Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 931/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2013-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4, art. 52, art. 3 pkt 2 i art. 3 pkt 2 i 3, art. 29 ust. 1 pkt 2, art. 30 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135, art. 152, art. 153, art. 200 i art. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77 par. 1 i art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 10 stycznia 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2013 roku sprawy ze skargi E. G. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2012 roku Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] 2012 roku Nr [...], II. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę 500,- zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] 2012 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (dalej: "PINB w K.") nakazał inwestorowi E.G. rozbiórkę obiektu budowlanego, mieszkalnego o powierzchni zabudowy 40 m², usytuowanego na stanowiącej własność J. P. oraz E. P. działce gruntu oznaczonej ewidencyjnie nr [...], położonej w miejscowości [...] gmina [...].

Wielkopolski Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu (dalej: "WWINB w Poznaniu"), po rozpatrzeniu sprawy w wyniku wniesienia odwołania przez E.G., decyzją z dnia [...] września 2012 r. r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym.

W dniu [...] 2009 r. pracownicy PINB w K. przeprowadzili kontrolę działek o numerach ewid. [...] i [...] położonych w [...] w gminie [...], stanowiących własność E. i J. P. Aktualni właściciele nabyli przedmiotową nieruchomość od B. i A. S. na podstawie umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego Rep. [...] nr [...] z dnia [...] 2007 r.

W wyniku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego ustalono, że na działce nr ewid. [...] zlokalizowane są trzy obiekty budowlane, w tym obiekt budowlany mieszkalny o wymiarach [...] m x [...] m, o powierzchni zabudowy 40 m² (oznaczony na szkicu w protokole kontroli literą "C"). Obiekt ten nie posiada fundamentów, został wykonany z elementów betonowych, ocieplony [...], dach kryty [...]. Budowa miała miejsce w 2006 r., kiedy to właścicielem nieruchomości byli B. i A. S., którzy w 198[...] r. nabyli grunt od M. i M. S. w drodze umowy [...]. Inwestorem budowy tego obiektu był E.G., który zamieszkuje w budynku pod adresem [...] od 1994 r. Na wzniesienie przedmiotowego obiektu nie zostało uzyskane pozwolenie na budowę ani też budowa nie była przedmiotem zgłoszenia właściwemu organowi (Staroście [...]). Dla obszaru, na którym znajduje się działka nr [...], brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak również dla tej działki nie została wydana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu.

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2011 r. PINB w K. rozdzielił sprawę dotyczącą wyżej wskazanych obiektów budowlanych i prowadził ją dalej odnośnie obiektu oznaczonego literą "C" pod sygnaturą [...], podczas gdy pod dotychczasową sygnaturą [...] prowadził sprawę dotyczącą budowy budynku mieszkalnego o powierzchni zabudowy [...] m² wybudowanego w latach [...] pod rządami ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.). Z kolei sprawę dotyczącą obiektu budowlanego gospodarczego o powierzchni [...] m² wybudowanego w 2005 r. organ prowadził pod sygnaturą [...].

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011 r. PINB w K. zobowiązał inwestora na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) do przedłożenia w terminie do 1 lipca 2011 r. dokumentów niezbędnych do legalizacji przedmiotowego obiektu, w tym oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz ostatecznej decyzji Wójta Gminy K. o warunkach zabudowy dla wykonanej budowy.

E.G. nie przedłożył wymaganych dokumentów, nie uzyskał decyzji o warunkach zabudowy, ani nie złożył wymaganego oświadczenia. W piśmie z dnia 4 lipca 2011 r. wyjaśnił, że nie może spełnić obowiązków nałożonych na niego w postanowieniu z dnia 6 kwietnia 2011 r., gdyż nie jest właścicielem przedmiotowej działki, a bez zgody właściciela nieruchomości nie jest w stanie pozyskać inwentaryzacji robót.

W uzasadnieniu decyzji wydanej w I instancji organ stwierdził, że nieprzedstawienie w określonym terminie przez inwestora określonego jako E.G. wymaganych dokumentów wymienionych w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego stanowi przesłankę do wydania decyzji o nakazie rozbiórki samowoli budowlanej.

W odwołaniu z dnia 20 marca 2012 r. od decyzji organu I instancji, uzupełnionymi dalszymi pismami złożonymi w toku postępowania odwoławczego, inwestor przedstawił swoją sytuację rodzinną i mieszkaniową oraz wniósł o uchylenie nakazu rozbiórki.

