Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 940/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2012-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 51 ust 1 pkt 2, art. 29 ust 2 pkt 1, art. 30 ust 1 pkt 2, art. 50 ust 1 pkt 1, art. 51 ust 7
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Dolecki Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk -Meder Sędzia NSA Iwona Tomaszewska ( spr.) Protokolant Joanna Białas-Gołąb po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 stycznia 2012r. sprawy ze skargi G. M. i A. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem I. oddala skargę, II. zasądza od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na rzecz adwokata J. K. kwotę [...] złotych zawierająca należny podatek od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej PINB) w dniu [...] r. wszczął postępowanie w sprawie samowolnie prowadzonych przez E. J. robót budowlanych polegających na remoncie lokalu mieszkalnego nr [...] na poddaszu użytkowym w budynku mieszkalnym położonym w . przy ul. [...] w, działka nr [...], obręb geodezyjny nr [...] m. .

W dniu [...] r. pracownicy organu I instancji przeprowadzili oględziny poddasza powyższego budynku i stwierdzili, że w lokalu tym, stanowiącym własność E. J., prowadzone są roboty budowlane bez wymaganego pozwolenia organu architektoniczno – budowlanego.

PINB postanowieniem z dnia [...] r., znak :[...] , wstrzymał prowadzenie robót budowlanych. Następnie decyzją z dnia [...] r. znak [...] nakazał, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego inwestorowi wykonanie niezbędnych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, poprzez przedłożenie stosownych dokumentów tj. inwentaryzacji architektoniczno – budowlanej wykonanych robót i oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Inwestor E. J. w dniu [...] r. przedłożyła "Inwentaryzację Architektoniczno – Budowlaną wykonanych robót" sporządzoną przez W. K. i w dniu [...] r. złożyła do Sądu Rejonowego wniosek o wydanie orzeczenia zastępującego zgodę pozostałych współwłaścicieli budynku na czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu.

W tej sytuacji, organ I instancji postanowieniem z dnia [...] r., zawiesił postępowanie do czasu wydania orzeczenia przez Sąd Rejonowy

W dniu [...] r. inwestor E. J. przedłożyła organowi I instancji dla celów dowodowych opinię z dnia [...] r. sporządzoną przez biegłego sądowego przy Sądzie Okręgowym mgr inż. A. M., w sprawie wykonania robót remontowych w lokalu nr [...], przy ul. [...]

Inwestor E. J. w dniu [...] r. złożyła do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej PINB z dnia [...] r., znak [...] . Organ odwoławczy decyzją z dnia [...] r., znak [...] stwierdził nieważność powyższej decyzji. Organ drugiej instancji uznał, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nie może stanowić podstawy prawnej do nakładania obowiązków polegających na dostarczeniu określonych dokumentów np. : dokumentacji powykonawczej, oceny technicznej czy projektu budowlanego a także oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przez wskazane w tym przepisie określone czynności należy rozumieć konkretne czynności faktyczne mające na celu doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem.

W związku z powyższym postanowieniem PINB z dnia [...] r. podjął zawieszone postępowanie w sprawie robót budowlanych wykonanych przez E. J.

Następnie, PINB postanowieniem z dnia [...] r., znak [...] , na podstawie art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, nakazał inwestorowi E. J. przedłożyć ocenę techniczną przedmiotowego lokalu (na poddaszu) po remoncie wykonaną przez uprawnioną osobę

W dniu [...] r. inwestor E. J. przedłożyła ocenę stanu technicznego lokalu nr [...] na poddaszu w budynku mieszkalnym przy ul.[...] , pt. "Wykonanie robót budowlanych polegających na remoncie lokalu mieszkalnego zlokalizowanego na poddaszu w budynku mieszkalnym", autorstwa inż. Arch. M. R. i mgr inż. A. D.

PINB decyzją z dnia [...] r., na podstawie art. 105 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, umorzył postępowanie administracyjne wszczęte z urzędu w dniu [...] r. w sprawie robót budowlanych polegających na remoncie lokalu mieszkalnego nr [...] na poddaszu w budynku mieszkalnym położonym przy ul. [...] , których inwestorem była E. J.

Organ ustalił bowiem, że roboty budowlane zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną i przepisami BHP oraz nie zagrażają zdrowiu i życiu i bezpieczeństwu mienia.

Na skutek odwołania współwłaścicieli nieruchomości przy ul. [...] D. i J. W. oraz G. i A. M., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] r., Nr [...] , uchylił decyzję organu I instancji z dnia [...] r. i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

Organ odwoławczy stwierdził, że ze względu na przyjęty tryb postępowania (art. 50 – 51 Prawa budowlanego) oraz fakt, iż kwestionowana samowola budowlana nadal istnieje, brak jest podstaw do umorzenia postępowania.

