Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 266/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2020-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono decyzje I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 pkt 7, art. 271 ust. 1 pkt 3 lit. a, ust.  4 i 7, art. 273 ust. 6, art. 268  ust. 1 pkt 3 lit. a
journal: Dz.U. 2020 poz 310
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.
article: art. 7, art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c,  art. 135,  art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 15zzs4 ust 3
journal: Dz.U. 2020 poz 374
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.) Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 listopada 2020 r. sprawy ze skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w W. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie określenia opłaty stałej za odprowadzenie do wód – wód opadowych lub roztopowych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] r. , nr [...], II. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie rzecz strony skarżącej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w W. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego


UZASADNIENIE

Informacją z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...], Dyrektor PGW Wody [...] Zarządu Zlewni w K. ustalił dla Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w S. opłatę stałą za odprowadzenie do wód – wód opadowych lub roztopowych za okres od dnia 1 stycznia 2018 r. do dnia 31 grudnia 2018 r. w wysokości [...] (słownie złotych[...] zł.

W informacji wskazano, że opłata stała została obliczona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 2,5 zł na dobę za 1 m3/s czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnej ilości odprowadzanych wód określonej w pozwoleniu wodnoprawnym z dnia [...] września 2016 r., nr [...] w ilości [...] m3/h i wynoszącego w przeliczeniu 0,003389 m3/s (zgodnie z art. 271 ust. 4 ustawy Prawo wodne oraz § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne - Dz.U. z 2017 r., poz. 2502, dalej przywoływanego jako "rozporządzenie").

Decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...], Dyrektor PGW Wody [...] Zarządu Zlewni w K., na podstawie art. 271 ust. 7 w związku z art. 271 ust. 4 pkt 1, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, dalej przywoływanej jako: "u.p.w.", określił Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w S. opłatę stałą za odprowadzenie do wód – wód opadowych lub roztopowych za okres od dnia 1 stycznia 2018 r. do dnia 31 grudnia 2018 r. w wysokości [...] zł.

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że stronie doręczono w dniu 22 lutego 2018 r. opisaną powyżej informację z dnia 19 lutego 2018 r., wobec czego obowiązana była wnieść wskazaną w niej opłatę stałą na rachunek bankowy Wód [...] w 4 równych ratach kwartalnych nie później niż do końca miesiąca następującego po upływie każdego kwartału.

Zdaniem organu, w rozpoznawanej sprawie zaistniała przesłanka obligująca Dyrektora Zarządu Zlewni Wód [...] w K. do wydania decyzji określającej wysokość opłaty stałej za odprowadzanie do wód – wód opadowych lub roztopowych -za okres od 1 stycznia do 31 grudnia 2018 r., której wysokość wynosi [...] zł ponieważ strona nie wniosła kolejnych rat wspomnianej opłaty. Zgodnie bowiem z treścią art. 271 ust. 7 u.p.w., jeżeli podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne zaniechał wykonania obowiązku, o którym mowa w ust. 6 właściwy organ Wód Polskich określa wysokość opłaty stałej w drodze decyzji.

Powołując się na treść art. 271 ust. 4 pkt 1 u.p.w., organ wskazał, że wysokość opłaty stałej za odprowadzanie do wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m3/s, odprowadzonych do wód. Z kolei z § 6 rozporządzenia wynika że jednostkowa stawka opłaty za usługi wodne za odprowadzanie do wód – wód opadowych lub roztopowych w formie opłaty stałej wynosi 2,50 zł na dobę za 1 m3/s za określoną w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalną ilość wód opadowych lub roztopowych odprowadzonych do wód z otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej służących do odprowadzania opadów atmosferycznych.

Z tych względów, opłata stała została określona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 2,5 zł na dobę za 1 m3/s czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnej ilości odprowadzanych wód określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo pozwoleniu zintegrowanym w ilości [...] m3/h i wynoszącego w przeliczeniu 0,03389 m3/s.

Nie zgadzając się z powyższą decyzją, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, pismem z dnia 14 stycznia 2019 r. złożył odwołanie, w którym sformułował zarzut naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 7, 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., przywoływanej dalej jako: "k.p.a.") oraz przepisów prawa materialnego – art. 268 ust. 1 pkt 3a w zw. z art. 271 ust. 4 pkt 1 i 272 ust. 19 u.p.w.

