Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 155/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-07-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1, art. 4 ust. 2, art. 6 ust. 1, art. 6 ust. 2, art. 10 ust. 2a, art. 53 ust. 4, art. 54, art. 59 ust. 1, art. 59 ust. 2, art. 60 ust. 1, art. 60 ust. 1a, art. 60 ust. 4, art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 61 ust. 1 pkt 2, art. 61 ust. 3
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 2 pkt 13, art. 2 pkt 18, art. 2 pkt 19
journal: Dz.U. 2017 poz 1148
law: Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii.
article: art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 138 § 1 pkt 1, art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 1 ust. 1, art. 1 ust. 4, pkt 1, art. 1 ust. 4, pkt 2, art. 1 ust. 4 pkt 3, art. 1 ust. 4 pkt 4, art. 14 ust. 8, art. 15 ust. 3 pkt 3a, art. 2 pkt 20a
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: § 3 ust. 1 pkt 54
journal: Dz.U. 2019 poz 1839
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znaczącą oddziaływać na środowisko
journal: Dz.U. 2021 poz 2373
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.
article: § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2018 poz 265
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości  z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych
article: art. 15zzs(4) ust. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 2095
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Jan Szuma (spr.) Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 lipca 2022 r. sprawy ze skargi J. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 24 listopada 2021 r., [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy W. z dnia [...] sierpnia 2021 r., nr [...], 2. zasądza od organu na rzecz skarżącego 997 (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 24 listopada 2021 r., [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium"), po rozpatrzeniu odwołania M. K. i T. K. oraz odwołania J. Ł. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta I Gminy [...] (zwanego dalej "Burmistrzem") z dnia 5 sierpnia 2021 r., [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla przedsięwzięcia obejmującego budowę farmy fotowoltaicznej o łącznej mocy [...] MW, składającej się z wolnostojących paneli fotowoltaicznych wraz z infrastrukturą towarzyszącą oraz opcjonalną stacją elektroenergetyczną SN/WN przewidzianej do realizacji na części działek [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] oraz na działkach [...], [...], [...], [...] i [...] obręb O., Gmina W.

Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach udokumentowanych w aktach sprawy.

Wnioskiem z dnia 1 grudnia 2020 r. C. S.A. zwróciła się o ustalenie na jej rzecz warunków zabudowy dla wyżej opisanej inwestycji (k. [...] akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Utrwaliwszy w aktach niezbędną dokumentację (przede wszystkim dane z ewidencji gruntów i budynków – k. [...]-[...] akt administracyjnych organu pierwszej instancji), pismem z dnia 11 grudnia 2020 r., [...] Burmistrz wezwał C. S.A. do uzupełnienia wniosku (k. [...] akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Pismem z dnia 12 stycznia 2020 r. C. S.A. odpowiedziała na wezwanie i przedstawiła wyjaśnienia oraz dokumentację (k. [...] akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Następnie organ zebrał w aktach dodatkową dokumentację o właścicielach gruntów (k. [...]-[...] akt administracyjnych organu pierwszej instancji), a [...] marca 2021 r. (pismo [...] – k. [...] akt administracyjnych organu pierwszej instancji) zawiadomił strony o wszczęciu postępowania.

We wrześniu 2021 r. mgr inż. K. D. przygotowała analizę urbanistyczną oraz projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji C. S.A. (udział urbanisty był niezbędny z uwagi na wymóg z art. 60 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 503, dalej "u.p.z.p.") (k. [...] akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

W dalszej kolejności projekt decyzji poddany został uzgodnieniom. Zebrano też pisma od stron postępowania (obecny skarżący J. Ł. występował o dostęp do akt administracyjnych, co mu zapewniono) (k. [...] akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Decyzją z dnia 5 września 2021 r., [...] Burmistrz, działając na podstawie art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1, art. 61 i art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. ustalił dla inwestycji C. S.A. warunki zabudowy. Organ opisał przebieg postępowania i szczegółowe uwarunkowania dotyczące różnych aspektów technicznych przedsięwzięcia. Z perspektywy niniejszej sprawy najistotniejszą kwestią jest stanowisko Burmistrza odnoszące się go kwalifikacji samej inwestycji. Uznał on, że farma fotowoltaiczna jest instalacją odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 1378 z późn. zm., dalej "u.o.z.e."), a wobec tego znajduje do niej zastosowanie art. 61 ust. 3 u.p.z.p., który zwalnia tego typu przedsięwzięcia z wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. (a więc przede wszystkim z wymogu zachowania zasady dobrego sąsiedztwa – uw. Sądu).

