Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1640/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman, sędzia WSA Anita Wielopolska, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi M. P. i B. P. na uchwałę Rady Gminy K. z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

I. Pismem z dnia 26 kwietnia 2017 r. B. D. i M. P. (dalej "skarżący") wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej także "Sądu"), na podstawie art.101 ust. ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r., poz.446 z późn. zm.), skargę na uchwałę nr [...] z dnia [...] marca 2017 r. Rady Gminy w [...] (dalej także "Rady" oraz "Gminy") w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu zlokalizowanego w rejonie miejscowości [...], gmina [...] (dalej "zaskarżona uchwała/plan").

Wniesienie skargi do Sądu (za pośrednictwem Rady) zostało poprzedzone wezwaniem Rady do usunięcia naruszenia prawa, zawartym w piśmie z dnia 30 marca 2017 r., które wpłynęło do organu w dniu 3 kwietnia 2017 r.

Skarga zarzuca uchwale naruszenie następujących przepisów prawa:

1) art. 140 kodeksu cywilnego oraz art. 64 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego, a w konsekwencji naruszenie prawa własności skarżących;

2) art. 11b ust. 1 i 2, art. 20 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez naruszenie zasady jawności działalności organów gminy i pominięcie w porządku obrad sesji Rady uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu zlokalizowanego w rejonie miejscowości [...];

3) art. 17 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778 ze zm.), dalej "ustawy planistycznej", poprzez brak rozpatrzenia uwag dotyczące projektu planu;

4) art. 1 ust. 2 pkt 11 i 12 ustawy planistycznej w zw. z art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, poprzez celowe nieujawnienie w porządku obrad sesji Rady uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu zlokalizowanego w rejonie miejscowości [...], a tym samym pozbawienie społeczeństwa udziału w pracach nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz niezachowania jawności i przejrzystości procedur planistycznych.

W oparciu o w/w zarzuty skarżący wnieśli, na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy planistycznej oraz art. 94 w związku z art. 101 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Rady oraz o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, co następuje:

1. [Naruszenie interesu prawnego skarżących] Skarżący posiadają interes prawny w zaskarżeniu uchwały z uwagi na to, iż są współwłaścicielami na zasadach wspólności ustawowej małżeńskiej nieruchomości rolnej, obejmującej:

- działki gruntu nr [...], nr [...] położonej w obrębie wsi [...], gm. [...], posiadającej urządzoną księgę wieczystą prowadzoną przez Sąd Rejonowy w [...], [...] Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych z siedzibą w [...] KW Nr [...],

- działkę gruntu nr [...], położonej w obrębie wsi [...], gm. [...], posiadającej urządzoną księgę wieczystą prowadzoną przez Sąd Rejonowy w [...], [...] Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych z siedzibą w [...] KW Nr [...].

Zaskarżony plan w daleko idący sposób ograniczył uprawnienia właścicielskie skarżących do działek o nr ewid. [...], nr [...], [...] w obrębie wsi [...], gm. [...], poprzez uniemożliwienie lokalizowania na tych działkach nowych ferm drobiu oraz rozbudowy ferm już istniejących. Jest to równoznaczne z naruszeniem interesu prawnego skarżących, uprawniającym ich do złożenia skargi do sądu administracyjnego.

2. [Naruszenie art. 140 kodeksu cywilnego oraz art. 64 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji R.P.] Kwestionowane postanowienia planu podjęte zostały z naruszeniem władztwa planistycznego gminy, polegającym na naruszeniu przepisów gwarantujących ochronę prawa własności oraz praw i wolności, tj. art. 140 kodeksu cywilnego oraz art. 64 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Skarżący planowali realizację na w/w działkach przedsięwzięcia polegającego na budowie i eksploatacji 14 kurników do ściółkowego chowu drobiu - bojlera kurzego o obsadzie początkowej 54000 szt./kurnik/cykl, łącznej wydajności 756000 szt./cykl (3024 DJP) oraz 4 536 000 szt./rok. W tym celu, niedługo przed uchwalaniem planu, uzyskali korzystną dla siebie decyzję Wójta Gminy z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...], ustalająca warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. Zaznaczyć należy, iż wydawanie w/w decyzji było celowo opóźniane przez Wójta, tak aby skarżący nie zdążyli jej skonsumować przed wejściem w życie zaskarżonej uchwały. Temu celowi służyło również złożenie przez inne, inspirowane podmioty odwołań od wydanej decyzji. W tej sytuacji postanowienia zaskarżonej uchwały uniemożliwiają skarżącym realizację planów inwestycyjnych, dopuszczonych już decyzją ustalającą warunki zabudowy.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może wprowadzać dowolnych ograniczeń prawa własności nieruchomości, tj. zakazów lub nakazów nieprzewidzianych w przepisach powszechnie obowiązujących, tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie. W sytuacji, w której ustawodawstwo powszechne nie wprowadziło górnego limitu produkcji w zakresie hodowli drobiu, ustalanie takich limitów i ograniczeń w planie miejscowym należy traktować jako przekroczenie przez Gminę władztwa planistycznego. Działanie tego typu nosi również znamiona dyskryminacji określonej grupy obywateli z uwagi na rodzaj prowadzonej przez nich działalności gospodarczej. Zakaz wykonywania przez gminy władztwa planistycznego w sposób dowolny jest konsekwentnie podkreślany w orzecznictwie sądowym (por. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 319/05). Ograniczenia wprowadzone zaskarżoną uchwałą podyktowane są jedynie niechęcią władz Gminy do przedmiotowej inwestycji, nie znajdującą oparcia w przepisach prawa powszechnie obowiązującego.

3. [Naruszenie art. 11b ust. 1 i 2, art. 20 ust. 1 u.s.g.] Przy uchwalaniu planu doszło do naruszenia art. 11b ust. 1 i 2, art. 20 ust. 1 u.s.g. poprzez naruszenie zasady jawności działalności organów gminy i pominięcie w porządku obrad sesji Rady uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu zlokalizowanego w rejonie miejscowości [...].

