Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SAB/Kr 100/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inne~Marszałek Województwa
Treść wyniku: przyznano od organu na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w wysokości 3000 złotych
Powołane przepisy: article: Art. 134, art. 149, art. 154, art. 190
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Janusz Kasprzycki Asesor WSA Marta Kisielowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 listopada 2021 r. sprawy ze skargi M. P. na bezczynność i przewlekłość postępowania Marszałka Województwa [...] w przedmiocie rozpoznania wniosków o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego przyznaje od Marszałka Województwa [...] na rzecz skarżącej M. P. sumę pieniężną w wysokości 3000 (trzy tysiące) złotych.


UZASADNIENIE

W dniu 27 czerwca 2016 r. do Regionalnego Ośrodka Polityki Społecznej wpłynął, przekazany przez Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej, wniosek M. F. z dnia 30 maja 2016 r. o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze i kolejne dziecko, który M. F. złożyła wraz z kserokopią dowodu osobistego, z zaświadczeniem z urzędu pracy, z 8-mioma oświadczeniami, m.in. ojca obojga dzieci P. F. z daty 30 maja 2016 r. o podjęciu przez niego od 1 marca 2016 r. do chwili obecnej pracy na terenie Niemiec oraz kserokopią umowy o pracę P. F. zawartą na czas określony od 1 marca 2016 r. do 30 listopada 2019 r. z adresem niemieckiego pracodawcy.

W dniu 21 grudnia 2016 r. M. F. złożyła w punkcie obsługi klienta Regionalnego Ośrodka Polityki Społecznej oświadczenia o okresach aktywności zawodowej za granicą oraz o okresach aktywności zawodowej w Polsce, z czego sporządzono protokół.

W dniu 17 stycznia 2017 r. w punkcie obsługi klienta Regionalnego Ośrodka Polityki Społecznej M. F. złożyła oświadczenie o zapoznaniu się z materiałem dowodowym, co potwierdzono protokołem. W protokole podano także, że udzielono M. F. "informacji odnośnie świadczenia wychowawczego" oraz że wydano jej oświadczenia (zał. Nr 2 o dochodzie zagranicznym z 2014 r. oraz zał. Nr 1 o dochodzie uzyskanym) wraz z instrukcją o sposobie ich wypełnienia. Podano także, iż "strona zobowiązała się dostarczyć oświadczenia do 14 dni".

W dniu 31 stycznia 2017 r. M. F. złożyła w punkcie obsługi klienta Regionalnego Ośrodka Polityki Społecznej ponownie umowę o pracę zawartą z niemieckim pracodawcą P. F. - ojca dzieci, zaświadczenie o dochodzie za 2014 r. oraz kserokopię wyroku Sądu Rejonowego Wydział III Rodzinny i Nieletnich z dnia 12 kwietnia 2016 r. sygn. akt [...] o ustanowieniu rozdzielności majątkowej. Ponadto M. F. wniosła o szybkie rozpatrzenie sprawy i przyznanie jej 500+ na dzieci, podnosząc, że na decyzję czeka od czerwca 2016 r. i nadal nie otrzymała żadnej odpowiedzi. Organ udzielił stronie informacji odnośnie świadczenia wychowawczego, statusu jej wniosku oraz o terminie podjęcia działań w sprawie, tj. do 14 dni.

Pismami z dnia 1 lutego 2017 r. Regionalny Ośrodek Polityki Społecznej:

- poinformował Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej, że w wyniku rozpatrzenia wniosku M. F. z dnia 30 maja 2016 r. o ustalenie prawa do świadczeń wychowawczych mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w okresie od 1 kwietnia 2016 r. do 30 listopada 2016 r., gdyż P. F. podlegał w tym okresie ustawodawstwu niemieckiemu w związku z aktywnością zawodową na terenie Niemiec od 1 marca 2016 r. do 30 listopada 2016 r. Regionalny Ośrodek Polityki Społecznej stwierdził w związku z tym, że zgodnie z art. 68 ust. 3 rozporządzenia Nr 883/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE L nr 166/1 z dnia 30 kwietnia 2004 r.) oraz art. 60 ust. 3 rozporządzenia nr 987/2009 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 16 września 2009 r., "wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego wraz z tymczasową decyzją w sprawie zasad pierwszeństwa, zostanie przekazany do instytucji właściwej państwa członkowskiego, którego ustawodawstwo ma zastosowanie z tytułu pierwszeństwa." Równocześnie Regionalny Ośrodek Polityki Społecznej stwierdził, że w okresie od 1 grudnia 2016 r. do nadal w sprawie nie mają zastosowania przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, gdyż w tym okresie żaden z członków rodziny M. F. nie przebywał ani nie był aktywny zawodowo poza granicami kraju, a zatem organem właściwym do rozpoznania wniosku M. F. o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego w okresie od 1 grudnia 2016 r. do nadal jest Burmistrz Miasta i Gminy, któremu w tym zakresie sprawa zostaje przekazana.

