Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 682/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2018-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 pkt 1 i ust. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art. 1 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Hałabis Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca) Protokolant Sekretarz sądowy Marzena Okoń po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 października 2018 r. sprawy ze skargi G. S. na decyzję Wojewody z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do sądu decyzją z [...] czerwca 2018 r. ([...]), po rozpatrzeniu odwołania Gminy [...] (dalej także jako skarżąca), Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] kwietnia 2018 r. ([...]), odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy:

Gmina [...] (inwestor) wnioskiem z [...] grudnia 2017 r. wystąpiła o pozwolenie na budowę budynku świetlicy zlokalizowanego na działce nr [...] położonej w W., gm. S.. Przedmiotem inwestycji jest budowa jednokondygnacyjnego budynku świetlicy wiejskiej o powierzchni zabudowy 145 m2 (14.5x10 m), wysokości 7,22 m, z dachem wielospadowym o kącie nachylenia 30 - 57,70%.

Postanowieniem z [...] grudnia 2017 r. organ I instancji nałożył na inwestora obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w projekcie budowlanym, w wyznaczonym terminie. Inwestor przedłożył uzupełnione projekty, jednak organ

I instancji uznał, że inwestor nie wykonał nałożonych obowiązków i działając w oparciu o art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202, ze zm.; dalej jako: P.b.), decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę świetlicy.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Gminy, decyzją z [...] lutego 2018 r. Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji oraz postanowienie z [...] grudnia 2017 r. nakładające na inwestora obowiązek uzupełnienia wniosku. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał na konieczność dokonania ponownej oceny projektu budowlanego zgodnie z wymaganiami zawartymi w art. 35 ust. 1 P.b., z wykorzystaniem trybu usuwania nieprawidłowości zgodnie z ust. 3 wymienionego przepisu oraz rozważenia, czy zauważone nieprawidłowości dotyczące niezgodności z planem miejscowym mogą zostać usunięte w tym trybie.

Rozpatrując po raz drugi sprawę, decyzją z [...] kwietnia 2018 r. Starosta [...] ponownie odmówił Gminie zatwierdzenia projektu budowlanego

i udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej świetlicy. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że inwestor nie wykonał w wyznaczonym terminie obowiązków nałożonych postanowieniem z [...] marca 2018 r., co przesądziło o odmowie udzielenia pozwolenia na wnioskowaną budowę w trybie art. 35 ust. 3 P.b.

W odwołaniu od decyzji Gmina zarzuciła naruszenie szeregu przepisów postępowania administracyjnego, zwłaszcza przez nałożenie na wnioskodawcę obowiązku uzupełnienia projektu budowlanego w terminie, który z obiektywnego punktu widzenia uniemożliwiał inwestorowi usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, a także poprzez brak odpowiedzi na wniosek o przedłużenie wyznaczonego terminu. Ponadto w ocenie Gminy, wbrew stanowisku organu I instancji, zamierzona inwestycja jest zgodna z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego.

Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z [...] czerwca 2018 r., Wojewoda, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy przytoczył obowiązujące na terenie objętym planowaną inwestycją ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...] Nr [...] z [...] lipca 2011 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...]. Działka nr [...] znajduje się w obszarze planistycznym o symbolu 3 RM/MN. Dla terenu RM/MN jako przeznaczenie podstawowe plan przewiduje zabudowę zagrodową, zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz jako przeznaczenie uzupełniające - usługi nieuciążliwe, urządzenia infrastruktury technicznej i drogi wewnętrzne.

W ocenie organu odwoławczego projektowana inwestycja nie spełnia wymogów planu. Z uwagi na postanowienia planu, o przeznaczeniu działki budowlanej

