Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 210/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2021-07-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 11b, 19 ust. 2, 20 ust. 1 i ust. 1b, art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Zdrzałka Sędziowie WSA Piotr Godlewski AWSA Karina Gniewek - Berezowska /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 lipca 2021 r. sprawy ze skargi Wojewody Podkarpackiego na uchwałę Rady Miejskiej w Lesku z dnia 30 września 2020 r. nr XXVI/225/20 w przedmiocie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych - skargę oddala -


UZASADNIENIE

Przedmiotem rozpoznania jest skarga Wojewody Podkarpackiego, wniesiona na podstawie art. 54 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a") w zw. z art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz.U. z 2002 r., poz. 713 ze zm.; dalej: "u.s.g.") na uchwałę Rady Miejskiej w Lesku z 30 września 2020 r., nr XXVI/225/20 w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych. Uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego z 21 października 2020 r., ( Dz.Urz. z 2020 r., poz. 3954).

W uzasadnieniu Wojewoda wyjaśnił, że Rada Miejska w Lesku podjęła w dniu 30 września 2020r. ww. uchwałę, która wpłynęła do organu nadzoru 5 października 2020r. Wojewoda nie stwierdził w terminie 30 dni jej nieważności we własnym zakresie.

Wskazał, że pismem z dnia [...] października 2020r. znak: [...] Z-ca Burmistrza Miasta i Gminy [...] poinformował, że sesja Rady Miejskiej w [...] została zwołana w trybie stacjonarnym. W trakcie sesji wiceprzewodnicząca prowadząca sesję zarządziła jej prowadzenie w trybie mieszanym, tj. stacjonarno- zdalnym, co pozwoliło na wzięcie udziału w sesji dwóm radnym w trybie zdalnym. Niemniej o możliwości wzięcia udziału w sesji w trybie zdalnym nie został poinformowany radny J. Ż., który był nieobecny na sali, w której odbywały się obrady stacjonarnie. Ponadto sesję prowadziła wiceprzewodnicząca Rady, pomimo że w trybie zdalnym brał w niej udział również przewodniczący rady.

W odpowiedzi na te zarzuty Przewodniczący Rady Miejskiej w Lesku D. K. potwierdził, że sesja nr XXVI z dnia 30 września 2020r. odbyła się w trybie mieszanym. Do pisma dołączył zawiadomienie o zwołaniu sesji wraz z porządkiem obrad i projektami uchwał, protokół sesji nr XXVI z dnia 30 września 2020r., oświadczenie nieobecnego na sesji radnego J. Ż. oraz wydrukowaną wiadomość wysłaną z adresu [...] na adres [...] dnia 30 września 2020r. godz. 17.10, z której wynikało, że Przewodniczący D. K. przekazał prowadzenie obrad sesji w dniu 30.09.2020r. wiceprzewodniczącej Rady Miejskiej w Lesku E. W.

W świetle przedstawionych okoliczności Wojewoda stwierdził, że uchwała została podjęta w sposób istotnie naruszający art. 11b, 19 ust. 2, 20 ust. 1 i ust. 1b u.s.g. oraz art.15 zzx ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020r. poz.1842 z późn. zm.; dalej: "ustawa o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19") tj. przepisami regulującymi procedurę podejmowania uchwał.

Przytaczając treść art. 20 ust. 1 u.s.g. wskazał, że rada gminy obraduje na sesjach zwoływanych przez przewodniczącego w miarę potrzeby, nie rzadziej jednak niż raz na kwartał. Do zawiadomienia o zwołaniu sesji dołącza się porządek obrad wraz z projektami uchwał. Zgodnie z treścią art. 14 tej ustawy "uchwały rady gminy zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu jawnym, chyba że ustawa stanowi inaczej" (ust. 1). Głosowania jawne na sesjach rady odbywają się za pomocą urządzeń umożliwiających sporządzenie i utrwalenie imiennego wykazu głosowań radnych (ust. 2).

Zdaniem Wojewody z brzmienia wskazanych wyżej przepisów wynika, że co do zasady obrady rady gminy odbywają się w sposób prawidłowy jedynie przy fizycznej obecności radnych na sesji. Stosownie do przepisu art. 15zzx ust. 1 i 2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego oraz działające kolegialnie organy: wykonawcze w jednostkach samorządu terytorialnego, w związkach jednostek samorządu terytorialnego, w związku metropolitalnym, w regionalnych izbach obrachunkowych, samorządowych kolegiach odwoławczych oraz w organach pomocniczych jednostek samorządu terytorialnego mogą zwoływać i odbywać obrady, sesje, posiedzenia, zgromadzenia lub inne formy działania właściwe dla tych organów, a także podejmować rozstrzygnięcia, w tym uchwały, z wykorzystaniem środków porozumiewania się na odległość lub korespondencyjnie (zdalny tryb obradowania). Obradowanie w zdalnym trybie zarządza osoba uprawniona do przewodniczenia danemu organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego oraz innemu organowi działającemu kolegialnie.

Wyjaśnił przy tym, że przepis art. 15zzx ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 należy stosować jako lex specialis wobec przepisów odpowiednich ustaw regulujących działanie organów samorządu terytorialnego, w wąskim zakresie nie ograniczając możliwości udziału obywateli w tych obradach. Zasada jawności wynikająca z art. 11 b u.s.g., zapewnia, że "działalność organów gminy jest jawna", a "ograniczenia jawności mogą wynikać wyłącznie z ustaw" (ust. 1). W ustępie drugim tego przepisu wskazano wyraźnie, że "jawność działania organów gminy obejmuje w szczególności prawo obywateli do uzyskiwania informacji, wstępu na sesje rady gminy i posiedzenia jej komisji".

