Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2998/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-04-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
644  Środki zapewniające wykonanie orzeczeń Sądu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Orzeczono o wymierzeniu grzywny za niewykonanie wyroku-art. 154 PoPPSA
Powołane przepisy: article: art. 154 par. 1 i 2, art. 154 par. 6 i 7, art. 191, art. 200
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzewska-Jaroszewicz Sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) Asesor WSA Łukasz Trochym Protokolant referent stażysta Jagoda Słowik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi K. K. i J. M. w przedmiocie niewykonania przez Prezydenta [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 września 2014 r., sygn. akt I SAB/Wa 302/14 1. wymierza Prezydentowi [...] grzywnę w wysokości 7000 (siedem tysięcy) złotych; 2. stwierdza, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje od Prezydenta [...] na rzecz skarżących K. K. i J. M. sumę pieniężną w kwocie po 6000 (sześć tysięcy) złotych dla każdego z nich; 4. oddala skargę w pozostałym zakresie; 5. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz skarżących K. K. i J. M. solidarnie kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] listopada 2021 r. K. K. i J. M. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na niewykonanie przez Prezydenta [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 września 2014 r. sygn. akt I SAB/Wa 302/14. Wyrokiem tym Sąd zobowiązał Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku Z. D. z dnia [...] maja 1995 r. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], dawniej "[...]" w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.

Skarżący wskazali, że Prezydent nie wykonał powołanego wyroku, mimo że termin wyznaczony przez Sąd upłynął. Przy czym nie odniosły skutku wielokrotne wezwania przez skarżących organu do wykonania wyroku, jak również wymierzenie organowi wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia: 7 lutego 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 1528/16, 22 marca 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1729/17, 7 lutego 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1872/18, 26 lutego 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 1097/20, grzywien za niewykonanie wyroku z 2014 r. Skarżący podkreślili, że wnoszą o nałożenie na organ kolejnej grzywny oraz przyznanie na rzecz każdego ze skarżących sumy pieniężnej w wysokości dostosowanej do rzeczywistej wartości przedmiotowej nieruchomości. Zdaniem skarżących przyznana dotychczas najwyższa suma pieniężna w wysokości 1500 zł jest niewspółmiernie niska i zasadnym jest jej podwyższenie, przy uwzględnieniu zakresu i wagi naruszenia prawa przez organ administracji oraz celu skutecznego zastosowania tej sankcji. W ocenie skarżących wymierzenie sumy pieniężnej oscylującej w górnych granicach przewidzianych przez prawo może skutkować intensyfikacją działań organu faktycznie nakierowanych na wydanie decyzji. Niezależnie od powyższego odnośnie funkcji "quasi-zadośćuczynieniowej" sumy pieniężnej skarżący zauważyli, że poprzez brak wykonania wyroku, a więc brak merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy ponieśli istotną szkodę niemajątkową. Przyznanie wnioskowanej kwoty jest zatem uzasadnione krzywdą, wynikającą z naruszenia dóbr osobistych skarżących w postaci prawa do wolności dysponowania swoją własnością, zdrowia, prawa poszanowania do dziedziczenia rodzinnego, prawa do niezwłocznego rozpoznania sprawy przez właściwy organ lub sąd. Wyrazem i sutkiem takiego naruszenia jest m.in. notoryczne poczucie bezsilności i pokrzywdzenia, związane z poczuciem braku możliwości korzystania z rodzinnych składników majątkowych skarżących, w tym poczucie krzywdy i szkoda, związane z brakiem możliwości zagospodarowania tych środków, np. na lokacie bankowej lub jako inna lokata kapitału oraz notoryczne poczucie bezsilności i krzywdy związane z ignorowaniem prawa do niezwłocznego rozpoznania sprawy przez organ administracji oraz związany z tym wpływ na sferę zdrowia skarżących poprzez rozdrażnienie i stres. Ponadto, obok wskazanych kwestii krzywda skarżących polega na poczuciu stresu i bezsilności poprzez brak jakiegokolwiek wpływu na organ w sprawie dla nich ważnej oraz poczuciu, że jako obywatele, pomimo sumienności w wykonywaniu wymaganych prawem czynności w celu uzyskania rozstrzygnięcia przewidzianego przez prawo, w zderzeniu z działaniami reprezentujących organ urzędników, nie mogą liczyć na rozstrzygnięcie sprawy w rozsądnym terminie. Świadomość tego procederu sprawia, że skarżący czują się w pewien sposób oszukani i w ich opinii zasądzenie odpowiedniej sumy pieniężnej w określonej przepisem wysokości jest właściwą odpowiedzią na doznaną przez nich krzywdę.

