Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1377/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 60 ust 1 w zw. z art. 53 ust 4 pkt 8
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: art. 23 ust. 2 w zw. z art. 4 ust 1
journal: Dz.U. 2020 poz 55
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody.

SENTENCJA

Dnia 18 października 2022 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 18 października 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 stycznia 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 2122/20 w sprawie ze skargi T. S. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 11 sierpnia 2020 r. nr DOA-ZPPOHII.612.37.2020.EK.3 w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od T. S. na rzecz Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 19 stycznia 2021 r., IV SA/Wa 2122/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie w sprawie ze skargi T. S. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (GDOŚ) z 11 sierpnia 2020 r., nr DOA-ZPPOHII.612.37.2020.EK.3, w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, w pkt 1. uchylił zaskarżone postanowienie, w pkt 2. zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego od tego organu na rzecz skarżącego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, Wójt Gminy w P. zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie (RDOŚ) o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych, wolnostojących na działce nr [...], obręb [...]. Postanowieniem z 3 kwietnia 2020 r., znak: WOPN.612.32.27.2020.EBK, RDOŚ odmówił uzgodnienia dla opisanej inwestycji, podnosząc że realizacja przedmiotowego przedsięwzięcia naruszy zakaz określony w § 5 ust. 1 pkt 8 lit. a uchwały Nr XX/470/16 Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z 27 września 2016 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza Olsztyńskiego (Dz. Urz. Woj. W.-M. 2016, poz. 4171 ze zm., uSWW-M) stanowiący, iż na ww. obszarze wprowadza się zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych - z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. RDOŚ oprócz przedłożonego projektu decyzji skorzystał również z ogólnodostępnych map udostępnionych na stronach internetowych, jak również ze zdjęć satelitarnych, Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], a nadto z ustaleń wynikających z "wizji lokalnej" przeprowadzonej na działce inwestycyjnej. Organ ten w oparciu o powyższe informacje ustalił, że działka nr [...] jest działką niezabudowaną, granice terenu przeznaczonego pod zabudowę wyznaczonego za pomocą linii rozgraniczających teren inwestycji, zgodnie ze wskazaniami mapy stanowiącej załącznik nr 1 do projektu decyzji, jest użytkiem rolnym. Powierzchnia terenu inwestycji nie osiąga wartości 0,5 ha, a wyznaczony na załączniku graficznym teren nie nosi znamion obszaru podmokłego. Analiza porównawcza map topograficznych oraz zdjęć satelitarnych działek sąsiednich prowadziła RDOŚ do wniosku, że w odległości mniejszej niż sto metrów od granic przedmiotowego terenu inwestycji (na terenie działki sąsiedniej nr [...]) w istniejącym tam nieużytku - "N" w odległości 100 m od terenu inwestycji, zlokalizowane jest naturalne obniżenie terenu z okresowo widocznym lustrem wody, porośnięte na obrzeżach zadrzewieniami i zakrzewieniami. Z poczynionych ustaleń organ I instancji wywiódł, że przedmiotowa inwestycja nie jest możliwa do zrealizowania z uwagi na jej położenie w odległości mniejszej niż 100 metrów od "innego zbiornika wodnego", za który organ uznał ww. zagłębienia w terenie, gdyż, jak stwierdził, powyższy zbiornik wodny podlega ochronie objętej uSWW-M. Organ ten rozważył również możliwość zastosowania odstępstw od ww. zakazu określonego w uchwale uznając, że nie mają one zastosowania w niniejszej sprawie.

Dalej w wyroku IV SA/Wa 2122/20 przywołano, że nie zgadzając się z powyższym postanowieniem T. S. (inwestor) wniósł zażalenie podnosząc, iż sporny zbiornik wodny nie istnieje, a organ I instancji nie zbadał w sposób dostateczny stanu faktycznego występującego w granicach terenu inwestycji.

