Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2564/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski Sędziowie Sędzia WSA Dorota Dziedzic-Chojnacka (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 stycznia 2022 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Z. A. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2021 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2020 r.; 2. umarza postępowanie administracyjne; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącej Z. A. kwotę 1 000 (jeden tysiąc) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] lipca 2021 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej: "organ odwoławczy" lub "GITD") utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: "organ I instancji" lub "[...]WITD") z [...] września 2020 r. nakładającą na Z. A. (dalej: "skarżąca", "kierowca" lub "strona") karę pieniężną w wysokości 2.000 zł za naruszenia:

- wykonywanie przewozu drogowego przez kierowcę, który nie posiada orzeczenia lekarskiego o braku przeciwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy oraz

- wykonywanie przewozu drogowego przez kierowcę, który nie posiada orzeczenia psychologicznego o braku przeciwskazań psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy.

Jako podstawę prawną organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256; dalej: "k.p.a."), art. 4 pkt 22, art. 39a ust. 1 pkt 3, art. 39j ust. 1-4, art. 39k ust. 1-3, art. 39m, art. 92a ust. 2, 4 i 8 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2140; dalej: "u.t.d."), lp. 4.2 i 4.3 załącznika nr 4 do u.t.d.

Do wydania powyższej decyzji doszło w oparciu o następujące ustalenia:

W dniu 1 sierpnia 2019 r. w [...] na parkingu przy ul. [...] przy [...] funkcjonariusze Policji przeprowadzili kontrolę drogową samochodu osobowego marki [...] nr rej. [...], kierowanego przez stronę. W trakcie kontroli ustalili, że kierowca odpłatnie przewoził pasażera; przejazd zamówiono za pomocą aplikacji [...] zainstalowanej w telefonie pasażera, a opłata za przewóz wyniosła 9 zł płatne gotówką. Kierowca wykonywał zarobkowy przewóz osób we własnym imieniu i na swoją rzecz. Skarżąca w chwili kontroli nie okazała żadnych dokumentów uprawniających go do wykonywania zarobkowego przewozu osób, a także zaświadczeń o braku przeciwskazań zdrowotnych i psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy. Kontrolę udokumentowano protokołem.

W oparciu o ustalenia kontroli [...]WITD wydał decyzję z [...] września 2020 r. nakładającą na kierowcę karę pieniężną w wysokości 2.000 zł, stosowanie do art. 92a ust. 2 u.t.d.

Decyzję [...]WITD strona zaskarżyła odwołaniem.

Zaskarżoną decyzją GITD utrzymał w mocy rozstrzygnięcie [...]WITD. Organ odwoławczy zacytował mające zastosowanie przepisy u.t.d., w tym art. 4 pkt 11 i 22, art. 39a ust. 1, art. 39j ust. 1, 2, 3, 4, art. 39k ust. 1, 2 i 3, art. 39m, art. 92a ust. 2, 4, 8 oraz lp. 4.2., 4.3. zał. nr 4 do u.t.d., które określają obowiązki przy wykonywaniu przewozu drogowego osób i wysokość kary za stwierdzone naruszenia (1.000 zł za wykonywanie przewozu drogowego przez kierowcę, który nie posiada orzeczenia lekarskiego o braku przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy - lp. 4.2.; 1.000 zł za wykonywanie przewozu drogowego przez kierowcę, który nie posiada orzeczenia psychologicznego o braku przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy- l.p. 4.3.).

Organ odwoławczy wyjaśnił, że kontrolowane postępowanie toczyło się wobec strony jako podmiotu, o którym mowa w art. 92a ust. 2 u.t.d. (zarządzający transportem, osoba, o której mowa w art. 7c, a także każda inna osoba wykonująca czynności związane z przewozem drogowym), tutaj jako innej osoby wykonującej czynności związane z przewozem drogowym.

GITD zaakceptował ustalenia faktyczne, opisane w protokole kontroli z 1 sierpnia 2019 r., skutkujące uznaniem, że strona była faktycznym wykonawcą przewozu. GITD zwrócił przy tym uwagę na charakter dowodowy protokołu kontroli będącego dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a., korzystającym z domniemania wiarygodności zawartych w nim ustaleń.

