Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 623/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2013-10-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Ewidencja gruntów
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 50 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: par. 11,  par. 38 ust. 2, par. 36, par. 38 ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 38 poz 454
law: Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.
article: art. 32 ust. 1 - 4
journal: Dz.U. 2010 nr 193 poz 1287
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia NSA Anna Żak, Protokolant Joanna Nowak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 października 2013 r. sprawy ze skarg J. F. i Gminy S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków oddala skargi.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego

i Kartograficznego decyzją z dnia [...] znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania P. L. i A. K. od decyzji Starosty z dnia [...], znak: [...] orzekającej o wprowadzeniu zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu [...], w odniesieniu do działek nr [...] [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w dniu 23 kwietnia 2012 r. do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wpłynęło pismo J. F. w sprawie nieprawidłowości w przedstawieniu na mapie ewidencyjnej przebiegu granic nieruchomości położonych w [...], oznaczonych jako działki nr [...] [...]. Wskazany organ działając w trybie nadzoru zwrócił się do Starosty o podjęcie działań mających na celu wyjaśnienie przyczyn stwierdzonych niezgodności w zakresie uwidocznienia granic działek położnych w [...], oznaczonych numerami: [...], pomiędzy danymi w ewidencji gruntów, a danymi wynikającymi z włączonych do zasobu opracowań geodezyjnych i kartograficznych, poprzez zlecenie wykonania opracowania umożliwiającego ocenę w tym zakresie i ewentualnego zaktualizowania danych ewidencyjnych.

W wykonaniu powyższego zalecenia Starosta zlecił jednostce wykonawstwa geodezyjnego "opracowanie dokumentacji geodezyjno - prawnej umożliwiającej wyeliminowanie niezgodności w zakresie uwidocznienia granic działek pomiędzy danymi w ewidencji gruntów, a danymi wynikającymi z włączonych do zasobu opracowań geodezyjnych oraz istniejącym stanem prawnym w obrębie [...]."

Dokumentacja wykonana w ramach tego zlecenia została przyjęta przez Starostę do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 28 grudnia 2012 r. pod numerem ewidencyjnym [...], i posłużyła za podstawę do wydania z urzędu decyzji z dnia [...], w której Starosta orzekł o wprowadzeniu następujących zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu [...]:

- w jednostce rejestrowej G.98, w której jako właściciel wpisana jest Gmina, polegających na zmianie powierzchni działek nr [...] nr [...] [...] oraz zmianie użytków gruntowych w tych działkach i ich powierzchni,

- w jednostce rejestrowej G.166, w której jako właściciel wpisany jest A. K. s. W. i K., polegających na zmianie powierzchni działek nr [...] nr [...] [...] oraz zmianie użytków gruntowych w tych działkach i ich powierzchni,

- w jednostce rejestrowej G.58, w której jako właściciele wpisani są A s. F. i A. i M. c. M. i W. małż. K, polegających na zmianie powierzchni działki nr [...] [...] oraz zmianie użytków gruntowych w tej działce i ich powierzchni,

- w jednostce rejestrowej G.131, w której jako właściciel wpisany jest S. C. s. W. i M., polegających na zmianie powierzchni działek nr [...] nr [...] [...] oraz zmianie powierzchni użytków gruntowych w tych działkach,

- w jednostce rejestrowej G.68, w której jako właściciele wpisani są S. s. W. i M. i A. c. A. i D. małż. C, polegających na zmianie powierzchni działki nr [...] [...] oraz zmianie powierzchni użytków gruntowych w tej działce,

- w jednostce rejestrowej G.208, w której jako właściciel wpisany jest P. L. s. L. i M., polegających na zmianie powierzchni działki nr [...] [...] oraz zmianie użytków gruntowych w tej działce i ich powierzchni,

- w jednostce rejestrowej G.35, w której jako właściciel wpisany jest J. F. s. J. i R., polegających na zmianie powierzchni działki nr [...] [...] oraz zmianie użytków gruntowych w tej działce i ich powierzchni.

