Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 443/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2011-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77, art. 107 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 22 poz 268
law: Ustawa z dnia 2 marca 2000 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy o administracji rządowej w województwie.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie WSA Ewa Rynczak NSA Joanna Tuszyńska / spr. / Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2011 r. sprawy ze skargi J. K. i M. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 5 stycznia 2011 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji II. przyznaje od Skarbu Państwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz adwokata J. L. kwotę 295 zł 20 gr / dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy, w tym 23 % VAT tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącym z urzędu w niniejszym postępowaniu.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowanego w K. - Powiat [...] decyzją z dnia 30 lipca 2010 r., wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. 2006 Nr 156, poz. 1118 z późniejszymi zmianami) nakazał J. K. i M. K. jako inwestorom robót budowlanych, rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na działce nr "1’ obr. [...] przy ul. [...] w K., wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że postępowanie w sprawie budowy opisanego wyżej budynku mieszkalnego zostało wszczęte w dniu 23 lutego 2005 r., na wniosek S. W.. W dniach 16 sierpnia 2005 r. oraz 25 września 2006 r. organ przeprowadził oględziny, w wyniku których ustalił, że przedmiotowy budynek to obiekt parterowy z poddaszem nieużytkowym, murowany, z dachem dwuspadowym, w którym znajdują się od strony południowej i północnej dwie podwójne lukarny. Od strony wschodniej do budynku mieszkalnego dobudowano ganek o wymiarach 1,5 x 3,0 m. Od strony zachodniej natomiast dobudowano budynek gospodarczy murowany o wymiarach 9,70 x 3,50 m.

Organ uznał, opierając się w szczególności na mapach sytuacyjnych i zdjęciach fotograficznych, że przedmiotowy budynek mieszkalny wraz z dobudowanym gankiem oraz budynkiem gospodarczym zrealizowany został po roku 1994. Wskazał przy tym, że nie podważa twierdzeń inwestora, że pewne roboty przy budynku zostały wykonane przed tą datą (inwestor J. K. twierdził, że budynek był sukcesywnie remontowany od 1956 r., a jego kształt i wygląd nie zmieniły się od 1983 r.), jednakże dla oceny, czy w sprawie ma zastosowanie ustawa Prawo budowlane z 1994 r., czy też poprzednio obowiązująca ustawa z 1974 r. miarodajna jest data zakończenia budowy. Z analizy zdjęć satelitarnych wynika, że w lipcu 2003r. budowa przedmiotowego budynku nie została jeszcze zakończona, ponieważ obiekt ten nie był wtedy zadaszony (na zdjęciach wyraźnie widać ścianki działowe wewnątrz budynku). Dach na budynku został zatem zrealizowany po tej dacie, co przesądza, że w niniejszej sprawie należy zastosować przepisy aktualnie obowiązującej ustawy.

W ocenie organu wykonane roboty budowlane należy zakwalifikować jako budowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane. Inwestor dokonał wymiany wszystkich ścian budynku, w tym dwie z nich wymurował po zewnętrznym zarysie ścian dotychczasowych (zwiększony zarys budynku widać w szczególności porównując mapy sytuacyjne z roku 1991 i z roku 2006). Oprócz tego inwestor, zmieniając konstrukcję dachu podniósł ścianki kolankowe. Przedstawione działania skutkują zwiększeniem kubatury przedmiotowego budynku, a to przesądza, że wykonanych robót budowlanych nie można zakwalifikować jako przebudowy, czy remontu, ale jako budowę budynku mieszkalnego. Dla wykonania takich robót konieczne było uzyskanie przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę, której inwestor nie przedłożył. Organ ustalił, że działka nie podlega ustaleniom żadnego obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. W odniesieniu do przedmiotowej inwestycji nie została także wydana decyzja ustalająca warunki zabudowy.

Postanowieniem z dnia 16 kwietnia 2010 r. organ wezwał inwestorów J. K. i M. K. do przedłożenia dokumentów dotyczących wykonanych robót budowlanych, polegających na zrealizowaniu budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr "1" obr. [...] K. przy ul. [...] w K. bez wymaganej zgody organu architektoniczno-budowlanego, tj.: oświadczenia złożonego pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla przedmiotowej działki, zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o którym mowa w art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane oraz czterech egzemplarzy projektu budowlanego, który powinien uwzględnić wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Organ zakreślił termin wykonania obowiązków do dnia 31 maja 2010 r.