WWINB w Poznaniu stwierdził, że obiekt budowlany, którego dotyczy postępowanie, nie ma fundamentów, w związku z czym nie stanowi on budynku w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego i należy zakwalifikować go do kategorii budowli, o których mowa w art. 3 pkt 3 tej ustawy. Na jego wykonanie konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, bowiem pobudowanie takiego obiektu nie mieści się w wyłączeniach przewidzianych w art. 29-31 powołanej ustawy.

Organ podniósł, że niewywiązanie się przez inwestora z obowiązków prawidłowo nałożonych postanowieniem z dnia 6 kwietnia 2011 r. obliguje organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie zrealizowanego obiektu, zgodnie z art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego. Oznacza to, że tylko złożenie wymaganych dokumentów umożliwia legalizację samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego.

Ponadto organ II instancji przedstawił wyjaśnienie rozbieżności pomiędzy stwierdzeniem przez organ I instancji, że to E.G. był inwestorem przedmiotowego obiektu, a zapisem w protokole z dnia 14 kwietnia 2010 r., z którego wynika, iż inwestorami obiektu oznaczonego symbolem "C" wybudowanego w roku 2006 r. byli składający to oświadczenie M., E. i R. G.. W tym zakresie organ zauważył, że B. S. zeznał w dniu 2 marca 2010 r., iż inwestorami byli M. i E., natomiast E.G. w odpowiedzi [na wezwanie organu] z dnia 10 sierpnia 2012 r. wskazał, że inwestorami tego obiektu był on sam oraz jego (nieżyjący obecnie) teść M. S.. Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy stwierdził, że inwestorem przedmiotowego obiektu był E.G., bowiem obiekt powstał w 2006 r. (którego to ustalenie nie budziło zastrzeżeń stron), zaś M. S. zmarł w 2001 r., zatem nie mógł być inwestorem tego obiektu. Zdaniem organu II instancji (w tym zakresie organ powołał się na art. 52 Prawa budowlanego) PINB w K. zasadnie nałożył na E.G. jako inwestora, nieposiadającego tytułu prawnego do obiektu, obowiązek rozbiórki przedmiotowego obiektu. Zwracając uwagę na rozbieżności w orzecznictwie dotyczące kwestii na kogo należy nałożyć obowiązek rozbiórki, organ odwoławczy stwierdził, że dopuszczalne prawnie jest określenie jako adresata nakazu w oparciu o art. 52 Prawa budowlanego zarówno właściciela (który nie był inwestorem samowoli budowlanej), jak i inwestora nieposiadającego tytułu prawnego do nieruchomości, na której wykonano samowolę budowlaną, co oznacza, iż dokonanie wyboru podmiotu na który nakłada się obowiązek rozbiórki nie może stanowić przesłanki uchylenia zaskarżonej decyzji organu nadzoru budowlanego I instancji. Co więcej, nałożenie w rozpatrywanym przypadku obowiązku na inwestora jest tym bardziej uzasadnione ze względu na to, że E.G. wraz z rodziną zamieszkują w przedmiotowym obiekcie. Ponadto organ II instancji wyjaśnił, że nie uznał za strony postępowania w rozumieniu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") M. i R. G. z uwagi na brak interesu prawnego, bowiem sam fakt zamieszkiwania w obiekcie objętym nakazem rozbiórki świadczy jedynie o interesie faktycznym tych osób.

Skargę na powyższą decyzję organu nadzoru budowlanego II instancji wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu E.G., który podniósł, że ustalenie dotyczące daty pobudowania obiektu objętego nakazem rozbiórki jest błędne, a B. S. zeznał fałszywie. Obiekt ten (budynek »C«) został wybudowany w 1995 r., bez fundamentów, z płyt betonowych, z ociepleniem, była to szopa przeznaczona na opał i z tejże szopy następnie zostało wykonane większe mieszkanie, w którym zamieszkiwała rodzina G. Budynek »C« (czyli "szopa") był budowany w 1995 r., tak jak i budynek »A«, wspólnie przez M. S., skarżącego i B. S. ("pomocnik").