i możliwości realizacji zabudowy uzupełniającej decyduje sposób jej podstawowego (pierwotnego) zagospodarowania, tj. wcześniejsza realizacja budynku mieszkalnego jednorodzinnego bądź zabudowy zagrodowej. Dopiero w takiej sytuacji organ może ocenić możliwość uzupełnienia zabudowy na zasadach przewidzianych planem. Plan zagospodarowania przestrzennego gminy [...] w sposób precyzyjny określa parametry usług nieuciążliwych w terenie o symbolu MN, nie rozstrzyga natomiast tego zagadnienia dla obszaru RM. Mając na uwadze fakt, że funkcję MN i RM w analizowanym obszarze można stosować zamiennie, logiczne wydaje się że również na terenie RM można dopuścić zabudowę usługową na działce zagrodowej na zasadach jak dla działki z zabudową jednorodzinną, która nie dominowałby nad zabudową podstawową. Nie można natomiast zgodzić się z wywodem inwestora, że w przypadku braku określenia parametrów dla usług nieuciążliwych w terenie RM należy przyjąć parametry obiektu przewidziane dla zabudowy usługowej. Taka dowolność w interpretacji planu jest niedopuszczalna, nie można bowiem (z uwagi na niezabudowaną działkę) określić jej podstawowego przeznaczenia, a tym bardziej wprowadzić usługi na zasadach jak dla terenu U, której plan na tym obszarze nie przewiduje.

Zdefiniowane w części opisowej planu definicje odnoszą się do przeznaczenia podstawowego lub uzupełniającego określanego w stosunku do działki budowlanej, natomiast zapisy dotyczące możliwości realizacji zabudowy uzupełniającej określone w terenach MN i RM odnoszą się do terenów o określonym w planie przeznaczeniu, wyznaczonym na rysunku planu liniami rozgraniczającymi oraz oznaczonym symbolami literowymi i cyfrowymi. Z powyższego wynika, że przeznaczenie uzupełniające na terenie RM lub MN może być realizowane jedynie wtedy, kiedy na konkretnej działce budowlanej istnieje zabudowa jednorodzinna czy zagrodowa. Organ podkreślił przy tym, że uprawnionym do interpretowania zapisów planu miejscowego jest organ, który wydaje decyzję o pozwoleniu na budowę.

Odnosząc się do obowiązków nałożonych na inwestora postanowieniem organu

I instancji z [...] marca 2018 r., Wojewoda przypomniał swoje wcześniejsze stanowisko, zawarte w decyzji z [...] lutego 2018 r., w której wskazano, że wydanie postanowienia nakładającego obowiązki na inwestora jest uzasadnione tylko wtedy, kiedy istnieje możliwość wyeliminowania braków przez inwestora. Ponieważ organ I instancji uznał, że przedmiotowa inwestycja jest niezgodna z planem miejscowym zarówno w zakresie przeznaczenia jak i formy obiektu, co przesądzało z góry o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę, bezzasadnym wydaje się nakładanie na inwestora w trybie art. 35 ust. 3 P.b. obowiązku przedłożenia projektu zagospodarowania działki sporządzonego zgodnie z wymogami rozporządzenia w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych czy też do dołączenia zaświadczenia o przynależności projektantów do właściwych izb samorządu zawodowego.

Ponadto zdaniem Wojewody zasadne jest stanowisko inwestora, że termin określony w art. 35 ust. 3 P.b. nie ma charakteru terminu ustawowego, po upływie którego dokonana czynność jest bezskuteczna, lecz jest terminem urzędowym, wyznaczanym przez organ prowadzący postępowanie. Tym niemniej, mając na uwadze niezgodność przedsięwzięcia z ustaleniami planu miejscowego fakt nieuzupełnienia projektu o elementy wskazane w postanowieniu nie ma decydującego znaczenia dla sprawy.

W ocenie organu odwoławczego jedynie zmiana ustaleń planistycznych dla przedmiotowej działki umożliwi realizację budynku świetlicy i pozwoli na uzyskanie pozwolenia na budowę obiektu mającego pełnić określone cele społeczne służąc mieszkańcom wsi.