Inwestor w wyznaczonym terminie nie przedłożył wymaganych dokumentów. Nadto organ wskazał, że jak wynika z odpisu z księgi wieczystej i wypisu z rejestru gruntów J. K. nie posiada żadnego tytułu prawnego do nieruchomości, a jej właściciel od wielu lat czyni starania na drodze postępowania cywilnego w celu wydania mu przedmiotowej nieruchomości.

Uzasadniając nałożenie obowiązku rozbiórki na J. K. i M. K., organ wskazał, że pojęcie inwestora, jak wynika z regulacji art. 52 ustawy prawo budowlane, nie jest tożsame z pojęciem właściciela. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych stwierdził, że obowiązek rozbiórki powinien w pierwszej kolejności obciążać inwestora, gdyż w sytuacji, gdy nie jest on jednocześnie właścicielem nieruchomości nałożenie takiego obowiązku na właściciela skutkowałoby nieuzasadnionym obciążeniem tego ostatniego.

Odwołanie od ww. decyzji wnieśli J. K. i M. K., domagając się stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 28 w zw. z art. 107 § 1 kpa, ewentualnie uchylenia zaskarżonej decyzji i orzeczenia o wykonaniu generalnego remontu istniejącego budynku. Podnieśli, że zachodzi podejrzenie korupcji pomiędzy S. W., a pracownikami organu I instancji. Wyjaśnienia złożone przez J. K. w dniu 23 sierpnia 2006 r. odnośnie przeprowadzonego na przestrzeni kilkudziesięciu lat remontu domu nie zostały szczegółowo spisane. Podali również, że w sądzie powszechnym toczą się dwie sprawy z ich inicjatywy tj.: o unieważnienie nabycia nieruchomości przez S. W. (sygn. I C [...]) oraz o stwierdzenie zasiedzenia nieruchomości (sygn. I Ns [...]). W ocenie odwołujących się, dowody przedłożone w toku postępowania przez S. W. są nieprawdziwe i sfałszowane. Podtrzymali swoje stanowisko zgodnie z którym remont budynku został przeprowadzony w latach 70 i 80-tych. Wyjaśnili, że dom w 1992 r. posiadał jeszcze "fajermury" drewniane od strony zachodniej i wschodniej. Po remoncie dachu uszkodzonego przez wichurę byli zmuszeni zmienić pokrycie dachu z dachówki na obicie deskami, a "fajermury" drewniane na murowane. Nadto wskazali, że S. W. w 1992 r. ubezpieczył przedmiotowy dom jako murowany-drewniany.

Decyzją z dnia 5 stycznia 2011 r. znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 48 ustawy Prawo budowlane, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił ustalenia faktycznie i rozważania prawne organu I instancji. Wskazał, że roboty przeprowadzone przez J. K. i M. K. na przedmiotowej działce uznać należy za budowę obiektu budowlanego. Odwołując się do definicji remontu określonej w art. 3 pkt 8 ustawy prawo budowlane organ wskazał, że dla uznania danych robót za remont konieczne jest istnienie w chwili ich prowadzenia obiektu remontowanego i objęcie obiektu ww. robotami. Inaczej mówiąc te prace mają dotyczyć substancji istniejącego w trakcie prac obiektu, mają tę substancję przywracać do stanu pierwotnego. Nie można uznać wykonanych prac za remont, skoro polegały one na rozbiórce dachu oraz ścian drewnianych istniejącego obiektu i postawieniu ścian nowych - murowanych oraz przykrycia konstrukcji nowym dachem. Nawet przy założeniu, że ściany północna i południowa przedmiotowego budynku istniały w chwili prowadzenia robót, a rozebrane zostały one później (jak twierdzi inwestor), to i tak doszło do postawienia całkiem nowych ścian. Organ odwoławczy wskazał przy tym, że obowiązująca ustawa Prawo budowlane nie zna instytucji remontu w postaci "wymiany substancji", czyli postawienia nowego budynku w miejscu poprzedniego o takich samych gabarytach, lecz np. z pustaków zamiast z drewna. Takie roboty pod rządami aktualnie obowiązującej ustawy zakwalifikować należy jako rozbiórkę jednego obiektu i budowę innego (ew. odbudowę), nawet, jeśli jest on identyczny, jak istniejący poprzednio. Natomiast zgodnie z art. 28 ustawy prawo budowlane zarówno budowa, jak i odbudowa budynku mieszkalnego wymagają pozwolenia na budowę. Pojęcia "odbudowa" i "remont" na gruncie art. 3 prawa budowlanego nie są tożsame. Dokonanie bowiem rozbiórki obiektu i wzniesienie obiektu w tym samym miejscu, a nawet o takich samym gabarytach traktuje się jako "odbudowę" a nie "remont". Nie jest więc remontem wykonywanie robót budowlanych, jeśli odtwarzany obiekt już nie istnieje - zakończony został jego byt fizyczny.