Zwrócił również uwagę na to, że dodatkowy problem może stanowić legalność uchwał podjętych w sposób wyłączający jawność obrad. Powołując się na stanowisko literatury wskazał, że pewnym rozwiązaniem może być skorzystanie z formy tzw. sesji hybrydowej, w której wykorzystanie narzędzi właściwych dla trybu zdalnego będzie odbywać się z obecnością przewodniczącego na sali rady. Wówczas możliwy jest wstęp mieszkańców na salę, gdzie obecny jest przewodniczący i część radnych. W każdym przypadku sesja powinna być przy tym transmitowana i utrwalana zgodnie z treścią art. 20 ust. 1b u.s.g. (zob. A. Misiejko, Zdalny tryb obradowania organów kolegialnych jednostek samorządu terytorialnego, System Informacji Prawnej LEX, 2020).

W ocenie organu nadzoru XXXV ( powinna być XXVI) sesja Rady Miejskiej w Lesku została zwołana i prowadzona z naruszeniem przepisu art. 15 zzx ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, gdyż sesja została zwołana przez wiceprzewodniczącą Rady jako sesja w trybie zwykłym, natomiast prowadzona była przez wiceprzewodniczącą Rady jako sesja zdalna. Zmiana zaplanowanej sesji "zwykłej" na sesję w trybie zdalnym w trakcie prowadzenia obrad, nasuwa uzasadniony zarzut co do legalności podejmowanych uchwał, zważywszy na fakt, że przewodnicząca Rady jednoosobowo zdecydowała ad hoc, że w głosowaniu wezmą udział radni biorący udział w sesji w trybie zdalnym, co niejednokrotnie ma wpływ na wynik głosowania.

I tak, na podstawie protokołu Nr XXVI/20 sesji Rady Miejskiej w Lesku z dnia 30 września 2020r. ustalono, że uchwała, która zapadła na tej samej sesji co zaskarżona uchwała, w sprawie zmiany uchwały budżetowej Gminy Lesko na 2020r., nie została podjęta. Za uchwałą głosowało 7 radnych, przeciw 7 radnych. Wśród głosów przeciwko był m.in. głos wiceprzewodniczącej E. W. i D. K., głos przewodniczącego Rady, który uczestniczył w sesji Rady w trybie zdalnym przesądził o wyniku głosowania. Wojewoda zaznaczył, że choć uchwała nie jest przedmiotem skargi do WSA, ( organem nadzoru i jednocześnie organem uprawnionym do wniesienia skargi jest izba obrachunkowa ), niemniej pokazuje mechanizm możliwości jednoosobowego wpływania na to, czy uchwała zostanie podjęta czy też nie.

Wskazał również, że wiceprzewodnicząca zarządziła "przeprowadzenie sesji w trybie zdalnym i stacjonarnym" dopiero w trakcie realizacji 5 punktu porządku obrad. Część obrad była zatem prowadzona w trybie stacjonarnym, a część w trybie zdalnym.

W ocenie organu nadzoru także zwołanie i prowadzenie sesji przez wiceprzewodniczącą zamiast przewodniczącego Rady Miejskiej w Lesku, w sposób istotny naruszało prawo.

Z przedłożonych organowi nadzoru dokumentów wynikało, że wiceprzewodnicząca nie posiadała upoważnienia ani do zwołania sesji, ani też do jej prowadzenia. W protokole sesji znajdowała się informacja, że przewodniczący rady był na niej obecny (w trybie zdalnym), natomiast w protokole nie odnotowano, aby przewodniczący rady wyznaczył swojego zastępcę do prowadzenia obrad.

W dokumentacji przekazanej Wojewodzie znajduje się wydrukowana wiadomość wysłana z adresu [...] na adres [...] dnia 30 września 2020r. godz. 17.10, z której wynika, że przewodniczący D. K. przekazał prowadzenie obrad sesji w dniu 30.09.2020r. wiceprzewodniczącej Rady Miejskiej w Lesku E. W. W ocenie Wojewody upoważnienie to nie wywiera skutku prawnego, ponieważ zostało udzielone za pośrednictwem adresów mailowych prywatnych, nie zostało odnotowane w protokole obrad sesji i nie było znane uczestniczącym w sesji radnym. Ponadto wyznaczenie wiceprzewodniczącej do prowadzenia obrad nastąpiło po ponad godzinie trwania sesji i prawdopodobne jest, że nie było znane samej wiceprzewodniczącej prowadzącej w tym czasie obrady.

Zdaniem Wojewody przedstawione okoliczności wskazują na to, że wiceprzewodnicząca Rady nie miała uprawnienia do zwołania sesji, ani do jej prowadzenia, a dokonując jej zwołania naruszyła przepis art. 19 ust. 2 oraz 20 ust. 1 u.s.g. Podejmowanie uchwał musi się odbyć na sesji zwołanej przez przewodniczącego, chyba że zachodzą okoliczności przewidziane w art. 19 ust. 2 u.s.g., a więc przewodniczący wyznaczyłby do dokonania tych czynności wiceprzewodniczącego, albo gdyby był nieobecny i nie wyznaczył wiceprzewodniczącego. Taka sytuacja nie miała miejsca w rozpatrywanej sprawie, bowiem wyznaczenie do prowadzenia sesji wiceprzewodniczącej w dniu 30 września 2020r. o godz. 17 było bezskuteczne.