Jak już wskazano na wstępie odwołanie od decyzji wnieśli M. K. i T. K. oraz J. Ł..

Pierwsze z wymienionych osób zakwestionowały decyzję podając w wątpliwość zasadność lokalizacji inwestycji. Wskazały szczególności, że instalację przewiduje się wybudować blisko działającego na ich działce transformatora i nie jest jasne, czy jest to rozwiązanie bezpieczne. Nadto odwołujących się zaniepokoiło oddziaływanie przedsięwzięcia na zabudowania mieszkalne, co może przyczynić się do zagrożeń dla zdrowia ludzi (k. [...] akt administracyjnych organu drugiej instancji).

W odrębnym, obszernym odwołaniu J. Ł. podniósł szereg zarzutów. Wskazał między innymi, że zwolnienie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 2 pkt 13 u.o.z.e. nie powinno mieć zastosowania do wszystkich instalacji odnawialnego źródła energii. W ocenie odwołującego się stosuje je wyłącznie do małych instalacji fotowoltaicznych poniżej 100 kW (k. [...] akt administracyjnych organu drugiej instancji).

Wskazaną na wstępie niniejszego uzasadnienia decyzją z dnia 24 listopada 2021 r., [...] Kolegium, działając między innymi na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm., dalej "K.p.a."), utrzymało zaskarżone rozstrzygnięcie Burmistrza w mocy. Wskazało między innymi, że zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e. Kolegium podniosło, że regulacji tej nie może kwestionować.

Skargę na decyzję Kolegium wniósł J. Ł. zarzucając naruszenie:

- art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez jego zastosowanie i utrzymanie decyzji Burmistrza w mocy, podczas gdy należało orzec kasacyjnie na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.,

- art. 61 ust. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 2 pkt 13 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię i wadliwe przyjęcie, że przepisy te stosuje się do wszystkich instalacji odnawialnego źródła energii bez względu na ich moc produkcyjną, podczas gdy dotyczą one tylko małych instalacji fotowoltaicznych poniżej 100 kW, a w pozostałych przypadkach, gdy mamy do czynienia z infrastrukturą przemysłową, powinna zostać przeprowadzona pełna analiza spełnienia warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p.,

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności nie ustalenie tego, że wnioskowane przedsięwzięcie o przedstawionych parametrach należy do systemu urządzeń infrastruktury przemysłowej – ma bowiem moc [...] MW,

- art. 107 § 3 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji zawierającej istotne braki w zakresie uzasadnienia faktycznego i prawnego.

Wskazując na powyższe J. Ł. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") wniósł o uchylenie decyzji obu instancji oraz zwrócił się o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania w oparciu o art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a. W obszernym uzasadnieniu skarżący akcentował, że duże przedsięwzięcia z zakresu fotowoltaiki – farmy fotowoltaiczne zasadniczo powinny być lokalizowane w oparciu o plan miejscowy, gdzie wyznacza się granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a u.p.z.p. (o mocy przekraczającej 100 kW; obecnie limit ten dotyczy "mocy zainstalowanej większej niż 500 kW" – uw. Sądu), oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko. W ocenie J. Ł. należy też dostrzec, że inwestycja C S.A. ma mieć moc aż [...] MW, a przekształceniu podlegać będzie obszar o ponad [...] ha. Sytuowanych ma być aż [...] modułów fotowoltaicznych o mocy 200W do 1500 W każdy. Zdaniem skarżącego jest to argument, aby uznać projektowaną instalację za zabudowę przemysłową.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Jeszcze raz wskazało na treść art. 61 ust. 3 u.p.z.p., a nadto zaznaczyło, że farmy fotowoltaiczne nie prowadzą do wyłączenia możliwości biologicznego funkcjonowania terenów rolnych. Co więcej, nie oddziałują na tereny sąsiednie za wyjątkiem oddziaływania akustycznego nie przekraczającego poziomu dopuszczalnego (25-30 dB).