Po ponownej analizie akt sprawy, PINB stwierdził, że zgromadzony materiał dowodowy jest niewystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia i postanowieniem z dnia [...] r., [...], na podstawie art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego, zobowiązał E. J. do przedłożenia ekspertyzy budowlanej lokalu mieszkalnego nr [...] na poddaszu, sporządzonej przez rzeczoznawcę w specjalności konstrukcyjno – budowlanej.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła E. J.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] r., znak : [...] , uchylił zaskarżone postępowanie w części dotyczącej terminu i określił termin wykonania czynności do dnia [...] r., a w pozostałej części utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.

W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że wykonane roboty budowlane w lokalu nr [...] nie ingerujące w konstrukcję budynku nie są przedmiotem niniejszego postępowania. Obowiązek zgłoszenia remontu istnieje wówczas, gdy jego zakres dotyczyć będzie obiektu budowlanego jako całości. Remont pojedynczego lokalu w budynku mieszkalnym wielolokalowym nie dotyczący części konstrukcyjnych budynku i nie mający żadnego wpływu na funkcjonowanie budynku jako całości nie jest remontem obiektu budowlanego i nie wymaga zgłoszenia.

Organ odwoławczy stwierdził na podstawie dotychczas zebranych dowodów, że E. J. oprócz wyżej wymienionych robót remontowych, wykonała roboty budowlane mogące dotyczyć części konstrukcyjnych budynku tj. montaż trzech okien połaciowych w dachu oraz stwierdzone w protokole oględzin z dnia [...] r. "zdemontowanie ścianki ryglowej na pełnej wysokości pomieszczenia" – elementu konstrukcyjnego więźby dachowej. Wskazał też, że przedłożone przez inwestora opracowanie techniczne autorstwa inż. arch. M. R. i mgr inż. A. D., potwierdziło, że w ramach kwestionowanych robót budowlanych inwestor m.in. zamontował w dachu dwa okna połaciowe od strony frontowej budynku i jedno okno od strony tylnej budynku. Autor opracowania odniósł się do prawidłowości montażu tylko jednego okna połaciowego, bez wskazania o które okno chodzi. Wątpliwości organu odwoławczego wzbudziły również rozbieżności między zawartymi w tym opracowaniu rysunkami technicznymi dot. rozmieszczenia okien połaciowych a wykonaną przez organ I instancji dokumentacją zdjęciową. W ocenie technicznej autor wskazał, że podstawą jej opracowania były m.in. odkrywki elementów konstrukcji więźby dachu, odkrywki miejscowe i dokumentacja zdjęciowa. Tymczasem, w części graficznej opracowania technicznego nie ma zdjęcia obrazującego choćby jedną wykonaną odkrywkę. Okoliczność ta uniemożliwiła organowi nadzoru weryfikację wniosków opracowania technicznego, w szczególności z uwagi na fakt, że większość robót budowlanych związanych z montażem kwestionowanych okien uległa zakryciu (zewnątrz dachówką, wewnątrz płytą G-K).

Ponadto organ odwoławczy wskazał, że żadna z przedłożonych przez inwestora opinii nie zajmowała się należycie kwestią "zdemontowania ścianki ryglowej na pełnej wysokości".

Wprawdzie biegły mgr inż. A. M. wskazał w opinii, że "w wyniku demontażu (...) ścianek wydzielających przestrzenie skosów dachów (...) nastąpiło znaczne zmniejszenie obciążenia stałego stropu nad parterem, co zwiększyło bezpieczeństwo konstrukcji dachu", w innym jednak miejscu opracowania znalazł się zapis cyt. : "Biegły odstąpił od wykonania odkrywek stropu nad parterem oraz izolacji termicznej dachu, ponieważ wiązałoby się to z uszkodzeniem wykonanych już elementów robót". Natomiast w opracowaniu inż. arch. M. R. i mgr inż. A. D. ograniczono się w tym zakresie wyłącznie do stwierdzenia "zlikwidowano puste przestrzenie pomiędzy ścianami i dachem, odnowiono ściany wewnętrzne (stare tynki zastąpiono płytami kartonowo – gipsowymi)". Organ odwoławczy uznał, że na podstawie powyższych zapisów nie można stwierdzić na jakiej podstawie autorzy tych opracować przyjęli, że w ramach wykonywania kwestionowanych robót budowlanych nie zostały naruszone elementy konstrukcyjne ścianek ryglowych, takie jak płatwie lub słupki. W tych okolicznościach, organ uznał, że powyższe braki, nieścisłości i rozbieżności uniemożliwiają zajęcie jednoznacznego stanowiska w kwestii ewentualnego naruszenia przy montażu okien połaciowych oraz przebudowie ścianek ryglowych, elementów konstrukcyjnych dachu budynku.