Wskazał również, że w orzecznictwie sądowym prezentowany jest pogląd, że uchwały rady gminy podjęte na sesji zwołanej przez osobę nieuprawnioną naruszają art. 20 u.s.g. Istotnym naruszeniem przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, które powinno skutkować stwierdzeniem jej nieważności jest pogwałcenie przepisów regulujących procedurę jej podjęcia, a więc m.in. niezgodne z prawem zwołanie sesji rady oraz prowadzenie obrad rady przez osobę nieuprawnioną. Podjęcie uchwały na sesji zwołanej przez osobę nieuprawnioną uzasadnia stwierdzenie jej nieważności (wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2002r., sygn. akt II SA 1244/01, lex nr 82677, wyrok WSA w Krakowie z dnia 21 kwietnia 2010r., sygn. akt III SA/Kr 1155/09, baza orzeczeń NSA). Zwołanie sesji rady gminy w trybie niezgodnym z przepisami u.s.g. nie może prowadzić do uznania, że w ten sposób radni mogą w sposób wiążący podejmować rozstrzygnięcia zastrzeżone do kompetencji rady gminy.

Wojewoda wyjaśnił, że w ustawie o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 określono dwie formy zdalnego trybu obradowania, wśród nich obradowanie z wykorzystaniem środków porozumiewania się na odległość. W ustawie nie określono natomiast, czy w rozumieniu ustawy obejmują one także środki komunikacji elektronicznej lub choćby niektóre z nich. Powołując się na piśmiennictwo wskazał, że "indywidualność" zastrzeżona w definicji środków komunikacji elektronicznej nie wyklucza komunikowania się wielu podmiotów w tym samym czasie (podrozdział Pojęcie i kluczowe definicje związane z elektronicznym postępowaniem administracyjnym w: D. J. Kościuk, Zasada jawności w elektronicznym postępowaniu administracyjnym (w:) B. Dolnicki (red.), Jawność w samorządzie terytorialnym, Warszawa 2015, S1P Lex, przykłady środków komunikacji elektronicznej: A. Rzetecka-Gil, Art. 9 (w:) Prawo o zgromadzeniach. Komentarz, Lex/el. 2019, pkt 3.

Zdaniem Wojewody w użytym w ustawie o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 sformułowaniu "środki porozumiewania się na odległość" jak najbardziej mieszczą się także przynajmniej niektóre środki komunikacji elektronicznej. Natomiast konieczne jest rozważenie, czy konkretny środek komunikacji elektronicznej umożliwia przeprowadzenie sesji organu stanowiącego. Rozwiązanie to musi bowiem uwzględniać m.in. możliwość skutecznej identyfikacji każdego z radnych.

Jednocześnie zastrzegł, że zaskarżony przepis nie wyklucza możliwości sesji hybrydowej, w której wykorzystanie narzędzi właściwych dla trybu zdalnego będzie odbywać się w obecności przewodniczącego na sali rady. Wówczas możliwy byłby wstęp mieszkańców na salę, na której obecni są przewodniczący i część radnych, lub choćby na salę, w której z monitora byłby transmitowany przebieg sesji (np. wyniki głosowania art. 18 ustawy o dostępie do informacji publicznej). W obu wskazanych wyżej przypadkach sesja powinna być transmitowana i utrwalana zgodnie z art. 20 ust. 1 b. Zdaniem Wojewody, Rada Miejska w Lesku nie zapewniła koniecznych warunków technicznych do przeprowadzenia sesji w trybie zdalnym, co również skutkuje naruszeniem procedury podejmowania uchwał przez organ stanowiący gminy, a także zasady jawności, która wynika z przepisu art. 11 b u.s.g., zgodnie z którym "działalność organów gminy jest jawna", a "ograniczenia jawności mogą wynikać wyłącznie z ustaw", "jawność działania organów gminy obejmuje w szczególności prawo obywateli do uzyskiwania informacji, wstępu na sesje rady gminy i posiedzenia jej komisji".

Nagrania obrad Rady Miejskiej w Lesku nie są udostępniane w Biuletynie Informacji Publicznej i na stronie internetowej gminy, natomiast "inny sposób zwyczajowo przyjęty" nie został określony w Statucie Gminy Lesko. Na stronie BIP i stronie internetowej Miasta i Gminy Lesko brak jest informacji i odesłania do portalu internetowego, w którym jest zamieszczona transmisja i nagranie z obrad.

Informację, gdzie znajduje się nagranie z przebiegu obrad organ nadzoru otrzymał dopiero po przekazaniu przez Przewodniczącego Rady protokołu obrad sesji Nr XXVI/20. W końcowej części protokołu odnotowano, że nagranie z przebiegu obrad znajduje się na płycie CD w Biurze Rady oraz pod linkiem: https://www.youtube.com/watch?v=2HR6BvycCxk.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Lesku, wniosła o oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego wg norm prawem przepisanych.

Nie zgodziła się ze stanowiskiem Wojewody, że zostały naruszone procedury podejmowania uchwał, a tym bardziej, że ograniczono jawność działalności organów gminy.

