Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 563/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-09-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7 par. 2
journal: Dz.U. 2005 nr 229 poz 1954
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jedn.
article: art. 141 par. 4, art. 3 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) Sędziowie NSA Zbigniew Ślusarczyk del. WSA Wanda Zielińska-Baran Protokolant asystent sędziego Katarzyna Ślizak po rozpoznaniu w dniu 10 września 2014r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 14 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Bd 830/12 w sprawie ze skargi J. K. na postanowienie K. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 14 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Bd 830/12 oddalił skargę J. K. na postanowienie K. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Decyzją z dnia [...] lipca 1992 r. Nr [...] Wojewoda T. nakazał J. K. i D. K., w terminie 3 miesięcy od dnia uprawomocnienia się decyzji, rozbiórkę samowolnie wniesionego pawilonu handlowo - usługowego usytuowanego przy ul. [...] w T. wraz z przynależną infrastrukturą techniczną.

W związku z niewykonaniem nałożonego obowiązku, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w T., działając na podstawie art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000, Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej jako k.p.a.) oraz art. 2 § 1 pkt 10, art. 3 § 1, art. 5 § 1 pkt 1, art. 6 § 1, art. 15 § 1, art. 17 § 1, art. 20 § 1 pkt 4, art. 26 § 4, art. 64a § 1 pkt 1 oraz art. 121 § 4 i 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj. Dz.U. z 2005, Nr 229, poz. 1954 ze zm., dalej jako u.p.e.a.) i Komunikatu Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 21 lutego 2012 r. w sprawie ceny 1m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za IV kwartał 2011 r. (Dz. Urz. GUS poz. 9), nałożył na J. K. - aktualną współwłaścicielkę w 14/15 części zabudowanej nieruchomości przy ul. [...], jednorazową grzywnę w wysokości 80.623,00 zł celem przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki. Jednocześnie ustalił opłatę za wydanie niniejszego postanowienia w wysokości 68 zł i zobowiązał skarżącą do wykonania obowiązku rozbiórki w terminie do dnia 30 czerwca 2012 r., informując, że w razie niewykonania obowiązku w podanym terminie będzie orzeczone wykonanie zastępcze.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że przed wykonaniem wyboru właściwego środka egzekucyjnego organ zlecił wykonanie kosztorysu robót rozbiórkowych całego budynku. Z otrzymanego w dniu 12 grudnia 2011 r. kosztorysu wynika, że koszt wykonania zastępczego rozbiórki całego budynku opiewa na łączną kwotę 139.726,81 zł, natomiast łączna wysokość grzywny w celu przymuszenia obliczona na podstawie art. 121 § 5 u.p.e.a. wynosi 121.884,00 zł. W związku z powyższym organ kierując się zasadą celowości i stosowania najłagodniejszego środka w postępowaniu egzekucyjnym oraz zasadą stosowania środków egzekucyjnych przewidzianych tylko w ustawie, spośród katalogu środków egzekucyjnych w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym obowiązku o charakterze niepieniężnym dotyczących przepisów prawa budowlanego dokonał wyboru grzywny w celu przymuszenia.

W dalszej części uzasadnienia rozstrzygnięcia organ przedstawił szczegółowo sposób wyliczenia grzywny.

