Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 93/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-03-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność postanowienia I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 161, 145 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 53 ust 4 pkt 5 w zw. z art 60 ost 1
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 marca 2022 r. sprawy ze skargi A B na postanowienie Ministra Klimatu i Środowiska z dnia [...] listopada 2021 r. znak: [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy I. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia Ministra Klimatu i Środowiska z dnia [...] sierpnia 2021 r. znak: [...]; II. zasądza od Ministra Klimatu i Środowiska na rzecz skarżącego A B kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Klimatu i Środowiska postanowieniem z [...] listopada 2021r. [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 3 w zw. z art. 144 k.p.a. , po rozpatrzeniu wniosku A B, o ponowne rozpatrzenie sprawy – utrzymał w mocy postanowienie własne z [...] sierpnia 2021 r. [...] odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla budowy budynku jednorodzinnego z infrastrukturą techniczną, na działce nr [...], obręb [...], gmina [...],

Organ przytoczył art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 5 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 741 ze zm -"u.p.z.p.") oraz art. 95 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2021 r., poz. 1420 – p.g.g.), który nakazuje ujawnienie udokumentowanych złóż kopalin w celu ich ochrony w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego oraz w planach zagospodarowania przestrzennego województwa. Wobec tego celem uzgodnienia projektu decyzji z organem administracji geologicznej jest zapewnienie możliwości ochrony udokumentowanych złóż kopalin oraz wykluczenie takiego sposobu zagospodarowania nieruchomości, która mogłaby w przyszłości uniemożliwić ich eksploatację zgodną z racjonalnym gospodarowaniem i kompleksowym wykorzystaniem kopaliny głównej i towarzyszących.

Zdaniem organu, opisana trwała zabudowa uniemożliwi przyszłą eksploatację udokumentowanego złoża węgla brunatnego "[...] " WB [...] , będącego częścią rozpoznanego wstępnie w kategorii C2 bardzo cennego kompleksu złóż węgla brunatnego o znaczeniu strategicznym [...] -[...] o zasobach geologicznych ponad 1,8 mld ton zalegających na niewielkiej głębokości. Takie warunki zalegania węgla brunatnego spowodują, że najbardziej prawdopodobną metodą wydobycia będzie metoda odkrywkowa wymagająca zdjęcia nadkładu i przeniesienie go na zwałowisko co uniemożliwia jakąkolwiek zabudowę nad złożem.

Organ zaznaczył, że przepisy dotyczące właściwości rzeczowej organów administracji geologicznej, którym jest m.in. minister właściwy do spraw środowiska (art. 156 ust. 1 pkt 1 p.g.g.), zostały wskazane w wielu miejscach ustawy 161 pgg. oraz przytoczył art. 22 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 161 ust. 3 pkt 1, la, lb, art. 160, art. 93 ust. 2 w zw. z art. 161 ust. 3 pkt 1 p.g.g. W związku z tym, że prawo własności górniczej przysługuje Skarbowi Państwa (art. 10 ust. 5 P.g.g,), w sprawach dotyczących złóż kopalin objętych własnością górniczą, wymienionych w art. 10 ust. 1 P.g.g., w imieniu Skarbu Państwa działa minister właściwy ds. środowiska (np. przy zawieraniu umów użytkowania górniczego - art. 13 i nast. p.g.g.). Konsekwencją upoważnienia ministra właściwego do spraw środowiska do załatwiania spraw związanych z dokumentacjami geologicznymi złóż kopalin objętych własnością górniczą, jest właściwość rzeczowa tego organu do uzgadniania decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 5 oraz art. 60 ust. 1 u.p.z.p., a także opiniowania studium oraz planów miejscowych, zgodnie z art. 11 pkt 5 lit. g, art. 17 pkt 6 lit. a tiret czwarte u.p.z.p. - w zakresie udokumentowanych złóż kopalin.

Dalej – powołując się na orzecznictwo – wskazał, że proces planowania przestrzennego powinien uwzględniać wymagania ochrony środowiska (art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p.), jednak już z norm dotyczących ochrony środowiska wynika, że proces ten powinien zapewnić warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska, w szczególności przez uwzględnianie obszarów występowania złóż kopalin oraz obecnych i przyszłych potrzeb eksploatacji tych złóż - art. 72 ust. 1 pkt 2 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. 2020 poz. 1219 ze zm. - "p.o.ś.". Ochrona zasobów środowiska realizowana jest na podstawie Prawa ochrony środowiska oraz przepisów szczególnych (art. 81 ust. 1 P.o.ś.). Szczegółowe zasady gospodarowania złożem kopaliny i związanej z eksploatacją złoża ochrony środowiska określa Prawo geologiczne i górnicze (art. 81 ust. 3 p.o.ś,). Złoża te podlegają zaś ochronie polegającej na racjonalnym gospodarowaniu ich zasobami oraz kompleksowym wykorzystaniu kopalin, w tym kopalin towarzyszących (art. 125 p.o.ś.) .

Następnie organ wyjaśnił pojęcie "racjonalności gospodarowania zasobami. Z art. 95 ust. 1 p.g.g. wynika, że sam obowiązek ujawnienia udokumentowanych złóż w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego oraz planach zagospodarowania przestrzennego województwa stanowi jeden z instrumentów ochrony złóż kopalin, statuowany zwłaszcza w Prawie ochrony środowiska. Przy czym przez "ujawnienie złóż" należy rozumieć podanie konkretnej nazwy i numeru oraz oznaczenie konturów ich granic w części graficznej. Skutkiem zaś ujawnienia w planie miejscowym, na obszarze nim objętym, mogą być ograniczenia w zakresie wykorzystywania nieruchomości (np. poprzez zakaz zabudowy).

Organ zaznaczył, że istotą aktów pianistycznych jest kształtowanie polityki przestrzennej gminy poprzez określenie zakresu przeznaczenia poszczególnych terenów. W studium określa się w szczególności kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny przeznaczone pod zabudowę oraz tereny wyłączone spod zabudowy (art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b u.p.z.p.). W studium dokonuje się zatem kwalifikacji poszczególnych obszarów gminy i ich przeznaczenia. Ujawnia się również uwarunkowania wynikające w szczególności z występowania udokumentowanych złóż kopalin, zasobów wód podziemnych oraz udokumentowanych kompleksów podziemnego składowania dwutlenku węgla (art. 10 ust. 1 pkt 11 ww. ustawy). Studium zgodnie z art. 9 ust. 5 u.p.z.p. nie jest aktem prawa miejscowego, czyli nie ma mocy powszechnie wiążącej. Niemniej jednak jest aktem planistycznym określającym politykę przestrzenną gminy i bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Związanie to powoduje, że ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów studium.

Natomiast w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określa się przeznaczenie terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu (art. 4 ust. 1 ww. ustawy). Również w planie zagospodarowania przestrzennego województwa określa się obszary występowania udokumentowanych złóż kopalin i udokumentowanych kompleksów podziemnego składowania dwutlenku węgla (art. 39 ust. 3 pkt 8 u.p.z.p.). Studium i miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego muszą być zgodne z planem zagospodarowania przestrzennego województwa, co wynika z pionowej hierarchii aktów planistycznych i uzasadnione jest ujmowaniem w treści tych aktów celów o szerszym znaczeniu, związanych z kształtowaniem i prowadzeniem polityki państwa, województwa i powiatu.

Dlatego - zdaniem organu - przy dokonywaniu wykładni "ochrony złoża" poprzez ujawnienie istnienia udokumentowanego złoża na podstawie art. 95 ust. 1 p.g.g., zwłaszcza w studium i planie miejscowym, konieczne jest zastosowanie wykładni funkcjonalnej i systemowej, uwzględniającej cel, jakiemu ma służyć odwołanie się w tym przepisie do ww. pojęcia oraz okoliczności, że zgodnie z art. 4 ust. 2 u.p.z.p. w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym: 1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego; 2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Mając z kolei na względzie, że decyzja o warunkach zabudowy podlega uzgodnieniu - w odniesieniu do udokumentowanych złóż kopalin (i wód podziemnych) objętych prawem własności górniczej z art. 10 ust. 1 p.g.g. - z ministrem właściwym do spraw środowiska działającym jako organ administracji geologicznej - należy wywieść, że organ ten wydając przedmiotowe rozstrzygnięcie powinien również kierować się ochroną złóż.

Organ podkreślił, że Prawo geologiczne i górnicze oraz Prawo ochrony środowiska nie precyzuje przesłanek ochrony złóż. Art. 125 p.o.ś. zawiera klauzulę ochronną przez ustanowienie dyrektywy, że złoża kopalin podlegają ochronie polegającej na racjonalnym gospodarowaniu ich zasobami oraz kompleksowym wykorzystaniu kopalin, w tym kopalin towarzyszących. NSA w wyroku z 20 maja 2015 r., sygn. II OSK 394/15 - CBOSA, stwierdził, że w art. 125 ustawodawca wprowadził ochronę złóż kopalin niezależnie od tego, czy już podlegają eksploatacji, czy będą eksploatowane w przyszłości.

Uzasadnieniem dla wprowadzenia obowiązku ochrony złóż jest m.in. konieczność ochrony złóż kopalin przed zagospodarowaniem miejsc ich występowania (ich otoczenia) w sposób wykluczający przyszłą eksploatację, (zob. A. Lipiński, R. Mikosz, Ustawa Prawo geologiczne i górnicze, Warszawa 2003, uw. 1 i 2 do art. 48; G. Klimek [w:] Prawo geologiczne i górnicze. Komentarz, pod red. B. Rakoczego, Warszawa 2015, uw. 1 do art. 95). Skutkiem ujawnienia w planie miejscowym, na objętym nim obszarze, złóż kopalin oraz wód podziemnych mogą być ograniczenia w zakresie wykorzystywania nieruchomości, których celem powinno być zapewnienie ochrony złóż (wód), zwłaszcza przed zagospodarowaniem w sposób wykluczający podjęcie wydobycia bądź zagrażający czystości wód (zob. Ą. Lipiński, R. Mikosz, Ustawa Prawo geologiczne i górnicze, Warszawa 2003, uw. 4 do art. 48).

Organ wskazał, że w granicach działki nr [...] znajduje się udokumentowane złoże "[...]" WB [...] będące częścią rozpoznanego wstępnie w kategorii C2 bardzo cennego złoża węgla brunatnego o znaczeniu strategicznym [...] -[...] ponad 1,8 mld ton zalegających na niewielkiej głębokości. Takie warunki zalegania spowodują, że najbardziej prawdopodobną metodą wydobycia będzie metoda odkrywkowa wymagająca zdjęcia nadkładu i przeniesienie go na zwałowisko co uniemożliwia jakąkolwiek zabudowę nad złożem. Dlatego planowana inwestycja narusza zasadę ochrony złóż kopalin przeznaczonych do eksploatacji odkrywkowej.

Dokumentacja geologiczna złoża kopaliny stałej zawierała m.in. informację o położeniu złoża, jego budowie geologicznej, granicach i formie oraz geologiczno-górniczych warunkach wydobycia kopaliny. Ten ostatni element jest szczególnie istotny z punktu widzenia oceny, czy planowany sposób zagospodarowania oraz zabudowy nie wpłynie negatywnie na możliwość eksploatacji węgla. Organ uzgadniający, z racji wykonywanych zadań (m.in. udzielanie koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż węgla brunatnego, w tym zatwierdzanie projektu robót geologicznych, zatwierdzanie dokumentacji geologicznych złóż węgla brunatnego, udzielanie koncesji na wydobycie węgla brunatnego, w tym zatwierdzenie projektu zagospodarowania złoża węgla brunatnego) posiada specjalistyczną wiedzę z obszaru rozpoznania, dokumentowania oraz wydobywania węgla brunatnego, budowy złoża, aktualnie stosowanych metod i. technologii eksploatacji, co pozwala mu dokonać oceny, że w przypadku złoża kopaliny analizowanego w niniejszym postępowaniu, najbardziej prawdopodobną metodą eksploatacji będzie metoda odkrywkowa, wymagająca zdjęcia nadkładu oraz przeniesienia go na zwałowisko zewnętrzne lub wewnętrzne. W przypadku tej metody eksploatacji wszelkie prace wydobywcze odbywają się na powierzchni a proces wydobycia odbywa się poprzez odkrywanie kolejnych warstw surowców. W kopalniach węgla brunatnego do przeniesienia nadkładu wykorzystuje się zazwyczaj zwałowarki taśmowe, przeznaczone do zwałowania materiałów masowych, wyposażone w długie wysięgniki zwałujące, dwa lub trzy przenośniki taśmowe, transportery gąsienicowe oraz mechanizm obrotu i podnoszenia. Materiał jest dostarczany na taśmociąg przyjmujący zwałowarki przez wózek zrzutowy, mogący poruszać się na szynach lub gąsienicach.

Maszyny stosowane w górnictwie odkrywkowym, w tym kopalniach węgla brunatnego, przy wykopach szerokoprzestrzennych, skarpowania nasypów, na składach materiałów sypkich są jednymi z największych maszyn do robót ziemnych - przekraczają długość 200 m i wysokość 100 m, masa ponad 13 000 ton a wydajność ponad 200 000 m3 urobku na dobę.

Z punktu widzenia ochrony złóż kopalin, konieczne jest również zabezpieczenie przestrzeni do budowy kopalni i zagwarantowanie odległości od zabudowy mieszkaniowej, bowiem przyszła budowa kopalni będzie wiązała się z emisją hałasu, głównie koparek i zwałowarek. Koparki są wielkogabarytowymi źródłami hałasu, które składają się z szeregu funkcjonalnie powiązanych źródeł składowych (napędy, przenośniki, itp.). Każda z tych maszyn współpracuje z układem: stacja napędowa -taśmociąg, tworząc złożony układ wibroakustyczny zmieniający swoje położenie. Obecnie podejmuje się działania mające na celu ograniczenie emisji hałasu poprzez montaż specjalnych ekranów akustycznych wzdłuż taśmociągów, na ciągach przenośników taśmowych montuje się cichobieżne krążniki, jednak nadal emisje hałasu są znaczące.

Aktualnie organem zatwierdzającym dokumentację geologiczną złóż kopalin z art. 10 ust. 1 p.g.g. jest minister właściwy ds. środowiska. Dokumentacja złoża węgla brunatnego "[...] " WB [...] wykonało Przedsiębiorstwo Geologiczne we [...] na zlecenie organu dla udokumentowania w kat "C2" złoża węgla brunatnego "[...] " WB [...], przewidzianego do eksploatacji odkrywkowej.

Zdaniem organu, ww. zabudowa utrudni przyszłą eksploatację opisanego złoża. Dlatego odmowa uzgodnienia projektu decyzji była uzasadniona. Działka graniczy bowiem od strony wschodniej z zabudowaną działką, a od zachodniej i południowej z niezabudowanymi działkami. Droga dojazdowa do tej działki graniczy od strony północnej. Działka nr [...] jest najdalej wysunięta i stanowi granicę pomiędzy terenem zagospodarowanym luźną zabudową, a niezabudowanymi działkami po stronie zachodniej i północnej. Ponadto, nie leży przy granicy złoża. Na poparcie przedstawionej argumentacji Minister obszernie przytoczył orzecznictwo.

Odnosząc się do zarzutu odchodzenia od wydobycia węgla w związku ż dużym oddziaływaniem na środowisko podkreślił, że zobowiązany jest do ochrony złóż kopalin, niezależnie od tego, jaki wpływ na środowisko naturalne wywołuje ewentualna eksploatacja złóż. Udzielenie koncesji na wydobycie kopaliny (metodą odkrywkową) poprzedza postępowanie w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, którego celem jest m.in. ograniczenie negatywnego wpływu, ponadto intensywny rozwój powoduje powstawanie nowych technologii wydobycia, ograniczanie emisji zanieczyszczeń oraz innego negatywnego oddziaływania na środowisko. Dlatego - w myśl obowiązujących przepisów prawa - nie jest możliwe odstąpienie od ochrony złóż kopalin, w tym węgla brunatnego, który wciąż zajmuje bardzo ważną rolę w polityce energetycznej kraju. W tej sprawie interes strony koliduje z interesem społecznym.

Skargę na powyższą decyzję złożył A B i wnosząc – poza przeprowadzeniem dowodów z dokumentów - o uchylenie postanowień wydanych w obu instancjach – zarzucił:

1) niedostateczne ustalenie i wyjaśnienie całego stanu faktycznego tak potrzebnego do trafnego i sprawiedliwego rozstrzygnięcia tej sprawy (naruszenie art. 7 i 77 k.p.a.).

2) pominięcie sytuowania nowych zabudowań i lokowania nowych budów na terenie m, T.na obszarze wskazanego złoża;

3) brak odniesienia do analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego działki skarżącego,

4) brak rzetelnego i merytorycznego uzasadnienia przesłanek pozbawienia skarżącego prawa do zabudowy działki poprzez ograniczenie się do wykazania hipotetycznego a nie realnego interesu publicznego.

5) brak wskazania rzeczywistego przebiegu granic złoża i analizy czy zabudowa działki skarżącego uniemożliwi jego eksploatacje lub dostęp do złoża.

6) brak szczegółowego uzasadnienia powodów ograniczenie prawa do zabudowy i brak oparcia się na faktach i rzetelnym uzasadnieniu rzeczywistego (jeżeli taki jest) a nie hipotetycznego interesu publicznego (naruszenie art. 10781 pkt 6 k.p.a.)

7) wybiorcze stanowisko co do rzekomej ochrony złoża węgla, gdyż w świetle w/w decyzji o wzzt na działkę nr [...] raz milczy a raz reaguje, co świadczy o niejednolitym i wątpliwym stanowisku tego organu.

W uzasadnieniu skargi przedstawił obszerne stanowisko na poparcie ww. zarzutów.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, jednak z innych przyczyn niż w niej wskazane, a które Sąd wziął pod uwagę z urzędu stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., "p.p.s.a."). Sąd uznał bowiem, że sprawa zakończona zaskarżonym postanowieniem, w I instancji rozpoznana została przez organ niewłaściwy rzeczowo; to zaś czyniło koniecznym zastosowanie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. i wyeliminowanie z obrotu prawnego obu postanowień Ministra poprzez stwierdzenie ich nieważności.

Sąd kontrolował w tej sprawie postanowienie Ministra Klimatu i Środowiska z [...] listopada 2021 r., utrzymujące w mocy postanowienie własne z [...] sierpnia 2021 r. o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla opisanej inwestycji.

Wskazać trzeba, że zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 5 w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwym organem administracji geologicznej - w odniesieniu do udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych. Właściwość rzeczową organów administracji geologicznej określa ustawa Prawo geologiczne i górnicze.

Stosownie zaś do art. 161 ust. 1 tej ostatniej ustawy zasadą jest, że organem administracji geologicznej pierwszej instancji jest marszałek województwa. Wyjątki od tej zasady reguluje art. 161 ust. 2 i 3. Art. 161 ust. 3 p.g.g. stanowi, że do ministra właściwego do spraw środowiska, jako organu administracji geologicznej pierwszej instancji, należą sprawy związane z zatwierdzaniem projektów robót geologicznych oraz dokumentacjami geologicznymi, dotyczące: złóż kopalin, o których mowa w art. 10 ust. 1 (pkt 1); określania warunków hydrogeologicznych w związku z projektowaniem odwodnień złóż kopalin, o których mowa w art. 10 ust. 1 (pkt 1a); określania warunków hydrogeologicznych w związku z wtłaczaniem do górotworu wód pochodzących z odwodnień, o których mowa w pkt 1a, wód złożowych powstałych przy wydobywaniu kopalin, o których mowa w art. 10 ust. 1, oraz wód złożowych z podziemnych magazynów węglowodorów (pkt 1b); obszarów morskich Rzeczypospolitej Polskiej (pkt 2); określania warunków geologiczno-inżynierskich na potrzeby posadawiania urządzeń i obiektów wchodzących w skład zespołu urządzeń służących do wyprowadzenia mocy w rozumieniu ustawy z dnia 17 grudnia 2020 r. o promowaniu wytwarzania energii elektrycznej w morskich farmach wiatrowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 234); regionalnych badań hydrogeologicznych (pkt 3); określania warunków hydrogeologicznych w związku z ustanawianiem obszarów ochronnych zbiorników wód podziemnych (pkt 4); określania warunków hydrogeologicznych oraz geologiczno-inżynierskich dla potrzeb podziemnego bezzbiornikowego magazynowania substancji albo podziemnego składowania odpadów (pkt 5); określania warunków hydrogeologicznych oraz geologiczno-inżynierskich na potrzeby poszukiwania lub rozpoznawania kompleksu podziemnego składowania dwutlenku węgla oraz podziemnego składowania dwutlenku węgla (pkt 5a); regionalnych badań budowy geologicznej kraju (pkt 6); regionalnych prac kartografii geologicznej (pkt 7); otworów wiertniczych do rozpoznania budowy głębokiego podłoża, niezwiązanego z dokumentowaniem złóż kopalin (pkt 9); obiektów budownictwa wodnego o wysokości piętrzenia przekraczającej 5 m (pkt 10). Ponadto w art. 161 ust. 4 p.g.g. uregulowano, że do ministra właściwego do spraw środowiska należą także sprawy związane z zatwierdzaniem dokumentacji geologiczno-inwestycyjnej złoża węglowodorów (które to ustawa definiuje w art. 6 pkt 16 wskazując, że węglowodorami są ropa naftowa, gaz ziemny oraz ich naturalne pochodne, a także metan występujący w złożach węgla kamiennego, z wyjątkiem metanu występującego jako kopalina towarzysząca).

Z przytoczonych przepisów wynika, że kompetencje ministra zostały ograniczone do spraw związanych z zatwierdzaniem projektów robót geologicznych oraz dokumentacją geologiczną dotyczącą spraw określonych w pkt 1-10, jak i spraw zatwierdzania dokumentacji geologiczno-inżynierskiej złoża węglowodorów. W świetle ich treści minister właściwy do spraw środowiska nie jest zatem organem (I instancji) właściwym do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy jako organ administracji geologicznej - w odniesieniu do udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych. Kompetencje ministra dotyczą spraw związanych z zatwierdzaniem projektów robót geologicznych oraz dokumentacjami geologicznymi. Nie można zaś uznać, aby uzgodnienie dokonywane w ramach współdziałania organów w sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy było sprawą związaną z zatwierdzaniem projektów robót geologicznych oraz dokumentacjami geologicznymi. W rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z prowadzeniem robót geologicznych; te zdefiniowano w art. 6 ust. 1 pkt 11 p.g.g. jako wykonywanie w ramach prac geologicznych wszelkich czynności poniżej powierzchni terenu, w tym przy użyciu środków strzałowych, a także likwidacja wyrobisk po tych czynnościach. Natomiast określenie co stanowi dokumentację geologiczną i w jaki sposób podlega ona zatwierdzeniu zawiera Dział V, rozdział 2 ww. ustawy, w tym art. 88, 89, 93. Zgodnie z art. 88 ust. 1 p.g.g. dokumentacją geologiczną jest przedstawienie wyników prac geologicznych, wraz z ich interpretacją, określeniem stopnia osiągnięcia zamierzonego celu wraz z uzasadnieniem. Tymczasem uzgodnienie wydawane w trybie art. 53 ust. 4 pkt 5 u.p.z.p. jest zajęciem stanowiska przez właściwy organ administracji geologicznej, który niewątpliwie może skorzystać ze sporządzonej dokumentacji geologicznej (sporządzonej na podstawie prac geologicznych), lecz nie musi być organem, który tę dokumentację zatwierdził. Tak przyjął NSA w wyroku z 22 czerwca 2021 r., o sygn. akt II OSK 28/21, zaznaczając ponadto, że wskazane regulacje nie dają podstaw do przyjęcia, że skoro minister będzie organem właściwym w sprawach związanych z zatwierdzeniem projektów robót geologicznych oraz dokumentacjami geologicznymi w wypadku złóż kopalin, o których mowa w art. 10 ust. 1, to jest również właściwy do uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli inwestycję planuje się na złożach kopaliny. Podzielając w pełni to stanowisko, Sąd wyklucza także, z przyczyn w istocie już powyżej podanych, stwierdzenie właściwości rzeczowej ministra do orzekania w sprawie w I instancji na podstawie art. 161 ust. 4 p.g.g. (tym bardziej, że sam organ jako podstawę prawną wskazał art. 161 ust. 3 pkt 1 p.g.g.).

W orzecznictwie wskazuje się, że kompetencja organu administracji do działania nie może być dorozumiana lecz musi wynikać wprost z obowiązującego przepisu prawa. Skoro w art. 161 ust. 3 p.g.g. przewidziano odstępstwa od generalnej reguły, to uprawnienia ministra właściwego do spraw środowiska wynikające z tego uregulowania nie mogą być przenoszone na sytuacje nie objęte dyspozycją tego przepisu; a uprawnienie z art. 161 ust. 3 p.g.g. powinno być stosowane ściśle. Przepis ten nie stanowi zatem normy kompetencyjnej wyznaczającej właściwość rzeczową ministra jako organu administracji geologicznej pierwszej instancji właściwego do dokonania uzgodnienia, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. (zob. wyrok NSA z 18 lutego 2021 r., sygn. II OSK 3266/19).

Zgodnie z art. 19 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek przestrzegania z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Organ powinien zatem badać swoją właściwość na każdym etapie postępowania. Organ niewłaściwy nie może podjąć żadnej czynności, lecz zobowiązany jest do niezwłocznego przekazania sprawy organowi właściwemu na mocy art. 65 § 1 k.p.a. Naruszenie przepisów o właściwości ma daleko idący skutek, bowiem zgodnie z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w takim postępowaniu bez względu na trafność merytorycznego rozstrzygnięcia. Co istotne, każdy przypadek naruszenia właściwości (w odniesieniu do wszystkich jej rodzajów) i niezależnie od jej podstaw, stanowi przesłanką stwierdzenia nieważności. Wystąpienie tego rodzaju wady powoduje zawsze konieczność usunięcia decyzji (postanowienia – v. art. 126 k.p.a.) z obrotu prawnego.

Z podanych przyczyn Sąd stwierdził nieważność wydanych w sprawie postanowień Ministra. W konsekwencji zarzuty skargi, kwestionujące ocenę merytoryczną tego organu, na tym etapie sprawy należy uznać za przedwczesne. Sprawa winna być bowiem rozpoznana w I instancji przez właściwy organ.

Kończąc Sąd zaznacza, że w sytuacji gdy przepisy ustawy Prawo geologiczne i górnicze wyraźnie nie przekazują kompetencji z zakresu administracji geologicznej innemu organowi administracji publicznej, co do zasady właściwy jest marszałek województwa.

Z podanych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 200 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.