W dniu [...] r. E. J. przedłożyła "Ekspertyzę budowlaną lokalu mieszkalnego nr [...], na poddaszu użytkowym, w którym dokonano remontu, położonego w budynku mieszkalnym, przy ul. [...], na terenie działki nr [...], obręb geodezyjny nr [...] miasta [...] " wykonaną przez rzeczoznawcę budowlanego w specjalności konstrukcyjno – budowlanej mgr inż. G. J. K.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r., znak :[...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego – odmówił wydania decyzji nakładającej na inwestora E. J., obowiązek doprowadzenia wykonanych robót budowlanych, polegających na remoncie lokalu mieszkalnego nr [...] na poddaszu w budynku mieszkalnym, położonym przy ul. [...].

Organ I instancji przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych, polegających na remoncie lokalu mieszkalnego i stwierdził na podstawie zebranego materiału dowodowego, że roboty te zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną oraz przepisami techniczno – budowlanymi.

Odwołanie od tej decyzji złożyły współwłaścicielki budynku D. W. i G. M.. D. W. zarzuciła, że organ I instancji nie dopełnił staranności w wyjaśnieniu zgłaszanych przez nią okoliczności oraz zagrożeniu dla budynku wynikających z samowoli budowlanej.

Podniosła, że PINB przez siedem lat prowadzi postępowanie tylko w sprawie remontu, nakazuje wykonanie ekspertyz, które są nierzetelne i niewiarygodne z uwagi na brak odniesienia się do powiększenia lokalu nr [...] o ponad [...] m2 i uzyskanie metrażu celem postanowienia nowego tworu jak kotłownia i łazienka oraz brak odkrywek, które wyjaśniłyby okoliczności wyburzenia ścian i wycięcia belek, a także brak wymiarów poszczególnych pomieszczeń i porównania ich ze stanem z przed remontem oraz nie przeprowadzenie oględzin w lokalach ościennych. Wskazała też, że organ I instancji proponuje wymianę dachówki cementowej na lżejszą z blachy, co w jej ocenie może świadczyć o złym stanie technicznym konstrukcji dachu. Skoro projektant przebudował tak budynek i obliczył go z dokładnością, aby mógł utrzymać dachówki cementowe, to sugestia organu I instancji wydaje się absurdalna. Odwołująca się wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i dla wyjaśnienia samowoli wniosła o powołanie przez organ odwoławczy niezależnego rzeczoznawcy o dużym zakresie wiedzy budowlanej dla rzetelnego wyjaśnienia sprawy.

D. W. uzupełniła odwołanie domagając się połączenia w jedno postępowanie wszystkich postępowań dotyczących samowoli budowlanych E. J. (dot. lokalu nr [...] ) i samowoli budowlanych I. i R. małżonków W. (dot. lokalu nr [...] ) oraz postępowania dotyczącego nieodpowiedniego stanu technicznego kominów.

Odwołująca się G. M. podniosła, że wykonane przez E. J. roboty budowlane polegały nie na remoncie lokalu nr [...], lecz na jego rozbudowie i przebudowie, związanej z powiększeniem powierzchni lokalu o ok. [...] m2 , wymianą okien w połaci dachowej oraz wyburzeniu ścianek nie tylko ocieplających, ale i wzmacniających konstrukcję dachu. Podniosła, że powyższe okoliczności można sprawdzić w nie przebudowanej części lokali na poddaszu tego samego budynku lub budynku sąsiedniego wybudowanego w identycznej technologii i okresie. Wskazała, że kwestionowana decyzja została wydana w oparciu o dwie wzajemnie sprzeczne ekspertyzy. W jednej ekspertyzie wskazano, że więźba dachowa budynku jest konstrukcji płatowo – jętkowej, a w drugiej, że więźba jest konstrukcji tylko jętkowej. Rozbieżności te budzą zastrzeżenia co do rzetelności obu ekspertyz, a na pewno jednej z nich.