W piśmie procesowym z dnia 28 marca 2022 r. J. Ł. uzupełnił argumentację skargi. Zaznaczył, że skoro w studiach określa się obszary, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW (tu skarżący odnosił się już do najnowszego brzmienia przepisów u.p.z.p. – uw. Sądu), a także ich stref ochronnych, co później może znaleźć także odzwierciedlenie w planach miejscowych, to oznacza, że realizacja urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW na obszarze gminy, zarówno na podstawie planu miejscowego jak i decyzji o warunkach zabudowy, może się odbyć tylko na obszarze wskazanym w studiach (k. [...] akt sądowych).

W piśmie z dnia 22 kwietnia 2022 r. C. S.A. wniosła o oddalenie skargi (k. [...] akt sądowych). Swój wniosek poparła stanowiskiem, że studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, jako akty nie będące aktami prawa miejscowego, nie mogą być podstawą, która determinowałaby treść decyzji o warunkach zabudowy.

W kolejnym piśmie z dnia 22 czerwca 2022 r. spółka będąca inwestorem wskazała na wyroki sądów administracyjnych, w których wyrażono stanowisko, iż elektrownie fotowoltaiczne zaliczają się do instalacji z art. 2 pkt 13 u.o.z.e., a przy ustalaniu warunków zabudowy korzystają ze zwolnienia z art. 61 ust. 3 u.p.z.p.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zawiera usprawiedliwione podstawy.

Zdaniem Sądu decyzje obu instancji naruszają prawo, gdyż opierają się na niewłaściwej wykładni art. 61 ust. 3 u.p.z.p., która zakłada, że ze zwolnienia z wymogu dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.) korzystać mogą wszelkie instalacje odnawialnego źródła energii, bez względu na ich wielkość. W ocenie Sądu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie można interpretować w oderwaniu od całości ustawy, zwłaszcza przepisów wymagających obligatoryjne studialne (i planistyczne) rozmieszczenie większych przedsięwzięć tego rodzaju. W przeciwnym razie wskazany przepis szczególny całkowicie zaprzeczyłby art. 10 ust. 2a u.p.z.p. i stanowiłby też furtkę dla nieograniczonej niczym lokalizacji w gminach zorganizowanej wielkoobszarowej zabudowy przemysłowej (z taką mamy do czynienia w niniejszej sprawie).

Jakkolwiek miało to znaczenie wtórne, to należy też stwierdzić, że decyzje wydane w niniejszej sprawie nie mogą się ostać z powodu nie spełnienia proceduralnych wymagań zawartych w wymienionych w skardze przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. Postępowanie dotyczy inwestycji z zakresu odnawialnych źródeł energii, niemniej już prima facie nasuwa się myśl, że przy lokalizowaniu tak potężnego przedsięwzięcia, które ma mieć moc [...] MW i zająć ponad [...] ha, organy administracji nie powinny były lekceważyć tej okoliczności i abstrahować od obiektywnie znanych kontrowersji prawnych związanych z lokalizacją takich instalacji. Byłoby to wskazane z uwagi choćby na zasadę przekonywania zawartą w art. 11 K.p.a.

Jak wiadomo, materialnoprawną podstawę decyzji stanowiły przepisy u.p.z.p.

Art. 4 u.p.z.p. ustanawia ogólną zasadę, że przeznaczenie terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (ust. 1), natomiast w przypadku braku miejscowego planu określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (ust. 2), przy czym 1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego; 2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.), przy czym każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do: 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich; 2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 2 u.p.z.p.).

Co do zasady, każda zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, w szczególności polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy (art. 59 ust. 1-2a u.p.z.p.). Decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi (art. 60 ust. 1 i 1a u.p.z.p.).

