Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1800/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 stycznia 2020 r. sygn. akt III SA/Kr 1134/19 w sprawie ze skargi Gminy [...] na uchwałę Rady Powiatu [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie pozbawienia kategorii drogi publicznej powiatowej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuję sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, 2. zasądza od Rady Powiatu [...] na rzecz Gminy [...] kwotę 257 (słownie: dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 14 stycznia 2020 r., sygn. akt III SA/Kr 1134/19 oddalił skargę Gminy [...] (dalej: "skarżąca") na uchwałę nr [...] Rady Powiatu [...] z [...] sierpnia 2019 r. w sprawie pozbawienia kategorii drogi publicznej powiatowej dotychczasowego ciągu ulicy [...] w [...] i [...] – były odcinek [...].

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.

Rada Powiatu [...] podjęła uchwałę nr [...] z [...] sierpnia 2019 r. w sprawie pozbawienia kategorii drogi publicznej powiatowej dotychczasowego ciągu ulicy [...] w [...] i [...] - były odcinek [...]. Uchwałę podjęto na podstawie art. 10 ust. 5 c, d, e ustawy o drogach publicznych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2068, ze zm., dalej: "u.d.p.") oraz art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2019 r. poz. 511 z poz. zm.).

Na wniosek Zarządu Powiatu [...] Rada Powiatu [...] uchwaliła, że: § 1. Pozbawia się kategorii drogi publicznej powiatowej dotychczasowy ciąg ulicy [...] w [...] i [...] (były odcinek [...]) w zakresie zgodnym z załącznikiem graficznym do niniejszej uchwały; § 2. Dotychczasowy ciąg drogowy zgodnie z dyspozycją art. 10 ust. 5c uzyskuje status drogi publicznej gminnej; § 3. Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od daty jej publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa [...].

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na ww. uchwałę wniosła skarżąca, zaskarżając ją w całości. Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności ww. uchwały podnosząc, że pismem z [...] lipca 2019 r. Powiatowy Zarząd Dróg w [...], działający z upoważnienia Zarządu [...] poinformował, iż w konsekwencji oddania do użytkowania obwodnicy [...] dotychczasowy odcinek [...] - pomiędzy wybudowanym rondem od strony [...] a rondem przy skrzyżowaniu [...] o długości ok. 3,5 km - został pozbawiony kategorii drogi wojewódzkiej i zaliczony do kategorii drogi powiatowej. Zgodnie z pismem skutkuje to istotnym wydłużeniem sieci dróg powiatowych, co wiąże się ze zwiększeniem kosztu utrzymania sieci dróg powiatowych. W związku z tym faktem, na podstawie możliwości prawnych opisanych w art. 10 ust. 5c, 5d, 5e u.d.p., Zarząd Powiatu [...] poinformował Wójta Gminy [...] o zamiarze podjęcia uchwały Rady Powiatu [...] w sprawie pozbawienia kategorii drogi powiatowej przekazanego byłego odcinka [...], w obszarze której znajduje się ulica [...] w [...] i [...] o długości ogólnej ok. 3,7 km, uzasadniając to faktem niespełnienia wymogów definicji drogi powiatowej zawartej w art. 6a u.d.p. W odpowiedzi na przedmiotowe pismo Gmina [...] wystosowała pismo z [...] lipca 2019 r. wyrażając negatywne stanowisko w sprawie przekazania odcinka ww. drogi w zarząd Wójta Gminy [...]. Ponadto Gmina zaznaczyła, iż przedmiotowa droga, zgodnie z definicją ustawową, spełnia wymogi drogi powiatowej, bowiem stanowi połączenie pomiędzy siedzibami gmin, gdyż wymóg bezpośrednich połączeń spełniają nie tylko drogi stanowiące proste połączenie, ale także odcinki prowadzące do tych dróg. Droga ul. [...] w [...], a także odcinek ul. [...] w [...] stanowi połączenie siedzib Gmin: [...] i [...], a także Gminy [...] i [...]. Jednocześnie w przedmiotowym piśmie Gmina podniosła fakt spełnienia wymogów technicznych dla kategorii przedmiotowej drogi określonych w Rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Spełnienie przez tę drogę parametrów technicznych nie przesądza o konieczności zaliczenia jej do określonej kategorii, ale stanowi dodatkowy argument za tym przemawiający. Gmina wskazała, iż Rada Powiatu [...] nie powinna podejmować uchwały o pozbawieniu kategorii odcinka dotychczasowej drogi powiatowej, jeśli odcinek ten spełnia definicję tej kategorii drogi.