Rozpatrując odwołania P. L. i A. K. od tej decyzji, organ II instancji stwierdził, że prowadząc prace związane z aktualizacją operatu ewidencji gruntów i budynków, geodeta przeprowadził badanie ksiąg wieczystych założonych dla przedmiotowych nieruchomości. Następnie geodeta po zawiadomieniu stron o terminie ustalenia przebiegu granic, przystąpił do prac polowych. W trakcie tych prac stwierdził, że na przedmiotowym terenie występują działki o wyraźnych granicach, które stanowią ogrodzenia, krawędzie skarp i rowów przydrożnych, granice użytkowania - jedynie nie istnieje granica pomiędzy działkami [...] (własność tej samej osoby fizycznej to jest J. F.).

Geodeta podjął następnie działania zmierzające do ustalenia przebiegu granic w oparciu o zgodne oświadczenia stron. W szczególności:

- odnośnie działki nr [...] [...], ponieważ dane odnośnie przebiegu granic tej działki zawarte w operacie o numerze ewidencyjnym [...] są niewiarygodne i nie spełniają aktualnie obowiązujących standardów technicznych,

- odnośnie działek nr [...] nr [...] na podstawie ostatniego spokojnego stanu posiadania oraz zoptymalizowanych danych zawartych w operatach o numerach ewidencyjnych 2979-64/91 i 2979-69/91, ponieważ dane odnośnie przebiegu granic tych działek zawarte w w/w operatach nie spełniają aktualnie obowiązujących standardów technicznych,

- pomiędzy działkami nr [...] nr [...] oraz pomiędzy działką nr [...] a działkami nr [...] nr [...] ponieważ operat ewidencji gruntów nie zawiera standardowych danych odnośnie przebiegu granic i brak jest dokumentów prawnych dotyczących granic działek,

- pomiędzy działkami nr [...] nr [...] i działką nr [...], ponieważ operat ewidencji gruntów nie zawiera standardowych danych odnośnie przebiegu granic i brak jest dokumentów prawnych dotyczących granic działek,

- odnośnie działek nr [...], ponieważ istnieje spór graniczny, a dane pochodzące z operatu o numerze ewidencyjnym 2979-262/91 są obarczone grubym błędem i są niewiarygodne.

Organ II instancji przytoczył następnie treść § 36 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, przytaczanego dalej jako rozporządzenie w/s ewidencji gruntów lub rozporządzenie (Dz. U. Nr [...] 38, poz. 454), zgodnie z którym przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej w wymienionych w tym przepisie postępowaniach. Następnie stwierdził, że taka dokumentacja geodezyjna została w sprawie zgromadzona, a jest nią:

- operat pomiarowy dotyczący podziału działki nr [...] na działki nr [...], podziału działki nr [...] 1070 na działki nr [...] nr [...] 1070/1 i 1070/2, podziału działki nr [...] 1058 na działki nr [...] nr [...], przyjęty do ewidencji w dniu 21 maja 1991 r., pod numerem 2979-69/91 oraz

- operat pomiarowy dotyczący podziału działki nr [...] na działki nr [...] nr [...] przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 23 lipca 1996 r., pod numerem 2979-262/96.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego stwierdził dalej, że w piśmie z dnia 25 maja 2012 r. działając w trybie nadzoru nakazał Staroście zlecenie wykonania opracowania umożliwiającego jedynie ocenę danych pochodzących z tych opracowań i ewentualną aktualizację danych ewidencji gruntów i budynków. Natomiast w wyniku opracowania dokumentacji nr [...] [...], Starosta pozyskał zupełnie nowe dane ewidencyjne w wyniku terenowych pomiarów geodezyjnych.

Następnie organ II instancji wyjaśnił, że zgodnie z przepisem § 44 pkt 2 rozporządzenia w/s ewidencji gruntów i budynków do zadań starosty związanych z prowadzeniem ewidencji należy utrzymanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Według natomiast przepisu § 45 ust. 1 i ust. 2 w/w rozporządzenia, aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Do aktualizacji operatu ewidencyjnego przepisy § 35 stosuje się odpowiednio. Treść § 35 tego rozporządzenia, mająca zastosowanie do aktualizacji operatu ewidencyjnego, określa źródła danych ewidencyjnych niezbędnych do założenia ewidencji gruntów i budynków, w tym wyniki terenowych pomiarów geodezyjnych, co w konsekwencji stanowi odesłanie do dalszych przepisów rozdziału 2 w/w rozporządzenia, dotyczącego zakładania ewidencji gruntów i budynków tj. § 36-39 stosowanych odpowiednio do aktualizacji ewidencji gruntów i budynków w zależności od posiadanych danych.