Należy zauważyć, że zmiana zagospodarowania terenu, jakkolwiek nie jest pojęciem zdefiniowanym, to oznacza niewątpliwie funkcjonalne przekształcenia terenu. Zwykle najbardziej widoczną zmianę zagospodarowania terenu stanowi wzniesienie na nim obiektu budowlanego, bądź rozbiórka takiego obiektu (por. A. Despot-Mładanowicz [w:] Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany, red. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, Lex/el. 2019, art. 59). Należy tu podkreślić, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie może być uznawana za rodzaj małego planu dla danego terenu. Nie stanowi ona bowiem substytutu planu miejscowego i nie jest wydawana w toku postępowania planistycznego (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipna 2005 r., II OPS 3/05, orzeczenia.nsa.gov.pl), tożsamego z aktem planistycznym obejmującym teren inwestycji (zwykle jedną, względnie większą liczbę działek). Zmiana zagospodarowania terenu, o ile prowadzi do zmiany jego przeznaczenia, może nastąpić wyłącznie na podstawie planu miejscowego.

Jak słusznie zwrócono uwagę w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (patrz wyroki z dnia 26 kwietnia 2017 r., I OSK 746/16 i z 14 listopada 2018 r., II OSK 2758/16, orzeczenia.nsa.gov.pl), regułą powinno być, zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p., że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Takie rozwiązanie najpełniej realizuje wymaganie ładu przestrzennego, którego uwzględnienie jest obowiązkiem sformułowanym w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. W przypadku sytuowania nowej zabudowy, uwzględnienie wymagań ładu przestrzennego, efektywnego gospodarowania przestrzenią oraz walorów ekonomicznych przestrzeni następuje poprzez szereg działań o charakterze ogólnym, wskazanych w art. 1 ust. 4 pkt 1-4 tej ustawy. Decyzja o warunkach zabudowy, wydawana w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie jest cząstkowym planem. Celem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest ustanowienie lokalnego porządku planistycznego w drodze aktu prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.). Natomiast celem decyzji o warunkach zabudowy, jako aktu stosowania prawa, jest przesądzenie, na podstawie obowiązujących na danym terenie przepisów planistycznych, o zgodności zamierzonej inwestycji z tymi przepisami. W związku z tym przepisy normujące tryb i zasady lokalizowania inwestycji na podstawie decyzji powinny być rozumiane ściśle, co oczywiście nie oznacza podważania prawa do zabudowy. Takie ścisłe rozumienie umożliwia natomiast realizację prawa do zabudowy w warunkach równości podmiotów przy uwzględnieniu zastanego przeznaczenia konkretnego terenu. W przywołanych wyrokach Naczelny Sąd Administracyjny odwołał się do uzasadnienia wyżej przywołanego postanowienia składu 7 sędziów NSA z dnia 18 lipca 2005 r., II OPS 3/05 (ONSAiWSA z 2006 r. nr 1, poz. 2, OSP z 2006 r. nr 1, poz. 11) oraz uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r., P 37/06 (Dz.U. z 2007 r., poz. 247, nr 1844; OTK-A z 2007 r. nr 11, poz. 160).

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wskazanych w nim warunków, w tym kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu (pkt 1). Jednakże, jak wynika z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. (w brzmieniu nadanym mu przez art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. zmieniającej niniejszą ustawę z dniem 29 sierpnia 2019 r., Dz. U. z 2019 r., poz. 1524), przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii.

W ocenie Sądu, rozstrzygnięcie niniejszej sprawy zależało w pierwszej kolejności od przesądzenia, czy przedmiotowa elektrownia słoneczna (tzw. farma fotowoltaiczna), stanowiąca system fotowoltaiczny o mocy [...] MW, może być na gruncie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zaliczona do instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e., czy też do kategorii zabudowy przemysłowej (systemu urządzeń infrastruktury przemysłowej).

Z art. 2 pkt 13 u.o.z.e. wynika, że instalacja odnawialnego źródła energii oznacza instalację stanowiącą wyodrębniony zespół: a) urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub b) obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego – a także połączony z tym zespołem magazyn energii elektrycznej lub magazyn biogazu rolniczego. Z dosłownego brzmienia przywołanej ustawy szczególnej należałoby wyprowadzić wniosek, że elektrownia fotowoltaiczna nie stanowi infrastruktury przemysłowej (zabudowy przemysłowej), lecz jest instalacją odnawialnego źródła energii oraz że każda elektrownia fotowoltaiczna – stanowiąc urządzenie służące do wytwarzania energii, w którym energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii – spełnia warunek określony w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. To zaś oznaczałoby, że na gruncie powołanych przepisów u.p.z.p. (w szczególności art. 4 ust. 2 i art. 59 ust. 1 u.p.z.p) realizacja (budowa) takiej inwestycji wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, jednak nie ma potrzeby spełnienia wymogu dobrego sąsiedztwa (warunku kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.).

