Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 581/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2005-01-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6332 Należności  przedemerytalne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska (spr.), Asesor WSA Joanna Kube, Asesor WSA Jacek Fronczyk, Protokolant Iwona Maciejuk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2005 r. sprawy ze skargi K. L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2004 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku przedemerytalnego i świadczenia przedemerytalnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję 2) zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości


UZASADNIENIE

K. L. zarejestrowany został w Powiatowym Urzędzie Pracy

w S. w dniu [...] grudnia 2001 r. i na mocy decyzji Starosty Powiatu S. z tego samego dnia odmówiono skarżącemu przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że z przedstawionych przez skarżącego dokumentów wynika, że w okresie 6 miesięcy przed zarejestrowaniem się w Powiatowym Urzędzie Pracy nastąpiło rozwiązanie stosunku pracy przez skarżącego z winy pracownika bez wypowiedzenia.

W dniu 28 maja 2002 r. skarżący dostarczył do Powiatowego Urzędu Pracy protokół ugody sądowej zawartej przed Sądem Rejonowym w S., na mocy której strony zgodnie przyjęły, że rozwiązanie między nimi umowy o pracę w drodze wypowiedzenia przez pracodawcę nastąpiło z dniem [...] marca 2002 r.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2002 r. Starosta Powiatu S. wznowił postępowanie, a następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2002 r. orzekł o uchyleniu własnej decyzji z dnia [...] grudnia 2001 r. o odmowie przyznania zasiłku przedemerytalnego oraz przyznał skarżącemu statusu osoby bezrobotnej od dnia 1 kwietnia 2002 r. i prawo do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 28 maja 2002 r.

Od powyższej decyzji skarżący odwołał się do Wojewody [...], który decyzją z dnia [...] sierpnia 2002 r. uchylił decyzję w części dotyczącej odmowy przyznania zasiłku przedemerytalnego i umorzył postępowanie w tym zakresie. W pozostałym zakresie decyzja organu pierwszej instancji utrzymana została w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że ze względu na zawarcie ugody sądowej pomiędzy pracodawcą a skarżącym, zgodnie z którą pracodawca rozwiązał ze skarżącym umowę o pracę za wypowiedzeniem

z dniem [...] marca 2002 r., rejestracja w charakterze bezrobotnego po tym terminie uniemożliwiała przyznanie skarżącemu zasiłku przedemerytalnego z powodu likwidacji tych świadczeń z dniem 1 stycznia 2002 r.

Decyzję tę zaskarżył K. L. do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 6 października 2003 r. o sygnaturze akt II SA 3139/02 uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że ze świadectw pracy skarżącego wynika, że pracował on w pełnym wymiarze czasu pracy od 1 września 1969 r. do marca 2002 r., w tym wykonywał pracę w szczególnych warunkach ponad 20 lat. Od dnia 1 kwietnia 2002 r. posiadał skarżący status bezrobotnego, zaś od 28 maja 2002 r. prawo do zasiłku dla bezrobotnych. A zatem - zdaniem Sądu - spełnił skarżący warunki do otrzymania zasiłku przedemerytalnego.

Starosta Powiatu S. decyzją z dnia [...] listopada 2003 r. orzekł

o uchyleniu własnej decyzji z dnia [...] grudnia 2001 r., o przyznaniu zasiłku przedemerytalnego od dnia 28 listopada 2002 r. oraz o uchyleniu decyzji z dnia [...] lutego 2003 r. (pozbawiającej skarżącego statusu bezrobotnego z powodu niestawienia się

w wyznaczonym terminie) jako bezprzedmiotowej.

Kolejną decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r., nazwaną przez organ decyzją uzupełniającą, Starosta Powiatu S. odmówił skarżącemu przyznania świadczenia przedemerytalnego z powodu niespełniania przesłanek zawartych w art. 37 k ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz.U. z 2003 r. Nr 58, poz. 514 ze zm.).

Od obu tych decyzji skarżący odwołał się w ustawowym terminie do Wojewody [...].