Zgodnie natomiast z przepisem § 37 i § 38 ust. 2 rozporządzenia w/s ewidencji gruntów, w razie braku dokumentacji wymienionej w § 36 lub jeżeli zawarte w niej dane nie są wiarygodne, lub nie odpowiadają obowiązującym standardom technicznym, dane dotyczące przebiegu granic działek ewidencyjnych pozyskuje się w wyniku terenowych pomiarów geodezyjnych lub fotogrametrycznych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic na gruncie. Ustalenia przebiegu granic na gruncie dokonuje wykonawca w oparciu o złożone do protokółu granicznego zgodne oświadczenia woli osób, które stawiły się w określonym w zawiadomieniu miejscu i terminie.

Z protokółów ustalenia przebiegu granic przedmiotowych działek do celów ewidencji gruntów i budynków z dnia 6 grudnia 2012 r. i z dnia 7 grudnia 2012 r., zamieszczonych w operacie technicznym przyjętym do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w dniu [...], pod numerem ewidencyjnym [...] wynika, że:

- zgody na ustalony na gruncie przebieg granic działki nr [...] 1058/1 poprzez podpisanie stosownego oświadczenia zawartego w treści w/w protokółu nie wyraziła M R będąca właścicielką tej działki. Protokół został podpisany przez jej matkę S Z, która nie jest właścicielką przedmiotowej działki,

- zgody na ustalony na gruncie przebieg granic działki nr [...], stanowiącej drogę publiczną nr [...] 0024 "Chmielnik-Kołaczkowice-Stopnica", poprzez podpisanie stosownego oświadczenia zawartego w treści w/w protokółu nie wyraził przedstawiciel Powiatu,

- zgody na ustalony na gruncie przebieg granic działki nr [...] poprzez podpisanie stosownego oświadczenia zawartego w treści w/w protokółu nie wyraził A. K., będący jej współwłaścicielem,

- zgody na ustalony na gruncie przebieg granic działki nr [...] poprzez podpisanie stosownego oświadczenia zawartego w treści w/w protokółu nie wyraził T. F., będący jej właścicielem,

- zgody na ustalony na gruncie przebieg granic działki nr [...] poprzez podpisanie stosownego oświadczenia zawartego w treści w/w protokółu nie wyraził P. L., będący jej właścicielem,

- zgody na ustalony na gruncie przebieg granic działki nr [...] poprzez podpisanie stosownego oświadczenia zawartego w treści w/w protokółu nie wyraziła M. O., będąca jej współwłaścicielką ,

- zgody na ustalony na gruncie przebieg granic działki nr [...] poprzez podpisanie stosownego oświadczenia zawartego w treści w/w protokółu nie wyraziła A. B., będąca jej właścicielką.

Wobec braku zgody w/w osób, brak było podstaw do ustalenia przebiegu granic przedmiotowych działek w oparciu o zgodne oświadczenia woli stron w trybie § 37 i § 38 ust. 2 wyżej wymienionego rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

Ponadto A. K. - właściciel gruntów oznaczonych jako działki nr [...], złożył oświadczenie, że nie zgadza się z przebiegiem granic przedstawionych przez geodetę i nie wyraża zgody "na tak znaczny ubytek powierzchni" w/w działek, a P. L. - właściciel gruntów oznaczonych jako działka nr [...], również złożył oświadczenie, w którym stwierdził, że "operat nie został zaktualizowany zgodnie z dotychczasową ewidencją jak i stanem aktualnego użytkowania". P. L. i A. K. potwierdzili brak zgody na przebieg granic ustalony w dniu 6 i 7 grudnia 2012 r. również w swoich odwołaniach.