Organ odwoławczy zgodził się również z ustaleniem, że roboty w przedmiotowym obiekcie zostały zakończone. Zgodnie bowiem z dominującą wykładnią przepisu art. 48 ustawy prawo budowlane za zakończone uznaje się roboty także w przypadku, kiedy inwestycja jako całość nie została jeszcze zakończona, ale inwestor zakończył pewien jej etap i nie przystępuje do wykonywania etapu kolejnego. Tak też było w przypadku niniejszego postępowania - po zakończeniu pewnej części robót inwestorzy rozpoczęli zamieszkiwanie parteru wybudowanego budynku, nie prowadząc dalszych prac w zakresie jego poddasza, czy dobudowanego budynku gospodarczego.

Tryb postępowania z art. 48 ustawy Prawo budowlane został przyjęty prawidłowo. Inwestorzy nie przedłożyli w zakreślonym terminie żadnych dokumentów, co więcej nie podjęli nawet starań mających na celu ich uzyskanie. W takiej sytuacji organ I instancji zobligowany był, zgodnie z przepisem art. 48 ust. 4 cyt. ustawy, nakazać rozbiórkę przedmiotowego obiektu.

Wreszcie organ odwoławczy podzielił argumentację organu I instancji odnośnie określenia adresatów decyzji. Wskazał, że zasadne było nałożenie obowiązku dokonania rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu na inwestorów, będących jedynie posiadaczami samoistnymi nieruchomości, lecz faktycznie władających nią z wyłączeniem innych osób, w tym właściciela. W takiej sytuacji nałożenie ww. obowiązku na właściciela nieruchomości, który faktycznie nie posiada dostępu do swojej nieruchomości, powodowałoby niewykonalność decyzji.

Ustosunkowując się do zarzutów odwołania, organ II instancji podniósł, że niezrozumiałe są oskarżenia o korupcję, stawiane pod adresem inspektorów PINB. Ustalając stan faktyczny organ I instancji oparł się głównie na dostarczonych dokumentach przedłożonych przez strony na żądanie organu, a nie na zeznaniach stron. Inwestorzy nie byli w stanie przedstawić właściwie żadnych dokumentów, czy zeznań świadków na poparcie swojego stanowiska w sprawie, bądź dostarczone dowody były irrelewantne z punktu widzenia przedmiotu postępowania. W sytuacji, gdy strona przeciwna szeroko udokumentowała swoje stanowisko, trudno było dać wiarę skarżącym. Bez znaczenia dla sprawy pozostaje także dołączony do odwołania dowód ubezpieczenia - kwestia ta była już wyjaśniana w toku postępowania. Organ zwrócił przy tym uwagę na fakt, że w tego typu potwierdzeniach dane wpisywane są zgodnie z żądaniem strony umowy, nie są w żaden sposób weryfikowane.

Wreszcie organ odwoławczy stwierdził, że wniesienie przez odwołujących się wniosku do sądu o stwierdzenie zasiedzenia przedmiotowej nieruchomości nie stanowi przesłanki do zawieszenia postępowania administracyjnego. Stwierdzenie zasiedzenia nie tworzy bowiem żadnego nowego stanu prawnego, a jedynie potwierdza fakt powstający z mocy prawa (postanowienie w tej sprawie ma charakter deklaratoryjny). Jeśli zatem zostanie prawomocnie stwierdzone nabycie własności przedmiotowej nieruchomości w drodze zasiedzenia przez skarżących, to taki fakt od chwili jego nastąpienia będzie miał znaczenie także dla postępowania administracyjnego. Jednakże samo złożenie wniosku w tej sprawie nie powoduje konieczności zawieszenia niniejszego postępowania.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. wnieśli J. K. i M. K.. W uzasadnieniu skarżący zarzucili, że organ II instancji nie przeprowadził żadnego postępowania na okoliczność ustalenia faktu korupcji i sfałszowania dowodów przez PINB.

