 2010 r. ;

7. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z § 43 i § 41 rozporządzenia MRiRW z dnia 7 września 2009 r. poprzez niedostrzeżenie faktu bezprawności wezwania skarżącego do przedłożenia stosowanych decyzji wraz ze stwierdzeniem ich prawomocności i w konsekwencji uznanie za zgodne z prawdą ustalenia, że wniosek skarżącego uzyskał status kompletności dopiero w dniu 15 stycznia 2010 r.;

8. art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie wniesionej przez skarżącego skargi pomimo braku podstaw do jej oddalenia.

W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej stwierdził w szczególności, że skarżący przedłożył w właściwym terminie aktualne pozwolenia wodnoprawne. Wszystkie te decyzje były bowiem aktualne, prawomocne i ostateczne. Fakt, że część z nich nie została złożona z klauzulą prawomocności nie pozbawiał ich jednak ani waloru aktualności ani prawomocności. W wydanym w niniejszej sprawie wyroku z dnia 9 listopada 2012 r. NSA wyraźnie wskazał, że załącznikiem potwierdzającym dane we wniosku było i jest pozwolenie wodnoprawne o którym mowa w przepisach prawa wodnego, posiadające cechę (walor) "aktualności" a nie "aktualności i prawomocności" jak określił to organ administracji w wezwaniu do usunięcia braków wniosku.

Wnoszący skargę kasacyjną stwierdził, że zgadza się ze stanowiskiem, iż przez pojęcie aktualnego pozwolenia wodnoprawnego należy rozumieć prawomocną decyzję wydaną przez uprawniony organ, natomiast nie podziela poglądu, że o prawomocności takiej decyzji świadczy klauzula prawomocności wydawana trybie art. 217 § 1 k.p.a. Żaden przepis nie nakazuje bowiem skarżącemu przedłożenia decyzji (pozwolenia wodnoprawnego) wraz z nadaną klauzulą prawomocności.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną ARIMR wniosła o jej oddalenie.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Na wstępie rozważań wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują.

Granice rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny autor skargi kasacyjnej wyznaczył poprzez zarzucenie Sądowi pierwszej instancji naruszenia art. 3 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 151, art. 190 p.p.s.a., art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a., art. 184 Konstytucji RP, art. 10 ust. 3, art. 14 ust. 2 pkt 2 i art. 19 ust. 1 lit. a) ustawy o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Rybackiego oraz § 41 i § 43 rozporządzenia MRiRW z dnia 7 września 2009 r. Uchybienie tym przepisom miało polegać na: 1) niezastosowaniu się przez Sąd do wykładni prawa dokonanej w wydanym w tej sprawie wyroku NSA, 2) ustaleniu błędnego stanu faktycznego, 3) nieprawidłowym dokonaniu oceny zgodności z prawem działania organu administracji, 4) pominięciu w treści uzasadnienia wyroku wywodu na temat obowiązku przedłożenia przez skarżącego pozwoleń wodnoprawnych wraz z klauzulami prawomocności, 5) niedostrzeżeniu faktu bezprawności wezwania skarżącego do przedłożenia stosowanych decyzji wraz ze stwierdzeniem ich prawomocności i w konsekwencji uznanie za zgodne z prawdą ustalenia, że wniosek skarżącego uzyskał status kompletności dopiero w dniu 15 stycznia 2010 r., a w konsekwencji 6) oddaleniu skargi zamiast jej uwzględnienia.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, mimo że nie wszystkie jej zarzuty są usprawiedliwione.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 190 p.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz że nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Uchylając poprzedni wyrok WSA wydany w tej sprawie, NSA uznał, że w zaskarżonym wówczas wyroku Sąd pierwszej instancji w ogóle nie odniósł się do zasadniczej w sprawie kwestii dotyczącej oceny prawidłowości stanowiska organu o braku kompletności wniosku o dofinansowanie w zakresie dotyczącym obowiązku legitymowania się przez wnioskodawcę nie tyle aktualnym, co "prawomocnym" pozwoleniem wodnoprawnym, a co za tym idzie, i prawnych podstaw żądania przez organ uzupełnienia wniosku o "prawomocne" pozwolenia wodnoprawne (zob. str. 10 uzasadnienia wyroku NSA z dnia 9 listopada 2012 r.). NSA w omawianym wyroku wskazał również, że rolą Sądu pierwszej instancji było to, aby ocenić faktyczne i prawne przesłanki wezwania do usunięcia braków wniosku oraz wszystkie ich konsekwencje. Tymczasem WSA nie wyjaśnił kwestii prawidłowości wykładni i zastosowania przez organ § 43 ust. 3 rozporządzenia MRiRW z dnia 7 września 2009 r. w związku z pkt 7 części 2 załącznika nr 2 do tego rozporządzenia poprzez żądanie od skarżącego przedstawienia pozwoleń wodnoprawnych spełniających nie tylko cechę aktualności, ale i prawomocności. W konsekwencji NSA zobowiązał Sąd pierwszej instancji, by przy ponownym rozpatrywaniu sprawy przeprowadził ocenę treści pkt 3 wezwania do usunięcia braków wniosku oraz wszystkich wiążących się z nim aspektów.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym obecnie, Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku zastosował się do stanowiska zawartego w poprzednim wyroku NSA, bowiem: 1) dokonał wykładni przepisów rozporządzenia MRiRW z dnia 7 września 2009 r., na podstawie których ARiMR zażądała usunięcia braków wniosku skarżącego poprzez przedstawienie aktualnych i prawomocnych pozwoleń wodnoprawnych, a także 2) przedstawił swoje stanowisko odnośnie do legalności zastosowania przez organ tych przepisów. Osobną kwestią pozostaje natomiast prawidłowość oceny dokonanej przez Sąd pierwszej instancji, co będzie przedmiotem kontroli instancyjnej w dalszej części uzasadnienia.

