Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2610/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art.174 pkt. 2 art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 138 § 2 art. 77 § 1 art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 61 ust. 1 pkt. 2 i 3
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Robert Sawuła ( spr.) Protokolant sekretarz sądowy Marcin Kowalski po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych A. S.A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 898/11 w sprawie ze skargi K. Sp. z o.o. Sp. komandytowa na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

II OSK 2610/11

U Z A S A D N I E N I E

Wyrokiem z 5 sierpnia 2011 r. II SA/Kr 898/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: WSA w Krakowie), po rozpoznaniu skargi K. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa z siedzibą w Krakowie (dalej: Spółka lub inwestor) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: SKO) w Krakowie z [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie uzasadnienia oraz rozstrzygnął o kosztach postępowania.

Wyrok powyższy wydano w następującym stanie sprawy:

Podaniem z 28 maja 2009 r. Spółka zwróciła się do Prezydenta Miasta Krakowa z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy na zamierzenie inwestycyjne pn. "Budowa zespołu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej na działkach nr 1, 2, 3 i 4 obr. [...] K. wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr 2, 1, 4 i 52, obr. [...] K. przy ul. O. w Krakowie, wraz z garażami podziemnymi". Podaniem z 6 lipca 2010 r. pełnomocnik spółki skorygował numery działek objętych zamierzeniem inwestycyjnym podając, że chodzi o działki nr 5, 6, 7 i 8.

Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego decyzją z [...] października 2010 r. nr [...], nr [...], Prezydent Miasta Krakowa umorzył postępowanie w sprawie części wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego położonego na obszarze obowiązującego Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego "Dolina Rudawy - Małe Błonia" – uchwalonego uchwałą Rady Miasta Krakowa z 12 maja 2010 r. Nr C/1332/10 (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego Nr 269, poz. 1779, dalej: plan miejscowy), oraz odmówił ustalenia warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły art. 59 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 9 oraz art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm., dalej: Upzp) oraz art. 106 i 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej: K.p.a.).

Prezydent Miasta Krakowa ustalił, że część obszaru objętego podaniem położona jest na terenie, na którym obowiązuje plan miejscowy. Dlatego nie było możliwe ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji, stosownie do art. 4 ust. 1 i 2 oraz 59 ust. 1 Upzp, a postępowanie w tym zakresie podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe. Pozostały natomiast teren kwalifikował się do przeprowadzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, celem weryfikacji ziszczenia się warunków określonych w art. 61 ust. 1 Upzp. Wymieniony organ uznał, że planowana inwestycja wymogów w nim określonych nie spełniła. Teren inwestycji nie posiadać miał bowiem wystarczającego dla zamierzenia budowlanego uzbrojenia w zakresie obsługi komunikacyjnej. Parametry techniczne ul. O. nie pozwalałyby na swobodne mijanie się samochodów. Droga ta nie posiada również chodników służących prawidłowej obsłudze ruchu pieszego. Teren inwestycji wprawdzie przylega od strony południowej do nowoprojektowanej ul. B., jednak droga ta jeszcze nie istnieje. Dlatego uznano, że istniejące uwarunkowania nie zapewniają prawidłowej obsługi komunikacyjnej inwestycji niedrogowej, która w sposób znaczący wpłynie na przyległy układ drogowy, na którym już obecnie panują trudne warunki ruchu. Inwestor nie przystał na propozycję Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie i treść umowy mającej zagwarantować spełnienie przez niego wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 3 Upzp. Wobec tego Zarząd ten negatywnie zaopiniował przedmiotową inwestycję. Prezydent Miasta Krakowa wyjaśnił ponadto, że zgodnie z art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm., dalej: Udp) jest on zarządcą wszystkich dróg na terenie miasta Krakowa, z wyłączeniem autostrad i dróg ekspresowych. Wobec tego, że równocześnie jest organem właściwym w sprawie ustalenia warunków zabudowy, nie było wymagane dokonanie uzgodnienia planowanej inwestycji z zarządcą drogi. Niemniej w ocenie organu zachodziła w niniejszej sprawie konieczność uwzględnienia stanowiska wyrażonego przez zarząd drogi, ponieważ wskazywało ono na brak spełnienia wymogów z art. 61 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 Upzp.

