Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2185/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-05-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4, art. 153
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 9 ust. 4 i 5, art. 53 ust. 4 pkt 8, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 23 ust. 2
journal: Dz.U. 2004 nr 92 poz 880
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Marek Wroczyński Protokolant starszy sekretarz sądowy Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 kwietnia 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 2991/13 w sprawie ze skargi A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz A. W. kwotę 1300 (jeden tysiąc trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] listopada 2013 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] grudnia 2012 r. w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż A. W. i M. W. zwrócili się o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych, wolno stojących na działkach rolnych (klasa VI) nr [...] przy ul. [...] w Warszawie, w otoczeniu kompleksu leśnego "Białołęka Dworska", w granicach Warszawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu. Wnioskodawcy podali, że na każdej z trzech działek planują postawić po dwa budynki, których wysokość nie będzie przekraczała 12 m (do 2 kondygnacji naziemnych), powierzchnię zabudowy oszacowali na "do 20%".

Decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. Prezydent Miasta st. Warszawy odmówił ustalenia warunków zabudowy, stwierdzając, że nieruchomości przeznaczone pod inwestycję znajdują się na terenach oznaczonych w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m. st. Warszawy jako ZL (tereny zieleni leśnej, na których przewiduje się m.in. zakaz zabudowy na rzecz rozwoju funkcji rekreacyjno – wypoczynkowych).

Decyzją z dnia [...] marca 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem Kolegium, obszar przyjęty do analizy funkcji oraz cechy zabudowy i zagospodarowania terenu nie jest jednolity urbanistycznie. Nieruchomości objęte wnioskiem są położone po wschodniej stronie od ulicy [...], na terenach niezabudowanych, w otoczeniu kompleksu rolno – leśnego. Stanowią pod względem urbanistycznym odrębną – od działek położonych po przeciwnej (zachodniej) stronie ulicy [...] – całość. Dominuje na nich zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna w otoczeniu zieleni (osiedle Choszczówka). W tej sytuacji uzasadnionym było wyłączenie spod analizy nieruchomości zabudowanych, położonych na zachód od terenu inwestycji. Planowana inwestycja nie spełniałaby wymogu tzw. dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). W tej sytuacji nie jest możliwe wyznaczenie stałej obowiązującej linii zabudowy, będącej kontynuacją na działkach sąsiednich ani określenie wskaźnika powierzchni nowej zabudowy.

Wyrokiem z dnia 3 marca 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt IV SA/Wa 821/09) oddalił skargę A. W. i M. W. na powyższą decyzję, ale rozstrzygnięcie to zostało uchylone przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 grudnia 2011r. (sygn. akt II OSK 1720/10), a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Zdaniem Sądu kasacyjnego, nie znajduje podstaw prawnych ograniczenie analizowanego obszaru do terenów położonych po tej samej stronie drogi publicznej i tym samym pominięcie działek zabudowanych dostępnych z tej samej drogi publicznej z uwagi na to, że nie tworzą one pewnej urbanistycznej całości z działkami niezabudowanymi. Ocena zgodności planowanej inwestycji nie może ograniczać się do porównania z zabudową (a w zasadzie brakiem zabudowy) istniejącą na działkach przy tej samej ulicy, ale z zabudową istniejącą na całym obszarze analizowanym.