Jednocześnie skarżąca podniosła, że brak uzasadnienia ww. uchwały powoduje, że nie ma jakiegokolwiek wykazania, czy też udokumentowania istnienia przesłanek uzasadniających pozbawienie odcinka kategorii drogi powiatowej.

W odpowiedzi na skargę Starosta Powiatu [...] wniósł o jej oddalenie. Podał, że podejmując przedmiotową uchwałę Rada Powiatu [...] wskazała podstawę prawną - art. 10 ust 5c, d, e u.d.p., która stanowi delegację ustawową do przedmiotowych działań. Należy więc przyjąć, iż uchwała ta jest zgodna z obowiązującym porządkiem prawnym. Organ nie podzielił stanowiska skarżącej aby zachodziła konieczność szczególnego uzasadnienia przyjętej uchwały, z odniesieniem się do parametrów przekazywanej drogi. Stwierdził, że parametry techniczne przekazywanej drogi nie są żadną przesłanką wynikająca z ustawy, która ograniczałaby możliwość przekazania drogi, a im wyższe parametry tego odcinka drogi, tym szerszy zakres bezpieczeństwa jej użytkowników. Fakt zachodzenia wyższych parametrów drogi jest elementem pozytywnym i nie może być interpretowany jako przesłanka negatywna dokonania czynności przekazania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w zaskarżonym wyroku stwierdził, że Rada Powiatu zasadnie podjęła przedmiotową uchwałę.

Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że obecne brzmienie art. 10 ust. 5c u.d.p. zostało wprowadzone ustawą z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 870; dalej jako: "ustawa zmieniająca u.d.p."). W ustawie zmieniającej zawarto również przepisy przejściowe, tj. art. 2 ust. 1, zgodnie z którym rada gminy, w terminie 90 dni od dnia wejścia w życie ustawy (od dnia 9 lipca 2015 r.), mogła, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi gminnej odcinek drogi, który został zaliczony do kategorii drogi gminnej na podstawie art. 10 ust. 5 u.d.p. w brzmieniu dotychczasowym. Zdaniem Sądu z powyższego wynika, że odcinki dróg, które zostały zaliczone do kategorii drogi gminnej w trybie art. 10 ust. 5 u.d.p., w brzmieniu przed zmianą, mogły w trybie ustawy zmieniającej zostać pozbawione kategorii drogi gminnej i zaliczone do kategorii dróg wojewódzkich, w drodze stosownej uchwały jednostki samorządu terytorialnego. Z kolei do tych dróg mogły zostać zastosowane odpowiednio przepisy art. 10 ust. 5a-5d u.d.p. Celem dokonanej w powyższym kształcie zmiany ustawy o drogach publicznych było przede wszystkim uchylenie dotychczasowego brzmienia art. 10 ust. 5 u.d.p. Ustawa zmieniająca wprowadziła możliwość przekazania dróg zaliczonych z mocy prawa do dróg gminnych i zaliczenia ich do kategorii dróg wojewódzkich. Ponadto wprowadziła swego rodzaju mechanizm "kaskadowego" przekazywania dróg nabytych z mocy prawa i zaliczonych do kategorii dróg wojewódzkich, oparty na rozstrzygnięciach organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego wyższych szczebli, na mocy których wskazany odcinek drogi może zostać zaliczony do kategorii drogi powiatowej lub gminnej. Pokazuje to, że odcinki dróg, które zostały zaliczone do kategorii drogi gminnej w trybie art. 10 ust. 5 u.d.p., w brzmieniu przed zmianą, mogły w trybie ustawy zmieniającej zostać pozbawione kategorii drogi gminnej i zaliczone do kategorii dróg wojewódzkich. Odpowiednio, drogi te, w ramach "mechanizmu kaskadowego", w drodze stosownej uchwały sejmiku województwa, mogły zostać pozbawione kategorii drogi wojewódzkiej i przekazane do właściwego powiatu. Następnie ww. drogi, w wyniku odpowiedniej uchwały rady powiatu, można było pozbawić kategorii drogi powiatowej i przekazać do odpowiedniej gminy. Niewątpliwie, przy zastosowaniu powyższego mechanizmu, pozbawienie dróg kategorii drogi wojewódzkiej możliwe było w ramach kręgu dróg wcześniej przekazanych, w konsekwencji stosowanej uchwały rady gminy.