W skardze do sądu administracyjnego Gmina zarzuciła naruszenie:

(1) art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez nie podjęcie wszystkich czynności mających na celu wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz pominięcie słusznego interesu obywateli i interesu społecznego w postaci wybudowania przedmiotowej świetlicy, co istotnie narusza słuszny interes skarżącej jako jednostki samorządu terytorialnego wykonującej zadania mające na celu poprawę jakości życia lokalnej społeczności wiejskiej;

(2) art. 7a § 1 k.p.a. poprzez nie rozstrzygnięcie złożonego wniosku o wydanie pozwolenia na budowę na korzyść strony pomimo braku jakichkolwiek wątpliwości co do sprzeczności ustaleń planowanej budowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego;

(3) art. 8 § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji utrzymującej decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy działanie organu narusza zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów władzy publicznej, poprzez sugerowanie przez organ I instancji, co nie zostało rozpatrzone przez organ odwoławczy, możliwości zawieszenia postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy prowadziłoby to obejścia przepisu art. 35 ust. 3 P.b.;

(4) art. 11 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie w sposób racjonalny, z powołaniem się na odpowiednie regulacje prawne, zasadności wydania decyzji utrzymującej w mocy decyzję Starosty, przy pominięciu zarówno wprowadzania w błąd skarżącej o możliwości zawieszenia postępowania, jak również nie uwzględnienie zasady słuszności realizacji planowanej inwestycji dla lokalnego środowiska wiejskiego:

(5) art. 7 i 77 k.p.a. poprzez nie odniesienie się do stanowiska skarżącej o zgodności planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w oparciu o stanowisko autora tegoż planu, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

(6) art. 138 § 1 ust. 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji pomimo nie przeprowadzenia postępowania w sposób odpowiadający zasadom określonym w Kodeksie postępowania administracyjnego, a w szczególności zasadom ogólnym, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, jak również nie uwzględnienie zasady słusznego interesu obywateli;

(7) art. 35 ust. 1 P.b., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że planowana inwestycja nie spełnia wymagań wskazanych w naruszonym przepisie,

w sytuacji gdy skarżąca w toku postępowania administracyjnego jednoznacznie

i kategorycznie wyjaśniła wszelkie rozbieżności, uzasadniła zgodność planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego;

(8) art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące samowolnym uznaniem, wbrew postanowieniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, że inwestycja jest niezgodna z planem;

(9) art. 35 ust. 3 P.b. poprzez jego całkowite pominięcie w toku załatwienia sprawy i jedynie marginalne odniesienie się do postawionych zarzutów wobec naruszenia tego przepisu przez organ I instancji, co zostało przez organ odwoławczy w zasadzie pominięte, a co stanowi jawne naruszenie zasad praworządności, działania zgodnie w zgodzie z przepisami prawa oraz skutkuje pozbawieniem strony praw w toku postępowania; pominięcie tego przepisu doprowadziło do pozbawiania skarżącej możliwości złożenia wyjaśnień i uzupełnienia braków wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

Podstawą odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia skarżącej pozwolenia na budowę była w ocenie organu niezgodność zamierzonej inwestycji z postanowieniami planu miejscowego obowiązującymi dla terenu, na którym inwestycja ma być realizowana. Istota sporu prawnego w rozpoznawanej sprawy dotyczy zatem właściwej interpretacji postanowień planu miejscowego.

Niesporne w sprawie jest, że działka, na której ma być realizowana inwestycja, jest objęta postanowieniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...]. Niesporne jest również, że działka leży na terenie oznaczonym w ww. planie symbolem RM/MN. Dla tego rodzaju terenów w planie wskazano jako przeznaczenie podstawowe zabudowę zagrodową

i mieszkaniową jednorodzinną oraz – jako przeznaczenie uzupełniające – usługi nieuciążliwe, urządzenia infrastruktury technicznej i drogi wewnętrzne (§ 29 ust. 2 planu). Dodatkowo, dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej obowiązują ustalenia określone w § 20 ust. 3, 4 i 5 planu, z kolei dla zabudowy zagrodowej - ustalenia określone w § 30 planu (§ 29 ust. 3 planu). Spośród istotnych dla sprawy postanowień

§ 20 uchwały należy wskazać, że plan dopuszcza na terenach MN realizację usług nieuciążliwych wbudowanych w budynki mieszkalne oraz stanowiących osobne budynki. Z kolei dla wolnostojących budynków usługowych ustala następujące zasady: (a) liczba kondygnacji - jedna, (b) wysokość w kalenicy dachu - do max. 6,0 m,