Następnie, wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt IV SA/Wa 391/12) uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, stwierdzając, że przy wyznaczeniu obszaru analizowanego nie zachowano warunków § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Z uwagi na to, że od momentu opracowania analizy minęły 4 lata, Sąd zobowiązał organ również do dokonania jej aktualizacji.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. Zarząd Dzielnicy Białołęka m.st. Warszawy na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 oraz art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 647) oraz art. 104 K.p.a., art. 1 ust. 1 i art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 41, poz. 361 ze zm.) oraz § 17 uchwały Nr XLVI/1422/2008 Rady m. st. Warszawy w sprawie przekazania dzielnicom m.st. Warszawy do wykonywania niektórych zadań i kompetencji m.st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 220, poz. 9485 ze zm.) odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla powyższej inwestycji. Jak wskazał organ I instancji, wyznaczając obszar analizowany wziął pod uwagę obszar odpowiadający trzykrotnej szerokości frontu działki wskazanej na cele zabudowy (34 m x 3 = 102 m.). Uwzględniając usytuowanie granic poszczególnych działek, objął analizą obszar oddalony od: północnej i wschodniej granicy nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę o 115 m, od granicy południowej – 120 m, od granicy zachodniej – 110 – 130 m. Zdaniem organu obszar analizowany nie jest jednolity architektonicznie. Teren inwestycji jest położony w obszarze dominującej funkcji leśno – rolniczej (Warszawski Obszar Chronionego Krajobrazu). Jedynie 20% tego obszaru obejmuje jednorodzinna zabudowa mieszkaniowa (niska intensywność zabudowy, małe gabaryty: budynki parterowe z poddaszami usytuowane w zieleni leśnej). Ponownie przeprowadzona analiza obszaru, obejmująca działki położone po obu stronach ulicy [...], potwierdziła, że wnioskowana zabudowa nie tylko odbiegałaby od cech i parametrów istniejących na obszarze analizy, ale nie daje się również pogodzić z funkcją obecną leśno – rolniczą. Z analizy obszaru wynika, że nie można wyznaczyć wszystkich parametrów dla nowej zabudowy (linia zabudowy i wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej), ponieważ na sąsiednich nieruchomościach nie ma budynków, natomiast zabudowane działki znajdują się po drugiej stronie ulicy [...]. Nie jest także możliwe nawiązanie do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, która występuje, co prawda w obszarze analizowanym po zachodniej stronie ulicy [...], ale w zupełnie odmiennym otoczeniu. Organ podkreślił nadto, że teren inwestycji zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy położony jest na obszarach zieleni leśnej z zakazem zabudowy. Kontynuowanie zabudowy w kierunku wschodnim od ulicy [...] doprowadziłoby do zaburzenia i dysharmonii przestrzeni i nieuzasadnionej ekspansji w teren obszaru chronionego krajobrazu.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył A. W. i M. W.

Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji prawidłowo wyznaczył obszar analizowany, a ponieważ jest on niejednolity architektonicznie nie było uzasadnione nawiązanie do zabudowy istniejącej po zachodniej stronie ulicy [...]. Projektowana inwestycja nie może być odniesiona do zabudowy istniejącej po stronie zachodniej, ponieważ byłaby usytuowana w zupełnie odmiennym otoczeniu, obszarze o charakterze leśno – rolniczym, przeznaczonym na funkcję ochrony systemu przyrodniczego miasta.

Skargę na powyższą decyzję złożył A. W., wnosząc o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji. Powyższej decyzji zarzucono naruszenie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 i art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 2 Konstytucji RP oraz art. 6, art. 7 i art. 15 w związku z art. 138 § 2 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie.

Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał ją za nieuzasadnioną.

Jak podkreślił Sąd, art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym kładzie nacisk na zasadę dobrego sąsiedztwa, która ma prowadzić do zachowania ładu przestrzennego w sąsiedztwie inwestycji. Pojęcie "działki sąsiedniej" w rozumieniu tego przepisu nie dotyczy wyłącznie działki, która bezpośrednio graniczy z działką inwestycyjną. Należy je rozumieć szerzej, odnosząc do terenów położonych w jej okolicy, które tworzą urbanistyczną całość.

Zdaniem Sądu, mimo że decyzję o ustaleniu warunków zabudowy wydaje się w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to nie można zupełnie pominąć studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Nie jest ono aktem prawa miejscowego, ale jego rozwiązania – z uwagi na ustawowy wymóg zgodności miejscowego planu z rozwiązaniami studium – niewątpliwie mają wpływ na kierunki zagospodarowania terenu. Odwołując się do § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Sąd podkreślił, że obszar analizowany musi zostać wyznaczony dookoła, a więc z każdej strony działki budowlanej.