- przesłał do Bundesagentur für Arbeit Familienkasse Bautzen w Niemczech wniosek wraz z dokumentacją M. F. z dnia 30 maja 2016 r. o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego w okresie od 1 kwietnia 2016 r. do 30 listopada 2016 r., pismo zawierające tymczasową decyzję w sprawie zasad pierwszeństwa, o której mowa w art. 60 ust. 3 rozporządzenia nr 987/2009 oraz SED F006.

- poinformował M. F. o przekazaniu wniosku instytucji niemieckiej.

W dniu 21 sierpnia 2017 r. do Regionalnego Ośrodka Polityki Społecznej wpłynął, przekazany przez Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej, wniosek M. F. z dnia 3 sierpnia 2017 r. o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na kolejny okres - 2017/2018 - na pierwsze i kolejne dziecko.

Pismem z dnia 8 września 2017 r. Regionalny Ośrodek Polityki Społecznej wezwał M. F. do złożenia - w sprawie z jej wniosku z dnia 30 maja 2016 r. - w terminie 30 dni, oświadczenia o wszystkich okresach aktywności zawodowej za granicą członków jej rodziny w okresie od 1 stycznia 2017 r. do nadal ze wskazaniem dokładnych dat rozpoczęcia i ewentualnego zakończenia zatrudnienia.

Pismem z dnia 10 października 2017 r. Regionalny Ośrodek Polityki Społecznej poinformował M. F. o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy z jej wniosku z dnia 30 maja 2016 r. do dnia 31 stycznia 2018 r.

Pismem z dnia 19 grudnia 2017 r. M. F. wniosła do Regionalnego Ośrodka Polityki Społecznej ponaglenie, w którym podniosła, że w kwietniu 2016 r. oraz w sierpniu 2017 r. złożyła wnioski o przyznanie świadczenia wychowawczego na dwójkę jej małoletnich dzieci, jednak do tej pory nie przyznano jej tych świadczeń.

Pismami z dnia 27 grudnia 2017 r. Regionalny Ośrodek Polityki Społecznej:

- zwrócił się do Bundesagentur für Arbeit Familienkasse Bautzen z prośbą o udzielenie informacji o wynikach rozstrzygnięcia w sprawie z wniosku M. F. z dnia 30 maja 2016 r.

- poinformował M. F. o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy z jej wniosku z dnia 30 maja 2016 r. do dnia 31 marca 2018 r.

W piśmie z dnia 5 stycznia 2018 r. M. F. oświadczyła, że nie zgadza się na przedłużenie terminu do załatwienia sprawy do dnia 31 marca 2018 r. i wniosła o natychmiastowe rozpoznanie jej wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego. M. F. podniosła, że - jej zdaniem - nie zachodzi potrzeba ustalenia kwestii związanych z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego, chociaż jej były mąż P. F. przebywa i pracuje w Niemczech, a dzieci na stałe przebywają pod jej opieką i nie pobiera ona żadnych środków zabezpieczenia społecznego pochodzących z Niemiec. Stwierdziła, że art. 68 rozporządzenia nr 883/2014 nie ma zastosowania w jej sprawie, gdyż stosuje się go w przypadku wypłacania lub wnioskowania o wypłatę świadczeń przez rodzinę w więcej niż jednym kraju Unii Europejskiej. Tymczasem w skład jej rodziny wchodzi obecnie ona sama oraz dwójka jej małoletnich dzieci. Natomiast P. F. już nie jest jej mężem i nie opiekuje się dziećmi.