Dlatego, zdaniem strony do wydania jakiegokolwiek rozstrzygnięcia w sprawie, należy powołać z urzędu (a nie na zlecenie inwestora) ekspertyzę wyspecjalizowanego ośrodka. Skarżąca podkreśliła, że jej zdaniem inwestor prowadzący roboty budowlane musi dysponować zgodą na ich prowadzenie wyrażoną przez współwłaścicieli, przy oczywistym dokonaniu powiększenia swego lokalu, co narusza ustalone udziały w nieruchomości wspólnej. W przedmiotowej sprawie roboty budowlane zostały wykonane bez zgody pozostałych współwłaścicieli a ponadto niezgodnie ze sztuką budowlaną i wiedzą techniczną. Wskazała, że "kolejne ekspertyzy upraszczające konstrukcję zadaszenia budynku wprost uprawniają ogólną tendencję organu I instancji do zbagatelizowania skutków przebudowy i rozbudowy lokalu nr [...] dla całości budynku, a przede wszystkim zadaszenia".

G. M. wniosła o uchylenie kwestionowanej decyzji w całości oraz o nakazanie wykonania ekspertyzy przez wyspecjalizowany ośrodek naukowy w zakresie budownictwa dla wyjaśnienia sprzeczności w ekspertyzach dotychczasowych biegłych a przede wszystkim ustalenia, czy wykonane roboty były zwykłym remontem, czy rozbudową i przebudową lokalu.

Strona uzupełniła odwołanie szeregiem pism, w których wniosła o połączenie w jedno postępowanie postępowań dotyczących samowoli budowlanych E. J. oraz postępowania dotyczącego nieodpowiedniego stanu technicznego kominów.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego , decyzją z dnia [...]r., znak :[...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623), po rozpatrzeniu odwołania D. W. oraz G. M. – utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji przedstawił bardzo szczegółowo dotychczasowy przebieg postępowania od wszczęcia postępowania w dniu [...] r. do wydania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji w dniu [...] r. o odmowie wydania decyzji nakładającej na inwestora E. J. obowiązku doprowadzenia wykonanych robót budowlanych, polegających na remoncie lokalu mieszkalnego nr [...], do stanu zgodnego z prawem.

Organ wskazał, że E. J. poza robotami remontowymi w lokalu nr [...], które nie są przedmiotem postępowania organów nadzoru budowlanego, wykonała roboty polegające na montażu trzech okien połaciowych i demontażu ścianki ryglowej na pełnej wysokości pomieszczenia, czyli wykonała roboty budowlane mogące dotyczyć części konstrukcyjnych budynku. Wskazał też, że przedłożone przez inwestora opinie opracowane przez inż. arch. M. R. i mgr inż. A. D. były niekompletne, nie odnosiły się do kwestii rozbiórki ścianki ryglowej oraz nie oceniały prawidłowości montażu wszystkich okien.

Dlatego powstałe wątpliwości mogła wyjaśnić ekspertyza sporządzona na podstawie stosownych badań.

W dniu [...]r. E. J. przedłożyła ekspertyzę budowlaną sporządzoną przez rzeczoznawcę budowlanego w specjalności konstrukcyjno – budowlanej mgr inż. J. K. W opinii tej rzeczoznawca stwierdził, że dokonana na poddaszu zmiana w stropie między lokalem [...] poprawiła jego izolacyjność akustyczną. Montaż wszystkich trzech okien połaciowych dokonano w sposób nie naruszający więźby dachowej – po wycięciu łat, okna wraz z obróbkami blacharskimi ułożone zostały w górnych powierzchniach krokwi i przymocowane do nich wkrętami, zgodnie z rozwiązaniem systemowym okien połaciowych.

Rzeczoznawca odniósł się do przedłożonej przez inwestora inwentaryzacji architektoniczno – budowlanej i stwierdził, że została wykonana niestarannie, bowiem warstwy stropowe na rys. nr [...] są niezgodne ze stanem faktycznym, wysokość przestrzeni strychowej została zawyżona o ponad [...] m, błędnie usytuowano kominy na elewacji frontowej, w stropie poz. [...] m uwidoczniono w bezsensownym konstrukcyjnie układzie, w konstrukcji nie występuje płatew kalenicowa (płatwie nie istnieją i nie istniały przed remontem).

W kwestii zmiany ogrzewania piecowego na c.o. etażowe z kotłem na paliwo stałe, rzeczoznawca wskazał, że zmiana ta miała korzystny wpływ na odciążenie konstrukcji stropu, z uwagi na rozbiórkę pieca kaflowego. Zdemontowana zaś ścianka była ścianką działową oddzielającą pomieszczenie mieszkalne od przestrzeni strychowej. Rzeczoznawca podkreślił, że "rozbiórka tej ścianki nie spowodowała żadnych negatywnych skutków dla konstrukcji dachu, wręcz przeciwnie, jej rozbiórka spowodowała nieznaczne odciążenie belek stropowych nad parterem".