W uzasadnieniu odwołania skarżący podkreślił, że decyzja błędnie określa podmiot zobowiązany do dokonania zapłaty. Stosownie do treści art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, zarządcą dróg krajowych jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad i to do obowiązków zarządcy należy utrzymanie nawierzchni dróg, chodników, drogowych obiektów inżynierskich, urządzeń zabezpieczających ruch oraz innych urządzeń związanych z drogą. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad jest natomiast urzędem przy pomocy którego Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wykonuje swoje zadania i wykonuje określone w art. 21 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, zadania zarządu dróg. Tym samym – zdaniem skarżącego – decyzja skierowana została do osoby nie będącej stroną w sprawie.

Ponadto, rozstrzygnięcie nie odpowiada dyspozycji art. 107 k.p.a. bowiem w jego treści organ nie wskazał, jakiego obszaru przedmiotowa decyzja dotyczy.

Przechodząc do uzasadnienia zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego strona argumentowała, że organ orzekając w niniejszej sprawie, nie uwzględnił faktu, że inwestycja "Budowa drogi S-6 na odcinku od węzła U. (bez węzła) początek obwodnicy K. i S.", dla której wydane zostało przedmiotowe pozwolenie wodnoprawne, nie została do chwili obecnej zrealizowana a tym samym nie istnieje droga publiczna, z której odprowadzane miałyby być wody opadowe lub roztopowe.

Zdaniem strony, definicja usług wodnych, z której nie wynikają wyraźnie kryteria pozwalające na zakwalifikowanie określonego korzystania z wód jako usługi wodnej, wymaga każdorazowego sprawdzenia, czy spełnione są kryteria określone w art. 35 ust. 1 u.p.w., czyli cel usług wodnych, oraz czy dane korzystanie można zaliczyć do katalogu usług z art. 35 ust. 2 u.p.w. Z przepisu art. 268 ust. 1 pkt 3 u.p.w wynika, że obowiązek poniesienia opłat za usługi wodne wiąże się z odprowadzaniem do wód – wód opadowych lub roztopowych. Oznacza to, że o ile rzeczywiście opłata ta wiąże się ze skutkami opadów atmosferycznych, o tyle obowiązek jej ponoszenia związany jest z odprowadzaniem wód opadowych lub roztopowych.

Z powyższego wynika, że dopiero istnienie urządzeń wodnych składających się na otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej umożliwia ustalenie opłaty za usługę odprowadzania wód opadowych lub roztopowych do wód. Urządzenia te stanowią warunek niezbędny do ustalenia opłaty. Warunkiem natomiast uznania urządzeń wodnych za urządzenia kanalizacji deszczowej bądź kanalizacji zbiorczej jest potwierdzenie, że zostały one wybudowane i oddane do użytku oraz, że funkcjonują realizując przypisaną im funkcję przechwytywania wód opadowych lub roztopowych i dalszego ich odprowadzania do wód.

Zdaniem strony, odpłatność za usługę wodną aktualizuje się tylko wówczas, gdy podmiot uprawniony ma możliwość korzystania z niej. Natomiast obciążenie tego rodzaju opłatą jest niedopuszczalne w braku urządzeń wodnych, które ujmowałyby wodę opadową lub roztopową.

Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody [...], decyzją z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 271 ust. 4 pkt 1 oraz ust. 7 u.p.w., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podkreślił, że z akt nie wynika by Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w S. złożyła reklamację od wydanej w dniu [...] lutego 2018 r. informacji (określającej opłatę stałą w wysokości [...] zł za odprowadzanie do wód – wód opadowych lub roztopowych). Brak działań w tym zakresie należy uznać za akceptację wysokości opłaty zawartej w informacji. Powyższe ma oznaczać, że decyzja wydana przez Dyrektora Zarządu Zlewni w K. była konsekwencją zaniechania ciążącego na stronie skarżącej obowiązku wniesienia opłaty stałej ustalonej w formie informacji rocznej.

Organ wyjaśnił, że ustawodawca w ustawie Prawo wodne wprowadził dwa odmienne tryby wydawania decyzji określających wysokość opłaty za usługi wodne. Decyzje wydawane są na podstawie art. 271 ust. 7 u.p.w. jak również na podstawie art. 273 ust. 6 u.p.w., przyczym wydawaniu każdej z nich towarzyszą odmienne przesłanki. W pierwszym przypadku taką przesłanką jest zaniechanie przez podmiot obowiązany do ponoszenia opłaty za usługi wodne wykonania obowiązku wpłaty w 4 równych ratach kwartalnych nie później niż do końca miesiąca następującego po upływie każdego kwartału. W drugim przypadku natomiast, przesłanką wydania decyzji jest nieuznanie przez właściwy organ reklamacji, którą podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne złożył, gdyż nie zgadzał się z wysokością opłaty wskazanej w informacji. Dla wymienionych wyżej trybów wydawania decyzji ustawodawca wprowadził również odmienny sposób skarżenia tych decyzji. W przypadku decyzji, o której mowa w art. 273 ust. 6 u.p.w., wyłączona została zasada dwuinstancyjności (podmiotowi korzystającemu z usług wodnych przysługuje skarga do sądu administracyjnego). Tym samym umożliwiono podmiotom, którym przekazano informację ustalającą wysokość opłaty, kwestionowanie zarówno wysokości jak i sposobu ustalenia opłaty przed niezależnymi sądami. Taka sytuacja nie występuje natomiast w wypadku decyzji wydawanych na podstawie art. 271 ust. 7 u.p.w., w tym przypadku zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, organem odwoławczym jest Dyrektor RZGW.

