Postanowienie WSA w Łodzi, sygn. akt I SA/Łd 46/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2012-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 58 par 1 pkt 1 i pkt 6
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 90 ust. 3
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział I w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Bogusław Klimowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Tomasz Adamczyk Sędzia WSA Cezary Koziński Protokolant: Szymon Chrostek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi A. i E. K. na czynność Prezydenta Miasta Ł. w przedmiocie wyliczenia miesięcznych stawek dotacji wypłacanych przez Miasto Ł. dla szkół i placówek niepublicznych oraz publicznych prowadzonych przez inne osoby prawne lub fizyczne za rok 2011 postanawia odrzucić skargę.


UZASADNIENIE

I SA/Łd 46/12

UZASADNIENIE

Pismem z dnia 27 kwietnia 2011 r. Urząd Miasta Ł. Wydział Edukacji poinformował A. K. i E. K., prowadzących na terenie Ł. A, o weryfikacji stawek dotacji na 2011 r. dla przedszkoli, szkół i placówek niepublicznych i publicznych funkcjonujących na terenie Ł.. W załączonej tabeli określono miesięczną stawkę dotacji na jednego ucznia szkoły policealnej niepublicznej w wysokości 52,34 zł.

Pismem z dnia [...] r. A. K. i E. K. powołując się na art. 101a w związku z art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) wezwali Prezydenta Miasta Ł. do usunięcia naruszenia prawa polegającego w ich ocenie na określeniu w sposób sprzeczny z obowiązującymi przepisami stawek dotacji dla niepublicznych szkół policealnych w wydanych przez Dyrektora Wydziału Edukacji Urzędu Miasta Ł. aktach z zakresu administracji publicznej, tj. miesięcznych stawkach dotacji wypłacanych przez Miasto Ł. dla szkół i placówek niepublicznych oraz publicznych prowadzonych przez inne osoby prawne lub osoby fizyczne obowiązujących od stycznia 2011 r., zgodnie z § 7 i 8 Uchwały Rady Miejskiej w Ł. z dnia 11 czerwca 2008 r.

W uzasadnieniu tego wezwania skarżący podnieśli, iż zgodnie z art. 90 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t. j. Dz.U. z 2004 Nr 256 poz. 2572) dotacje dla niepublicznych szkół o uprawnieniach szkół publicznych niewymienionych w ust. 2a przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 50% ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia. Skarżący stwierdzili, iż w latach 2007-2010 stawki te były wyliczane prawidłowo z zachowaniem proporcji 50%. Tymczasem odnośnie roku 2011 pismem z dnia 27 kwietnia 2011 r. Dyrektor Wydziału Edukacji Urzędu Miasta Ł. zawiadomiła skarżących o weryfikacji tych stawek, ustalając je zgodnie z pkt 15 na poziomie 52,34 zł, co w ocenie skarżących stanowi ok. 14 % stawki przyznanej publicznym szkołom policealnym.

Odpowiadając na wymienione wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, w piśmie z dnia 23 listopada 2011 r. Dyrektor Wydziału Edukacji Urzędu Miasta Ł. stwierdził, iż wezwanie skarżących z 11 października 2011 r. zostało uznane za bezzasadne i w związku z tym odmówiono zmiany pkt 15 zweryfikowanych stawek za rok 2011, poprzez określenie wysokości miesięcznej stawki dotacji dla szkół zawodowych niepublicznych szkół policealnych dla dorosłych w przeliczeniu na jednego ucznia, jako kwoty 187,30 zł. Kierując się literalnym zapisem art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty, wskazano, że w przypadku braku na terenie gminy lub powiatu szkoły publicznej danego typu lub rodzaju podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę lub powiat na prowadzenie takiej szkoły. Z uwagi na fakt, iż w 2011 r. Miasto Ł. nie prowadziło szkoły policealnej dla dorosłych, której koszty kształcenia były dotychczas podstawą do wyliczenia stawki dotacji jednostkowej dla ucznia w szkołach policealnych ustalono, że najbliższą publiczną szkołę policealną prowadzi P.P.. Według informacji starosty piotrkowskiego miesięczny koszt kształcenia ucznia wynosi 104,68 zł, a zatem miesięczna stawka dotacji na jednego ucznia szkoły policealnej niepublicznej o uprawnieniach szkoły publicznej po przeliczeniu (104,68 zł · 50% = 52,34 zł) wynosi 53,34 zł.