Skarżący wnieśli o stwierdzenie, że bezczynność lub przewlekanie postępowania przez Prezydenta miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, nałożenie na Prezydenta stosownej grzywny wobec zignorowania przez organ administracji kolejnych czterech wyroków, wydanych w związku ze skargami na niewykonanie ww. wyroku z dnia 18 września 2014 r. sygn. akt I SAB/Wa 302/14, przyznanie od Prezydenta na rzecz każdego ze skarżących sumy pieniężnej w dopuszczalnej maksymalnej wysokości, tj. w wysokości pięciokrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów, orzeczenie przez Sąd istnienia uprawnienia skarżących do odszkodowania należnego skarżącym na podstawie przepisu art. 215 ust 2 ugn - z pozostawieniem organowi administracji ustalenia i rozstrzygnięcia co do wysokości należnego odszkodowania, zasądzenie od Prezydenta kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wniósł o oddalenie skargi. Wskazał, że przedmiotowa nieruchomość została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Z uwagi na wynikający z treści art. 7 i art. 77 § 1 kpa obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego, pozwalającego na dokładne ustalenie stanu faktycznego sprawy, a także z uwagi na bardzo dużą ilość wpływających spraw z zakresu odszkodowań, nie było w ocenie organu możliwości zakończenia niniejszego postępowania w terminie określonym w art. 35 kpa. Według Prezydenta istotnym pozostaje również fakt, iż opóźnienia w rozpatrywaniu spraw są spowodowane między innymi bardzo dużą ilością wpływającej do tutejszego Biura Spraw Dekretowych korespondencji w sprawach odszkodowawczych za nieruchomości objęte działaniem powołanego dekretu. Waga tych spraw, stopień ich skomplikowania oraz złożoność okoliczności, które powinny być ustalone w toku tych postępowań, niestety nie pozwala na dotrzymanie ustawowych terminów przewidzianych na ich rozpatrzenie. Prezydent podniósł, że w toku postępowania zgromadził liczne dokumenty dotyczące nieruchomości, w tym archiwalne mapy i zdjęcia. Wystąpił także do Ministerstwa Finansów o zbadanie kwestii ewentualnego wypłacenia odszkodowania w ramach umów indemnizacyjnych. Na zlecenie organu wykonano również rozliczenie geodezyjne dawnej nieruchomości przez geodetę uprawnionego, pozwalające na ustalenie dokładnego położenia poszczególnych części nieruchomości w obecnych działkach ewidencyjnych oraz sporządzono opinię fotogrametryczną opisującą zmianę stanu faktycznego nieruchomości na przestrzeni lat - od roku 1945 r. do 1960 r. Organ podjął dodatkowe czynności w postaci kwerendy dokumentacji archiwalnej dotyczącej decyzji lokalizacyjnych potencjalnych inwestycji na terenie nieruchomości oraz w najbliższej okolicy. W ocenie organu zebrane dokumenty nie przesądzają jednoznacznie, jaki charakter miał budynek widoczny w 1960 r., ani kiedy został wybudowany, niemniej nie należał on do poprzedników prawnych obecnych stron postępowania, a zatem istnieje uzasadniona wątpliwość dotycząca momentu utraty władania nieruchomością. W związku z tym organ stanął na stanowisku, że wydanie orzeczenia zastępczego przez Sąd określonego w art. 154 § 2 ppsa jest niemożliwe, gdyż nie pozwala obecnie na to charakter sprawy oraz nie istnieją niebudzące wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego, czego wymaga przedmiotowa norma.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 154 § 1 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2022 r. Dz. U. poz. 329), w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność oraz w razie bezczynności organu po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Grzywnę, o której mowa, sąd wymierza do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. W przypadku skargi o wymierzenie organowi grzywny z powodu jego bezczynności sąd dokonuje oceny jej zasadności według stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania orzeczenia sądowego.

Z treści przywołanego przepisu wynikają dwie przesłanki, które łącznie muszą być spełnione, aby sąd mógł organowi administracji wymierzyć grzywnę. Po pierwsze, organ ten musi pozostawać w bezczynności po wyroku. Po drugie, wymierzenie grzywny jest możliwe po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania prawomocnego wyroku. Jak wynika z akt sprawy, obie te przesłanki zostały spełnione w rozpoznawanej sprawie. Podkreślić należy, że zgodnie z treścią art. 154 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy po wniesieniu skargi nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi.