W ocenie Sądu, ustalając obszar analizowany, organy nie naruszyły prawa. Wzięły pod uwagę obszar odpowiadający trzykrotnej szerokości frontu działki o nr [...]. Skoro front działki wynosi 34 m (co nie jest kwestionowane), to jego trzykrotność wynosi 102 m. Organy zastosowały wprost przepisy rozporządzenia, nie poszerzając granic obszaru analizowanego (oczywiście z uwzględnieniem granic nieruchomości). Sporządzona na potrzeby postępowania analiza urbanistyczna została wykonana w sposób nie dający podstaw do jej zakwestionowania. Organy prawidłowo ustaliły parametry nieruchomości objętych analizą. Zgodnie ze wskazówkami zawartymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2011 r. (sygn. akt II OSK 1720/10) zakresem analizy został objęły tereny po obu stronach ulicy [...]. Organy dostrzegły też zasadnicze różnice pomiędzy zagospodarowaniem nieruchomości położonych po jej stronie wschodniej (niezabudowany teren rolno – leśny) i zachodniej (zabudowa jednorodzinna). Różnice te uznały za znaczące na tyle, że zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa nie pozwoliły na kontynuowanie po wschodniej stronie ulicy zabudowy i funkcji po jej stronie zachodniej.

Sąd podzielił powyższe ustalenia i oceny, przyznając, że nieruchomości położone po dwóch stronach ulicy [...] rzeczywiście różnią się od siebie znacząco co do funkcji i sposobu zagospodarowania. Różnice te nie dają podstaw do przenoszenia na wschodnią część ulicy wzorów zagospodarowania przyjętych po jej stronie zachodniej. Projektowana zabudowa nie koresponduje z zabudową istniejącą po zachodnie stronie ulicy [...]. Zabudowa po stronie zachodniej składa się z domów jednorodzinnych o wysokości od 2,5 do 5 m, zaś domy mieszalne projektowane po stronie wschodniej mają być wyższe, bo do 12 m.

Jak zaznaczył Sąd, zasadniczym powodem odmowy ustalenia warunków zabudowy było stwierdzenie przez organy, że w obszarze analizowanym po wschodniej stronie ulicy [...] brak jest zabudowy pozwalającej na ustalenie warunków dla zamierzonej inwestycji. Prawidłowość tej decyzji zdaniem Sądu wynika z braku możliwości określenia obowiązującej linii nowej zabudowy oraz wyznaczenia wysokości górnej krawędzi jej elewacji frontowej. Nadto Sąd nie podzielił zarzutów naruszenia art. 153 P.p.s.a., uznając, że organ zgodnie z zaleceniami uwzględnił w analizie funkcję oraz zagospodarowanie terenu będące podstawą zaskarżonej decyzji, nieruchomości położonych po zachodniej stronie ulicy [...]. Z analizy tej wyprowadził wnioski, które są prawidłowe i znajdują uzasadnienie w materiale dowodowym sprawy.

Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył A. W., zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

- stosownie do art. 174 pkt 1 P.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez błędną ich wykładnię, w szczególności:

a. przepisów art. 59 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 5 i 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne przyjęcie, że organ urbanistyczny w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy powinien brać pod uwagę sposób przeznaczenia terenu wynikający z obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego;

b. przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy poprzez przyjęcie, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy może odmówić wydania decyzji z tego powodu, iż ze względu na zróżnicowane funkcje terenu w obszarze objętym analizą urbanistyczną brak jest możliwości ustalenia kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, pomimo istnienia na tym terenie działek zabudowanych, dostępnych z tej samej drogi publicznej, pozwalających określić ww. wartości;

- na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności:

a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 153 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi i uznanie, że organy urbanistyczne prawidłowo zastosowały, dokonaną w rozpoznawanej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14.12.2011 r. sygn. akt II OSK 1720/10 wykładnię przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie ograniczenia analizy urbanistycznej do terenów położonych po jednej stronie drogi i tym samym pominięcie działek zabudowanych dostępnych z tej samej drogi publicznej oraz wypełniły wskazania co do konieczności dalszego postępowania, tj. uzasadnienia przyjęcia stanowiska, że wnioskowana zabudowa odbiegałaby od pewnych cech i parametrów zabudowy istniejącej na obszarze zabudowanym;

