Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1028/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6537 Egzekucja należności pieniężnych, do których  nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 ust. 3  ustawy o f
Skarżony organ: Dyrektor Izby Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Kowalik-Grzanka Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia del. NSA Anna Apollo (spr.) Protokolant Aleksandra Larkiewicz po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 24 maja 2016 r. sygn. akt III SA/Łd 236/16 w sprawie ze skargi J. P. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Ł. z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od J. P. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z [...] sygn. akt [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę J.P. (dalej określanego jako skarżący) na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Ł. z [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie sprawy:

Poczta Polska S.A. Dyrektor Centrum Obsługi Finansowej wystawił na zobowiązanego tytuły wykonawcze o numerach [...] oraz [...], obejmujące należności z tytułu opłat abonamentowych RTV za okres od [...] do [...]. Tytuły wykonawcze zostały przekazane Naczelnikowi Urzędu Skarbowego Ł. (dalej NUS), celem realizacji w trybie egzekucji administracyjnej. W dniu [...] organ egzekucyjny dokonał zajęcia rachunku bankowego dłużnika w BRE Bank S.A. Przedmiotowe zawiadomienie bank i skarżący dłużnik, wraz z odpisami tytułów wykonawczych, odebrali [...].

Postanowieniem z [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 oraz art. 61 a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej określanego skrótem K.p.a..) oraz art. 17, art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r., poz. 1619 ze zm., dalej określanej skrótem u.p.e.a.), Dyrektor Izby Skarbowej w Ł. utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego Ł. z [...] Nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania, w sprawie złożonego przez pełnomocnika skarżącego J.P. wniosku z [...], w części dotyczącej umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułów wykonawczych o nr od [...] do [...]. Zawarte we wspomnianym piśmie zarzuty przeciwegzekucyjne wyłączono do odrębnego postępowania. Z kolei uzasadniając swoją odmowe organ egzekucyjny wskazał, że w obrocie prawnym istnieje postanowienie z [...], które rozstrzygało już kwestię umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie ww. tytułów wykonawczych, a które do dnia sporządzenia kwestionowanego postanowienia nie zostało uchylone. Wobec powyższego brak podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie i wydania merytorycznego rozstrzygnięcia.

Dyrektor Izby Skarbowej w Ł., po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, iż przepis art. 61 a § 1 K.p.a., mający w świetle art. 18 u.p.e.a. zastosowanie w sprawie, stanowi podstawę prawną do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy kierowane do organu administracji publicznej żądanie jednostki dotyczy tożsamej sprawy już wcześniej rozstrzygniętej. Przy czym za tożsamą sprawę należy uznać sprawę w której występują te same podmioty, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy. Taki przypadek zaistniał w rozpatrzonej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalając skargę na powyższe postanowienie podzielił stanowisko organu co do definicji pojęcia tożsamości sprawy. Dalej wskazał, że skarżący pismem z [...] zatytułowanym "SKARGA DŁUŻNIKA na czynności Naczelnika Urzędu Skarbowego, doprecyzowanym pismem z [...], wystąpił o umorzenie postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec niego w oparciu tytuły wykonawcze z [...] o numerach od [...] do [...] oraz [...] i [...]. Podstawę żądania stanowił art. 59 § 1 pkt 2 i pkt 7 u.p.e.a. W ocenie skarżącego tytuły wykonawcze zostały wystawione pomimo nieustalenia w toku postępowania, kiedy zobowiązany zarejestrował odbiornik radiowy lub telewizyjny, ile takich rejestracji miało miejsce, jak również na jaki adres i podmiot została dokonana rejestracja, oraz czy i w jaki sposób poinformowano zobowiązanego o wysokości należnej opłaty.

Postępowanie administracyjne zainicjowane wnioskiem pełnomocnika skarżącego zakończyło się wydaniem przez Dyrektora Izby Skarbowej w Ł. w dniu [...] postanowienia utrzymującego w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego Ł. z [...] w sprawie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie ww. tytułów wykonawczych. Z kolei wyrokiem z [...] Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną skarżącego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z [...] oddalającego skargę na powyższe postanowienie.

Formułując nowy wniosek o umorzenie postępowania skarżący nie przytoczył nowych okoliczności ani nowych dowodów uzasadniających jego żądanie. W związku z powyższym sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko Dyrektora Izby Skarbowej, że argumentacja zawarta w piśmie z dnia [...] nie mogła podlegać merytorycznej ocenie organu w toku postępowania zainicjowanego jego wniesieniem. Okoliczności zaistniałe w niniejszej sprawie bez wątpienia wypełniają dyspozycję przepisu art. 61a § 1 K.p.a.