Odnosząc się do zarzutu prowadzenia sesji przez wiceprzewodniczącą, mimo tego, iż obecny był na niej również przewodniczący wyjaśniła, że zgodnie z art. 19 ust. 2 u.s.g., zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady. Przewodniczący może wyznaczyć do wykonywania swoich zadań wiceprzewodniczącego. W przypadku nieobecności przewodniczącego i niewyznaczenia wiceprzewodniczącego, zadania przewodniczącego wykonuje wiceprzewodniczący najstarszy wiekiem.

Analizując literalną treść w/w przepisu stwierdziła, że przewidzianym w ustawie uprawnieniem przewodniczącego, niezależnie od tego czy będzie uczestniczył w sesji czy nie, jest możliwość wyznaczania do wykonywania swoich zadań wiceprzewodniczącego. Zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie kwestia ta była przedmiotem rozważań skutkujących stanowiskiem, iż zadania realizowane przez wiceprzewodniczącego rady mieszczą się w zasadzie w całości zadań, które z mocy przepisów ustawy oraz statutu zostały przekazane do wykonywania przewodniczącemu rady. Wynika to z art. 19 ust. 2 u.s.g., który stanowi, że przewodniczący może wyznaczyć do wykonywania swoich zadań wiceprzewodniczącego. Niefortunne, jak podkreślono, sformułowanie art. 19 ust. 2 u.s.g. może prowadzić do wniosków, że w zasadzie wiceprzewodniczący może wykonywać zadania przewodniczącego tylko w przypadku nieobecności przewodniczącego, co uznał za błędne. Zdaniem Rady ustawodawca wyróżnia w komentowanym przepisie niejako dwie sytuacje. Po pierwsze, sytuację, w której przewodniczący jest stale obecny, dostępny i może z powodzeniem wykonywać swoje zadania, jednak w celu usprawnienia prac rady może wyraźnie upoważnić wiceprzewodniczącego do wykonywania określonego zakresu, wycinka zadań. Dla przykładu wskazała, że może on upoważnić wiceprzewodniczącego do stałego analizowania projektów uchwał wpływających do rady. Nic nie stoi również na przeszkodzie, aby przewodniczący okazjonalnie upoważnił wiceprzewodniczącego rady do prowadzenia obrad rady. Sytuacje takie mogą mieć miejsce chociażby w przypadkach długotrwałych obrad rady. W takich sytuacjach przewodniczący może być obecny na sali obrad, przy czym, z jego wyraźnego upoważnienia, dany wiceprzewodniczący prowadzi obrady. Druga sytuacja jest zaś normowana art. 19 ust. 2 zd. 3 u.s.g., zgodnie z którym w przypadku nieobecności przewodniczącego i niewyznaczenia wiceprzewodniczącego, zadania przewodniczącego wykonuje wiceprzewodniczący najstarszy wiekiem. Ustawodawca nie rozróżnia tu przyczyn nieobecności przewodniczącego. Należy jednak przyjąć, że chodzi o tego rodzaju nieobecność, która ze względu na czas jej trwania uniemożliwia prawidłowe funkcjonowanie rady [por. wyr. WSA z 20.6.2017 r., III SA/Kr 382/17, Legalis, S. Gajewski, A. Jakubowski (red.), Ustawa o samorządzie gminnym [w:] S. Gajewski, A. Jakubowski (red.), Ustawy samorządowe. Komentarz, Warszawa 2018).

Wskazała, że w sprawie, z uwagi na fakt pozostawania na kwarantannie, przewodniczący Rady Miejskiej – D. K., nie był w stanie osobiście uczestniczyć w sesji Rady Miejskiej w dniu 30 września 2020 r. W związku z powyższym upoważnił najpierw ustnie, a następnie celem potwierdzenia powyższego, w sposób bardziej sformalizowany – mailowo, wiceprzewodniczącą E. W. do prowadzenia obrad. Powyższe potwierdzone zostało oświadczeniem przewodniczącego z 4 grudnia 2020 r., które skierowane zostało do Wojewody Podkarpackiego oraz wydrukiem korespondencji mailowej pomiędzy przewodniczącym, a wiceprzewodniczącą, w której D. K. potwierdził na piśmie przekazanie E. W. prowadzenie sesji. W ocenie Rady Miejskiej nie zostały naruszone żadne procedury, na które w skardze powołuje się Wojewoda. Podkreśliła, że żaden przepis - zarówno ustawy, jak i Statutu Gminy nie zabrania przewodniczącemu i wiceprzewodniczącej brania jednoczesnego udziału w obradach. Tym bardziej nie zabrania wiceprzewodniczącej prowadzenia sesji, w przypadku, gdy z uwagi na tryb zdalny uczestnictwa przewodniczącego, prowadzenie przez nią obrad usprawnia przebieg i organizację sesji. Dodała również, że żaden przepis nie wskazuje formy, w jakiej ma nastąpić przekazanie prowadzenia obrad sesji przez przewodniczącego, w tym nie wymaga dla skuteczności tej czynności zachowania formy pisemnej. Podkreśliła, że od początku obrad sesji obecni na niej byli zarówno w trybie zdalnym przewodniczący Rady, jak i wiceprzewodnicząca Rady, a fakt prowadzenia sesji przez wiceprzewodniczącą nie był przez żadnego z radnych kwestionowany, co potwierdza okoliczność, że wiceprzewodnicząca była upoważniona do prowadzenia sesji Rady Miejskiej i okoliczność ta była radnym znana. Końcowo zauważono, że zgodnie z § 12 ust. 1 Statutu Miasta i Gminy Lesko "Pracę Rady organizuje oraz prowadzi jej obrady Przewodniczący Rady lub Wiceprzewodniczący". Natomiast, w myśl § 14 ust. 1 statutu "Przewodniczący Rady, a w przypadku jego nieobecności Wiceprzewodniczący, w porozumieniu z Burmistrzem, przygotowuje i zwołuje sesje Rady". Podkreśliła, że na ocenę dochowania wymogów nie mogą pozostać obojętne okoliczności związane z czasem pandemii i udziałem w sesji przewodniczącego w sposób zdalny. Ze względów technicznych prowadzenie obrad sesji przez przewodniczącego w takim przypadku byłoby znacząco utrudnione, o ile w ogóle możliwe i również ta okoliczność powinna zostać wzięta pod uwagę w sprawie.