Zdaniem GITD materiał dowodowy jednoznacznie wskazywał, że kierujący pojazdem wykonywał przewóz osób w imieniu własnym o charakterze zarobkowym, stanowiący przewóz okazjonalny. Kierowca nie okazał orzeczeń: lekarskiego i psychologicznego o braku przeciwwskazań do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy ani przedstawił tych dokumentów do dnia wydania decyzji. W tej sytuacji [...]WITD prawidłowo nałożył na stronę łączną karę w wysokości 2.000 zł, stosownie do art. 92a ust. 2, 4 i 8 u.t.d. i lp. 4.2. oraz l.p. 4.3.

Organ odwoławczy zaakceptował stanowisko [...]WITD, że nie było konieczne ustalenie czy skarżąca wykonywała działalność gospodarczą bądź posiadał status przedsiębiorcy w dniu kontroli. GITD stwierdził, że nieprowadzenie zarejestrowanej, legalnej działalności gospodarczej nie wyłącza odpowiedzialności podmiotu wykonującego przewóz okazjonalny za popełnione naruszenia. Strona zaś faktycznie wykonywała działalność odpowiadającą definicji transportu drogowego zawartej w art. 4 u.t.d. Skarżąca, w ocenie GITD, była podmiotem wykonującym przewóz okazjonalny, poddanym kontroli pojazdem. Jednocześnie, kierując pojazdem, powinna była skarżąca posiadać orzeczenie lekarskie i orzeczenie psychologiczne o braku przeciwwskazań zdrowotnych i psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy, których nie okazała ani podczas kontroli, ani w toku postępowania.

Organ odwoławczy przyjął, że w sprawie nie zachodzi tożsamość naruszeń i skarżąca mogła odpowiadać za naruszenia na podstawie zał. 3 i zał. 4 do u.t.d. Tym samym nie występuje przypadek podwójnego karania zakazany przez art. 92a ust. 10 u.t.d.

Zdaniem GITD organ I instancji przeprowadził postępowanie z zachowaniem reguł z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Organ odwoławczy nie podzielił opinii, że wyłącznie na organie spoczywa obowiązek zgromadzenia dowodów świadczących na korzyść strony. Odwołując się do art. 77 § 1 k.p.a., GITD wyjaśnił, że na stronie spoczywa ciężar wskazania faktów i zdarzeń, z których wywodzi określone, korzystne dla siebie skutki prawne. Przy tym dla odpowiedzialności wystarczające jest stwierdzenie nieprzestrzegania przez określony podmiot nałożonych prawem obowiązków.

Organ odwoławczy nie dopatrzył się podstaw do zastosowania art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., gdyż nie zostały wykazane przez przedsiębiorcę okoliczności, które wyłączałyby jego odpowiedzialność. Skoro w art. 92c u.t.d. wymieniono okoliczności wyłączające odpowiedzialność, to, zdaniem GITD, na mocy art. 189a § 2 k.p.a. nie mają zastosowania uregulowania art. 189e oraz art. 189f k.p.a.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, strona zaskarżyła decyzję GITD w całości i zarzuciła jej:

1) naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności oraz niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego, a w szczególności zaniechania ustalenia okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, takich jak ustalenie czy wykonywane przez skarżącą czynności stwierdzone protokołem kontroli nosiły cechy wykonywania działalności gospodarczej, braku zweryfikowania przez organ, czy skarżąca posiadała status przedsiębiorcy w chwili przeprowadzania kontroli;

2) naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności oraz niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego, a w szczególności zaniechania ustalenia okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, takich jak ustalenie czy w ogóle doszło do wykonywania transportu drogowego;

3) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 92a ust 1, art. 92a ust. 6 u.t.d. w zw. z lp. 4.2. zał. nr 4 do ustawy polegające na wymierzeniu skarżącej kary w wysokości 1.000 zł za wykonywanie przewozu drogowego przez kierowcę, który nie posiada orzeczenia lekarskiego o braku przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy, w sytuacji w której czynności podejmowane przez skarżącą nie mieszczą się w definicji krajowego transportu drogowego, o której mowa w art. 4 pkt 1 u.t.d., w związku z czym skarżąca nie była obowiązana do legitymowania się w/w orzeczeniem;

4) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 92a ust. 1, art. 92a ust. 6 u.t.d. w zw. z lp. 4.3. załącznika nr 4 do u.t.d. polegające na wymierzeniu skarżącej kary w wysokości 1.000 zł za wykonywanie przewozu drogowego przez kierowcę, który nie posiada orzeczenia psychologicznego o braku przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy, w sytuacji w której czynności podejmowane przez skarżącą nie mieszczą się w definicji krajowego transportu drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 u.t.d., w związku z czym skarżąca nie była obowiązana do legitymowania się w/w orzeczeniem;

5) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 92a ust. 10 u.t.d. polegające na wymierzeniu skarżącej kary pieniężnej w oparciu o załącznik 4 u.t.d., podczas gdy za ten sam czyn, będący przedmiotem kontroli, skarżącej wymierzono karę pieniężną w wysokości 12.000 zł zgodnie z decyzją [...]WITD z [...] listopada 2019 r. nr [...];

6) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na zaskarżone rozstrzygnięcie, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji;

7) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak jakiegokolwiek odniesienia się do zarzutów sformułowanych przez skarżącą w odwołaniu od decyzji organu I stopnia w zakresie konieczności zweryfikowania, czy skarżąca posiadała status przedsiębiorcy czy też konieczności wyjaśnienia zasad działalności aplikacji [...];

8) naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez procedowanie w sposób przeczący zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa.

Wobec powyższego skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji [...]WITD i zwrot kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego.

W odpowiedzi na skargę GITD wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w skarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019, poz. 2167 z późn. zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.), sprawowana jest na zasadzie kryterium zgodności z prawem.

W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem kwestionowana nią decyzja, podobnie jak i decyzja organu I instancji naruszają przepisy prawa materialnego – art. 92a ust. 10 u.t.d., poprzez jego niezastosowanie, tzn. GITD nie znalazł podstaw do jego zastosowania, uznając brak stwierdzenia tożsamości naruszeń będących przedmiotem niniejszego postępowania oraz postępowania w sprawie nałożenia kary w wysokości 12000 zł (s. 11 zaskarżonej decyzji).

Sąd nie ma wątpliwości, że skarżąca jest podmiotem wykonującym transport drogowy w rozumieniu art. 92a ust. 1 u.t.d., tym bardziej, że w sprawie zakończonej decyzją [...]WITD z [...] listopada 2019 r., utrzymaną następnie w mocy decyzją GITD z [...] maja 2020 r., odnoszącą się do tej samej kontroli co w niniejszej sprawie, GITD zaakceptował stanowisko, że skarżąca osobiście wykonywała przewóz drogowy (w tutejszym Sądzie sprawa prowadzona pod sygn. VI SA/Wa 1512/20, zakończona nieprawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie z 17 grudnia 2020 r. oddalającym skargę).

W ocenie Sądu okoliczności faktyczne, w których organy przypisały skarżącej naruszenie przepisów o transporcie drogowym, zostały ustalone zgodnie z zasadami określonymi w k.p.a. i w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy. Wynikało z nich, że w chwili przeprowadzenia kontroli drogowej skarżąca wykonywała odpłatny przewóz pasażera, który usługę przewozu zamówił przy pomocy zainstalowanej w telefonie aplikacji [...] z ul. [...] w [...] do ul. [...] w [...] (notatka urzędowa z 1 sierpnia 2019 r., k.– 11-12 akt adm.; protokół kontroli drogowej z dokumentacją fotograficzną, k. – 1-10 akt adm.). Należy przy tym zauważyć, że protokół kontroli skarżąca podpisała bez zastrzeżeń. Skarżąca nie przedstawiła żadnych dokumentów na okoliczność, aby była w jakiejkolwiek firmie zatrudniona.