Skargę kasacyjną wniósł skarżący. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił:

1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. [pic]145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1303, dalej określanej skrótem P.p.s.a.) w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez oddalenie skargi, mimo, że istniały podstawy do jej uwzględnienia i [pic]uchylenia zaskarżonego postanowienia z uwagi na naruszenie w toku postępowania administracyjnego przepisów postępowania wskazanych powyżej, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie nie podjęcie działań zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przedmiotowej sprawy i to w konsekwencji braku wyczerpującego zebrania oraz rozpatrzenia materiału dowodowego przedmiotowej sprawy, z jednoczesnym pominięciem okoliczności istotnych z punktu widzenia jej rozstrzygnięcia, w konsekwencji niewyjaśnienie czy i kiedy nastąpiła rejestracja odbiornika, przez kogo i na jaki dokładnie adres, nadto nie wyjaśnienie czy skarżącemu rzeczywiście nadano nowy numer identyfikacyjny i skutecznie powiadomiono go o tym fakcie oraz kiedy to nastąpiło, jak również nie wyjaśnienie z jakiego powodu nie doręczono dłużnikowi pisemnego upomnienia zawierającego wezwanie do dobrowolnego uiszczenia zaległości, co doprowadziło do nie wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz rozpoznania sprawy z naruszeniem słusznego interesu skarżącego, jak również dokonanie oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego w sposób niejasny i nie uwzględniający faktu nie wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy,

• 2.naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 61a K.p.a. poprzez oddalenie skargi, mimo iż istniały podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonego postanowienia z uwagi na naruszenie w toku postępowania administracyjnego przepisów postępowania wskazanych powyżej, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie poprzez błędne zastosowanie przepisu art. 61a K.p.a. i uznanie, że w sprawie zachodzi "inna uzasadniona przyczyna odmowy wszczęcia postępowania", w sytuacji, gdy za taką przyczynę nie może być uznana okoliczność podana przez Dyrektora Izby Skarbowej.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie orzeczenie co do meritum sprawy. Wniósł także o zasądzenie kosztów postępowania.

Argumenty na poparcie zarzutów przytoczył w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Skarbowej w Ł., podzielając stanowisko sądu pierwszej instancji, wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Zaś wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd pierwszej instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa.

Zarzut sformułowany w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. w związku z art. 61a K.p.a. poprzez błędne zastosowanie tego ostatniego przepisu i w konsekwencji niezasadne oddalenie skargi zamiast uchylenia zaskarżonego postanowienia. Zgodnie z powołanym przepisem, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Ustawodawca wprowadził zatem dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pierwszą z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przy czym ustawa nie konkretyzuje tych przyczyn. Niewątpliwie należy przez nie rozumieć sytuacje, które już przy pierwszym zestawieniu zakresu żądania wniosku z obowiązującym stanem prawnym, stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Taki przypadek zachodzi, jak trafnie uznał sąd pierwszej instancji, gdy żądanie dotyczy sprawy, która nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej; żądanie wniesiono w sprawie rozstrzygniętej już decyzją lub w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji; żądanie wniesiono po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenia określonych praw; brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Zatem jeżeli zaistnieją uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania, a do takich przyczyn należy, jak trafnie przyjął sąd pierwszej instancji, sytuacja, gdy w tej samej sprawie zapadło już rozstrzygnięcie to obowiązkiem organu jest odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. Pogląd ten jest ugruntowany w piśmiennictwie: "zgodnie z tym przepisem poza przesłankami podmiotowymi i przesłankami przedmiotowymi, które są podstawą do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania należy wskazać też na inne przyczyny uzasadniające wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Do takich innych przyczyn można zaliczyć żądanie dotyczące sprawy już rozstrzygniętej" (por. B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. C.H. BECK, wyd. 12, Warszawa 2012 r. str. 299, wyrok NSA z 9 października 2014 r., I OSK 493/13, wyrok NSA z 15 października 2013 r., II OSK 1395/12; wyrok WSA w Warszawie z 20 kwietnia 2018 r., VII SA/Wa 1737/17 CBOSA).

O tożsamości sprawy, jako warunku koniecznym do zastosowania art. 61a § 1 K.p.a. można mówić wówczas, gdy: występują te same podmioty w sprawie, sprawa dotyczy tego samego przedmiotu, tego samego stanu prawnego i wreszcie tego samego, niezmienionego stanu faktycznego. Przy czym przez stan faktyczny sprawy należy rozumieć, stan faktyczny mający znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a więc mieszczący się w ramach hipotezy normy prawnej, która stanowiła podstawę do rozstrzygnięcia sprawy.