W rozpoznawanej sprawie poza sporem jest, że Wojewódzki Sąd Administracyjny prawomocnym wyrokiem z dnia 18 września 2014 r. sygn. akt I SAB/Wa 302/14 zobowiązał Prezydenta do rozpoznania wniosku Z. D. z dnia [...] maja 1995 r. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], dawniej "[...]" w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Akta te wraz z prawomocnym ww. wyrokiem wpłynęły do organu 12 stycznia 2015 r. i od tej daty, zgodnie z art. 286 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, rozpoczął swój bieg wyznaczony wyrokiem termin, w jakim sprawa, w której organ pozostawał bezczynny, winna być rozpoznana. W konsekwencji upłynął on 12 kwietnia 2015 r. Niekwestionowaną okolicznością jest przy tym, że do dnia orzekania przez Sąd w niniejszej sprawie, pomimo uprzednich wezwań przez skarżących do wykonania powyższego wyroku oraz wymierzenia orzeczeniami tutejszego Sądu z dnia 7 lutego 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 1528/16, z dnia 22 marca 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1729/17, z dnia 7 lutego 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1872/18, z dnia 26 lutego 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 1097/20, grzywien odpowiednio w kwotach 2000 zł, 5000 zł, 5000 zł i 6000 zł za niewykonanie powołanego wyroku z 2014 r., Prezydent zawisłej przed nim sprawy administracyjnej nie rozstrzygnął. Do dnia orzekania w niniejszej sprawie wniosek o ustalenie odszkodowania za opisaną na wstępie nieruchomość nie został rozpatrzony, a tym samym organ nie wykonał wyroku z dnia 18 września 2014 r.

Skoro zatem Prezydent w terminie wyznaczonym wyrokiem sprawy nie załatwił - to wniosek o wymierzenie mu z tego powodu grzywny jest niewątpliwie uzasadniony. Zważyć bowiem należy, że niewykonywanie wyroków sądów godzi w samą istotę zasady praworządności, którą organy administracji publicznej są bezwzględnie związane (art. 7 Konstytucji RP, art. 6 kpa) i w demokratycznym państwie prawnym nie może być tolerowane. Skutkowało to wymierzeniem organowi grzywny w kwocie 7000 zł, której wysokość mieści się w wymiarze grzywny określonym w art. 154 § 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Określając wysokość grzywny, Sąd miał na uwadze także fakt, że choć jest to już piąta grzywna wymierzona przez Sąd, to uprzednie czterokrotne ukaranie organu grzywnami nie przyniosło wymiernego efektu w kwestii rozpoznania wskazanego wniosku. Sąd miał również na uwadze, że wymierzenie grzywny organowi, na podstawie art. 154 § 1 powołanej ustawie, ma za zadanie nie tylko skłonienie organu do wywiązania się z nałożonego na niego prawomocnym wyrokiem obowiązku, ale zawiera też element represyjny, stanowiący w istocie sankcję za ignorowanie przez zobowiązane organy orzeczeń sądowych.

Podkreślić należy, że niewykonywanie wyroków sądów - niezależnie od tego, czy są to wyroki sądów administracyjnych (jak w niniejszej sprawie), czy sądów powszechnych - w demokratycznym państwie prawnym nie może być w żadnym razie tolerowane lub akceptowane. W szczególności nie można zaakceptować czy też usprawiedliwiać sytuacji, gdy wyroki sądów nie są respektowane przez organy władzy publicznej. Taka sytuacja prowadzić musi nieuchronnie do podważania zaufania jednostek do tych organów, jak też szerzej do samej władzy publicznej. Świadczy przy tym o braku poszanowania prawa przez organy, które zobowiązane są do jego stosowania.

Rozpoznając sprawę, Sąd jednocześnie, stosownie do art. 154 § 2 powołanej ustawy, stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1181/13).

Sąd stanął na stanowisku, że w przedmiotowej sprawie zaistniała bezczynność ze względu na bardzo duże przekroczenie terminu do wykonania wyroku nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Zastrzeżenia Sądu budzi okoliczność, że organ - mimo wyroku Sądu stwierdzającego bezczynność Prezydenta i mimo czterokrotnego ukarania go uprzednio grzywną za niewykonanie wyroku, nadal nie zakończył sprawy, choć upłynęło prawie 7 lat od wyznaczonego terminu. Z punktu widzenia zasady praworządności, która ze swej istoty stanowi o działaniu zgodnym z prawem, nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której wyrok Sądu nie jest wykonywany.