Odwołanie od powyższej decyzji "dotyczącej odmowy ustalenia warunków zabudowy" wniósł inwestor przez pełnomocnika, zarzucając naruszenie art. 16 ust. 2 Udp oraz art. 53 i 61 Upzp, a także rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oraz art. 6, 7, 8 i 77 § 1 K.p.a.

Formułując argumentację odwołania w odrębnym piśmie z 14 grudnia 2010 r. Spółka podniosła, że Prezydent Miasta Krakowa jako zarządca drogi usiłował ją – jako inwestora, zmusić nie tyle do wybudowania drogi, lecz wykupu gruntu pod drogę, z naruszeniem art. 16 ust. 2 Udp. Okoliczność ta legła u podstaw negatywnej dla niej decyzji. Przy czym, co podkreślono, Spółka odesłała do Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie podpisaną umowę o budowę drogi, z wyłączeniem wszak postanowień o wykupie gruntów. Nie kwestionuje bowiem samego obowiązku budowy lub przebudowy drogi, lecz wykup gruntów i zakres budowy, który nie został jej wyjaśniony. Zaskarżona decyzja miała także w ocenie Spółki nie zawierać wymaganych załączników; zaniechano także przeprowadzenia wymaganych uzgodnień.

Po rozpatrzeniu powyższego odwołania decyzją z [...] marca 2010 r. SKO w Krakowie uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi l Instancji. Poza koniecznością bezspornego wyjaśnienia kwestii materialnoprawnych, wynikających z art. 61 ust. 1 Upzp, doszło w ocenie organu odwoławczego do naruszenia w postępowaniu pierwszoinstancyjnym przepisów postępowania. W sprawie pominięto bowiem pełnomocnika spółki S. S.A. z/s w Krakowie, jak również nie ustalono adresu innej strony – A.M. Kierowana do niego korespondencja powracała z adnotacją o tym, że adresat taki pod wskazanym adresem nie występuje.

Natomiast SKO w Krakowie podzieliło stanowisko organu I instancji co do trafności umorzenia postępowania w części, w jakiej obszar planowanej inwestycji położony jest na terenie objętym planem miejscowym. Uznało też, w relacji do art. 61 ust. 1 pkt 3 Upzp, że nie zostały spełnione w sprawie warunki dotyczące obsługi komunikacyjnej. Drogi stanowią element sieci uzbrojenia terenu, stosownie do art. 2 pkt 13 Upzp w zw. z art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i powinny być wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego. Dlatego dla ustalenia ziszczenia się powyższego warunku niezbędne było zajęcie stanowiska przez zarządcę drogi, tj. Prezydenta Miasta Krakowa działającego przez Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie. Stanowisko takie zostało wyrażone, a stosowne pisma złożono do akt sprawy. Wynikało z nich, że planowana inwestycja wpłynęłaby znacząco na zwiększenie ruchu kołowego i pieszego na ul. O., podczas gdy obecne parametry techniczne tej ulicy nie pozwalają na swobodne mijanie się samochodów. Droga nie posiada także chodników służących prawidłowej obsłudze ruchu pieszego. Kolegium podkreśliło, że ewentualna odmowa zawarcia umowy z zarządcą drogi odnośnie zrealizowania inwestycji drogowej w ul. O., dla jej dostosowania do właściwych parametrów technicznych, nie była podstawą negatywnej opinii w niniejszej sprawie. Nie było też obowiązkiem inwestora realizowanie takiej inwestycji drogowej, ponieważ zadania te należą do zarządcy drogi. Zasadnicze znaczenia miało natomiast to, że istniejąca droga dojazdowa do terenu inwestycji nie jest wystarczająca dla obsługi planowanej inwestycji.

Skargę na decyzję SKO w Krakowie do WSA w Krakowie wniósł inwestor, zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 3 Upzp w związku z art. 16 ust. 2 Udp oraz art. 7, art. 8 i art. 9 K.p.a.

