Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1008/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2013-03-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6039 Inne, o symbolu podstawowym 603
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Dyrektor Izby Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 130a ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2005 nr 108 poz 908
law: Ustawa z dnia  20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity
article: art. 102 par. 2
journal: Dz.U. 2005 nr 229 poz 1954
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant st. sekretarz sądowy Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2013 r. sprawy ze skargi L. K. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie dozoru pojazdu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Naczelnik Urzędu Skarbowego w T. decyzją z dnia [...] r. orzekł o przejściu, z mocy ustawy, na rzecz Skarbu Państwa prawa własności samochodu marki [...], nr rejestracyjny [...]. W podstawie prawnej tej decyzji organ powołał przepis art. 130a ust. 10 i ust. 11 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 r., Nr 108, poz. 908 z późn. zm. – dalej zwanej u.p.r.d.) oraz § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 października 2007 r. w sprawie usuwania pojazdów (Dz. U. Nr 191, poz. 1377 ze zm.).

Wobec przejścia na rzecz Skarbu Państwa prawa własności tego pojazdu L. K., prowadząca działalność gospodarczą pod firmą "A" w C. wystawiła w dniu 27 lutego 2007 r. fakturę VAT na kwotę 732, 29 zł. Obowiązkiem zapłaty tej faktury obciążony został reprezentujący Skarb Państwa Naczelnik Urzędu Skarbowego w T. z tytułu postoju przedmiotowego pojazdu w okresie od dnia 27 października 2006 r. do dnia 27 lutego 2007 r. na parkingu strzeżonym w C. przy ul. [...].

Wnioskiem z dnia 4 marca 2011 r. L. K. wystąpiła do Naczelnika Urzędu Skarbowego w T. o przyznanie wynagrodzenia za wykonywanie dozoru nad tym pojazdem w okresie poprzedzającym jego przejście na własność Skarbu Państwa tj. od dnia 6 grudnia 2005 r. do dnia 26 października 2006 r. domagając się z tego tytułu kwoty 6654,96 zł ( 324 dni x 20,54 zł). Ponadto wniosła ona o przyznanie zwrotu kosztów holowania tego samochodu z miejsca zatrzymania na parking w wysokości 308,15 zł. W uzasadnieniu wniosku powołała się ona na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. I OSP 1/10, podnosząc, że w zgodnie z tą uchwałą żądane przez nią wynagrodzenie winno być przyznane od Skarbu Państwa za cały okres sprawowania dozoru nad przedmiotowym pojazdem. Wskazała następnie, że żądane koszty parkowania i holowania wyliczyła na podstawie uchwały Rady Powiatu [...] Nr [...] z dnia [...] r. i obowiązującej od 1 kwietnia 2004 r. tabeli opłat.

Postanowieniem z dnia [...] r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w T. wezwał L. K. do uzupełnienia w terminie 7 dni złożonego wniosku o dokumentację wskazującą na poniesione konieczne wydatki oraz wynagrodzenie dozorcy w okresie sprawowania dozoru na przedmiotowym pojazdem. Odpowiadając na to wezwanie wnioskodawczyni przedłożyła w piśmie z dnia 18 kwietnia 2011 r. kalkulację poniesionych kosztów związanych z przechowywaniem pojazdów oraz sprawowaniem nad nimi dozoru oraz kopię cennika usług pomocy drogowej. Z przedłożonej kalkulacji wynikało, że koszty przechowywania i dozorowania pojazdu wraz z należną jej 25 % marżą wyniosły 27,06 zł na dobę. Kolejnym pismem z dnia 13 lutego 2012 r. organ wezwał wnioskodawczynię do wskazania sposobu wyliczenia kosztu przetransportowania przedmiotowego pojazdu z miejsca zatrzymania na parking. W odpowiedzi L. K. stwierdziła, że przedstawiona przez nią wcześniej dokumentacja jest wystarczająca do przyznania wynagrodzenia za holowanie przedmiotowego pojazdu, gdyż wynika z taryfy opłat ustalonej uchwałą Rady Powiatu [...]. Do pisma tego dołączyła jednocześnie kalkulację kosztów za usługi holowania obejmującą: dojazd i powrót, załadunek, holowanie, rozładunek i wynagrodzenie za pracę sprzętu i ludzi opiewającą na kwotę 340 zł w przypadku holowania pojazdu do 3,5 t. Wskazała, że na bazie tej kalkulacji ustalone zostały przez Radę Powiatu [...] stawki zryczałtowanych opłat za holowanie .