W odpowiedzi na skargę, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).

Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego" (wyrok NSA W-wa z dnia 9.07.2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232).

Podstawowy spór między organami administracji a skarżącymi dotyczy trafności zakwalifikowania wykonanych prac jako "budowy" budynku mieszkalnego, czy też jego "remontu". Zdaniem skarżących prace budowlane objęte zaskarżoną decyzją należy zakwalifikować jako remont.

Zauważyć w związku z tym należy, że zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji organu II instancji, pozwolenia na budowę nie wymagało wykonywanie robót budowlanych polegających na remoncie istniejących obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych, z wyjątkiem obiektów wpisanych do rejestru zabytków. Remontem w rozumieniu art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego jest wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Z kolei budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego jest wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa i nadbudowa obiektu budowlanego. W myśl przepisu art.28 prawa budowanego, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art.29 – 31. W myśl tych przepisów z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę zwolnione było wykonywanie robót budowlanych polegających na remoncie istniejących obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych (art.29 ust.2 pkt 1).

Ustawowa definicja remontu, odnosząca się do pojęcia "odtworzenie", nie wyklucza zastosowania tego terminu do robót o innym niż remont zakresie. Odtworzenie dotyczyć więc może także robót budowlanych polegających na odbudowie, którego to pojęcia prawo budowlane nie definiuje. Jednocześnie podkreślenia wymaga, że wymienienie w art.3 pkt 6 ustawy terminu "odbudowa" w ramach szeregu robót, stanowiących swoiste uzupełnienie pojęcia "budowa", rozumianego jako wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu oznacza, że odbudowa staje się, obok rozbudowy i nadbudowy, rodzajem działań powiązanych z budową, stanowiących jej szczególny, także co do zakresu, rodzaj. Nie ma więc zasadniczych przeszkód w wiązaniu także pojęcia odbudowy z jakimś odtworzeniem, jednakże oczywistym jest, że nie jest to ten sam rodzaj robót "odtworzeniowych", jaki ma miejsce w przypadku remontu. Zasadnicza różnica wynika bowiem z występującego w przypadku odbudowy faktu, uprzedniego w stosunku do samego aktu odtworzenia, rozebrania określonych (zużytych) fragmentów obiektu. Rozebranie takie bowiem wyklucza potraktowanie całości robót jako odtworzenie stanu pierwotnego o zakresie remontu, bowiem byłby to remont czegoś, co nie istnieje, jako że zostało właśnie rozebrane. To odtworzenie zatem, które obejmuje rozebranie a następnie "odtworzenie właściwe", wiąże się właśnie z pojęciem odbudowy (por. wyrok NSA, sygn. II OSK 990/10 – system Lex).

Przenosząc rozważania te na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że inwestorzy dokonali wymiany wszystkich ścian budynku mieszkalnego, w tym dwie z nich wymurowali po zewnętrznym zarysie ścian dotychczasowych. Oprócz tego, zmieniając konstrukcję dachu, podnieśli ścianki kolankowe. Spowodowało to zwiększenie kubatury przedmiotowego budynku. Nadto, od strony zachodniej inwestorzy dobudowali budynek gospodarczy murowany.

Dlatego też dokonana przez organy kwalifikacja wykonanych przez skarżących robót budowlanych - jako budowy - jest prawidłowa.

W myśl z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Stosownie zaś do ustępu drugiego tego przepisu, jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych.

Zgodnie zaś z treścią art.48 ust.3 prawa budowlanego, w postanowieniu tym organ nadzoru budowlanego nakłada na inwestora obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie:

1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;

2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2.

Zgodnie z art.48 ust.4 prawa budowlanego, jeżeli inwestor nie spełni w wyznaczonym terminie nałożonych obowiązków, organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do orzeczenia nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego.