Ponadto skarżący wyjaśnił, że dom mieszkalny o powierzchni [...] m², w którym rodzina G. jest legalnie zameldowana od 19 lat, również był budowany za wiedzą i przy udziale B. S., gdyż zaczął jego budowę wraz z teściem skarżącego (swoim ojcem) już od samych fundamentów (cały czas pomagał aż do wykończenia budynku). Skarżący podniósł, że ma świadków na potwierdzenie tych okoliczności. Podobnie inwestor wypowiedział się co do obiektu kotłowni ("budynku »B«") wykonanej w 2005 r. za zgodą B. S. Ponadto podniósł, że J. P. nabywając działkę o powierzchni [...] arów wiedział, że znajduje na niej zabudowa, a działka jest zagospodarowana. Skarżący zwrócił również uwagę na okoliczności, które jego zdaniem stanowią podstawę do zakwestionowania wiarygodności zeznań B. S. (m.in. na wyrok skazujący [...], dołączony do skargi). Skarżący podniósł także, że działka o powierzchni [...] arów [zabudowana: budynkiem mieszkalnym o powierzchni [...] m² w [...] r., "budynkiem »C«" o powierzchni 40 m² w 1995 r. i kotłownią o powierzchni [...] m² w 2005 r.] powinna należeć do niego, a wydanie nakazu rozbiórki w takiej sytuacji jest niesprawiedliwe.

Odpowiadając na skargę organ II instancji podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Podniósł, że data pobudowania obiektu objętego nakazem rozbiórki (oznaczonego literą "C") została ustalona nie tylko na podstawie zeznań B. S., ale i na podstawie zeznań skarżącego oraz M. i R. G. (protokół z dnia [...] 2010 r.) i nie budziło w toku postępowania zastrzeżeń stron. Natomiast rozbieżności dotyczące tego, kto był inwestorem stanowiły przedmiot dodatkowych wyjaśnień w toku postępowania odwoławczego. Okoliczności dotyczące nieprawidłowości przy nabyciu przez E. i J. P. działki nr [...] pozostają w ocenie organu bez wpływu na aktualny stan własności tej nieruchomości i na postępowanie prowadzone przez organy nadzoru budowlanego. Ponadto organ podniósł, że przedłożona kopia wyroku karnego nie zawiera informacji o jego prawomocności, a ponadto nie dotyczy odpowiedzialności za przestępstwo składania fałszywych zeznań (art. 233 Kodeksu karnego). Argumentacje i wnioski sformułowane w odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu [upoważniony pracownik] podtrzymał na rozprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje.

W pierwszym rzędzie wskazać należy, że przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kontrola – w granicach wyznaczonych przepisami art. 3, art. 133-135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 270, dalej: "p.p.s.a.") – zgodności z prawem działania organów nadzoru budowlanego w sprawie, w której WWINB w Poznaniu utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję PINB w K. nakazującą E.G. jako inwestorowi rozbiórkę bliżej opisanego w zaskarżonej decyzji obiektu budowlanego o powierzchni zabudowy 40 m², usytuowanego na stanowiącej własność J. P. oraz E. P. działce nr [...] w [...] gmina [...].

Skarga jest zasadna, gdyż organy nadzoru budowlanego obydwu instancji dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak i przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Materialnoprawną podstawą decyzji wydanych w kontrolowanej sprawie przez organy obydwu instancji były przepisy art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 oraz art. 52 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Przedmiotowy obiekt budowlany, niezależnie od wątpliwości co do dokładnego określenia daty jego wzniesienia, został pobudowany w warunkach samowoli budowlanej pod rządami ustawy Prawo budowlane z 1994 r.

Ponadto kwalifikacji prawnej samowolnie pobudowanego obiektu dokonano na podstawie art. 3 pkt 2 i art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Art. 48 ust. 1 powołanej ustawy stanowi, że właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Stosownie zaś do art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1 (art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego).

W świetle przytoczonych wyżej przepisów, w aktualnym stanie prawnym, zasadą jest poprzedzenie obowiązku rozbiórki w przypadku wybudowania (budowy) obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, oceną możliwości jej legalizacji, po ustaleniu, że budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza innych przepisów, w tym techniczno-budowlanych. Nakaz rozbiórki obiektu może być orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości jego legalizacji, z tym że legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem, a uprawnieniem inwestora (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2009 r., sygn. II OSK 1879/07, LEX nr 478287).

