Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1458/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 4, art. 148
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Kramek (spr.), Sędziowie sędzia WSA Mirosława Kowalska, sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant sekr. sąd. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowa uchylenia decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji oraz postanowienie Starosty [...] z [...] stycznia 2019 r. nr [...], 2. zasądza od Wojewody M. na rzecz J. G. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 28 grudnia 2018 r. J. G. (dalej także jako: skarżąca) wniosła o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą D. i R. F. pozwolenia na budowę obejmującą: rozbudowę, przebudowę i nadbudowę dwóch budynków mieszkalnych w zabudowie bliźniaczej prowadzącej do powstania budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego, na dz. nr ew. [...] w miejscowości K. gmina S.

W uzasadnieniu wniosku przywołując podstawy wznowienia, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 1, 4 i 5 k.p.a. wskazała, że planowana inwestycja znajduje się w odległości ok. 0,5 m od granicy działki skarżącej, a "wybudowane balkony umożliwiają bezpośredni wgląd" do pomieszczeń kuchni i sypialni, poza tym planowany budynek "w sposób bezpośredni" zasłania dostęp światła do budynku skarżącej od strony wschodniej.

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] Starosta [...] na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wznowił postępowanie zakończone decyzją nr [...] o pozwoleniu na budowę. Jednocześnie postanowieniem z tej samej daty nałożył na inwestorów w trybie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096) obowiązek uzupełnia dokumentacji w sprawie rozbudowy, przebudowy i nadbudowy poprzez przedłożenie oceny wpływu inwestycji na istniejący na działce sąsiedniej nr [...] budynek mieszkalny w zakresie oświetlenia i nasłonecznienia.

W dniu 21 stycznia 2019 r. inwestorzy uzupełnili dokumentację w ww. zakresie.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] Starosta [...] odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] wskazując, że wniosek o wznowienie postępowania nie pochodzi od strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, gdyż działka skarżącej nie znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Ponadto wyjaśnił, że skarżąca nie wykazała, by postępowanie, w którym zapadła decyzja z dnia [...] sierpnia 2015 r. było obarczone wadą, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 1 i 5 k.p.a.

Po rozpoznaniu odwołania J. G. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2019 r.

Przedstawiając swoje stanowisko Wojewoda w pierwszej kolejności wskazał na ogólne zasady prowadzenia postępowania administracyjnego w trybie wznowienia. I tak, Wojewoda stwierdził, że organ, do którego wpłynęło żądanie wznowienia jest zobowiązany w pierwszej kolejności zbadać przesłanki formalne, niezbędne do uruchomienia tego nadzwyczajnego trybu weryfikacji ostatecznych rozstrzygnięć administracyjnych, w tym czy inicjatywa w sprawie wznowienia postępowania pochodzi od osoby mającej czynną legitymację procesową, czy wniosek złożono z zachowaniem terminów określonych w art. 148 i art. 145a § 2 k.p.a., a także, czy wskazano przyczynę wznowienia postępowania z katalogu ujętego w art. 145 § 1 i art. 145a bądź 145b § 1 tej ustawy (etap wstępny). Konsekwencją powyższego jest wydanie przez organ postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.), bądź też o odmowie jego wznowienia (art. 149 § 3 k.p.a.). Natomiast, na co wskazuje wprost treść art. 149 § 2 k.p.a., dopiero postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy.

W ocenie Wojewody za poprawną należało uznać przeprowadzoną przez organ I instancji procedurę w postępowaniu wznowieniowym. Dalej Wojewoda wyjaśnił, że zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu budowlanego należy rozumieć, zgodnie z brzmieniem art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W każdym przypadku obszar oddziaływania obiektu musi być określony w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa.

Mając na uwadze powyższe regulacje Wojewoda podzielił ocenę organu I instancji, że skarżącej nie przysługuje przymiot strony. Wskazał w tym zakresie na przedłożoną przez inwestorów ocenę wpływu inwestycji na budynek mieszkalny skarżącej, z której wynika, że dla budynku zlokalizowanego na działce nr [...] zostaną spełnione warunki przesłaniania, zgodnie z § 13, warunki oświetlenia zgodnie z § 57 oraz warunki nasłonecznienia, zgodnie § 60 warunków technicznych. Z powyższego wojewoda wywiódł, że projektowana inwestycja nie będzie wprowadzała ograniczenia lub zmiany warunków użytkowania dla działki nr [...].