Kolejno sąd wojewódzki wskazał, że GDOŚ zlecił organowi I instancji ponowne przeprowadzenie "wizji lokalnej" w granicach działki inwestycyjnej i obszaru do niej przyległego. Wykonując powyższe RDOŚ w dniu 3 czerwca 2020 r. przeprowadził "wizję" w terenie, podczas której obecny był również inwestor i ustalił, że w spornym obniżeniu terenu stagnowała woda. W ocenie GDOŚ ponowna analiza potwierdziła, że zbiornik znajdujący się w zagłębieniu terenu stanowi zbiornik wodny powstały w naturalny sposób na skutek spływu wód powierzchniowych z terenów przyległych, niezabudowanych, bez ingerencji człowieka. W związku z powyższym podlega on ochronie wynikającej z obowiązującej w powyższym obszarze ww. uchwały Sejmiku. Zdaniem GDOŚ przedmiotowy zbiornik stanowi inny naturalny zbiornik wodny, tym samym realizacja inwestycji stoi w sprzeczności z zakazem budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych. Jednocześnie, zgodnie ze stanowiskiem organu I instancji, GDOŚ podniósł, że nie jest możliwe w okolicznościach niniejszej sprawy zastosowanie odstępstw od przewidzianych w uSWW-M zakazów, z tych względów powołanym na wstępie postanowieniem organ centralny utrzymał w mocy zażalone postanowienie organu I instancji, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (Dz. U. 2020, poz. 256 ze zm., K.p.a.) oraz art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2020, poz. 293 ze zm., Upzp).

Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że nie zgadzając się z powyższym postanowieniem T. S. wniósł nań skargę zarzucając naruszenie:

- § 5 ust. 1 pkt 8 lit. a uSWW-M w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 7 lit. a ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. 2020, poz. 55 ze zm., Uop) poprzez niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie uznanie, że planowana inwestycja przewiduje lokalizowanie obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegu jeziora, podczas gdy budowa objęta zgłoszeniem nie narusza zakazu, o którym mowa w tym przepisie, na mapie geodezyjnej brak oznaczenia zbiornika wodnego w pasie 100 m od inwestycji, na działce znajduje się nieużytek – "N", brak jest oznaczenia zbiornika wodnego, zaś podczas wizji lokalnej zaznaczono, że w pasie 100 m od terenu inwestycji nie stwierdzono naturalnych zbiorników wodnych;

- art. 64 ust. 3, art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz 140 "k.c." poprzez nieuwzględnienie celu tych norm prawnych i nie kierowanie się zasadą zrównoważonego rozwoju przy ustanawianiu ograniczeń dla praw obywatelskich, polegających na dysponowaniu własnością oraz możliwością realizacji prawa własności;

- art. 7 K.p.a. poprzez niewłaściwą ocenę stanu faktycznego sprawy oraz nie wzięcie pod uwagę słusznego interesu skarżącego;

- art. 8 K.p.a. poprzez błędne i bezpodstawne przyjęcie, że w pasie szerokości 100 m od planowanej zabudowy znajduje się zbiornik wodny oraz dowolne przyjęcie przebiegu linii brzegowej, podczas gdy organ sam stwierdził, iż nie została wydana decyzja ministra właściwego do spraw gospodarki wodnej, dotycząca ustalenia linii brzegu, a nadto, że zwykły nieużytek – "N" wymaga zachowania intencji ustawodawcy, a więc ochrony przyrody, podczas gdy obniżenie, oznaczone jako nieużytek, nie stanowi zbiornika wodnego, obniżenie jest minimalne i wynosi 2-3 cm, a jego powierzchnia znikoma;

- art. 77 K.p.a. poprzez naruszenie obowiązku zebrania dowodów w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w tym przede wszystkim wyjaśnienia – czy wokół nieużytku – "N" występują gatunki zwierząt wymagające ochrony przyrodniczej lub jakakolwiek roślinność objęta ochroną przyrody;

- art. 80 K.p.a. poprzez naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów i nie wyjaśnienie zlokalizowanego na działce nr [...] nieużytku – jaki jest jego charakter, do czego służy, jego genezy, wieku, wielkości, sposobu zasilania, warunków wodnych, siedliskowych, krajobrazowych, a także istniejącego stanu zagospodarowania terenu w sąsiedztwie;

- art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak wskazania przyczyn, z powodu których organ odmówił wiarygodności i mocy dowodowej mapie geodezyjnej, na której brak oznaczenia jakiegokolwiek zbiornika;

- art. 7 K.p.a., art. 77 K.p.a., art. 80 K.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ administracji wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności poprzez uznanie, że planowana inwestycja przewiduje lokalizowanie obiektów budowlanych w odległości 100 m od linii brzegu jeziora, ponadto uznanie że teren jest nie zabudowany, podczas gdy na działce znajduje się obiekt budowlany trwale z gruntem związany, co zostało potwierdzone podczas oględzin działki; podjęcie czynności mających na celu dokładne zbadanie stanu faktycznego doprowadziłoby do uznania, że powyższy zakaz nie zostanie naruszony;

- art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o:

1. uchylenie zaskarżonego i utrzymanego nim w mocy postanowienia RDOŚ;

2. zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu środka odwoławczego skarżący podkreślił, że z całokształtu materiału dowodowego wynika, że planowana inwestycja nie przewiduje zlokalizowania obiektów budowlanych w pasie 100 m od linii brzegu jeziora, tym samym nie narusza zakazu wymienionego § 5 ust. 1 pkt 8 lit. a uSWW-M w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 7 lit. a Uop, o którym mowa w tym przepisie. Na mapie geodezyjnej brak oznaczenia zbiornika wodnego w pasie 100 m od inwestycji, na działce znajduje się nieużytek – "N". Wizja lokalna potwierdziła, że w pasie 100 m od terenu inwestycji nie stwierdzono naturalnych zbiorników wodnych.

GDOŚ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie uwzględnił skargę uchylając zaskarżone postanowienie.

Sąd ten, wskazując na położenie planowanej inwestycji na terenie jednej z form ochrony przyrody, zgodnie z art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy Upzp uwypuklił, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska, zaś w postępowaniu uzgodnieniowym organ ten wypowiada się na temat planowanej inwestycji pod kątem jej wpływu na ochronę przyrody oraz ocenia zgodność zamierzenia inwestycyjnego z przepisami prawa, które stanowią, w zakresie określonym w art. 24 i 33 Uop, instrumenty prawne dla ochrony wartości będących przyczyną ustanowienia danej formy przyrody. Zdaniem sądu pierwszej instancji w toku postępowania uzgodnieniowego należało rozważyć możliwość naruszenia planowaną inwestycją zakazu określonego w § 5 ust. 1 pkt 8 lit. a uSWW-M, stanowiącym, że na ww. obszarze wprowadza się zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych - z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Wprowadzając powyższy zakaz przesądzono o braku możliwości posadowienia obiektów budowlanych w odległości bliższej niż 100 m od linii brzegowej, tak aby zapewnić ochronę faunie i florze rozwijającym się przy zbiorniku wodnym i w odległości 100 metrów od niego. Za niekwestionowane w okolicznościach sprawy uznał sąd wojewódzki, że w odległości 100 m od terenu planowanej inwestycji czasowo stagnuje woda, a z przeprowadzonych "wizji lokalnych" wynika, że gromadzi się ona w zagłębieniu 2-3 cm na obszarze ok. 16 m x 10 m. Także analiza porównawcza map topograficznych oraz zdjęć satelitarnych działek sąsiednich wskazuje, że w odległości mniejszej niż 100 m od granic przedmiotowego terenu inwestycji (na terenie działki sąsiedniej nr [...], obręb [...]) w istniejącym tam nieużytku zlokalizowane jest naturalne obniżenie terenu z okresowo widocznym lustrem wody, porośnięte na obrzeżach zadrzewieniami i zakrzewieniami. Organy obu instancji zaklasyfikowały powyższe zagłębienie jako "inny zbiornik wodny", w tym GDOŚ powołując się na potoczne znaczenie tego wyrażenia.

Za oczywiste sąd pierwszej instancji uznał, że zależnie od charakteru zbiornika, jego genezy, wieku, wielkości, sposobu zasilania oraz istniejących warunków glebowych, wodnych, siedliskowych, krajobrazowych, a także istniejącego stanu zagospodarowania terenu w jego sąsiedztwie zależy, jaka będzie pozostawiona strefa ochronna bez możliwości wprowadzania zabudowy. W ocenie sądu a quo trzeba mieć zatem na względzie, iż ocena dopuszczalności bądź niedopuszczalności zabudowy w terenie objętym wskazanymi ograniczeniami, musi odbywać się w sposób wnikliwy i racjonalny, zważywszy na oczywiste ograniczenie prawa własności gruntu, którego zakaz zabudowy może dotyczyć. W wyroku wskazano, że wartość przyrodnicza zbiornika wodnego nie jest z góry determinowana tylko i jedynie jego klasyfikacją hydrologiczną, a tym bardziej klasyfikacją zastosowaną w ustawie Prawo wodne. W kontekście powyższego, odnosząc się do stanowiska GDOŚ w zakresie zaklasyfikowania a priori przez organy, w sposób dla nich oczywisty, w/w zagłębienia w terenie jako "inny zbiornik naturalny", skład orzeczniczy sądu wojewódzkiego stanął na stanowisku, że przyjęta przez organy kwalifikacja "inny zbiornik wodny", bez wnikliwego wyjaśnienia w/w okoliczności sprawy jest przedwczesna, tym samym nie może prowadzić do uznania wystąpienia takiego rodzaju zbiornika na przedmiotowym gruncie.

W dalszych motywach tego orzeczenia sąd pierwszej instancji za nieracjonalne uznał twierdzenie, aby czasowe stagnowanie wody na gruncie rolnym (polu) o zagłębieniu 2-3 cm uznać za zbiornik wodny (inny zbiornik naturalny), podlegający rygorystycznym ograniczeniom wynikającym z powyższego prawa miejscowego (uSWW-M). Sąd wojewódzki zgodził się ze skarżącym, że wkroczenie w sferę prawa własności musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych w przepisach celów, jak np. zawartych w Uop czy ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

W ocenie sądu pierwszej instancji, materiał dowodowy w sprawie nie pozwalał na stwierdzenie, aby w omawianym terenie występowały inne formy ochrony przyrody jak np. rezerwaty przyrody, parki krajobrazowe, obszary Natura 2000, pomniki przyrody, stanowiska dokumentacyjne, użytki ekologiczne etc., które wymagałyby szczegółowego zbadania dopuszczenia inwestycji (np. budowlanych) bez zakłócenia występującego w danym obszarze ekosystemu. Sąd ten uznał zatem, że dopóki organ nie przeprowadzi wnikliwej analizy terenu inwestycyjnego, pod kątem ustalenia czy w powyższym obszarze występują jeszcze inne formy przyrody, w tym również czy wokół spornego nieużytku "N" (zagłębienia) występują gatunki zwierząt wymagające ochrony przyrodniczej lub jakakolwiek roślinność objęta szczególną ochroną przyrody, uniemożliwiające ingerencję na ww. terenie w drodze realizacji planowanego przedsięwzięcia, a nadto nie wyjaśni charakteru zlokalizowanego na działce nr [...] nieużytku, jego genezy, wieku, wielkości, sposobu zasilania, warunków wodnych, siedliskowych, krajobrazowych, do czego służy, a także istniejącego stanu zagospodarowania terenu w sąsiedztwie, dopóty nie możliwa jest odmowa uzgodnienia przedstawionego projektu decyzji o warunkach zabudowy. W konkluzji wyrok, jak w pkt 1 sentencji, wydano na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c "P.p.s.a.", zaś o kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 "tej ustawy".

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł GDOŚ – zastępowany przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając to orzeczenie w całości, zarzucając mu:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm., Ppsa) naruszenie prawa materialnego poprzez:

1) dokonanie błędnej wykładni § 5 ust. 1 pkt 8 lit. a uSWW-M, zgodnie z którym zabrania się lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej, polegającej na przyjęciu przez sąd pierwszej instancji, że nie każdy naturalny zbiornik wodny jest innym zbiornikiem wodnym, a tylko zbiornik wokół którego znajdują się inne formy ochrony przyrody, w tym gatunki zwierząt wymagające ochrony lub roślinność objęta szczególną ochroną przyrody, a także o zbiorniki o odpowiednim charakterze, wielkości, warunkach wodnych, siedliskowych i krajobrazowych, podczas, gdy zgodnie z art. 23 ust. 2 w zw. z art. 4 ust. 1 Uop to na prawodawcy lokalnym ciążył obowiązek dostosowania zakazów do potrzeb ochrony przyrody obszaru chronionego lub jego części (w tym ze względu na cechy wskazane przez sąd pierwszej instancji), a organy stosujące prawo były nim związane, tym samym sąd pierwszej instancji dokonał błędnej kontroli postanowień organów administracji i przez to naruszył także art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Ppsa, gdyż nie miał podstaw ich zastosowania;

2) dokonanie błędnej wykładni art. 53 ust. 4 pkt 8 w zw. z art. 60 ust. 1 Upzp, zgodnie z którym przedmiotem postępowania uzgodnieniowego jest projekt decyzji o warunkach zabudowy w takim kształcie, w jakim organ główny zamierza wprowadzić go do obrotu prawnego i który podlega ocenie jedynie w zakresie zgodności z prawem (ze względu na związany i jedynie deklaratoryjny charakter takiej decyzji - zob. art. 56 Upzp), a na co zgodę musi wyrazić organ uzgadniający, który w przypadku odmowy oraz tym bardziej pozytywnego uzgodnienia (w takim przypadku dochodzi wręcz do wydania wewnętrznie sprzecznego uzgodnienia) nie ma podstaw prawnych do wprowadzania warunków, na jakich uzgodnienie projektu mogłoby zostać dokonane albo warunków jakie uwzględnić ma organ główny, w przeciwieństwie do odmowy uzgodnienia projektu planu miejscowego (który ma charakter konstytutywny), gdzie organ określa warunki na podstawie art. 24 ust. 2 Upzp i stosownie do art. 23 ust. 5 Uop dokonuje oceny także w zakresie negatywnego wpływu na obszar chronionego krajobrazu, tym samym skoro w części ustalenia projektu decyzji były wprost niezgodne z § 5 ust. 1 pkt 8 lit. a uSWW-M, to tym samym z tego powodu sąd winien uznać za prawidłowe negatywne stanowisko organów uzgadniających i skargę oddalić;

3) niezastosowanie art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 23 ust. 2 Uop jako wzorca kontroli, ponieważ przepis § 5 ust. 1 pkt 8 lit. a uSWW-M w pewnych okolicznościach faktycznych może nie wynikać z potrzeby ochrony wartości przyrodniczych i tym samym w takiej sytuacji sąd pierwszej instancji mógłby w takim przypadku, po dokonaniu własnej, niezależnej oceny, dokonać odmowy jego zastosowania w sprawie niniejszej na podstawie art. 4 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2021, poz. 137; Pusa) w zw. z art. 8 ust. 2 i art. 178 pkt 1 Konstytucji RP, a tym samym postanowienia organów administracji ocenione zostałyby jako odpowiadające prawu, ale podlegałyby uchyleniu z uwagi na niezgodność z prawem ich podstawy - aktu prawa miejscowego;

2. na podstawie art. 174 pkt 2 Ppsa zarzucono także naruszenie przez sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 79 § 2, art. 80 oraz 107 § 3 K.p.a. poprzez dokonanie błędnej oceny na podstawie akt sprawy, że organ odwoławczy nie dokonał oceny okoliczności faktycznych mających znaczenie dla rozstrzygnięcia, podczas gdy w uchylonym postanowieniu organ w pełni omówił fakty prawotwórcze, wskazując, że na działce nr ewid. [...] znajduje się naturalny zbiornik wodny w zagłębieniu terenu, a w sąsiedztwie zbiornika nie występuje zabudowa (w tym na podstawie oględzin, w których udział brał inwestor) i nie miał podstaw do oceny okoliczności faktycznych, na które wskazał sąd pierwszej instancji, bowiem ich ocena należy do kompetencji organu stanowiącego prawo miejscowe - Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego, tym samym sąd pierwszej instancji winien skargę oddalić na podstawie art. 151 Ppsa;

2) art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 Ppsa poprzez nie wzięcie przez sąd pierwszej instancji pod uwagę ustaleń projektu decyzji o warunkach zabudowy, zgodnie z którymi nie ustalono nieprzekraczalnej linii zabudowy wymaganej przepisami odrębnymi oraz nie wzięcie pod uwagę pełnych ustaleń wynikających z protokołu oględzin, w szczególności w zakresie istnienia naturalnego zbiornika wodnego o charakterze oczka śródpolnego w naturalnym zagłębieniu terenu (pokrytego w dużej części ściętymi gałęziami), zasilanego wodami opadowymi, które bezpośrednio otoczone jest zadrzewieniami (śródpolnymi i nadwodnymi) podlegającymi ochronie na podstawie § 5 ust. 1 pkt 3 uSWW-M, a całość otoczona jest niezabudowanymi gruntami rolnymi (co wynika jasno ze zdjęć załączonych do protokołu), tym samym wadliwe jest wskazanie przez sąd pierwszej instancji, że organ nie dokonał ustaleń w zakresie ustalenia obecności naturalnego oczka wodnego, otoczonego podlegającymi ochronie zadrzewieniami i zasilanego wodami opadowymi, położonymi w otoczeniu pół uprawnych, a tym samym za wadliwe należałoby uznać zastosowanie przez sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, który w takim stanie faktycznym winien skargę oddalić na podstawie art. 151 Ppsa;

3) art. 141 § 4 w zw. z art. 153 Ppsa poprzez zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa bez wskazania które przepisy postępowania administracyjnego naruszył organ odwoławczy, co uniemożliwia w pełni prawidłowe sformułowanie w niniejszej skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia ww. przepisu postępowania sądowoadministracyjnego, ponieważ jego naruszenie przez sąd pierwszej instancji wymaga powiązania z właściwymi przepisami postępowania administracyjnego (niemniej z ostrożności procesowej powyżej powiązano to naruszenie z art. 7, art. 77 § 1, art. 79 § 2, art. 80 oraz 107 § 3 K.p.a.), tym samym może uniemożliwiać także właściwą kontrolę instancyjną wyroku, a tym samym uchylenie postanowienia należałoby uznać za, co najmniej przedwczesne, tym bardziej, że okoliczności, które organ odwoławczy miałby w ocenie sądu pierwszej instancji wyjaśnić nie znajdują oparcia w hipotezie i dyspozycji normy prawa materialnego;

4) art. 134 § 1 Ppsa, ponieważ przepis § 5 ust. 1 pkt 8 lit. a uSWW-M w pewnych okolicznościach faktycznych może naruszać art. 23 ust. 2 w zw. z art. 4 ust. 1 Uop w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, dlatego sąd pierwszej instancji, jako związany tylko Konstytucją i ustawami "zwykłymi", powinien dokonać oceny konieczności wprowadzenia tego przepisu przez prawodawcę lokalnego w stosunku do nieruchomości skarżącego i w przypadku dojścia do wniosku, że nie było to konieczne odmówić zastosowania tego przepisu, zgodnie z art. 4 Pusa w zw. z art. 8 ust. 2 i art. 178 pkt 1 Konstytucji RP, natomiast sąd pierwszej instancji nie dokonał w tym zakresie żadnej oceny, a jako nie związany zarzutami skargi winien dokonać pełnej kontroli zgodności z prawem postanowień organów administracji, które w takim przypadku musiałyby zostać ocenione jako zgodne z prawem, jednak podlegały by uchyleniu ze względu na niezgodność z prawem ich podstawy - aktu prawa miejscowego;

5) art. 141 § 4 w zw. z art. 153 Ppsa poprzez niedokonanie oceny prawnej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w zakresie zgodności § 5 ust. 1 pkt 8 lit. a uSWW- z art. 23 ust. 2 w zw. z art. 4 ust. 1 Uop w zw. z art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, podczas gdy przepis ten w pewnych okolicznościach faktycznych może nie wynikać z potrzeby ochrony wartości przyrodniczych i tym samym, w takiej sytuacji sąd pierwszej instancji mógłby w takim przypadku, po dokonaniu własnej, niezależnej oceny, dokonać odmowy jego zastosowania w sprawie niniejszej na podstawie art. 4 Pusa w zw. z art. 8 ust. 2 i art. 178 pkt 1 Konstytucji RP, a tym samym postanowienia organów administracji ocenione zostałyby jako odpowiadające prawu, ale podlegałyby uchyleniu z uwagi na niezgodność z prawem ich podstawy - aktu prawa miejscowego.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wnosi o:

uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz jej oddalenie, albo w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej zmianę oceny prawnej;

ewentualnie:

uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie.

Ponadto, na podstawie art. 203 pkt 2 Ppsa wnosi o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Jednocześnie skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy.

Zdaniem GDOŚ orzekające w sprawie organy nie mogą ustalać we własnym zakresie, czy dany naturalny zbiornik wodny należy zaliczyć do kategorii "innych naturalnych zbiorników wodnych" lub też czy ma on wpływ na kształtowanie obszaru chronionego. Podobnie – w ocenie skarżącego kasacyjnie – organy też nie są uprawione do wyłączenia z tego pojęcia zbiorników o określonym charakterze (np. o określonej wielkości). W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, gdyby intencja Sejmiku było wyłączenie spod zakazu wymienionego w § 5 ust. 1 pkt 8 lit. a Uchwały Nr XX/470/16 określonych naturalnych zbiorników wodnych, wtedy takie wyłączenia zostałyby zawarte w omawianym akcie prawa miejscowego.

W odpowiedzi T. S. na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie od GDOŚ na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych. W ocenie skarżącego nie każdy zbiornik wodny istniejący na terenie chronionego krajobrazu podlega ochronie. Chroniony jest tylko zbiornik, który służy celom wyrażonym przed wszystkim w akcie prawa miejscowego i szeroko rozumianych przepisach dot. ochrony przyrody. Zdaniem skarżącego z całokształtu materiału dowodowego wynika, że planowana inwestycja nie przewiduje zlokalizowania obiektów budowlanych w pasie 100 m od linii brzegu jeziora, tym samym nie narusza zakazu wymienionego § 5 ust. 1 pkt 8 lit. a uSWW-M w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 7 lit. a Uop, o którym mowa w tym przepisie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity Dz. U. 2022, poz. 329 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony nie zażądały, stosownie do art. 182 § 2 Ppsa, jej przeprowadzenia.

W ocenie Sądu nie można stwierdzić, aby skarga kasacyjna nie posiadała usprawiedliwionych podstaw.

A. Usprawiedliwiony jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa.

Stosownie do cyt. przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Z naruszeniem art. 141 § 4 Ppsa mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 Ppsa może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Ppsa). Zarzut naruszenia tego przepisu mógłby być skuteczny wówczas, gdyby sąd I instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu dlaczego stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć istotny wpływ na treść zaskarżonego postanowienia.

W przedmiotowej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiada wymogom art. 141 § 4 Ppsa. Sąd I instancji wskazał jako podstawę prawną wyroku art. 145 § 1 pkt 1 lit. c "P.p.s.a.", uprzednio nie identyfikując użytego skrótu, co nie jest działaniem profesjonalnym. Wprowadzając oznaczenie skrótowe, a praktyka takiego działania jest w wymiarze sprawiedliwości powszechna i nie budzi wątpliwości, wobec przywołania w uzasadnieniu wyroku określonej nazwy aktu normatywnego czy też instytucji (organu), chcąc zachować zarazem efekt komunikatywności motywów orzeczenia, należy uprzednio dany skrót zdefiniować. Ta wadliwość formalna nie ma oczywiście przesądzającego znaczenia dla skuteczności podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 141 § 4 Ppsa. W okolicznościach sprawy przyjdzie uznać, że sądowi pierwszej instancji chodziło o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Ppsa), ograniczenie się zaś sądu a quo do przywołania tego przepisu nie oznacza jednak, że sąd ten wyjaśnił w dostateczny i jednoznaczny sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia.

B. Przepis art. 141 § 4 Ppsa można naruszyć w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, jeżeli uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia nie pozwala m. in. jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując je. Uzasadnienie wyroku sporządzone z uchybieniem zasad określonych w tym przepisie może stanowić naruszenie przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy tylko w przypadku, jeżeli zawarta w nim ocena prawna (art. 153 Ppsa) miałaby pierwszoplanowe znaczenie dla wadliwego, końcowego załatwienia sprawy administracyjnej. W orzecznictwie zauważa się, że jakkolwiek czynność procesowa sporządzenia pisemnego uzasadnienia dokonywana już po rozstrzygnięciu sprawy i ma sprawozdawczy charakter, a więc sama przez się nie może wpływać na to rozstrzygnięcie jako na wynik sprawy, to niemniej tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i że prowadzone przez ten sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa – wyrok NSA z 2 lutego 2006 r., II FSK 325/05, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - CBOSA.nsa.gov.pl.). Uogólniając, należy stwierdzić, że do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Taka sytuacja zachodzi w przedmiotowej sprawie.

C. Trafnie skarżący kasacyjnie organ wytyka sądowi pierwszej instancji, że nie wskazał on w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku żadnych, konkretnych przepisów postępowania administracyjnego, jakie naruszył w jego ocenie organ, a których uchybienie mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uwypuklić wypadnie, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa stanowi jedną z podstaw uwzględnienia skargi m. in. na postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, kiedy sąd administracyjny uchylając je w całości lub w części, dopatrzy się – innego niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego – naruszenia przepisów postępowania, o ile mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak jest wskazania na jakiekolwiek przepisy postępowania administracyjnego, które – nie stanowiąc podstaw do wznowienia postępowania – skarżony organ miał naruszyć, a które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie pozwala to Sądowi Naczelnemu na dokonanie rzeczywistej kontroli motywów uwzględnienia skargi, skoro przywołując w konkluzji zaskarżonego wyroku art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa nie zidentyfikowano tych przepisów postępowania administracyjnego, których naruszenia w aspekcie przywołanej podstawy działania sądu pierwszej instancji miałoby zobowiązywać skład orzekający WSA w Warszawie do orzeczenia jak w pkt 2 sentencji wyroku IV SA/Wa 2122/20.

D. Sąd pierwszej instancji skwantyfikował zaklasyfikowanie przez organy nieużytku "N" znajdującego się na działce sąsiedniej jako zbiornika wodnego mianem działania "automatycznego", osłabiając znaczenie przeprowadzonych "wizji lokalnych", przy jednoczesnym eksponowaniu waloru dowodowego mapy stanowiącej załącznik do projektu decyzji, przy jednoczesnym dezawuowaniu przydatności wykorzystania map na stronach internetowych. Ten wywód zawarty w zaskarżonym wyroku (s. 7) połączono ze stwierdzeniem o nieracjonalności traktowania obszaru na działce sąsiedniej wobec działki inwestycyjnej, na którym niewątpliwie okresowo stagnuje woda, jako innego zbiornika wodnego w rozumieniu przepisów uSWW-M. Dodatkowo, uprzednio sąd pierwszej instancji argumentował, że oczywistym jest, iż zależnie od charakteru zbiornika, jego genezy, wieku, wielkości, sposobu zasilania oraz istniejących warunków glebowych, wodnych, siedliskowych, krajobrazowych, a także istniejącego stanu zagospodarowania terenu w jego sąsiedztwie zależy, jaka będzie pozostawiona strefa ochronna bez możliwości wprowadzania zabudowy, stojąc zarazem na stanowisku, iż przyjęta przez organy kwalifikacja "inny zbiornik wodny", bez wnikliwego wyjaśnienia okoliczności sprawy jest przedwczesna. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie sposób ustalić, z jakich powodów wskazane powyżej kryteria miałyby – w świetle przepisów uSWW-M, mających zasadnicze znaczenie w sprawie – uzależniać przyjęcie istnienia strefy wyłączonej zabudowy w konsekwencji treści przepisu prawa miejscowego. Zarazem nie ulegał dla tegoż sądu wątpliwości i nie było to kwestionowane, że w sprawie chodzi o dokonanie kwalifikacji – w rozumieniu przepisów uSWW-M – zasadności przyjęcia spełniania kryterium "innego zbiornika wodnego" w odniesieniu do zagłębienia terenowego na działce nr [...], o charakterze okresowo pokrytym stagnującą wodą, o wymiarach około 10x16 m (160 m kw.) o głębokości ok. 2-3 cm, które wynika z naturalnego ukształtowania terenu, a także nie ma ustalonej linii brzegowej. W wyroku, wbrew dyspozycji art. 141 § 4 Ppsa nie zawarto tzw. wytycznych, które w sposób jednoznaczny pozwalałyby na ocenę kierunku tych działań dowodowych, które miałby przeprowadzić GDOŚ, a które nie spotkałyby się z oceną "przedwczesności", gdy idzie o kwalifikację prawną powyższego obszaru na działce sąsiedniej w stosunku do działki inwestycyjnej. Samo ograniczenie się przez sąd pierwszej instancji do takiej argumentacji, przy ograniczeniu się do powołania na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, nie daje przesłanek, aby nie uznać trafności zarzutu kasacyjnego odnośnie do naruszenia przez sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 Ppsa. W zaskarżonym wyroku, poza ograniczeniem się do podniesienia potrzeby przeprowadzenia "wnikliwej analizy terenu inwestycyjnego" (s. 8 uzasadnienia wyroku) brak jest wskazania jakichkolwiek innych czynności, w szczególności dowodowych, środków dowodowych, jakich oczekiwałby sąd od skarżonego organu, aby uznać, że okoliczności sprawy pozwalają dokonać oceny rozstrzygnięcia pod względem materialnoprawnym. W ocenie Sądu Naczelnego taka argumentacja, jak zawarta w zaskarżonym wyroku nie uzasadniała uchylenia zaskarżonego postanowienia z powołaniem się li tylko na przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa z prezentowanym uzasadnieniem, jak w wyroku IV SA/Wa 2122/20.

E. Z wyłuszczonych powyżej względów i dojściem do wniosku o skuteczności zarzutu naruszenia art. 141 § 4 Ppsa, ocena pozostałych podstaw kasacyjnych byłaby przedwczesna.

F. Wyłożone uprzednio powody prowadziły do wniosku, że należało, działając na podstawie art. 185 § 1 Ppsa, orzec jak w pkt 1 sentencji niniejszego wyroku.

G. O kosztach postępowania orzeczono w myśl art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 Ppsa, uwzględniając koszty zastępstwa procesowego oraz uiszczony wpis od skargi kasacyjnej.