Powyższe pismo M. F. Regionalny Ośrodek Polityki Społecznej przekazał w dniu 10 stycznia 2018 r. Wojewodzie jako organowi właściwemu w sprawie w związku z treścią art. 41 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin (Dz. U. z 2017 r. poz. 1428).

Pismem z dnia 7 lutego 2018 r. M. F. wniosła skargę na bezczynność Regionalnego Ośrodka Polityki Społecznej, domagając się: 1) zobowiązania tego organu do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi; 2) dokonania kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga; 3) zobowiązania Regionalnego Ośrodka Polityki Społecznej do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie; 4) orzeczenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 5) wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.; 6) zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że w kwietniu 2016 r. oraz w sierpniu 2017 r. złożyła wnioski o przyznanie świadczenia wychowawczego na dwójkę jej małoletnich dzieci, jednak do tej pory nie przyznano jej tych świadczeń. Skarżąca podtrzymała również swoje stanowisko, że w jej sprawie nie mają zastosowania przepisy o koordynacji zabezpieczenia społecznego w związku z pobytem i aktywnością zawodową P. F. na terenie Niemiec, gdyż on już nie jest jej mężem, a dzieci stale pozostają pod jej opieką. Skarżąca oświadczyła, że nie pobiera na dzieci żadnych środków zabezpieczenia społecznego pochodzących z Niemiec. Skarżąca ponownie podniosła, że art. 68 rozporządzenia nr 883/2014 nie ma zastosowania w jej sprawie, gdyż stosuje się go w przypadku wypłacania lub wnioskowania o wypłatę świadczeń przez rodzinę w więcej niż jednym kraju Unii Europejskiej. Tymczasem w skład jej rodziny wchodzi obecnie ona sama oraz dwójka jej małoletnich dzieci.

W odpowiedzi na skargę Regionalny Ośrodek Polityki Społecznej wniósł o jej odrzucenie, gdyż od dnia 1 stycznia 2018 r. zadania obejmujące wydawanie decyzji w sprawach świadczenia wychowawczego realizowanego w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego wykonuje wojewoda właściwy ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie wychowawcze. Zdaniem Regionalnego Ośrodka Polityki Społecznej, nie można żądać zobowiązania organu administracyjnego do wydania aktu skoro nie jest on już właściwy do załatwienia sprawy, ani też żądać badania przyczyn opóźnienia w załatwieniu takiej sprawy. Bezczynność zarzucić bowiem można jedynie organowi, który jest właściwy do załatwienia sprawy, tj. posiada kompetencje do prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy.

Pismem z dnia 28 marca 2018 r. Wojewoda poinformował M. F., że od dnia 1 stycznia 2018 r. jest organem właściwym do załatwienia jej sprawy. Ponadto organ wskazał, że w dniu 28 marca 2018 r., z uwagi na brak odpowiedzi na wcześniejsze wystąpienia, ponownie wystosował do właściwej instytucji niemieckiej formularz SED F001 z prośbą o udzielenie informacji niezbędnych do ustalenia jej prawa do świadczenia wychowawczego na okres od 1 marca 2017 r. do 30 września 2017 r. oraz od 1 października 2017 r. do 30 września 2017 r.

Pismem z dnia 18 kwietnia 2018 r. Wojewoda zawiadomił M. F. o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia jej sprawy do dnia 30 czerwca 2018 r.

Na rozprawie w dniu 2 sierpnia 2018 r. Sąd zwolnił z udziału w postępowaniu Wojewodę i wobec braku właściwego zawiadomienia zarządził zawiadomienie o kolejnym terminie rozprawy Regionalny Ośrodek Polityki Społecznej.