Wskazując na powyższe przepisy oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 26 maja 2015 r., Kp 2/13 Sąd stwierdził, że zastosowanie trybu pozbawiania kategorii drogi powiatowej, określonego w art. 10 ust. 5c-5d u.d.p. w zw. z art. 2 ustawy zmieniającej, czyli tak jak w niniejszej sprawie, wymagało spełnienia łącznie przesłanek, tj.: 1. droga została pierwotnie zaliczona do kategorii drogi wojewódzkiej na podstawie uchwały rady gminy podjętej w myśl art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej, po czym, Sejmik województwa pozbawił (wydając w tym przedmiocie stosowną uchwałę) tę drogę kategorii drogi wojewódzkiej (art. 10 ust. 5a-5b u.d.p.); 2. droga ta (jej odcinek) zostaje zaliczona do kategorii drogi powiatowej; 3. droga nie spełnia wymogów określonych w definicji drogi powiatowej (art. 6a ust. 1 u.d.p.); 4. odcinek drogi powiatowej przeznaczony do pozbawienia jej kategorii jest o proporcjonalnej długości do odcinka drogi otrzymanej przez Powiat i zaliczonej do kategorii dróg powiatowych; 5. poinformowanie wójta o zamiarze podjęcia uchwały, co najmniej na 30 dni przed jej podjęciem.

Sąd podał, że pozbawiając określonej drogi kategorii drogi powiatowej rada powiatu winna wykazać zaistnienie powyższych przesłanek określonych przepisami prawa materialnego. Stanowisko w tym zakresie powinno znaleźć się w uchwale (jej uzasadnieniu). W ocenie Sądu treść przedmiotowej uchwały precyzuje w sposób dostateczny jej przedmiot, tj. z załącznika w sposób nie budzący wątpliwości wynika, który odcinek drogi został pozbawiony kategorii drogi powiatowej. Sąd podniósł, że pomimo, że z treści art. 10 ust. 5c u.d.p. nie wynika wprost obowiązek uzasadniania podejmowanych na podstawie tego przepisu uchwał, to jednak konstrukcja tego przepisu rozpatrywanego w związku z przepisami definiującymi poszczególne kategorie dróg przy uwzględnieniu wykładni systemowej, rodzi konieczność rzetelnego uzasadnienia uchwały podjętej w przedmiotowym zakresie.

Zdaniem Sądu przedmiotowa uchwała zawiera uzasadnienie. Pomimo, że jest ono dość lakoniczne, to przedstawia materialnoprawne przesłanki rozstrzygnięcia oraz wskazuje, w oparciu o jakie konkretnie przesłanki Rada Powiatu [...] ustaliła, że sporny odcinek drogi utracił cechy uzasadniające dalsze uznanie go za drogę kategorii powiatowej. W uzasadnieniu uchwały znajduje się powołanie przepisów prawa oraz stwierdzenie, że od 30 stycznia 2019 r., nie z inicjatywy Powiatu [...] lecz na mocy art. 10 ust. 5 u.d.p., w związku z oddaniem do użytku obwodnicy miejscowości [...], dotychczasowy odcinek [...] - ul [...] w [...] i [...] o długości ok. 3,7 km został pozbawiony kategorii drogi wojewódzkiej i zaliczony do kategorii drogi powiatowej. W uzasadnieniu podkreślono, iż przekazany w tym trybie ciąg drogi nie spełnia wymogów definicji drogi powiatowej zawartej w art. 6a u.d.p. będąc odcinkiem drogi jedynie w obrębie jednej gminy. W związku z powyższym oraz wykorzystując możliwości prawne opisane w art. 10, ust, 5c, 5d, 5e, Powiatowy Zarząd Dróg w [...] przygotował propozycję pozbawienia kategorii drogi powiatowej - przekazanego odcinka byłej drogi wojewódzkiej i zaliczenia tego ciągu dróg do kategorii drogi gminnej. Inicjatywę tą poparł Zarząd Powiatu na swym posiedzeniu [...] lipca 2019 r. uznając zasadność pozbawienia kategorii drogi powiatowej tego odcinka drogi. Dlatego też przedłożono niniejszy projekt uchwały Radzie Powiatu [...], po uprzednim poinformowaniu o tym zamiarze Wójta Gminy [...]. W konsekwencji Sąd uznał, że zasadnie Rada Powiatu [...] podjęła ww. uchwałę.