Nieprawidłowo skonstruowane są zarzuty naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. i art. 184 Konstytucji RP. Z przepisów tych wynika, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji skontrolował działalność administracji publicznej, skoro rozpoznał skargę strony poprzez wydanie zaskarżonego wyroku, zaś z uzasadnienia tego orzeczenia wynika, że kontrola ta została przeprowadzona pod względem zgodności zaskarżonego rozstrzygnięcia ARiMR z prawem. Z uzasadnienia omawianego zarzutu wynika, że intencją autora skargi kasacyjnej było zakwestionowanie prawidłowości kontroli dokonanej przez Sąd pierwszej instancji. W takiej sytuacji konieczne było - w ramach omawianych zarzutów - powiązanie wspomnianych tam przepisów z innymi - konkretnie wyliczonymi - przepisami, których naruszenie świadczyłoby o wadliwości dokonanej przez Sąd pierwszej instancji kontroli działalności ARiMR - czego autor skargi kasacyjnej nie uczynił.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji przedstawił swoje stanowisko odnośnie do obowiązku przedłożenia przez skarżącego pozwoleń wodnoprawnych wraz z klauzulami prawomocności. Taka ocena WSA poddaje się kontroli instancyjnej.

Autor skargi kasacyjnej błędnie zarzucił także naruszenie art. 19 pkt 1 lit. a) ustawy o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Rybackiego. Przepis ten stanowi, że minister właściwy do spraw rybołówstwa określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe warunki i tryb przyznawania, wypłaty lub zwracania pomocy, w ramach poszczególnych osi priorytetowych, o których mowa w art. 3, uwzględniając koszty kwalifikowalne i mając na względzie określenie szczegółowych wymagań, jakim powinny odpowiadać wnioski o dofinansowanie oraz tryb ich składania. Zarówno Sąd pierwszej instancji, jak i ARiMR nie mogli naruszyć tego przepisu w niniejszej sprawie, bowiem jest to przepis kompetencyjny adresowany do ministra właściwego do spraw rybołówstwa i nie stanowił on wzorca kontroli zgodności z prawem zaskarżonej informacji ARiMR (na co zresztą zwrócił uwagę NSA w wyroku poprzednio wydanym w tej sprawie).

Zasadny jest natomiast zarzut naruszenia § 43 w zw. z § 41 rozporządzenia MRiRW z dnia 7 września 2009 r. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej doprecyzowano, że chodzi o naruszenie § 43 ust. 2 w zw. z § 41 ust. 3 tego rozporządzenia. Pierwszy z przywołanych przepisów stanowi, że jeżeli wniosek o dofinansowanie nie został wypełniony we wszystkich wymaganych pozycjach lub nie dołączono do niego co najmniej jednego z dokumentów, o których mowa w § 41 ust. 3, wnioskodawca jest wzywany do usunięcia braków lub złożenia wyjaśnień, w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania. Z kolei w § 41 ust. 3 rozporządzenia prawodawca określił, że do wniosku o dofinansowanie dołącza się dokumenty potwierdzające dane zawarte we wniosku o dofinansowanie, które są określone w załączniku nr 2 do rozporządzenia. Ze wspomnianego załącznika nr 2 do rozporządzenia (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia) wynikało natomiast, że w przypadku środka "Działania wodno-środowiskowe" do wniosku o dofinansowanie załącza się aktualne pozwolenie wodnoprawne, o którym mowa w przepisach prawa wodnego, lub potwierdzenie złożenia wniosku o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego.

W zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji uznał, że ARiMR zgodnie z prawem w piśmie z dnia 10 grudnia 2009 r. wezwała skarżącego do usunięcia braków wniosku poprzez dostarczenie "aktualnego, prawomocnego pozwolenia wodno-prawnego na obiekty stawowe położone w obrębie B. oraz w obrębie P.", gdyż wnioskodawca uprzednio załączył jedynie decyzje zmieniające odnoszące się do wspomnianych obiektów stawowych, które nie zawierały klauzuli prawomocności. Zdaniem Sądu, przez pojęcie "aktualnego pozwolenia wodnoprawnego" należy bowiem rozumieć prawomocną decyzję wydaną przez uprawniony organ.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w okolicznościach niniejszej sprawy wspomniane stanowisko ARiMR i Sądu pierwszej instancji nie znajduje oparcia w przepisach prawa, jest natomiast przykładem niedopuszczalnego prawotwórstwa organów zobowiązanych do stosowania prawa, a nie do jego tworzenia. Z wykładni literalnej zacytowanego wyżej przepisu zawartego w załączniku nr 2 do rozporządzenia MRiRW z dnia 7 września 2009 r. wynika jednoznacznie, że w przypadku środka "Działania wodno-środowiskowe" wnioskodawca miał obowiązek dołączyć do wniosku o dofinansowanie albo aktualne pozwolenie wodnoprawne, o którym mowa w przepisach prawa wodnego, albo potwierdzenie złożenia wniosku o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego. W przepisie tym nie wprowadzono obowiązku, by przedkładane pozwolenie wodnoprawne było nie tylko aktualne, ale i prawomocne. Wymogu żądania od wnioskodawcy prawomocnego pozwolenia wodnoprawnego nie sposób również wyinterpretować z omawianego przepisu przy zastosowaniu jego wykładni celowościowej. Skoro bowiem prawodawca określił, że dla spełnienia wymogu wystarczy już samo potwierdzenie złożenia wniosku o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego, to nielogiczne byłoby wnioskowanie, że w razie załączania już udzielonego pozwolenia wodnoprawnego musi ono być prawomocne.

W kontekście powyższej oceny, za usprawiedliwiony należało również uznać zarzut naruszenia art. 10 ust. 3 i art. 14 ust. 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Rybackiego. Z pierwszego z tych przepisów wynika, że wniosek o dofinansowanie jest oceniany w zakresie m.in. poprawności sporządzenia i złożenia - w sposób określony w przepisach wydanych na podstawie art. 19 ustawy, a więc z uwzględnieniem przepisów rozporządzenia MRiRW z dnia 7 września 2009 r. Natomiast art. 14 ust. 2 pkt 2 ustawy stanowi, że w postępowaniu w sprawie przyznawania pomocy na podstawie umowy o dofinansowanie organ, przed którym toczy się postępowanie jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W niniejszej sprawie ARiMR naruszyła te przepisy, bowiem bezpodstawnie wezwała wnioskodawcę do przedłożenia prawomocnych pozwoleń wodnoprawnych i nie uznała za wystarczające załączonych do wniosku dokumentów świadczących o aktualności wymaganych pozwoleń wodnoprawnych. Sąd pierwszej instancji wadliwie nie dostrzegł tych naruszeń - mających bez wątpienia istotny wpływ na wynik sprawy, skoro skutkiem działań ARiMR było uznanie wniosku skarżącego za kompletny już po wyczerpaniu alokacji dostępnych środków finansowych dla operacji 2.2 "Działania wodno-środowiskowe" przez wcześniej złożone wnioski innych podmiotów - a przez to błędnie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. zamiast ją uwzględnić.

Trafność wskazanych wyżej zarzutów skargi kasacyjnej musiała skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku.

Zgodnie z art. 188 p.p.s.a., jeżeli nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny może uchylić zaskarżone orzeczenie i rozpoznać skargę. W tym przypadku sąd orzeka na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku.

W ocenie NSA, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy miał zastosowanie art. 188 p.p.s.a., ponieważ istota rozstrzygnięcia sprowadza się do wyprowadzenia jedynie odmiennych wniosków ze stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku i niespornego. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie aprobuje tezę wyrażoną w orzecznictwie, że oddalenie skargi w sytuacji, gdy w określonym stanie faktycznym skarga powinna być uwzględniona, jest naruszeniem przepisów innych niż przepisów o postępowaniu na jakie wskazuje treść art. 188 p.p.s.a. (zob. wyrok NSA z dnia 25 marca 2004 r., sygn. akt OSK 81/04, publik. OSP 2004/11/135, a także wyroki NSA: z dnia 5 marca 2013 r. o sygn. akt II OSK 1767/11 i z dnia 5 marca 2014 r. o sygn. akt II GSK 1582/12). Za zastosowaniem wspomnianego przepisu przemawiają także względy ekonomiki procesowej i treść art. 6 p.p.s.a. Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok, a następnie rozpoznał skargę skarżącej spółki.

Przytoczone wyżej argumenty - świadczące o tym, że ARiMR nie miała podstaw do wzywania skarżącego o uzupełnienie wniosku poprzez przedłożenie pozwoleń wodnoprawnych opatrzonych klauzulą prawomocności - przemawiały za uwzględnieniem skargi P. W. poprzez uchylenie rozstrzygnięcia zawartego w piśmie ARiMR z dnia [...] kwietnia 2010 r.

W ponownym postępowaniu ARiMR rozpozna sprawę w przedmiocie wniosku P. W. o dofinansowanie w zakresie środka 2.2 "Działania wodno-środowiskowe" w ramach Programu Operacyjnego "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007-2013". Organ uwzględni ocenę prawną dokonaną w niniejszym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Ze wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz art. 146 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w punktach 1 i 2 sentencji.

O kosztach postępowania sądowego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) i § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 490).

PG