Zgodnie z treścią art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego przez obiekt budowlany należy rozumieć: budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi (lit. a), budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami (lit. b), obiekt małej architektury (lit. c). Art. 3 pkt 2 tej ustawy wskazuje, że budynkiem jest tylko taki obiekt budowlany, który łącznie spełnia następujące warunki: jest trwale związany z gruntem, jest wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych (ścian), a także posiada fundamenty i dach. Fundament jest elementem konstrukcyjnym, którego zadaniem jest przenoszenie obciążeń na grunt (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2011 r., sygn. II OSK 547/10, dostępny w bazie orzeczeń: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z kolei art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego stanowiący, że budowlą jest każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, zawiera jedynie przykładowe wyliczenie obiektów budowlanych stanowiących budowle. Zakresem tego pojęcia objęte są zatem również inne, niewymienione przez ustawodawcę obiekty budowlane, nie będące budynkiem lub obiektem małej architektury. Dlatego do budowli należy zaliczyć obiekt budowlany, który jest przedmiotem kontrolowanego postępowania legalizacyjnego, to jest obiekt, który nie posiada jednej z cech budynku, a mianowicie fundamentu, a który przy tym nie jest budynkiem gospodarczym, wiatą ani altaną, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Powołany przepis zwalnia od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę wolno stojące budynki gospodarcze, wiaty i altany o powierzchni zabudowy do 25 m² oraz przydomowe oranżerie (ogrody zimowe). Z kolei stosownie do treści art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego zgłoszenia właściwemu organowi wymaga, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3, m.in. budowa, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy.

Reasumując stwierdzić należy, że w świetle art. 3 pkt 2 i 3 oraz art. 29 ust. 1 pkt 2 i art. 30 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy budowa przedmiotowego obiektu budowlanego (budowli) mieszkalnego nie była zwolniona od uzyskania pozwolenia budowlanego. W konsekwencji co do takiego obiektu, jaki został wykonany samowolnie, bez uzyskania pozwolenia na budowę (okoliczność niesporna) w niniejszej sprawie, mogło się toczyć postępowanie naprawcze (legalizacyjne) na podstawie art. 48 prawa budowlanego. Takie postępowanie było też prowadzone przez organ nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie.

W następnej kolejności rozważenia wymaga, czy postępowanie legalizacyjne było prowadzone w stosunku do właściwego podmiotu i co za tym idzie czy prawidłowo został określony adresat nakazu rozbiórki.

Zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego obowiązek m.in. wykonania obowiązku rozbiórki obciąża inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Wymieniony przepis nie wskazuje przy tym kolejności, w jakiej podmioty te są obciążone wymienionymi w tym przepisie obowiązkami. Natomiast w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażony został pogląd, że w pierwszej kolejności obowiązkiem rozbiórki obiektu budowlanego powinien być obciążony inwestor, jednakże pod warunkiem, że posiada on w dacie orzekania uprawnienia do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2007 r. sygn. II OSK 522/06, Lex nr 339391 i z dnia 6 marca 2008 r. sygn. II OSK 158/07, Lex nr 468723).

Z kolei pogląd, że w pewnych okolicznościach nakaz rozbiórki może zostać skierowany również do inwestora, który nie jest właścicielem nieruchomości, na której zrealizowano obiekt budowlany, wyrażony został w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 2001 r. sygn. SA/Rz 597/00, Lex Polonica nr 354876). Podobny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny również w wyroku z dnia 23 lipca 2009 r. sygn. II OSK 1234/08, (Lex nr 552842). Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 grudnia 2009 r. sygn. II OSK 1933/08 (dostępnym w bazie orzeczeń pod adresem jw.), będzie to uzasadnione w sytuacji, gdy inwestor wybudował samowolnie obiekt budowlany bez zgody właściciela nieruchomości, w takim bowiem przypadku nałożenie nakazu rozbiórki na właściciela nieruchomości byłoby dla właściciela nieruchomości nieuzasadnionym obciążeniem, narażałoby go na koszty i dolegliwą procedurę, stanowiłoby również nieuzasadnione zwolnienie od takiego obowiązku inwestora, który działał w warunkach samowoli budowlanej i to on powinien ponieść wszystkie niedogodności związane z wykonaniem rozbiórki. W wyroku tym dalej stwierdzono, że sam fakt, iż skarżący nie legitymuje się tytułem prawnym do nieruchomości nie oznacza jeszcze, że nie można skierować do niego decyzji nakazującej rozbiórkę, a kwestia ustalenia istnienia ewentualnych roszczeń o naprawienie szkody z tytułu wykonania rozbiórki, wykracza poza ramy postępowania sądowoadministracyjnego, gdyż właściwym orzeczniczo w tym zakresie pozostaje sąd powszechny.