Skarżąca na powyższy wyrok złożyła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym wniosła o jego uchylenie w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie lub stwierdzenie nieważności uchwały Rady Powiatu [...] Nr [...]. Jednocześnie zwróciła się o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. Oświadczyła jednocześnie, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:

1. przepisów postępowania, tj.:

a) art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") wyrażające się w zaniechaniu przez Sąd pierwszej instancji wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia wyroku, tj. niewskazaniu, dlaczego uznał wykazywane przez skarżącą uchybienia w uzasadnieniu uchwały za nieistotne; zaniechaniu wyjaśnienia dlaczego arbitralne stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu uchwały o tym, iż przekazany odcinek drogi utracił status drogi powiatowej Sąd uznał za wystarczające przy braku jakiekolwiek argumentacji uzasadnienia na potwierdzenie tej tezy;

b) art. 141 § 4 p.p.s.a., z uwagi na brak odniesienia się do wszystkich wskazanych zarzutów skargi, w szczególności brak odniesienia się do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 10 ust. 5c zd. 2 u.d.p. przez jego niezastosowanie i działanie bez upoważnienia ustawowego przy określeniu w § 2 zaskarżonej uchwały, że odcinki dróg powiatowych wskazane w § 1 uchwały zostają zaliczone do kategorii dróg gminnych;

2. prawa materialnego przez błędną wykładnię, tj.:

a) art. 10 ust.5 c u.d.p., przez jego nieprawidłowe zastosowanie i przekazanie przedmiotowego odcinka Gminie [...], z powodu błędnego uznania, że odcinek ten nie spełnia kryteriów drogi powiatowej;

b) art. 2 i art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6a ust. 1 u.d.p., przez pozbawienie odcinków dróg kategorii powiatowej w sposób arbitralny, bez wykazania w uzasadnieniu kwestionowanej uchwały zarówno faktycznych, jak i prawnych przesłanek uzasadniających to pozbawienie, tj. w sposób sprzeczny z wyrażonymi w Konstytucji RP zasadami demokratycznego państwa prawa oraz działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa (zasada legalizmu);

c) art. 6 a) u.d.p., przez jego nieprawidłowe zastosowanie i uznanie, że przedmiotowy odcinek drogi ma wyłącznie charakter lokalny;

d) art. 10 ust. 5c zd. 2 ustawy z dnia 31 marca 1985 r. o drogach publicznych, przez jego niezastosowanie i działanie bez upoważnienia ustawowego przy określeniu w § 2 zaskarżonej uchwały, że odcinki dróg powiatowych wskazane w § 1 uchwały zostają zaliczone do kategorii dróg gminnych;