W konsekwencji powyższego zasadnie organy uznały, że przewóz dokonany przez skarżącą w dniu 1 sierpnia 2019 r. miał cechy przewozu okazjonalnego (por. także akta w sprawie VI SA/Wa 1512/20). Z art. 1 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 z dnia 21 października 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dotyczące warunków wykonywania zawodu przewoźnika drogowego i uchylającego dyrektywę Rady 96/26/WE wynika, że działalność transportowa podlegająca jej rygorom to nie tylko działalność przedsiębiorców wykonujących zawód przewoźnika drogowego, ale również działalność przedsiębiorców mających zamiar wykonywać zawód przewoźnika drogowego. W drodze odstępstwa, jeżeli prawo krajowe nie stanowi inaczej, w myśl art. 1 ust. 4 lit. b) ww. rozporządzenia, nie znajduje ono zastosowania do przedsiębiorców wykonujących usługi drogowego transportu osób wyłącznie w celach niezarobkowych lub których główna działalność nie obejmuje drogowego transportu osób. Pojęcie przedsiębiorcy jest definiowane w art. 2 pkt 4 wspomnianego rozporządzenia i obejmuje osobę fizyczną lub prawną, nastawioną na osiągnięcie zysku lub nie, stowarzyszenie lub grupę osób bez osobowości prawnej, nastawione na osiągnięcie zysku lub nie, lub jakikolwiek podmiot publiczny, posiadający własną osobowość prawną lub podlegający organowi, który taką osobowość posiada, wykonujące przewozy osób lub osobę fizyczną lub prawną, wykonującą przewozy towarów w celach handlowych. Zawód przewoźnika drogowego osób w rozumieniu art. 2 pkt 2 rozporządzenia to działalność każdego przedsiębiorcy użytkującego pojazdy silnikowe o odpowiedniej konstrukcji i wyposażeniu, przeznaczone do przewozu ponad dziewięciu osób, łącznie z kierowcą, w celu świadczenia usług przewozu osób dostępnych publicznie lub dostępnych dla pewnych grup osób w zamian za opłatę ponoszoną przez osobę przewożoną lub przez organizatora transportu. Przedsiębiorca transportowy musi uzyskać zezwolenie na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego (art. 1 ust. 1 rozporządzenia). Wykonywanie działalności z naruszeniem rozporządzenia obarczone jest sankcjami określonymi w prawie krajowym (motyw 21 i art. 22 rozporządzenia). Na gruncie krajowych regulacji normatywnych podejmowanie i wykonywanie działalności w zakresie transportu drogowego, zarobkowego i niezarobkowego, regulują przepisy u.t.d. Zawiera ona również przepisy określające odpowiedzialność za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego m.in. podmiotów wykonujących przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem oraz kierowców (art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. a i b u.t.d.). Ustawy tej nie stosuje się (art. 3 ust. 1 u.t.d.) do przewozu drogowego wykonywanego pojazdami samochodowymi lub zespołami pojazdów:

1) przeznaczonymi konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą - w niezarobkowym przewozie drogowym osób;

2) o dopuszczalnej masie całkowitej nieprzekraczającej 3,5 tony w transporcie drogowym rzeczy oraz niezarobkowym przewozie drogowym rzeczy;

3) zespołów ratownictwa medycznego oraz w ramach usług transportu sanitarnego.

Do przewozów drogowych wykonywanych przez podmioty niebędące przedsiębiorcami stosuje się odpowiednio przepisy ustawy dotyczące niezarobkowego przewozu drogowego (art. 3 ust. 2 u.t.d.).