Dodatkowo organ podniósł, że skarżący w piśmie wzywającym do usunięcia naruszenia prawa nie wskazali, jakich czynności prawnych lub faktycznych naruszających prawa osób trzecich dochodzą i tego, iż określone za rok 2011 stawki dotacji są czynnościami prawnymi lub faktycznymi, do których stosuje się procedurę określoną w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym.

Pismem z dnia 12 grudnia 2011 r. skarżący wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na określenie miesięcznych stawek dotacji wypłacanych przez miasto Ł. dla szkół i placówek niepublicznych oraz publicznych prowadzonych przez inne osoby prawne lub fizyczne obowiązujących w 2011 r., powielając argumenty podnoszone w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności określenia ww. stawek oraz zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Ł. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko, co do prawidłowości naliczenia przysługującej skarżącym dotacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z dnia 14 marca 2012 r., poz. 270), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Sąd administracyjny po wpłynięciu skargi, a przed jej merytorycznym rozpoznaniem, dokonuje oceny jej dopuszczalności, tj. bada, z urzędu swoją właściwość rzeczową, miejscową i funkcjonalną, bada także czy została ona wniesiona przez uprawniony podmiot, czy nastąpiło to w terminie, czy skarga spełnia określone warunki formalne.

Natomiast w myśl art. art. 57 § 1 p.p.s.a. - skarga powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym, a ponadto zawierać:

1) wskazanie zaskarżonej decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności;

2) oznaczenie organu, którego działania lub bezczynności skarga dotyczy;

3) określenie naruszenia prawa lub interesu prawnego.

Wymagania formalne skargi określone w powołanym wyżej przepisie muszą być spełnione w stopniu umożliwiającym nadanie skardze dalszego biegu. Skarżący nie musi w szczególności dokładnie precyzować treści swego żądania. Ustawa nakłada jednak na skarżącego obowiązek wskazania zaskarżonego aktu działalności administracji publicznej.

Zgodnie zaś z art. 3 § 2 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają w sprawach skarg na:

1) decyzje administracyjne;

2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;

4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;

5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a.

W rozpatrywanej sprawie przedmiotem zaskarżenia nie jest oczywiście uchwała Rady Miejskiej w Ł. z dnia 11 czerwca 2008 r., nr [...]a jedynie czynność polegająca na obliczeniu wysokości dotacji przyznanej dla niepublicznej szkoły zawodowej – szkoły policealnej funkcjonującej na terenie Miasta Ł..

Oceniając charakter tej czynności, należy wskazać, iż udzielenie dotacji mieści się w kategorii zadań oświatowych, których zakres określa ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) i są to zadania własne jednostek samorządu terytorialnego. Nie ulega wątpliwości, iż wydatki budżetowe samorządu związane z realizacją zadań edukacyjnych, w tym udzielenia dotacji, określa przede wszystkim uchwała budżetowa. Szczegółowe regulacje dotyczące trybu udzielania i wysokości dotacji dla szkół znajdują się w wymienionej ustawie o systemie oświaty.

Zgodnie z art. 90 ust. 1, ust. 2, ust. 3a i ust. 4a tej ustawy niepublicznym szkołom i placówkom oświatowym przysługuje prawo do otrzymywania dotacji – w zależności od charakteru danego uprawnionego podmiotu – z budżetu gminy, powiatu lub państwa. Ustawa wyznacza to prawo za pomocą zwrotu: "otrzymują dotacje". Wysokość dotacji jest ustalana w relacji do kwoty subwencji ogólnej albo wydatków bieżących przewidzianych na jednego ucznia lub wychowanka w szkołach lub placówkach publicznych tego samego typu lub rodzaju, usytuowanych w danej gminie lub powiecie, albo w razie braku - w najbliższej gminie lub powiecie.

Z regulacji art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty wynika natomiast, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a i 2a-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji.

Wobec tego, iż w rozpoznawanej sprawie szkoły prowadzone przez skarżącą to placówki niepubliczne o uprawnieniach szkół publicznych, które stosownie do art. 90 ust. 3 ww. ustawy otrzymują dotacje z budżetu miasta, kompetencje w zakresie ustalania trybu udzielania i rozliczania dotacji na terenie powiatu ma rada miejska, która podejmuje w tym przedmiocie uchwałę.

Sąd stwierdza, iż w niniejszej sprawie, skarga jest w istocie żądaniem zapłaty, a spór dotyczy jedynie wysokości dotacji w 2011 r. Tymczasem czynność polegająca na określeniu miesięcznych stawek dotacji wypłacanych przez Miasto Ł. dla szkół i placówek niepublicznych oraz publicznych, prowadzonych przez inne osoby prawne lub fizyczne, nie należy do żadnej z form działania administracji publicznej. Przepisy ustawy o systemie oświaty nie przewidują, bowiem załatwienia spraw dotacji w formie decyzji administracyjnej, postanowienia, bądź jakiegokolwiek innego aktu lub czynności. Tryb udzielania i rozliczania dotacji ustala organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji i zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji oraz w rozliczeniu wykorzystania dotacji (art. 90 ust. 4 u.s.o.).