W ocenie skarżących podjęcie zaskarżonej uchwały został celowo pominięte w porządku obrad sesji Rady, a wręcz w warunkach umyślnego wprowadzenia w błąd lokalnego społeczeństwa i ewentualnie radnych. Wynika to z faktu, iż w informacji o terminie, miejscu i porządku obrad sesji Rady nie zamieszczono podjęcia zaskarżonej uchwały (tj. uchwały w przedmiocie planu miejscowego), natomiast zamieszczono (w pkt 6 lit. d) podjęcie uchwały o całkowicie innym przedmiocie, tj. uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów zlokalizowanych w rejonie miejscowości [...], gmina [...], a zatem uchwały podejmowanej na znacznie wcześniejszym etapie. W świetle powyższego stwierdzić należy, że: (-) nie jest możliwym podjęcie na tej samej sesji Rady zarówno uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, jaki i uchwały, uchwalającej ten plan, (-) stosowna uchwała o przystąpienia do sporządzenia planu została już podjęta w przeszłości. Tym samym doszło do celowego podania błędnej informacji w ogłoszeniu o terminie, miejscu i porządku obrad sesji Rady Gminy.

Co prawda przepis art. 20 ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym daje Radzie gminy upoważnienie do wprowadzenia zmiany w porządku obrad bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady, jednak w przedmiotowym przypadku nie mogło to mieć zastosowania z powodów wskazanych powyżej. Co więcej generalną zasadą jest, że każdy z radnych powinien dysponować przed sesją porządkiem obrad i projektami uchwał. Ustawodawca na szczególnych warunkach dopuścił możliwość zmiany porządku obrad.

4. [Naruszenie art.17 pkt 12 ustawy planistycznej] W ogłoszeniu Wójta z dnia [...] stycznia 2017 r. o wyłożeniu projektu zaskarżonej uchwały oraz prognozy oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu wskazano, iż uwagi i wnioski do w/w dokumentów mogą być składane do dnia 15 marca 2017 r. Wnioski i uwagi, zgłoszone we w/w terminie przez skarżących nie zostały jednakże w żaden sposób rozpatrzone.

5. [Naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 11 i 12 ustawy planistycznej w zw. z art. 61 ust. 1 Konstytucji R.P.] Nieujawnienie podjęcia zaskarżonej uchwały w porządku obrad sesji Rady skutkowało pozbawieniem społeczeństwa udziału w pracach nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz niezachowanie jawności i przejrzystości procedur planistycznych.

Zgodnie z art. 1 ust 2 pkt 11 i 12 ustawy planistycznej w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza zapewnienie udziału społeczeństwa w pracach nad studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz planem zagospodarowania przestrzennego województwa, w tym przy użyciu środków komunikacji elektronicznej, jak również zachowanie jawności i przejrzystości procedur planistycznych. Wolą ustawodawcy było zapewnienie jak najszerszej jawności i przejrzystości szeroko rozumianych procedur planistycznych. Zgodnie zaś z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

W wyroku z dnia 30 listopada 2016 r. , sygn. akt I OSK 1691/15, NSA wskazał, iż postępowanie w przedmiocie uchwalenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest postępowaniem zmierzającym do uchwalenia bądź zmiany prawa miejscowego i wszelka informacja dotycząca jego przebiegu musi korzystać z waloru publicznej dostępności gwarantowanej przez art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i art. 2 ust. 1 u.d.i.p., jako że proces stanowienia prawa, nawet gdy odbywa się z udziałem czynników innych niż publiczne, ma charakter publiczny.

W związku z tym, że organ nie wskazał w porządku obrad uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego społeczeństwo pozbawione został udziału w sesji podczas, której podjęto zaskarżoną uchwałę.

II. W odpowiedzi na skargę, udzielonej w uchwale z dnia [...] czerwca 2017 r., Rada wniosła o jej oddalenie, wskazując w szczególności, co następuje:

1. Wezwanie Rady do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie zaskarżonej uchwały złożył wyłącznie skarżący, natomiast nie złożyła go skarżąca.

2. W ogłoszeniu o sesji Rady istotnie omyłkowo wskazano, iż w porządku obrad znajduje się podjęcie uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy prawidłowo powinno być przystąpienie do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Jednakże przewodniczący Rady poinformował obecnych na sesji, że taki błąd wystąpił a radni 13 głosami "za" przyjęli porządek obrad w brzmieniu prawidłowym. Ponadto na wspólnym posiedzeniu komisji obecny był Pan R. M., który objaśniał projekty uchwał. Na posiedzeniu Sesji Rady w dniu [...] marca 2017 obecny był pracownik Urzędu Gminy Pan A. K., który również odniósł się do projektów uchwał i załączników, więc radni mieli pełną wiedzę co do treści uchwały.

Nie trafny jest zarzut skarżących o niewłączeniu projektu zaskarżonej uchwały do porządku obrad sesji z dnia [...] marca 2017 r., a zamiast niej został zamieszczony (w pkt. 6 lit. d porządku obrad) projekt uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu dla przedmiotowego terenu.

3. Nietrafny jest zarzut nieodniesienia się przez Radę do wniosków i uwag do projektu uchwały. Uwagi złożone przez skarżącego w dniu 15 marca 2017 roku, zostały w dosłownym brzmieniu zapisane w załączniku nr 2 do projektu uchwały. Na Sesji Rady w dniu [...] marca 2017 r. Radni otrzymali projekt uchwały wraz z załącznikami. Wszystkie uwagi i wnioski do projektu zaskarżonej uchwały były dyskutowane na sesji, co znalazło odzwierciedlenie w protokole.

4. Nieuzasadniony jest także zarzut nieopublikowania uchwały w BIP Urzędu Gminy. Jak stanowi art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, warunkiem wejścia w życie aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Uchwały będące aktami prawa miejscowego do wejścia w życie wymagają więc publikacji. Zgodnie z dyspozycją ustawodawcy zawartą w art. 88 ust. 2 Konstytucji RP, zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych (w tym aktów prawa miejscowego) reguluje art. 42 ustawy o samorządzie gminnym oraz ustawa z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2016 r. poz.296). Podejmowane przez radę gminy uchwały będące aktami prawa miejscowego, ogłaszane są w wojewódzkim dzienniku urzędowym, wydawanym przez wojewodę (art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych). Dzień wydania dziennika urzędowego jest dniem ogłoszenia uchwał zamieszczonych w danym numerze (art. 20 ust. 3 ustawy ogłaszaniu aktów normatywnych). Zaskarżona uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [...] marca 2017 r. pod poz. [...]). Tym samym warunki do wejścia w życie i obowiązywania uchwały w sprawie miejscowego planu gospodarowania przestrzennego zostały spełnione. Zaskarżona uchwała, podobnie jak inne uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie zostały opublikowane na BIP zaraz po ich podjęciu, ponieważ obowiązują dopiero po upływie 14 dni od ich ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] (art.4 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych). Zaskarżona uchwała została opublikowana na BIP Urzędu Gminy po upływie 14 dni od jej publikacji w Dzienniku Urzędowym, a więc wówczas, gdy stała się już obowiązująca.