Z kolejnych przepisów u.t.d. wynika:

- art. 4 pkt 1 - krajowy transport drogowy oznacza podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób lub rzeczy pojazdami samochodowymi zarejestrowanymi w kraju, za które uważa się również zespoły pojazdów składające się z pojazdu samochodowego i przyczepy lub naczepy, na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, przy czym jazda pojazdu, miejsce rozpoczęcia lub zakończenia podróży i przejazdu oraz droga znajdują się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej;

- art. 4 pkt 4 - niezarobkowy przewóz drogowy - przewóz na potrzeby własne oznacza każdy przejazd pojazdu po drogach publicznych z pasażerami lub bez, załadowanego lub bez ładunku, przeznaczonego do nieodpłatnego krajowego i międzynarodowego przewozu drogowego osób lub rzeczy, wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej, spełniający łącznie warunki określone w lit. a-d tego przepisu;

- art. 4 pkt 6a - przewóz drogowy oznacza transport drogowy lub niezarobkowy przewóz drogowy, a także inny przewóz drogowy w rozumieniu przepisów rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady z 15 marca 2006 r. nr 561/2006;

- art. 4 pkt 11 - przewóz okazjonalny oznacza przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego (art. 4 pkt 7), przewozu regularnego specjalnego (art. 4 pkt 9) albo przewozu wahadłowego (art. 4 pkt 10);

- art. 4 pkt 17 - licencja oznacza decyzję administracyjną wydaną przez GITD lub określony w ustawie organ samorządu terytorialnego, uprawniającą do podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego,

- art. 4 pkt 18 - zezwolenie oznacza decyzję administracyjną wydaną przez ministra właściwego do spraw transportu, GITD lub określony w ustawie organ samorządu terytorialnego, uprawniającą przewoźnika drogowego do wykonywania określonego rodzaju transportu drogowego.

W ocenie Sądu w okolicznościach sprawy istniały podstawy do uznania, że wykonywany przez skarżącą przewóz miał charakter odpłatny (nie był przewozem niezarobkowym). Płatności za przewóz dokonano bezpośrednio do rąk kierowcy gotówką (9 zł – por. protokół kontroli). Sam przewóz został wykonany na zlecenie pasażera. Do realizacji usługi doszło na skutek skorzystania przez pasażera i skarżącą (kierowcę) z aplikacji telefonicznej [...], służącej do organizowania usług przewozu. Jest ona sposobem porozumiewania się pomiędzy wykonującym usługę a pasażerem i za jej pośrednictwem doszło do zawarcia umowy o wykonanie tej usługi. Zdaniem Sądu, przedsięwzięcie polegające na organizowaniu usług przewozu poprzez aplikację [...] ma charakter zorganizowany i ciągły, a rzeczona usługa była przez skarżącą świadczona w jej własnym imieniu jako wykonawcę przewozu, za którą była odpowiedzialna. Pełniła zatem rolę przewoźnika drogowego osób. Działanie skarżącej mieściło się zatem w ramach pojęcia wykonywania krajowego transportu drogowego osób, czyli podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób pojazdem samochodowym zarejestrowanym w kraju, niezależnie od tego ile razy skarżąca świadczyła w ten sposób usługi przewozu. Natomiast usługa, taka jak realizowana przy wykorzystaniu aplikacji [...], która polega na odpłatnym umożliwianiu skojarzeniu kierującego i pasażera, powinna być uznana za usługę wchodzącą w zakres usług w dziedzinie transportu (por. wyrok Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 20 grudnia 2017 r. C-434/15; opublikowany na stronie internetowej http://curia.europa.eu/juris).

Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 20 stycznia 2009 r. sygn. akt II GSK 670/08; 3 kwietnia 2019 r. sygn. akt II GSK 701/17 i 4 listopada 2009 r. sygn. akt II GSK 166/09; opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl), z przepisów u.t.d. nie można wyprowadzić wniosku, że przewóz osób lub rzeczy bez licencji podlega sankcji tylko wtedy, gdy dokonujący przewozu podmiot prowadzi działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego o wszelkich cechach wynikających z przepisów o swobodzie działalności gospodarczej i jej ewidencjonowaniu. Wykonywanie transportu drogowego podlegające sankcji traktowane musi być jako działanie faktyczne, polegające na przewozie osób lub rzeczy, odpowiadające definiowanemu transportowi drogowemu, z tym jednak, że nie musi stanowić przedmiotu trwale prowadzonej działalności gospodarczej, a tym bardziej ewidencjonowanej. W świetle tych uwag, wykonywanie transportu drogowego będzie zachodziło nawet wówczas, gdy podmiot nie jest przedsiębiorcą i nie prowadzi trwale działalności gospodarczej, czyli działalności zarobkowej w sposób zorganizowany i ciągły na własny rachunek, nie figuruje w ewidencji działalności gospodarczej, lecz faktycznie świadczy odpłatną usługę przewozu osób (nawet jednorazowo), odpowiadającą definicji transportu drogowego zawartej w art. 4 pkt 1 u.t.d. Bez znaczenia pozostaje to, czy skarżąca formalnie posiadała status przedsiębiorcy i czy jej działalność została zgłoszona do właściwej ewidencji albo jaki jest zakres prowadzonej działalności. Wykonywanie transportu drogowego będzie zachodziło nawet wtedy, gdy dany podmiot nie jest przedsiębiorcą i nie prowadzi trwale działalności gospodarczej.