(c) dachy dwuspadowe lub wielospadowe o kącie nachylenia połaci dachowych - do max. 45°, (d) powierzchnia zabudowy - do max. 40,0 m2 (§ 20 ust. 4 pkt 1 i 2). Z kolei

§ 30 planu, w którym ustalono zasady zagospodarowania terenów zabudowy zagrodowej (RM) wskazano na przeznaczenie podstawowe: zabudowa zagrodowa oraz przeznaczenie uzupełniające: usługi nieuciążliwe, urządzenia infrastruktury technicznej. Przepis ten nie zawiera jednak żadnych regulacji dotyczących zasad realizowania inwestycji w zakresie usług nieuciążliwych, tak jak ma to miejsce w § 20 w odniesieniu do terenów MN.

Niesporne w sprawie jest, że zamierzona inwestycja ma stanowić realizację przeznaczenia uzupełniającego w zakresie usług nieuciążliwych (budowa świetlicy), a działka, na której inwestycja ma być realizowana, jest aktualnie niezabudowana.

Zasadnicze problemy w zakresie interpretacji postanowień planu w zakresie odnoszącym się do dopuszczalności planowanej inwestycji dotyczą dwóch kwestii: po pierwsze – dopuszczalności zagospodarowania danej działki w sposób wynikający z przeznaczenia uzupełniającego w sytuacji, gdy na działce nie zrealizowano sposobu zagospodarowania wynikającego z przeznaczenia podstawowego. Po drugie, o ile plan precyzyjnie określa parametry usług nieuciążliwych dla terenów o symbolu MN, to brak jest takich bezpośrednich wskazań w odniesieniu do terenów RM. W związku z tym pojawia się pytanie, jakie zasady należy stosować w zakresie zagospodarowania działki zgodnie z przeznaczeniem uzupełniającym w zakresie usług nieuciążliwych.

Odnosząc się do pierwszej kwestii Sąd nie znajduje podstaw do zakwestionowania prawidłowości argumentacji organu, który wywodzi, że z uwagi na przeznaczenie terenu (RM/MN) o przeznaczeniu działki budowlanej i możliwości realizacji zabudowy uzupełniającej decyduje sposób jej podstawowego (pierwotnego) zagospodarowania, tj. wcześniejsza realizacja budynku mieszkalnego jednorodzinnego bądź zabudowy zagrodowej. Dopiero w takiej sytuacji organ może ocenić możliwość uzupełnienia zabudowy na zasadach przewidzianych planem. Innymi słowy, przeznaczenie uzupełniające w terenie RM lub MN może być realizowane jedynie wtedy, kiedy na konkretnej działce budowlanej istnieje zabudowa jednorodzinna czy zagrodowa. Nie sposób nie zgodzić się z organem, który wspiera swoją argumentację poprzez odwołanie do § 8 planu, w którym wskazano, że przez przeznaczenie podstawowe należy rozumieć takie przeznaczenie, które przeważa na działce budowlanej (pkt 8). natomiast przez przeznaczenie uzupełniające należy rozumieć przeznaczenie inne niż podstawowe, które uzupełnia lub stanowi funkcje towarzyszącą inną niż przeznaczenie podstawowe (pkt 9). Rację ma organ wywodząc, że przytoczone definicje odnoszą się do przeznaczenia podstawowego lub uzupełniającego określanego w stosunku do działki budowlanej, natomiast zapisy dotyczące możliwości realizacji zabudowy uzupełniającej określone w terenach MN i RM odnoszą się do terenów o określonym w planie przeznaczeniu, wyznaczonym na rysunku planu liniami rozgraniczającymi oraz oznaczonym symbolami literowymi i cyfrowymi.