W konkluzji organ II instancji doszedł do wniosku, że w związku z brakiem zgodnego oświadczenia woli właścicieli działek nr [...], postępowanie administracyjne prowadzone przez Starostę zakończone wydaniem decyzji z dnia [...] orzekającej w istocie o ustaleniu granic w/w działek w oparciu o zgodne oświadczenie woli zainteresowanych stron, było od samego początku bezprzedmiotowe.

W tej sytuacji organ miał obowiązek zastosowania dyspozycji art. 138 § 1 pkt 2 kpa, tj. uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i - w związku ze stwierdzeniem zaistnienia przesłanek bezprzedmiotowości postępowania określonych w art. 105 § 1 kpa – umorzenia postępowania pierwszej instancji w całości.

Na powyższą decyzję zostały złożone dwie skargi.

J. F., właściciel działki numer [...], wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zarzucając naruszenie przepisów ustawy Prawo Geodezyjne i Kartograficzne oraz rozporządzenia w/s ewidencji gruntów.

W uzasadnieniu tej skargi składającym się z dwóch nie powiązanych ze sobą w logiczny sposób fragmentów znajdujących się na osobnych kartkach, znajduje się zarzut błędnej interpretacji przepisów § 36 i 37 rozporządzenia w/s ewidencji gruntów polegającej na tym, że ustalenia granic działek ewidencyjnych w tym trybie zgodnie z § 38 ust. 2 rozporządzenia dokonuje wykonawca w oparciu o złożone do protokołu granicznego oświadczenia osób, które stawiły się na gruncie w ustalonym miejscu i terminie, a nie jak to błędnie interpretuje organ w oparciu o zgodne oświadczenia woli wszystkich właścicieli działek.

Ponadto autor uzasadnienia skargi z powołaniem się na wyroki WSA we Wrocławiu i Warszawie zarzucił, że w przypadku, gdy organ prowadzi postępowanie administracyjne w przedmiocie wprowadzenia zmian do operatu ewidencji gruntów, to kończy je wydaniem decyzji wprowadzającej zmiany lub decyzji odmawiającej wprowadzenia takich zmian, a nie decyzji umarzającej postępowanie.

Gmina będąca właścicielem części działek objętych zaskarżoną decyzją, również wniosła o uchylenie decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] zarzucając naruszenie przepisów ustawy Prawo Geodezyjne i Kartograficzne oraz rozporządzenia w/s ewidencji gruntów.

W uzasadnieniu skargi znalazły się dwa fragmenty o identycznej treści jak w uzasadnieniu skargi J F, a ponadto wywód uzasadniający twierdzenie, że jedynie osoby, które stawiły się w określonym w zawiadomieniu miejscu i terminie kształtują stosunek prawny polegający na ustaleniu granic działek ewidencyjnych. Wynika to w ocenie autora skargi z tego, że strony mają możliwość brania udziału w procedurze ustalenia granic działek ewidencyjnych, o czym są przez wykonawcę zawiadamiane zgodnie z obowiązującym prawem. Każda ze stron ma zarówno uprawnienie do skorzystania z tej możliwości, jak i uprawnienie by z niej nie skorzystać. Ponadto sposób zawiadamiania stron o czynności ustalenia przebiegu granic na gruncie został szczegółowo opisany w § 38 ust. 1 rozporządzenia w/s ewidencji gruntów, gdzie znajduje się odesłanie do przepisów art. 32 ust. 1-4 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, w których określono, że: 1. wezwanie do stawienia się na gruncie doręcza się stronom za zwrotnym poświadczeniem odbioru, nie później niż 7 dni przed wyznaczonym terminem.

2. W wezwaniu należy poinformować strony o skutkach niestawiennictwa.

3. Nieusprawiedliwione niestawiennictwo stron nie wstrzymuje czynności geodety.

4. W razie usprawiedliwionego niestawiennictwa strony, geodeta wstrzymuje czynności do czasu ustania przeszkody lub wyznaczenia pełnomocnika - nie dłużej jednak niż na okres jednego miesiąca.