Zdaniem organu, taka odmienność przesłanek do wydawania decyzji w trybie art. 271 ust. 7 i art. 273 ust. 6 u.p.w. potwierdza inny zakres prawa do wniesienia odwołania określony przez ustawodawcę. W niniejszej sprawie organ winien brać pod uwagę jedynie to czy dla strony ustalono wysokość opłaty za usługi wodne w drodze informacji, czy w drodze decyzji wydanej w wyniku złożenia reklamacji, a także czy upłynął termin wniesienia przez stronę opłaty za usługi wodne oraz czy strona wniosła wspomnianą opłatę w całości.

Natomiast odnoszenie się organu odwoławczego co do zasadności ustalenia obowiązku uiszczenia opłaty stałej za odprowadzanie do wód – wód opadowych lub roztopowych na etapie decyzji podjętej w trybie art. 271 ust. 7 u.p.w. jest spóźnione. Nastąpić bowiem mogło przez wniesienie reklamacji, bądź skargi na decyzję wydaną w oparciu o art. 273 ust. 6 tej ustawy.

Zdaniem organu wyższego stopnia, skoro strona otrzymała informację roczną ustalającą wysokość opłaty stałej i nie wniosła tej opłaty zatem Dyrektor Zarządu Zlewni w K. słusznie wydał decyzję w trybie art. 271 ust. 7 ustawy, przy czym w takim wypadku ocenie organu odwoławczego nie podlega słuszność merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie naliczenia opłaty za usługi wodne. Organ bada jedynie czy podmiot obowiązany do ponoszenia opłaty za usługi wodne dokonał wpłaty w terminie i czy Dyrektor Zarządu Zlewni w K. miał podstawy do wydania zaskarżonej decyzji.

Nie zgadzając się z powyższą decyzją, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zaskarżył ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając jej naruszenie:

1. przepisów postępowania: art. 28 k.p.a. w zw. z art. 19 ust. 2 i art. 18a ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez uznanie, że adresatem obowiązku wnoszenia opłaty jest zarząd drogi krajowej – Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad w sytuacji gdy zobowiązanym do ponoszenia opłat związanych z drogami krajowymi jest jej zarządca – Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad;

2. przepisów prawa procesowego: art. 6, 7, 77 i 80 k.p.a. w zw. z art. 271 ust. 7 u.p.w., poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności niezbędnych dla prawidłowego określenia stanu faktycznego, a w szczególności, czy w świetle przepisów ustawy Prawo wodne, zarządca drogi krajowej jest zobowiązany do zapłaty opłaty stałej za odprowadzanie wód z inwestycji "Budowa drogi S-6 na odcinku węzeł U. – bez węzła – początek obwodnicy K. i S.";

3. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 268 ust. 1 pkt 3a w zw. z art. 271 ust. 4 u.p.w. poprzez dokonanie ich błędnej wykładni.

Strona wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji a także decyzji ją poprzedzającej – z przyczyn opisanych w pkt 1 skargi, ewentualnie o uchylenie wspomnianych decyzji i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Skarżący podobnie jak w odwołaniu od decyzji z dnia [...] stycznia 2019 r. wskazał, że adresatem decyzji może być jedynie Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, zaś skierowanie jej do urzędu tego podmiotu oznacza wydanie decyzji dotkniętej wadą nieważności, jako skierowanej do podmiotu, który nie mógł być stroną postępowania. Podkreślił, że zarzut ten podniesiony został w odwołaniu, a organ II instancji do tego zarzutu nie odniósł się w żaden sposób w treści zaskarżonej decyzji.