Jak wynika z przedłożonych akt administracyjnych, postanowieniem z dnia 16 kwietnia 2010 r. organ wezwał inwestorów J. K. i M. K. do przedłożenia dokumentów dotyczących wykonanych robót budowlanych, w trybie art.48 ust.3 prawa budowlanego w terminie do dnia 31 maja 2010 r. Inwestorzy w wyznaczonym terminie, jak i później, nie przedłożyli wymaganych dokumentów.

Dlatego też w rozpatrywanej sprawie nałożenie przez organy obowiązku rozbiórki na podstawie art. 48 ust.1 prawa budowlanego było zasadne.

Wskazać jednakże należy, że przedmiot nałożonego na inwestorów obowiązku określony został w decyzji nieprecyzyjnie, co zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji czyni wadliwymi w stopniu wymagającym ich uchylenia.

Podkreślenia zatem wymaga, że rozstrzygnięcie zawarte w sentencji decyzji jest jednym z najistotniejszych elementów każdej decyzji administracyjnej. Musi więc ono być tak sformułowane, aby wynikało z niego w sposób jednoznaczny, jaki obowiązek zostaje nałożony na stronę. Obowiązek ten powinien być wyrażony precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji. Jest to niezbędne ze względu na ewentualną potrzebę poddania takiej decyzji wykonania w postępowaniu egzekucyjnym. Orzekając nakaz rozbiórki organ winien w rozstrzygnięciu precyzyjnie określić jej przedmiot. Decyzja musi zawierać szczegółowy opis obiektu podlegającego rozbiórce, z określeniem elementów obiektu objętych nakazem rozbiórki, w tym również z podaniem ich wymiarów. Konieczność ta występuje zwłaszcza w sytuacji, gdy roboty budowlane doprowadziły do powstania dwóch połączonych ze sobą obiektów.

Zaskarżona decyzja utrzymała w mocy decyzję organu I instancji nakazującą rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na działce nr "1" obr. [...] przy ul. [...] w K., wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Organy nie wyjaśniły jednakże co w rozstrzygniętej przez nie sprawie kryje się pod tym pojęciem. Zgodnie bowiem z definicją ustawową zamieszczoną w przepisie art.3 pkt 2) prawa budowlanego przez "budynek" należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych (czyli ścian) oraz posiada fundamenty i dach. Organy ustaliły, że inwestorzy do budynku mieszkalnego dobudowali od strony zachodniej budynek gospodarczy o wymiarach 9,70 m x 3,50 m. Takie sformułowanie, w świetle przedstawionej definicji budynku, oznacza, że organy uznały, że dobudówka od strony zachodniej jest odrębnym od domu mieszkalnego budynkiem.

Do identycznego wniosku prowadzi analiza przedłożonych akt administracyjnych. Wynika z nich bowiem, że przedmiotem zainteresowania organów było samowolne wykonanie budynku mieszkalnego o wymiarach w rzucie 8,10 m x 10,13 m wraz z budynkiem gospodarczym dobudowanym od strony zachodniej do budynku mieszkalnego o wymiarach 9,70 m x 3,50 m. Kontrolą przeprowadzoną w dniu 16.08.2005 r.(k.7) na nieruchomości przy ul. [...] w K. organ nadzoru budowlanego objął budynek mieszkalny jednorodzinny oraz budynek gospodarczy w stanie surowym otwartym z drewnianym gołębnikiem. Sporządzony wówczas szkic budynku mieszkalnego obrazuje budynek składający się z 2 części o wymiarach: 10,20 m x 8,20 m oraz 3,30 m x 8,60 m. Jak wynika z treści zawiadomienia z dnia 15.05.2006 r. organ nadzoru budowlanego wszczął postępowanie w sprawie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego na działce nr "1", przy ul. [...] w K., wybudowanego bez pozwolenia na budowę (k.55). Z kolei w protokole rozprawy administracyjnej z dnia 23.08.2006 r. przedmiot sprawy określono inaczej: "w sprawie budynku mieszkalnego i gospodarczego" (k.71). Inwestor oświadczył wówczas, że budynek gospodarczy usytuowany jest wzdłuż domu, a wolnostojącym obiektem jest wiata (k.70). Następnie, w protokole kontroli z dnia [...].09.2006 r. (k.84) jako nazwę obiektu wpisano: " budynek jednorodzinny wolnostojący..., od strony wschodniej dobudowany ganek, a od strony zachodniej budynek gospodarczy". W trakcie oględzin ustalono, że ""na działce nr "1" znajduje się budynek mieszkalny..., od strony wschodniej do budynku dobudowany ganek o wym. 1,5m x 3,0 m, a od strony zachodniej znajduje się budynek gospodarczy murowany z otworem okiennym od strony południowej i wejściem od strony północnej o wym. 9,70 x 3,50. Budynek w rzucie o wym.8,10 x 10,13... . Nad budynkiem gospodarczym od strony zachodniej brak dachu, kryty płytą, obiekt stary – stare cegły". Odnotowano również w tym protokole, że budynek gospodarczy usytuowany w głębi działki jest w trakcie rozbiórki. Na zdjęciu (k.78) wówczas wykonanym uwidoczniono "budynek gospodarczy przy budynku mieszkalnym od strony zachodniej".