Odnosząc się do zarzutu odwołania Wojewoda wskazał, że faktycznie planowana inwestycja jest usytuowana w odległości 70 cm od granicy z działką nr [...], której współwłaścicielką jest skarżąca, ale działka stanowi według planu zagospodarowania działki - jezdnię. Parametry powyższej działki (3,5 m) wykluczają możliwość jej zabudowy jakimkolwiek obiektem budowlanym, dodatkowo jest to działka umożliwiająca dojazd i dojście do działek o nr ew. [...], [...], [...], [...], jest zatem działką drogową. W związku z tym zachowanie odległości, o których mowa w § 12 ust. 1 -9 warunków technicznych nie jest wymagane. To z kolei oznacza, że nieruchomość należąca do skarżącej nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, także w rozumieniu § 12 warunków technicznych (odległość od granicy z sąsiednią działką budowlaną).

Skargę na decyzję Wojewody [...] złożyła J. G. zarzucając naruszenie:

1.art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez błędne uznanie, że decyzja organu I instancji odpowiada prawu i że w związku z tym należało utrzymać ją w mocy,

2. art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, poprzez niewłaściwe uznanie, że w świetle ww. przepisów należące do skarżącej nieruchomości nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji,

3. art. 80 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego poprzez nieprawidłową ocenę zebranego materiału dowodowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do uznania, że skarżąca posiada interesu prawnego w sprawie,

4. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niepełne uzasadnienie rozstrzygnięcia, w tym w zakresie odniesienia się do argumentów podnoszonych na etapie postępowania odwoławczego w zakresie popełnienia przez inwestorów samowoli budowlanej oraz w zakresie zakwalifikowania działki o nr [...] jako działki drogowej w rozumieniu §12 ust. 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie,

5. art. 7 i art. 77 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego poprzez niewyjaśnienie istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych mających zasadniczy wpływ na ocenę interesu prawnego skarżącej w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę.

W związku z podniesionymi zarzutami skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że wbrew stanowisku organów, jako właścicielka działki o nr [...] i współwłaścicielka działki o nr [...] posiada interes prawny w sprawie inwestycji realizowanej na nieruchomości o nr [...]. Inwestycja ta jest usytuowana w odległości ok. 70 cm od granicy z działką nr [...], w której skarżąca posiada udziały i która stanowi drogę dojazdową do działki nr [...]. Zdaniem skarżącej organ nie wykazał dlaczego uznał, że przepis § 12 ust. 10 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych rozporządzenia ma zastosowanie do wszystkich rodzajów dróg (także prywatnych), a nie tylko w odniesieniu do dróg zaliczonych do kategorii publicznych, co podnosiła w piśmie z dnia 18 marca 2019 r. Na tę okoliczność organ nie przytoczył żadnych przepisów, komentarzy ani orzecznictwa sądowoadministracyjnego, czym naruszył art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie skarżącej działka dojazdowa stanowiąca współwłasność kilku osób prywatnych nie może być utożsamiana z drogą zaliczoną do kategorii dróg publicznych w drodze stosownej uchwały właściwego organu. Skarżąca podkreśliła, że z przepisów planistycznych wynika jednoznacznie, że działka nr [...] w części dojazdowej leży na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, nie została oznaczona jako działka drogowa. Usytuowanie spornej inwestycji od strony działki nr [...] narusza zdaniem skarżącej przepis § 12 ust. 1 warunków technicznych i w związku z tym naruszeniem jako osoba posiadająca udział w tej nieruchomości skarżąca powinna zostać uznana za stronę postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga została uwzględniona z przyczyn, które Sąd wziął pod rozwagę z urzędu, nie będąc związany granicami skargi w tym podniesionymi zarzutami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Kontroli Sądu poddana została decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 2019 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. o odmowie uchylenia po wznowieniu postępowania decyzji ostatecznej.