Dalej strona argumentowała, że z przepisów ustawy Prawo wodne nie wynika, aby w postępowaniu prowadzonym przez organ w trybie art. 271 ust. 7 tej ustawy, zostały wyłączone mechanizmy umożliwiające podmiotom obowiązanym faktyczne kwestionowanie tak zasadności jak i wysokości opłaty ustalonej w tym trybie. Co istotne, przepis art. 271 ust. 7 wspomnianej ustawy wskazuje, że jeżeli podmiot obowiązany zaniechał wykonania obowiązku, dokonania zapłaty kwoty wskazanej w informacji, właściwy organ Wód Polskich określa wysokość opłaty stałej w drodze decyzji. Tym samym nie jest uprawnione twierdzenie, jakoby przedmiotem postępowania w tym trybie pozostawało jedynie stwierdzenie przekroczenia terminu zapłaty. Przeciwnie - w ocenie skarżącego - z brzmienia ww. przepisu jednoznacznie wynika, że jest nim określenie wysokości opłaty, co umożliwiałoby także merytoryczne kwestionowanie ustaleń dotyczących stanu faktycznego oraz wykładni i zastosowania przepisów dotyczących naliczenia opłaty.

W tej sytuacji skarżący uważa, że stanowisko organu, jakoby niewniesienie reklamacji miało wpływ na zakres postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ w sprawie opłat za usługi wodne, w tym w szczególności, że zamykać ma drogę do możliwości kwestionowania przez stronę tego postępowania, najistotniejszej kwestii, bo zasadności jej ustalenia, pozbawione jest jakiejkolwiek podstawy prawnej.

Według skarżącego, treść art. 272 ust. 17 w zw. z art. 273 ust. 1 p.w. nakazuje przyjąć, że reklamacja składana jest w sytuacji, gdy strona kwestionuje wysokość opłaty a nie podstawę prawną jej ustalenia. W niniejszej sprawie skarżący nie kwestionował wysokości opłaty, a właśnie brak podstaw do ustalania opłaty w sytuacji, gdy droga nie została wybudowana. Organ ograniczając zakres postępowania do ustalenia okoliczności doręczenia skarżącemu informacji o wysokości opłaty, dokonania wpłat kwot wskazanych w tej informacji oraz złożenia reklamacji, w sposób mający istotny wpływ na wynik postępowania naruszył art. 6, art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a.

Uszczegóławiając zarzut naruszenia zaskarżoną decyzji przepisów prawa materialnego, skarżący w oparciu o art. 35 ust. 1 i 3 oraz art. 268 ust. 1 pkt 3 p.w. podniósł, że o ile opłata za usługę odprowadzania wód opadowych lub roztopowych

do wód, rzeczywiście wiąże się ze skutkami opadów atmosferycznych, o tyle obowiązek jej ponoszenia związany jest z odprowadzaniem wód opadowych lub roztopowych. Tak długo, jak woda nie jest odprowadzana, brak jest podstaw do uznania, że mamy do czynienia z usługą wodną w rozumieniu przepisów u.p.w. Nie stanowi, bo w świetle ww. przepisów, stanowić nie może, podstawy do uznania, że podmiot korzysta z usługi wodnej, sam fakt funkcjonowania w obrocie prawny pozwolenia wodnoprawnego.

Według skarżącego, inwestycja drogowa dla której pozwolenie wodnoprawne zostało wydane w 2018 r. (prawidłowo: w 2016 r.), czego nie kwestionowały organy I i II instancji, nie była ukończona, a droga oddana do użytku. Zasadność stanowiska skarżącego w tej kwestii, wielokrotnie miały potwierdzać sądy administracyjne. Strona podkreśliła, że konsekwencją jednolitego orzecznictwa w tej materii, było dokonanie z dniem 23 listopada 2019 r. zmiany w art. 271 ust. 5 p.w., poprzez dodanie w nim art. 5b w brzmieniu: "W przypadku realizacji przedsięwzięcia w zakresie obiektów liniowych, opłatę stałą ponosi się za okres od dnia przystąpienia do użytkowania urządzenia wodnego służącego do realizacji usług wodnych."

Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Niniejsza sprawa pierwotnie wyznaczona do rozpoznania na rozprawie, została skierowana do procedowania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, a możliwość taką przewiduje art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczegółowych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.).

Dokonując kontroli w tak zakreślonych granicach kognicji, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia 4 stycznia 2019 r. naruszają przepisy prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie ich z obrotu prawnego.

Na wstępie należy nakreślić ramy prawne sprawy, której przedmiot dotyczy określenia opłaty stałej za odprowadzanie do wód – wód opadowych i roztopowych.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U.

z 2020 r., poz. 310.) usługi wodne polegają na zapewnieniu gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza zakres powszechnego korzystania z wód, zwykłego korzystania z wód oraz szczególnego korzystania z wód.

Usługi wodne obejmują m.in. odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast (art. 35 ust. 3 pkt 7 u.p.w.)