Zdaniem Sądu, dokonanie takiej interpretacji art. 61 ust. 1 i 3 u.p.z.p. z zastosowaniem reguł jedynie wykładni literalnej nie jest prawidłowe. Na powyższe trafnie zwrócił już uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 grudnia 2020 r., II OSK 3705/19 (orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzeczeniu tym Sąd ten odniósł się do treści uzasadnienia projektu ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (druk nr VIII.3656, później opublikowanej w Dz.U. z 2019 r., poz. 1524,), z którego wynika, że rozszerzenie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. o instalacje odnawialnego źródła energii powiązano z potrzebą wspierania rozwoju prokonsumenckiego wytwarzania energii elektrycznej, a więc przez podmioty będące odbiorcami końcowymi wytwarzającymi energię elektryczną wyłącznie z odnawialnych źródeł energii na własne potrzeby w mikroinstalacji [w rozumieniu art. 2 pkt 19 u.o.z.e.], pod warunkiem, że w przypadku odbiorcy końcowego niebędącego odbiorcą energii elektrycznej w gospodarstwie domowym, nie stanowi to przedmiotu przeważającej działalności gospodarczej (por. art. 1 pkt 27a u.o.z.e.). Wobec powyższego należy odwołać się też do reguł wykładni systemowej i przyjąć, że stosowanie przepisów art. 61 ust. 1 i 3 u.p.z.p. powinno być dokonywane z uwzględnieniem pozostałych przepisów tej ostatniej ustawy, normujących kwestie lokalizacji mikroinstalacji oraz urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej zasadniczo 500 kW (chodzi o art. 10 ust. 2a u.p.z.p. i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p.).

Warto zatem w powyższym aspekcie – w ślad za Naczelnym Sądem Administracyjnym (patrz wyrok z dnia 14 listopada 2018 r., II OSK 2758/16, orzeczenia.nsa.gov.pl) – zwrócić uwagę na szczególny sposób traktowania przez prawodawcę przedsięwzięć polegających na budowie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej określony ustawą limit kW.

W myśl art. 10 ust. 2a u.p.z.p., "jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w studium ustala się ich rozmieszczenie, z wyłączeniem: 1) wolnostojących urządzeń fotowoltaicznych, o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 1000 kW zlokalizowanych na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, VIz i nieużytki - w rozumieniu przepisów wydanych na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne; 2) urządzeń innych niż wolnostojące". Natomiast zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., "w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określa się, w zależności od potrzeb, granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a, oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko".

Zdaniem Sądu, z przywołanych przepisów po pierwsze wynika, że ustawodawca, na płaszczyźnie planowania i zagospodarowania przestrzennego, dokonał rozróżnienia:

- urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy do 500 kW i 1000 kW (wolnostojące instalacje fotowoltaiczne) i

- ponad te limity

wprowadzając odrębne unormowanie dotyczące urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii dużej o mocy.

Po drugie, regulacja zawarta w przepisach art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. jednoznacznie wskazuje na to, że wolą ustawodawcy jest, aby inwestycje, w ramach których planuje się rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 i 1000 kW, były realizowane co do zasady przede wszystkim na podstawie ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego. Tego rodzaju inwestycje mają niewątpliwie istotne znaczenie dla kształtowania lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, a zwłaszcza ładu przestrzennego w gminie. (patrz: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 sierpnia 2017 r., II OSK 3036/15 i 7 listopada 2017 r., II OSK 3035/15, orzeczenia.nsa.gov.pl, przywołane w wyroku z dnia 14 listopada 2018 r., II OSK 2758/16).