W ocenie strony skarżącej organ odwoławczy dokonał błędnych ustaleń faktycznych, które nie znajdują potwierdzenia w dokumentach. Inwestor jak dotychczas nie kwestionował postanowień dotyczących ul. O., ponieważ sprawa dotyczyła umowy o realizację ul. B. Dlatego niezrozumiałe są dla strony skarżącej twierdzenia organu, że ul. O. nie spełnia odpowiednich wymogów. Zarządca drogi nigdy bowiem nie proponował podpisania umowy dotyczącej jej modernizacji, stał natomiast na stanowisku, że prawidłową obsługę inwestycji zapewni planowana ul. B. Dlatego wbrew wywodowi Kolegium jedyną w ocenie inwestora przyczyną wydania przez zarząd drogi negatywnej opinii stanowił brak podpisanej umowy. Opinia ta została wydana dopiero w następstwie niepodpisania umowy, co znajdować ma potwierdzenie w piśmie zarządcy drogi z 5 sierpnia 2010 r. Obowiązek budowy drogi nie mógł być jednak w świetle prawa na inwestor nałożony, a stanowił on bezpośrednią przyczynę odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy.

W odpowiedzi na skargę SKO w Krakowie wniosło o jej oddalenie.

Na rozprawie w dniu 29 lipca 2011 r. pełnomocnik Spółki zmodyfikował skargę stwierdzając, że została ona skierowana jedynie przeciwko fragmentowi uzasadnienia zawierającemu wytyczne dla organu l instancji co do ustalenia stanu faktycznego sprawy.

Powołanym na wstępie wyrokiem z 5 sierpnia 2011 r. WSA w Krakowie, orzekając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uwzględnił skargę i uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie jej uzasadnienia uznając, że decyzja okazała się wadliwa w tej części. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego w zakresie, w jakim wskazał na uchybienie przez Prezydenta Miasta Krakowa przepisom postępowania związanym z pominięciem pełnomocnika strony. W tym aspekcie trafnie doszło do uchylenia na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. decyzji organu I instancji, albowiem uchybienie powyższe stanowiło naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, wypełniające dyspozycję art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.

Sąd wojewódzki zakwestionował natomiast stanowisko organu odnoszące się do zagadnienia stopnia uzbrojenia terenu inwestycji. Zwrócił uwagę na lakoniczność i ogólnikowość treści dokumentów pochodzących od Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie, które zostały przyjęte przez oba orzekające organy jako źródło ustaleń faktycznych. Opinia tego podmiotu z [...] października 2009 r. zawiera generalne twierdzenia i nie wskazuje, aby przeprowadzono jakiekolwiek, bardziej szczegółowe i konkretne wyliczenia, analizy czy symulacje. Nie określa nawet obecnych parametrów ul. O. i nie formułuje precyzyjnych argumentów uzasadniających niedostateczny charakter istniejącego uzbrojenia terenu w zakresie infrastruktury drogowej. Z tego względu, w ocenie Sądu, nie mogła stanowić wystarczającej podstawy dla dokonania ustaleń we wskazanym zakresie. Z kolei organy nie uzupełniły podstawy faktycznej rozstrzygnięcia własnymi ocenami i ustaleniami dotyczącymi warunków komunikacyjnych inwestycji, poprzestając na wnioskach zawartych w pismach zarządu dróg. Wobec tego, że ustalenia w zakresie obsługi komunikacyjnej terenu inwestycji miały istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia, organy nie powinny poprzestać na ogólnikach, lecz zobowiązane były w sposób szczegółowy i dokładny wskazać konkretne okoliczności odnoszące się do tego zagadnienia i je należycie uzasadnić. Niewystarczające w ocenie Sądu było poprzestanie na ogólnym powołaniu w uzasadnieniu decyzji tytułu ustawy o drogach publicznych oraz rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, bez wskazania konkretnych przepisów, a także nie odniesienie wynikających z nich wymogów prawnych do parametrów drogi przylegającej do terenu inwestycji. Przez to rozważania organów okazały się nieczytelne i niepoddające się weryfikacji. Za niezbędne Sąd uznał także wskazanie cech planowanej inwestycji, które wpłynąć mogą na zwiększenie obciążenia istniejącej sieci komunikacyjnej oraz rozmiaru tego zwiększenia. Stwierdzenie, że istniejąca ulica nie będzie w stanie zapewnić prawidłowej obsługi komunikacyjnej, powinno być poparte analizą obowiązujących wskaźników i parametrów, które zostaną naruszone lub przekroczone w wyniku realizacji planowanego przedsięwzięcia. Brak wyjaśnienia tych okoliczności i zwrócenia na nie uwagi świadczy o naruszeniu art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. Sąd podkreślił, że choć organ I instancji ponownie rozpoznający sprawę nie będzie związany stanowiskiem organu odwoławczego, to jednak niedostrzeżenie omówionych uchybień oznaczałoby w istocie aprobatę dla niepełnej podstawy faktycznej decyzji, co mogłoby mieć wpływ na treść ponownego rozstrzygnięcia. Mogłoby bowiem w tym zakresie powodować uznawanie tej decyzji za prawidłową.

