Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SAB/Wa 111/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6017 Samodzielne funkcje techniczne w budownictwie
659
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono bezczynność organu - art. 149 §1a ustawy PoPPSA
Powołane przepisy: article: art. 119 pkt 4, art. 13 par. 1 i 2, art. 200, art. 205 par. 1, art. 149 par. 1 pkt 1, art. 149 par. 1a, art. 149 par. 2 w zw. z art. 154 par. 6, art. 53 par. 2b
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 12a, art. 33a
journal: Dz.U. 2008 nr 210 poz 1321
law: Ustawa z dnia 7 listopada 2008 r. o zmianie ustawy o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów oraz  ustawy - Prawo budowlane.
journal: Dz.U.UE.L 2005 nr 255 poz 22  art. 50, art. 51
law: Dyrektywa 2005/36/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 września 2005 r. w sprawie uznawania kwalifikacji zawodowych
article: art. 64 par. 2, art. 37 par. 1 pkt 1, art. 36 par. 1, art. 35,
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Sędziowie: Sędzia WSA Aneta Lemiesz (spr.) Sędzia WSA Sławomir Kozik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym dnia 8 listopada 2021 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. P. na bezczynność i przewlekłość Krajowej Rady Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa w przedmiocie rozpoznania wniosku w sprawie uznania kwalifikacji zawodowych do wykonywania zawodu regulowanego 1. stwierdza, że Krajowa Rada Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa dopuściła się bezczynności; 2. stwierdza, że bezczynność Krajowej Rady Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa, o której mowa w punkcie 1, nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zobowiązuje Krajową Radę Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa do rozpoznania wniosku skarżącego M. P. w sprawie uznania kwalifikacji zawodowych do wykonywania zawodu regulowanego z dnia [...] grudnia 2020 r. uzupełnionego pismem z dnia [...] marca 2021 r., w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 4. w pozostałym zakresie oddala skargę; 5. zasądza od Krajowej Rady Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa na rzecz skarżącego M. P. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Dnia [...] grudnia 2020 r. Skarżący – M. P., za pośrednictwem elektronicznej skrzynki podawczej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa, złożył wniosek o uznanie jego kwalifikacji zawodowych do wykonywania zawodu regulowanego na terenie Rzeczypospolitej Polskiej. Jako podstawę żądania wskazał art. 13 ust. 1 oraz art. 16 § 1 ust. lit. b ustawy z dnia 22 grudnia 2015 r. o zasadach uznawania kwalifikacji zawodowych nabytych w państwach członkowskich Unii Europejskiej (Dz.U. z 2016 r., poz. 65).

W treści wniosku Skarżący podał, jakie posiada wykształcenie oraz kwalifikacje zawodowe i uprawnienia do wykonywania zawodu. Opisał także swoje doświadczenie zawodowe w zawodzie regulowanym ze wskazaniem okresów i form zatrudnienia oraz zajmowanych stanowisk, a także jakie odbył kursy i szkolenia, i jakie posiada z tego tytułu kwalifikacje. Do wniosku Skarżący załączył liczne dokumenty potwierdzające przywołane w treści wniosku fakty.

Pismem z 1 lutego 2021 r. Prezes Krajowej Rady Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa zawiadomił Skarżącego, w trybie art. 33a ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa (Dz. U. 2019 r., poz. 1117, dalej w skrócie: "ustawa o samorządach zawodowych"), o otrzymaniu jego wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie uznania kwalifikacji zawodowych zdobytych w Wielkiej Brytanii.

Następnie, Krajowa Rada Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa (dalej także w skrócie: "Rada") zobowiązała Skarżącego do przedłożenia w terminie 7 dni, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania, m.in. dokumentów poświadczających jego doświadczenie zawodowe, zawierających wyszczególnienie obiektów budowlanych, przy których pełnił funkcje projektanta i zakresów prac/czynności wykonanych przy realizacji tych projektów; charakterystycznych parametrów tych obiektów budowlanych oraz ich charakterystykę i konstrukcję, zaświadczenia właściwego organu poświadczającego, że jako inżynier nie został zawieszony/nie pozbawiono go prawa wykonywania działalności/zawodu; dokumentu potwierdzającego posiadanie tytułu "Chartered Engineer wydanego przez stowarzyszenie zrzeszone w Radzie Inżynierów (Engineering Council); dokumentów MIET Certificate, certyfikatu rejestracyjnego spółki P.Ltd.; pisma CoPQ; dyplomu ukończenia studiów drugiego stopnia (magisterskich) na kierunku odpowiednim.

Z zachowaniem terminu, Skarżący wyjaśnił, że dokumenty potwierdzające doświadczenie zawodowe nie stanowią braku formalnego jego wnioski w związku z czym wezwanie jest bezzasadne. Podniósł, że posiada ukończone kształcenie regulowane zgodnie z art. 3 (1) (e) dyrektywy 2005/36/WE, gdzie zgodnie z art. 13 (2) tejże dyrektywy zwalniają z obowiązku przedłożenia zaświadczenia o doświadczeniu zawodowym, tym samym przepisy ustawy o samorządach zawodowych wyraźnie wskazują, iż zaświadczenie o doświadczeniu zawodowym przedkłada się w sytuacji gdy jest to wymagane, a w niniejszej sytuacji nie jest ono wymagane. Analogiczna regulacja została wprowadzona do ustawy z dnia 22 grudnia 2015 r. o zasadach uznawania kwalifikacji zawodowych nabytych w państwach członkowskich Unii Europejskiej.