W ocenie Sądu w świetle powyższych regulacji nie ulega wątpliwości, że nie można zagospodarować działki w taki sposób, że przeznaczenie uzupełniające zdominuje przeznaczenie podstawowe. Jest to sprzeczne z zapisami planu wskazującymi na uzupełnianie, na funkcję towarzyszącą przeznaczenia uzupełniającego. Przyjęcie interpretacji postanowień planu w zgodzie z intencjami inwestora spowoduje, że w istocie dla spornej działki przeznaczenie, które powinno być uzupełniające (usługi nieuciążliwe) już nie tylko zdominuje, ale stanie się jedynym sposobem zagospodarowania działki. Takiej inwestycji nie można zaakceptować w świetle postanowień planu, bowiem prowadzi do zupełnego zatarcia granic między przeznaczeniem podstawowym i uzupełniającym. Zróżnicowanie sposobów zagospodarowania w odniesieniu do konkretnej działki na przeznaczenie podstawowe

i uzupełniające jest wyrazem dążenia do zachowania ładu przestrzennego, co stanowi naczelną dyrektywę planowania i zagospodarowania przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

Dz. U. z 2018 r., poz. 1945, ze zm.). W świetle postanowień planu, zamierzony przez inwestora sposób zagospodarowania danej działki zaburza ład przestrzenny przyjęty przez prawodawcę miejscowego, "wywracając" różnice wynikające z przeznaczenia podstawowego i uzupełniającego.

Odnosząc się z kolei do drugiej ze wspomnianych kwestii spornych, Sąd nie podziela argumentacji skarżącej, która wywodzi, że w przypadku braku szczegółowych reguł realizacji przeznaczenia uzupełniającego w zakresie usług nieuciążliwych dla działek objętych symbolem RM, należy stosować takie same reguły, jak dla terenów przeznaczonych pod usługi (oznaczonych symbolem U). Argumentacja ta jest o tyle chybiona, że prowadzi do całkowitej zmiany przeznaczenia terenu – okazuje się bowiem, że na terenie przeznaczonym pod zabudowę jednorodzinną (MN) i zagrodową (RM) można realizować zamierzenia takie same jak dla terenu o zupełnie innym przeznaczeniu – pod usługi (U). Taka interpretacja jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia konieczności przestrzegania ładu przestrzennego, ustalonego przez prawodawcę miejscowego.

Wobec powyższego, skoro działka, na której miała być realizowana sporna inwestycja położona jest na terenie objętym alternatywnym przeznaczeniem podstawowym MN i RM, nie sposób zaprzeczyć logice wywodu organu, który uznaje za dopuszczalną zabudowę usługową na działce zagrodowej na takich zasadach jak dla działki z zabudową jednorodzinną, z zastrzeżeniem, że nie może dominować nad zabudową zagrodową. Interpretacja forsowana przez skarżącą prowadzi do nieakceptowalnych konkluzji: na działce o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę jednorodzinną lub zagrodową można byłoby wybudować obiekt całkowicie sprzeczny z tym przeznaczeniem, stosując się do reguł obowiązujących dla terenu o zupełnie innym przeznaczeniu (pod usługi).

Konkludując Sąd podziela stanowisko organu, że projektowana przez skarżącą inwestycja jest niezgodna z postanowieniami planu miejscowego. Nie jest możliwe zrealizowanie wyłącznie przeznaczenia uzupełniającego na działce, w sytuacji, gdy brak jest realizacji przeznaczenia podstawowego. Już ta okoliczność dowodzi prawidłowości konkluzji organu, że zamierzona inwestycja jest niezgodna z postanowieniami planu miejscowego. Ponadto wymiary planowanego obiektu (wysokość w kalenicy 7,22 m, powierzchnia zabudowy 145 m2) przekraczają znacząco wymiary obiektów, które w świetle postanowień planu można na działce realizować w ramach przeznaczenia uzupełniającego (odrębne budynki nie mogą być wyższe niż 6,0 m w kalenicy, a powierzchnia zabudowy nie może przekraczać 40 m2).

Powyższej oceny nie może zmienić fakt, że inwestorem jest Gmina, której organ uchwalił plan miejscowy. Jest rzeczą oczywistą, że Gmina musi również sama przestrzegać zasad, które ustanowiła. Jej korzystna pozycja w relacji do innych inwestorów wynika natomiast z faktu, że właściwy organ Gminy może zmienić zasady zagospodarowania obowiązujące dla danego obszaru. Dopóki to jednak nie nastąpi, we właściwym trybie, Gmina nie może w sposób dowolny stosować reguł ustanowionych w prawie miejscowym, obowiązującym wszystkie podmioty działające na terenie objętym przepisami danego aktu prawa miejscowego.