Na rozprawie w dniu 30 sierpnia 2018 r. pełnomocnik Regionalnego Ośrodka Polityki Społecznej podniósł, że organem właściwym w sprawie powinien był Marszałek Województwa, którego pełnomocnik nie reprezentuje w tej sprawie. Swoje stanowisko pełnomocnik Regionalnego Ośrodka Polityki Społecznej rozwinął w piśmie z dnia 13 września 2018 r. wskazując, że z treści art. 21 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych (w brzmieniu sprzed 1 stycznia 2018 r.) oraz art. 11 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (również w brzmieniu sprzed 1 stycznia 2018 r.) organem właściwym do prowadzenia postępowań oraz wydawania decyzji w sprawach świadczeń rodzinnych oraz świadczenia wychowawczego realizowanych w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego był właściwy miejscowo marszałek województwa. Natomiast działania pracowników Regionalnego Ośrodka Polityki Społecznej były działaniami realizowanymi w imieniu Marszałka Województwa na podstawie udzielonych przez niego upoważnień. W związku z tym pełnomocnik wniósł o oddalenie skargi jako wniesionej przeciwko organowi niewłaściwemu.

Odpowiadając na wniesioną skargę Marszałek Województwa wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi Marszałek Województwa wskazał, że skarga nie została poprzedzona zażaleniem. Organ stwierdził, że skarżąca co prawda wniosła ponaglenie, jednak zgodnie z przepisami przejściowymi zawartymi w nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego, obowiązującej od 1 czerwca 2017 r., może mieć ono wyłącznie zastosowanie do spraw wszczętych po 31 maja 2017 r., a więc do wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na okres 1 października 2017 r. do 30 września 2018 r. Ponadto organ uważa, że skarga podlega odrzuceniu, gdyż w momencie jej wniesienia nie był już organem właściwym do załatwienia sprawy. Zdaniem Marszałka Województwa, nie można żądać zobowiązania organu administracyjnego do wydania aktu skoro nie jest on już właściwy do załatwienia sprawy, ani też żądać badania przyczyn opóźnienia w załatwieniu takiej sprawy. Uzasadniając z kolei wniosek o oddalenie skargi Marszałek Województwa wskazał, że ewentualne uchybienia w terminowości podejmowania czynności w postępowaniu nie były przez niego zawinione, a wynikały z wadliwej organizacji realizacji zadania na poziomie samej ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (brak przewidzenia w ustawie jakichkolwiek środków finansowych na realizację zadania na poziomie samorządu województwa), a także z opieszałego postępowania administracji rządowej w zakresie naprawienia błędów ustawodawcy i przyznania dotacji na realizację tego zadania w odpowiedniej wysokości.

Na rozprawie w dniu 17 stycznia 2019 r. M. F. podała, że starała się o tzw. "500+" także na pierwsze dziecko, gdyż nie pracowała i razem z dwójką dzieci utrzymywała się ze świadczeń alimentacyjnych w łącznej wysokości 1.100 zł. Skarżąca stwierdziła, że składane przez nią zawiadomienia o rozdzielności majątkowej i rozwodzie oznaczały, że nie miała pomocy ze strony męża. Skarżąca nie otrzymywała żadnych pieniędzy z Niemiec. W tym czasie dostała świadczenie wychowawcze za dwa miesiące z polskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, a w ubiegłym roku otrzymała decyzję, z której wynikało, że ma wyrównanie za ok. 5 miesięcy. Podała także, że w chwili obecnej złożyła kolejny wniosek o świadczenie "500+" na następny okres i sytuacja jest podobna, czyli przez 5 miesięcy nie otrzymała żadnych środków, a Wojewoda zawiadomił ją, że ma bardzo dużo wniosków do rozpoznania.

Na rozprawie w dniu 17 stycznia 2019 r. M. F. oświadczyła, że nie żąda zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrokiem z dnia 17 stycznia 2019 r., sygn. akt III SAB 42/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w punkcie I umorzył postępowanie w sprawie bezczynności Marszałka Województwa, w punkcie II stwierdził, że Marszałek Województwa dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania z wniosków skarżącej M. F.: - z dnia 30 maja 2016 r. otrzymanego 26 czerwca 2016 r., oraz - z dnia 3 sierpnia 2017 r. otrzymanego 21 sierpnia 2017 r., w punkcie III stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w punkcie IV przyznał od Marszałka Województwa na rzecz skarżącej M. F. sumę pieniężną w wysokości 3000 ( trzy tysiące) złotych.