WSA w Krakowie uznał ponadto, że SKO w Krakowie nienależycie rozpoznało zarzut inwestora podnoszącego, że wystarczającą obsługę komunikacyjną planowanej inwestycji zapewni nieistniejąca jeszcze ul. B., a w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego brak w tym zakresie jakichkolwiek ustaleń i wniosków. Nie poczyniono żadnych ustaleń co do etapu budowy tej drogi, jako ewentualne przyjęto ustalenia, że pozostaje ona w sferze planów, a skoncentrowano się jedynie na warunkach i parametrach ul. O. Ustalenie takie będą niezbędne, ponieważ we wniosku inwestora podano, że obsługę komunikacyjną inwestycji zapewnić ma m.in. wyjazd na ul. B. Zatem powołał się on na spełnienie ustawowej przesłanki, o której mowa w art. 2 pkt 13 Upzp, wiążąc ją z ul. B., co wymaga poczynienia przez organ stosownych ustaleń w tym zakresie. W ocenie Sądu stosownych wniosków co do istnienia tej drogi nie można było wywieść z pisma zarządu drogi informującego o braku środków na ten cel w budżecie miasta.

Sąd I instancji zwrócił również uwagę, że organ odwoławczy w sposób nieprecyzyjny wskazał zakres kontroli instancyjnej oraz zakres orzekania. Decyzją organu I instancji umorzono częściowo postępowanie, w pozostałej zaś części rozstrzygnięto merytorycznie o żądaniu wniosku. Z kolei odwołanie dotyczyło "decyzji dotyczącej odmowy ustalenia warunków zabudowy". To zaś nakazywało w pierwszej kolejności ustalić, w jakim zakresie rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne zostało zaskarżone, także z uwagi na to, że twierdzenia odwołania co do jego zakresu były niejednoznaczne, a miejscami sprzeczne. Pomimo bowiem zaskarżenia "decyzji dotyczącej odmowy ustalenia warunków zabudowy" inwestor domagał się "uchylenia decyzji w całości", pomimo że tak w odwołaniu jak i w piśmie z 14 grudnia 2010 r. nie kwestionował decyzji w części, mocą której umorzono postępowanie. Wobec tego w ocenie Sądu zasadne jest, aby organ odwoławczy do tych okoliczności się ustosunkował. SKO w Krakowie nie dostrzegło również braku precyzji w sposobie sformułowania przez Prezydenta Miasta Krakowa rozstrzygnięcia o częściowym umorzeniu postępowania. Brak w nim wskazania w sposób jednoznaczny, jakiego fragmentu sprawy administracyjnej dotyczy umorzenie, co czyni rozstrzygnięcie nieczytelnym. Wyjaśnienia w tym zakresie nie zawarto również w uzasadnieniu, co czyni je wadliwym.