Nie zgodziła się również z zarzutem nieprawidłowego zwołania sesji. Podkreśliła, że na podstawie art. 15zzx ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 wprowadzono możliwość porozumiewania się na odległość lub korespondencyjnie zwoływania i prowadzenia obrad, a także podejmować rozstrzygnięć, w tym uchwał. Opisany mechanizm nie jest obligatoryjnym mechanizmem dla jednostek samorządu terytorialnego i wymienionych organów. Kwestie techniczne nie zostały określone ustawowo i pozostają w gestii organizatora spotkań, o których mowa w komentowanym przepisie (zob. K. Szmid (red.), Ustawa o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Komentarz, Warszawa 2020, A. Sobolewska, Zmiany w obowiązkach samorządu terytorialnego w obliczu ustawy o COVID-19, Warszawa 2020).

Organ podkreślił, że w sprawie co do zasady sesja miała być przeprowadzona wyłącznie w trybie stacjonarnym. Z uwagi jednak na niemożliwe do przewidzenia okoliczności, a mianowicie objęcie m.in. przewodniczącego Rady kwarantanną, nie mógł on fizycznie uczestniczyć w sesji. Umożliwiono mu w związku z tym zdalne wzięcie udziału w obradach. Nikt z obecnych na sesji radnych nie kwestionował tego. Zwrócono przy tym uwagę na kwestię samej kwarantanny, która jest stanem faktyczno-prawnym określonym w ustawie z 5.12.2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2020 r. poz. 1845). Z art. 2 pkt 12 tej ustawy kwarantanna - to odosobnienie osoby zdrowej, która była narażona na zakażenie, w celu zapobieżenia szerzeniu się chorób szczególnie niebezpiecznych i wysoce zakaźnych. Pozostawienie na kwarantannie nie wpływa jednak na sposób realizowania mandatu radnego (nie zawiesza m.in. uprawnień radnych), abstrahując od faktu, że kwarantanny nie można utożsamiać z brakiem możliwości świadczenia pracy w ramach stosunku pracy, co potwierdza powoływany art. 15 zzx ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19.

Stwierdzono, że zastosowane rozwiązanie pozwoliło na udział jak największej ilości radnych, a także udział w obradach publiczności. Z uwagi natomiast na fakt, iż taka hybrydowa forma odbywała się już w przeszłości przyjęto, że radni doskonale wiedzieli, że mogą zadecydować, czy mają możliwość brania udziału w sesji stacjonarnej czy chcą wziąć udział zdalny. Powyższe potwierdzone zostało oświadczeniem radnego J. Ż. Nieobecny na sesji w dniu 30 września 2020 r., oświadczył, że "był poinformowany, że sesja odbędzie się w sposób hybrydowy", ale świadomie i z własnej woli nie skorzystał z prawa udziału.

Jako bezzasadny oceniono zarzut naruszenia art. 11b u.s.g., zgodnie z którym zasadą jest jawność działalności organów gminy, jeżeli ustawa wyraźnie nie stanowi inaczej. W myśl tego przepisu jawność działania organów gminy obejmuje w szczególności prawo obywateli do:

1) uzyskiwania informacji,

2) wstępu na sesje rady gminy i posiedzenia jej komisji,

3) dostępu do dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych, w tym protokołów posiedzeń organów gminy i komisji rady gminy.

Sesja z dnia 30 września 2020 r., prowadzona w trybie hybrydowym (mieszanym) zapewniła obywatelom możliwość wstępu na sesję Rady, a także umożliwiła uczestnictwo radnym, którzy w danym momencie nie mogli uczestniczyć w obradach - w sposób zdalny. Nagrania z obrad są ogólnodostępne w Biurze Rady, a także na profilu Gminy Lesko na powszechnie dostępnym portalu, który umożliwia odtworzenie transmisji "na żywo", a także późniejsze jej oglądanie. Taki sposób przeprowadzania i udostępnienia transmisji praktykowany jest w Gminie Lesko i innych Gminach w Polsce od dawna i nie budził jakichkolwiek zastrzeżeń zarówno ze strony radnych, jak i obywateli, a wyrazem tego jest § 17 ust. 3 statutu, który stanowi: "Nagrania obrad są udostępniane w Biuletynie Informacji Publicznej, na stronie internetowej gminy lub na innym portalu będącym własnością Gminy".