5. Nietrafnie zarzucają skarżący naruszenie przez uchwałę ich prawa własności (art. 140 k.c.). Nie może wprawdzie ulegać wątpliwości, że własność korzysta z najdalej idącej gwarancji ochrony wynikających z ustaw oraz Konstytucji, niemniej jednak nie jest to prawo nieograniczone i absolutne, co konsekwentnie podkreśla się w orzecznictwie sądowym.

W przedmiotowej sprawie nie może być brany pod uwagę jedynie indywidualny interes skarżących ale również zasady współżycia społecznego i zbiorowy interes wspólnoty lokalnej. Już w chwili obecnej, tj. przy obecnie funkcjonujących rozmiarach hodowli drobiu i trzody chlewnej, mieszkańcy Gminy są narażeni na uciążliwe emisje substancji złowonnych, z czym wiąże się znaczne obniżenie komfortu życia, duże zagrożenie epidemiologiczne oraz duża emisja amoniaku. Nie do zaakceptowania w tej sytuacji jest zwiększenie się w/w zagrożeń, co jest nieuniknione w razie powstania kolejnych ferm hodowlanych (w szczególności kurników i trzody chlewnej).

Władztwo planistyczne polega głównie na dbaniu o interes publiczny oraz na utrzymaniu ładu przestrzennego (art. 3 pkt 1 oraz art. 2 pkt 1 i 4 ustawy planistycznej). Dobro "ogółu" mieszkańców gminy, czyli interesu publicznego powinno przeważać nad "dobrem jednostki", czyli pojedynczego podmiotu prawnego. Obowiązkiem gminy jest kształtowanie przestrzeni w sposób, który zaspokoi potrzeby jej mieszkańców. Gmina powinna utrzymywać jakość życia mieszkańców i sukcesywnie ten standard podnosić. Interes publiczny oraz ład przestrzenny są priorytetami w polityce przestrzennej władz gminy. Do zadań własnych gminy należy zaspakajanie potrzeb zbiorowych wspólnoty, którą tworzą mieszkańcy gminy. Standard życia mieszkańców to także stan ich zdrowia i komfortu życia. Zapisy zaskarżonej uchwały mają na celu utrzymanie ładu przestrzennego, ochronę zdrowia mieszkańców, utrzymanie standardów jakości życia oraz ochrony środowiska. Obecnie w Gminie dominujący sposób zagospodarowania stanowią wielkopowierzchniowe budynki inwentarza do chowu i hodowli zwierząt (w szczególności drobiu oraz trzody chlewne).

Konsekwencją tak dużej ilości ferm nie jest tylko naruszenie harmonii architektonicznej i walorów estetycznych krajobrazu. Najistotniejszym i najbardziej dolegliwym, dokuczliwym i niebezpiecznym problemem jest wszechobecny fetor, wydobywający się z wielkopowierzchniowych budynków inwentarskich oraz z pól, gdzie rozprowadzane są odchody z ferm. Fetor staje się coraz bardziej uciążliwy dla mieszkańców Gminy. Do Wójta wpływają skargi na pogorszenie się jakości życia i uciążliwości. Fetor jest wyjątkowo uciążliwy z powodu dużej ilości ferm hodowlanych. Otwarte przestrzenie sprzyjają rozpowszechnianiu się przykrej woni. Obecnie brak jest przepisów diagnozujących i regulujących emisję odorów. W tej sytuacji jedynym narzędziem zapewniającym utrzymanie standardu jakości życia i zapobiegającym ich pogorszeniu są przepisy ustawy planistycznej, stosowane w zapisach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W kwestii treści i ochrony prawa własności w licznych orzeczeniach wypowiadał się również Trybunał Konstytucyjny, podkreślając zasadę, że ochrona własności nie ma charakteru absolutnego. Jednak wszelkie ograniczenia tego prawa muszą zawsze wynikać z postulatu ochrony wartości generalnych i interesu ogólnego (wyrok TK z dnia 11 maja 1999, sygn. akt K 13/98, ). Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 lutego 2001 r. wydanym w sprawie sygn. akt K. 27/00, wskazał, że "Prawo własności służy nie tylko ochronie autonomii i samorealizacji jednostki, ale pełni również szereg funkcji ogólnospołecznych. Prawo własności stanowi jedną z podstaw ładu gospodarczego i warunek efektywnego funkcjonowania gospodarki narodowej".

Gmina liczy [...] mieszkańców. Z informacji uzyskanych z Agencji Restrukturyzacji Modernizacji Rolnictwa Biuro Powiatowe w [...] na dzień 1 kwietnia 2017 r. na terenie Gminy było 5724 szt. bydła i 184.166 szt. trzody chlewnej. Natomiast według informacji mailowej otrzymanej od Powiatowego Inspektora Weterynarii w [...] na 31 grudnia 2016 r. obsada drobiu w Gminie wynosiła 3.050.866 szt. Przeliczając liczebność kur, tucznika oraz bydła na mieszkańca Gminy, to na jednego mieszkańca przypada 612 sztuk kur, 37 szt. tucznika oraz 1,15 szt. bydła.

Według danych Rocznika Statystycznego Rolnictwa z 2014 r. (GUS) w województwie [...] w 2013 r. było 951.000 szt. trzody chlewnej oraz 17.396.000 szt. kur. Z wyliczenia procentowego wynika, że w Gminie obecna hodowla trzody chlewnej wynosi 19,3% hodowli województwa (w 2013 r.) oraz 17,5% hodowli kur województwa (w 2013 r.). Gmina [...] i Powiat [...] należą do rejonów Polski, w których występuje największa kumulacja dużych ferm hodowlanych.

Powyższe wskaźniki dowodzą zaburzenia proporcji pomiędzy liczbą dużych ferm hodowlanych a liczbą gospodarstw rodzinnych. Liczba ferm jest za duża, co powoduje daleko idące negatywne oddziaływanie w postaci bardzo dokuczliwego, intensywnego odoru z zawartością amoniaku, szkodliwego dla ludzi. Odór odczuwalny jest w promieniu kilkunastu kilometrów. Nie ma bowiem naturalnych barier w postaci lasów. Rozchodzeniu się odoru sprzyja stosunkowo niski wskaźnik lesistości Gminy - około 19% (niższy od wskaźnika lesistości zarówno dla powiatu [...] - 21,0% jak i dla województwa [...] -22,9%). Na terenie Gminy znajdują się tereny cenne ze względu na wyróżniający się krajobraz o zróżnicowanych ekosystemach, należące do obszarów chronionego krajobrazu. Jest to [...] Obszar Chronionego Krajobrazu, który na terenie gminy zajmuje powierzchnię 6 547,9 ha, co stanowi ca 53,8% ogólnej powierzchni Gminy. Obejmuje tereny wartościowe ze względu na możliwość zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem lub pełnioną funkcją korytarzy ekologicznych. Budowa dużych ferm może doprowadzić do zniszczenia tych cennych przyrodniczo obszarów. Wielkopowierzchniowe budynki ferm nie harmonizują też z otoczeniem i krajobrazem.