Nie można również zgodzić się z argumentami Gminy, która powołuje się na korzystną dla niej interpretację głównego projektanta planu (pismo z [...] grudnia 2017 r., k. 16 akt adm.). Skoro jedną z przesłanek zatwierdzenia projektu budowlanego

i udzielenia pozwolenia na budowę jest zgodność zamierzonej inwestycji z planem miejscowym (art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b.), to oczywistym jest, że kompetencje w zakresie interpretacji planu należą do organu administracji architektoniczno-budowlanej, który tą decyzję wydaje. Ponadto, plan miejscowy jest aktem prawnym, podlegającym interpretacji przez organ, który zobowiązany jest stosować jego postanowienia. Interpretacja projektanta planu może zawierać pewne wskazówki w zakresie wykładni postanowień planu, ale nie zastępuje wykładni dokonywanej przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej. Obowiązujące przepisy nie przewidują uprawnień do dokonywania przez projektanta wiążącej wykładni postanowień planu. Skoro postanowienia planu, jako aktu prawa miejscowego, mają odnosić się do wszystkich potencjalnych inwestorów planujących przedsięwzięcia na danym terenie, konieczne jest zachowanie bezwzględnej obiektywności interpretacji tych regulacji. Takie gwarancje daje model, w którym interpretacji dokonuje organ administracji architektoniczno-budowlanej, jego zaś decyzja (a zatem prawidłowość interpretacji) podlega kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej.

Prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia nie może podważyć podniesiona na rozprawie w dniu [...] października 2018 r. argumentacja skarżącej, która powołuje się na fakt, że organ I instancji w analogicznych okolicznościach faktycznych i przy takim samym przeznaczeniu gruntu w planie miejscowym wydał dla innej strony pozytywną decyzję. Po pierwsze, materiał zgromadzony w aktach sprawy oraz przedłożona przez pełnomocnika skarżącej decyzja nie pozwalają na weryfikację twierdzeń co do tożsamego przeznaczenia działek w planie miejscowym w odniesieniu do spornej inwestycji oraz inwestycji, dla której organ I instancji wydał rozstrzygnięcie pozytywne. Po drugie, z zasady równości wobec prawa czy ochrony zaufania do władz publicznych nie wynika żadne swoiste "prawo do powielania błędów organu". Z samego faktu, że w podobnej sprawie została wydana decyzja nie można wywodzić, że inna strona ma prawo do uzyskania takiego samego rozstrzygnięcia, nawet gdyby było ono błędne. Z oczywistych względów poza zakresem kognicji sądu w rozpoznawanej sprawie jest ocena zgodności z prawem decyzji przedstawionej na rozprawie przez pełnomocnika skarżącej. Po trzecie, w zakresie kognicji Sądu w rozpoznawanej sprawie leży ocena zaskarżonej decyzji Wojewody. Z przedstawionych względów decyzja wydana w innej sprawie nie stanowi materiału mogącego wpłynąć na ocenę legalności zaskarżonej decyzji. Z tych przyczyn Sąd odmówił uwzględnienia wniosku dowodowego pełnomocnika skarżącej. Należy przypomnieć, że w świetle art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.), sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przeprowadzenie dowodu z dokumentu, który nie wpłynie w żaden sposób na ocenę legalności zaskarżonej decyzji nie tylko jest bezcelowe, ale wręcz niedopuszczalne w świetle przywołanego przepisu.

O dopuszczalności realizacji spornej inwestycji nie mogą również przemawiać argumenty skarżącej, która wskazuje, że inwestycja służy zaspokojeniu potrzeb lokalnej wspólnoty samorządowej (poprawie jakości życia lokalnej społeczności wiejskiej). Nie ulega wątpliwości, że interes publiczny (podobnie jak słuszny interes strony) to interes oparty na prawie. Nie można twierdzić, że w interesie publicznym jest realizowanie inwestycji w sposób sprzeczny z prawem, bo naruszający warunki, jakie określił prawodawca miejscowy. W tej sytuacji za chybiony należy uznać zarzut naruszenia art. 7 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez brak należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i pominięcie słusznego interesu obywateli i interesu publicznego oraz zaakceptowanie przez organ odwoławczy takich samych uchybień w tym zakresie, jakie w ocenie skarżącej miał popełnić organ I instancji.