Jak wynika z art. 271 ust. 3 lit. a p.w., Wody Polskie ustalają oraz przekazują podmiotom obowiązanym do ponoszenia opłat za usługi wodne w formie informacji rocznej, zawierającej także sposób obliczenia tej opłaty, wysokość opłaty stałej. Przy tym, zgodnie z brzmieniem art. 271 ust. 4 pkt 1 u.p.w., wysokość opłaty stałej za odprowadzanie do wód – wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m3/s, odprowadzanych do wód.

Stosownie do art. 271 ust. 7 u.p.w., jeżeli podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne zaniechał wykonania obowiązku, o którym mowa w ust. 6, właściwy organ Wód Polskich określa wysokość opłaty stałej w drodze decyzji.

Przedmiotem skargi uczyniono decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody [...] z dnia [...] lutego 2020 r., utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody [...] z dnia [...] stycznia 2019 r., ustalającej "Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, Oddział w S." opłatę stałą w kwocie [...] zł za odprowadzenie do wód – wód opadowych i roztopowych w okresie od dnia 1 stycznia 2018 r. do dnia 31 grudnia 2018 r.

W pierwszym rzędzie, rację należy przyznać skarżącemu, że w decyzjach organów I i II instancji nieprawidłowo oznaczono stronę jako "Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad, Oddział w S.", zamiast "Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad". W ocenie Sądu, powyższe nie oznacza jednak, że decyzja została skierowana do podmiotu niebędącego stroną postępowania, a to z tego względu, że zarówno z treści odwołania od decyzji z dnia 14 stycznia 2019 r., jak i z treści skargi z dnia 2 marca 2020 r. jednoznacznie wynika, że wydane w tym postępowaniu decyzje – faktycznie trafiły do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad i to on właśnie uczestniczył w tym postępowaniu. Kwestia ta była podnoszona już w odwołaniu, sporządzonym przez r.pr. E. G., której pełnomocnictwa do reprezentowania w tym postępowaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad – udzielił p.o. tego Dyrektora L. W., a następnie także w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, sporządzonej przez tego samego pełnomocnika. Należy podkreślić, że pełnomocnictwo z dnia 7 kwietnia 2009 r., do reprezentowania strony przed sądami administracyjnymi zostało podpisane przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Nie sposób pominąć, że skarżący w nagłówku skargi również używa określenia z którego wywodzi skutek nieważności: "Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w S.".

Z tych względów, pomimo że strona nie została oznaczona w pełni prawidłowo, to jednak nie skutkuje to koniecznością stwierdzenia nieważności decyzji, jak oczekuje tego strona.

Słuszne natomiast okazały się pozostałe argumenty podnoszone przez skarżącego Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad.

W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje, że strona nie kwestionowała ustalenia opłaty stałej w drodze reklamacji od informacji rocznej z dnia [...] lutego 2018 r. Bezsporne jest także i to, że strona opłaty tej nie uiściła, wobec czego organ I instancji, na podstawie art. 271 ust. 7 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2020 r., poz. 310) wydał w dniu [...] stycznia 2019 r. decyzję określającą opłatę stałą w wysokości [...] zł za odprowadzenie do wód – wód opadowych lub roztopowych za okres od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r.

Na gruncie sprawy sporna jest natomiast kwestia granic kontroli decyzji wydanej w trybie art. 271 ust. 7 p.w. w sytuacji, gdy strona kwestionuje podstawy ustalania takiej opłaty, mimo że nie wnosiła reklamacji od wydanej informacji ustalającej wysokość opłaty rocznej za usługi wodne. Według skarżącego, ze wskazanego przepisu wynika, że odnosi się do określenia wysokości opłaty, co umożliwia także merytoryczne kwestionowane ustaleń stanu faktycznego oraz wykładni i zastosowania przepisów dotyczących naliczenia opłaty. Według organu II instancji, odnoszenie się do zasadności ustaleń obowiązku uiszczenia opłaty stałej za korzystanie z usługi wodnej, na etapie decyzji podjętej w trybie art. 271 ust. 7 p.w., jest spóźnione, bowiem mogło nastąpić poprzez wniesienie reklamacji bądź skargi na decyzję wydaną w oparciu o art. 273 ust. 6 u.p.w. Zdaniem organu odwoławczego, w wypadku decyzji określającej wysokość opłaty stałej na wskazanej wyżej podstawie (tj. w razie nieuiszczenia opłaty za usługi wodne przez podmiot obowiązany do jej ponoszenia), ocenie tego organu podlega jednie to czy podmiot obowiązany do ponoszenia opłaty dokonał wpłaty w terminie oraz czy organ I instancji miał podstawy do wydania zaskarżonej decyzji.