W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżąca zarzuciła temu rozstrzygnięciu naruszenie art. 7 § 2 u.p.e.a. poprzez niezastosowanie środka prowadzącego bezpośrednio do wykonania nałożonego obowiązku, lecz wyraźne wskazanie, iż organ zamierza egzekwować różne środki przymusu. Ponadto, zdaniem skarżącej, doszło do naruszenia przepisów art. 7-11 oraz 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 2 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że nałożenie grzywny prowadzi bezpośrednio do wykonania nałożonego obowiązku bez wskazania jak to jest możliwe. Skarżąca zarzuciła ponadto organowi naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie jej wypowiedzenia się co do zebranych materiałów dowodowych.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r. K. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że środek przymusu w postaci nałożenia grzywny w celu przymuszenia jest środkiem najmniej uciążliwym, gdyż wykonanie zastępcze wiąże się z wyższymi kosztami, na które składają się w szczególności koszty przeprowadzenia przetargu na wykonawcę i wynagrodzenia dla wykonawcy. Grzywna w celu przymuszenia nie powoduje powstania dodatkowych kosztów, bowiem raz uiszczona może ulec zwrotowi w razie wykonania obowiązku, a w sytuacji niezapłacenia grzywny, ale wykonania obowiązku – podlega umorzeniu. Organ odwoławczy stwierdził ponadto, iż wysokość grzywny została prawidłowo wyliczona przez organ I instancji. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie zapoznania się z notatką i kosztorysem, organ II instancji podniósł, że ustalenia wspomnianej notatki stanowią wyłącznie czynność materialno-techniczną organu egzekucyjnego, a sporządzony na zlecenie organu egzekucyjnego kosztorys jest dokumentem wewnętrznym stworzonym wyłącznie na potrzeby organu egzekucyjnego, ażeby ułatwić mu dokonanie właściwej analizy z zastosowanego środka egzekucyjnego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższe postanowienie skarżąca ponowiła zarzuty zawarte w odwołaniu dotyczące naruszenia art. 7 § 2 u.p.e.a., przepisów art. 7-11 oraz 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 2 Konstytucji RP oraz art. 10 § 1 k.p.a. Skarżąca wywiodła, iż wybrany przez organ I instancji środek egzekucyjny, w postaci grzywny, nie prowadzi bezpośrednio do wykonania nałożonego obowiązku, lecz może co najwyżej doprowadzić do wyboru kolejnego środka mającego na celu realizację nałożonego obowiązku i w tym kontekście nie można uznać go za środek najmniej uciążliwy. Ponadto skarżąca podniosła, iż organ I instancji, wbrew ciążącemu na nim obowiązkowi, nie powiadomił stron o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, a w szczególności z przedłożonym kosztorysem, który jest prawdopodobnie mocno zawyżony, albowiem koszty rozbiórki obiektu nie mogą być dużo wyższe niż budowa.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa.

Sąd wskazał, że zgodnie z art. 6 § 1 u.p.e.a., w razie uchylania się przez zobowiązanego od wykonania obowiązku, wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w T. jako wierzyciel (a zarazem organ egzekucyjny) obowiązku wynikającego z decyzji ostatecznej z dnia [...] lipca 1992 r., po stwierdzeniu, że doręczone skarżącej upomnienie wzywające do wykonania obowiązku okazało się bezskuteczne, wystawił odpowiadający wymogom określonym w art. 27 u.p.e.a. tytuł wykonawczy obejmujący nałożony decyzją obowiązek. Z doręczeniem skarżącej odpisu tytułu wykonawczego oraz postanowienia o nałożeniu grzywny nastąpiło wszczęcie postępowania egzekucyjnego.

Środkami egzekucyjnymi w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym są grzywna w celu przymuszenia (środek zastosowany przez organ wobec skarżącej), wykonanie zastępcze (wykonanie zastępczo obowiązku przez inny podmiot za zobowiązanego, na jego koszt i niebezpieczeństwo), odebranie rzeczy ruchomej, odebranie nieruchomości, opróżnienie lokali i innych pomieszczeń, przymus bezpośredni (art. 1a pkt 12b u.p.e.a.). Wśród wymienionych środkami prowadzącymi do wykonania nałożonego na skarżącą obowiązku są niewątpliwie grzywna w celu przymuszenia i wykonanie zastępcze.

Sąd podkreślił, że zgodnie z zasadami postępowania egzekucyjnego wyrażonymi w art. 7 § 1 i § 2 u.p.e.a. organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Sformułowane w art. 7 § 2 u.p.e.a. zalecenie wskazuje, że jeżeli dany środek egzekucyjny zdolny jest doprowadzić do wykonania obowiązku, ale ten sam cel można osiągnąć inaczej, w stopniu mniej uciążliwym dla zobowiązanego, to zastosowanie go należy ocenić jako niecelowe.

Grzywnę w celu przymuszenia, stosownie do art. 119 § 1 ustawy, nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania, albo obowiązku wykonania czynności (co ma miejsce w niniejszej sprawie), a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywnę nakłada się również, gdy nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (art. 119 § 2 ustawy).

W nawiązaniu do reguły zawartej w art. 7 § 2 u.p.e.a., Sąd stwierdził, że z art. 119 § 1 i 2, jak również z art. 127 ustawy nie wynika brak możliwości nałożenia grzywny przy egzekucji obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, zważywszy dodatkowo na treść art. 121 § 4 oraz art. 122 § 2 pkt 2 in fine (zob. wyrok NSA z 21 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2315/10, opubl. LEX nr 1138139).