Od powyższego wyroku Marszałek Województwa wniósł skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23 lipca 2021 r., sygn. akt I OSK 1619/19 uchylił zaskarżony wyrok w punkcie IV i w tym zakresie przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, a w pozostałej części skargę kasacyjną oddalił. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powyższego orzeczenia wskazał w szczególności, że "Zgodnie z treścią art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6, lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W orzecznictwie sądowym zgodnie przyjmuje się zaś, że przyznanie stronie w/w sumy pieniężnej ma wprawdzie również (jak wymierzenie grzywny ) w pewnym zakresie spełniać funkcję represyjno-prewencyjną, to jest dyscyplinować organ w procedowaniu, tym niemniej podstawową funkcją tej instytucji jest jednak funkcja kompensacyjna. Przyznanie stronie wspomnianej sumy ma bowiem przede wszystkim na celu spełnienie funkcji zarówno odszkodowawczej jak również uczynić zadość krzywdzie, jaką strona poniosła na skutek (mówiąc ogólnie) wadliwie działającej administracji publicznej. Skoro zaś rozstrzygnięcie w zakresie przyznania tego rodzaju sumy od organu ma charakter fakultatywny i uznaniowy to z tego powodu strona powinna fakt doznania owego uszczerbku przynajmniej uprawdopodobnić, a także oszacować jego rozmiar (vide: wyrok NSA z dnia 3 lutego 2017 r. sygn. akt II GSK 1695/16). Wniosek więc o przyznanie omawianej sumy pieniężnej winien zawierać stosowne uzasadnienie a oceny tej nie zmienia, przewidziana w art. 149 § 2 p.p.s.a., możliwość przyznania przez sąd tego rodzaju świadczenia z urzędu. W tym ostatnim bowiem przypadku sąd winien poszukiwać okoliczności przemawiających za tego rodzaju orzeczeniem w uzasadnieniu skargi (vide: wyrok NSA z dnia 5 lutego 2020 r. sygn. akt I OSK 3834/18).". Naczelny Sąd Administracyjny zaakcentował, że skarżąca w skardze nie wnosiła w ogóle o przyznanie jej sumy pieniężnej z art. 149 § 2 p.p.s.a. Wnioskowała natomiast o wymierzenie organowi - na powyższej podstawie prawnej - grzywny. W uzasadnieniu skargi akcentowała, że do dnia wniesienia skargi nie zostały wydane przez organ decyzje w przedmiocie jej wniosków, chociaż spełniła formalnie wszelkie niezbędne wymagania. Ponadto na rozprawie przed Sądem Wojewódzkim, która odbyła się w dniu 17 stycznia 2019 r. skarżąca podała m. in. wprawdzie, że jej "sytuacja jest bardzo trudna", tym niemniej oświadczyła, że nie żąda zwrotu kosztów przejazdów do sądu (vide: protokół rozprawy k. 139 akt).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w takim stanie sprawy wydaje się, iż strona oczekiwała, by orzekany przez Sąd Wojewódzki środek przede wszystkim spełnił nie tyle funkcję kompensacyjną, a dyscyplinującą organ. Sąd Wojewódzki natomiast stwierdzając, że skoro Marszałek Województwa utracił z dniem 1 stycznia 2018 r. kompetencję do orzekania w sprawie wniosków M. F., a zatem nakładanie na ten organ grzywny nie było już celowe, to (niejako w zamian ) przyznał stronie – z urzędu - sumę pieniężną, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Tymczasem w ocenie NSA przyznanie owej sumy pieniężnej stronie w założeniu ma spełniać przede wszystkim inną funkcję, aniżeli funkcja dyscyplinująca organ.

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że przyznanie stronie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. ma charakter wyłącznie fakultatywny (i jednocześnie nie stanowi ona świadczenia o charakterze alimentacyjnym), orzeczenie w tym zakresie powinno być rzetelnie uzasadnione, zwłaszcza gdy jest przyznawane z urzędu. W motywach zaś zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki nie tylko ograniczył się do ogólnego stwierdzenia, że wydając wyrok w pkt IV miał na uwadze fakt, że "funkcjonowanie skarżącej wraz z dwojgiem małoletnich dzieci w okresie braku działania organu było z całą pewnością utrudnione brakiem bieżących środków na utrzymanie dzieci", ale też samodzielnie określił jej wysokość na kwotę 3.000 zł. Stwierdził przy tym jedynie, że dostrzegając "niewątpliwe trudności organizacyjne, niezależne od organu, któremu powierzając kompetencje do załatwienia spraw nie zapewniono odpowiednich środków na realizację tego celu i w konsekwencji zwolniono z nałożonych obowiązków przekazując je innemu organowi" miał na uwadze "niewątpliwą krzywdę skarżącej spowodowaną brakiem działania organu".