Argumentacja ta niewątpliwie opiera się na założeniu, że informacja roczna jest aktem władczym, na podstawie którego nakłada się obowiązki daninowe, w tym obowiązek uiszczania opłaty.

Podzielając w pełni pogląd zawarty w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 sierpnia 2020 r. (sygn. akt II OSK 523/20), należy stwierdzić, że powyższe stanowisko organu jest błędne. Informacja roczna jest bowiem czynnością materialno-techniczną i samodzielnie nie może stanowić podstawy egzekucji.

Naczelny Sąd Administracyjny w omawianym wyroku odwołał się do treści art. 300 ust. 1 u.p.w., zgodnie z którym do ponoszenia opłat za usługi wodne oraz opłat podwyższonych stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz art. 301 u.p.w. stanowiącego, że opłaty za usługi wodne i opłaty podwyższone podlegają przymusowemu ściągnięciu w trybie określonym w przepisach ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w powiązaniu z art. 2 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2017 r., poz. 1201 ze zm., dalej: u.p.e.a.), zgodnie z którym egzekucji administracyjnej podlegają między innymi opłaty i inne należności, do których stosuje się przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz art. 3 § 1 u.p.e.a. stanowiącego, że egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków określonych w art. 2, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów, albo - w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego - bezpośrednio z przepisu prawa, chyba że przepis szczególny zastrzega dla tych obowiązków tryb egzekucji sądowej.

Jak wynika z powyższych uregulowań, w sytuacji gdy opłaty za usługi wodne nie wynikają bezpośrednio z przepisów prawa, albowiem każdorazowo konieczne jest dokonanie obliczenia wysokości tych opłat dla określonego sposobu korzystania z wód, to dla egzekucji tych opłat koniecznym jest, by wynikały one z decyzji lub postanowień właściwych organów. Informacja roczna nie może zaś być uznana tak za postanowienie, jak i decyzję.

W związku z powyższym ustawodawca by umożliwić egzekucję opłat stałych za usługi wodne przewidział w art. 271 ust. 7 u.p.w. tryb określania wysokości opłaty stałej w drodze decyzji, którą właściwy organ Wód Polskich wydaje jeżeli podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne zaniechał dobrowolnego wykonania obowiązku, o którym mowa w ust. 6, to jest obowiązku wnoszenia opłaty stałej na rachunek bankowy Wód Polskich w 4 równych ratach kwartalnych nie później niż do końca miesiąca następującego po upływie każdego kwartału.

Sposób sformułowania art. 271 ust. 7 u.p.w. wyraźnie wskazuje, że daje on organowi kompetencję do określenia wysokości opłaty stałej, a nie jedynie do stwierdzenia istnienia zaległości w uiszczaniu tej opłaty. Skoro zaś przepis ustawy wyraźnie wskazuje, że organ w decyzji wydanej na podstawie art. 271 ust. 7 u.p.w. określa wysokość opłaty stałej, to brak jest jakichkolwiek przesłanek dla przyjmowania, że istnienie obowiązku uiszczania określonej w tej decyzji opłaty stałej, jak i jej wysokości nie podlega kontroli w administracyjnym toku instancji oraz kontroli sądu administracyjnego, do którego wydana na tej podstawie decyzja została zaskarżona, a wiążąca w tym zakresie jest niezakwestionowana reklamacją informacja roczna.

Przyjęcie sposobu wykładni proponowanej przez organ prowadziłoby do nieakceptowalnej z punktu widzenia racjonalności prawodawcy sytuacji, w której w stosunku do opłaty stałej ustalonej w trybie decyzyjnym (tak na podstawie art. 271 ust. 7 jak i art. 273 ust. 6 u.p.w.) możliwe byłoby kwestionowanie istnienia obowiązku wniesienia, czy też ustalenia wysokości opłaty w trybach nadzwyczajnych przewidzianych w przepisach k.p.a., zaś w sytuacji gdy w obrocie prawnym brak byłoby jakiejkolwiek decyzji dotyczącej tej opłaty i funkcjonowała jedynie czynność materialno-techniczna w postaci informacji rocznej, brak byłoby możliwości jej zakwestionowania, nawet gdyby informacja ta sporządzona została z kwalifikowanym naruszeniem prawa. Prowadziłoby to zatem do sytuacji gdy czynność materialno-techniczna rodziłaby nieodwracalne i co za tym idzie dalej idące skutki prawne, niż ostateczna i prawomocna decyzja właściwego organu.