Zarazem w wyroku z dnia 6 marca 2008 r. sygn. II OSK 158/07 (Lex nr 468723) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie można orzec nakazu rozbiórki, adresując go wyłącznie do inwestora, jeśli w dacie orzekania nie posiada on takich uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu. Kryterium wyboru spośród trzech wymienionych w art. 52 Prawa budowlanego podmiotów jest posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji. Podobny pogląd został wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2011 r. sygn. II OSK 1073/10 (dostępnym w bazie orzeczeń: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd orzekający w niniejszej sprawie co do zasady podziela ostatni z przedstawionych poglądów, bowiem w sposób najpełniejszy pozwala na wykorzystanie możliwości legalizacji samowolnie wykonanego obiektu budowlanego, jak również gwarantuje wykonalność obowiązku rozbiórki samowoli budowlanej, a w ten sposób służy urzeczywistnieniu celów postępowania naprawczego.

W konsekwencji stwierdzić należy, że skierowanie wyłącznie do skarżącego uznawanego przez organy nadzoru budowlanego za inwestora – w sytuacji, gdy nie ma on tytułu prawnego do nieruchomości i nie wykazał, że dysponuje nią na cele budowlane – obowiązków, których wykonanie było jednym z warunków legalizacji przedmiotowego obiektu, jak i uczynienie adresatem nakazu rozbiórki jedynie tego podmiotu było błędne. Stanowiło to naruszenie przepisu prawa materialnego – art. 52 i art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 48 ust. 4 tej ustawy, które miało wpływ na wynik sprawy, bowiem skutkowało nietrafnym, niepełnym określeniem kto powinien być adresatem obowiązków nakładanych w postępowaniu naprawczym i do kogo należy skierować nakaz rozbiórki. W ocenie Sądu obowiązki te powinny być kierowane nie tylko do faktycznego inwestora – sprawcy samowoli budowlanej, ale i do aktualnego właściciela (współwłaścicieli) działki nr [...], na której posadowiony jest obiekt objęty postępowaniem legalizacyjnym i nakazem rozbiórki.

Działanie takie pozwoli także na umożliwienie właścicielowi (współwłaścicielom) nieruchomości rozstrzygnięcie, czy zechcą skorzystać z możliwości zalegalizowania zabudowy, jaka została przed zakupem gruntu wykonana w ramach samowoli budowlanej na działce nr [...]. Kodeks cywilny w art. 48 statuuje bowiem zasadę superficies solo cedit, w świetle której wszystko to, co jest trwale z gruntem związane, stanowi jego część składową, a zatem dzieli jego los prawny. Wiązka uprawnień właścicielskich obejmuje zatem nie tylko sam grunt, ale i takie obiekty budowlane znajdujące się na gruncie, które są z tym gruntem trwale związane. W niniejszej sprawie powyższe oznacza, iż E. i J. P. nabywając w dniu [...] 2007 r. działkę gruntu nr [...] o powierzchni [...] ha, położoną w obrębie [...], gmina [...] nabyli jednocześnie prawo własności faktycznie istniejących na tej działce w tej dacie zabudowań trwale z gruntem związanym.

Pozbawienie właścicieli nieruchomości możliwości ewentualnego przeprowadzenia procedury legalizacyjnej dotyczącej należących do nich obiektów budowlanych poprzez brak skierowania do nich wezwania do przedstawienia w terminie wyznaczonym dokumentów umożliwiających legalizację samowoli budowlanej wskazanych w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego uznać zatem należy za naruszenie konstytucyjnie gwarantowanego prawa własności (art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji rzeczpospolitej Polskiej), skoro skutek wykonania skierowanej wyłącznie do E.G. decyzji nakazującej rozbiórkę przedmiotowego obiektu budowlanego sprowadzać się będzie do unicestwienia przedmiotu własności należącego do E. i J. P.