Całkowicie błędne jest w związku z tym stanowisko organu II instancji, że warunkiem koniecznym ustalenia granic działek ewidencyjnych jest uzyskiwanie zgody wszystkich osób zainteresowanych. Skarżąca Gmina powołała się również na analogiczny pogląd wyrażony w wyjaśnieniach Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii z dnia 29 sierpnia 2012 r. w sprawie przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

W odpowiedzi na skargi Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o ich oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

W nawiązaniu do zarzutów skarg organ wyjaśnił, że ostateczne rozstrzygnięcia w sprawie ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych jest rolą organu, a nie wykonawcy prac geodezyjnych. Zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym fakt przyjęcia dokumentacji geodezyjno-kartograficznej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, nie zwalnia organów prowadzących ewidencję od oceny tej dokumentacji jako środka dowodowego – materiału źródłowego mającego stanowić podstawę wprowadzenia zmian.

Organ podtrzymał też pogląd, że spełnienie warunku, o którym mowa w § 38 rozporządzenia w/s ewidencji gruntów jest możliwe tylko w sytuacji, gdy na gruncie stawią się wszyscy właściciele działek pomiędzy którymi ustalana jest granica i złożą zgodne oświadczenia co do przebiegu tej granicy. Tymczasem w sprawie nie tylko nie stawiły się na gruncie wszystkie zainteresowane osoby, ale ponadto jedna z tych osób odmówiła złożenia oświadczenia woli w przedmiocie ustalenia granicy przedmiotowych działek.

Postanowieniem wydanym na rozprawie w dniu 4 października 2013 r. WSA w Kielcach na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a. połączył sprawy o sygnaturach II SA/Ke 623/13 i II SA/Ke 624/13 do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja kasacyjna wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, w myśl którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i umorzyć postępowanie pierwszej instancji w całości lub w części. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia organ odwoławczy umorzył postępowanie prowadzone przez organ pierwszej instancji uznając je za bezprzedmiotowe, ponieważ uznał, że dotyczyło ono w istocie ustalenia przebiegu granic tych działek w oparciu o zgodne oświadczenia woli zainteresowanych stron, podczas gdy takie zgodne oświadczenia nie zostały przez wszystkie strony złożone.

Na wstępie należy przypomnieć, że zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny.

Przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego wszczętego z urzędu (zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia 14 stycznia 2013 r. - k. 27 akt organu I instancji), było wprowadzenie zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu [...], w odniesieniu do działek nr [...]. Nie może być wątpliwości, że interes prawny w zaskarżeniu decyzji, jaka zapadła w takim postępowaniu mają podmioty, które mogą być w ewidencji gruntów wykazywane, co określa art. 20 ust. 2 Prawa geodezyjnego, a także przejściowy przepis art. 51 tej ustawy i § 11 rozporządzenia w/s ewidencji gruntów. Są to więc przede wszystkim właściciele, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych - inne osoby fizyczne lub prawne, w których władaniu znajdują się grunty i budynki lub ich części, co w sprawie miało zastosowanie z uwagi na uregulowany stan prawny działek będących przedmiotem postępowania.

Jak wynika z akt sprawy, skarżący J. F. jest właścicielem nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Natomiast Gmina jest właścicielem działek nr [...]. Odnośnie tych więc działek, a także sąsiadujących z nimi i również objętych postępowaniem działek nr [...] stanowiącej własność A. K. i działki nr [...] należącej do P. L., skarżący mają interes prawny w zaskarżeniu decyzji umarzającej postępowanie w sprawie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów. Nie mają natomiast interesu prawnego, o jakim mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a., w zaskarżeniu decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] w części, w jakiej umarza postępowanie dotyczące wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków dotyczących działek oznaczonych numerami [...], stanowiących własność, bądź współwłasność: A. K., A. i M. małż. K. oraz S. C., z którymi to działkami wymienione wyżej działki skarżących nie graniczą. W tej więc części skarga podlegała oddaleniu z powodu braku interesu prawnego skarżących J. F. i Gminy.

Ocena zasadności skargi w pozostałej części wymagała zbadania, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Należało przy tym pamiętać, że sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 p.p.s.a.).