W świetle powyższego stwierdzono, że rozwiązanie w postaci wprowadzenia trybu mieszanego sesji jest nie tylko korzystne z perspektywy organizacyjno-technicznej, ponieważ nie tylko zapewnia udział wszystkich radnych, którzy chcą wziąć udział w obradach, ale z różnych przyczyn (w tym kwarantanny) w normalnych warunkach nie mogliby uczestniczyć i ostatecznie - z uwagi na obecność części radnych i wiceprzewodniczącego na sali obrad - gwarantuje obywatelom realizację przysługującego im prawa do wstępu na sesje rady. Na poparcie stanowiska powołano wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 20 sierpnia 2020 r., sygn. akt. III SA/GI 409/20.

Końcowo zwrócono również uwagę na to, że od nowej kadencji samorządów w 2018 r. istnieje ustawowy obowiązek transmitowania i utrwalania przebiegu sesji za pomocą urządzeń rejestrujących obraz i dźwięk (art. 20 ust. 1b zd. 1 u.s.g.). Obowiązek ten w praktycznym wymiarze oznacza, że każdy potencjalnie zainteresowany może obserwować przebieg obrad, bez potrzeby fizycznego w niej uczestniczenia. Obowiązek zapewnienia transmisji na żywo, realizuje konstytucyjne prawo do informacji rozumiane jako prawo wstępu na sesje, chodź w sposób ograniczony-jednak proporcjonalnie do wartości jaką jest obowiązek zapewnienia bezpieczeństwa, a tym samym i porządku publicznego. Realizacja transmisji obrad zapewnia prawo do informacji w wymiarze ograniczonym, ale nie narusza istoty prawa do informacji, rozumianego jako prawo do swobodnego uczestniczenia w obradach rady/sejmiku, poprzez obserwację ich przebiegu na żywo, bez fizycznego uczestniczenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Kontrola działalności organów administracji publicznej sprawowana przez sąd administracyjny odbywa się według kryterium legalności (art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm.). Powyższej kontroli ustawowo poddane zostały m.in. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."). W tym przypadku sąd, uwzględniając skargę na akt prawa miejscowego, stwierdza jego nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że został wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jego nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, prawodawca w ustawie nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadzi do zastosowania tej sankcji. O tym, że do stwierdzenia nieważności prowadzi tylko naruszenie kwalifikowane jako istotne, świadczy treść przepisów ustaw samorządowych. Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 1 u.s.g., organ nadzoru może orzec o nieważności uchwały organu gminy w całości lub w części, w razie stwierdzenia, że jest ona sprzeczna z prawem. W przypadku zaś nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się wyłącznie do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Oznacza to, że istnieją dwie kategorie wad uchwał organów gminy (istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa).

Za istotne naruszenie prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy) uznaje się wydanie aktu bez podstawy prawnej lub z naruszeniem podstawy do podjęcia uchwały. Wskazuje się, że akt prawa miejscowego nie może naruszać nie tylko przepisów ustawy zawierających delegacje do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji RP oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się zatem naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001/1-2, s. 102).

Przedmiotem kontroli jest uchwała Rady Miejskiej w Lesku z 30 września 2020 r., nr XXVI/225/20 w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego z 21 października 2020 r. poz. 3954. Za podjęciem uchwały głosowali wszyscy obecni radni ( protokół z obrad sesji ).

Z akt sprawy wynika, że zawiadomieniem z 21 września 2020 r. Burmistrz Miasta i Gminy "Lesko" działając na podstawie art. 20 ust. 1 u.s.g. wniósł o zwołanie sesji Rady Miejskiej w Lesku na dzień 30 września 2020 r. Pismem z 25 września 2020 r. skierowanym do wszystkich radnych wiceprzewodnicząca zaprosiła na sesję Rady Miejskiej w Lesku. Bezsporne jest, że zawiadomienie o zwołaniu sesji wraz z porządkiem obrad i projektami uchwał zostało doręczone wszystkim radnym. Podczas posiedzenia stwierdzono nieobecność dwóch radnych, w tym przewodniczącego, który został objęty kwarantanną oraz J. Ż., który nie usprawiedliwił swojej nieobecności. W tych okolicznościach wiceprzewodnicząca zarządziła przeprowadzenie sesji w trybie zdalnym i stacjonarnym tj. hybrydowym, celem zapewnienia udziału nieobecnym radnym. J. Ż. poinformowany o możliwości odbycia sesji w trybie hybrydowym zrezygnował z tego prawa. W obradach wzięło udział 14 spośród 15 radnych, z których składa się Rada.

Zatem w trybie stacjonarnym i zdalnym brali udział wszyscy radni, z wyjątkiem J. Ż.

Wojewoda Podkarpacki, któremu uchwała została przekazania w dniu 5 października 2020 r. w ramach nadzoru nie stwierdził nieważności uchwały, kierując skargę z takim żądaniem do Sądu.

Argumentacja skargi wskazuje na to, że Wojewoda dostrzega związek między sposobem prowadzenia obrad na sesji, który jego zdaniem naruszał prawo i ważnością uchwały podjętej na tej sesji, poprzez istotne naruszenie art. 11b, 19 ust. 2, 20 ust. 1 i ust. 1b u.s.g.

Na ocenę wskazanych naruszeń muszą mieć wpływ okoliczności faktyczne towarzyszące procedurze podejmowania uchwały.