Nadzwyczajny tryb postępowania jakim jest wznowienie postępowania, stwarza możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ją wydano, było dotknięte kwalifikowaną wadą przewidzianą w art. 145 § 1 k.p.a. Postępowanie można wznowić z urzędu bądź na wniosek strony, z tym, że postępowanie z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. następuje tylko na żądanie strony (art. 147 k.p.a.).We wstępnej fazie – która ma miejsce po wpłynięciu do organu wniosku o wznowienie postępowania – analizie podlega to, czy wniosek opiera się na ustawowej przesłance, czy został złożony przez stronę postępowania i czy zachowano termin do jego wniesienia. Brak pozytywnych ustaleń w tym przedmiocie skutkuje koniecznością wydania przez organ postanowienia o odmowie wznowienia postępowania.

Z akt sprawy wynika, że skarżąca wniosła o wznowienie postępowania powołując się na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Sąd dostrzega przy tym, że wprawdzie żądając wznowienia wskazała także na art. 145 § 1 pkt 1 i 5 k.p.a., ale nie podtrzymała swojego wniosku w tym zakresie i nie wskazała żadnych okoliczności wypełniających przesłanki z pkt 1 i 5 wymienionego przepisu. Stąd też prawidłowo, zdaniem Sądu, procedowano dalej z uwzględnieniem wyłącznie przesłanki uregulowanej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Z tej też przyczyny zastosowanie w sprawie znajdował przepis art. 148 § 2 k.p.a.

Na mocy tego ostatniego przepisu bieg terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania liczy się od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Termin ten rozpoczyna się więc w dacie powzięcia przez wnioskodawcę wiadomości o istnieniu danej decyzji. Ważne przy tym jest, aby do tego podmiotu dotarła wiadomość o wydaniu decyzji i zawartym w niej rozstrzygnięciu, niezależnie od źródła, z którego pochodzi ta informacja. Powzięcie wiadomości o wydaniu decyzji nie jest bowiem pojęciem tożsamym z zawiadomieniem o pełnej treści decyzji, co mogłoby nastąpić dopiero po jej doręczeniu (por. wyrok NSA z 14 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 1927/11 publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Chodzi o to, by strona dowiedziała się w jakikolwiek sposób o istnieniu decyzji i najważniejszym jej elemencie jakim jest rozstrzygnięcie.

W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że wniosek o wznowienie postępowania "zakończonego prawomocną decyzją pozwolenia na budowę nr [...]" został złożony w dniu 28 grudnia 2018 r. We wniosku tym skarżąca wskazała: "w dniu 07.12.208 powzięłam wiedzę w urzędzie Architektury o syg sprawy...".

Na tej podstawie Starosta [...] wydał postanowienie o wznowieniu postępowania stwierdzając, że nie uchybiono terminu jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. W efekcie organ wydał powyższe postanowienie nie weryfikując w żaden sposób, czy istotnie miesięczny termin na złożenie wniosku w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. został zachowany.

Tymczasem z akt sprawy wynika, że w dniu 21 lutego 2018 r. J. i K. G. wystąpili do Starosty [...] - Wydziału Architektury i Budownictwa o potwierdzenie zgodności realizowanej budowy na ul. K. [...] w K. z warunkami technicznymi, wskazując na "pozwolenie na budowę [...]". Domagali się również udostępnienia do wglądu projektu budowlanego oraz podstaw prawnych, w oparciu o które udzielono pozwolenia na budowę. W kolejnym piśmie z dnia 12 marca 2018 r. skarżąca wspólnie z mężem wystąpiła ponownie do organu z tym samym wnioskiem wskazując na "pozwolenie na budowę [...]". Pismem z dnia 23 marca 2018 r. organ wyjaśnił skarżącej, że projekt budowlany zatwierdzony decyzją nr [...] jest zgodny z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Analiza tej korespondencji wskazuje na to, że skarżąca interesowała się sprawą pozwolenia na budowę dużo wcześniej domagając się potwierdzenia jej zgodności z przepisami. Nie sposób zatem przyjąć, jak bezkrytycznie uczynił to organ I instancji (przy całkowitym pominięciu tej kwestii przez organ odwoławczy), że termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania został zachowany. Skarżąca przynajmniej w dacie złożenia pierwszego pisma opatrzonego datą 21 lutego 2018 r. miała wiedzę o decyzji nr [...], kończącej postępowanie, którego wznowienia się domagała.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że zwrot "strona dowiedziała się o decyzji" należy rozumieć w ten sposób, że strona uzyskała informacje pozwalające zidentyfikować decyzję, której jej nie doręczono, w stopniu pozwalającym na sformułowanie żądania wznowienia postępowania. Chodzi więc tu o takie dane, jak nazwa organu, który decyzję wydał oraz sposób rozstrzygnięcia sprawy. Nie jest natomiast konieczne dokładne poznanie pełnej treści decyzji, w tym jej daty, czy numeru. Wystarczy, jeżeli strona posiadła informację, czego dana decyzja dotyczy.