W ramach kwestionowanej inwestycji dokonano również rozbiórki części innych ścian działowych, co wiązało się z poprawą funkcjonalności mieszkania. Przy tym ściany działowe zamienne wykonano z płyty kartonowo – gipsowej na szkielecie metalowym. Reasumując, rzeczoznawca stwierdził, że wykonane roboty budowlane nie wpływają na konstrukcję budynku w sposób niekorzystny, oraz że zostały one wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną z zastosowaniem materiałów budowlanych dopuszczonych do obrotu.

W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, w przypadku o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 (przypadki inne, niż określone w art. 48 i art. 49 b), właściwy organ nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia samowolnie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania.

W przypadku stwierdzenia w toku postępowania prowadzonego w trybie art. 50 – 51 Prawa budowlanego, że doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem samowolnie wykonanych robót budowlanych nie wymaga wydania którejkolwiek z decyzji, o których mowa w art. 51 tej ustawy, organ prowadzący to postępowanie powinien, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, orzec o odmowie nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Organ odwoławczy uznał, że analiza zebranego materiału dowodowego wskazuje na brak podstaw do nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, w celu doprowadzenia samowolnie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem budowlanym. Wszelkie wątpliwości organu odwoławczego w tym zakresie zostały wyjaśnione w ekspertyzie mgr inż. G. J. K.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ odwoławczy podzielił prezentowane stanowisko, że przedkładane dotychczas przez inwestora opracowania techniczne były nierzetelne i dlatego nakazano przedłożenie ekspertyzy, która należycie odniosłaby się do prawidłowości wykonania kwestionowanych robót budowlanych.

Organ podkreślił, że autor powyższej ekspertyzy ustalił, że więźba dachowa jest konstrukcji krokwiowo – jętkowej, a nie płatwiowo – kleszczowej, jak sugerowano w poprzednim opracowaniu. Tym samym obciążenia z dachu przekazywane są wyłącznie na ściany zewnętrzne budynku, a co się z tym wiąże, strop nad lokalem nr [...] nie pełni w tym zakresie roli odciążającej.

Odnośnie zarzutu powiększenia powierzchni lokalu nr [...] kosztem wspólnego korytarza, organ podniósł, że zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2010 r., w sprawie o sygn.akt II OSK 259/09, doprowadzenie do zgodności z prawem wykonanych robót budowlanych na podstawie art. 51 ustawy Prawo budowlane powinno następować w aspekcie prawa budowlanego a nie prawa cywilnego. W rezultacie może więc dojść do zalegalizowania robót budowlanych wykonanych z naruszeniem prawa własności. W takim przypadku właściciel (współwłaściciel) może dochodzić swoich praw nie przed organami nadzoru budowlanego, lecz tylko przed sądem powszechnym.

Oznacza to, że prowadząc postępowanie naprawcze w trybie art. 50 – 51 Prawa budowlanego (w przeciwieństwie do postępowań z art. 48 i art. 49 b tej ustawy), organy nadzoru budowlanego nie mogą uzależniać sposobu zakończenia sprawy od tego, czy inwestor dysponuje daną nieruchomością na cele budowlane.

Wszelkie spory w tym zakresie należy rozstrzygać przed sądem powszechnym.

Odnosząc się do wniosku o połączenie niniejszego postępowania z postępowaniem w sprawie stanu technicznego przewodów kominowych, organ wyjaśnił, że nie jest to możliwe z uwagi na inny tryb i inny przedmiot.

G. i A. M. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na powyższą decyzję domagając się jej uchylenia w całości.

W uzasadnieniu skargi podnieśli, że przyczyną konfliktu i tak długiego postępowania jest pierwsza decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego który, w dniu [...] r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie samowoli budowlanej polegającej na remoncie lokalu mieszkalnego na poddaszu użytkowym w budynku wielorodzinnym położonym przy ul. [...]. Postępowanie w przedmiotowej sprawie zarówno przed organami administracji publicznej, jak i organami wymiaru sprawiedliwości nie doprowadziły do właściwego rozstrzygnięcia w sprawie.

Skarżący podnieśli, że organ I instancji od daty zgłoszenia samowoli tj. od [...] r. zbiera dokumentację, a dopiero [...] r. wystąpił o dokumentację łazienki w lokalu nr [...], a pominął wykonanie kotłowni. Nie upomniał się też o dokumentację dotyczącą wyburzenia ścian ryglowych, kolankowych, ścian przy lukarnach i przy trzonie kominowym. Roboty te były opisane w protokole z dnia [...] r. lecz zostały pominięte w postępowaniu.