Wprowadzone uchwałą ograniczenie prowadzonej produkcji w sektorze chowu lub hodowli zwierząt jest usprawiedliwione polityką prowadzoną przez gminę, wynikającą m.in. ze Studium. Mianowicie priorytet w rozwoju przyznano mniejszym, indywidualnym gospodarstwom rolnym, nie zaś przedsiębiorstwom rolniczym o dużej skali produkcji. Wprowadzone zatem obecnie przez Radę, a kwestionowane przez stronę obostrzenia w możliwości lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko stanowią wyraz prowadzonej przez gminę polityki rozwoju w sferze rolnictwa tj. danie prymatu małym gospodarstwom rolnym oraz produkcji roślinnej, do czego gmina jest w pełni uprawniona. W ocenie Rady Gminy taki sposób prowadzenia polityki planistycznej nie przekracza granic tzw. "władztwa planistycznego", acz prawo własności skarżących zostało niewątpliwie ograniczone, jednak w granicach i ramach prawnych. Skarżący nie zostali bowiem pozbawieni możliwości produkcji rolniczej o profilu np. upraw roślinnych praz hodowli/chowu zwierząt na innych obszarach Gminy, na których nie wprowadzono zakazu lokalizacji przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oraz zawsze znacząco oddziaływać na środowisko.

Plan został ustalony w sposób adekwatny do oczekiwań mieszkańców gminy oraz zamierzeń i planów inwestycyjnych większości właścicieli działek znajdujących się w obszarze planu. Stanowisko Rady Gminy daje się obronić zarówno jeśli chodzi o zasadę proporcjonalności, jak i równości obywateli wobec prawa. Pozwala także zrealizować zasadę zrównoważonego rozwoju, a jednocześnie służy zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty lokalnej. Rozwiązanie przyjęte w uchwale ma bowiem charakter kompromisowy. Uchwała utrzymuje bowiem przeznaczenie nieruchomości skarżących jako działek rolnych, pozostawiając im możliwość inwestowania na innych obszarach Gminy. Rozwiązanie takie pozostaje w racjonalnej proporcji do celu jakim jest ochrona środowiska, którego elementem jest również człowiek. Plan nie ogranicza dotychczas prowadzonej działalności, a zatem nie ingeruje w sferę praw nabytych. Interes potencjalnego inwestora musi więc pozostawać w zgodzie z potrzebą zrównoważonej polityki planistycznej, koniecznością ochrony nieruchomości sąsiednich i ich właścicieli, jak też potrzebami ochrony środowiska, a tym samym zdaniem Rady Gminy kwestionowane zapisy uchwały nie naruszają zasady proporcjonalności. Kwestionowana zapisy stanowią kontynuację rozwiązań przyjętych we wcześniejszych akta planistycznych (Studium).

Wynikająca z art. 6 ust. 2 ustawy planistycznej zasada swobody inwestorskiej nie może być interpretowana jako obowiązek zapewnienia potencjalnemu inwestorowi optymalnych warunków inwestowania bez względu na ograniczenia ustawowe lub pochodne oraz bez względu na niedogodności czy uciążliwości, jakie planowana inwestycja może stworzyć innym podmiotom korzystającym z określonej i gwarantowanej ochrony swoich praw.

III. Na rozprawie w dniu 16 stycznia 2018 r. pełnomocnik skarżących sformułował żądanie stwierdzenia nieważności zaskarżanego planu albo: 1) w całości, albo 2) w części postanowień planu, dotyczących terenu oznaczonego symbolem 12R w zakresie działek nr [...], [...] i [...], podnosząc jednocześnie, co następuje:

(i) Zaskarżona uchwała została w części wyeliminowana z obrotu prawnego rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2017 roku;

(ii) Wyrokiem z dnia 5 grudnia 2017 roku w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 1799/17 tutejszy Sąd stwierdził częściową nieważność innej uchwały Rady w przedmiocie planu miejscowego, dotyczącej innej miejscowości, niemniej wydaną w analogicznym stanie prawnym i faktycznym;

(iii) W odniesieniu do kwestionowanego przez skarżących zakazu zabudowy jednostki terenowej 12R podkreślić nadzy, że sytuacja ta przedstawia się inaczej, aniżeli w innych sprawach, w których gminy ograniczają możliwości inwestowania w zakresie ferm hodowlanych, albowiem stopień uciążliwości, na który powołuje się Gmina w odpowiedzi na skargę nie jest znaczny. Inwestycje w tym zakresie nie były oprotestowywane przez mieszkańców Gminy. Skarżący nie prowadzą w tym zakresie bardzo intensywnej działalności (posiadają tylko jedną fermę i to na terenie sąsiedniej Gminy [...]). Niezależnie od tego wprowadzony zakaz (całkowity zakaz zabudowy) jest instrumentem nadmiernie rygorystycznym. W innych gminach przyjmuje się rozwiązanie polegające na ustaleniu limitu dopuszczalnej produkcji (limit jednostek DJP). Dla inwestycji w zakresie fermy drobiu skarżący uzyskał niedługo przed uchwaleniem planu decyzję ustalającą warunki zabudowy poprzedzoną decyzją ustalającą dla niej środowiskowe uwarunkowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

IV. Sąd rozpoznał skargę na uchwałę Rady z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (art.3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm. – zwanej dalej "p.p.s.a.").

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem w zaskarżonym zakresie przedmiotowa uchwała nie jest dotknięta jakimikolwiek naruszeniami prawa, dającymi podstawę do jej wyeliminowania z obrotu prawnego.