Z akt sprawy wynika, że skarżąca na kilka miesięcy przed złożeniem wniosku o wznowienie wiedziała, że decyzja nr [...] dotycząca pozwolenia na budowę na sąsiedniej nieruchomości została wydana i była w stanie ją zidentyfikować - znała jej numer i posługiwała się nim ("[...]") w swoich pismach kierowanych do organu architektoniczno – budowlanego.

Te kwestie pozostały poza jakąkolwiek oceną orzekających w sprawie organów, podczas gdy w orzecznictwie wskazuje się, że wszczęcie postępowania wznowieniowego na wniosek strony, mimo uchybienia terminowi, stanowi rażące naruszenie prawa i godzi w zasadę trwałości decyzji administracyjnych (por. wyrok NSA z 7 listopada 2017 r. II OSK 550/16 publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ). Z kolei w wyrokach z 18 lutego 2011 r., (II OSK 176/10) i 13 września 2012 r., (II OSK 889/11 publ. j.w.) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że jeśli dopiero w kolejnej fazie postępowania, po jego wznowieniu, organ dostrzeże, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony po upływie ustawowego terminu, nie będzie on mógł wydać jednego z rozstrzygnięć, o których mowa w art. 151 k.p.a., lecz powinien umorzyć takie wadliwie wznowione postępowanie. Obowiązek badania zachowania przez stronę terminu złożenia wniosku o wznowienie postępowania ma też organ odwoławczy, który rozpoznając odwołanie od decyzji wydanej przez organ I instancji we wznowionym postępowaniu, musi w pierwszej kolejności stwierdzić, czy istniały przesłanki formalne do wznowienia postępowania. Postanowienie o wznowieniu ma charakter procesowy i nie korzysta z cechy trwałości, tak jak decyzje administracyjne (art. 16 § 1 k.p.a.). Jeżeli nie można ustalić, czy organ I instancji prawidłowo wznowił postępowanie, gdyż w ogóle nie badał on kwestii zachowania przez stronę terminu do złożenia wniosku, o którym mowa w art. 148 k.p.a., to organ odwoławczy ma podstawy do uchylenia decyzji i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Po dokonaniu ustaleń w tym zakresie organ I instancji powinien albo wydać decyzję o umorzeniu wznowionego wadliwie postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. jako bezprzedmiotowego, jeżeli strona nie dochowała terminu, albo wydać jedną z decyzji, o których mowa w art. 151 k.p.a. jeżeli ustali, że podanie zostało wniesione w terminie. Powyższe prowadzi do wniosku, że na tle sprawy organ powinien skoncentrować się na dochowaniu przez skarżącą terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, czego niewątpliwie nie uczynił.

Podkreślić należy, że to wnioskodawczyni była zobowiązana wykazać, w jakiej dacie dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia i udowodnić zachowanie terminu do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania. Nie ma żadnych podstaw, aby uznać, bo nie wynika to z akt sprawy, że skarżąca tego wymogu dochowała. Tym samym nie było podstaw do zastosowania art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. i odmowy uchylenia decyzji Starosty [...] nr [...]. W konsekwencji nie było żadnych podstaw do badania, czy skarżąca ma interes prawny w postępowaniu uzasadniający zaistnienie przesłanki o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Z tej oczywiście przyczyny nie mogły odnieść zamierzonego skutku te zarzuty skargi, które koncentrują się wokół kwestii oceny przysługującego skarżącej statusu strony. Nie było również podstaw do wznowienia postępowania zakończonego decyzją nr [...]. Powtórzyć raz jeszcze należy, że wszczęcie postępowania wznowieniowego na wniosek strony, mimo uchybienia terminowi, stanowi rażące naruszenie prawa.

Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2018r. poz. 1302 ) należało uchylić zaskarżoną decyzję, poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] oraz postanowienie z dnia z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] o wznowieniu postępowania. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 1 wspomnianej ustawy. Obejmują one uiszczony wpis od skargi w kwocie 200 zł.