Po kilkakrotnym przedłużaniu terminu załatwienia sprawy Naczelnik Urzędu Skarbowego w T. postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], przyznał L. K. zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru nad pojazdem marki [...], nr rej. [...], za okres od dnia 6 grudnia 2005 r. do dnia 26 października 2006 r. oraz koszty usunięcia pojazdu z drogi w łącznej wysokości 4 348, 25 zł brutto. W podstawie prawnej orzeczenia organ powołał art. 17 § 1 oraz art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954 z późn. zm. – zwanej dalej u.p.e.a.) w zw. z art. 130a u.r.d. oraz § 6 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ( Dz. U. nr 46, poz. 237). W uzasadnieniu stwierdził, że w świetle uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2010 r., I OPS 1/2010, jednostce wyznaczonej do prowadzenia parkingu strzeżonego może zostać przyznane w oparciu o przepis art. 102 § 2 u.p.e.a. wynagrodzenie za cały okres wykonywania dozoru nad pojazdem oraz zwrot kosztów związanych z wykonywaniem tego dozoru, w tym koszty jego usunięcia z drogi. Dozorca występujący do organu egzekucyjnego o zwrot wydatków i wynagrodzenia za dozór może zaś przedstawić pokwitowania w związku z poniesionymi wydatkami oraz wskazać na trudy związane ze sprawowaniem dozoru. W uchwale tej wskazano ponadto, że ustalając wysokość wynagrodzenia za sprawowanie dozoru należy uwzględnić zakres obowiązków dozorcy, okoliczności towarzyszące przechowywaniu, warunki sprawowania pieczy nad pojazdem oraz wielkość składowanego przedmiotu i powierzchnię niezbędną do jego składowania. Organ zanalizował także uzasadnienie wyroku NSA z dnia 28 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 494/10, w którym wskazano, że opłaty ustalone przez radę powiatu na podstawie art. 130a p.r.d. odnoszą się do właścicieli pojazdów usuwanych z dróg publicznych i nie mają zastosowania do Skarbu Państwa, który stał się właścicielem takiego pojazdu w związku z wystąpieniem przesłanki wskazanej w art. 130a ust. 10 p.r.d. Stawki ustalone przez radę powiatu mogą stanowić natomiast jedynie jeden z elementów pozwalających na ustalenie kwoty należnej za dozór pojazdów.

Organ I instancji stwierdził następnie, że po zapoznaniu się z wnioskiem przedsiębiorcy oraz pismami uzupełniającymi ten wniosek doszedł do wniosku, że L. K. nie przedstawiła żadnych wiarygodnych dokumentów dowodzących wysokości poniesionych przez nią kosztów wynikających z przesłanej kalkulacji. Wysokość zaś stawek wskazanych w przedstawionym przez nią cenniku w sposób rażący odbiega od średnich stawek dobowych na parkingach znajdujących się we właściwości miejscowej Naczelnika Urzędu Skarbowego w T. W związku z tym organ likwidacyjny za podstawę wyliczenia kwot dotyczących zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru nad pojazdem oraz wynagrodzeniem za dozór przyjął średnie stawki dobowe obowiązujące w tym okresie na parkingach znajdujących się w jego właściwości miejscowej. Uznał bowiem, że stawki tych opłat były stosowane przez podmioty gospodarcze prowadzące działalność o takim samym profilu co wnioskodawca i działające w zbliżonych warunkach rynkowych. Kalkulując wysokość stosowanych opłat abonamentowych podmioty te uwzględniały w niej koszty związane z dozorem oraz wynagrodzenie dozorcy. Ustalając należną dozorcy kwotę stawki dobowej z tytułu poniesionych kosztów i wynagrodzenia organ I instancji uwzględnił ponadto, kierując się wskazaniami zawartymi w uchwale NSA z dnia 29 listopada 2010 r., stawki wynikające z uchwały Rady Powiatu [...] z [...] r.

Ustalając wynagrodzenie za usunięcie pojazdu z drogi Naczelnik Urzędu Skarbowego w T. zastosował stawkę zasadniczą wskazaną przez stronę w piśmie z dnia 8 sierpnia 2011r. w wysokości 318,93 zł brutto. Wskazał, że kwota ta odpowiada stawce wskazanej w tabeli opłat stanowiących załącznik do uchwały Nr [...] Rady Powiatu [...] z dnia [...] r.

Organ zamieścił następnie w uzasadnieniu postanowienia tabelę prezentującą sposób wyliczenia przez siebie średniej dobowej stawki obejmującej zwrot kosztów dozoru i wynagrodzenia za dozór. W tabeli tej przedstawił: wysokość opłat miesięcznych za przechowywanie samochodów na parkingach strzeżonych stosowanych przez trzech różnych przedsiębiorców w okresach od 6 grudnia 2005 r. do 31 marca 2006 r. oraz od 1 kwietnia 2006 r. do 26 października 2006 r., sumę kwot tych opłat, średnią cenę abonamentu miesięcznego stosowanego przez te podmioty, wyliczoną przez siebie średnią cenę abonamentu dobowego, wysokość opłat dobowych wynikających z uchwały rady powiatu i ustaloną w efekcie średnią cenę abonamentu dobowego brutto. Ta ostatnia opłata za okres od 6 grudnia 2005 r. do 31 marca 2006 r. wyniosła 12,25 zł , a z okres od 1 kwietnia 2006 r. do 26 października 2006 r. - 12, 48 zł. Następnie w oparciu o dane przedstawione w tej tabeli Naczelnik Urzędu Skarbowego w T. przyznał L. K. z tytułu koniecznych wydatków związanych z dozorem nad pojazdem marki [...], nr rej. [...] oraz wynagrodzeniem za dozór nad tym pojazdem za okres od 6 grudnia 2005 r. do 31 marca 2006 r. kwotę 1421, 00 zł brutto, a za okres od 1 kwietnia 2006 r. do 26 października 2006 r. kwotę 2 608,32 zł. Obie te kwoty stanowiły iloczyn wyliczonych przez organ średnich cen abonamentu dobowego (brutto) oraz liczbę dni w obu tych przedziałach czasowych. Łącznie organ przyznał L. K. tytułem zwrotu kosztów usunięcia pojazdu z drogi oraz zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru i wynagrodzeniem za dozór nad pojazdem [...] nr. rej. [...] kwotę 4 348, 25 zł brutto.