Istotą zakwestionowanego w zaskarżonej decyzji rozstrzygnięcia Starosty było wprowadzenie w operacie ewidencji gruntów i budynków zmian przedmiotowych dotyczących powierzchni szeregu działek ewidencyjnych należących między innymi do skarżących J. F. (działka nr [...]) i Gminy (działki nr [...]) oraz do P. L. (działka nr [...]) i A. K .(działka nr [...]). Jak wynika z operatu technicznego geodety J. K., będącego podstawą wprowadzenia wskazanych zmian, zmiana powierzchni wymienionych działek była efektem ustalenia przebiegu ich granic odmiennego niż dotychczas ujawniony w ewidencji. Podstawą takiego ustalenia był przepis § 38 ust. 2 rozporządzenia w/s ewidencji gruntów. Wskazany przepis dotyczy etapu postępowania zmierzającego do wykazania w ewidencji gruntów przebiegu granic działek ewidencyjnych, które to postępowanie uregulowane jest w § 36 i następnych rozporządzenia w/s ewidencji gruntów. Zgodnie z tymi przepisami zasadą jest, że przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej:

1) w postępowaniu rozgraniczeniowym,

2) w celu podziału nieruchomości,

3) w postępowaniu scaleniowym i wymiany gruntów,

4) w postępowaniu dotyczącym scalenia i podziału nieruchomości,

5) na potrzeby postępowania sądowego lub administracyjnego, a następnie wykorzystanej do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej,

6) przy zakładaniu, na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, katastru nieruchomości i ewidencji gruntów i budynków.

Dopiero w razie braku takiej dokumentacji lub jeżeli zawarte w niej dane nie są wiarygodne, lub nie odpowiadają obowiązującym standardom technicznym, dane dotyczące przebiegu granic działek ewidencyjnych pozyskuje się w wyniku terenowych pomiarów geodezyjnych lub fotogrametrycznych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic na gruncie (§ 37 cytowanego rozporządzenia). Takiego ustalenia natomiast dokonuje wykonawca w oparciu o złożone do protokołu granicznego zgodne oświadczenia woli osób, które stawiły się w określonym w zawiadomieniu miejscu i terminie (§ 38 ust. 2). Jak to trafnie wywiódł organ II instancji, przytoczone przepisy, mimo tego, że umiejscowione zostały w Rozdziale 2 rozporządzenia w/s ewidencji gruntów dotyczącym zakładania ewidencji gruntów i budynków, mają również zastosowanie przy aktualizacji operatu ewidencyjnego polegającej na wprowadzaniu udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych (§ 45 ust. 1 cytowanego rozporządzenia), co wynika z treści § 45 ust. 2. Choć przy tym przepis ten upoważnia przy aktualizacji operatu ewidencyjnego do odpowiedniego stosowania tylko § 35 rozporządzenia w/s ewidencji gruntów określającego źródła danych ewidencyjnych niezbędnych do założenia ewidencji, to jednak z racji tego, że wśród tych źródeł znalazły się między innymi materiały i informacje zgromadzone w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, wyniki terenowych pomiarów geodezyjnych, dane zawarte w innych ewidencjach i rejestrach, prowadzonych na podstawie odrębnych przepisów przez: sądy, organy administracji publicznej oraz państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne, dane zawarte w dokumentach udostępnionych przez zainteresowane osoby, organy i jednostki organizacyjne oraz wyniki oględzin, również przepisy § 36, 37 i 38 rozporządzenia regulujące między innymi zasady przeprowadzania terenowych pomiarów geodezyjnych, mają odpowiednie zastosowanie przy aktualizacji ewidencji gruntów i budynków zależnie od posiadanych danych.

Z przytoczonych przepisów wynika, że koniecznym warunkiem otwierającym możliwość pozyskania danych dotyczących przebiegu granic działek ewidencyjnych w drodze terenowych pomiarów geodezyjnych poprzedzonych ustaleniem przebiegu granic na gruncie, jest stwierdzenie braku dokumentacji wymienionej w § 36 rozporządzenia lub stwierdzenie, że zawarte w niej dane nie są wiarygodne, lub nie odpowiadają obowiązującym standardom technicznym.