Zgodnie z art. 13 ust. 2 dyrektywy 2005/36/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 września 2005 r. w sprawie uznawania kwalifikacji zawodowych, zmienionej przez dyrektywę 2013/55/UE z dnia 20 listopada 2013 r., w jego obecnym brzmieniu, dostęp do zawodu i umożliwienie jego wykonywania przyznaje się wnioskodawcom, którzy wykonywali dany zawód w pełnym wymiarze czasu pracy przez jeden rok lub przez równoważny okres w niepełnym wymiarze czasu pracy w okresie ostatnich dziesięciu lat w innym państwie członkowskim, które nie reguluje tego zawodu, oraz posiadają przynajmniej jedno poświadczenie kompetencji lub dowód posiadania kwalifikacji wydane przez inne państwo członkowskie, które nie reguluje tego zawodu. Zaznaczył, że na podstawie dyrektywy 2005/36/WE, w brzmieniu sprzed zmian wprowadzonych dyrektywą 2013/55/UE, obowiązywał wymóg dwuletniego doświadczenia.

Poświadczenie kompetencji i dokument potwierdzający posiadanie kwalifikacji muszą spełniać następujące warunki:

są wydane przez właściwy organ państwa członkowskiego wyznaczony zgodnie z przepisami ustawowymi, wykonawczymi lub administracyjnymi tego państwa członkowskiego,

poświadczają, że ich posiadacz jest przygotowany do wykonywania danego zawodu.

Skarżący podkreślił, iż nie można wymagać posiadania rocznego (lub dwuletniego) doświadczenia zawodowego, o którym mowa powyżej, jeżeli dokument potwierdzający posiadanie kwalifikacji wnioskodawcy poświadcza ukończenie regulowanego kształcenia lub szkolenia.

Wskazał, że zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 22 grudnia 2015 r. o zasadach uznawania kwalifikacji zawodowych nabytych w państwach członkowskich Unii Europejskiej (Dz. U. z 2016 r. poz. 65), transponującej dyrektywę 2005/36/WE do systemu krajowego w związku ze zmianami wprowadzonymi dyrektywą 2013/55/UE, postępowanie w sprawie uznania kwalifikacji wszczyna się na wniosek zawierający informacje dotyczące:

imienia (imion), nazwiska, daty i miejsca urodzenia wnioskodawcy;

obywatelstwa oraz nazwy państwa wnioskodawcy;

określenia zawodu regulowanego albo działalności regulowanej oraz formy i okresu jej wykonywania w państwie członkowskim;

posiadanych kwalifikacji lub uprawnień;

ukończonego kształcenia regulowanego;

wykazu dokumentów dołączanych do wniosku.

Z kolei zgodnie z art. 18 ww. ustawy wyróżnia się 5 poziomów kwalifikacji zawodowych do wykonywania zawodu regulowanego. Na poszczególnych poziomach posiadanie kwalifikacji potwierdza m. in. dokument ukończenia kształcenia regulowanego, który zwalnia z wymogu legitymowania się rocznym doświadczeniem zawodowym.

Analogicznie, w obowiązującej do 17 stycznia 2016 r. ustawie z dnia 18 marca 2008 r. o zasadach uznawania kwalifikacji zawodowych nabytych w państwach członkowskich Unii Europejskiej (Dz.U. nr 63, poz. 394 ze zm.) art. 2 pkt 9-12 w powiązaniu z art. 9 zwalniał osoby, które posiadają dokument poświadczający ukończenie kształcenia regulowanego, z wymogu legitymowania się dokumentem poświadczającym dwuletnie wykonywanie zawodu.

W podsumowaniu Skarżący wskazał, że żądanie organu było bezzasadne i pozbawione podstaw prawnych.

Jednocześnie jako dowód potwierdzający doświadczenie zawodowe, Skarżący przedłożył oświadczenie, że zgodnie z art. 16 (1) (1) (b) ustawy o uznawaniu kwalifikacji przez trzy lata wykonywał na stanowisku kierownika przedsiębiorstwa, a uprzednio ukończył trwające, co najmniej trzy lata, szkolenie przygotowujące do wykonywania tej działalności, potwierdzone świadectwem uznawanym na terytorium państwa wnioskodawcy lub uznanym przez organizację zawodową właściwą dla danej działalności w tym państwie za spełniające wszystkie wymagane warunki, tj. był dyrektorem spółki I.Ltd, która świadczyła usługi związane z budownictwem zgodnie z Klasyfikacją SIC. Art. 16 wyraźnie wskazuje, że jeżeli przepisy regulacyjne uzależniają podejmowanie lub wykonywanie działalności regulowanej od posiadania wiedzy ogólnej lub zawodowej i umiejętności, właściwych dla danej działalności, właściwy organ uznaje kwalifikacje zawodowe wnioskodawcy za spełniające wymagania określone w tych przepisach, jeżeli wnioskodawca przedłoży dokumenty potwierdzające powyższy fakt.