Ponadto podkreślić należy, iż w realiach niniejszej sprawy wniosek co do określenia adresatów obowiązków w prowadzonym postępowaniu legalizacyjnym jest tym bardziej uzasadniony, że niezależnie od rozbieżności pomiędzy stronami co do czasu pobudowania obiektu mieszkalnego, o czym będzie jeszcze mowa w dalszej części uzasadnienia, w chwili nabycia działki nr [...] przez E. i J. P. w dnia [...] 2007 r. nieruchomość ta była już zabudowana obiektami budowlanymi w postaci budynku mieszkalnego (oznaczonego jako "A") o powierzchni [...] m², obiektu budowlanego mieszkalnego (oznaczonego jako "C") o powierzchni 40 m² i kotłowni o powierzchni [...] m². Nabywcy tej działki są zarazem właścicielami sąsiedniej działki nr [...] od 198[...] r., na której posadowione są m.in. budynki: mieszkalny, gospodarczy i ogrodniczy ([...]) pobudowane w latach osiemdziesiątych ubiegłego wieku, jak to wynika z protokołu kontroli obiektu budowlanego na działce nr [...] z dnia [...] 2009 r. i załącznika w postaci szkicu sytuacyjnego. W tych okolicznościach zatem trudno byłoby uznać, że nabywcom działki nr [...] nie był znany jej stan zagospodarowania w chwili zawierania umowy w dniu [...] 2007 r.

Na przeszkodzie skierowania decyzji o nakazie rozbiórki (i poprzedzających ją postanowień wydawanych w toku postępowania legalizacyjnego) równocześnie zarówno do inwestora, jak i właściciela obiektu budowlanego nie stoi także sposób sformułowania art. 52 Prawa budowlanego. W przepisie tym wskazując podmioty, które mogą być adresatami wskazanych w nim obowiązków prawodawca posłużył się bowiem łącznikiem "lub" oznaczającym alternatywę łączną (inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego), co oznacza, iż w zależności od stanu faktycznego sprawy dopuszcza nałożenie określonych w nim obowiązków zarówno na jeden ze wskazanych w nim podmiotów (np. wyłącznie na inwestora) jak i na dwa bądź trzy podmioty (np. na właściciela i inwestora).

Gwoli wszechstronnego wyjaśnienia sprawy wskazać [...] trzeba, iż powyższe rozważania wymagają w tym miejscu jednego zastrzeżenia. Otóż obiekt budowlany objęty nakazem rozbiórki nie posiada, jak stwierdziły organy nadzoru budowlanego, fundamentów. Okoliczność taka, jakkolwiek niesporna pomiędzy stronami, sama w sobie nie przesądza, że przedmiotowy obiekt nie jest trwale z gruntem związany w rozumieniu prawa cywilnego i prawa budowlanego. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1597/09 (dostępnym w bazie orzeczeń: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), dla przyjęcia trwałego związania z gruntem nie ma znaczenia okoliczność posiadania przez obiekt fundamentów czy też wielkość zagłębienia w gruncie. Istotne jest bowiem czy posadowienie jest na tyle trwałe, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję, uniemożliwiające jej przesunięcie w inne miejsce czy zniszczenie przy silnych wiatrach. Jednoznaczne wypowiedzenie się co do sposobu związania z gruntem, obiektu budowlanego objętego nakazem rozbiórki będzie jednym z obowiązków organów nadzoru budowlanego podczas ponownego rozpatrywania sprawy.

Niezależnie od wykazanego powyżej naruszenie prawa materialnego wskazać należy, iż organy nadzoru budowlanego w sposób nieprawidłowy przeprowadziły postępowanie[...] wyjaśniające (dowodowe) w sprawie, w toku którego nie zostały należycie wyjaśnione i ustalone dwie pozostające w ścisłym związku okoliczności, to jest data pobudowania przedmiotowego obiektu, jak i to, kto był inwestorem budowy tego obiektu.