Pierwszą decyzją rozstrzygającą sprawę (z dnia 9.02.2007 r., wydaną na podstawie art.48 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - k.109), PINB w K. nakazał rozbiórkę budynku mieszkalnego o wymiarach w rzucie 8,10 m x 10,13 m wraz z budynkiem gospodarczym dobudowanym od strony zachodniej do budynku mieszkalnego o wymiarach 9,70 m x 3,50 m, zlokalizowanego na nieruchomości przy ul. [...] w K., wykonanego bez decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzja ta została następnie uchylona decyzją organu odwoławczego z dnia 25.09.2007 r. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono m.in., że organ I instancji nie dokonał ustaleń co do czasu realizacji budynku gospodarczego w dobudowie. Z przedłożonych akt administracyjnych wynika również, że do protokołu kontroli z dnia 29.05.2008 r. (k.202) inwestor oświadczył, że budynek gospodarczy, po jego uprzednim wyburzeniu, został odbudowany z pustaków żużlo-betonowych w 1970 r.

Kolejną decyzją z dnia 19.03.2009 r., wydaną na podstawie art.48 ust.1 prawa budowlanego z 1994 r. (k.281) PINB w K. nakazał już rozbiórkę "budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na działce nr "1" obr. [...] przy ul. [...] w K.. W decyzji nie określono wymiarów obiektu i pominięto objęty wcześniejszym rozstrzygnięciem budynek gospodarczy dobudowany od strony zachodniej. W uzasadnieniu tej decyzji organ określił jedynie wymiary dobudowanego budynku gospodarczego. Ustalił jednocześnie, że "budynek mieszkalny wraz z dobudowanym gankiem oraz budynkiem gospodarczym zrealizowany został po 1994 r.", a "w lipcu 2003 r. budowa przedmiotowego budynku nie została jeszcze zakończona, ponieważ obiekt ten nie był wtedy zadaszony (na zdjęciach wyraźnie widać ścianki działowe wewnątrz budynku). Dach na budynku został zatem zrealizowany po tej dacie...". Takie sformułowanie jest mało precyzyjne i mając na uwadze, że organ poczynił ustalenia co do dwóch budynków (mieszkalnego i gospodarczego), nie wiadomo do jakiego obiektu czy obiektów się ono odnosi.

Również decyzja z dnia 19.03.2009 r. została uchylona przez organ odwoławczy (k.303). Powodem takiego rozstrzygnięcia był zarzut nie biorącej wcześniej udziału w postępowaniu M. K., że również ona była inwestorem przedmiotowego obiektu, jak również wątpliwości organu odwoławczego co do niewydania przez organ I instancji postanowienia z art.48 ust.2 prawa budowlanego i co do nałożenia obowiązku na inwestora nie legitymującego się tytułem prawnym do obiektu. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że przedmiotem postępowania jest budynek mieszkalny położony przy ul. [...] w K.. Ponieważ jednak nie podał wymiarów tego budynku mieszkalnego, nie wiadomo w istocie, czy również dobudowany od strony zachodniej budynek gospodarczy wchodzi w zakres tak określonego przedmiotu postępowania. Jednocześnie wskazać należy, że organ odwoławczy ustalił, że "w wyniku robót budowlanych powstał nowy obiekt budowlany – budynek mieszkalny murowany o wymiarach 8,10 x 10,13 m". Z powyższego wynika zatem, że sprawa budynku gospodarczego została pominięta. Organ odwoławczy nie dokonał bowiem żadnych ustaleń odnośnie dobudowanego od strony zachodniej budynku gospodarczego. Nie ocenił również ustaleń organu I instancji dotyczących czasu budowy tego budynku.