Skarżący wyjaśnił, że nie jest możliwe przedłożenie dokumentu potwierdzającego posiadanie tytułu Chartered Engineer wydanego przez stowarzyszenie zrzeszone w Radzie Inżynierów (Engineering Council), gdyż żaden organ, poza Engineering Council, nie wydaje dokumentu potwierdzającego posiadanie tytułu Chartered Engineer.

Dodatkowo wskazał, że fakt zwolnienia go z wymogu posiadania tytułu Chartered Engineer potwierdza skarga złożona za pośrednictwem systemu SOLVIT przez Ministerstwo Zjednoczonego Królestwa, tj. skarga o numerze [...], z której wynika, że nie można żądać posiadania tytułu Chartered Engineer w przypadku ukończenia kształcenia regulowanego zgodnie z art. 3 (1) (e) dyrektywy 2005/36/WE.

Podniósł również, że brak konieczności posiadania tytułu Chartered Engineer potwierdzają pisma organu ministerialnego Zjednoczonego Królestwa, załączone do pisma, oraz orzecznictwo Trybunały Europejskiego UE.

Wskazał także, że zgodnie z brytyjską ustawą The European Union (Recognition of Professional Qualifications) Regulations 2015 - 2015 No. art. 2 (6) (b), profesje wymienione w załączniku II do tej ustawy są zawodami regulowanymi, wśród tych profesji jest wymieniony zawód regulowany, tj. członkostwo: Member of the Institution of Engineering and Technology (MIET). Skarżący przedłożył ten dokument oraz dodatkowo dokument potwierdzający rejestrację w Engineering Council.

Do sprawy Skarżący przedłożył m.in. oświadczenie o treści:

"Niniejszym oświadczam na podstawie art. 33a ust 8 ustawy o samorządach zawodowych inżynierów, z uwagi na fakt, iż w Zjednoczonym Królestwie zawód inżyniera budownictwa jest nieregulowany i nie ma organu który mógłby wydać zaświadczenia o nie zawieszeniu prawa do wykonywania zawodu lub działalności, oświadczam ze nie zawieszono mi prawa do wykonywania zawodu lub działalność inżyniera budownictwa na terytorium Zjednoczonego Królestwa".

Skarżący z dniem 10 marca 2021 r. oświadczył, że rezygnuje z doręczania pism za pomącą środków komunikacji elektronicznej zgodnie z art. 391 § 1d k.p.a.

Dnia 30 marca 2021 r. do sprawy zgłosił się, ustanowiony przez Skarżącego, adwokat.

Pismem z 13 kwietnia 2021 r., skierowanym do pełnomocnika Skarżącego, Rada poinformowała, że wniosek Skarżącego, wobec nieuzupełnienia jego braków formalnych, pozostawiono bez rozpoznania.

Pismem z 23 maja 2021 r., złożonym za pośrednictwem elektronicznej skrzynki podawczej Rady, Skarżący wniósł, w oparciu o art. 37 ust. 1 k.p.a. ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Odwołując się do art. 33a ustawy o samorządach zawodowych Skarżący stwierdził, że uzupełnił braki formalne wniosku - przedłożył wszystkie informacje, o których mowa w art. 33a (2) oraz wszystkie dokumenty, o których mowa w art. 33a (4) ww. ustawy, a także wystosował do rady pismo, w którym wyjaśnił, że żądania organu nie mają podstawy prawnej i nie stanowią braków formalnych.

Mając powyższe na uwadze Skarżący wniósł o natychmiastowe wydanie decyzji.

Jednocześnie Skarżący ponownie oświadczył, że rezygnuję z doręczania pism za pomocą środków komunikacji elektronicznej zgodnie z art. 39¹ §1d k.p.a..

Rada, postanowieniem z [...] maja 2021 r., uznała ponaglenie za nieuzasadnione, gdyż prowadząc postępowanie nie dopuszczono się ani bezczynności, ani przewlekłości.

Skarżący złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność i przewlekłość Rady w rozpoznaniu jego wniosku o uznanie kwalifikacji zawodowych do wykonywania zawodu regulowanego. Skarżący wniósł:

o zobowiązanie Rady do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia jej akt;

o zobowiązanie Rady do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienie sprawy w terminie;

na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz.U. z 2011 r. nr 34, poz. 173) w zw. z art 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. nr 153, poz. 1270 ze zm.) o orzeczenie czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu;

o wymierzenie organowi grzywny na postawie art. 149 § 2 p.p.s.a w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.;

o zasadzenie na jego rzecz od organu kwoty 10.000 złotych zadośćuczynienia.