W sprawie nie budzi wątpliwości, że w marcu 2020 r. obszar kraju został dotknięty pandemią Covid-19 wraz z towarzyszącymi ograniczeniami funkcjonowania życia społecznego i gospodarczego. Regulacje prawne dotyczące tych kwestii zawarto w ustawie z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19. Ustawa ta w art. 3 wprowadzała definicję polecenia wykonywania pracy zdalnej oraz warunki jej wykonywania. Zgodnie z art. 10 tejże ustawy Prezes Rady Ministrów może, na wniosek ministra właściwego do spraw zdrowia, nałożyć na jednostkę samorządu terytorialnego obowiązek wykonania określonego zadania w związku z przeciwdziałaniem COVID-19. Doprecyzowanie tych obowiązków nastąpiło w art. 15 zzx dodanym przez art. 1 pkt 14 ustawy z 31 marca 2020 r. (Dz. U. z 2020 r., poz. 568 ) zmieniającej ustawę z dniem 31 marca 2020 r., zgodnie z którym w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego oraz działające kolegialnie organy: wykonawcze w jednostkach samorządu terytorialnego, w związkach jednostek samorządu terytorialnego, w związku metropolitalnym, w regionalnych izbach obrachunkowych oraz samorządowych kolegiach odwoławczych mogą zwoływać i odbywać obrady, sesje, posiedzenia, zgromadzenia lub inne formy działania właściwe dla tych organów, a także podejmować rozstrzygnięcia, w tym uchwały, z wykorzystaniem środków porozumiewania się na odległość lub korespondencyjnie (zdalny tryb obradowania).

W świetle powyższych przepisów nie budzi wątpliwości możliwość prowadzenia obrad w trybie zdalnym. Niemniej jednak stacjonarny tryb prowadzenia obrad, przewidziany u.s.g. nie został wyłączony. Nadal stanowi on podstawowy sposób przeprowadzania sesji. Przewidziany zaś w art. 15 zzx ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 tryb prowadzenia obrad, został wprowadzony okresowo, do czasu odwołania stanu epidemii (i, w przypadku jego ponownego wprowadzenia, stanu zagrożenia epidemicznego), jako rozwiązane alternatywne.

Ustawodawca określił dwie formy zdalnego trybu obradowania, w tym obradowanie z wykorzystaniem środków porozumiewania się na odległość. Nie określono wprost, czy w rozumieniu ustawy obejmują one także środki komunikacji elektronicznej lub choćby niektóre z nich. Zgodnie z ustawą z 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną "środki komunikacji elektronicznej" to "rozwiązania techniczne, w tym urządzenia teleinformatyczne i współpracujące z nimi narzędzia programowe, umożliwiające indywidualne porozumiewanie się na odległość przy wykorzystaniu transmisji danych między systemami teleinformatycznymi, a w szczególności pocztę elektroniczną".

W ocenie Sądu w użytym w ustawie o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 sformułowaniu "środki porozumiewania się na odległość" mieszczą się środki komunikacji elektronicznej, pod warunkiem możliwości identyfikacji komunikujących się osób.

Na tle sprawy nie budzi wątpliwości, że udzielone e-mailowe upoważnienie pochodziło od przewodniczącego D. K. i zostało skierowane do wiceprzewodniczącej E. W., która upoważnienie odebrała. Nie może unicestwiać jego skutków podnoszony przez Wojewodę fakt nieodnotowania tego w protokole, w sytuacji gdy z okoliczności wynika, że nie kwestionował tego żaden z radnych i nie było również wątpliwości co do podmiotów komunikujących się. Nie podważa tego także korzystanie przez radnych z prywatnych adresów poczty e-mailowej. Celem ustawodawcy było umożliwienie radom gmin i ich komisjom obradowania w sytuacji zagrożenia epidemicznego, i przy przyjęciu tego założenia należy dokonywać wykładni pozostałych przepisów ustawy o samorządzie gminnym dotyczących sesji.

Zwrócić należy uwagę, że w związku z wprowadzeniem stanu epidemii wprowadzono również obostrzenia, dotyczące m.in. gromadzenia się osób. Miały one wpływ na funkcjonowanie organów administracji publicznej, w tym organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego. Z tego też względu zaistniała potrzeba dostosowania organizacji pracy tych organów do panującej sytuacji, w celu zapewnienia realizacji ciążących na nich zadań i obowiązków wynikających z przepisów powszechnie obowiązującego prawa.

Organ nadzoru twierdzi, że przeprowadzenie obrad w trybie hybrydowym byłoby możliwe tylko wówczas, gdyby taki tryb został przewidziany w zawiadomieniu o terminie posiedzenia. Sąd nie zgadza się z tym stanowiskiem.

Jeszcze raz Sąd podkreśla, że przy interpretacji zarzucanych przepisów należy mieć na uwadze wyjątkowość okoliczności, jak również nieprzewidywalność wszystkich możliwych do wystąpienia sytuacji. Przepis ten daje możliwość uruchomienia środków komunikacji na odległość w sytuacjach nadzwyczajnych, celem umożliwienia przebiegu obrad. Granice swobody w tym zakresie wyznacza obowiązek zapewnienia jawności obrad przewidziany w art. 11 b u.s.g., możliwy do graniczenia jedynie w drodze ustawy.