b. art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy administracji art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., tj. w sytuacji, gdy organy urbanistyczne obu instancji nie ustaliły prawidłowo stanu faktycznego, uznając, iż teren objęty analizą urbanistyczną podzielony jest na dwa obszary o odmiennych funkcjach – zabudowany i rolno – leśny podczas gdy w istocie teren ten składa się z trzech obszarów o odmiennych funkcjach – zabudowanego, rolnego i leśnego;

c. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, na skutek niedostrzeżenia i nieuwzględnienia pisma wnioskodawców z dnia 21.08.2012 r. (w aktach sprawy) zmieniającego zakres wniosku z dnia 28.05.2007 r. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji w zakresie parametrów planowanej zabudowy i w konsekwencji uznanie, że narusza ona ład przestrzenny ze względu na różnicę w wysokości pomiędzy istniejącą, a planowaną zabudową.

Wskazując na powyższe, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, a także rozpoznanie i uwzględnienie skargi w całości, a gdyby jednak Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż nie jest to zasadne, uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Ponadto skarżący wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczono argumentację na poparcie podniesionych powyżej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty w niej przedstawione podlegały uwzględnieniu.

Na częściowe uwzględnienie zasługiwał zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 153 P.p.s.a. w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zauważyć trzeba, iż orzekając uprzednio w sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 grudnia 2011 r. przede wszystkim jako błędne ocenił działanie organów polegające na ograniczeniu analizowanego obszaru do terenów położonych po jednej stronie drogi publicznej. Jak stwierdził: "nieuprawnionym (...) było zatem ograniczenie terenu analizowanego do działek znajdujących się po tej samej stronie ulicy [...], z uwagi na to, że działka znajduje się po przeciwnej stronie ulicy". Ponownie rozpoznając sprawę, organy administracyjne w oparciu o sporządzoną analizę zagospodarowania terenu, uwzględniły powyższe wskazania, wyraźnie akcentując, że na przedmiotowym terenie występują dwa obszary o odmiennych funkcjach rozdzielone przez ulicę [...]. Na te okoliczności wskazywał również Sąd pierwszej instancji, przytaczając za organami dostrzeżone różnice pomiędzy zagospodarowaniem nieruchomości położonych po obu stronach ulicy. Ponownie rozpatrujące sprawę organy, a za nimi również Sąd pierwszej instancji, pominęły jednak kolejne wskazanie, które wynikało z wyroku z dnia 14 grudnia 2011 r. Zgodnie z nim: "organy administracji publicznej, a za nimi także Sąd pierwszej instancji wskazały, iż wnioskowana zabudowa odbiegałaby od pewnych cech i parametrów zabudowy istniejącej na obszarze zabudowanym, nie uzasadniając tego stanowiska w sposób pozwalający na weryfikację takiego stanowiska". Do powyższego wskazania organy obu instancji w ogóle się nie odniosły. Sąd pierwszej instancji podjął się, co prawda, próby jego wykonania, zastępując nieprawidłowo w tej kwestii organy, jednakże ustalenie to winno budzić wątpliwości w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego. Jak stwierdził, Wojewódzki Sąd Administracyjny: "projektowana zabudowa nie koresponduje z zabudową istniejącą po zachodniej stronie ulicy [...]. Zabudowa po stronie zachodniej składa się, bowiem z domów jednorodzinnych o wysokości od 2,5 do 5 m. Natomiast domy mieszkalne projektowane po stronie wschodniej mają być wyższe, do 12 m". I chociaż ustalenie to znajduje swoje oparcie w wynikach analizy zagospodarowania obszaru (załącznik do decyzji organu I instancji), gdzie wskazano, że "zabudowa w sąsiednim kwartale jest zróżnicowana, a jej wysokość w górnej krawędzi elewacji kształtuje się od 2,5 do 5,0 m", to nie koresponduje z przedłożoną przez inwestora do akt sprawy analizą funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu (dra inż. A. C.), gdzie przyjęto wysokość kalenic budynków znajdujących się w obszarze analizowanym pomiędzy 8 a 9 m. To ostatnie wskazanie koresponduje z kolei z załączonymi zdjęciami, co pozwala poddać w wątpliwość ustalenie przyjęte przez Sąd pierwszej instancji za wynikami analizy urbanistycznej organu. W sprawie nie dokonano także porównania zakładanej we wniosku zabudowy z zabudową istniejącą, pomimo wskazań zawartych w wyroku z dnia 14 grudnia 2011 r. Pominięto też konieczność wyjaśnienia treści pisma skarżącego z dnia 21.08.2012 r. zmierzającego do zmiany zakresu pierwotnego wniosku.