Na postanowienie to L. K. prowadząca działalność gospodarczą pod firmą "A" w C., zastępowana przez radcę prawnego A. D., wniosła zażalenie do Dyrektora Izby Skarbowej w K. W zażaleniu tym zarzuciła organowi I instancji naruszenie art. 102 § 2 u.p.e.a. domagając się zmiany wydanego postanowienia oraz przyznania jej wynagrodzenia za dozór przedmiotowego pojazdu w kwocie 6 654,96 zł. W uzasadnieniu nie zgodziła się ona z treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia wytykając organowi I instancji niekonsekwencję. Organ ten przyjął bowiem, że podstawą wyliczenia wynagrodzenia dozorcy winna być stawka dobowa, ale wyliczenia tej stawki dokonał w oparciu o ryczałty miesięczne, a nie stawki opłat dobowych. Zakwestionował on jednocześnie możliwość zastosowania stawek dobowych za przechowywanie pojazdów ustalone przez Radę Powiatu [...] na podstawie art. 130a p.r.d., chociaż uwzględnił jej w swoich wyliczeniach. Równocześnie organ I instancji przyjął bez zastrzeżeń ustalone przez Radę Powiatu stawki za odholowanie pojazdu.

Wnosząca zażalenie zakwestionowała następnie możliwość uwzględnienia stawek opłat ustalonych w drodze umowy stron w wyliczeniu należnych jej zwrotu kosztów dozoru oraz wynagrodzenia. Stosując takie zabieg organ nie uwzględnił bowiem faktu wykonywania zadania publicznego z mocy art. 130 a p.r.d. W ocenie wnoszącej zażalenie art. 102 u.p.e.a. ani żaden inny przepis prawa nie zezwala organowi na samodzielne szacowanie stawek wynagrodzenia w przedmiotowej sprawie według własnego uznania.

Żaląca się podkreśliła, że w powołanej przez nią uchwale NSA z dnia 29 listopada 2010 r., I OPS 1/10, wskazano kryteria, jakimi powinni się kierować wnioskodawcy oraz organy w takich sprawach. W szczególności nakazano w niej aby przy określaniu wynagrodzenia, o którym mowa w art. 102 § 2 u.p.e.a. uwzględniano zakresu obowiązków dozorcy (przechowawcy) i okoliczności towarzyszące przechowaniu, warunki sprawowania pieczy nad zajętą ruchomością oraz wielkość składowanego przedmiotu i powierzchnię niezbędną do jego składowania w sposób zapewniający jego właściwości. Dozorca może wskazać również na trudy związane ze sprawowaniem dozoru. Wszystkie te okoliczności – zdaniem NSA - winna uwzględniać uchwała rady powiatu ustalająca należne przechowawcy stawki opłaty, a stawki te mają zastosowanie także wtedy, gdy właściciel nie odebrał pojazdu w określonym terminie. Zdaniem wnoszącej zażalenie nie ma zatem podstaw do kwestionowania stawek uchwalonych przez radę powiatu jako nadmiernie wygórowanych, bowiem ustalił je podmiot będący organem władzy publicznej, a nie przedsiębiorca nastawiony na osiągnięcie zysku.

W dalszej części uzasadnienia zażalenia strona wskazała, że prowadzony przez nią parking, aby zostać wyznaczony do sprawowania dozoru nad pojazdem usuniętym z drogi musiała spełniać szereg warunków, takich jak: ogrodzenie, oświetlenie i monitoring, odpowiednią liczbę miejsc do parkowania, odpowiedni rodzaj zabezpieczenia pojazdów; warunki do utrzymywania pojazdów (zwłaszcza powypadkowych), odpowiednie położenie. Parking taki musiał posiadać także pozytywną opinię właściwego miejscowo komendanta Policji, a podmiot go prowadzący musiał zobowiązać się do realizacji każdego zlecenia umieszczenia pojazdu na parkingu oraz zachować warunki konkurencji. Tym samym biorąc pod uwagę stawki opłat stosowanych na innych parkingach organ winien mieć na uwadze czy parkingi te spełniają wszystkie powyższe warunki. Do koniecznych wydatków poniesionych w związku wykonywaniem dozoru należy doliczyć także koszty ich kredytowania, które winny obciążyć Skarb Państwa. Należne przechowawcy wynagrodzenie winno bowiem uwzględniać straty, jakie poniósł on przez to, że przez kilkanaście miesięcy przechowywał mienie, finansując w ten sposób wydatki, jakie winien ponieść Skarb Państwa.

Wnosząca zażalenie podkreśliła, że Naczelnik Urzędu Skarbowego w T. stwierdzając, że ustalone przez Radę Powiatu [...] stawki opłat są zawyżone i ustalając samodzielnie ich wysokość nie zwrócił się do innych przedsiębiorców, aby podali im wysokość koniecznych wydatków związanych z utrzymaniem parkingu oraz kalkulację jednostkową tych wydatków na jeden pojazd. Nie zwrócił się on także o podanie wynagrodzenia pobieranego przez tych przedsiębiorców za przechowywanie pojazdów. Organ ten wystąpił natomiast do tych podmiotów jedynie z zapytaniem o wysokość miesięcznych stawek abonamentowych, chociaż ustawa posługuje się tylko stawkami dobowymi. Abonamenty dotyczą też umów zawieranych między przedsiębiorcami prowadzącymi parking, a klientami korzystającymi z tych parkingów, w których ramach klienci nie oddają swojego pojazdu na przechowanie przez cały okres przewidziany w umowie, jak to ma miejsce w przypadku pojazdów usuniętych z drogi, które przechowywane są przez 24 h.