Przedstawione przez organ II instancji wyjaśnienie rozbieżności dotyczących osoby inwestora przedmiotowego obiektu wymaga prześledzenia okoliczności wykonania obiektu budowlanego o powierzchni 40 m² objętego nakazem rozbiórki. Trafnie organ odwoławczy podjął wysiłki w celu rozstrzygnięcia tej okoliczności, nie zanalizował jednakże w tym zakresie wszystkich dostępnych materiałów procesowych. Wiązało się to również ze zbyt pobieżnym zbadaniem kwestii daty pobudowania przedmiotowej samowoli budowlanej, co ma znaczenie także dla ewentualnego rozstrzygnięcia, kto był inwestorem przedmiotowego obiektu, a konkretnie, czy za inwestora należy w tych okolicznościach uznać jedynie skarżącego, czy jeszcze inne osoby. Zapis w protokole z dnia [...] 2010 r., z którego wynika, że inwestorami obiektu oznaczonego symbolem "C" wybudowanego w roku 2006 r. byli składający to oświadczenie M., E. i R. G. w swej formie bardziej przypomina oświadczenie woli niż wiedzy i nie może stanowić rozstrzygającego dowodu na tę okoliczność. Świadczy o tym użyty w protokole zwrot: "(...) obiekt oznaczony symbolem "C" wybudowany został w roku 2006. Inwestorem budowy były strony", które organ określił jako: M. G., E.G., R. G. Słusznie zatem organ II instancji odwołał się do innych źródeł dowodowych, w tym do zeznań byłego właściciela działki nr [...] B. S. z dnia [...] 2010 r., niemniej jednak nie ocenił należycie wiarygodności poszczególnych źródeł dowodowych i pominął ten podstawowy fakt, że E.G. już w piśmie z dnia [...] sierpnia 2011 r. wyjaśniał, iż w 1996 r. został pobudowany ("pobudowaliśmy sobie") obiekt gospodarczy bez fundamentu z płyt ocieplanych pokrytych [...], połączony z kotłownią. Zarazem – co koresponduje z twierdzeniami zapisanymi już w protokole z dnia [...] 2010 r. – podniósł, że budowy budynku mieszkalnego o powierzchni [...] m² (oznaczonego literą "A") dokonał jego teść (M. S.) z pomocą skarżącego oraz brata B. S. W protokole z dnia [...] 2010 r. wśród podmiotów wykonujących budowę obok M. S. i E.G. został wskazany B. S., a nie osoba określona przez E.G. w piśmie z dnia [...] sierpnia 2011 r. jako brat B. S. Z kolei w piśmie z dnia [...] sierpnia 2012 r. skierowanym do organu w toku postępowania odwoławczego skarżący wyjaśnił, że inwestorem byli M. S. i E. G. Wobec tego, przy założeniu, że obiekt objęty postępowaniem powstał już w 1996 r. (jako rodzaj obiektu gospodarczego – szopy), a dopiero później, około 2006 r., został przebudowany, przekształcony w obiekt budowlany mieszkalny, wskazany przez organ II instancji fakt, że M. S. zmarł w 2001 r., nie stanowiłby zaprzeczenia, iż osoba ta była również pierwotnym inwestorem tego obiektu.