Podnoszone przez skarżącego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej okoliczności dotyczące zasadności wystawienia przez Pocztę Polska tytułów wykonawczych, w tym kwestia rejestracji przez skarżącego odbiornika, powiadomienia skarżącego lub brak powiadomienia go o nadaniu numeru identyfikacyjnego były już przedmiotem oceny w ramach pierwszego postępowania wywołanego wniesieniem przez skarżącego wniosku o umorzenie postępowania. Przyznaje to sam skarżący. Formułuje jednak pogląd, że "sam fakt wydania wcześniejszego rozstrzygnięcia co do umorzenia postępowania, nie oznacza jeszcze, że od chwili wydania takiego postanowienia nie doszło do zmiany stanu faktycznego i że np. na obecnym etapie postępowania organ ustaliłby takie okoliczności sprawy, które uzasadniałyby zmianę wcześniejszego stanowiska poprzez umorzenie postępowania egzekucyjnego. Powyższy wniosek wynika z tego, iż sytuacja istniejąca w niniejszej sprawie, nie może zostać zaklasyfikowana jako sytuacja, która w sposób oczywisty stanowi przesłankę do odmowy wszczęcia postępowania.

W kontekście wyżej poczynionych rozważań nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego. Bowiem nie wskazuje on żadnych nowych okoliczności. Jego żądanie sprowadza się do ponownego prowadzenia sprawy w celu ustalenia innych, dotychczas nie znanych okoliczności lub dowodów, które być może zmienią dotychczas ustalony stan faktyczny. Jednak nie zmienia stanu faktycznego sprawy, który jest tożsamy ze stanem faktycznym jaki istniał w zakończonej już prawomocnym postanowieniem z [...] nr [...], którym to postanowieniem Dyrektor Izby Skarbowej w Ł. utrzymał w mocy postanowieni Naczelnika urzędu Skarbowego Ł. z [...] w sprawie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego Zgodność z prawem tych postanowień potwierdził WSA w Łodzi w wyroku z [...] sygn. akt [...], oddalając skargę skarżącego. Także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z [...] sygn. akt [...] nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej skarżącego.

We wskazanym wyroku NSA stwierdził, że "Jak trafnie zauważył sąd pierwszej instancji, skoro skarżący nie wykazał, iż w latach od stycznia [...] do maja [...] nie ciążył na nim obowiązek opłat abonamentowych RTV i nie przedstawił żadnych dowodów na okoliczność podnoszonych okoliczności, to organ egzekucyjny nie miał podstaw do zbierania materiału dowodowego w tym zakresie i w konsekwencji umorzenia postępowania egzekucyjnego.

Zasadne jest zatem stanowisko WSA, że w sytuacji, gdy wierzyciel wnosił o wyegzekwowanie przedmiotowych należności pieniężnych, podtrzymując cały czas, że są one wymagalne, to w świetle art. 29 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny nie miał podstaw do wyjaśnienia w uzasadnieniu postanowienia (wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego) "kiedy nastąpiła rejestracja odbiornika, jaki odbiornik został zarejestrowany, przez kogo, na jaki okres, czy skarżącemu nadano nowy numer identyfikacyjny i powiadomiono go o tym fakcie, oraz kiedy to nastąpiło", ponieważ organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym".

Zasadnie zatem sąd pierwszej instancji zauważył, że z powołanych przez skarżącego kasacyjnie argumentów wynika, że dąży on do merytorycznego rozpoznania sprawy nie w oparciu o zmieniony stan faktyczny, ale w celu ewentualnego zmienienia tego stanu faktycznego przy jednoczesnym niewskazaniu nowych dowodów lub okoliczności. z uwagi na odmienną, prokonstytucyjną jej zdaniem wykładnię przepisów, w tym także definicji opiekuna faktycznego.

Powyższe przesądza o tożsamości sprawy zakończonej już postanowieniem z 25 lipca 2014 r. ze sprawą zainicjowaną nowym wnioskiem skarżącego kasacyjnie, a co za tym idzie wskazuje na zasadność zastosowania art. 61a K.p.a.

Należy ponadto wskazać, że na skutek odmowy wszczęcia postępowania, organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, zatem w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 K.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym. W konsekwencji nietrafny okazał się zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit.c P.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. polegający na niewyjaśnieniu podnoszonej przez skarżącego od początku postępowania kwestii niedoręczenia mu powiadomienia o nadaniu numeru identyfikacyjnego. Nie zostały naruszone w sprawie przez organ egzekucyjny i organ odwoławczy zasady praworządności i zaufania, a także nie były one zobowiązane, z powodów wyżej wskazanych, do zebrania i rozpatrzenia innego materiału dowodowego, aniżeli ten, którym dysponowały i trafnie oceniły tylko w zakresie stwierdzenia tożsamości sprawy.

Uznanie zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów za nieusprawiedliwione skutkuje oddaleniem skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 P.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a.[pic]