Prawdopodobnie było to powodem, że sentencja aktualnie zaskarżonej decyzji organu I instancji z dnia 30.07.2010 r. (k.356) obejmuje nakaz rozbiórki "budynku mieszkalnego jednorodzinnego", z pominięciem objętego wcześniejszym rozstrzygnięciem budynku gospodarczego dobudowanego od strony zachodniej. Co najistotniejsze jednak, ani w sentencji decyzji, ani w jej uzasadnieniu nie określono wymiarów obiektu objętego nakazem rozbiórki. W uzasadnieniu decyzji z dnia 30.07.2010 r., identycznie jak w uzasadnieniu decyzji z dnia 19.03.2009 r., organ określił jedynie wymiary dobudowanego budynku gospodarczego. Ustalił jednocześnie, że "budynek mieszkalny wraz z dobudowanym gankiem oraz budynkiem gospodarczym zrealizowany został po 1994 r.", a "w lipcu 2003 r. budowa przedmiotowego budynku nie została jeszcze zakończona, ponieważ obiekt ten nie był wtedy zadaszony (na zdjęciach wyraźnie widać ścianki działowe wewnątrz budynku). Dach na budynku został zatem zrealizowany po tej dacie...". Organ odwoławczy zaakceptował takie ustalenie oceniając decyzję organu I instancji jako prawidłową, nie dokonał żadnych własnych ustaleń, a w uzasadnieniu decyzji stwierdził, że przedmiotem postępowania jest budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr "1", powołując jedynie wymiary dobudowanego budynku gospodarczego.

Wskazać w związku z tym należy, że nie wiadomo, czy sformułowanie: "w lipcu 2003 r. budowa przedmiotowego budynku nie została jeszcze zakończona" odnosi się wyłącznie do części mieszkalnej budynku, czy również obejmuje dobudowany do niego od strony zachodniej garaż. Nadto, stwierdzić należy, że skoro na wskazywanym przez organ zdjęciu satelitarnym widoczne są jedynie ścianki działowe części mieszkalnej budynku, powyższe ustalenie nie może się odnosić do budynku gospodarczego dobudowanego od strony zachodniej do budynku mieszkalnego. Dlatego też uznać należy, że takie ustalenie faktu co do daty zakończenia budowy budynku gospodarczego dokonane zostało z naruszeniem art.7 i art.77 k.p.a.

Gdyby nawet założyć, że nałożony zaskarżoną decyzją obowiązek rozbiórki obejmuje wyłącznie część mieszkalną budynku o wymiarach w rzucie 8,10 m x 10,13 m, brak odpowiednich ustaleń organów i stan akt administracyjnych uniemożliwia Sądowi dokonanie oceny, czy decyzja ta jest wykonalna. Z materiału dowodowego nie wynika bowiem, czy w przedmiotowej sprawie istnieje możliwość wyodrębnienia z istniejącego obiektu budynku gospodarczego jako odrębnej części i wykonanie rozbiórki jedynie części mieszkalnej.

Powyższe prowadzi do wniosku, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisu art.7 i art.77 kpa, gdyż organy nie ustaliły daty zakończenia budowy "dobudowanego budynku gospodarczego", nie wyjaśniły, czy ten "budynek gospodarczy" jest odrębnym obiektem budowlanym, czy też częścią domu mieszkalnego.

Decyzje te naruszają również przepis art.107 § 1 k.p.a., gdyż z przyczyn wcześniej wskazanych rozstrzygnięcia organów są mało precyzyjne.

Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić pozostaje, że są one niezasadne.