Co więcej, ustalenie daty pobudowania przedmiotowego obiektu w jego pierwotnym kształcie, jak również zakresu i daty ewentualnych dalszych robót budowlanych, które doprowadziły do aktualnego stanu obiektu budowlanego mieszkalnego o powierzchni 40 m², ma znaczenie nie tylko dla oceny wiarygodności twierdzeń stron i świadków, ale również dla oceny, kto może być adresatem obowiązków w postępowaniu legalizacyjnym. Całokształt okoliczności sprawy wymaga bowiem rozstrzygnięcia jak należy traktować B. S. w tym postępowaniu. Z twierdzeń skarżącego wyłania się obraz sytuacji, w której B. S. nie tylko godził się na realizację przez skarżącego obiektów budowlanych na działce nr [...], lecz również faktycznie wykonywał roboty budowlane – był co najmniej pomocnikiem M. S. – związane z wcześniej pobudowanym budynkiem mieszkalnym i później wykonanym mniejszym obiektem budowlanym o powierzchni zabudowy 40 m². Wobec tego należy ocenić, czy również ta osoba nie była w istocie jednym z inwestorów przedmiotowych obiektów, w tym obiektu budowlanego objętego kontrolowanym postępowaniem. W tym zakresie trzeba zwrócić uwagę na to, że w protokole rozprawy administracyjnej z dnia [...] marca 2010 r. ustalono, iż B. S. był właścicielem działki nr [...] od 198[...] r. do 2007 r., co znajduje potwierdzenie w kserokopiach aktów notarialnych znajdujących się w aktach sprawy. Znamiennie jednak w swych twierdzeniach podanych do protokołu rozprawy, jak i w zeznaniach z dnia [...] 2010 r. świadek ten nie wskazywał siebie jako osoby w jakikolwiek sposób godzącej się na realizację przedmiotowych obiektów, jak i uczestniczącej w ich budowie. To stoi zaś w oczywistej sprzeczności z twierdzeniami skarżącego w tym zakresie, który przy tym wymienił nawet rodzaj prac, jakie miał wykonywać B. S. przy realizacji budynku mieszkalnego po powierzchni [...] m². Zdaniem Sądu rozbieżności w twierdzeniach tych osób wymagają wyjaśnienia, również przy pomocy innych źródeł dowodowych, w tym zeznań dalszych świadków. Niezbędne jest również ocenienie wiarygodności poszczególnych źródeł dowodowych na podstawie całokształtu okoliczności sprawy. Na daleko posuniętą ostrożność, jaką w tym zakresie powinny zachować organy nadzoru budowlanego wskazuje chociażby to, że faktem jest istnienie zabudowy na działce nr [...] w chwili jej sprzedaży w dniu [...] 2007 r., a mimo to w akcie notarialnym Rep. [...] nr [...] strony tej umowy, bezsprzecznie świadome istnienia przedmiotowej zabudowy, podały, że przedmiotem umowy sprzedaży jest "prawo własności nie zabudowanej działki gruntu oznaczonej numerem [...], o powierzchni [...] ha (...)".

Reasumując tę część rozważań stwierdzić należy, że powyższe kwestie wymagają pogłębionego zbadania i poczynienia stanowczych ustaleń faktycznych. Organy nadzoru budowlanego powinny w tym celu ponownie przesłuchać świadków występujących w sprawie, a w razie potrzeby także nowych świadków, na których, bez wskazania ich personaliów, powołuje się skarżący w swoich pismach, jak również przeprowadzić uzupełniający dowód z przesłuchania stron, po wcześniejszym rozstrzygnięciu, kto jest stroną postępowania i adresatem obowiązków w przedmiotowym postępowaniu naprawczym.

Warunkiem prawidłowego zastosowania prawa materialnego jest bowiem poczynienie pełnych i prawidłowych ustaleń faktycznych, opartych na należycie zebranym i wszechstronnie rozważonym materiale dowodowym

Podkreślić należy, że organy nie powinny ograniczać się jedynie do źródeł dowodowych wskazanych przez Sąd, bowiem w razie ujawnienia w toku ponownie prowadzonego postępowania innych dowodów, należy je przeprowadzić jeżeli przyczyni się do wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. zobowiązują bowiem organy administracji publicznej do kierowania się zasadą prawdy obiektywnej celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i przeprowadzenia wnikliwego postępowania dowodowego. Przeprowadzenie niepełnego postępowania dowodowego i niedostatecznie wnikliwe ocenienie jego wyników, jak również dokonanie ustaleń faktycznych co do daty zrealizowania samowoli budowlanej oraz jej sprawcy lub sprawców (inwestorów) bez odpowiedniego oparcia się na całokształcie okoliczności sprawy, stanowi naruszenie wyżej przywołanych przepisów postępowania. Naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, rzutując na określenie kręgu stron postępowania, jak i adresata obowiązków w postępowaniu legalizacyjnym, z nakazem rozbiórki włącznie.

W tym stanie rzeczy, uznając decyzje organów obydwu instancji za wadliwe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji. Rodzaj i rozmiar naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, przekładający się na konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania dowodowego i rozstrzygnięcia co do określenia podmiotów, na które powinny być nałożone obowiązki w postępowaniu naprawczym dotyczącym legalności pobudowania obiektu budowlanego mieszkalnego o powierzchni zabudowy 40 m² na działce nr [...], przesądził o niezbędności uchylenia tak zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej.

Ponownie rozpatrując sprawę organy nadzoru budowlanego winny uwzględnić ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w uzasadnieniu (art. 153 p.p.s.a.).

Stosownie do art. 152 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., mając na uwadze rodzaj i wysokość poniesionych przez stronę kosztów sądowych.