Końcowo sąd I instancji wyjaśnił, że możliwość zaskarżenia decyzji administracyjnej jedynie w części dotyczącej jej uzasadnienia jest zgodnie przyjmowana w orzecznictwie sądów administracyjnych (wyrok NSA z 30 czerwca 1983 r. l SA 178/83, wyrok WSA w Lublinie z 21 września 2004 r. II SA/Lu 1488/03), jak i w doktrynie (A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, 2009 r., wyd. Lex, J. Borkowski "Państwo i Prawo"" 1985, z.1, s. 150), a poglądy te odnoszą się również do decyzji kasatoryjnych (wyrok WSA w Lublinie z 18 października 2004 r., II SA/Lu 161/04, wyrok NSA z 20 maja 1998 r., I SA 1896/97). W konkluzji wyroku II SA/Kr 898/11 wywiedziono, że z powodu dostrzeżonych uchybień zasadne było uchylenie zaskarżonej decyzji we wskazanej części na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Odrębne skargi kasacyjne od wyroku z 5 sierpnia 2011 r. wnieśli A.Z. oraz S. S.A. z/s w Krakowie, oboje reprezentowani przez pełnomocnika - radcę prawnego M.M. Wymieniony wyrok został przez nich zaskarżony w całości, a skarżący kasacyjnie domagają się jego uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania. W jednobrzmiących środkach zaskarżenia wyrokowi temu zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez uznanie, że uchylone uzasadnienie decyzji SKO w Krakowie było wadliwe w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy,

2. art. 107 § 3 K.p.a. przez uznanie, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji SKO w Krakowie nie spełniło warunków w nim określonych,

3. art. 77 § 1 K.p.a. przez uznanie naruszenia obowiązku całościowego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego.

W ocenie pełnomocnika skarżących kasacyjnie decyzja SKO w Krakowie nie naruszała prawa procesowego w sposób, który miał istotny wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy zasadnie uchylił decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z uwagi na naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. wskutek pominięcia pełnomocnika strony oraz nieustalenia adresu jednej ze stron. Dlatego też rzekomo wadliwe uzasadnienie decyzji organu odwoławczego nie miało wpływu na wynik sprawy, ponieważ decyzja organu I instancji musiała zostać uchylona. Ponadto, uzasadnienie decyzji SKO w Krakowie spełniało wymogi art. 107 § 3 K.p.a., w tym zawierało opis poszczególnych etapów postępowania, ustalenia faktyczne i powołanie podstawy prawnej, a także odniesienie się do zarzutów odwołania. Za bezzasadny uznano zarzut WSA w Krakowie naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. "poprzez niewystarczające uzasadnienie wydanego postanowienia", decyzję organu w warstwie uzasadnienia uznano za wyczerpującą, jasną i logiczną, nie budzącą jakichkolwiek wątpliwości.

Zakwestionowano również stanowisko WSA w Krakowie o konieczności poczynienia dodatkowych ustaleń dotyczących ul. B. Skoro bowiem ulica ta nie istnieje, a w budżecie Miasta Krakowa brak środków na jej realizację, to oceny możliwości zapewnienia terenowi inwestycji obsługi komunikacyjnej powinno się dokonać wyłącznie w odniesieniu do ul. O. Ta ostatnia przejęłaby całość ruchu kołowego i pieszego, której aktualne parametry techniczne są niedostateczne dla zapewnienia prawidłowej komunikacji. Wbrew stanowisku sądu I instancji zagadnienie ul. B. miało być przedmiotem analizy obu orzekających w sprawie organów. Hipotetyczne rozważania z uwzględnieniem nieistniejącej drogi uznano za niezasadne, a przy tym naruszające art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ( Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadnej z wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania Sąd się nie dopatrzył, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Stosownie do art. 176 Ppsa skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Ppsa nakłada obowiązek powierzenia sporządzenia skargi kasacyjnej, co do reguły, adwokatowi lub radcy prawnemu (art. 175 § 1 Ppsa), co zapewniać ma pożądany przez prawodawcę poziom formalny takiego środka zaskarżenia. Wniesione w przedmiotowej sprawie skargi kasacyjne nie zawierają wskazania podstawy skargi kasacyjnej z art. 174 Ppsa, niemniej egzemplifikacja przepisów K.p.a. oraz Ppsa, których naruszenia miał się dopuścić sąd I instancji, wskazuje że chodzić ma o naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W judykaturze wskazuje się, że w sytuacji, gdy treść uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala na jednoznaczne określenie, jaką postać naruszenia prawa wnoszący skargę kasacyjną chciał powołać w zarzutach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny może przeprowadzić kontrolę merytoryczną zarzutu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 listopada 2011 r., II FSK 1177/10, Lex nr 1151279). Z tych przyczyn uznać należy, że skarżący kasacyjnie powołują się na podstawę ujętą dyspozycją art. 174 pkt 2 Ppsa.