Wojewoda [...] rozpatrując odwołanie od obu tych decyzji decyzją z dnia

[...] lutego 2004 r. o nr [...] uchylił obie decyzje w oparciu o art. 138 § 2 kpa i przekazał organowi pierwszej instancji sprawę do rozpoznania. W jej uzasadnieniu nakazał organowi pierwszej instancji przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego wyłącznie pod kątem świadczenia przedemerytalnego z pominięciem prawa do zasiłku przedemerytalnego. Stanowisko swoje Wojewoda [...] uzasadniał nieprecyzyjnością uzasadnienia zawartego w wyroku NSA w tej sprawie oraz likwidacją z dniem 1 stycznia 2002 r. zasiłków przedemerytalnych.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego K. L. zarzucił Wojewodzie [...], że nie zastosował się do zaleceń zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanego w jego sprawie oraz wniósł o przyznanie mu świadczenia przedemerytalnego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i powołał argumenty zawarte

w decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sądy Administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem – art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, 1269).

Skarga okazała się zasadna jednakże z przyczyn niewskazanych w skardze. Stosowanie do art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest kasacyjna decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2004 r., wydana w trybie art. 138 § 2 kpa. Wskazać należy, że w postępowaniu administracyjnym zasadą, wynikającą z art. 138 kpa jest merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy. Wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji jest wyjątkiem od tej zasady. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a zatem gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego bądź je przeprowadził, ale w rażący sposób naruszył w nim przepisy prawa procesowego. W takich przypadkach organ odwoławczy zmuszony byłby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w części, aby dokonać prawidłowej oceny stanu faktycznego sprawy, a do tego nie jest uprawniony. Nie mieści się to bowiem w jego kompetencji. Zgodnie bowiem z art. 136 kpa organ odwoławczy może przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania nie może być więc podjęta w sytuacjach innych niż te określone w art. 138 § 2 kpa. Żadne inne wady postępowania administracyjnego nie dają bowiem organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest dopuszczalny wyjątkowo i stanowi wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ drugiej instancji. Nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca tych uprawnień. Podkreślił to Naczelny Sąd Administracyjny na przykład w wyroku z dnia 22 września 1981 r. o sygnaturze akt II SA 400/81 (ONSA 1981, Nr 2, poz. 88).

Organ odwoławczy przekazując sprawę do ponownego rozstrzygnięcia może wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Chodzi tu oczywiście o okoliczności faktyczne, które mają znaczenie dla sprawy. Organ odwoławczy nie może natomiast przesądzić treści rozstrzygnięcia sprawy poprzez nakazanie załatwienia jej pozytywnie lub negatywnie. O treści rozstrzygnięcia może bowiem decydować wyłącznie organ pierwszej instancji ( patrz Komentarz do II wydania Kodeksu postępowania administracyjnego pod redakcją B.Adamiak, J.Borkowski - wyd. II - C.H.BECK, str. 668).

Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że organ odwoławczy jedną decyzją rozpoznał w istocie odwołanie od dwóch decyzji. Jednej z dnia [...] listopada 2003 r., orzekającej o przyznaniu skarżącemu z dniem 28 listopada 2002 r. zasiłku przedemerytalnego i kolejnej decyzji z dnia [...] grudnia 2003 r. odmawiającej skarżącemu przyznania świadczenia przedemerytalnego. Wprawdzie organ pierwszej instancji uznał, że jest to jedna decyzja uzupełniona następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r., to zdaniem Sądu były to w istocie dwie odrębne decyzję, dotyczące dwóch różnych świadczeń. Pierwsza z tych decyzji o numerze [...] z dnia [...] listopada 2003 była konsekwencją wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2003 r. o sygnaturze akt II SA 3139/02 rozpoznającego sprawę w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego, druga zaś z tych decyzji z dnia [...] grudnia 2003 r. o nr [...] wydana była w wyniku rozpatrzenia wniosku skarżącego, zawartego w odwołaniu od decyzji z dnia [...] listopada 2003 r., w którym domagał się skarżący przyznania mu świadczenia przedemerytalnego. Organ odwoławczy uchylając obie te decyzje i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia nie wskazał w istocie na czym polegało naruszenie przez organ pierwszej instancji norm prawa procesowego odnośnie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Organ wskazał jedynie, do czego zresztą nie był uprawniony, że uzasadnienie powołanego wyroku NSA jest nieprecyzyjne oraz nakazał przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego wyłącznie odnośnie świadczenia przedemerytalnego. Takimi zatem zaleceniami organ odwoławczy przesądził w istocie o treści rozstrzygnięcia, jakie wydać powinien organ pierwszej instancji odnośnie prawa do zasiłku przedemerytalnego. Wskazać należy, że organ pierwszej instancji wydając decyzję w dniu [...] listopada 2003 r. zastosował się do oceny prawnej zawartej w wyroku NSA i przyznał skarżącemu prawo do zasiłku przedemerytalnego od dnia 28 listopada 2002 r. Zgodnie z art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271) ocena prawna wyrażona w orzeczeniu NSA, wydanym przed dniem 1 stycznia 2004 r., z zastrzeżeniem art. 100, wiąże w sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia.

Rozstrzygnięcie Sądu wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, w którym zostało wydane zaskarżone rozstrzygnięcie. Zasięgiem jego oddziaływania objęte zostaje przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Zasada ta obowiązuje niezależnie od tego czy stanowisko albo oceny wyrażone przez Sąd we wcześniejszym wyroku w tej samej sprawie były prawidłowe. Okoliczność, że organ nie podziela tego poglądu nie ma znaczenia, jeżeli organ w drodze rewizji nadzwyczajnej nie starał się zakwestionować tej oceny albo też nie wystąpił z wnioskiem o wyjaśnienie wątpliwości co do jego treści. W omawianej sprawie wyrok NSA nie został uchylony w drodze rewizji nadzwyczajnej a zatem pogląd w nim zawarty jest nadal wiążący zarówno dla organu jak i dla sądu.

Niezrozumiałym jest zatem stanowisko organu odwoławczego, który nie tylko nie zastosował się do obowiązku wynikającego z powołanego art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ale również wydając decyzją kasacyjną z zaleceniami dla organu pierwszej instancji, które to zalecenia są dla tego organu wiążące i nakazując nieorzekanie w kwestii zasiłku przedemerytalnego, bo tak odczytał intencję wyroku NSA dopuścił się naruszenia jednej z fundamentalnych zasad postępowania, wyrażonej w art. 139 kpa - zakazu reformationis in peius. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Zakaz ten należy do podstawowych gwarancji procesowych strony. Organ odwoławczy pozbawiając skarżącego przyznanego mu, przez organ pierwszej instancji, zasiłku przedemerytalnego działał w istocie na jego niekorzyść.

Wskazać ponadto należy, że decyzja Starosty Powiatu S. z dnia [...] grudnia 2003 r. (nazwana przez organ decyzją uzupełniającą) wydana została w oparciu o przepis art. 112 kpa oraz o przepis art. 37k powołanej ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. O ile uzasadnione było powołanie w podstawie prawnej decyzji przepisu prawa materialnego z racji rozstrzygania o prawie do świadczenia przedemerytalnego to zupełnie niezrozumiałe było zastosowanie przez organ art. 112 kpa. Zgodnie bowiem z tym przepisem błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Decyzja z dnia [...] listopada 2003 r. zawierała prawidłowe pouczenie co środka odwoławczego, z którego zresztą skarżący w ustawowym terminie skorzystał. Tym bardziej niezrozumiałe jest uchylenie również tej decyzji przez organ odwoławczy, w sytuacji w której nie dostrzegł on uchybień prawa procesowego, wynikających z nieprawidłowego zastosowania art. 112 kpa, natomiast rozstrzygnięto nią sprawę uprawnień skarżącego do świadczenia przedemerytalnego.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za zasadną i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji. O wykonalności wyroku orzeczono na podstawie art. 152 powołanej ustawy

z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.