L. K. zwróciła także uwagę, że pytając o stawki obowiązujące na innych parkingach organ egzekucyjny ustalił wynagrodzenie w oparciu o wynikająca z art. 836 k.c. zasadę przyznawania wynagrodzenia przyjętego w danych stosunkach. Stosując tę zasadę organ nie rozważył jednak czy wiązała go z dozorcą umowa, a jeżeli nie to czy istnieje taryfa ustalająca takie wynagrodzenie. Dopiero po wykluczeniu istnienia tych okoliczności mógł on ustalić wynagrodzenie przyjmowane w danych stosunkach. Podkreśliła także, że za okres od dnia przepadku pojazdu na rzecz Skarbu Państwa do dnia jego faktycznego odebrania organy przyznawały wynagrodzenie według tabeli opłat ustalanych przez starostwa. Stosując zasadę przyznawania wynagrodzenia przyjętego w danych stosunkach (poza koniecznymi wydatkami) organ winien wziąć także pod uwagę stawki w kilku miejscowościach oraz stawki opłat przyjmowane w kilku powiatach. W dodatku z uwagi na to, że stawki opłat za parkingi nie różnią się, tak samo jak wynagrodzenie dozorców, organ egzekucyjny winien był uzyskać materiał dowodowy nie tylko z T. czy B., ale także innych miast. NSA w swojej uchwale wskazał, że stawki ustalone przez radę powiatu winny stanowić dyrektywę interpretacyjną dotyczącą stosowania art. 102 § 2 u.p.e.a. Dyrektywę taką należy wyprowadzić też z zasad ogólnych prawa cywilnego odnoszących się do przechowawcy, zasady te zaś w pierwszej kolejności odsyłają do stosowania ustalonych taryf.

W rozpatrywanej sprawie stawki opłat ustalone przez radę powiatu stanowią taryfę przyjętą w danych stosunkach. Skarb Państwa i dozorcę oprócz stosunku administracyjnoprawnego łączy bowiem też stosunek cywilnoprawny oparty na umowie przechowania. O cywilnoprawnym charakterze wynagrodzenia dozorcy świadczy również fakt, że organy egzekucyjne wymagają wystawienia faktury VAT, traktują go zatem jako wynagrodzenie za dostawę usługi. Pierwotnym źródłem powstania tej umowy nie jest więc rozstrzygnięcie administracyjne, lecz zlecenie (dyspozycja) usunięcia pojazdu. Z chwilą dostarczenia pojazdu na parking dochodzi zaś do nawiązania stosunku cywilnoprawnego dotyczącego usługi przechowania.

Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] Dyrektor Izby Skarbowej w K. uchylił w całości postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w T. i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W podstawie prawnej tego orzeczenia organ odwoławczy wskazał art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 17, art. 18, art. 23 § 1 i § 4 pkt 1 oraz art. 102 § 2 u.p.e.a. W uzasadnieniu zrelacjonował dotychczasowy przebieg postępowania. Następnie wskazał, że stosownie do § 6 ust. 1 rozporządzenia RM w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji do przechowywania ruchomości stosuje się odpowiednio przepisy art. 100 – 103 u.p.e.a., a w szczególności art. 102 § 2 tej ustawy stanowiący o przyznaniu przez organ likwidacyjny, na żądanie dozorcy, zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór. Podkreślił, że w świetle tego ostatniego przepisu warunkiem koniecznym przyznania tej należności jest po pierwsze zgłoszenie żądania przez podmiot prowadzący parking, a po drugie wykazanie przez ten podmiot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru poniesionych przez konkretnego dozorcę i jego wynagrodzenie. Mając na uwadze te dwie przesłanki Dyrektor Izby Skarbowej w K. stwierdził, że jego wątpliwości budzi kwestia, kto w rzeczywistości sprawował dozór nad samochodem [...] o numerze rej. [...], a w szczególności czy podmiotem tym była L. K. prowadząca działalności pod firmą "A" w C., czy też R. K. prowadzący firmę "B" w C. Ten ostatnio wymieniony podmiot zwrócił się bowiem pismem z dnia 20 czerwca 2006 r. do Naczelnika Urzędu Skarbowego w T. o przejęcie na rzecz Skarbu Państwa przedmiotowego samochodu wskazując, że został on umieszczony na jego parkingu w dniu 23 listopada 2005 r. W późniejszym czasie w sprawie dozoru nad tym pojazdem kontaktowała się natomiast organem L. K. W szczególności obciążyła ona organ fakturą za dozór przedmiotowego pojazdu w okresie od dnia 27 października 2006 r. do dnia 27 lutego 2007 r., a także zwróciła się z wnioskiem z dnia 4 marca 2011 r., który zainicjował niniejsze postępowanie. Dyrektor Izby Skarbowej w K. uznał, że organ I instancji nie wyjaśnił w sposób dostateczny w/w kwestii. W szczególności w sprawie nie zostało ustalone kto był podmiotem wyznaczonym do usunięcia pojazdu z drogi i sprawowania nad nimi dozoru, a w konsekwencji kto był uprawnionym do wystąpienia z żądaniem przyznania wynagrodzenia z tego tytułu. Analizując przedmiotową kwestię organ II instancji zauważył, że w orzecznictwie Sądu Najwyższego ukształtował się pogląd, że stosunek prawny, którego przedmiotem jest parkowanie usuniętego z drogi pojazdu jest typowym stosunkiem administracyjnym, powstałym na skutek władczych działań organów administracyjnych (tak: uchwała SN z dnia 19 czerwca 2007 r. , III CZP 47/07 i postanowienie SN z dnia 11 lutego 2009 r. , V CSK 332/08). Usuwanie z drogi pojazdów i dalsze z nim postępowanie jest częściowo wykonywane przez podmioty spoza administracji publicznej wyznaczone do tych zadań przez organy tej administracji. Oznacza to, że jednostki te wykonują zadanie z zakresu administracji publicznej, a zatem łączy je z tymi organami stosunek administracyjnoprawny oparty na założeniu, że otrzymają one wynagrodzenie i zwrot kosztów za wykonanie nałożonych na nich obowiązków ( tak: uchwała NSA z dnia 29 listopada 2010 r., I OPS 1/10 i wyrok WSA w Gdańsku z dnia 20 października 2011 r., III SA/Gd 320/11). W konsekwencji tego organ uznał, że z żądaniem przyznania zwroty wydatków i wynagrodzenia za dozór pojazdu w trybie przepisów u.p.e.a. może wystąpić jedynie podmiot, który łączy bądź łączył ze Skarbem Państwa stosunek administracyjny. Stosunek ten jest zaś zawsze osobisty, a tym samym wynikające z niego prawa i obowiązki nie mogą być przedmiotu obrotu cywilnoprawnego.