Powyższe rozumienie potwierdza dobitnie uzasadnienie projektu do niedawnej nowelizacji art. 10 ust. 2a u.p.z.p. (ustawa z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. poz. 1873, wcześniej projekt w druku sejmowym Sejmu IX kadencji 1129), cyt.: "Celem przedmiotowej interwencji regulacyjnej jest zatem podniesienie granicy 100 kW, zawartej w art. 10 ust. 2a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do 500 kW [...]. Propozycja wyłącza wyżej wymienione ograniczenie dla urządzeń innych niż wolnostojące, do których zaliczają się między innymi najpopularniejsze urządzenia nadachowe, ale również droższe i bardziej zaawansowane technologicznie urządzenia fotowoltaiczne zintegrowane z budynkiem (BIPV). Konsekwentnie do zaproponowanych zmian, celem uniknięcia niejasności interpretacyjnych, wprowadzono w art. 2 pkt 20a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym definicję "urządzeń innych niż wolnostojące", określając, że są to urządzenia techniczne zamontowane na budynku.[...] Jednocześnie w ocenie wnioskodawcy zaproponowana zmiana nie będzie skutkowała negatywnymi konsekwencjami dla obszaru planowania i zagospodarowania przestrzennego w Polsce. Podniesienie przedmiotowej granicy, wskazanej w art. 10 ust. 2a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, do 500 kW dotyczy małych instalacji odnawialnego źródła energii, o których mowa w art. 2 pkt 18 ustawy o odnawialnych źródłach energii, z wyjątkiem wolnostojących instalacji wykorzystujących wyłącznie energię promieniowania słonecznego do wytwarzania energii elektrycznej. Instalacje fotowoltaiczne cechują się jednak neutralnym wpływem na środowisko naturalne, a także cieszą się największym zaufaniem obywateli spośród wszystkich rodzajów odnawialnych źródeł energii, o czym świadczy dynamiczny rozwój energetyki prosumenckiej. Z punktu widzenia gospodarki przestrzennej, instalacje fotowoltaiczne do 1 MW mocy zainstalowanej są neutralne, zaś w poszczególnych przypadkach mogą wpływać na nią dodatnio, zastępując stare systemy centralnego ogrzewania i wody użytkowej".

Dodatkowo warto zauważyć, że zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 54 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r., poz. 1839), do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się następujący rodzaj przedsięwzięcia: zabudowa przemysłowa, w tym zabudowa systemami fotowoltaicznymi, lub magazynowa, wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż: a) 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy, b) 1 ha na obszarach innych niż wymienione w lit. a. Wprawdzie wymienione rozporządzenie stanowi akt wykonawczy do ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (obecnie Dz.U. z 2022 r., poz. 1029 z późn. zm.), to jednak ma również zastosowanie na etapie rozpatrywania wniosku o warunki zabudowy, gdyż decyzja w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań danej inwestycji jest ważnym elementem całego procesu inwestycyjno-budowlanego (por. stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2018 r., II OSK 2727/17, orzeczenia.nsa.gov.pl)