Rozważając możliwość zastosowania grzywny w odniesieniu do obowiązków o charakterze niepieniężnym Sąd zwrócił uwagę, że zastosowanie grzywny, która jest jedynym środkiem przymuszającym w systemie środków egzekucyjnych ma na celu przymuszenie do wykonania, a gdy to przymuszenie będzie skuteczne, przepisy prawa przewidują obowiązek umorzenia grzywny (art. 125 tej ustawy) lub zwrot uiszczonej lub ściągniętej grzywny w całości lub części (art. 126). Jest to środek egzekucyjny odpowiadający zasadzie najłagodniejszego środka egzekucyjnego (art. 7 § 2 in fine powołanej ustawy) (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 sierpnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1257/09, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd wskazał, że ze względu na to, że ustawa nie określa wprost kolejności stosowania grzywny i wykonania zastępczego, wzajemną relację między tymi środkami oraz zakres obowiązywania w procedurze egzekwowania obowiązku opróżnienia obiektu budowlanego zasad sformułowanych w art. 7 § 2 ustawy należy oceniać na tle stanu faktycznego konkretnej sprawy (tak m.in. NSA w wyroku z 7.05.2009 r. sygn. akt II OSK 706/08, http://orzeczenia.nsa.gov.pl), NSA w wyroku z 23.08.2011 r. sygn. akt II OSK 1262/10, LEX 1068979, NSA w wyroku z 21.02.2012r. sygn. akt II OSK 2315/10, LEX 1138139, NSA w wyroku z 13 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 767/08, LEX 604188).

W zażaleniu na postanowienie o nałożeniu grzywny oraz w skardze na postanowienie organu II instancji zobowiązana J. K. kwestionowała rodzaj zastosowanego środka jako zbyt uciążliwy wskazując przy tym, że wybrany środek nie prowadzi bezpośrednio do wykonania nałożonego obowiązku, lecz może, co najwyżej doprowadzić do wyboru kolejnego środka mającego na celu realizację nałożonego obowiązku i w tym kontekście nie można uznać go za środek najmniej uciążliwy. W ocenie J. K. organy orzekające w sprawie nie dość wnikliwie rozważyły wybór odpowiedniego środka egzekucyjnego.

W świetle wyżej przytoczonych przepisów i poczynionych do nich uwag Sąd stwierdził, że wbrew stanowisku skarżącej organ należycie umotywował swoje stanowisko, przez co zaskarżone postanowienie nie narusza zasad postępowania egzekucyjnego ani przepisów postępowania administracyjnego. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, jakimi kryteriami kierował się organ, podejmując rozstrzygnięcie. W ocenie Sądu, rację ma organ wskazując, że w stosunku do innego przewidzianego w ustawie środka egzekucyjnego dla egzekucji świadczeń niepieniężnych - wykonania zastępczego - grzywna w celu przymuszenia jest środkiem mniej dolegliwym, a to z zarówno z uwagi na mniejsze koszty dla zobowiązanej, jak również ze względu na charakter tej grzywny, polegający na możliwości jej umorzenia w przypadku wykonania egzekwowanego obowiązku. Rzeczywiście jest to środek mniej ingerujący w sferę praw skarżącej, pozostawia jej wybór wykonawcy rozbiórki, co z kolei wpływać może na ograniczenie kosztów wykonania obowiązku. Organ wykazał na podstawie kosztorysu, że wartość wykonania zastępczego przewyższałaby wysokość grzywny zważywszy na koszty wynagrodzenia wykonawcy oraz poprzedzającego wykonanie tych robót budowlanych przetargu prowadzącego do wyłonienia wykonawcy.

Organ egzekucyjny I instancji wskazał przy tym, że celem jej nałożenia jest doprowadzenie do wykonania obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji administracyjnej. Grzywna, która ma doprowadzić do wykonania tego obowiązku, musi być dolegliwa, aby zmusić osobę zobowiązaną do wykonania obciążającego ją obowiązku orzeczonego ostateczną decyzją właściwego organu administracji publicznej. Zastosowane kryteria były zatem zgodne z wymienionymi na wstępie celami wymierzenia grzywny w postępowaniu egzekucyjnym.