Przywołując treść art. 33a (5) (8) ustawy o samorządach zawodowych Skarżący stwierdził, że wszystkie wymienione w nim dokumenty przedłożył Radzie, a mimo to Rada wezwała go do usunięcia braków w postaci:

dokumentu potwierdzającego tożsamość;

opłaty za postępowanie;

dokumentu potwierdzającego doświadczenie zawodowe;

zaświadczenia o nie zawieszeniu prawa do wykonywania zawodu, lub pisemnego oświadczenia;

dokumentu potwierdzającego posiadanie tytułu Chartered Engineer wydanego przez stowarzyszenie zrzeszone w Radzie Inżynierów (Engineering CounciI);

brakujących dokumentów certyfikatu MIET, dokumentów spółki P.Ltd, oraz pisma CoPQ;

uzupełnienia dyplomu ukończenia studiów 2 stopnia (studiów magisterskich) na kierunku odpowiednim.

Nie budzi przy tym jego wątpliwości, że pozostawienie wniosku bez rozpoznania, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., podlega kontroli sądu administracyjnego w ramach skargi na bezczynność organu (uchwała składu 7 sędziów NSA z 3 września 2013 r., I OPS 2/13).

Wezwanie wystosowane w trybie art. 64 § 2 k.p.a. powinno służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych pisma, których nieusunięcie nie pozwala na nadanie mu biegu. Nie dotyczy natomiast okoliczności, które są istotne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy. Organ nie może wykorzystać tego trybu do merytorycznej oceny złożonego podania oraz jego załączników (por. np. wyroki NSA z 23 stycznia 1996 r., sygn. akt II SA 1473/94 oraz z 26 września 2017 r., sygn. akt II OSK 1071/16).

Zgodnie z art. 33a ust. 5 ustawy o samorządach zawodowych do wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie uznania kwalifikacji zawodowych architekta lub inżyniera budownictwa dołącza się:

dokument potwierdzający obywatelstwo wnioskodawcy;

dokumenty potwierdzające kwalifikacje zawodowe architekta lub inżyniera budownictwa oraz o ile jest to wymagane, dokumenty potwierdzające doświadczeni; zawodowe wnioskodawcy;

zaświadczenie wydane przez właściwy organ państwa członkowskiego nie wcześniej niż 3 miesiące przed dniem złożenia wniosku, poświadczające, że architektowi lub inżynierowi budownictwa nie zawieszono prawa wykonywania działalności lub nie zakazano wykonywania zawodu.

Tym samym, na podstawie art. 33a ust. 8 ustawy o samorządach zawodowych, w przypadku gdy właściwy organ państwa członkowskiego nie wydaje zaświadczenia, o którym mowa w ust. 5 pkt 3, dopuszcza się zastąpienie go pisemnym oświadczeniem wnioskodawcy złożonym do właściwej Krajowej Rady Izby.

W ocenie Skarżącego przedłożył on brakujące dokumenty i uzupełnił braki formalne w postaci opłaty za postępowanie oraz przedłożył nowy dokument potwierdzający tożsamość, które to mogły stanowić braki formalne. Jednakże w swoim wezwaniu Rada zażądała dokumentów, które nie stanowiły braków formalnych i tym samym pozostawiła wniosek bez rozpoznania.

Skarżący wskazał, że zgodnie z art. 13 (2) (b) dyrektywy, w sytuacji ukończenia kształcenia regulowanego nie trzeba przedstawiać zaświadczenia o doświadczeniu zawodowym. Analogiczna regulacja została wprowadzona do ustawy o zasadach uznawania kwalifikacji zawodowych nabytych w państwach członkowskich Unii Europejskiej.

Dodatkowo organ wezwał do przedłożenia dokumentu potwierdzającego posiadanie tytułu Chartered Engineer wydanego przez stowarzyszenie zrzeszone w Radzie Inżynierów (Engineering CounciI). Tymczasem w Zjednoczonym Królestwie nie ma wymogu posiadania tytułu Chartered Engineer do wykonywania zawodu inżyniera budownictwa w wnioskowanej specjalności do posiadania tytułu Chartered Engineer.

Skarżący, jako dowód potwierdzający doświadczenie zawodowe, przedłożył oświadczenie, że zgodnie z art. 16 (1) (1) (b) ustawy o uznawaniu kwalifikacji przez trzy lata wykonywał na stanowisku kierownika przedsiębiorstwa, a uprzednio ukończył trwające co najmniej trzy lata szkolenie przygotowujące do wykonywania tej działalności, potwierdzone świadectwem uznawanym na terytorium państwa wnioskodawcy lub uznanym przez organizację zawodową właściwą dla danej działalności w tym państwie za spełniające wszystkie wymagane warunki, tj. był dyrektorem spółki I. Ltd (w Posiadaniu organu), która świadczyła usługi związane z budownictwem zgodnie z Klasyfikacją SIC.

Podniósł, że przedłożył także odpowiedni dyplom, zatem Rada nie mogła wymagać od niego dyplomu studiów magisterskich, dla żądania którego nie wskazała podstawy prawnej.

W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o oddalenie skargi jako niezasadnej, podtrzymując, że żądane przez nią dokumenty były niezbędne dla rozpoznania wniosku, a skoro Skarżący ich nie przedłożył, to postępowanie zostało zakończone pozostawieniem bez rozpoznania żądania Skarżącego. Tym samym w sprawie nie ma miejsca bezczynność, gdyż postępowanie zostało zakończone.