e) art. 94 Konstytucji RP i § 133, § 134, § 135 i § 137 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283), przez ich niezastosowanie i działanie bez upoważnienia ustawowego przy określeniu w § 2 zaskarżonej uchwały, że odcinki dróg powiatowych wskazane w § 1 uchwały zostają zaliczone do kategorii dróg gminnych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła argumentację mającą na celu wykazanie zasadności przesłanek w niej wskazanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Powiat [...] wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie na rzecz jego rzecz kosztów postępowania sądowego, w tym koszty zastępstwa procesowego. Jednocześnie oświadczył, iż zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Podał, że zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej są w całości za bezzasadne. Sąd pierwszej instancji dokonał bowiem pełnej kwalifikacji co do stanu faktycznego sprawy przy zastosowaniu przepisów zarówno prawa materialnego jak i procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wyrażona w tym przepisie zasada oznacza pełne związanie Sądu podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Konkretne, zawarte w skardze kasacyjnej, przyczyny zaskarżenia determinują zakres rozpoznania sprawy, czyli badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego wyroku sądu pierwszej instancji.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (pkt 2), przy czym skarga powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznaje sprawy na nowo, w takim zakresie, jak czyni to sąd pierwszej instancji. Kierunek czynności kontrolnych, jakie Naczelny Sąd Administracyjny może podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wyznaczają podstawy sformułowane w skardze kasacyjnej.

W niniejszej sprawie strona skarżąca kasacyjnie oraz strona przeciwna wyraziły zgodę na skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne, dlatego też rozpoznanie skargi kasacyjnej, stosownie do art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., nastąpiło na posiedzeniu niejawnym.

W skardze kasacyjnej powołano obie podstawy określone w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a, zarzucając zarówno naruszenie prawa procesowego, jak i prawa materialnego.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna okazała się uzasadniona.

Skuteczny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. polegający na zaniechaniu wyjaśnienia podstawy prawnej wydanego rozstrzygnięcia oraz braku jakiegokolwiek odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do argumentów skarżącej dotyczących przekroczenia upoważnienia ustawowego przy określeniu w § 2 zaskarżonej uchwały, że odcinki dróg powiatowych wskazane w § 1 uchwały zostają zaliczone do kategorii dróg gminnych.

Zgodnie z przepisem art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Przepis ten określa zatem niezbędne elementy uzasadnienia, których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania sądu, który doprowadził do takiego właśnie rozstrzygnięcia. Wskazuje on w swej treści na trzy elementy, które muszą się znaleźć w uzasadnieniu wyroku, czyli a) opis historyczny sprawy, zawierający prezentację jej okoliczności faktycznych, przebiegu i stanowisk stron do momentu podjęcia ostatecznego rozstrzygnięcia (decyzji, postanowienia bądź innej czynności administracyjnej) zaskarżonego do sądu administracyjnego, b) prezentacja stanowisk stron w postępowaniu sądowoadministracyjnym obejmująca w pierwszym rzędzie zarzuty skargi oraz argumenty strony przeciwnej zawarte w odpowiedzi na nią, uzupełnione ewentualnie o stanowiska innych uczestników postępowania oraz c) stanowisko sądu obejmujące wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem. Wymagane jest, aby uzasadnienie wyroku stanowiło logiczną, zwartą całość, a jednocześnie by było ono syntezą stanowiska sądu. Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, a w razie kontroli instancyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące zostały wyjaśnione (por. wyrok NSA z 12 stycznia 2012 r., II FSK 1301/10). Naruszenie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. następuje zatem wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się sąd, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia.

W orzecznictwie ugruntowane jest wprawdzie stanowisko, zgodnie z którym sąd administracyjny pierwszej instancji nie jest zobowiązany odnosić się w uzasadnieniu wydawanego orzeczenia do zarzutów i argumentacji niemających istotnego znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Pominięcie w uzasadnieniu wyroku rozważań dotyczących zarzutów niezasadnych nie stanowi naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego o istotnym wpływie na wynik sprawy. Jeżeli wyczerpujące przedstawienie i wyjaśnienie podstawy prawnej zamyka zagadnienie stanu prawnego sprawy, to tym bardziej zbędne jest ustosunkowanie się do tych argumentów skargi, które pozostają bez związku z istotą normy prawnej, której prawidłowość interpretacji i zastosowania przez organ stanowi przedmiot kontroli sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z 12 kwietnia 2017 r., II GSK 5181/16). Taka sytuacja nie zaistniała jednak w przedmiotowej sprawie. W sprawie tej brak odniesienia się Sądu pierwszej instancji do jednego z istotnych zarzutów skargi oznacza, że część stanu prawnego sprawy nie została w ogóle rozważona. Uchybienie to niewątpliwie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W skardze kierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca Gmina zarzuciła zawarcie w zaskarżonej uchwale zapisu stwierdzającego, że dotychczasowy odcinek drogowy, pozbawiony kategorii drogi publicznej powiatowej, uzyskał status drogi publicznej gminnej, co w ocenie skarżącej stanowi przekroczenie upoważnienia ustawowego i tym samym rażące naruszenie prawa. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odnotował wprawdzie powyższy zarzut, lecz całkowicie pominął go w swoich rozważaniach.