Zgodnie z treścią art. 273 u.p.w., podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne, któremu przekazano informację, o której mowa w art. 271 ust. 1 oraz w art. 272 ust. 17 albo 22 tej ustawy, może złożyć reklamację, jeżeli nie zgadza się z wysokością opłaty.

Rozpoznając taką reklamację właściwy organ w przypadku jej uznania przekazuje podmiotowi obowiązanemu do ponoszenia opłat za usługi wodne nową informację, zawierającą także sposób obliczenia opłaty za usługi wodne (art. 273 ust. 5 u.p.w.), albo w razie nieuznania reklamacji określa wysokość opłaty za usługi wodne w drodze decyzji (art. 273 ust. 6 u.p.w.).

Zarówno w art. 271 ust. 7 jak i w art. 273 ust. 6 u.p.w. ustawodawca użył takiego samego sformułowania dotyczącego przedmiotu wydawanej na podstawie tych przepisów decyzji wskazując, że właściwy organ "określa wysokość opłaty". Wobec użycia dwóch tak samo brzmiących sformułowań, w kolejnych przepisach tego samego aktu prawnego brak jest jakichkolwiek przesłanek dla przyjęcia, że racjonalny prawodawca przypisuje im odmienne znaczenie i co za tym idzie odmiennie określa zakres rozstrzygnięć podejmowanych na podstawie art. 271 ust. 7 i art. 273 ust. 6 u.p.w.

We wskazanych wyżej przepisach, przewidziano dwa konkurencyjne wobec siebie tryby kwestionowania przez podmiot obowiązany istnienia i wysokości obciążającej go opłaty stałej za usługi wodne. Pierwszy z nich polega na braku podejmowania jakichkolwiek działań po doręczeniu mu informacji rocznej, w tym na braku uiszczania płatności wynikających z tej informacji, w następstwie czego dochodzi do wydania przez organ na podstawie art. 271 ust. 7 u.p.w. decyzji określającej wysokość opłaty stałej, która to decyzja może być przez adresata zaskarżona w administracyjnym toku instancji, a po jego wyczerpaniu zaskarżona na zasadach ogólnych do sądu administracyjnego.

W ramach drugiego - uproszczonego i przyśpieszonego trybu postępowania - adresat informacji rocznej kwestionujący wysokość ustalonej w niej opłaty, może skorzystać ze specyficznego środka prawnego jakim jest reklamacja, która musi zostać rozpoznana przez organ w terminie 14 dni, a od wydanej w następstwie jej rozpoznania decyzji przysługuje bezpośrednio (z pominięciem postępowania odwoławczego) skarga do sądu administracyjnego.

Na fakultatywność tego "reklamacyjnego" trybu postępowania wskazuje użycie przez prawodawcę w art. 273 ust. 3 sformułowania "może złożyć reklamację", przy jednoczesnym braku jakichkolwiek regulacji wskazujących, że jest to jedyny możliwy sposób zakwestionowania zasadności ustalenia wysokości opłaty za usługi wodne, jak też braku regulacji wskazujących na związanie treścią informacji rocznej organów i sądów, w przypadku braku złożenia reklamacji od niej.

W tym miejscu należy wskazać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę dostrzega odmienność powyższego stanowiska od poglądu wyrażonego w uzasadnieniu wcześniejszego wyroku z dnia 10 lipca 2019 r. (sygn. akt II SA/Sz 448/19), jednak mając na uwadze argumentację przedstawioną przez Naczelny Sąd Administracyjny w opisanym powyżej wyroku z dnia 28 sierpnia 2020 r., niezbędna okazała się jego modyfikacja.

Jednocześnie zwrócić należy też uwagę na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego co do braku podstaw do naliczenia opłaty za odprowadzenie do wód – wód opadowych i roztopowych z obiektu wskazanego w pozwoleniu wodnoprawnym w wypadku gdy obiekt, którego to pozwolenie dotyczyło nie został zrealizowany.

NSA po dokonaniu analizy przepisów art. 271 ust. 1 pkt 3 lit. a oraz art. 270 ust. 11, art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a i art. 35 ust. 1 pkt 7 u.p.w., stwierdził, że jak wynika z tych uregulowań, opłata naliczana jest za wykonanie usługi wodnej, a nie za rezerwację zasobów wodnych w zakresie wynikającym z treści udzielonego i pozostającego w obrocie prawnym pozwolenia wodnoprawnego.