Sąd nie podzielił zarzutu naruszenia przez organ II instancji art. 10 § 1 k.p.a. przez uniemożliwienie skarżącej wypowiedzenia się co do przyjętych dowodów i materiałów przed rozstrzygnięciem sprawy przez organ I instancji, co spowodowało niekorzystne załatwienie sprawy. Sąd wskazał, że zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się co do tego i składania konkretnych wniosków, może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Na stronie stawiającej taki zarzut spoczywa więc ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy (tak NSA w wyroku z dnia 18 maja 200 r. II OSK 831/05; z dnia 2 lutego 2011 r., II OSK 575/10, LEX nr 1070853; z dnia 1 lutego 2011 r., II OSK 1098/10, LEX nr 786594). W ocenie Sądu, w skardze wniesionej w niniejszej sprawie w żaden sposób nie wykazano powyższych okoliczności, poprzestając tylko na stwierdzeniu, że uchybienie w tym zakresie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nadto Sąd zwrócił uwagę, że w postępowaniu odwoławczym nie uzupełniano materiału dowodowego ani nie przeprowadzano żadnych nowych czynności, a strona z treści postanowienia organu I instancji widziała, że dowód w postaci kosztorysu wykonania zastępczego znajduje się w aktach sprawy. Tym samym materiał dowodowy zgromadzony w sprawie był stronie znany, a nowych materiałów i dowodów, do których mogłaby się ona odnieść, na tym etapie postępowania nie było. Uchybienie to, w świetle przedstawionych wyżej wywodów, nie miało wpływu na wynik sprawy.

W związku z powyższym, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej p.p.s.a., oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła J. K., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając naruszenie:

1) art. 141 § 4 oraz 3 § 1 p.p.s.a. poprzez niewskazanie, kiedy zostało doręczone skarżącej wezwanie do wykonania obowiązku w odniesieniu do zaskarżonego postanowienia, pominięcie faktu, iż środek egzekucyjny może być nałożony tylko jednokrotnie, pominięcie faktu, iż nałożenie grzywny nie prowadzi bezpośrednio do jego wykonania, co wiąże się z tym, iż organ będzie musiał zastosować bezpośredni środek w przypadku jego niewykonania i ściągnięcia grzywny, co w istocie powoduje, iż zastosowane zostaną dwa środki przewyższające wielokrotność najmniej uciążliwego środka, niezbadanie czy wyliczenia dokonane przez organy w kwestii wysokości grzywny zostały ustalone prawidłowo, co wskazuje na brak kontroli sądowej w tym zakresie, albowiem wyrok tych informacji nie zawiera,

2) 7 § 2 u.p.e.a. w związku z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. poprzez pominięcie faktu, iż ustawodawca przewidział różne możliwości stosowania środka prowadzącego bezpośrednio do wykonania obowiązku, lecz wskazał, iż tylko jeden najmniej uciążliwy winien być wybrany, prowadzące bezpośrednio do wykonania obowiązku,

3) art. 141 § 4 oraz 3 § 1, 174 pkt 2 p.p.s.a w związku z art. 7, 8, 77 § 1, 107 § 3 poprzez niezbadanie czy obiekt objęty decyzją o rozbiórce jest tożsamy z tym, co do którego wszczęto postępowanie egzekucyjne z uwagi na brak w wyroku jakichkolwiek ustaleń w tym zakresie co narusza w sposób istotny prawo (tak NSA II OSK 578/08 w wyroku z dnia 21.04.2009 roku) tym bardziej, iż sąd nie może zastępować w tej kwestii organów, które to winny ustalić w sposób bezsporny.

4) art. 123 k.p.a. oraz art. 2 § 1 pkt 10, art. 3 § 1, art. 5 § 1 pkt 1, art. 6 § 1, art. 15 § 1, art. 17 § 1, art. 20 § 1 pkt 4, art. 26 § 4, art. 64a § 1 pkt 1 oraz art. 121 § 4 i 5 u.p.e.a. i Komunikatu Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 21 lutego 2012 r. w sprawie ceny 1m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za IV kwartał 2011 r. (Dz. Urz. GUS poz. 9) w związku z art. 174 pkt 2 p.p.s.a poprzez nieustalenie wielkości obiektu budowlanego i przywołanie w postanowieniu II instancji nieaktualnej stawki za 1m2, albowiem w dniu jego wydania obowiązywał Komunikat Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 23 maja 2012 r. w sprawie ceny 1m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za I kwartał 2012 roku. Organ II instancji rozstrzyga ponownie sprawę administracyjną stosując przepisy obowiązujące w dniu wydania postanowienia, co nie było objęte kontrolą sądową.