W nawiązaniu do tych rozważań Dyrektor Izby Skarbowej w K. wskazał, że w aktach sprawy znajduje się tylko jedna strona decyzji nr [...] z dnia [...] r., w której wskazano jako podmiot uprawniony do wykonywania usług określonych w art. 130a ust. 1 i ust. 2 u.p.r.d. w okresie od 1 lipca 2004 r. do 31 grudnia 2006 r. firmę "C" z siedzibą w C., ul. [...]. Z innych dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika natomiast, że L. K., a także R. K. prowadzą działalność gospodarczą pod innymi firmami, a zatem nie wiadomo, który z tych podmiotów został wyznaczony decyzją Starosty [...] do realizacji zadań, o jakich jest mowa w art. 130a ust. 1 i ust. 2 u.p.r.d. Mimo, że kwestia ta miała fundamentalne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy organ I instancji nie poczynił jednak żadnych ustaleń w tym zakresie, a zatem nie można uznać, że zebrał, ocenił i rozpatrzył cały materiał dowodowy, co uprawniało go do rozstrzygnięcia sprawy. Wobec tego Dyrektor Izby Skarbowej w K. uznał, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. Stwierdzone zaś naruszenie tych przepisów oraz konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał w ocenie tego organu istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie i uzasadniało wydanie orzeczenia opartego na przepisie art. 138 § 2 tej ustawy. Organ II instancji uznał także, że treść oraz motywy jego orzeczenia uczyniły bezprzedmiotowym prowadzenie dalszych rozważań mających na celu odniesienie się do zarzutów zawartych w zażaleniu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, L. K., reprezentowana przez radcę prawnego A. D., wniosła o uchylenie postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej w K. oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła wydanie zaskarżonego postanowienia z naruszeniem przepisów art. 102 § 2 u.p.e.a. i art. 28 k.p.a.

W obszernym uzasadnieniu skargi L. K. stwierdziła, że nie zgadza się ani z postanowieniem Naczelnika Urzędu Skarbowego w T. ani z zaskarżonym postanowieniem. Odnosząc się do treści orzeczenia organu II instancji wskazała, że nie ulega wątpliwości, iż z wnioskiem o przyznanie wynagrodzenia wystąpiła ona jako podmiot rzeczywiście wykonujący dozór na samochodem marki [...], nr rej. [...]. Powołując się na art. 28 k.p.a. skarżąca stwierdziła, że stroną postępowania w przedmiocie ustalenia wynagrodzenia za dozór jest ten, kto występuje z wnioskiem o przyznanie mu wynagrodzenia. Wszystkie dokumenty zgromadzone w sprawie wskazują też na L. K., jako osobę, która wykonywała dozór. Powołując się na treść wyroku WSA w Gliwicach z dnia 23 kwietnia 2012 r. , II SA/Gl 101/12, wskazała, że w rozpatrywana sprawa nie była sprawą o to kto ma być dozorcą, tylko sprawą o wypłatę wynagrodzenia dla osoby, która faktycznie dozór taki sprawowała.