Inwestycja, której dotyczy niniejsza sprawa, została decyzją Burmistrza z dnia 29 września 2020 r., [...] zaliczona do wymienionych wyżej przedsięwzięć, czyli w istocie do zabudowy przemysłowej – zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 54 lit. b rozporządzenia. Przypomnieć bowiem należy, że inwestycja ta polega na budowie farmy fotowoltaicznej (systemu fotowoltaicznego) o mocy do aż [...] MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą oraz opcjonalną stacją elektroenergetyczną [...] przewidzianej do realizacji na części działek [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] oraz na działkach [...], [...], [...], [...] i [...] obręb O., gmina W. . Obszar podlegający przekształceniu wynosi ponad [...] ha i nie chodzi tu o powierzchnię działek, ale powierzchnię samego przedsięwzięcia. Przedsięwzięcie to zaplanowano na gruntach użytkowanych rolniczo, bezpośrednie sąsiedztwo planowanej inwestycji stanowią grunty rolne i zabudowa zagrodowa. W otoczeniu inwestycji znajduje się także zabudowa mieszkalna. Także w charakterystyce przedsięwzięcia (stanowiącej załącznik do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach) wskazano między innymi, że powierzchnia zajęta pod elektrownię wraz z infrastrukturą towarzyszącą będzie wynosiła ponad [...] ha i na całym obszarze przedsięwzięcia planowane jest usytuowanie od do [...] sztuk paneli fotowoltaicznych. Stanowi to zatem kolejny argument na rzecz uznania, że elektrownia fotowoltaiczna o parametrach wymienionych w przywołanym przepisie jest kompleksową zabudową przemysłową, a więc inną niż ta, o której mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Dlatego też Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela w tym względzie stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w przywołanym już wyroku z dnia 19 grudnia 2020 r., II OSK 3705/19, a także w późniejszych wyrokach Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Białymstoku z dnia 13 kwietnia 2021 r., II SA/Bk 146/21, w Bydgoszczy z dnia 6 maja 2021 r., II SA/Bd 994/20 i zwłaszcza w Poznaniu z dnia 18 sierpnia 2021 r., II SA/Po 672/20 (orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dodać należy, że w orzecznictwie już wcześniej jednoznacznie przesądzono o tym, że elektrowni słonecznych (farm fotowoltaicznych) nie można kwalifikować do kategorii urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. (por. na przykład wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 sierpnia 2017 r., II OSK 3036/15 i 7 listopada 2017 r., II OSK 3035/15, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jeszcze raz należy podkreślić, że w przekonaniu tutejszego Sądu wolą ustawodawcy jest, aby inwestycje w ramach których planuje się rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej limity i parametry z art. 10 ust. 2a u.p.z.p., były realizowane przede wszystkim na podstawie ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego. Wobec tego, co do zasady wykluczona jest dopuszczalność ustalenia warunków zabudowy dla tego rodzaju zamierzeń w drodze ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli prowadzi to do zmiany przeznaczenia terenu. Zmiana przeznaczenia terenu może zostać dokonana jedynie w drodze uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub też zmiany istniejącego planu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 stycznia 2017 r., II OSK 1150/16, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Elektrownia fotowoltaiczna, jako system urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej limity z art. 10 ust. 2a u.p.z.p., o których mowa w art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., stanowi rodzaj zabudowy przemysłowej (zabudowę systemami fotowoltaicznymi). Lokalizacja farmy fotowoltaicznej, jeżeli powoduje zmianę dotychczasowego przeznaczenia terenu, następuje wyłącznie na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o którym mowa w art. 4 ust. 1 i art. 14 ust. 1 u.p.z.p.

Podsumowując tę część rozważań, należy stwierdzić, że organy orzekające w sprawie uznały przedmiotową inwestycję za instalację odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e. i na podstawie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. stwierdziły, że nie ma do niej zastosowania zasada dobrego sąsiedztwa, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W związku z powyższym kwestia ta, w wydanych decyzjach, została przez organy pominięta. Tymczasem w sytuacji, gdy inwestycji nie można zaliczyć do urządzeń i instalacji wymienionych w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. (do urządzeń infrastruktury technicznej lub instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e.), nie było podstaw do stosowania art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Co więcej, ze względu na okoliczności sprawy – planowane wprowadzenie, na terenie użytkowanym rolniczo, nowej funkcji zabudowy i zagospodarowania w postaci zabudowy przemysłowej systemem fotowoltaicznym w obszarze aż [...] ha – lokalizacja przedsięwzięcia w ogóle nie mogła być ustalona w drodze decyzji o warunkach zabudowy, o której mowa w art. 59-64 u.p.z.p. Innymi słowy, niedopuszczalne było nie tylko zastosowanie art. 61 ust. 3 tej ustawy, ale w ogóle takiego trybu ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W tym też zakresie obydwie decyzje w sposób istotny naruszały przywołane przepisy prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy.

Mając to wszystko na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") w punkcie I. orzekł o uchyleniu decyzji obu instancji.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organy wezmą pod uwagę argumentację przedstawioną przez Sąd w niniejszym wyroku, a przy wydawaniu rozstrzygnięcia zobowiązane będą uwzględnić dokonaną wykładnię omawianych przepisów.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a., a na zasądzone koszty złożyły się:

- kwota wpisu sądowego w wysokości 500 zł (k. [...] akt sądowych),

- wynagrodzenie radcy prawnego w wysokości 480 zł ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity Dz. U. 2018 r., poz. 265) oraz

- opłata od złożonego pełnomocnictwa (k. [...] akt sądowych).

Niniejszą sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 z późn. zm.), po uprzednim skierowaniu jej do takiego trybu przez Przewodniczącego Wydziału.