W tej sytuacji na skarżącej ciążył obowiązek posiadania orzeczenia lekarskiego o braku przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy oraz orzeczenia psychologicznego o braku przeciwwskazań psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy. Organy prawidłowo przyjęły zatem, że skarżąca wykonywała zarobkowy przewóz osób, o którym mowa w art. 5b ust. 1 pkt 1 u.t.d. Organy były więc uprawnione do oceny zachowania skarżącej (realizowany przewóz drogowy) w kontekście wyczerpania znamion lp. 4.2 i 4.3 złącznika nr 4 do u.t.d. i art. 92a ust. 2 i 8 u.t.d.

Jak już zaznaczono, przyczyną uwzględnienia skargi było natomiast niewłaściwa wykładnia oraz pominięcie uregulowania art. 92a ust. 10 u.t.d., kształtującego zasady wymiaru kary (nie odpowiedzialności) podmiotowi, który narusza przepisy u.t.d. jednocześnie jako podmiot wykonujący przewóz drogowy (art. 92a ust. 1 u.t.d.) i jako "osoba wykonująca czynności związane z przewozem drogowym" (art. 92a ust. 2 u.t.d.).

Z treści powołanego art. 92a ust. 10 u.t.d. wynika, że: "Jeżeli czyn będący naruszeniem, o którym mowa w załączniku nr 3 do ustawy, stanowi jednocześnie naruszenie, o którym mowa w załączniku nr 4 do ustawy, w przypadku podmiotu wykonującego przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem będącego jednocześnie osobą, o której mowa w ust. 2, nakłada się wyłącznie karę pieniężną, o której mowa w ust. 1". Ustawodawca stanął na stanowisku, że w sytuacji, gdy ten sam czyn wypełnia znamiona deliktów administracyjnych wymienionych w zał. nr 3 i nr 4 do u.t.d., karę wymierza się wyłącznie na podstawie art. 92a ust. 1 u.t.d., a więc za naruszenia określone w zał. nr 3 do u.t.d..

Tymczasem bezspornym jest, że skarżącej decyzją [...]WITD z [...] listopada 2019 r. na podstawie art. 92a ust. 1 u.t.d. wymierzono karę administracyjną w wysokości 12.000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji – l.p. 1.1. zał. nr 3, oraz za wykonywanie przewozu okazjonalnego pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a .t.d. – l.p. 2.11. zał. nr 3 do tego aktu. Ukaranie nastąpiło w związku z ustaleniami poczynionymi w trakcie kontroli w dniu 1 sierpnia 2019 r. w [...] przy ul. [...], prowadzonego przez skarżącą pojazdu osobowego marki [...] o numerze rejestracyjnym [...], którym dokonywany był przewóz pasażera. Zatem ww. decyzją [...]WITD nałożył na skarżącą karę w kwocie 12.000 zł na podstawie tego samego zdarzenia, udokumentowanego tym samym protokołem kontroli, które jednocześnie posłużyło do nałożenia przez [...]WITD na skarżącą kary pieniężnej w wysokości 2.000 zł w niniejszym postępowaniu. Wspomnieć należy, że ww. decyzja [...]WITD z [...] sierpnia 2019 r. została utrzymana w mocy decyzją GITD z [...] maja 2020 r., a skarga na tę ostatnią decyzję, wniesiona także przez skarżącą, została oddalona nieprawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 grudnia 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 1512/20. Jak już zaznaczono, w tamtym postępowaniu organy przypisały skarżącej status podmiotu wykonującego przewóz drogowy.