Złożenie przez prowadzącego niepubliczną szkołę wniosku oraz wskazanie wymaganych danych, co do liczby uczniów do niej uczęszczających, skutkuje dla organu wykonawczego obowiązkiem obliczenia należnej dotacji i wypłacenia jej osobie uprawnionej. W obowiązującym stanie prawnym dotacja dla placówki szkolnej jest iloczynem liczby jej wychowanków i kwoty nie niższej niż kwota przewidziana na jednego wychowanka tego rodzaju placówki w części oświatowej subwencji ogólnej dla danej jednostki samorządu terytorialnego. Ta stricte techniczna czynność o charakterze księgowo-rachunkowym nie kwalifikuje się, jako czynność określona przepisem art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., przez którą rozumie się konkretną czynność materialno-prawną z zakresu administracji publicznej, podjętą m.in. przez organ administracji samorządowej, stanowiącą władcze rozstrzygnięcie organu w indywidualnej sprawie, dotyczącą stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa.

W wyroku z dnia 26 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 98/10 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż "sądowa kontrola przestrzegania prawa ma ograniczony charakter; są nią objęte jedynie działania administracji wskazane w ustawie, i to dopiero po dopełnieniu przez skarżącego określonych warunków. Taki charakter kontroli wynika przede wszystkim z przepisów wyznaczających zakres właściwości sądów administracyjnych, a także postanowień procesowych określających przesłanki dopuszczalności skargi oraz granice postępowania sądowoadministracyjnego. Dochodzenie roszczeń o należną, lecz niewypłaconą dotację odbywa się na drodze sądowej w postępowaniu cywilnym. Z art. 90 ustawy o systemie oświaty wynika bowiem (...) norma, kreująca pomiędzy Skarbem Państwa lub jednostką samorządu terytorialnego, właściwymi do wypłaty dotacji, a osobami prowadzącymi szkoły lub placówki niepubliczne, uprawnionymi do żądania ich otrzymania, stosunek prawny odpowiadający cechom zobowiązania w rozumieniu art. 353 § 1 k.c".

A zatem, wobec braku w przepisach prawa szczególnego trybu dochodzenia tego rodzaju roszczeń na drodze postępowania administracyjnego podmiot uprawniony winien dochodzić swoich praw przed sądem powszechnym, w postępowaniu cywilnym (por. wyrok SN z 3 stycznia 2007, sygn. akt IV CSK 312/06, publ. LEX nr 277299, wyrok WSA w Krakowie z 25 stycznia 2008 r., sygn. akt I SA/Kr 903/07, baza orzeczeń www.nsa.gov.pl).

Na marginesie powyższych rozważań zauważyć należy, że nawet w wypadku przyjęcia, iż określenie miesięcznych stawek dotacji szkole niepublicznej stanowi czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., to skarga również podlegałaby odrzuceniu. Zgodnie z art. 52 § 3 p.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a p.p.s.a. można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu – w terminie 14 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności – do usunięcia naruszenia prawa. Natomiast skargę do sądu – zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a. – wnosi się w terminie trzydziestu dni od daty doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa.

W rozpoznawanej sprawie, skarżący zostali poinformowani o obowiązujących w 2011 r. stawkach dotacji pismem Dyrektora Wydziału Edukacji Urzędu Miasta Ł. dnia [...] r., doręczonym w dniu 29 kwietnia 2012 r.. Zatem czternastodniowy termin do wezwania do usunięcia naruszenia prawa upłynął w dniu 13 maja 2011 r., natomiast wezwanie do usunięcia naruszenia prawa skarżący sporządzili dopiero w dniu [...] r. (data wpływu do Urzędu Miasta Ł. 17.10.2011 r.), a więc z naruszeniem trybu przewidzianego w art. 52 § 3 p.p.s.a. Przepis art. 53 § 2 p.p.s.a. ma zastosowanie również do skarg wnoszonych do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym (post. NSA z dnia 27.07.20011, sygn. akt II OSK 1416/11, Lex 1083611)

Z tych wszystkich względów, skarga jako niedopuszczalna, na mocy art. 58 § 1 pkt 1 i 6 p.p.s.a. podlega odrzuceniu.

P.Z-C.