Zauważyć zatem należy, że w orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, że w ramach tak zwanego kaskadowego przekazywania dróg właściwe rady mają obowiązek stosować definicje poszczególnych kategorii dróg publicznych w sposób negatywny. Winny zatem wykazać, że dana droga, w związku z oddaniem do użytkowania nowo wybudowanych odcinków dróg, nie spełnia już definicji dotychczasowej kategorii drogi. Wynika to z faktu, że właściwe rady są kompetentne podjąć uchwałę nie w sprawie zaliczenia drogi do nowej kategorii, ale w sprawie pozbawienia określonego odcinka drogi jego dotychczasowej kategorii, zaś skutek zaliczenia go do wskazanej w ustawie innej kategorii drogi publicznej następuje ex lege w oparciu o art. 10 ust. 5c zd. drugie u.d.p. Należy przyjąć, że skoro uruchomienie procesu kaskadowej dekategoryzacji nastąpiło według odmiennych podstaw prawnych, to do całego uruchomionego procesu kaskadowej dekategoryzacji dróg publicznych nie znajdują zastosowania ogólne regulacje prawne określające właściwy czas podejmowania stosowanych uchwał przez organy stanowiące jednostki samorządu terytorialnego, procedury opiniodawcze oraz moment uzyskiwania mocy obowiązującej przez te uchwały. Kaskadowa dekategoryzacja dróg publicznych następuje według odmiennych reguł proceduralnych oraz temporalnych odnoszących się do momentu wystąpienia skutku przekazania zadań i kompetencji na inny podmiot administracyjny. Z charakteru regulacji zawartych w art. 10 ust. 5a-5f u.d.p., jako lex specialis względem norm określonych w art. 10 ust. 3 ww. ustawy wynika, że do zmiany kategorii drogi w trybie kaskadowym nie stosuje się zarówno wymogu jednoczesnego zaliczenia tej drogi odpowiednią uchwałą do nowej kategorii, gdyż następuje to z mocy prawa, jak i wymogu, że pozbawienie i zaliczenie nie może być dokonane później niż do końca trzeciego kwartału danego roku, z mocą od 1 stycznia roku następnego.

Uwzględnienie powyższego prowadzi do wniosku, że istotnym było dokonanie oceny § 2 zaskarżonej uchwały, mocą którego uchwalono, że dotychczasowy ciąg drogowy zgodnie z dyspozycja art. 10 ust. 5c u.d.p. uzyskuje status drogi publicznej. Należało ocenić, czy w istocie umieszczenie takiego zapisu w uchwale świadczy o przekroczeniu upoważnienia ustawowego, a jeżeli tak, to czy stanowi to o rażącym naruszeniu prawa. Brak jakiegokolwiek stanowiska Sądu pierwszej instancji w tej kwestii w istocie nie pozwala na dokonanie całościowej kontroli zaskarżonego wyroku.

Przeprowadzenie takiej kontroli nie jest również możliwe w zakresie spełnienia przesłanek pozwalających na wydanie zaskarżonego aktu prawa miejscowego. Sąd pierwszej instancji prawidłowo określił przesłanki pozwalające na zastosowanie trybu pozbawienia kategorii drogi powiatowej, zasadnie wskazując, w odwołaniu do orzecznictwa sądów administracyjnych, że stanowisko rady powiatu w tym zakresie powinno znaleźć się w szczegółowym uzasadnieniu stosownej uchwały. W uzasadnieniu tym winien zostać wykazany brak spełnienia przez przekazany odcinek drogi kryteriów uzasadniających uznanie jej za drogę powiatową. Jednocześnie Sąd podkreślił, że brak uzasadnienia projektu uchwały, pozwalającego na weryfikację poprawności badanego aktu, należy zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa dające podstawę do stwierdzenia nieważności aktu.