Podstawą wymierzenia kary w niniejszej sprawie był zaś art. 92a ust. 2 u.t.d. oraz lp. 4.2 i 4.3 zał. nr 4 do u.t.d. W tym przypadku skarżąca była także wykonawcą przewozu.

W tym stanie rzeczy Sąd przyjął, że za ten sam czyn, szczegółowo opisany w protokole kontroli z 1 sierpnia 2019 r., wymierzono skarżącej karę, zarówno na podstawie art. 92a ust. 1 u.t.d., za delikty określone w zał. nr 3 do u.t.d., jak i na podstawie art. 92a ust. 2 u.t.d., za delikty określone w zał. nr 4 do tego aktu. W istniejącej sytuacji organy inspekcji transportu drogowego winny zastosować art. 92a ust. 10 u.t.d..

Sąd nie podziela przy tym stanowiska GITD, który uważa, że z brzmienia art. 92a ust. 10 u.t.d. wynika, iż odstąpienie od ukarania strony, na podstawie zał. nr 4 u.t.d., w sytuacji popełnienia naruszenia określonego w zał. nr 3 do u.t.d., warunkowane jest uznaniem, że dane zachowanie podmiotu wyczerpuje znamiona naruszenia określonego tak w zał. nr 3, jak i w zał. nr 4 do u.t.d., co będzie miało miejsce w sytuacji stwierdzenia tożsamości naruszeń.

Taka interpretacja stoi bowiem wprost w sprzeczności z literalnym brzmieniem art. 92a ust. 10 u.t.d., w którym wskazano, że: "Jeżeli czyn będący naruszeniem, o którym mowa w załączniku nr 3 do ustawy, stanowi jednocześnie naruszenie, o którym mowa w załączniku nr 4 do ustawy, w przypadku podmiotu wykonującego przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem będącego jednocześnie osobą, o której mowa w ust. 2, nakłada się wyłącznie karę pieniężną, o której mowa w ust. 1". Poprzez ten sam czyn, w rozumieniu art. 92a ust. 10 u.t.d., należy rozumieć jedno zachowanie, jedno działanie, podjęte w przyjętych ramach miejscowo-czasowych, oceniane z perspektywy norm prawnych zrekonstruowanych w oparciu o przepisy tej ustawy. Tak ramy czasowe weryfikowanego działania, jak i jego zlokalizowanie wynikać muszą każdorazowo ze sporządzonego na podstawie art. 74 u.t.d. protokołu kontroli. Jeżeli tak rozumiany czyn wyczerpuje znamiona deliktów administracyjnych wskazanych w zał. nr 3 i nr 4 do u.t.d., a podmiot, który się ich dopuścił, kwalifikuje się i jako "podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem" (art. 92a ust. 1 u.t.d.) i jako "zarządzający transportem, osoba, o której mowa w art. 7c czy także każda inna osoba wykonująca czynności związane z przewozem drogowym" (art. 92a ust. 2 u.t.d.), to karę – stosownie do art. 92a ust. 10 u.t.d. - można wówczas wymierzyć wyłącznie na podstawie art. 92a ust. 1 u.t.d., za naruszenia określone w zał. nr 3. Zgodnie bowiem z art. 92a ust. 7 i ust. 8 u.t.d. wykaz naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego, o których mowa w ust. 1, określa zał. nr 3 do ustawy, a wykaz naruszeń o których mowa w ust. 2, określa zał. nr 4 do ustawy.