Rada wskazała, że 23 września 2020 r. Skarżący złożył wniosek o uznanie kwalifikacji zawodowych, który - wobec nieuzupełnienia jego braków formalnych, 30 grudnia 2020 r. pozostawiono bez rozpoznania. Następnie - 27 grudnia 2020 r. Skarżący złożył kolejny wniosek, który - pismem z 10 marca 2021 r., tylko częściowo uzupełnił, nie załączając jednak żądanych w wezwaniu dokumentów potwierdzających posiadane doświadczenie zawodowe. W związku tym - nieuzupełnieniem braków, 13 kwietnia 2021 r. wniosek pozostawiono bez rozpoznania.

Sąd wezwał Skarżącego do uzupełnienia braku formalnego skargi oraz do uiszczenia wpisu od skargi. Korespondencja została skierowana na adres "[...]". Zarówno brak skargi, jak i wpis od skargi Skarżący uzupełnił w terminach. Skarga została przy tym podpisana elektronicznym podpisem zaufanym i przekazana na elektroniczną skrzynkę podawczą sądu (v. k. 42).

Pismem z 4 października 2021 r. (k. 50) Skarżący oświadczył, że rezygnuje z doręczania pism za pomocą środków komunikacji elektronicznej - art. 391 § 1d k.p.a.

Pismem z 4 października 2021 r. (k. 53) - na podstawie art. 105 p.p.s.a., Skarżący złożył zastrzeżenia do protokołu z uwagi na uchybienia Sądu, tj. bezpodstawną zmianę jego adresu korespondencyjnego. Wskazał, że sędzia sprawozdawca adresuje korespondencje na adres "[...]", a Skarżący pod tym adresem nie zamieszkuje. Właściwy adres do korespondencji znajduje się we wniosku o uznanie kwalifikacji, i nie jest to adres, który używa WSA w Warszawie.

Skarżący podniósł, że nigdy nie zgłaszał zmiany adresu ani do organu, ani do sądu.

Dodatkowo Skarżący wniósł w rozpatrzenie spraw w trybie jawnym na rozprawie, ponieważ przemawia za tym brak praworządności oraz brak poszanowania prawa europejskiego przez polskie sądy.

Wobec treści pisma Skarżącego z 4 października 2021 r. Sąd, dnia 8 października 2021 r., zarządził prowadzenie dalszej korespondencji ze Skarżącym na adres wskazany we wniosku o uznanie kwalifikacji: "[...]".

Pismem z 12 października 2021 r. Skarżący złożył zażalenie na powyższe zarządzenie z 8 października 2021 r., zarzucając, że w piśmie z 4 października 2021 r. nie podawał żadnego adresu do doręczeń, zatem mogło dojść do podrobienia jego pisma w siedzibie WSA. Wskazał, że we wniosku o uznanie kwalifikacji adresu "[...]" nie podawał. Widnieje tam inny adres.

Skarżący pismem z 12 października 2021 r. złożył także zastrzeżenia do protokołu z uwagi na uchybienie proceduralne, poprzez zmianę jego adresu przez WSA z urzędu, pomimo że podał właściwy adres we wniosku.

Dodatkowo Skarżący podniósł, że nie składał rezygnacji z doręczania korespondencji za pośrednictwem środków komunikacji elektronicznej w oparciu o przepisy p.p.s.a.

Zarządzeniem z 8 listopada 2021 r. Sąd, mając na uwadze oświadczenie Skarżącego zawarte w piśmie z 12 października 2021 r., dokonał reasumpcji zarządzenia z 8 października 2021 r. w zakresie sposobu prowadzenia korespondencji i zarządził prowadzenie dalszej korespondencji ze Skarżącym za pośrednictwem środków komunikacji elektronicznej na dotychczasowy adres ePUAP, wskazany jako adres skrytki odpowiedzi dla pisma z 12 października 2021 r.

Pismem z 7 listopada 2021 r. Skarżący wniósł o wyłączenie s. WSA Anety Lemiesz od rozpoznawania sprawy i o przekazanie sprawy do sądu administracyjnego innego państwa członkowskiego z uwagi na naruszanie zasad praworządności oraz kontrole polityczną polskich sądów.

W treści tego pisma pojawił się zapis "Oświadczam, iż rezygnuję z doręczania pism za pomocą środków komunikacji elektronicznej zgodnie z art. 391 k.p.a. § 1d Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. 2016 poz. 23)."

Sąd postanowieniem z 8 listopada 2021 r., po otrzymaniu od s. WSA Anety Lemiesz oświadczenia (art. 18 i art. 19 p.p.s.a.), oddalił wniosek Skarżącego o wyłączenie s. WSA Anety Lemiesz od rozpoznawania sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W myśl z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powołanej dalej jako "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., to jest mających za przedmiot w szczególności decyzje administracyjne, postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, a także inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Skarżący złożył do Sądu skargę na działalność Krajowej Rady Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa zarzucając temu organowi zarówno bezczynność, jak i przewlekłe prowadzenie postępowania w zakresie rozpoznania jego wniosku o uznanie kwalifikacji zawodowych zdobytych w Wielkiej Brytanii.