To ogólne stanowisko Sądu należy w pełni podzielić. Nie znalazło ono jednak zastosowania przy kontroli legalności zaskarżonej uchwały. Sąd ocenił uzasadnienie zaskarżonej uchwały jako dość lakoniczne, ale zawierające materialnoprawne przesłanki rozstrzygnięcia oraz wskazujące w oparciu o jakie konkretne przesłanki Rada Powiatu [...] ustaliła, że sporny odcinek utracił cechy uzasadniające dalsze uznanie go za drogę kategorii powiatowej. Kontynuując, Sąd przywołał treść uzasadnienia zaskarżonej uchwały, przyjmując zasadność zaskarżonej uchwały.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie wyjaśnia należycie podstawy prawnej rozstrzygnięcia ani nie odnosi się wyczerpująco do zarzutów skarżącej. Wadliwe jest oparcie się przez Sąd pierwszej instancji wyłącznie na argumentach organu, bez pogłębionej analizy własnej. Uzasadnienie wyroku, które ogranicza się w dużym stopniu do powielenia stanowiska zajętego w sprawie przez organ lub jego prostej akceptacji, nie służy realizacji celów sądowej kontroli administracji publicznej i jako takie nie odpowiada wymogom określonym w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie wiąże się z ustaleniem, czy sporny odcinek drogi spełnia ustawowe cechy drogi powiatowej, o których mowa w art. 6a ust. 1 u.d.p., czy też odpowiada ustawowym cechom drogi gminnej, o których mowa w art. 7 ust. 1 u.d.p. Sąd, w ślad za organem przyjął, że przekazany odcinek drogi nie spełnia wymogów definicji drogi powiatowej będąc odcinkiem drogi jedynie w obrębie jednej gminy. Sąd nie wyjaśnił, dlaczego stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu uchwały o tym, że przekazany odcinek utracił status drogi powiatowej, zostało przez Sąd uznane za wystarczające przy braku jakiejkolwiek argumentacji uzasadnienia uchwały na potwierdzenie tej tezy. To stanowisko organu było podważane przez skarżącą Gminę, która przywołując rozstrzygnięcia sądowe podnosiła, że przedmiotowy odcinek drogi spełnia kryteria drogi publicznej, ponieważ stanowi połączenie między gminami, co wypełnia przesłanki z art. 6a ust. 1 u.d.p. Argumentowała, że wymóg bezpośredniości połączenia spełniają bowiem nie tylko drogi stanowiące proste połączenie, ale także odcinki prowadzące do tych dróg. Do tego argumentu skarżącej Sąd pierwszej instancji się nie odniósł i nie przeprowadził analizy stanu faktycznego sprawy w podnoszonym aspekcie. Zważyć zatem należy, że kwestia ta może mieć kluczowe znaczenie w sprawie, skoro obowiązkiem Sądu była kontrola, czy organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego wykazał w sposób nie budzący wątpliwości, że sporny odcinek drogi nie spełnia cech drogi publicznej powiatowej. Jak wskazano powyżej jest to jedna z przesłanek, które muszą być spełnione kumulatywnie, pozwalająca na pozbawienie kategorii drogi powiatowej w trybie art. 10 ust. 5c-5d u.d.p. Brak stanowiska Sądu w tym zakresie nie pozwala na dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.

W związku naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. i wskazanymi brakami uzasadnienia zaskarżonego wyroku, jako przedwczesne Naczelny Sąd Administracyjny uznał odnoszenie się do zarzutu naruszenia prawa materialnego. Będzie to możliwe dopiero po zajęciu stanowiska przez Sąd pierwszej instancji w powyższym zakresie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, uwzględniając przedstawione wcześniej stanowisko, dokona całościowej kontroli zaskarżonej uchwały

Z tych też względów na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w trybie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.