W dalszej części uzasadnienia skarżący odnieśli się do inwentaryzacji powykonawczej autorstwa W. K. wskazując, że nieodzwierciedla w całości wykonanych robót budowlanych, nie wskazuje które elementy zostały usunięte i rozebrane oraz ich wpływu na usztywnienie konstrukcji dachu, jak też ich oddziaływanie na pracę belek stropu nad parterem oraz strychu na poddaszu i ściany boczne budynku. Rzeczoznawca ten nie odniósł się też do kwestii czy usunięte ściany stanowiły jedynie element przegrody czy też część konstrukcyjną starego drewnianego dachu. Wskazali też na brak dokumentacji dodatkowych okien połaciowych w miejscu wykonanych ścian i wpływu usuniętych ścian na obciążenie budynku.

Skarżący podkreślili, że inwestor do dnia dzisiejszego nie uzyskał zgody pozostałych współwłaścicieli na roboty budowlane w lokalu oraz na strychu. Lokal nr [...] w związku z dokonanymi wyburzeniami na poddaszu uzyskał większą powierzchnię, kubaturę oraz akustykę. Skarżący zamieszkując w budynku od ponad [...] lat, mają pełną wiedzę o konstrukcji zadaszenia.

Organy orzekające w sprawie nie ustaliły w sposób wyczerpujący zakresu wykonanej przebudowy lokalu i nie podjęły nawet próby porównania inwentaryzacji architektonicznej z zaświadczeniem o samodzielności lokalu wydanego z racji jego wykupu po [...] r.

Skarżący podnieśli też, że oczekują nakazania inwestorowi tej samowoli przywrócenia stanu pierwotnego i usunięcia wszelkich skutków samowolnie przeprowadzonych robót budowlanych.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Uczestniczka postępowania D. W. wniosła o uwzględnienie skargi, podnosząc, że w jej ocenie wykonane roboty stanowiły przebudowę lub rozbudowę lokalu nr [...]. Uczestniczka E. J. wniosła o oddalenie skargi i oświadczyła, że poza niniejszą sprawy toczy się jeszcze odrębne postępowanie w sprawie kotłowni i łazienki w lokalu nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:

Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sąd administracyjny rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego, bądź przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Na wstępie niniejszych rozważań podkreślenia wymaga, że materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji był art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane.

Tak więc, sądowa kontrola zaskarżonego aktu obejmowała poza zbadaniem prawidłowości dokonanych przez organ ustaleń faktycznych, rozważenia czy postępowanie podjęte zostało we właściwym trybie oraz czy zaskarżone ostateczne rozstrzygnięcie odpowiada prawu procesowemu i materialnemu.

Wbrew bowiem wynikającemu z treści skargi przekonaniu skarżących, rzeczą organu nadzoru budowlanego nie było objęcie zaistniałego między współwłaścicielami budynku mieszkalnego przy ul. [...] konfliktu w aspekcie wszystkich przepisów kodeksu cywilnego i prawa budowlanego, lecz ustalenie czy i w jakim zakresie doszło do samowoli budowlanej w rozumieniu ustawy Prawo budowlane oraz podjęcia rozstrzygnięcia w razie stwierdzenia tej samowoli pozostającego w zgodnie z tymi normami prawa budowlanego, które odnoszą się do likwidacji samowoli budowlanej.

W ocenie Sądu, wydana w niniejszej sprawie decyzja ostateczna będąca przedmiotem obecnej kontroli dowodzi, że organ sprostał tak zakreślonym obowiązkom.

Wprawdzie organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji nie wymienił konkretnych robót wykonanych w przedmiotowym lokalu których nie zaliczył do objętych co najmniej zgłoszeniem, ale to uchybienie nie miało wpływu na wynik sprawy ponieważ roboty budowlane wykonane w samym lokalu mieszkalnym nie ingerujące w elementy konstrukcyjne budynku są zwykłym remontem, nie wymagającym uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia właściwemu organowi.

Trafne jest stanowisko organów obydwu instancji, zgodnie z którym przeprowadzone przez inwestora E. J. roboty budowlane polegające na montażu trzech okien połaciowych i demontażu ścianki ryglowej na pełnej wysokości pomieszczenia w lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku mieszkalnym przy ul. [...] , w myśl definicji zawartej w art. 3 pkt 8 ustawy Prawa budowlanego, należy zakwalifikować jako remont.