Sąd stwierdza, że wiceprzewodnicząca Rady Miejskiej w Lesku podjęła przewidziane w ustawie działania, które miały na celu przeprowadzenie zaplanowanych obrad. W niniejszej sprawie, co ważne, wszyscy radni wyrazili zgodę na przebieg obrad w trybie hybrydowym, a dwóm nieobecnym radnym zapewniono możliwość udziału w takim trybie. W ocenie Sądu zmiana trybu obrad ze stacjonarnego na hybrydowy związana była z wyjątkową sytuacją, jaką było przebywanie dwóch radnych na kwarantannie, przy czym o fakcie tym wiceprzewodnicząca dowiedziała się w dniu zaplanowanych obrad. Wszyscy radni wyrazili zgodę na taki przebieg, każdy radny wziął udział w głosowaniu, a sposób głosowania przez każdego radnego został zaprotokołowany. Głosowanie odbyło się z poszanowaniem wszystkich praw. Nie ma również znaczenia dla ważności uchwały fakt, że o hybrydowym trybie zadecydowano w pkt 5 porządku obrad. Poprzednie punkty porządku obrad dotyczyły przyjęcia protokołów z poprzednich obrad, co nie miało znaczenia dla ważności kwestionowanej uchwały.

Z tych też względów zarzut naruszenia art. 20 ust. 1 u.s.g. Sąd uznał za bezzasadny.

Nie ucierpiała również zasada jawności. Zgodnie z art. 11 b u.s.g.:

1. Działalność organów gminy jest jawna. Ograniczenia jawności mogą wynikać wyłącznie z ustaw.

2. Jawność działania organów gminy obejmuje w szczególności prawo obywateli do uzyskiwania informacji, wstępu na sesje rady gminy i posiedzenia jej komisji, a także dostępu do dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych, w tym protokołów posiedzeń organów gminy i komisji rady gminy.

3. Zasady dostępu do dokumentów i korzystania z nich określa statut gminy.

Treść przepisu ustawy odpowiada treści przepisu statutu - § 17.

1. Sesje Rady są jawne.

2. Sesje są transmitowane i nagrywane przy pomocy urządzeń rejestrujących obraz

i dźwięk.

3. Nagrania obrad są udostępniane w Biuletynie Informacji Publicznej, na stronie internetowej gminy lub na innym portalu internetowym będącym własnością Gminy.

4. Zaproszeni goście, przedstawiciele środków masowego przekazu oraz publiczność w czasie obrad Rady zajmują wyznaczone dla nich miejsca.

5. Utrwalanie przez publiczność przebiegu obrad sesji przy pomocy urządzeń audiowizualnych powinno nie utrudniać jej przebiegu, w tym transmisji i nagrywania obrad sesji.

Z akt sprawy wynika, że sesja Rady z dnia 30 września 2020 r. zapewniła obywatelom możliwość wstępu na sesję. Odbywała się stacjonarnie umożliwiając dwóm radnym możliwość udziału w trybie zdalnym, z jednoczesnym zapewnieniem obywatelom możliwości wejścia na salę.

Został upubliczniony wynik głosowania oraz sposób głosowania przez każdego z radnych. Zachowano wymogi szerzej rozumianej zasady jawności działania organów gminy z art. 11b tej ustawy - prawo obywateli do uzyskiwania informacji, a także dostępu do dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych, w tym protokołów posiedzeń organów gminy i komisji rady gminy. Bezzasadny okazał się zarzut nie zapewnienia obywatelom dostępu do transmisji i nagrań z obrad, nagrania te są dostępne w Biurze Rady, jak również na profilu gminy Lesko. Tym samym nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art 20 ust. 1b u.s.g. i art. 11 b u.s.g.

W ocenie Sądu nieusprawiedliwiony jest również zarzut naruszenia art. 19 ust. 2 u.s.g., poprzez prowadzenie obrad przez wiceprzewodniczącą w sytuacji gdy obecny był również przewodniczący.

Zgodnie z powołanym przepisem zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady. Przewodniczący może wyznaczyć do wykonywania swoich zadań wiceprzewodniczącego. W przypadku nieobecności przewodniczącego i niewyznaczenia wiceprzewodniczącego, zadania przewodniczącego wykonuje wiceprzewodniczący najstarszy wiekiem.

W ocenie Sądu z powyższego przepisu nie można wyciągać bezwzględnego zakazu przewodniczenia obradom przez wiceprzewodniczącego w sytuacji, gdy przewodniczący, uczestniczy w obradach w trybie zdalnym.

W ocenie Sądu zaistniałą sytuację można zrównać z nieobecnością przewodniczącego. Trudności, na które powoływała się Rada Miejska związane z połączeniem internetowym mogły skutecznie utrudnić przewodnictwo obradom. W ocenie Sądu w takiej sytuacji powierzenie tego obowiązku wiceprzewodniczącej, uczestniczącej stacjonarnie w obradach hybrydowych było uzasadnione i dopuszczalne.

W niniejszej sprawie z uwagi na oddanie wszystkich głosów "za" nie ma również wątpliwości co do liczenia tych głosów.

W świetle powyższego Sąd stwierdza, że podejmując uchwałę dołożono wszelkiej staranności w zachowaniu procedur podejmowania uchwał, dostosowując je do zaistniałej sytuacji. Analiza przebiegu nie wskazuje na nieprawidłowości, które naruszyłyby gwarancje jawności i legalności podjętych działań. Brak jest jakichkolwiek powodów do tego by twierdzić, że przebieg posiedzenia miał wpływ na podjętą uchwałę.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.