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uchylił punkt IV zaskarżonego wyroku i przekazał sprawę sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") sąd, któremu sprawa została przekazana przez Naczelny Sąd Administracyjny do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny winien zatem rozpoznać ją wyłącznie w zakresie punktu IV wyroku z dnia 17 stycznia 2019 r., sygn. akt III SAB 42/19, z uwzględnieniem oceny prawnej przedstawionej w uzasadnieniu orzeczenia sądu drugiej instancji.

Należy podnieść, że skarżąca, która nie była w postępowaniu sądowym reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, dopiero w piśmie procesowym z dnia 8 września 2021 r. podniosła, że w celu przygotowania pism procesowych w sprawie poniosła koszty w wysokości około 1770 zł, a na powyższą okoliczność przedstawiła oświadczenie Kancelarii prawno-finansowej D. S. A z siedzibą w M z dnia 8 września 2021 r. Nadto skarżąca podniosła, że poniosła koszty związane z koniecznością dojazdów do M lub K w wysokości około 300 zł. W czasie załatwiania spraw urzędowych w związku ze sprawą musiała zatrudniać opiekunkę dla dzieci, a koszty z tego tytułu szacuje na kwotę 500-600 zł. Nadto z powodu bezczynności organu skarżąca musiała korzystać z pożyczek lub przysług osób bliskich, a koszty z tego tytułu wyniosły około 1000 – 1200 zł. Skarżąca podniosła, że gdyby precyzyjnie dokumentowała szkodę i gromadziła materiał dowodowy, to koszty angażowania się przez nią w sprawę znacznie przekroczyłyby kwotę 5000 zł.

Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd administracyjny, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Przepis art. 154 § 6 p.p.s.a. nawiązuje do przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Bezspornym jest, że przeciętne miesięczne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w roku 2020 wyniosło – według GUS – 5167,47 złotych (vide: Komunikat Prezesa GUS z 9 lutego 2021r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2020 r.). Dziesięciokrotność powyższej kwoty to 51674,70 złotych. Maksymalna zatem kwota, jaką sąd może przyznać na rzecz skarżącego to połowa wskazanej kwoty czyli 25837,35 zł.

Niewątpliwie przyznanie stronie sumy pieniężnej ma wprawdzie również (jak wymierzenie grzywny) w pewnym zakresie spełniać funkcję represyjno-prewencyjną, to jest dyscyplinować organ w procedowaniu, tym niemniej podstawową funkcją tej instytucji jest jednak funkcja kompensacyjna. Przyznanie stronie wspomnianej sumy ma bowiem przede wszystkim na celu spełnienie funkcji zarówno odszkodowawczej, jak również uczynienie zadość krzywdzie, jaką strona poniosła na skutek (mówiąc ogólnie) wadliwie działającej administracji publicznej (por. wyrok NSA z 27 lipca 2021 r., I OSK 1322/19). Instytucja sumy pieniężnej ma na celu wzmocnienie instytucji przeciwdziałających bezczynności oraz przewlekłemu prowadzeniu postępowania. Należy także wyraźnie zaakcentować, że przyznanie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. nie wyklucza możliwości dochodzenia przez stronę w postępowaniu cywilnym naprawienia szkody wynikłej z bezczynności organu lub przewlekłości prowadzonego postępowania. Dopiero w takim postępowaniu strona byłaby zobligowana do wykazania wystąpienia po jej stronie określonego uszczerbku majątkowego bądź niemajątkowego. W postępowaniu w przedmiocie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania nie ma miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego co do zaistniałej szkody czy krzywdy (tak NSA w wyroku z 22 czerwca 2021 r., II OSK 204/21).