Niezależnie od powyższego podkreślić trzeba, iż podstawę wydania w niniejszej sprawie decyzji odmownej stanowiło ustalenie różnorodnego charakteru zagospodarowania nieruchomości po dwóch stronach ulicy [...]. Z jednej strony obszar ten stanowił zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolno stojącą (zurbanizowaną), a z drugiej (i to tu znajdują się zainwestowane działki) posiada on funkcję leśno – rolniczą. Brak jest przy tym podstaw do podziału tego drugiego terenu na dwa odrębne obszary: leśny i rolny, jak domaga się tego skarżący, stawiając nietrafnie (w części) zarzut naruszenia art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., skoro został on określony jako leśno – rolny przede wszystkim z uwagi na swój niezabudowany charakter i takim pozostaje. Organy obu instancji, a za nimi Sąd pierwszej instancji, zgodnie przyjęły, że brak jest podstaw do kontynuowania zabudowy w kierunku wschodnim, który jako przestrzeń w terenie spełnia funkcję leśną, a użytki rolne (objęte wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy) w terenie nie odcinają się od spójnej formy kompleksu leśnego. Najdalej idące stanowisko zajęło przy tym Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które wprost stwierdziło, że: "(...) do analizy przyjęto działki z wyznaczonego obszaru, które są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenów, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu". Jedynym argumentem, za którym stała zaś konieczność odmowy ustalenia warunków zabudowy, w ocenie organu odwoławczego było to, iż: "wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy doprowadziłoby do zaburzenia i dysharmonii przestrzeni, której następstwem byłaby dalsza ekspansja w teren obszaru chronionego krajobrazu". Argumenty, na które powołały się przy tym organy oraz Sąd pierwszej instancji, w żaden sposób nie świadczą jednak, iż obszar leśny otaczający zainwestowane działki, podlegał ochronie prawnej. Stwierdzić, bowiem trzeba, iż po pierwsze, bez znaczenia pozostają ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Uchwała w sprawie studium, pomimo iż wiąże organ gminy przy realizacji polityki przestrzennej, w tym jak słusznie stwierdza Sąd pierwszej instancji – przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie może jednak stanowić podstawy prawnej wydania decyzji administracyjnej, w tym decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Studium w przeciwieństwie do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest aktem prawa miejscowego i dlatego też nie wiąże przy ustalaniu warunków zabudowy. Stanowi ono wyłącznie jeden z elementów poprzedzających uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie może stanowić podstawy prawnej decyzji. Powyższe świadcz o prawidłowości zarzutu naruszenia art. 59 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Po drugie, organ I instancji, co prawda wskazywał, że działki zainwestowane znajdują się w obszarze Warszawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu, jednakże zupełnie pominięto konsekwencje prawne, jakie wynikają z tego ustalenia. Ani organ II instancji, ani Sąd pierwszej instancji w ogóle się do tego faktu nie odniosły, zaś Zarząd Dzielnicy Białołęka uznał przepisy rozporządzenia Nr 3 Wojewody Mazowieckiego z dnia 13 lutego 2007 r. w sprawie Warszawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 42, poz. 870) jedynie za "wytyczne". Tymczasem rozporządzenie to wydane na podstawie art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.) wprowadza jedną z form ochrony przyrody, tj. obszar chronionego krajobrazu, a tym samym również zakazy właściwe dla danego obszaru chronionego. Nie są to więc "wytyczne" pomocne organowi przy określaniu funkcji (przeznaczenia) działek znajdujących się w obszarze analizowanym, ale stanowią prawne ograniczenia wykonywania prawa własności, które inwestor musi znosić, a organ uwzględniać. Ocena jednak możliwości zastosowania tych przepisów wymaga dokonania uzgodnienia z właściwym organem ochrony środowiska (art. 61 ust. 1 pkt 5 w związku z art. 60 ust. 1a i art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody).