W dalszej części uzasadnienia skargi L. K. skupiła się na kwestiach związanych z wysokością wynagrodzenia przyznanego jej przez organ I instancji za dozór nad [...], nr rej. [...] oraz poniesionych przez nią kosztach tego dozoru. W tej części uzasadnienia skargi L. K. powtórzyła w zasadzie argumentację użytą w zażaleniu od postanowienia organu I instancji. W szczególności stwierdziła, że Naczelnik Urzędu Skarbowego w T. nie był uprawniony do wykonania własnych obliczeń w oparciu o ceny stosowane przez wybranych przez niego przedsiębiorców prowadzących parkingi. Wskazała, że kwestii spornej nie stanowiły natomiast koszty usunięcia przedmiotowego pojazdu z drogi, bowiem ustalono je w oparciu o stawki opłat ustalone przez Radę Powiatu [...]. W przekonaniu skarżącej organ I instancji ustalając przysługującą jej należność winien także kierować się taryfą ustaloną przez tę Radę na co wskazał NSA w uchwale I OPS 1/10, a także co wynika z cywilnoprawnego charakteru umowy przechowania, gdzie ustalając wynagrodzenie przechowawcy należy w pierwszym rzędzie stosować ustalone taryfy. W ocenie strony skarżącej brak było wreszcie podstaw do kwestionowania przez organy skarbowe stawek ustalonych przez Radę Powiatu [...] w oparciu o średnie ceny abonamentowe "zwykłych" parkingów.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej w K. wniósł o jej oddalenie. Odpowiadając na zarzuty skargi podtrzymał stanowisko zajęte w uzasadnieniu swojego postanowienia. Stwierdził ponadto, że art. 102 § 2 u.p.e.a. nakazuje organowi przyznanie zwrotu koniecznych wydatków oraz wynagrodzenia dozorcy, a zatem warunkiem przyznania tych należności jest zgłoszenie tego żądania przez podmiot prowadzący wyznaczony parking. Podmiot ten powinien także wykazać poniesione przez niego konieczne wydatki związane z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór nad konkretnym pojazdem. Organ I instancji nie wyjaśnił jednak tych kwestii, a z zawiadomienia o usunięciu pojazdu z drogi oraz z dyspozycji jego usunięcia nie wynikało czy to firma L. K. czy też R. K. usunęła ten pojazd z drogi i następnie sprawowała nad nim dozór. Nie można też zgodzić się z twierdzeniem skarżącej, że wszystkie zgromadzone w sprawie dokumenty wskazują na nią jako podmiot sprawujący ten dozór, bowiem pismo z dnia 20 czerwca 2006 r. informujące organ o przejściu przedmiotowego pojazdu umieszczonego na jego parkingu na własność Skarbu Państwa podpisał R. K. W dalszej części odpowiedzi na skargę organ powtórzył swoje stanowisko dotyczące admistracyjnego charakteru stosunku prawnego łączącego przechowawcę ze Skarbem Państwa dowodząc, że wobec Skarbu Państwa z żądaniem o wypłacenie należności związanej ze sprawowanym dozorem nad pojazdem może wystąpić podmiot, który łączy lub łączył ze Skarbem Państwa stosunek administracyjny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem w ocenie składu orzekającego zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa materialnego, ani też przepisów prawa procesowego w stopniu pozwalającym Sądowi na jego wzruszenie.

Przystępując do analizy prawnej zaskarżonego aktu w pierwszej kolejności wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 29 listopada 2010r., sygn. akt I OPS 1/10 ( w: ONSAiWSA z 2011r. z. 1, poz. 3) rozstrzygnął sporną dotychczas w orzecznictwie kwestię ponoszenia kosztów nieopłaconego przez dotychczasowego właściciela wynagrodzenia za wykonywanie dozoru nad pojazdem usuniętym z drogi w trybie art. 130a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm. dalej zwanej u.p.r.d.) za okres poprzedzający przejście jego własności na rzecz Skarbu Państwa. Zgodnie z tą uchwałą, jeżeli właściciel pojazdu usuniętego z drogi w przypadkach, o których mowa w art. 130a ust. 1 u.p.r.d. nie odebrał pojazdu w określonym terminie, jednostce wyznaczonej do prowadzenia parkingu strzeżonego (jednostce wyznaczonej do usuwania pojazdów) może być przyznane wynagrodzenie za cały okres wykonywania dozoru nad pojazdem oraz zwrot kosztów związanych z wykonywaniem dozoru, w tym kosztów usunięcia pojazdu z drogi, na podstawie art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968 ze zm. – dalej zwanej u.p.e.a.) w związku z § 3 pkt 1 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 2002 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 50, poz. 449).

Powołana uchwała nie znajduje jednak wprost zastosowania w przedmiotowej sprawie bowiem z akt sprawy wynika, że do usunięcia pojazdu marki [...], nr rej. [...], z drogi publicznej ( ul. [...] w C.), które miało miejsce w dniu 6 grudnia 2005 r., nie doszło w oparciu o przepis art. 130a ust. 1 u.p.r.d., na jaki wskazano w powołanej uchwale lecz w trybie ust. 2 pkt 1lit a art. 130a u.p.r.d. Zgodnie z tym przepisem pojazd może być usunięty z drogi na koszt właściciela, jeżeli nie ma możliwości zabezpieczenia go w inny sposób, w przypadku gdy kierowała nim osoba znajdująca się w stanie nietrzeźwości lub w stanie po użyciu alkoholu albo środka działającego podobnie do alkoholu. W ocenie składu orzekającego okoliczność, że do usunięcia pojazdu nie doszło w trybie art. 130a ust. 1 lecz w trybie ust. 2 tego artykułu nie stoi jednak na przeszkodzie w przyznaniu jednostce wyznaczonej przez starostę wynagrodzenia za wskazany okres poprzedzający przejście własności tego pojazdu na rzecz Skarbu Państwa. W tej kwestii odpowiednie zastosowanie znaleźć bowiem powinna, co prawda nie wprost lecz odpowiednio, powołana wyżej uchwała NSA. Stosownie bowiem do art. 130a ust. 10 u. p.r.d. (w brzmieniu obowiązującym w okresie od dnia 1 stycznia 2002 r. do dnia 10 czerwca 2010 r.) pojazd usunięty w trybie określonym w ust. 1 lub 2 i nieodebrany przez uprawnioną osobę w terminie 6 miesięcy od dnia usunięcia uznawało się za porzucony z zamiarem wyzbycia się. Pojazd ten przechodził na rzecz Skarbu Państwa z mocy ustawy. Ustawodawca zatem nie różnicował skutków nieodebrania pojazdów przez osoby uprawnione w zależności od tego czy do usunięcia pojazdu doszło w trybie art. 130a ust. 1 czy ust. 2 u.p.r.d.. Pozbawiona znaczenia prawnego jest także okoliczność, że przepis ten utracił moc prawną z dniem 11 czerwca 2009 r. na mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 czerwca 2008r., sygn. akt P 4/06 (Dz. U. z 2008 r. Nr 100, poz. 649), w związku z uznaniem go za niezgodny z art. 46, art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 oraz z art. 64 ust. 3 Konstytucji R.P. w zakresie, w jakim dopuszczał odjęcie prawa własności bez prawomocnego orzeczenia sądu. Dodać także należy, że w sprawie nie mógł znaleźć zastosowania przepis art. 13 ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152, poz. 1018 ze zm.), w którym jest mowa tylko o odpowiedzialności Skarbu Państwa związanej z ponoszeniem kosztów przechowywania pojazdów, które powstały po upływie terminu, o jakim mowa w art. 130a ust.10 w brzmieniu dotychczasowym w okresie do dnia 4 września 2010 r., kiedy to weszła w życie ta ustawa zmieniająca. Przepis ten ma bowiem zastosowanie tylko wobec pojazdów, stosunku do których 6 miesięczny termin od dnia ich usunięcia z drogi upłynął w okresie od 11 czerwca 2009 r. do dnia 4 września 2010 r. Dotyczy on zatem okresu wyznaczonego datą wejścia w życie wskazanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego, którego mocą przestał obowiązywać przepis art. 130a ust. 10 u.p.r.d. w dotychczasowym brzmieniu i datą wejścia w życie ustawy zmieniającej z 22 lipca 2010 r. wprowadzającej nowe brzmienia art. 130a ust. 10 i ust. 10a - 10l u.p.r.d.

Zasadniczą kwestią, która wymagała rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie sprowadzała się natomiast do określenia podmiotu uprawnionego do wystąpienia z wnioskiem o pokrycie koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzeniem za dozór pojazdu usuniętego z drogi w trybie art. 130a ust. 1 i 2 u.p.r.d. Sąd podzielił w tej kwestii stanowisko Dyrektora Izby Skarbowej w K., że określenie wysokości wynagrodzenia za wykonywanie dozoru nad pojazdem usuniętym z drogi oraz zwrot kosztów związanych z wykonywaniem tego dozoru, a także zwrot kosztów usunięcia pojazdu z drogi, będzie możliwe dopiero po ustaleniu podmiotu uprawnionego do wystąpienia z takim wnioskiem. Nie można bowiem nie dostrzegać, że w powołanej we wniosku skarżącej uchwale NSA I OPS 1/10 jest mowa o jednostce wyznaczonej przez starostę do prowadzenia parkingu strzeżonego oraz o jednostce wyznaczonej przez ten organ do usuwania pojazdów. W uzasadnieniu uchwały NSA zawarł też obszerne rozważania dotyczące o charakteru stosunku prawnego łączącego Skarb Państwa z podmiotem prowadzącym parking strzeżony wyznaczony przez starostę. NSA zgodził się w tej mierze ze stanowiskiem Sądu Najwyższego, że także w okresie poprzedzającym przejście pojazdu usuniętego z drogi na własność Skarbu Państwa stosunek ten miał charakter administracyjnoprawny powstał on bowiem na skutek władczych działań organów administracyjnych. Z przepisów zamieszczonych w art. 130 a u.p.r.d. oraz rozporządzeniach wykonawczych MSWiA ( z 2002 r., a następnie z 2007 r. ) wynikało, że działania jednostek reprezentujących Skarb Państwa podejmowane były w sposób władczy, niepozostawiający uczestnikom tego postępowania autonomii w kwestii umieszczenia pojazdu na parkingu, jego strzeżenia i możliwości odbioru. Działania te miały bowiem na celu zapewnienie bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz życia i zdrowia jego uczestników.

W związku z takim charakterem stosunku prawnego łączącego Skarb Państwa z podmiotem wyznaczonym przez starostę do usuwania pojazdów z drogi i umieszczania ich, a następnie przechowywania na uznać należy za niedopuszczalne wystąpienie do sądu powszechnego z powództwem przeciwko Skarbowi Państwa o zapłatę należności za przechowywanie pojazdu, których nie uiścił jego dotychczasowy właściciel ( tak: SN w uchwale z dnia 18 czerwca 2007 r. , II CZP 47/07, w: OSNC 2008, nr 78, poz. 80). Stosunek administracyjnoprawny łączący dozorcę ze Skarbem Państwa uzasadnia natomiast możliwość wystąpienia o pokrycie tych nieuregulowanych należności do organu egzekucyjnego w oparciu o art. 102 § 2 u.p.e.a. w zw. z § 4 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 2002r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ( Dz. U. Nr 50, poz. 449) (tak: uchwała NSA I OPS1/10). Gdyby zatem okazało się, że pojazd został usunięty z drogi przez podmiot, który nie był wyznaczony przez starostę, czy też był on przechowywany na parkingu przez podmiot niewyznaczony przez starostę wówczas należałoby przyjąć, że Skarb Państwa łączył z takimi podmiotami stosunek cywilnoprawny, a nie stosunek administracyjnoprawny. Konsekwencją tego stanu rzeczy byłaby możliwość ubiegania się o zapłatę należności powstałych z tego tytułu w trybie powództwa cywilnoprawnego, a nie na drodze administracyjnoprawnej.