Sądowi znany jest z urzędu fakt, że sprawy gruntów [...] należą, z uwagi na swój historyczny charakter, do spraw trudnych i skomplikowanych, jak też okoliczność wpływu dużej ich ilości do organu. Powyższe nie może jednak wpłynąć na dokonaną ocenę, gdyż działanie organu w niniejszej sprawie jest opieszałe, niesprawne i nieskutecznie, co w sposób nieuzasadniony przedłużyło termin załatwienia sprawy. Przy czym od dnia 17 czerwca 2021 r., tj. od dnia wpływu do organu prawomocnego wyroku sygn. akt I SA/Wa 1097/20 o ukaraniu Prezydenta po raz czwarty grzywną za niewykonanie wspomnianego wyroku z 2014 r., organ nie dokonał w niniejszej sprawie żadnej, mającej odzwierciedlenie w aktach czynności aż do dnia 30 lipca 2021 r., kiedy w odpowiedzi na monit skarżących poinformował, że istnieje konieczność zlecenia opinii fotogrametrycznej dotyczącej terenu dawnej nieruchomości, a decyzja kończąca postępowanie zostanie wydana w ciągu trzech miesięcy od momentu otrzymania tego opracowania. Wspomniany dokument wpłynął do organu 4 października 2021 r., lecz pomimo kolejnych monitów i wezwań skarżących do zakończenia postępowania organ sprawy nie zakończył. Jednocześnie następne pisma w sprawie o uzupełnienie materiału dowodowego organ wystosował w ponadmiesięcznych odstępach czasu, zwykle jako reakcję na zapytanie skarżących. Przedstawiony sposób działania organu godzi niewątpliwie w zasadę szybkości postępowania (art. 12 kpa), co z kolei prowadzić musi do podważenia zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej (art. 8 kpa). Tymczasem stanie na straży praworządności wymaga od organu prowadzenia postępowania w taki sposób, aby nie było wątpliwości, że podejmuje on wszelkie niezbędne działania zmierzające do załatwienia sprawy. Przy czym Sąd uwzględnił w sprawie okoliczność okresowego zawieszenia terminów procesowych spowodowanych przez COVID-19.

W niniejszej sprawie, zdaniem Sądu wystąpiły okoliczności przemawiające za przyznaniem na rzecz każdego ze skarżących sumy pieniężnej w kwocie po 6000 zł. Kwota ta stanowi formę rekompensaty dla skarżących za długotrwałe oczekiwanie na rozpoznanie i zakończenie przez Prezydenta sprawy zainicjowanej opisanym na wstępie wnioskiem odszkodowawczym.

Równocześnie Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do uwzględnienia wniosku o zastosowanie przez Sąd art. 154 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i orzeczenie o istnieniu uprawnienia lub obowiązku. Wskazany przepis stanowi, że Sąd, w przypadku o którym mowa w § 1 może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wąt-pliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Z powołanego art. 154 § 2 wynika zatem, że Sąd wymierzając organowi grzywnę, może orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku jedynie wówczas, gdy pozwala na to charakter sprawy, a ponadto jeżeli okoliczności faktyczne i prawne nie budzą uzasadnionych wątpliwości. Dodatkowo zauważyć trzeba, że w doktrynie podkreśla się, iż powołany przepis stanowi wyjątek od zasady, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie o zgodności z prawem zaskarżonych do sądu aktów bądź czynności organów administracji publicznej. Zasadą jest więc, że sąd administracyjny nie może przejąć sprawy administracyjnej do bezpośredniego załatwienia. Stanowiący odstępstwo od tej zasady art. 154 § 2 znajduje zastosowanie tylko w sprawach ze skarg wniesionych na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 powołanej ustawy, tj. skarg na akty lub czynności organów administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w kpa oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie takiego przypadku nie dotyczy. W świetle powyższego stwierdzić należy, że brak było podstaw do uwzględnienia skargi w części dotyczącej zastosowania art. 154 § 2. Skarga we wskazanej części podlega więc oddaleniu.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 154 § 1 i 2 w związku z art. 154 § 6 i 7 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. Na podstawie art. 154 § 2 zd. pierwsze ppsa w zw. z art. 151 ppsa Sąd orzekł jak w punkcie 4 wyroku. W przedmiocie kosztów sądowych Sąd orzekł na podstawie art. 200 powołanej ustawy.