Wobec powyższego skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Niezasadne są zarzuty naruszenia art. 141 § 4 i art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4, art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 77 § 1, 107 § 3 k.p.a. Oba zarzuty dotyczą w istocie rzeczy uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie niezbędne elementy wskazane w cytowanym wyżej przepisie. Jednocześnie Sąd pierwszej instancji stosownie do art. 3 § 1 p.p.s.a przeprowadził kontrolę działalności organów administracji publicznej i wydał rozstrzygnięcie przewidziane ustawą procesową i już z tego względu zarzucanie naruszenia niniejszego przepisu nie jest zasadne. Natomiast wyliczenie w zarzutach kwestii, których w ocenie autora skargi kasacyjnej nie poruszył Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, bez stosownego rozwinięcia argumentacji w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, nie może stanowić podstawy uzasadniającej uznanie, że doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Jeśli skarżący nie podziela argumentacji Sądu I instancji to konieczne było postawienie zarzutów naruszenia konkretnych przepisów prawa, stanowiących podstawę wydania zaskarżonego aktu, a więc przede wszystkim przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Kwestia badania tożsamości obiektu objętego decyzją o rozbiórce z obiektem, którego dotyczy postępowanie egzekucyjne jest zupełnie niezrozumiała. Autor skargi kasacyjnej nie rozwija w żaden sposób niniejszego zarzutu, co oznacza, że sformułowany on został zupełnie abstrakcyjnie w oderwaniu od stanu faktycznego sprawy.

Przepis art. 7 § 2 u.p.e.a. stanowi, że organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków – środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Rozpoznając zarzut naruszenia art. 7 § 2 u.p.e.a. NSA podzielił podgląd wyrażony w wyroku NSA z 13 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 767/08 (ONSAiWSA 2010 nr 5, poz. 92). Mianowicie w niniejszym orzeczeniu NSA stwierdził, że: "Niewątpliwie, z dwóch środków egzekucyjnych, którymi dysponuje organ w egzekucji obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego, bezpośrednio do wykonania obowiązku prowadzi wykonanie zastępcze. Jednak, wbrew regule art. 7 § 2, z przepisów art. 119 § 1 i 2 oraz art. 127 ustawy, nie wynika brak możliwości zastosowania przez organ grzywny w celu przymuszenia. Po pierwsze, obowiązek rozbiórki należy do obowiązków wykonania czynności, o których mowa w art. 119 § 1. Użycie w części hipotezy tego przepisu określenia: "w szczególności" wyraźnie wskazuje na to, że chodzi nie tylko o czynność, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Po drugie, podstawa zastosowania grzywny zawarta w art. 119 § 2 - niecelowość zastosowania innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym - jest niezależna w stosunku do podstawy określonej w art. 119 § 1. Wskazuje na to zwrot: "Grzywnę nakłada się również". Mimo zatem możliwości zastosowania przez organ w egzekucji obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego, nie można przesądzać, w świetle art. 7 § 2, iż nie ma podstawy do zastosowania grzywny w celu przymuszenia. Środek w postaci grzywny w celu przymuszenia może być stosowany przy egzekwowaniu obowiązków wynikających z przepisów prawa budowlanego (por. ww. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2007 r., sygn. akt II OSK 397/06)." Podzielając zacytowana argumentację należało uznać zarzut naruszenia art. 7 § 2 u.p.e.a. za niezasadny.

Ostatni zarzut skargi kasacyjnej dotyczy w istocie tego, że organ odwoławczy wydając zaskarżone postanowienie nie uwzględnił ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za I kwartał 2012 r. mimo obowiązku stosowania przepisów obowiązujących w dniu wydania postanowienia. Formułując niniejszy zarzut autor skargi kasacyjnej pominął regulację art. 139 k.p.a., z której wynika zakaz reformationis in peius. Mianowicie stosownie do tego przepisu organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Przepisy dotyczące odwołań mają odpowiednie zastosowanie do zażaleń, stosownie do art. 144 k.p.a. Wobec tego organ odwoławczy prawidłowo nie uwzględnił ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za I kwartał 2012 r., gdyż wynosiła ona 4130 zł, a więc była większa od stawki obowiązującej w dacie wydawania postanowienia przez organ I instancji. Uwzględnienie wyższej stawki przez organ odwoławczy skutkowałoby wymierzeniem wyższej grzywny, a więc rozstrzygnięciem na niekorzyść strony wnoszącej zażalenie.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.