Sąd podziela argumentację organu II instancji wskazującą na szereg wątpliwości wynikających z braku dostatecznych ustaleń faktycznych dotyczących uprawnienia skarżącej do wystąpienia do Naczelnika Urzędu Skarbowego w T. z wnioskiem o ustalenie w trybie art. 102 § 2 u.p.e.a. należności z tytułu poniesionych przez nią kosztów usunięcia z drogi samochodu marki [...], nr rej., [...], a także poniesionych przez nią koniecznych kosztów dozoru nad tym pojazdem i wynagrodzenia za dozór. W szczególności z wystawionej przez funkcjonariuszy Komisariatu Policji w I. dyspozycji usunięcia pojazdu nr [...] z dnia [...] r. wynika, że miała tę dyspozycję wykonać Pomoc drogowa "[...]" C., ul. [...], a pojazd zostanie umieszczony na parkingu strzeżonym "[...]" ul. [...]. Z dokumentu tego nie wynika zatem ani kto konkretnie odholował przedmiotowy samochód na parking, a w szczególności czy była to firma "B" ul. [...], C., czy też firma "A", C. ul. [...]. Dokument ten nie wskazuje także, który z tych dwóch podmiotów prowadził parking, na którym umieszczono przedmiotowy pojazd. Wskazać należy, że wątpliwości tych nie rozwiewa, a wręcz je pogłębia znajdująca się w aktach sprawy jedna strona decyzji Starosty [...] z dnia [...] r., znak: [...], w której z powołaniem się na art. 130 a ust. 5 i ust. 6 u.p.r.d. wskazano do wykonywania usług w zakresie usuwania pojazdów z drogi oraz ich "parkowania na parkingu strzeżonym" w okresie od 1 lipca 2004 do 31 grudnia 2006 r. firmę "[...]" z siedzibą w C. ul. [...]. Dodać należy, że także treść sentencji tej decyzji oraz jej uzasadnienie budzić może wątpliwości czy chodzi w niej zarówno o wyznaczenie podmiotu uprawnionego do usuwania pojazdów, jak i o wyznaczenie parkingu strzeżonego do przechowywania tych pojazdów, czy też tylko o wyznaczenie podmiotu uprawnionego jedynie do usuwania pojazdów z drogi. Wątpliwości te pogłębia także okoliczność, że z wnioskiem z dnia 20 czerwca 2006 r. o przejecie przedmiotowego samochodu przez Skarb Państwa wystąpił R. K. prowadzący firmę "B" ul. [...], C. Powyższe może zatem świadczyć, że do tej daty to właśnie ten podmiot sprawował dozór nad usuniętym z drogi pojazdem. Z kolei wystawiona przez skarżącą faktura VAT obciążała Skarb Państwa należnościami z tytułu sprawowanego dozoru nad tym pojazdem za okres późniejszy rozpoczynający się dopiero po dniu 27 października 2006 r. Niewykluczone jest wreszcie, że R. K. usunął z drogi przedmiotowy pojazd, a dozór nad nim sprawowała L. K.

Dodatkowo konieczność poczynienia w sprawie precyzyjnych ustaleń dotyczących podmiotu sprawującego dozór nad [...], o numerze rej. [...], uzasadniają także zmiany legislacyjne jakie zaszły w odniesieniu do art. 130a ust. 5 i ust. 6 zdanie 1 u.p.r.d. Przepis art. 130a ust. 5 u.p.r.d. w swojej pierwotnej wersji dawał starostom uprawnienie do wyznaczania jednostek usuwających z drogi pojazdy w przypadkach określonych w ust. 1 i ust. 2 tego artykułu, a przepis ust. 6 zdanie 1 uprawniał tego starostę do wyznaczania parkingów strzeżonych, na których umieszczało się pojazdy usunięte z drogi. Oba te unormowania jako niekonstytucyjne utraciły moc prawną z dniem 30 czerwca 2006 r. W tym dniu upłynął bowiem termin, na który Trybunał Konstytucyjny odroczył wejście w życie swojego wyroku z dnia 7 czerwca 2005r., sygn. akt K 23/04 (Dz. U. Nr 109, poz. 925), stwierdzającego niezgodność wskazanych przepisów z Konstytucją RP. Nowe regulacje, które zastąpiły te przepisy weszły zaś w życie dopiero z dniem 19 października 2006 r. Wprowadzone zostały one bowiem do u.p.r.d. na mocy art. 5a-5 e i art. 6 ustawy z dnia 22 września 2006 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym ( Dz. U. Nr 190, poz. 1400). Osobnej oceny organu wymaga także możliwość powołania się w postanowieniu ustalającym należności z tytułu sprawowanego dozoru nad pojazdem usuniętym z drogi oraz z tytułu kosztów usunięcia tego pojazdu w oparciu o opłaty ustalone przez rady powiatów przed dniem 19 października 2006 r. Rady te bowiem były co prawda uprawnione w całym okresie wskazanym we wniosku skarżącej do podejmowania uchwał ustalających wysokość takich opłat, jednakże w okresie między 30 czerwca 2006 r., a 18 października 2006 r. starostowie nie posiadali uprawnień do wyznaczania parkingów strzeżonych oraz uprawnień do wyznaczania jednostek usuwających z drogi pojazdy w trybie art. 130a ust. 1 i ust. 2 u.p.r.d. Obowiązujące zaś wcześniej przepisy dające starostom te uprawnienia były niekonstytucyjne.

Także zatem i te okoliczności dostrzeżone przez Sąd z urzędu dowodzą potrzeby dokonania precyzyjnych ustaleń faktycznych odnośnie charakteru prawnego stosunków łączących Skarb Państwa z jednostką, która usunęła pojazd z drogi zgodnie z dyspozycją wydaną przez funkcjonariuszy Policji, a następnie z wyznaczoną przez starostę jednostką prowadzącą parking strzeżony, która sprawowała dozór nad tym pojazdem. Zasadnie tym samym Dyrektor Izby Skarbowej w K. uznał postanowienie organu I instancji za wydane z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz stwierdził, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Wobec tego, że Sąd nie dopatrzył się stwierdzenia naruszenia przez organ II instancji prawa materialnego, ani też reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270).