Skargi kasacyjne nie mają usprawiedliwionych podstaw. Sąd I instancji za trafne uznał uchylenie przez SKO w Krakowie decyzji Prezydenta Miasta Krakowa oraz przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia podzielając stanowisko organu odwoławczego odnośnie dostrzeżonych przezeń uchybień procesowych w postępowaniu przed organem I instancji. Tej oceny sądu a quo skarżący kasacyjnie nie kwestionują. WSA w Krakowie trafnie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, dopatrzył się istotnych wadliwości, gdy chodzi o uzasadnienie kontrolowanej przez siebie decyzji SKO w Krakowie podjętej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. W dacie podejmowania decyzji przez organ odwoławczy cyt. przepis stanowił, że "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Nie jest zatem bez znaczenia jakie wskazania znajdą się w decyzji kasacyjnej, oznaczona treść tej decyzji dla organu I instancji oznaczać może przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, że organ odwoławczy akceptuje pewne ustalenia, mające istotne znaczenie dla kierunku rozpoznania wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Zasadnie sąd I instancji wytknął organowi odwoławczemu bezkrytyczne zaaprobowanie wniosków wynikających z opinii Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie odnośnie do braku spełnienia wymogów, gdy chodzi o wystarczającą sieć uzbrojenia terenu dla zrealizowania zaplanowanej inwestycji. Zasadnie również WSA w Krakowie wskazuje, że nie wyjaśniono, poprzez przywołanie stosownych przepisów, aby istniejąca ulica O. miała nie zapewnić prawidłowej obsługi komunikacyjnej. Wskazać należy, że wśród przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy ustawodawca w art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3 wymienił m.in. dostęp do drogi publicznej oraz to, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Z kolei z mocy art. 61 ust. 5 Upzp warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Z tych względów zasadnie również sąd I instancji zwrócił uwagę na brak ustosunkowania się przez SKO w Krakowie do kwestii dopuszczalności zapewnienia obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji poprzez realizację planowanej ulicy B. i ograniczenie się przez organ odwoławczy do przywołania stanowiska Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie wyrażonego w piśmie tej jednostki. Te wadliwości uzasadnienia zaskarżonej decyzji dały asumpt do uznania, że została ona podjęta z naruszeniem przepisów o postępowaniu administracyjnym – art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a., co przy trafnym i niekwestionowanym rozstrzygnięciu organu odwoławczego, zobowiązywało sąd I instancji do uchylenia decyzji organu odwoławczego w części dotyczącej uzasadnienia. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko WSA w Krakowie wyrażone w zaskarżonym wyroku odnośnie dopuszczalności uchylenia zaskarżonej decyzji wyłącznie odnośnie do jej uzasadnienia. Judykatura konsekwentnie opowiada się za dopuszczalnością zaskarżenia do sądu administracyjnego nawet samego uzasadnienia decyzji (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 maja 1998 r., I SA 1896/97, Lex nr 44519), a w konsekwencji dopuszczalnością uchylenia decyzji w tej tylko części, nawet decyzji wydanej w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a. (por. przywołany przez sąd I instancji wyrok WSA w Lublinie z 19 października 2004 r., II SA/Lu 161/04, Lex nr 167725 z aprobującą glosą J. Borkowskiego "Orzecznictwo Sądów Polskich" nr 2/2006, poz. 15). Stanowisko powyższe aprobuje doktryna procesu sądowoadministracyjnego (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wyd. 4, Warszawa 2010, s. 237, T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wyd. 3, Warszawa 2009, s. 599).

Z tych względów zarzuty skarg kasacyjnych odnośnie naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. okazały się bezzasadne, co uzasadniało ich oddalenie na podstawie art. 184 Ppsa.