Tym samym wskazane roboty budowlane stanowiły przypadek o jakim mowa w art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. W myśl tego przepisu pozwolenia na budowę nie wymaga wykonanie robót budowlanych polegających na remoncie istniejących obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych, z wyjątkiem obiektów budowlanych wpisanych do rejestru zabytków. Stosownie do treści art. 30 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, wykonywanie robót budowlanych polegających na remoncie istniejących obiektów budowlanych, z wyjątkiem obiektów budowlanych wpisanych do rejestru zabytków, wymaga zgłoszenia właściwemu organowi.

W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje okoliczność, że roboty budowlane, będące przedmiotem rozpatrywanej sprawy, zostały wykonane bez dokonania zgłoszenia. Pozwala to zakwalifikować te wykonane roboty jako przypadek samowoli.

W odniesieniu do zarzutu skargi "że organ nie upomniał się o dokumentację dotyczącą wyburzenia ścian ryglowych, kolankowych, ścian przy lukarnach i przy trzonie kominowym, które zostały opisane w protokole z dnia [...] r., lecz zostały pominięte w postępowaniu", należy wyjaśnić, że w odróżnieniu do robót ścian nośnych, które mogą ingerować w konstrukcję budynku, wyburzenie dotychczasowych ścian działowych i postawienie w ich miejsce nowych ścian, bądź w innym miejscu, nie można traktować jako przebudowy obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane. Roboty takie jak wyżej zmieniają jedynie wewnętrzny wygląd pomieszczeń, lecz nie zmieniają rzeczywistych parametrów użytkowych lub technicznych całości budynku, nie wpływają na jego kubaturę, powierzchnię zabudowy, wysokość, długość, szerokość, liczbę kondygnacji itp.

Z treści skargi wynika, że skarżący oczekiwali i oczekują w dalszym ciągu, że wszczęte przez organ postępowanie i zakończone ostateczną decyzją, zakończy się decyzją nakazującą inwestorowi przywrócenie lokalu mieszkalnego do stanu poprzedniego tj. do stanu przed remontem.

W związku z powyższym wyjaśnić trzeba, że usuwanie skutków samowoli polegającej na wykonaniu bez pozwolenia lub zgłoszenia innych robót budowlanych niż budowa obiektu budowlanego podlega trybowi art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego z tym, że w stosunku do robót już wykonanych art. 50 nie znajduje zastosowania.

Postępowanie legalizacyjne prowadzone w oparciu o przepis art. 51 Prawa budowlanego może dotyczyć odmiennych sytuacji faktycznych.

W odniesieniu do robót wykonanych bez wymaganego zgłoszenia (sytuacja z art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy) w postępowaniu legalizacyjnym znajduje zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2 oraz ust. 3.

Zgodnie z art. 51 ust. 7 ustawy, jeżeli roboty zostały już wykonane, przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio.

Jak wskazuje się w piśmiennictwie, przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 ma zastosowanie, gdy roboty nie mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem (por. Prawo budowlane, Komentarz, red. Z.Niewiadomski, W-wa 2011, s-568-569). W takim przypadku organ nakazuje zaniechanie dalszych robót (co w stosunku do prac już wykonanych nie będzie miało zastosowania), rozbiórkę obiektu budowlanego lub doprowadzenie do stanu poprzedniego. W takiej sytuacji wydana decyzja kończy postępowanie legalizacyjne w sposób negatywny.

Jeżeli natomiast w wyniku przeprowadzonego postępowanie okaże się, że jest możliwe doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem, wówczas organ wydaje decyzję w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy. Wydanie takiej decyzji winno być zatem poprzedzone ustaleniami faktycznymi co do możliwości zalegalizowania samowoli.

Usuwanie skutków samowoli polegającej na wykonywaniu bez pozwolenia lub zgłoszenia robót innych robót budowlanych niż budowa obiektu budowlanego podlega trybowi z art. 50 i 51 Prawa budowlanego z tym, że w stosunku do robót już wykonanych art. 50 nie znajduje zastosowania.

W niniejszej sprawie zastosowanie znajduje przepis art. 51 Prawa budowlanego.

Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego (który to przepis prawa materialnego stanowił podstawę wydania decyzji w rozpatrywanej sprawie), przed upływem 2 miesięcy od wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1,

właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Stosownie do ust. 7 art. 51 wyżej przytoczony przepis stosuje się również do robót budowlanych już zakończonym z tym, że w takim przypadku decyzji wydanej na podstawie art. 51 nie poprzedza postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych (art. 50 ust. 1 ustawy). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni akceptuje, że obowiązki wynikające z decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 mogą dotyczyć tylko i wyłącznie czynności faktycznych, konkretnych robót budowlanych, nie odnoszą się natomiast np. do dostarczenia dokumentów lub uzupełnienia materiału dowodowego.

Przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego stanowi też podstawę do wydania orzeczenia o odstąpieniu od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w sytuacji, w której samowolnie wykonane roboty budowlane nie będące budową (o jakich mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1), w celu ich doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem nie wymagają żadnych czynności czy robót, ponieważ zostały zrealizowane w sposób zgodny ze sztuką budowlaną. (vide wyrok NSA z 15 czerwca 2010 r., II OSK 1012/09).

Taka właśnie sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie, bowiem organy ustaliły w oparciu o ekspertyzę budowlaną autorstwa rzeczoznawcy budowlanego w specjalności konstrukcyjno – budowlanej mgr inż. G. J. K., że wykonane przez E. J. roboty budowlane polegające na montażu trzech okien połaciowych nie naruszyły więźby dachowej, a więc elementu konstrukcyjnego dachu, a zdemontowana ścianka ryglowa była ścianką działową oddzielającą pomieszczenie mieszkalne od przestrzeni strychowej. Rozbiórka tej ścianki nie spowodowała żadnych negatywnych skutków dla konstrukcji budynku, wręcz przeciwnie, jej rozbiórka spowodowała nieznaczne odciążenie belek stropowych nad parterem. Odnośnie rozbiórki części ścian działowych murowanych rzeczoznawca stwierdził, że ściany zmiennie wykonano z płyt kartonowo – gipsowych. Prace powyższe nie wpłynęły niekorzystnie na konstrukcję budynku i zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną.

Ekspertyza wykonana przez rzeczoznawcę w specjalności konstrukcyjno – budowlanej mgr inż. G. J. K. w przeciwieństwie do poprzednio wykonanych ekspertyz przez rzeczoznawcę A.M. oraz M.R. i A. D., odniosła się kompleksowo do wszystkich kwestii istotnych w sprawie. Dlatego wbrew wywodom skargi nie zachodziła podstawa faktyczna ani prawna do powoływania innego rzeczoznawcy.

W ocenie Sądu, tak ustalony stan faktyczny dawał podstawę do wydania decyzji o odstąpieniu nałożenia na inwestora obowiązku wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia wyżej opisanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, bowiem nie zachodziła taka potrzeba, gdyż roboty te wykonano zgodnie ze sztuką budowlaną. Tak więc, zaskarżona decyzja prawa nie narusza.

W ocenie Sądu, również nie narusza prawa objęcie przedmiotem postępowania organów nadzoru budowlanego tych robót budowlanych w ramach remontu lokalu nr [...], które mogły dotyczyć lub dotyczyły przede wszystkim elementów konstrukcyjnych budynku.

Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji można wnosić, że w przekonaniu organu kwestia ta była oczywista, co jednak nie zwalniało organu od jej wyjaśnienia stronom postępowania, zwłaszcza z uwagi na treść odwołań od decyzji organu I instancji.

Brak tego precyzyjnego wyjaśnienia skutkowało, jak wynika to z uzasadnienia skargi, nie zrozumieniem przez stronę skarżącą zakresu toczącego się przedmiotowego postępowania. Dlatego rzeczą Sądu w zakresie kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji było zbadanie czy i ewentualnie jaki wpływ na wynik postępowania miały niedomogi uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania stanowi podstawę do uchylenia przez Sąd decyzji tylko wówczas gdy mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Sądu, uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Analiza bowiem uzasadnienia organu odwoławczego, aczkolwiek obszernego, to jednak w rozważanej kwestii lakonicznego, w istocie rzeczy, w świetle zebranych dowodów, pozwala na uznanie rozstrzygnięcia za zgodne z prawem.

W ocenie Sądu, w pełni zasadne jest stanowisko organu odwoławczego, że w postępowaniu naprawczym opartym o art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego inwestor nie ma obowiązku wykazywania dysponowania nieruchomością na cele budowlane (vide uchwała NSA z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn.akt II OPS 2/10, ONSAiWSA 2011/2/22). Wszelkie zaś spory podnoszone skargą dotyczące kwestii udziału we współwłasności należą do właściwości sądów powszechnych.

W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracji, skargę jako nieuzasadnioną oddalił.

Orzeczenie o kosztach pomocy prawnej udzielonej z urzędu zostało oparte o art. 200 i art. 205 § 2 tej ustawy.