Organ nadzoru budowlanego nie jest organem uprawnionym do prowadzenia postępowania w sprawie korupcji i sfałszowania dowodów. W ramach prowadzonego postępowania administracyjnego organ ocenia całokształt zgromadzonego materiału dowodowego i na jego podstawie ustala stan faktyczny. W rozpatrywanej sprawie organy nie dokonały wprawdzie szczegółowej oceny dokumentów przedstawionych przez inwestora, ale uchybienie to nie mogło mieć żadnego wpływu na wynik sprawy. W rozstrzyganej przez organy sprawie samowolnego wykonania obiektu budowlanego położonego przy ul. [...] w K. istotne bowiem były dowody świadczące o czasie budowy obiektu budowlanego, chwili zakończenia budowy, zakresie wykonanych robót budowlanych, posiadaniu pozwolenia na budowę, wykonania obowiązku nałożonego postanowieniem z dnia 16.04.2010 r. Dowody przedstawione przez skarżących: kserokopia decyzji z dnia 4.04.1985 r. (k.289), postanowienia o odrzucenia pozwu o eksmisję (k.269), pozwu o eksmisję (k.268), wniosku – zgłoszenia remontu drogi (k.265), rachunków (k.260 – 263), pisma ZE adresowanego do W. K. zam. [...], dotyczącego nowego budynku pod w.w adresem (k.258), książki meldunkowej – nie podważały ustaleń organu w tym zakresie. To samo odnieść należy do kserokopii potwierdzenia zawarcia przez S. W. umowy ubezpieczenia budynku mieszkalnego murowano – drewnianego z 1992 r. (k.155). Treść tego dokumentu nie pozostaje w sprzeczności ze stanowiskiem organu, że nie podważa on twierdzeń inwestora, że pewne roboty przy budynku zostały wykonane przed 1994 r. Z kserokopii "Wykazu nieruchomości na 1991 r." przedłożonej przez skarżącego (dokument podpisany przez J. K. w dniu 29.08.1991 r.) wynika z kolei, że źródłem utrzymania podatnika jest wyrób pustaków, a do opodatkowania zgłoszono budynek mieszkalny o powierzchni użytkowej 50 m kw. i szopę o powierzchni 25 m kw.

Ustaleń dokonanych przez organu nadzoru budowlanego, dotyczących okresu wykonywania robót budowlanych i ich kwalifikacji jako budowy obiektu budowlanego nie podważa również dołączona do skargi kserokopia postanowienia z dnia 19.09.1986 r. Z dokumentu tego bowiem wynika jedynie to, że organ prowadził postępowanie w sprawie wykonywanej (czyli nie wykonanej) przybudówki o charakterze gospodarczym do domu mieszkalnego przy ul. [...] w K..

Nie zasługują również na uwzględnienie zarzuty zgłoszone przez pełnomocnika skarżącego na rozprawie w dniu 13.10.2011 r.

Stosownie do treści art.86 k.p.a., jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały nie wyjaśnione fakty istotne do rozstrzygnięcia sprawy, organ administracji publicznej dla ich wyjaśnienia może przesłuchać stronę. Przepis ten nie nakłada zatem na organ obowiązku przesłuchania strony. Podkreślić również należy, że w uzasadnieniu wydanej w dniu 19.03.2009 r. decyzji kasacyjnej organ odwoławczy wskazał, że powodem takiego rozstrzygnięcia jest miedzy innymi uwzględnienie zarzutu odwołującej się M. K., że do tej pory nie brała udziału w postępowaniu, a była również inwestorem przedmiotowego obiektu. W dalszym postępowaniu nie złożyła jednakże wniosku dowodowego o przesłuchanie jej w charakterze strony.

Sąd ocenił, że nie jest również zasadny zarzut naruszenia przez organ przepisu art.10 k.p.a. przez brak zawiadomienia stron o zakończeniu postępowania dowodowego. Okoliczność ta nie mogła mieć żadnego wpływu na wynik sprawy, skoro organ odwoławczy nie przeprowadzał żadnych dowodów, a obowiązkowi wynikającemu z art.10 k.p.a. zadośćuczynił organ I instancji.

Z tego samego powodu nie mógł zostać uwzględniony zarzut, że zaskarżona decyzja wydana została po upływie, określonego przez sam organ, terminu załatwienia sprawy (postanowienie organu odwoławczego o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy - k.15 akt odwoławczych).

Rzeczą organów administracji będzie przy ponownym rozpoznaniu sprawy usunięcie wskazanych wyżej nieprawidłowości.

Jak wcześniej podniesiono, dostrzeżone naruszenia przepisów postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Dlatego też, na podstawie art.145 § 1 pkt 1) lit.c) w związku z art.135 p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie pierwszym wyroku.

Rozstrzygnięcie z punktu drugiego opiera się na przepisie art.152 p.p.s.a.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 250 p.p.s.a. i § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c w związku z § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2002 r. Nr 163, poz. 1348 z późn. zm.).

-----------------------

14