Dokonując prawnej kwalifikacji kwestionowanego działania organu Sąd wskazuje, że pozostawienie podania bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., podlega kontroli sądu administracyjnego w ramach skargi na bezczynność organu (uchwała składu 7 sędziów NSA z 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13).

Bezczynność w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. stanowi niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 tej ustawy. Organ jest bezczynny, jeśli nie zakończy postępowania w przewidziany prawem sposób w ustawowym terminie lub w terminie przez siebie zmienionym na podstawie art. 36 § 1 k.p.a.

Innymi słowy, stan bezczynności to stan niepodejmowania przez organ administracji działań zmierzających do załatwienia sprawy.

Skarga na bezczynność ma na celu ochronę praw jednostki poprzez przymuszenie organu do podjęcia żądanego działania, a w następstwie tego likwidację stanu opieszałości występującą po stronie tego organu.

Przepis art. 53 § 2b p.p.s.a. stanowi, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu.

Skarżący dopełnił ww. wymogu wniesienia skargi, gdyż poprzedził ją ponagleniem z dnia 23 maja 2021 r.

Na podstawie art. 12a ustawy Prawo budowlane, samodzielne funkcje techniczne w budownictwie, określone w art. 12 ust. 1, mogą również wykonywać osoby, których odpowiednie kwalifikacje zawodowe zostały uznane na zasadach określonych w przepisach odrębnych.

Przepis art. 12a w obecnym brzmieniu został wprowadzony ustawą z dnia 7 listopada 2008 r. o zmianie ustawy o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów i ustawy - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 210, poz. 1321), którą to ustawą dokonano implementacji dyrektywy 2005/36/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 września 2005 r. w sprawie uznawania kwalifikacji zawodowych (Dz.Urz. UE L 255, s. 22, ze zm.). Dyrektywa ta ustanawia zasady, na podstawie których każde państwo członkowskie, które uzależnia dostęp do zawodu regulowanego lub jego wykonywanie na swoim terytorium od posiadania szczególnych kwalifikacji zawodowych, uznaje, dla celów dostępu do tego zawodu i jego wykonywania, kwalifikacje zawodowe uzyskane w innym lub innych państwach członkowskich, które umożliwiają posiadaczowi wymienionych kwalifikacji wykonywanie w tych państwach tego samego zawodu.

Przepisami odrębnymi, o których mowa w art. 12a ustawy Prawo budowlane, są przepisy ustawy z dnia 22 grudnia 2015 r. o zasadach uznawania kwalifikacji zawodowych nabytych w państwach członkowskich Unii Europejskiej (Dz.U. z 2020 r. poz. 220) oraz przepisy ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa (Dz.U. z 2019 r., poz. 1117), która w art. 33a reguluje postępowanie w sprawie uznania kwalifikacji zawodowych architekta lub inżyniera budownictwa.

Znajdująca się w uzasadnieniu projektu ww. ustawy z dnia 7 listopada 2008 r., tabela zgodności dostosowań - załączona poniżej w istotnym dla sprawy zakresie - wskazuje korelacje pomiędzy przepisami prawa krajowego i prawa wspólnotowego, tj.:

Dyrektywa 2005/36/WE prawo polskie - znowelizowana ustawa z dnia 15

grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów

art. 50 ust. 1 art. 33a ust. 1 i 4 - 6

art. 50 ust. 2 art. 33a ust. 9

art. 50 ust. 3 - opcjonalnie nie ma obowiązku implementacji

art. 50 ust. 4 nie ma obowiązku implementacji

art. 51 ust. 1 art. 33a ust. 2

art. 51 ust. 2 art. 33a ust. 3

art. 51 ust. 3 art. 33a ust. 10 w związku z k.p.a.

art. 52 ust. 1 art. 33c

art. 53 art. 33a ust. 10

art. 54 art. 33c

art. 56 ust. 1 - 2 art. 33b

Postępowanie o uznanie kwalifikacji zawodowych m.in. inżyniera budownictwa ma charakter wnioskowy. Treść wniosku w ww. zakresie określa art. 33a ust. 4 ustawy o samorządach zawodowych. Przepis ten, w brzmieniu obowiązującym w sprawie stanowi, że wniosek taki powinien zawierać:

1) imię (imiona), nazwisko, datę i miejsce urodzenia wnioskodawcy;

2) obywatelstwo wnioskodawcy oraz nazwę państwa członkowskiego, w którym wnioskodawca uzyskał kwalifikacje zawodowe architekta lub inżyniera budownictwa;

3) określenie zawodu regulowanego albo działalności regulowanej wraz z określeniem formy, w jakiej działalność ma być wykonywana;

4) informację o posiadanych kwalifikacjach i uprawnieniach;

5) informacje o ukończonym kształceniu regulowanym;

6) wykaz dokumentów dołączonych do wniosku.