Mimo iż w skardze skarżąca nie sformułowała wyraźnie wniosku o przyznanie jej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. i co za tym idzie nie skonkretyzowała jej wysokości, to uczyniła to w piśmie procesowym z dnia 8 września 2021 r. Co więcej, przedstawiła oświadczenie kancelarii prawnej dotyczące kosztów porad prawnych związanych z prowadzeniem niniejszego postępowania, które opiewają na kwotę co najmniej 1770 zł. Przyznanie stronie sumy pieniężnej stanowi kwestię uznaniową, o czym świadczy posłużenie się w treści art. 149 § 2 p.p.s.a. czasownikiem "może". Jednocześnie ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się Sąd, przyznając określoną sumę pieniężną. W tym względzie należy nadmienić, iż dla tej oceny nie ma znaczenia zgłoszone przez stronę skarżącą żądanie, gdyż Sąd nie jest związany wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.), dlatego stosownej ocenie podlegają okoliczności danej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu kompensacyjnego charakteru tegoż uprawnienia - ma ono bowiem przede wszystkim niejako wynagrodzić stronie wadliwe działanie organu.

W niniejszej sprawie miało miejsce przewlekłe prowadzenie postępowania, a nadto miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sprawa administracyjna dotyczyła kwestii ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego. Skarżąca podniosła, że w czasie trwania postępowania nie pracowała i utrzymywała się wraz z dwojgiem małoletnich dzieci wyłącznie z alimentów w łącznej wysokości 1100 zł. Trwało wówczas postępowanie o rozwód, a mąż (zgodnie z oświadczeniem skarżącej) nie przesyłał jej żadnych dodatkowych pieniędzy. Niewątpliwie w takiej sytuacji długotrwałość postępowania w sprawie ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego stanowiła dla skarżącej dodatkową, istotną uciążliwość. Podjęte przez skarżącą prawne, uzasadnione działania nakierowane na zwalczanie przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ generowały dodatkowe koszty, jak również wymagały osobistego zaangażowania skarżącej. Biorąc pod uwagę, że skarżąca faktycznie opiekowała się w tym czasie dwojgiem dzieci bez pomocy ich ojca, było to utrudnione i związane z koniecznością zapewnienia dzieciom w tym czasie opieki innych osób. Sytuacja, w jakiej znalazła się skarżąca z powodu niepodejmowania przez organ działań sprawnie i bez zbędnej zwłoki, powodowała zdaniem Sądu dla skarżącej znaczny dyskomfort zarówno w sferze finansowej, jak i organizacyjnej. Przyznawana przez sąd administracyjny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. suma pieniężna stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę za negatywne przeżycia strony wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (nie jest jednak, o czym była już mowa wyżej, odszkodowaniem w rozumieniu prawa cywilnego). Przyznanie tej sumy powinno być uzależnione od czasu trwania postępowania, rodzaju sprawy i jej znaczenia dla strony. Przyznana kwota ma zrekompensować negatywne przeżycia psychiczne i moralne związane z przewlekłością postępowania oraz z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy sądowej bez zbędnej zwłoki. Przyznanie jej następuje w wysokości proporcjonalnej do wielkości zwłoki, jej przyczyn oraz dotkliwości. Odpowiednia suma pieniężna pełni rolę swoistego zadośćuczynienia za stres i frustrację, spowodowane przewlekłością postępowania. Zdaniem Sądu kwota 3.000 zł zrekompensuje skarżącej negatywne przeżycia wynikające z przewlekłego prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie. Skarżąca nie kwestionowała wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2019 r., sygn. akt III SAB 42/19, w zakresie punktu IV, a tym samym akceptowała wysokość przyznanej sumy. Niewątpliwie sprawa administracyjna w przedmiocie ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego miała dla skarżącej istotne znaczenie, a czas trwania postępowania był zdecydowanie zbyt długi, co znalazło odzwierciedlenie w wyrzeczeniu, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przewlekłość postępowania musiała wiązać się dla skarżącej z poważnym stresem, gdyż pozostawała ona w bardzo trudnej sytuacji finansowej przez długi czas i była zmuszona do korzystania z doraźnej pomocy osób trzecich, na co wskazała w piśmie procesowym z 8 września 2021 r.

Mając na uwadze powyższe, sąd w oparciu o powołane wyżej przepisy orzekł jak w sentencji.