Ponieważ, jak to trafnie zauważył organ II instancji, dokumentacja geodezyjna przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, o jakiej mowa w § 36 rozporządzenia w/s ewidencji gruntów, została sporządzona i ujawniona w sprawie (operat pomiarowy dotyczący podziału działki nr [...] 1532 na działki nr [...] nr [...], podziału działki nr [...] na działki nr [...] nr [...], podziału działki nr [...] na działki nr [...] nr [...], przyjęty do ewidencji w dniu 21 maja 1991 r., pod numerem 2979-69/91 oraz operat pomiarowy dotyczący podziału działki nr [...] na działki nr [...] nr [...] przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 23 lipca 1996 r., pod numerem 2979-262/96), możliwość ustalenia przebiegu granic przedmiotowych działek na gruncie w trybie § 38 rozporządzenia zachodziła tylko w sytuacji, gdyby dane zawarte w tej dokumentacji zostały podważone. Takie podważenie jednak nie zostało w sprawie wykazane. Choć bowiem organy administracji powołały się na stwierdzenia zawarte w sprawozdaniu technicznym geodety J K zamieszczonym w operacie nr 062-149/12, że dane odnośnie przebiegu granic przedmiotowych działek zawarte w operatach nr 2979-69/91 i 2979-262/96 są niewiarygodne i nie spełniają aktualnie obowiązujących standardów technicznych oraz nie zawierają standardowych danych odnośnie przebiegu granic i brak jest dokumentów prawnych dotyczących granic działek, to jednak wyniki analizy materiałów z operatów nr [...] [...] powołane przez geodetę w jego sprawozdaniu technicznym jako uzasadnienie tezy o wadliwości operatów – nie zostały dołączone do akt sprawy (w przedstawionych Sądowi aktach brak jest powołanych w sprawozdaniu technicznym geodety J. K. stron 1a, 1b, 1c, 1d, 1e i 1f operatu technicznego nr [...] ewid. [...]), co uniemożliwia weryfikację twierdzeń geodety, a w konsekwencji również uznanie, że dopuszczalne było w sprawie ustalanie przebiegu granic na gruncie.

Wskazany brak postępowania administracyjnego nie miał jednak wpływu na wynik sprawy, z uwagi na niespełnienie dalszych określonych w § 38 rozporządzenia w/s ewidencji gruntów warunków, umożliwiających ustalenie przebiegu granic na gruncie w trybie tego przepisu.

Wbrew zarzutom skargi nie można zgodzić się z poglądem, że ustalenie przebiegu granic na gruncie w trybie § 38 rozporządzenia w/s ewidencji gruntów jest możliwe na podstawie zgodnych oświadczeń woli osób, które stawiły się na gruncie w wyznaczonym miejscu i terminie, bez względu na to, czy byli to wszyscy właściciele działek, których aktualizacja jest przedmiotem sprawy.

Wykładnia taka mogłaby bowiem prowadzić do zmian istniejącego przebiegu granicy w sytuacji, gdy granice gruntów są sporne. Dokonywanie takich zmian jest natomiast niedopuszczalne w ramach prowadzonego z urzędu, czy na wniosek postępowania w przedmiocie aktualizacji ewidencji gruntów (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 7 lutego 2013 r., II SA/Ke 864/12, Lex nr 1316122). Jak to wyjaśnił bowiem Sąd w przywołanym wyroku, § 38 rozporządzenia przewiduje możliwość ustalenia przebiegu granicy w oparciu o złożone do protokołu granicznego zgodne oświadczenia woli osób, co oznacza, że w czynności tej muszą uczestniczyć przynajmniej dwie osoby - właściciele graniczących ze sobą nieruchomości. Należy dodać, że w sytuacji takiej jak w niniejszej sprawie, gdzie przedmiotem czynności ustalenia przebiegu granic były więcej niż dwie działki i między niektórymi z ich właścicieli nie ma sporu granicznego, spełnienie wymogu zgodnego oświadczenia woli osób, które stawiły się na gruncie, nie może nastąpić poprzez zgodne oświadczenie woli którychkolwiek stron, ale wszystkich tych, których dotyczą zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków wynikłe z ustalenia przebiegu granic na gruncie w trybie § 38 rozporządzenia. Dotyczy to w szczególności zmian powierzchni działek ewidencyjnych wynikłych z ustalenia przebiegu granic na gruncie.