Przepis ust. 5 wyszczególnia natomiast załączniki ww. wniosku, nakazując dołączenie do niego:

1) dokumentu potwierdzającego obywatelstwo wnioskodawcy;

2) dokumentów potwierdzających kwalifikacje zawodowe architekta lub inżyniera budownictwa oraz, o ile jest to wymagane, dokumentów potwierdzających doświadczenie zawodowe wnioskodawcy;

3) zaświadczenia wydanego przez właściwy organ państwa członkowskiego nie wcześniej niż 3 miesiące przed dniem złożenia wniosku, poświadczającego, że architektowi lub inżynierowi budownictwa nie zawieszono prawa wykonywania działalności lub nie zakazano wykonywania zawodu.

Sąd podkreśla, że przepis art. 50 oraz art. 51 dyrektywy 2005/36/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 września 2005 r. nie nakazuje takiego podejścia do warunków formalnych wniosku, jakie zastosował krajowy ustawodawca w ustawie o samorządach zawodowych.

W kontekście ww. przepisów należy zatem odróżnić warunki formalne wniosku od elementów materialnoprawnych stanowiących potwierdzenie przesłanek merytorycznych do przyznania lub potwierdzenia określonego uprawnienia wnioskodawcy. Ocena spełnienia wymogów materialnoprawnych wniosku powinna być dokonywana podczas merytorycznego rozpatrywania sprawy, w przeciwnym razie etap rozpoznania sprawy przeniósłby się do fazy wszczęcia postępowania, a pozostawienie bez rozpatrzenia zastępowałoby merytoryczne rozstrzygnięcie w sprawie.

W niniejszej sprawie wniosek Skarżącego nie został - a nawet nie mógł zostać -załatwiony w terminie określonym w art. 33a ust. 3 ustawy o samorządach zawodowych z uwagi na pozostawienie tego wniosku bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a.

W sprawie tymczasem brak było podstaw do pozostawienia wniosku bez rozpoznania.

Organ dysponując wnioskiem Skarżącego i załączonymi do tego wniosku dokumentami oraz stanowiskiem Skarżącego w przedmiocie (celowości) wykonania wezwania organu do uzupełnienia braków ww. pisma, powinien był rozpoznać sprawę merytorycznie. Nie można przy tym mylić kompetencji administracyjnej z pozytywnym rozstrzygnięciem wniosku. Czym innym jest obowiązek skorzystania przez organ z kompetencji, czyli - w rozpoznawanej sprawie - obowiązek merytorycznego rozpatrzenia przez organ wniosku strony uznanie kwalifikacji zawodowych, a czym innym jest merytoryczna treść rozstrzygnięcia, jakie po rozpoznaniu tego wniosku zapadnie (uwzględnienie lub odmowa uwzględnienia wniosku, w tym przypadku - uznanie lub odmowa uznania uprawnień zawodowych).

Niewątpliwe w takich okolicznościach sprawy zaistniała bezczynność organu. W związku z tym, Sąd w wydanym wyroku stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności i - zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - zobowiązał organ do rozpoznania wniosku z 27 grudnia 2020 r., uznając, że wniosek ten - po jego uzupełnieniu pismem z 10 marca 2021 r. - zawiera ostateczne stanowisko Skarżącego w sprawie. Sąd w wyroku wyznaczył organowi w ww. zakresie 30-dniowy termin liczony od daty doręczenia mu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.

Dokonując oceny charakteru zaistniałej bezczynności zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd stwierdził, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Orzekając w zakresie uregulowanym w art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd uwzględnił, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ terminów załatwienia sprawy, gdyż wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne (por. m.in. wyroki: WSA w Białymstoku z 11 maja 2017 r., sygn. akt II SAB/Bk 38/17; WSA w Łodzi z 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SAB/Łd 13/17; WSA w Krakowie z 22 marca 2017 r., sygn. akt II SAB/Kr 35/17). W orzecznictwie sądowym zwraca się uwagę, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że prawo naruszono w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z 26 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2451/14).

Oceny sposobu prowadzenia postępowania należy dokonywać mając na uwadze zindywidualizowane okoliczności sprawy (por. wyrok NSA z 17 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 652/15), co każe uwzględniać m.in. stopień zaniedbań ze strony organu i naruszenia terminów załatwienia sprawy, obiektywną sytuację w jakiej działa oraz sposób zachowania strony.

Kierując się przedstawionymi wyżej kryteriami Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Sąd uwzględnił bowiem, że bezczynność w tej sprawie była skutkiem nieprawidłowej interpretacji przez organ przepisów prawa, która to interpretacja doprowadziła do wadliwego zobowiązania Skarżącego do uzupełnienia braków formalnych wniosku z 27 grudnia 2020 r., a w konsekwencji - do pozostawienia tego wniosku bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał za niecelowe wymierzenie organowi grzywny. Przepis art. 149 § 2 p.p.s.a., stanowi, że sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. w przypadku, o którym mowa w § 1.

Podkreślić należy, że zasądzenie grzywny nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia bezczynności, lecz jest to dodatkowy środek stosowany przez sądy z reguły w sytuacjach rażącego naruszenia prawa, w celu ukarania organu jak i zdyscyplinowania go do prawidłowego działania w rozpoznawanej sprawie oraz zapobieżeniu naruszeniom prawa przez organ w przyszłości. W ocenie Sądu, zastosowanie tego środka nie było w niniejszej sprawie uzasadnione. Nierozpoznanie wniosku Skarżącego nie wynikało z zaniechania przez organ podejmowania czynności.

W tej sytuacji zbędne i nieuzasadnione jest zatem stosowanie dodatkowych środków sądowoadministracyjnych służących zwalczaniu bezczynności organu administracji publicznej w postaci wymierzenia organowi grzywny.

Analiza akt sprawy nie ujawnia także okoliczności uzasadniających wydanie orzeczenia o przyznaniu Skarżącemu od organu, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., sumy pieniężnej (zadośćuczynienia) w wysokości 10.000 zł. Wypada zauważyć, że z art. 149 § 2 p.p.s.a. wynika, iż suma pieniężna, jest jednym z dwóch (obok grzywny) środków o charakterze finansowym, które mogą być orzeczone w razie uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Przy tym decyzja o ich zastosowaniu, w tym wybór konkretnego środka (grzywna, suma pieniężna albo oba te środki łącznie) należy do sądu (por. wyroki NSA: z 8 lutego 2017 r., I OSK 1314/16; z 11 kwietnia 2017 r., I OSK 1506/16; z 11 lipca 2017 r., II OSK 879/17). Zatem zasądzenie na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej od organu - podobnie jak i nałożenie na organ grzywny - jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu (por. wyroki NSA: z 3 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 1695/16; z 19 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1685/17). O ile jednak grzywna pełni przede wszystkim funkcję represyjną i prewencyjną (dyscyplinującą), o tyle w przypadku sumy pieniężnej, choć wskazane funkcje też zachowują znaczenie, to na plan pierwszy wysuwa się funkcja kompensacyjna. Chodzi mianowicie o zrekompensowanie, przynajmniej w pewnej mierze, uszczerbku (straty, krzywdy, itp.), jakiego doznał skarżący na skutek bezczynności lub przewlekłego działania organu administracji. W postanowieniu z 19 lipca 2016 r., I OZ 705/16, NSA wyraźnie stwierdził, że suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., stanowi "szczególnego rodzaju zadośćuczynienie za stan bezczynności organu". W związku z tym nie ulega wątpliwości, że wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinien nawiązać do uszczerbku (o charakterze majątkowym lub niemajątkowym) wywołanego bezczynnością lub przewlekłością postępowania. Aktywność sądu jest w takiej sytuacji uwarunkowana, w istotnej mierze, wskazaną w skardze argumentacją. Oceny tej nie zmienia przewidziana w art. 149 § 2 p.p.s.a. możliwość przyznania przez sąd sumy pieniężnej z urzędu. W kontrolowanej sprawie autor skargi nie uzasadnił wniosku w ww. zakresie. Sąd zaś uwzględnił, że zachowanie organu nie ujawnia cech działania nakierowanego na pokrzywdzenie wnioskodawcy poprzez odwlekanie załatwienia sprawy, ani też złośliwego naruszania praw procesowych wnioskodawcy.

Sąd nie uwzględnił również skargi w zakresie zobowiązania organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie. W ramach uprawnień orzeczniczych Sądu nie mieści się bowiem nakazanie organowi ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego opieszałości organu.

Z powyższych względów, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1, § 1a oraz art. 151 p.p.s.a., Sąd stwierdził bezczynność organu (pkt 1 wyroku) i uznał, że nie miała ona charakteru rażącego naruszenia prawa (pkt 2 wyroku), zobowiązał organ do załatwienia wniosku Skarżącego w terminie 30 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz aktami sprawy (pkt 3 wyroku), a w pozostałym zakresie skargę oddalił (pkt 4 wyroku).

O należnych Skarżącemu kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 5 wyroku na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę składa się opłata uiszczona tytułem wpisu od skargi (100 zł).

Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Na koniec Sąd ponownie wskazuje, że zawarty w piśmie Skarżącego z 8 listopada 2021 r. wniosek o wyłączenie sędziego został załatwiony postanowieniem tut. Sądu z tej samej daty. Zawarte zaś w ww. piśmie żądanie przekazania sprawy Skarżącego "innemu Państwu Członkowskiemu" z powodów podanych przez Skarżącego nie ma podstawy prawnej. Swoją właściwość w tej sprawie na gruncie przepisów prawa krajowego Sąd wziął zaś pod rozwagę z urzędu. Stosownie do art. 13 § 1 i 2 p.p.s.a., wojewódzkie sądy rozpoznają wszystkie sprawy sądowoadministracyjne z wyjątkiem tych, dla których zastrzeżona jest właściwość Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA), przy czym właściwy jest ten wojewódzki sąd, na którego obszarze działania ma siedzibę organ administracji, którego działalność została zaskarżona. Skoro Krajowa Rada Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa ma siedzibę w Warszawie, to właściwym do rozpoznania skargi na decyzję tego organu jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który jest właściwy dla obszaru województwa mazowieckiego.