W konkluzji powyższych rozważań należy stwierdzić, że istniały uzasadnione podstawy do odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę, w oparciu o art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b.

Zarzuty podniesione w skardze są wobec tego niezasadne. Wbrew argumentom skarżącej, postanowienia planu nie dopuszczają realizacji zamierzonej inwestycji na przedmiotowej działce, zatem chybione są zarzuty naruszenia art. 7a k.p.a. oraz art. 35 ust. 1 P.b. Wbrew zarzutom organ odniósł się do twierdzeń skarżącej o zgodności planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego opartych na stanowisku autora tego planu. Organ odrzucił argument skarżącej, wskazując jednoznacznie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (s. 5): "Należy też podkreślić, że uprawnionym do interpretowania zapisów planu miejscowego jest organ, który wydaje decyzję o pozwoleniu na budowę". Stanowisko organu jest trafne, co wyjaśniono we wcześniejszych rozważaniach. Zarzut naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. jest w tej sytuacji chybiony.

Pozostałe zarzuty podniesione w skardze można sprowadzić do ogólnej tezy, że zdaniem skarżącej organ odwoławczy zaakceptował istotne naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego, jakich dopuścił się organ I instancji. Zastrzeżenia dotyczą błędnego wezwania do usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym

i załączonych dokumentach (wadliwe zastosowanie art. 35 ust. 3 P.b.), wadliwego określenia terminu do usunięcia braków (zbyt krótki termin, brak odniesienia się do wniosku inwestora o przedłużenie terminu), wadliwego sugerowania możliwości zawieszenia postępowania administracyjnego, w sytuacji, gdy było to niedopuszczalne.

Oceniając te argumenty Sąd zwraca uwagę, że przedmiotem jego kontroli jest w pierwszej kolejności decyzja organu odwoławczego. Podniesione w skardze zarzuty są zasadne, ale odnoszą się do błędów, jakie popełnił Starosta. Wojewoda nie tylko nie popełnił tych błędów, ale co więcej, wytknął te uchybienia organowi I instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewoda wywiódł, że błędne było wzywanie do usunięcia nieprawidłowości w projekcie i załączonych dokumentów w sytuacji, gdy przedmiotowa inwestycja jest niezgodna z planem miejscowym zarówno w zakresie przeznaczenia jak i formy obiektu, co przesądzało z góry o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę. Wojewoda wytknął również błąd w rozumowaniu organu

I instancji, trafnie wskazując, że termin, o którym mowa w art. 35 ust. 3 P.b. jest terminem urzędowym, a co za tym idzie dopuszczalne jest jego przedłużenie. Trafnie jednak zauważył Wojewoda, że z uwagi na niezgodność przedsięwzięcia z ustaleniami planu miejscowego, kwestia terminu do uzupełnienia braków projektu jest irrelewantna dla sprawy. Niezgodność zamierzonej inwestycji z planem miejscowym uniemożliwiała skuteczne zastosowanie procedury uzupełnienia braków projektu przewidzianej w art. 35 ust. 3 P.b. Z tych samych względów irrelewantna dla sprawy jest kwestia oczywistego błędu Starosty, sugerującego możliwość zawieszenia postępowania, wbrew obowiązującym przepisom.

W tej sytuacji nie można twierdzić, że Wojewoda zaakceptował błędy popełnione przez organ I instancji. Wojewoda dostrzegł i wytknął te błędy, ale uchylanie decyzji Starosty i przekazywanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji byłoby całkowicie bezcelowe i sprzeczne z ekonomią procesową. Treść rozstrzygnięcia, negatywnego dla inwestora, determinowała kwestia niezgodności inwestycji z postanowieniami planu miejscowego. W tym zakresie stanowisko organów obydwu instancji jest zbieżne. Niewątpliwe błędy Starosty, wytknięte przez Wojewodę, nie wpływały na istotę rozstrzygnięcia. Wobec tego zarzuty naruszenia przez Wojewodę art. 8, art. 11 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 35 ust. 3 P.b. są bezzasadne.

Z powyższych względów, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę.