Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 856/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2017-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 3, art. 51 ust. 4, art. 32-35
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Protokolant sekretarz sądowy Daria Laskowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 marca 2017r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] we W. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych związanych z przebudową lokalu usługowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 980 zł (słownie: dziewięćset osiemdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. (dalej DWINB) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. (dalej PINB) z dnia [...], nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany zamienny dla inwestycji polegającej na przebudowie lokalu usługowego nr [...] w budynku przy ul. [...] we W. oraz udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych związanych w ww. przebudową.

Decyzja ta zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.

PINB w związku z zawiadomieniem o nieprawidłowościach związanych z przebudową lokalu użytkowego (dawnego salonu fryzjerskiego) znajdującego się w budynku mieszkalnym przy ul. [...], wszczął postępowanie w sprawie robót budowlanych wykonywanych w obrębie tego lokalu. Organ ustalił, że aktualny inwestor H. H. realizuje roboty budowlane na podstawie decyzji Prezydenta W. z dnia [...], nr [...], która zmieniona została decyzją z dnia [..], nr [...], a następnie przeniesiona na H. H. decyzją Prezydenta W. z dnia [...]. nr [...].

W trakcie kontroli i oględzin przeprowadzonych w dniach [...], [...] i [...] PINB stwierdził odstępstwa od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z dnia [...], zmienioną decyzją z dnia [...] Ustalił także, że roboty budowlane zostały zakończone, co potwierdza wpis w dzienniku budowy z dnia [...].

Po analizie zgromadzonego w toku postępowania materiału dowodowego, w szczególności dziennika budowy oraz dokumentacji projektowej, PINB stwierdził, że odstąpienia od warunków pozwolenia na budowę stanowiącego załącznik do decyzji nr [...], z dnia [...] zamienionej decyzją nr [...] z dnia [...], przeniesionej decyzją nr [...] z dnia [...] na H. H., należy w świetle art. 36a ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, kwalifikować jako istotne. Wystąpiły one w zakresie:

1/ zapewniania warunków niezbędnych do korzystania z obiektu przez osoby niepełnosprawne – zrezygnowano z toalety dla niepełnosprawnych, nie zapewniono dostępu niepełnosprawnym w strefie wejściowej;

2/ zmiany zamierzonego sposobu użytkowania części obiektu - przyłączono do przedmiotowego lokalu istniejące pomieszczenie zabudowanej pustki powietrznej pomiędzy budynkami nr 25 i nr 29A i wykonano w nim pomieszczenie techniczne ze znajdującą się instalacją wentylacji mechanicznej;

3/ zmian wymagających uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów wymaganych przepisami szczególnymi – wprowadzono zmiany w ilości i wielkości okien w elewacji tylnej, w przebiegu wentylacji mechanicznej, w zakresie organizacji węzła sanitarnego (brak toalety dla niepełnosprawnych), wymiany pionu gazowego zlokalizowanego w lokalu w przestrzeni piwnicy i parteru, wymiany wewnętrznej linii zasilającej instalacji elektrycznej znajdującej się w klatce schodowej. Pierwotnie projekt wymagał opiniowania przez rzeczoznawcę do spraw sanitarno-epidemiologicznych a zatem ww. zmiany również podlegałby takiemu zaopiniowaniu. Nadto zmiany dotyczące elewacji, podlegają zaopiniowaniu przez konserwatora zabytków z tego względu, że budynek znajduje się na terenie historycznego układu urbanistycznego wpisanego do rejestru zabytków.

W tych okolicznościach PINB uznał, że skoro doszło do istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego istnieją podstawy do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Decyzją z dnia [...], nr [...], nałożył na aktualnego inwestora obowiązek przedłożenia 3 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz uwzględniającego roboty budowalne niezbędne do wykonania w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Organ wyjaśnił przy tym, że nie wszystkie wprowadzone przez inwestora odstępstwa są możliwe do zaakceptowania z uwagi na naruszenie obowiązujących przepisów – chodziło o zapewnienie warunków korzystania z lokalu osobom niepełnosprawnym. Nieprawidłowości te mogą być jednak wyeliminowane przez przedstawienie odpowiednich rozwiązań w projekcie zamiennym i wykazanie niezbędnych robót celem doprowadzenia do zgodności z przepisami. Nie ma zatem konieczności nakładania obowiązku wykonania określonych robót budowlanych.

PINB dokonał oceny zgodności inwestycji zarówno z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją Prezydenta W. z dnia [...] jak też decyzją zmieniającą z dnia [...] Uwzględnił przy tym aktualny stan prawny wynikający z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4 grudnia 2013 r. (sygn.akt II SA/Wr 736/13), którym stwierdzono nieważność decyzji Wojewody D. z dnia [...], nr [...]. Decyzja Prezydenta W. z [...] sprawie zmiany pozwolenia na budowę na skutek odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej [...] we W., została bowiem decyzją Wojewody D. z dnia [...]. nr [...] uchylona a organ II instancji orzekł o odmowie zatwierdzenia ww. zmiennego projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w zakresie proponowanych zmian. Wyrokiem z dnia 4 grudnia 2013 r. (sygn.akt II SA/Wr 736/13) Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził nieważność opisanej wyżej decyzji Wojewody z dnia [...] i orzekł, że nie podlega ona wykonaniu. Zdaniem PINB, orzeczenie Sądu o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji oznacza, że do czasu uprawomocnienia się wyroku z dnia 4 grudnia 2013 r. nie wywołuje ona skutków prawnych przewidzianych w jej rozstrzygnięciu. Organ podał także, że decyzją z dnia [...] Prezydent W., na podstawie art. 36a Prawa budowlanego uchylił opisaną wyżej decyzję z dnia [...] o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego a w dniu [...] inwestor przedłożył projekt budowlany zamienny.

PINB dokonując weryfikacji przedłożonego projektu budowlanego zamiennego dwukrotnie wzywał inwestora do jego uzupełnienia i poprawienia dokumentacji projektowej. W dniu [...] przedłożono uzupełnioną i poprawioną dokumentację, którą następnie uzgodniono z Miejskim Konserwatorem Zabytków. W toku postępowania Wspólnota Mieszkaniowa przedłożyła wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2015 r. (sygn.akt II OSK 614/14) uchylający wyrok WSA z dnia 4 grudnia 2013 r. (sygn.akt II SA/Wr 736/13) i przekazujący sprawę do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji. Odnosząc się do tego wyroku PINB stwierdził, że skoro po wydaniu przez niego decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa Budowlanego, Prezydent W. uchylił decyzję z dnia [...] o pozwoleniu na budowę – to postępowanie odwoławcze Wojewody w sprawie zmiany pozwolenia na budowę jest bezprzedmiotowe a wyrok NSA nie stanowi dla sprawy nowej okoliczności. Zdaniem organu uzupełniona przez inwestora dokumentacja jest kompletna, zgodna z przepisami, w tym z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

W tym stanie rzeczy decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, PINB zatwierdził projekt budowlany zamienny przebudowy istniejącego lokalu nr [...] wraz ze zmianą sposobu użytkowania na funkcję usługową: handlowo-gastronomiczną, udzielając jednocześnie pozwolenia na wznowienie robot budowlanych oraz nakładając na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego lokalu. Orzeczenie o udzieleniu pozwolenia na wznowienie robót budowlanych (pomimo, że zostały zakończone) wynikało z konieczności wykonania dodatkowych robót budowlanych przewidzianych projektem zamiennym (jak przebudowa węzła sanitarnego oraz budowa pochylni dla niepełnosprawnych) w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...], zarzucając PINB niewyjaśnienie okoliczności związanych z posiadaniem przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane; niewyjaśnienie zakresu ingerencji realizowanej inwestycji w tzw. "części wspólne" budynku których wyłącznym dysponentem może być Wspólnota. W konsekwencji wskazano na naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 51 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane przez błędną ich wykładnię i zastosowanie bez wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, przez jego niezastosowanie. Wspólnota Mieszkaniowa podkreśliła, że pomimo, iż wykonane roboty ingerują w części wspólne budynku inwestor nigdy nie otrzymał jej zgody na dysponowanie tą częścią nieruchomością dla wykonania planowanych robót

DWINB utrzymując - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - w mocy decyzję organu pierwszej instancji podzielił w całości stanowisko PINB, w szczególności co do przyjętego trybu postępowania naprawczego oraz oceny przedłożonego projektu budowlanego zamiennego. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wskazał, że nie można ich uwzględnić ze względu na etap na jakim znajduje się obecnie postępowanie naprawcze. W obrocie prawnym pozostaje bowiem ostateczna decyzja nakładającą na inwestora obowiązki, wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Po wykonaniu tych obowiązków i przedłożenia przez inwestora projektu budowlanego zamiennego, organ nie może już badać istotności odstępstw od projektu budowalnego oraz możliwości ich legalizacji. Te kwestie podlegały bowiem rozważaniu na etapie wydawania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Na obecnym etapie badaniu podlega tylko to, czy przedłożony projekt budowlany zamienny spełnia wymogi określone w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Jeżeli tak, to organ nie ma innej możliwości jak zastosować przepis art. 51 ust. 4 omawianej ustawy.

Nie godząc się powyższym rozstrzygnięciem Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...] we W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzuciła organowi odwoławczemu naruszenie: 1/ art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane przez zatwierdzenie projektu budowlanego pomimo, że inwestor nie legitymował się prawem do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowalne, a zatem organ winien wezwać go do przedstawienia tytułu prawnego wobec terenu objętego zainwestowaniem; 2/ art. 51 ust. 2 ww. ustawy, przez jego niezastosowanie podczas, gdy na podstawie tego przepisu organ powinien nałożyć na inwestora obowiązek przedstawienia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; 3/ art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. przez błędną i wybiórczą ocenę materiału dowodowego.

Zarzucając powyższe strona skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organu I i II instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Z uzasadnienia skargi wynika, że Wspólnota Mieszkaniowa nie zgadza się z organem odwoławczym co do tego, że jej zarzut dotyczący braku tytułu do dysponowania nieruchomością na cele budowalne jest na obecnym etapie postępowania naprawczego spóźniony. Zdaniem skarżącej, organ nadzoru budowlanego może zatwierdzić projekt budowlany zamienny tylko w przypadku całkowitej zgodności zamierzenia z przepisami prawa – w tym także z wymogiem posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W niniejszej sprawie ten wymóg nie został spełniony, zatem zaskarżona decyzja narusza prawo. Dokumentacja złożona w postępowaniu naprawczym przez inwestora powinna być pełna i powinna spełniać wymogi jaki stawiane są inwestorom na etapie uzyskiwania decyzji o pozwoleniu na budowę. Tym samym inwestor musi także posiadać tytuł prawny do nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia [...] pełnomocnik uczestnika postępowania H. H. wniósł o oddalenie skargi. W ocenie pełnomocnika uczestnika postępowania zarzuty skargi nie mogą odnieść zamierzonego skutku, gdyż odnoszą się do decyzji ostatecznej wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego a nie do decyzji zaskarżonej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – w skrócie jako "u.p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontrolę zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Według art. 145 § 1 u.p.p.s.a w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Dodać należy, że z mocy art. 134 § 1 u.p.p.s.a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną ale związany jest granicami sprawy w której rozstrzyga.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonego aktu w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu na podstawie wyżej wymienionych ustaw, Sąd aktualnie orzekający uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja, jak też poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały bowiem z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego, które to naruszenie wpływało na wynik sprawy.

Postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone było na podstawie art. 50-51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i zakończyło się decyzją o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego i pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, wydaną na podstawie art. 51 ust. 4 ww. ustawy.

Zauważyć zatem należy, że podstawowym celem postępowania opartego na art. 51 Prawa budowlanego jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych (obiektu budowlanego) do stanu zgodnego z prawem, przez co należy rozumieć stan, w którym określone roboty budowlane nie będą pozostawały w kolizji z przepisami prawa, a w szczególności z przepisami Prawa budowlanego. Konieczność przeprowadzenia takiego postępowania, z urzędu lub na wniosek strony, przepisy Prawa budowlanego wiążą z ujawnieniem się różnych zdarzeń w toku realizowania inwestycji budowlanej, przy czym do niektórych zdarzeń przepisy Prawa budowlanego nawiązują wprost, zaś niektóre inne zdarzenia w zakresie stosowania art. 51 Prawa budowlanego nie są wprost wymienione. Zasadniczy obowiązek organu nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym o którym mowa w art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, polega na rozstrzygnięciu o tym, co należy uczynić aby określone roboty budowlane (obiekt budowlany), w przypadkach wskazanych w art. 50 Prawa budowlanego, doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Rozstrzygnięcie to organ nadzoru budowlanego wydaje w stosunku do inwestora, który na skutek różnych zdarzeń, znalazł się w sytuacji odbiegającej od typowego i prawidłowego toku realizowania zamierzenia inwestycyjnego, a polegającej na tym, że zamierzenie inwestycyjne nie jest zgodne z obowiązującym pozwoleniem na budowę i zatwierdzonym projektem budowlanym albo z dokonanym zgłoszeniem. Z tych też przyczyn, koniecznym pozostaje ustalenie w pierwszej kolejności przez organy nadzoru budowlanego wszystkich odstępstw od zatwierdzonego uprzednio projektu budowlanego, a następnie ich kwalifikacji jako istotnych lub nie (art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego) - skoro przesłanką zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego i nałożenia wymienionych w przepisie tym obowiązków jest właśnie "przypadek istotnego odstąpienia od zatwierdzonego pozwolenia na budowę lub innych warunków pozwolenia na budowę". W świetle tych ustaleń organ określa następnie kierunek działań inwestora, pozostawiając mu przy tym swobodę w zakresie sposobu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Obowiązkiem projektanta jest opracowanie projektu zamiennego zgodnie z przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, a także w sposób zapewniający doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Projekt budowlany zamienny powinien przy tym uwzględniać zmiany wynikające z wykonanych już robót budowlanych. Obowiązkiem organu, jest natomiast sprawdzenie projektu zamiennego pod kątem przepisów art. 32-35 Prawa budowlanego.

Mając powyższe na uwadze Sąd nie podzielił prezentowanego przez organy stanowiska, że na obecnym etapie postępowania naprawczego, nie ma obowiązku badania czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Skład orzekający opowiada się za poglądem, że niedopuszczalne jest prowadzenie przez organ postępowania naprawczego na podstawie art. 50-51 Prawa budowlanego bez zbadania, czy inwestor mógł dysponować na cele budowlane nieruchomością na której wykonał samowolnie roboty budowlane wkraczając w cudzą własność. Przyjmując powyższe stanowisko Sąd miał na uwadze uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r. (sygn.akt II OPS 2/10) przychylając się do dominującego w orzecznictwie poglądu, że treść tej uchwały nie daje podstaw do zalegalizowania samowolnie wykonanych robót budowlanych z naruszeniem prawa własności. Niemożność zobowiązania inwestora do złożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie oznacza bowiem, że organ w tzw. postępowaniu naprawczym w ogóle nie może tego prawa badać w toku podejmowanych czynności dowodowych. Jeżeli w postępowaniach o uzyskanie pozwolenia na budowę lub legalizację obiektu na podstawie art. 48 Prawa budowalnego, inwestor ma obowiązek wykazania tego prawa, to taki sam warunek powinien być spełniony w przypadku postępowania naprawczego, zwłaszcza przy zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W przeciwnym wypadku sprawca takiej samowoli budowlanej byłby w sytuacji korzystniejszej od osoby która realizuje inwestycję legalnie. Oczywiście obowiązek badania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w postępowaniu prowadzonym na postawie art. 50 -51 nie oznacza, że organy są właściwe do rozpatrzenia sporu co do tego kto posiada tytuł prawny do nieruchomości – jeżeli tego rodzaju spór wystąpi. Jest to kompetencja sądu powszechnego – wówczas może jednak powstać zagadnienie wstępne uzasadniające zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Obowiązkiem organu każdorazowo będzie zatem rozważanie, czy w okolicznościach konkretnej sprawy, rozstrzygniecie sporu cywilnego będzie stanowiło zagadnienie wstępne.

W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że zakres niektórych wykonanych z robót ingeruje w części wspólne nieruchomości przy [...]. Co do tych robót inwestor winien więc legitymować się tytułem prawnym w postaci odpowiedniej uchwały wspólnoty. W aktach takiej uchwały brak a organy nadzoru budowalnego, w ogóle tej okoliczności nie badały. Tymczasem jak wynika w przebiegu postępowania w sprawie zmiany pozwolenia na budowę udzielonego decyzją Prezydenta W. z dnia [...] w którym zapadła ostateczna decyzja Wojewody D. o odmowie zatwierdzenia zmienionego projektu budowlanego, kluczową kwestię w tej odmowie stanowił właśnie brak zgody Wspólnoty Mieszkaniowej na ingerencję w części wspólne budynku. Nie ulega przy tym wątpliwości, że decyzja Wojewody D. z dnia [...], nr [...] na dzień wydania zaskarżonej obecnie decyzji DWINB jak też decyzji organu pierwszej instancji, pozostawała w obrocie prawnym i była decyzją ostateczną, a to w związku z opisanym wcześniej wyrokiem NSA z dnia 18 listopada 2015 r. (II OSK 614/14).

Sąd nie podziela stanowiska DWINB, że na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego zmiennego przedłożonego przez inwestora w wyniku wykonania obowiązków nałożonych decyzją wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, spóźnione jest badanie tytułu prawnego do nieruchomości. Odmienny od organu pogląd prezentowany jest także w orzecznictwie sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 grudnia 2015 r. (sygn.akt II OSK 199/15) wskazał, że zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, projekt budowlany zamienny musi być sporządzony z uwzględnieniem wszystkich zmian wynikających z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Następnie tak sporządzony projekt budowlany zamienny podlega ocenie z uwzględnieniem art. 32-35 Prawa budowlanego. Wynika to z tego, że te przepisy stosuje się w razie wydania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, która jest konieczna w przypadku istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego (art. 36a ust. 1 i 3 Prawa budowlanego). Postępowanie prowadzone na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3, ust. 4 i 5 Prawa budowlanego jest zaś stosowane wówczas, gdy bez wymaganej decyzji o zmianie pozwolenia na budowę inwestor w sposób istotny odstąpi od zatwierdzonego projektu na budowę. Zatem, także w tym ostatnim postępowaniu należy projekt budowlany zamienny oceniać pod kątem przepisów art. 32-35 Prawa budowlanego, W związku z tym, zatwierdzając projekt budowlany zamienny organ administracji bada, czy istotne odstępstwa od projektu budowlanego są m.in. zgodne z przepisami technicznymi oraz przepisami o planowaniu przestrzennym (art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego). Bada też, czy istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego mieszczą się w zakresie w jakim inwestor posiada uprawnienie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Taki obowiązek wynika z tego, że w postępowaniu dotyczącym istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego stosuje się art. 32 Prawa budowlanego, zaś zgodnie z ustępem czwartym punkt 2 tego przepisu, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co w przypadku istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego oznacza, że muszą się one mieścić w zakresie posiadanego przez inwestora uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W rozpoznawanej obecnie sprawie, tych kwestii, jak słusznie zarzuca się w podstawach skargi, organ pierwszej instancji jak też organ odwoławczy nie wyjaśnił, co uzasadniania zarzut naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. jak też art. 51 ust. 4 w związku z 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego.

W ocenie Sądu, już tylko uchybienie wskazanym wyżej przepisom stanowi wystarczającą podstawę dla uchylenia decyzji organów nadzoru budowlanego I i II instancji wydanych na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowalnego.

Uchylając powyższe decyzje Sąd miał na uwadze, poglądy judykatury zgodnie z którymi, analiza projektu budowlanego zamiennego nie można ograniczyć tylko do zmian dokonanych na skutek istotnego odstąpienia od projektu budowlanego lecz ocena powinna objąć całe zamierzenie budowlane. Istotą postępowania naprawczego jest bowiem doprowadzenie całości wykonanych robót budowlanych (obiektu budowlanego) do stanu zgodnego z prawem. Stanowi ono kompleksowe rozwiązanie prawne w wyniku którego, budowany lub wybudowany obiekt budowlany zostanie doprowadzony do stanu całkowitej zgodności z prawem, zaś inwestor będzie legitymował się stosowną zgodą administracyjną na jego realizację oraz zatwierdzoną przez organ dokumentacją budowlaną. Z tego punktu widzenia, podstawowym zadaniem organu nadzoru budowlanego pozostaje przede wszystkim ocena zgodności z prawem przedstawionego mu projektu budowlanego zamiennego, a więc ustalenie, czy obiekt jaki został w nim określony, spełnia wymagania przewidziane w przepisach prawa. Formalny wyraz dokonania tego badania organ ujawnia w zatwierdzeniu lub odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego oraz w ewentualnym wyrażeniu zgody na wznowienie robót budowlanych, gdy te nie zostały jeszcze zakończone. Decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, w związku z usunięciem z obrotu prawnego decyzja o pozwoleniu na budowę, powinna zakresem swego rozstrzygnięcia obejmować całość zamierzenia budowlanego które było przedmiotem decyzji o pozwoleniu na budowę. Należy bowiem w takim przypadku przyjąć, że decyzja w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo gdy budowa została zakończona - decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego, o których mowa w art. 51 ust. 4, zastąpi decyzję o pozwoleniu na budowę (por. NSA w wyroku z dnia 26 lutego 2016 r. II OSK 1577/14, COBSA, orzeczenia.nsa.gov.pl). Również w literaturze przedmiotu przyjmuje się, że postępowanie naprawcze powinno być prowadzone w takim zakresie, w jakim została wydana i następnie uchylona decyzja o pozwoleniu na budowę. Zakres postępowania naprawczego prowadzonego na podstawie przepisów art. 51 powinien zatem obejmować całe zamierzenie budowlane jakie było objęte decyzją o pozwoleniu na budowę, której stwierdzono nieważność bądź którą uchylono. (por. A.Gliniecki (red.) Prawo budowlane. Komentarz. LexisNexis 2014).

W kontekście powyższych rozważań Sąd zauważa, że argumentacja organu pierwszej instancji w kwestii oceny projektu budowlanego zamiennego ograniczona została do lakonicznego stwierdzenia, że dokumentacja projektowa jest kompletna i zgodna z przepisami i miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Organ II instancji swoją ocenę (równie lakoniczną) ograniczył do zmian wprowadzonych w trakcie robót oraz do przewidzianych w projekcie zamiennym rozwiązań likwidujących stwierdzone nieprawidłowości uznając, że nie naruszą one przepisów techniczno-budowlanych ani przepisów miejscowych. W uzasadnieniu decyzji organów obu instancji brak zatem konkretnych ustaleń odnoszących się do zawartości projektu zamiennego i jego oceny zgodnie z wymogiem art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, które pozwoliłby Sądowi dokonać oceny prawidłowości rozstrzygnięcia w tym zakresie. Zauważyć w tym miejscu należy, że przepis art. 107 § 3 k.p.a. wprost nakazuje organowi wskazanie w uzasadnieniu decyzji faktów, które uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Uzasadnienie decyzji powinno ponadto zawierać wyjaśnienie jej podstawy prawnej z przytoczeniem przepisów prawa. Skoro zatem przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego nakazuje organowi sprawdzić projekt budowlany zamienny w zakresie określonym w tym ostatnim przepisie, to mając na względzie dyspozycję art. 107 § 3 k.p.a. organ powinien był w niniejszej sprawie wyjaśnić, dlaczego uznał, że przedłożony projekt jest z tymi przepisami zgodny. W orzecznictwie wielokrotnie wskazywano, że sam fakt złożenia projektu zamiennego nie legalizuje wykonanych z odstępstwami od pozwolenia na budowę robót budowlanych. Dopiero bowiem treść tego projektu wyznacza dalsze postępowanie organu nadzoru budowlanego. Powtórzyć w tym miejscu należy, że obowiązkiem projektanta jest opracowanie projektu zamiennego zgodnie z przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, a także w sposób zapewniający doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Natomiast obowiązkiem organu jest sprawdzenie projektu zamiennego w zakresie objętym regulacją art. 35 ust. 1 (odpowiednio stosowanym), a więc zwłaszcza w zakresie zgodności z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy (por. np. NSA w wyroku z dnia 25 września 2008 r. II OSK 1087/07, z dnia 23 kwietnia 2013 r. II OSK 1420/12). Przywołane wyżej lakoniczne stwierdzenia odnoszące się do zawartości projektu budowlanego zamiennego zawarte w uzasadnieniach obu decyzji, praktycznie niczego nie wyjaśniają. Tymczasem wyczerpujące wyjaśnienie motywów decyzji w uzasadnieniu jest istotne również z tego powodu, że odpisy decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny doręczane są stronom postępowania bez załącznika w postaci projektu budowlanego. Brak w uzasadnieniu decyzji wyjaśnienia przyczyn, dla których organ uznał, że przedłożony projekt budowlany zamienny jest zgodny z wymogami art. 35 ust. 1 pozwala przyjąć, że w istocie organ nie sprawdził projektu pod tym kątem. Szczegółowe wyjaśniania organu co do spełnienia przez projekt zamienny wskazanych wyżej wymogów, ma także znaczenie z tego względu, że wydana uprzednio decyzja o pozwoleniu na budowę, od której realizacji inwestor istotnie odstąpił, z mocy art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego została uchylona - o czym orzekł Prezydent W. w decyzji z dnia [...]. Organy powinny zatem odnieść się do zamierzenia budowlanego. W uzasadnieniach decyzji obu organów brak jednak stanowiska, co do tego, czy przedłożony projekt odzwierciedla zaistniały (w części budynku objętej postępowaniem) stan faktyczny. Brak także oceny co do zakresu przyjętych w projekcie zamiennym odstępstw od projektu pierwotnego. Tymczasem wobec wyroku NSA z dnia 18 listopada 2015 r. dotyczącego decyzji Wojewody o odmowie zmiany pozwolenia na budowę, organ powinien zweryfikować, jak w przedłożonym mu projekcie zamiennym określony został zakres istotnych odstępstw (czy względem decyzji z [...] czy też decyzji z [...]) i czy w związku z tym przewidziano w nim konkretne rozwiązania. Skoro inwestor nie posiadał ostatecznej decyzji obejmującej zmiany przewidziane w projekcie z [...] (Wojewoda wszak odmówił zatwierdzenia tej decyzji), cały zakres tych prac powinien być objęty obecnie badanym projektem budowlanym zamiennym i powinny być one ocenione przez organ. Powyższe pozostaje także w związku z omawianym już wcześniej obowiązkiem zbadania przez organy nadzoru budowlanego, czy inwestor w zakresie wykonanych bez pozwolenia na budowę robót posiadał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W powyższym zakresie brak jednak stosowanych ocen i rozważań organów.

W konsekwencji stwierdzić należało, że zaskarżona decyzja jak też poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji podjęte zostały z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, 80 k.p.a. art. 107 § 3 jak też art. 51 ust. 4 w związku z 32 ust. 4 pkt 2 i art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni uwagi i ocenę prawną przyjętą w niniejszym wyroku. W pierwszym rzędzie wyjaśni kwestię posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie wykonanych bez pozwolenia na budowę zmian kwalifikowanych jako istotne. Ta okoliczność niewątpliwie rzutować będzie na możliwość zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego. O ile przedstawiony zostanie tytuł do dysponowania nieruchomością na cele budowlane organ dokona oceny projektu budowlanego zamiennego dotyczącego przedmiotowego zamierzenia, uwzględniając omówione wyżej skutki uchylenia decyzji pozwoleniu na budowę z dnia 13 grudnia 2012 r. od której realizacji inwestor istotnie odstąpił.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c w związku z art. 135 u.p.p.s.a orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 200 ww. ustawy.