V. Kontrola legalności zaskarżonej uchwały Rady w części objętej przedmiotem zaskarżenia prowadzi do następujących wniosków:

1. Rozpoznawana skarga została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1875 ze zm.), zwanej dalej u.s.g., w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 czerwca 2017 r. Zgodnie bowiem z treścią art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935), przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2 (ustawy o samorządzie gminnym – przypis Sądu), art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. Zastosowanie zatem przepisów p.p.s.a. sprzed wskazanej wyżej nowelizacji uzasadnione było faktem, że kwestionowana uchwała podjęta została w dniu [...] marca 2017 r. Przywołany art.101 ust.1 u.s.g. w brzmieniu w/w powyżej stanowi, iż każdy, czyjego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

2. Przed wniesieniem skargi skarżący dopełnił wskazanego wyżej wymogu formalnego, tj. pismem z dnia 30 marca 2017 r. (które wpłynęło do organu w dniu 3 kwietnia 2017 r.) wezwał Radę do usunięcia naruszenia prawa, na które to wezwanie Rada nie udzieliła odpowiedzi. W tej sytuacji wniesienie przez skarżących skargi do Sądu (za pośrednictwem Rady) nastąpiło z zachowaniem terminu, o którym mowa w art.53 § 2 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym do 30 czerwca 2017 r., z którego to brzmienia wynikało, iż skargę na akt, o którym mowa w art.52 § 4 p.p.s.a., wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Wprawdzie trafnie podniosła Rada w odpowiedzi na skargę, iż z formalnego punktu widzenia podmiotem wzywającym organ do usunięcia naruszenia prawa był wyłącznie skarżący, niemniej powyższe nie stanowiło przeszkody do wniesienia skargi również przed skarżącą, będącą małżonką skarżącego, w sytuacji, w której przedmiotowe działki gruntu są objęte małżeńską wspólnotą majątkową.

3. Interes prawny skarżących w rozpatrywanej sprawie nie budzi wątpliwości z racji tego, iż są oni współwłaścicielami trzech działek gruntu, objętych postanowieniami zaskarżonej uchwały (tj. działek ewid. nr [...], nr [...] i [...]). Również bezsporne jest, iż interes ten został postanowieniami planu naruszony. Z utrwalonego stanowiska sądów administracyjnych wynika bowiem, że naruszenie interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą (por. wyrok NSA z 29 lipca 2016 r., II OSK 2859/14 dostępny, jak wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu, stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naruszenie interesu prawnego składającego skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, muszą więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego.

Spełnienie w niniejszej sprawie wszystkich w/w warunków jest ewidentne, a to w świetle przyporządkowania w planie działek skarżących do obszaru oznaczonego symbolem 12 R (tereny rolnicze), na którym zgodnie z §5 pkt 10 obowiązuje zakaz zabudowy. Należy podzielić stanowisko skargi, iż zakaz tego rodzaju obiektywnie ogranicza i to w istotnym wymiarze sposób wykonywania prawa własności nieruchomości przez skarżących. Przyjąć bowiem należy, iż teoretycznym punktem odniesienia - przy ocenie, czy dany plan miejscowy umożliwia właścicielowi nieruchomości wykonywanie prawa własności w sposób pełny czy też wykonywanie to ogranicza (abstrahując w tym miejscu od oceny, czy ograniczenie takie jest legalne, tj. czy nie przekracza granic władztwa planistycznego) – jest sytuacja, w której plan umożliwia właścicielowi zagospodarowanie nieruchomości w szerokim zakresie. Istotnym elementem w/w standardu jest bezspornie możliwość zabudowania nieruchomości.

O ile stwierdzenie takiego abstrakcyjnego naruszenia interesu prawnego właściciela otwiera Sądowi drogę do dokonania merytorycznej kontroli legalności zaskarżonej uchwały, o tyle nie może być automatycznie utożsamiane z jej wadliwością, o ile do w/w naruszenia doszło w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego. Co do zasady bowiem gmina, będąca dysponentem w/w władztwa, ustalającym zasady zagospodarowania przestrzennego na jej obszarze, jest umocowana do kształtowania w planie miejscowym sposobu wykonywania przez właścicieli nieruchomości ich praw poprzez dopuszczenie możliwości realizowania tylko niektórych z potencjalnie możliwych sposobów zagospodarowania tychże nieruchomości.

4. Stwierdzenie formalnej dopuszczalności skargi wniesionej w trybie wskazanym w art.101 u.s.g. obliguje Sąd do dokonania kontroli legalności aktu objętego skargą zarówno w zakresie poszanowania przez organ uchwałodawczy przepisów regulujących tryb uchwalenia tego aktu, jak i w zakresie materialno - prawnej prawidłowości jego postanowień. Oceny, czy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, objęty skargą, o której mowa w art.101 u.s.g., jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności na podstawie art.91 ust. 4 w związku z art.101 ust.4 u.s.g., należy dokonywać przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W myśl tego przepisu - istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też "procedurą planistyczną"), którego zachowanie stanowi przesłankę formalnoprawną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa, odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. Natomiast pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego", których uwzględnienie stanowi przesłankę materialnoprawną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa, należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (zob. wyroki NSA z dnia 25 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 1778/08, oraz z 11 września 2008 r., sygn. akt II OSK 215/08, dostępny [w:] Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). Stosownie do powyższego:

5. Sąd nie podziela stanowiska skargi, iż przy uchwalaniu zaskarżonego planu doszło do jakiegokolwiek istotnego naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego. Skarga podnosi w tym zakresie: (-) celowe nieujawnienie w porządku obrad posiedzenia Rady, na którym uchwalono plan, podjęcia uchwały w tym przedmiocie, połączone z wadliwym zamieszczeniem w porządku obrad podjęcia uchwały w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia planu, (-) nierozpatrzenie uwag skarżących do planu, (-) pozbawienie społeczeństwa udziału w pracach nad miejscowym planem oraz niezachowanie jawności i przejrzystości procedur planistycznych – będące następstwem w/w celowego wadliwego skonstruowania porządku obrad sesji Rady. Do wszystkich w/w zarzutów szczegółowo odniosła się Rada w odpowiedzi na skargę, obszernie zreferowanej na wstępie, wykazując ich nietrafność. Stanowisko to Sąd w całości podziela, traktując jako własne.

6. Zakres sądowej kontroli legalności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod kątem poszanowania przez uchwałodawcę zasad sporządzania planu przedstawia się następująco:

Stosownie do art. 3 ust. 1 ustawy planistycznej kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Oznacza to, że gminie przysługuje prawo do władczego przeznaczania terenu pod określone funkcje i ustalania zasad zagospodarowania terenu, określone w doktrynie jako "władztwo planistyczne". Stosownie do art. 4 ust. 1 w/w ustawy ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, którego postanowienia, w myśl dyspozycji art. 6 ust. 1 ustawy planistycznej kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. W konsekwencji jest ono ograniczone przepisami prawa, w tym normą z art. 6 ustawy oraz szczegółowymi przepisami, w tym Konstytucji RP, chroniącymi prawo własności. Zakres ochrony prawa własności nie jest jednak bezwzględny a gmina kształtując i prowadząc politykę przestrzenną na swoim terenie musi uwzględniać nie tylko prawo własności, ale również wymagania ładu przestrzennego i potrzeby interesu publicznego. Ustalenia w zakresie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu powinny być zatem wynikiem wyważenia interesu publicznego i prywatnego, potrzeb i możliwości, które decydują o konkretnych rozwiązaniach.

W przypadku rozpatrywania skargi złożonej na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wojewódzki sąd administracyjny kontrolując merytorycznie zaskarżony akt - w zakresie zasad jego sporządzenia - czyni to zasadniczo w granicach wyznaczonych naruszeniem indywidualnego interesu prawnego skarżącego. Oznacza to, że przedmiotem badania pod względem zgodności z prawem jest wprawdzie cała uchwała w sprawie planu, jednakże w przypadku stwierdzenia naruszenia zasad sporządzania planu lub istotnego trybu sporządzania planu, sąd może orzec o stwierdzeniu nieważności uchwały, ale tylko w części wyznaczonej granicami interesu prawnego skarżącego (por. wyroki NSA z 28 kwietnia 2016 r., II OSK 2992/14 oraz z 25 listopada 2008 r., II OSK 978/08). Tym samym, jeżeli skarżący wywodzi swój interes z prawa własności nieruchomości, to stwierdzenie nieważności planu powinno nastąpić tylko w odniesieniu do części tego planu, dotyczącej tych nieruchomości.

O przekroczeniu władztwa planistycznego można więc mówić dopiero wtedy, gdy działanie gminy jest dowolne i nieuzasadnione. Organy planistyczne, a zwłaszcza rada gminy decydując ostatecznie o uwzględnieniu lub nieuwzględnieniu wniesionych w toku postępowania planistycznego uwagach oraz uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie mają obowiązku uwzględniania wniosków i uwag właścicieli nieruchomości. Jeżeli organy te działają na podstawie i w ramach obowiązującego prawa a samo uwzględnienie interesu indywidualnego byłoby sprzeczne z interesem publicznym lub chronioną przez ustawodawcę wartością wysoko cenioną, to nie można im zarzucić bezprawności działania chociażby organy te nie uwzględniły złożonych w trakcie postępowania wniosków lub uwag. W przeciwnym wypadku planowanie straciłoby jakikolwiek sens i ograniczyłoby się tylko do terenów będących własnością podmiotów publicznoprawnych albo uzależnione byłoby od zgody lub żądań właścicieli nieruchomości kierujących się interesem indywidualnym.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że uwzględnienie prawa własności nieruchomości nie oznacza zakazu ograniczania tego prawa, gdy weźmie się pod uwagę treść art. 6 ustawy planistycznej. W wyroku z dnia 29 listopada 2017 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 976/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że regulacja art.6 ustawy wyklucza z pewnością dopuszczalność ingerencji w istotę prawa własności, a także nieuzasadnione z punktu widzenia interesu publicznego ograniczenie tego prawa w drodze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (LEX nr 2424178). W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość rozporządzania rzeczą albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy i rozporządzania nią (por.: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 maja 1999 r., SK 9/98, publ. OTK z 1999 r. Nr 4, poz. 78, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 1999 r., P 2/98, publ. OTK z 1999, Nr 1, poz. 2).

Treść prawa własności określa art. 140 k.c. stanowiąc, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Do atrybutu korzystania z rzeczy tradycyjnie zalicza się następujące uprawnienia: do posiadania (ius possidendi), do używania rzeczy (ius utendi), do pobierania pożytków i innych przychodów z rzeczy (ius fruendi) i do dyspozycji faktycznych (ius abutendi).

Określając, w ramach przysługującego gminie władztwa planistycznego, przeznaczenie terenu, organy gminy muszą rozważyć wszystkie wchodzące w grę interesy, a powstające sytuacje konfliktowe rozstrzygać zgodnie z obowiązującym prawem. O przekroczeniu władztwa planistycznego można natomiast mówić jedynie wówczas, gdy rozwiązania planistyczne są dowolne i pozbawione uzasadnienia merytorycznego. W istotę bowiem władztwa planistycznego gminy włączone jest uprawnienie, polegające na legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. W ramach realizacji tego uprawnienia gmina zobowiązana jest do kierowania się interesem publicznym oraz odpowiednim jego wyważeniem w odniesieniu do interesu prywatnego, przy jednoczesnym uwzględnieniu zasady proporcjonalności i racjonalnego postępowania w perspektywie oddziaływania na prawo własności (wyrok NSA z dnia 6 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1196/16, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl)

Jak podkreślono w wyroku NSA z dnia 18 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 478/16, publ. LEX "Ochrona własności czy prawa użytkowania wieczystego nie może być rozumiana krańcowo, że każda ingerencja w sferę tych praw stanowi naruszenie Konstytucji. Konstytucja chroni różne dobra, zarówno związane z interesem indywidualnym obywateli, jak i potrzebami całego społeczeństwa. Stosownie do okoliczności zachodzi nieraz potrzeba dania pierwszeństwa jednemu dobru przed drugim. Planowanie przestrzenne z reguły powoduje konflikt różnych wartości i interesów."

7. Kontrola legalności zaskarżonego planu pod kątem naruszenia zasad sporządzania planu prowadzi do następujących wniosków:

Skarżący kwestionują, jako wykraczający poza granice kompetencji Gminy, wynikające z władztwa planistycznego, ustalony w planie generalny zakaz zabudowy terenu oznaczonego symbolem "12 R", na którym to terenie położone są ich działki, podnosząc iż zakaz ten uniemożliwia im realizację fermy drobiu. W ocenie Sądu kwestionowane postanowienia planu, aczkolwiek z punktu widzenia skarżących istotnie dolegliwe, mieszczą się jednakże w granicach w/w władztwa. Ocena ta jest oparta na następujących przesłankach:

W zaskarżonej uchwale wyznaczono trzy odrębne rodzaje terenów o przeznaczeniu rolniczym. Symbolem "R" oznaczono tereny rolnicze (na takim właśnie terenie, oznaczonym symbolem "12 R", położone są działki skarżących). W § 5 pkt 7 planu wskazano, iż dla terenów tych "ustala się wyłącznie użytkowanie rolnicze, nie przewiduje się lokalizacji zabudowy", natomiast w § 5 pkt 10 wskazano, iż dla w/w terenów "ustala się zakaz zabudowy". Z kolei symbolem "RM" oznaczono tereny zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych a symbolem "RU" tereny obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych. W § 7 pkt 2 lit.a planu wskazano, iż na terenach "RU" dopuszcza się lokalizację obiektów i urządzeń służących produkcji rolnej, w tym obiektów produkcyjno – usługowych związanych z obsługą rolnictwa.

Plan zakłada zatem bardzo konsekwentne odseparowanie od siebie różnych sposobów zagospodarowania gruntów rolnych, przyjmując za kryteria wyodrębnienia poszczególnych stref bądź to dopuszczalność realizacji zabudowy w ogóle (przewidując w wyniku powyższego obszar wyłączony spod jakiejkolwiek zabudowy, na którym znajdują się działki skarżących), bądź to charakter dopuszczalnej zabudowy (zabudowa zagrodowa, zabudowa produkcyjno – usługowa). Co do zasady zabieg taki, mający na celu wyegzekwowanie zagospodarowywania gruntów rolnych w sposób uporządkowany, uznać należy za prawnie dopuszczalny w sytuacji, w której przyjęte w uchwale kryteria nie noszą znamion kryteriów sztucznych, czy też posiadających drugorzędne znaczenie z punktu widzenia działalności rolniczej, a przeciwnie, odwołują się do naturalnego zróżnicowania funkcji, jakie pełnią grunty rolne (grunty uprawne, grunty z zabudową zagrodową, grunty z zabudową produkcyjną). Co oczywiste, każdy ze w/w sposobów posiada własną, odrębną specyfikę, w tym w szczególności charakteryzuje się odmiennym stopniem oddziaływania na otoczenie. Bezspornym jest, iż obiekty służące produkcji rolniczej, w tym w szczególności służące hodowli zwierząt, co do zasady charakteryzują się dużą intensywnością w/w oddziaływania.

Odnotować należy, iż tereny oznaczone symbolem "R" stanowią znaczącą większość obszaru objętego zaskarżonym planem, zajmując powierzchnię wielokrotnie większą niż tereny o symbolu "RM" i "RU", ujęte łącznie. Zauważyć również należy, iż o ile zachodnia, nieduża cześć obszaru objętego planem, stanowi pewnego rodzaju szachownicę terenów "R" oraz "RU" i "RM", o tyle teren oznaczony symbolem "12 R", który posiada dużo większą powierzchnię i na którym znajdują się działki skarżących, zajmujący środkową oraz wschodnią cześć obszaru objętego planem, ma charakter całkowicie jednolity (dodatkowo teren ten sąsiaduje od wschodu z równie dużym obszarem "21 R"). Nie ulega w tej sytuacji wątpliwości, że przy uchwalaniu planu Gmina zdecydowała się na radykalne ograniczenie możliwości zabudowywania gruntów rolnych, a zatem na pełne przeznaczenie ich na działalność stricte rolniczą (aczkolwiek przedmiotem oceny w niniejszej sprawie jest wyłącznie legalność tego rodzaju rozwiązania w odniesieniu do działek skarżących).

O ile skarga nie formułuje zarzutu naruszenia władztwa planistycznego poprzez pozbawienie skarżących zabudowania ich nieruchomości zabudową zagrodową, o tyle stanowczo sprzeciwia się pozbawieniu ich możliwości realizacji zabudowy produkcyjnej, tj. w szczególności realizacji ferm hodowlanych.

Rada wskazała, iż za wydzieleniem w planie stref o symbolu "R", przeznaczonych do prowadzenia wyłącznie takiej działalności rolniczej, która nie wymaga wznoszenia obiektów budowlanych (w tym w szczególności budynków przeznaczonych do prowadzenia produkcji rolnej), przemawia potrzeba zapobieżenia dalszemu zwiększaniu się uciążliwości, w szczególności odorowych, występujących na terenie Gminy z racji bardzo dużej, ponadprzeciętnej koncentracji produkcji hodowlanej. Gmina przedłożyła dane, z których w szczególności wynika, że: (-) obecny poziom hodowli trzody chlewnej stanowi 19,3% poziomu hodowli województwa [...] (w 2013 r.) oraz 17,5% poziomu hodowli kur województwa (w 2013 r.), (-) Gmina oraz Powiat [...] należą do tych rejonów Polski, w których występuje największa kumulacja dużych ferm hodowlanych.

W oparciu o powyższe Gmina podniosła, że: (-) na jej terenie doszło do zaburzenia proporcji pomiędzy liczbą dużych ferm hodowlanych a liczbą gospodarstw rodzinnych, (-) liczba ferm jest za duża, co powoduje daleko idące negatywne oddziaływanie w postaci bardzo dokuczliwego, intensywnego odoru z zawartością amoniaku, szkodliwego dla ludzi, (-) odór odczuwalny jest w promieniu kilkunastu kilometrów, (-) rozprzestrzenianiu się odoru sprzyja brak naturalnych barier w postaci lasów – Gmina posiada stosunkowo niski wskaźnik lesistości, tj. około 19% (niższy od wskaźnika lesistości zarówno dla powiatu [...] - 21,0% jak i dla województwa [...] - 22,9%). Ponadto na terenie Gminy znajdują się tereny cenne ze względu na wyróżniający się krajobraz o zróżnicowanych ekosystemach, należące do obszarów chronionego krajobrazu. Jest to [...] Obszar Chronionego Krajobrazu, który na terenie gminy zajmuje powierzchnię 6 547,9 ha, co stanowi ca 53,8% ogólnej powierzchni Gminy. Obejmuje tereny wartościowe ze względu na możliwość zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem lub pełnioną funkcją korytarzy ekologicznych. Budowa dużych ferm może doprowadzić do zniszczenia tych cennych przyrodniczo obszarów. Ponadto wielkopowierzchniowe budynki ferm nie harmonizują z otoczeniem i krajobrazem.

Podkreślenia wymaga, iż orzecznictwo sądowe jednoznacznie dopuszcza możliwość ograniczania w planach miejscowych lokalizacji ferm hodowlanych. W wyroku z dnia 6 września 2017 r., sygn. akt II OSK 950/17, NSA przyjął m.in., co następuje: "Zdaniem NSA, z szeregu przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.) wynika, że plan miejscowy co do zasady może zawierać przepisy, z których będzie wynikało ograniczenie prawa własności nieruchomości polegające na tym, że na wskazanym terenie nie będzie można prowadzić określonej działalności. Z art. 15 ust. 2 pkt 9 powołanej ustawy wynika, że plan miejscowy może przewidywać zakaz zabudowy. Zatem, skoro można w planie miejscowym przewidzieć całkowity zakaz zabudowy, to tym bardziej można umieścić w nim przepisy, z których wynikać będzie zakaz zabudowy budynków pewnego rodzaju lub budynków przekraczających jakieś parametry opisujące wielkość budynku. Tym sposobem można też wprowadzić na wskazanym terenie zakaz prowadzenia określonej działalności. Wystarczy powiedzieć, że np. przeznaczenie terenu na budownictwo mieszkaniowe zawiera w sobie zakaz budowy budynków o innym przeznaczeniu i tym samym ograniczenie prowadzenia innej działalności niż związanej z budową i użytkowaniem domów. Dopuszczalność uchwalenia planu miejscowego wprowadzającego ograniczenia w wykonywaniu prawa własności nieruchomości, jak też uchwalenia zmiany planu powodującej takie ograniczenia wynika także z art. 36 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w którym przewidziano roszczenia odszkodowawcze i o wykup nieruchomości jeżeli, w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone. Dopuszczalność uchwalenia planu miejscowego lub jego zmiany wprowadzających daleko idące ograniczenia prawa własności nieruchomości nie oznacza jednakże, że organy gminy dysponują w tym zakresie pełną swobodą. Przede wszystkim są ograniczone przepisem art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym stanowi się, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Zatem, zaskarżona uchwała powinna być poddana ocenie pod kątem powołanego przepisu Konstytucji RP. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji ocenił zaskarżoną uchwałę pod tym kątem. Istotne jest, że wskazał, iż za jej podjęciem przemawiały względy związane z ochroną mieszkańców Gminy W. przed uciążliwościami związanymi z funkcjonowaniem ferm drobiu. W ocenie NSA, ta okoliczność uzasadnia wprowadzone zaskarżoną uchwałą ograniczenia w wykonywaniu prawa własności nieruchomości. Ograniczenia te są bowiem konieczne dla ochrony praw innych osób oraz ochrony środowiska.".

Wprawdzie w sprawie, w której orzekł NSA, nie doszło do uchwalenia całkowitego zakazu zabudowy, czy też całkowitego zakazu budowy ferm hodowlanych, a jedynie do daleko idącego ograniczenia rozmiaru tej działalności do pułapu 210 DJP, niemniej w ocenie Sądu orzekającego obecnie argumentacja powołana przez NSA może równie dobrze stanowić uzasadnienie dla wprowadzenia zakazu całkowitego. O braku przekonujących podstaw do wywodzenia niedopuszczalności uchwalania całkowitego zakazu lokalizowania ferm hodowlanych, a tym samym konieczności wyznaczania dopuszczalnego limitu produkcji świadczy dobitnie fakt, iż ustalenie w niniejszej sprawie maksymalnego limitu na poziomie takim, jak miało to miejsce w sprawie rozpatrzonej przez NSA (tj. 210 DJP, co NSA uznał za rozwiązanie całkowicie legalne) stanowiłoby jedynie śladową część potrzeb skarżących w sytuacji, w której, jak wynika ze skargi, planowali oni uruchomić na przedmiotowych działkach produkcję na poziomie 3024 DJP. W świetle powyższych okoliczności przyjąć należy, że w sytuacji, w której co do zasady nie przekracza granic władztwa planistycznego ustalenie górnego limitu produkcji hodowlanej na zdecydowanie niskim poziomie, uniemożliwiającym prowadzenie tej produkcji na szeroką skalę, to nie przekroczyłoby tego władztwa również całkowite wykluczenie takiej produkcji (o ile jest to uzasadnione ważnymi względami), co ma miejsce w sprawie niniejszej.

Podobne wnioski do powyższych należy sformułować w nawiązaniu do wyroku NSA z dnia 14 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1281/16, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl, w którym wskazano, iż "Skoro w polskim porządku prawnym nie istnieją tzw. normy odorowe oraz brak jest metodyki pomiaru zapachu, to organ planistyczny gminy ma prawo do wprowadzenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zakazów i ograniczeń dotyczących zwiększania produkcji hodowlanej w celu ograniczania emisji odorów. Odory, emitowane przez obiekty gospodarcze położone w bezpośrednim sąsiedztwie terenów budownictwa jednorodzinnego, stanowią nie tylko uciążliwość dla mieszkańców, ale także mogą powodować zagrożenie dla zdrowia mieszkańców i stanowić zanieczyszczenie w rozumieniu art. 3 pkt 49 ustawy z 27 kwietnia 2001 r.".

8. Na wynik niniejszej sprawy nie mógł mieć wpływu, powołany przez pełnomocnika skarżącego fakt wydania przez Wojewodę [...] rozstrzygnięcia nadzorczego z dnia [...] kwietnia 2017 r., częściowo stwierdzającego nieważność zaskarżonej uchwały, albowiem organ nadzorczy nie oceniał w nim kwestii podniesionych w rozpatrywanej obecnie skardze. Podobnie stwierdzić należy brak wpływu na wynik sprawy faktu nieprawomocnego wyeliminowania z obrotu prawnego, wyrokiem tut. Sądu z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1799/17, części miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uchwalonego również przez Radę w odniesieniu do innej z miejscowości, położonych na obszarze Gminy. Zdaniem Sądu, orzekającego w sprawie niniejszej, pomimo podobieństw pomiędzy obiema sprawami (w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 1799/17 również uchwalono zakaz zabudowy na części gruntów rolnych), zachodzą pomiędzy nimi również istotne różnice. Jednocześnie stwierdzić należy, że z formalnego punktu widzenia sam fakt uzyskania przez skarżącego, przed wejściem zaskarżonego planu w życie, decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie kurników (brak jest przy tym jasnego potwierdzenia, zważywszy na wymiankę skarżących o wniesieniu odwołań od tej decyzji, czy stała się ona ostateczna), a wcześniej decyzji środowiskowej, nie uniemożliwiał Gminie uchwalenia w planie zakazu lokalizowania tego rodzaju inwestycji na działkach skarżących.

W niniejszej sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia, by interes skarżących naruszono w sposób niezasadny i nadmierny, z pogwałceniem konstytucyjnej zasady ochrony prawa własności (art. 64 ust. 1 i ust. 3) oraz z przekroczeniem wyznaczonych granic ingerencji władz publicznych w sferę konstytucyjnych wolności i praw (art. 31 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji RP).

Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.151 p.p.s.a.