Przepis art. 92a ust. 10 u.t.d., nie wymaga, wbrew temu, co uważa GITD, aby wyłączenie karalności podmiotu wykonującego przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, będącego jednocześnie osobą, o której mowa w art. 92a ust. 2, uwarunkowane było dodatkowo tożsamością naruszeń wymienionych w zał. nr 3 i nr 4 do u.t.d. Otóż z art. 92a ust. 10 u.t.d. jasno wynika, że wyłączenie karalności z uwagi na tożsamość podmiotową zachodzi, jeżeli czyn będący naruszeniem, o którym mowa w zał. nr 3 do u.t.d. – a więc którymkolwiek ze statuowanych w ww. załączniku naruszeń - stanowi jednocześnie naruszenie, o którym mowa w zał. nr 4 do u.t.d. – a więc również jakiekolwiek naruszenie z ujętych z kolei w tym załączniku. Wykładnia literalna art. 92a ust. 10 u.t.d. w żaden sposób nie pozwala na zawężenie zastosowania omawianego przepisu wyłącznie w przypadku, w którym naruszenie wymienione w zał. nr 3 dokładnie odpowiada normatywnie naruszeniu ujętemu w zał. nr 4 do u.t.d. Gdyby taka była intencja ustawodawcy, dałby on temu wyraz poprzez odpowiednie skonstruowanie art. 92a ust. 10 u.t.d. W doktrynie i w orzecznictwie trafnie akcentuje się przy tym prymat wykładni językowej nad pozostałymi rodzajami wykładni, tj. systemową i celowościową. Oczywiście przyjmuje się, że w wyjątkowych sytuacjach wolno odstąpić od literalnego znaczenia przepisu. Może to mieć miejsce, gdy wykładnia językowa pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią innych norm, prowadzi do absurdalnych z punktu widzenia społecznego lub ekonomicznego konsekwencji, rażąco niesprawiedliwych rozstrzygnięć lub pozostaje w oczywistej sprzeczności z powszechnie akceptowanymi normami moralnymi (por. np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego dnia 28 czerwca 2000 r. K 25/99, OTK Zb.Urz. 2000, nr 5, poz. 141). Zdaniem Sądu, w realiach przedmiotowej sprawy taka wyjątkowa sytuacja nie występuje.

W konsekwencji należało przyjąć, że za ten sam czyn, szczegółowo opisany w protokole kontroli z 1 sierpnia 2019 r., tj. przewóz pasażerów, nałożono na skarżącą karę pieniężną zarówno na podstawie art. 92a ust. 1 utd za delikt określony w załączniku nr 3, jak i na podstawie art. 92a ust. 2 utd - za delikt określony w załączniku nr 4. Powyższe oznacza, że w istniejącej sytuacji organ powinien zastosować art. 92a ust. 10 utd, jednakże tego nie uczynił, co uzasadniało uchylenie decyzji. Taki sam pogląd jest powszechnie prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki WSA w Kielcach z 3.07.2020 r., II SA/Ke 153/20, LEX nr 3040689, WSA w Rzeszowie z 28.10.2020 r., II SA/Rz 777/20, LEX nr 3083284, z 12.08.2020 r., II SA/Rz 255/20, LEX nr 3068161, WSA w Szczecinie z 15.10.2020 r., II SA/Sz 199/20, LEX nr 3074570, z 24.09.2020 r., II SA/Sz 101/20, LEX nr 3062642, z 17.09.2020 r., II SA/Sz 200/20, LEX nr 3063601, z 3.09.2020 r., II SA/Sz 1194/20, LEX nr 3053551, WSA w Łodzi z 14.10.2020 r., III SA/Łd 402/20, LEX nr 3076356, z 29.07.2020 r., III SA/Łd 1/20, LEX nr 3049986, z 15.07.2020 r., III SA/Łd 7/20, LEX nr 3034545).

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uznając, że organy orzekające w niniejszej sprawie dopuściły się naruszenia art. 92a ust. 10 utd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji. Jednocześnie Sąd, działając na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 z późn. zm.).

Sąd wyjaśnia, że złożona w tej sprawie skarga została przez sąd administracyjny rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 2 P.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W przedmiotowej sprawie organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej rozpoznanie w trybie uproszczonym, odpis odpowiedzi na skargę został doręczony pełnomocnikowi skarżącej, który w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Stąd zasadne było procedowanie niniejszej sprawy w trybie uproszczonym.

Cytowane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query.