Wskazując na powyższe, należało również przypomnieć, iż decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową, a zatem wniosek o jej wydanie musi zostać uwzględniony, gdy opisane w nim zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa, a co przesądza, że realizacja zamierzenia w danym miejscu jest w ogóle możliwa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 12 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1542/09; 24 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 229/11; z dnia 11 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 101/13).

Zauważyć także trzeba, iż ustalenie przeznaczenia terenu następuje, co do zasady w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zaś sposób zagospodarowania i warunków zagospodarowania terenu następuje w planie albo – w przypadku jego braku – w stosownej decyzji administracyjnej (art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Ograniczenia, zatem związane z przeznaczeniem terenu, a co za ty idzie ograniczenia w prawie własności mogą być wprowadzane tylko tym planem. Gospodarowanie przestrzenią na obszarach pozbawionych miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego następuje natomiast na podstawie przepisów szczególnych, tzn. ustaw normujących poszczególne dziedziny życia społeczno – gospodarczego oraz art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Warunki zabudowy można ustalić tylko dla inwestycji zgodnej z przepisami odrębnymi, a ponadto spełniającej łącznie wymogi przewidziane w art. 61 ww. ustawy. Ustawodawca, respektując na obszarach pozbawionych planów generalną zasadę wolności zabudowy w granicach określonych przepisami szczególnymi, wprowadza takie rozwiązania jak zasada dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (zob. Z. Niewiadomski (red.). Planowanie i zagospodarowanie przestrzennego. Komentarz. Wydanie 8. Warszawa 2015 r. str. 40, 44 – 45, 522 – 523). Celem tej zasady jednak pozostaje określenie cech nowej zabudowy, która ma być kontynuacją dotychczasowej, a nie ustalenie przeznaczenia terenu, czy też wyłączenie możliwości jego zagospodarowania bez wskazania przepisu szczególnego, jak to uczyniono w niniejszej sprawie. Zagwarantowanie ładu przestrzennego konkretyzuje się przede wszystkim w zapobieżeniu rozproszenia zabudowy i nie można automatycznie przyjmować prymatu ładu przestrzennego nad prawem własności, pomijając wynikającą z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy zasadę wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2008 r. sygn. akt II OSK 967/07).

Wskazując na powyższe, stwierdzić należało, iż pozytywne dla inwestora uzgodnienie z właściwym organem ochrony środowiska z jednej strony, a z drugiej fakt, iż w obszarze analizowanym znajdowały się działki pozwalające na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, a co Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło wprost, to nie było podstaw do odmowy ustalenia inwestorom warunków zabudowy z tych względów. Ochrona przy tym gruntów leśnych, jak powyżej wskazano, odbywa się na zasadach określonych w ustawie z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody oraz rozporządzeniu Wojewody Mazowieckiego z dnia 13 lutego 2007 r. w sprawie Warszawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu, w trybie określonym w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. To zostało jednak całkowicie pominięte zarówno przez Sąd pierwszej instancji, jak i orzekające w sprawie organy.

Z przyczyn powyżej wskazanych, kontrola Sądu pierwszej instancji okazała się być wadliwa podobnie, jak postępowania prowadzone przed organami obu instancji. Trafnie zaś podniesiono w kasacji (częściowo) zarzuty naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. oraz art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. w zakresie, w jakim podważono prawidłowość dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie, w jakim podważono podstawy wydania w sprawie decyzji odmownych.

Wskazując na powyżej wykazaną wadliwość, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą kasację, uchylając zaskarżony wyrok, za zasadną uznał również konieczność rozpoznania wniesionej skargi, przyjmując, iż istota sprawy została już dostatecznie wyjaśniona w tym znaczeniu, że sprawa musi zostać przekazana organom administracyjnym do ponownego rozpatrzenia, ze szczególnym uwzględnieniem powyżej wskazanych uwag.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku oraz decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] listopada 2013 r. i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na mocy art. 203 pkt 1 i art. 200 tej ustawy.