Odnosząc się do powołanej w uzasadnieniu omawianego zarzutu skargi treści art. 32 ust. 1 - 4 Prawa geodezyjnego Sąd wyraża pogląd, że przewidziana w tym przepisie możliwość prowadzenie czynności geodety w razie nieusprawiedliwionego niestawiennictwo prawidłowo zawiadomionych stron dotyczy tylko tych czynności, do których przeprowadzenia, z uwagi na ich charakter, nie jest konieczna obecność wszystkich stron. Jeżeli jednak podejmowana czynność wymaga – tak jak to jest w wypadku przewidzianego w § 38 ust. 2 rozporządzenia w/s ewidencji gruntów ustalenia przebiegu granic na gruncie – zgodnych oświadczeń woli osób – właścicieli sąsiadujących ze sobą nieruchomości, to do przeprowadzenia takiej czynności bez udziału wszystkich zainteresowanych właścicieli, nie może skutecznie dojść.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy podzielić ustalenia faktyczne i wyprowadzone z nich wnioski będące podstawą zaskarżonej decyzji. Istotnie bowiem w związku z brakiem zgodnego oświadczenia woli wszystkich właścicieli działek nr [...], wynikłego albo z ich nieobecności w czasie czynności terenowych geodety podjętych w dniach 6 i 7 grudnia 2012 r., albo też z wyraźnie wyrażonego braku zgody na proponowany przez geodetę przebieg granic, postępowanie administracyjne prowadzone przez Starostę zakończone wydaniem decyzji z dnia [...] orzekającej w istocie o ustaleniu granic w/w działek w oparciu o zgodne oświadczenie woli zainteresowanych stron, okazało się bezprzedmiotowe.

Należy także zauważyć, że dokonana przez organ I instancji zmiana w operacie ewidencji gruntów obrębu [...], wiązała się również z ustaleniem granic zewnętrznych działek nr [...] (tj. z drogą powiatową oznaczona numerem 1068/2) i 1070/1 (tj. z działką nr [...] należącą do P. L.). Te zewnętrzne granice zostały określone punktami granicznymi na sporządzonym przez geodetę J. K. szkicu granicznym, przez co również są elementem operatu nr ewid. 062-149/12 będącym podstawą decyzji Starosty z dnia [...]. Dlatego również co do działek nr [...], mimo braku sporu pomiędzy będącą ich właścicielem gminą, a właścicielem sąsiadującej z nimi działki nr [...] J. F., nie było podstaw do ustalenia ich granic według zgodnych oświadczeń woli stron. Przedstawiciel Powiatu nie stawił się bowiem na gruncie w czasie czynności geodety, a P. L. nie wyraził zgody na przebieg granic ustalony przez geodetę w dniu 6 i 7 grudnia 2012 r.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi należy stwierdzić, że nie mogły one wpłynąć na wynik sprawy.

Wyjaśnienia Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii w sprawie przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zawarte w piśmie z dnia 29 sierpnia 2012 r., na które powołali się skarżący, nie są powszechnie obowiązującym przepisem prawa, ani też nie stanowią wiążącej wykładni przepisów prawa. Powołany organ nie jest bowiem uprawniony do dokonywania takiej wykładni. Dlatego wyjaśnienia te nie mogą przesądzać interpretacji zastosowanych w sprawie przepisów.

Odnosząc się natomiast do powołanego w skargach poglądu w przedmiocie konieczności kończenia postępowań administracyjnych dotyczących zmian operatu ewidencyjnego, albo decyzją wprowadzająca takie zmiany, albo odmawiająca ich wprowadzenia, Sąd zauważa, że może on się odnosić do postępowań wszczętych na wniosek, a nie z urzędu. Ponieważ postępowanie zakończone kontrolowaną decyzją organu II instancji zostało wszczęte z urzędu, odmowa wprowadzenia zmian operatu ewidencyjnego nie była możliwa.

Mając powyższe na uwadze w ocenie Sądu prawidłowo Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uchylił w całości decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji jako bezprzedmiotowe. Dlatego obie skargi podlegały oddaleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a.