Podejście takie jest zgodne z zasadą "korzystający płaci", gdyż brak możliwości realizacji usługi powoduje, że nie występuje podmiot korzystający zobowiązany do uiszczenia opłaty z tytułu korzystania z wód. Nie można bowiem przyjąć, że sama potencjalna możliwość korzystania ze środowiska poprzez wprowadzanie wód opadowych i roztopowych do wód stanowi podstawę do wymierzenia opłaty za tę usługę wodną, w sytuacji, gdy brak jest urządzeń wodnych, za pomocą których wody opadowe i roztopowe miałyby być odprowadzane do wód. Stanowisko powyższe ugruntowane jest w jednolitym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, czego przykładem są chociażby wyroki NSA z 13 lutego 2020 r., sygn. II OSK 3689/18, II OSK 3686/18 i II OSK 3690/18 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, czy też z 28 kwietnia 2020 r., sygn. II OSK 674/19 – niepublikowany.

Sąd ten uznał, że skoro obiekt, którego dotyczyło pozwolenie wodnoprawne nie został zrealizowany, w związku z czym nie rozpoczęło się wykonywanie usługi wodnej, to oznacza to, że brak było podstaw do naliczenia opłaty za odprowadzenie do wód – wód opadowych i roztopowych z obiektu wskazanego w pozwoleniu.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy ma to szczególne znaczenie, ponieważ skarżący w odwołaniu od decyzji organu I instancji podnosił, że inwestycja objęta pozwoleniem wodnoprawnym nie została do chwili obecnej zrealizowana, a organ odwoławczy do tej okoliczności nie odniósł się.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy, zasadne są zarzuty skargi o wydaniu zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy uznając odmienność przesłanek wydawania decyzji w trybie art. 271 ust. 7 u.p.w. ograniczyły się do poczynienia ustaleń stanu faktycznego jedynie w zakresie wskazania, że została wydana informacja o ustaleniu skarżącemu opłaty rocznej za 2018 r. za odprowadzanie do wód – wód opadowych lub roztopowych, której termin uiszczenia upłynął, a która nie została uiszczona na rachunek bankowy organu. Niewniesienie przez skarżącego reklamacji

na wskazaną informację roczną, nie zwalniało jednak organów od dokonania pełnej analizy przesłanek składających się na określenie opłaty rocznej, w sposób tożsamy,

jak ma to miejsce na gruncie wydania decyzji na podstawie art. 273 ust. 6

w zw. z art. 274 ust. 1 u.p.w. Pominięcie ustalenia faktów mających znaczenie dla sprawy, stanowi natomiast naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Ustalając fakty mające znaczenie dla sprawy organ obowiązany jest wziąć także pod uwagę wyjaśnienia i wnioski strony.

Zasada prawdy obiektywnej z art. 7 k.p.a., nakłada także i na organ odwoławczy obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zgodnie z ww. zasadą oraz zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), organ odwoławczy dokonuje oceny materiału dowodowego zebranego w postępowaniu przed pierwszą instancją. Jak wynika z treści odwołania od decyzji organu I instancji, strona podnosiła, że organ nie wskazał jakiego obszaru przedmiotowa decyzja dotyczy, a ponadto pominął fakt, że nie została zrealizowana inwestycja drogowa, z którą związane jest naliczenie opłaty rocznej za usługę wodną. Zarzuty te zostały podniesione także w skardze.

Podsumowując, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy organ II instancji

co najmniej przedwcześnie uznał, że decyzja nakładająca na skarżącego opłatę stałą

za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód pochodzących z drogi krajowej jest prawidłowa. Zaskarżona decyzja oraz ją poprzedzająca zapadły wskutek błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, tj. art. 271 ust. 7 w zw. z art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a oraz art. 271 ust. 4 pkt 1 u.p.w., co skutkowało tym, że organy z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, zaniechały odniesienia się do potrzeby dokonania ustalenia czy skarżący zrealizował inwestycję, której dotyczy pozwolenie wodnoprawne, co wiąże się z budową odpowiednich urządzeń wodnych i rzeczywistym korzystaniem z usług wodnych.

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy, uwzględnią wykładnię przepisów prawa materialnego przedstawioną w uzasadnieniu niniejszego wyroku, z której wynika, że istnienie obowiązku uiszczania opłaty stałej jak i ustalania jej wysokości w trybie decyzji wydanej na podstawie art. 271 ust. 7 p.w., podlega kontroli w administracyjnym toku instancji oraz przed sądem administracyjnym oraz że niedopuszczalne jest obciążenie opłatą stałą podmiotu w sytuacji braku urządzeń, które są niezbędne do korzystania z usługi wodnej. W związku z tym dokładnie i wyczerpująco organy zobowiązane są ustalić stan faktyczny sprawy, w szczególności w odniesieniu do twierdzeń skarżącego dotyczących realizacji inwestycji objętej pozwoleniem wodnoprawnym.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję. O kosztach postępowania orzekł stosownie do art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.