Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1394/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-10-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 2 pkt 1, art. 4 ust. 1
journal: Dz.U. 1996 nr 132 poz 622
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.
article: art. 147 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.), sędzia WSA Leszek Kobylski, sędzia WSA Iwona Szymanowicz - Nowak, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2013 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na decyzję Rady Gminy K. z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy K. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej: [...]


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na Uchwałę nr [...] Rady Gminy K. z dnia [...] listopada 2012 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy K. i wniósł o stwierdzenie jej nieważności.

Przedmiotowej uchwale zarzucił istotne naruszenie art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r. poz. 391 z późn. zm.).

W uzasadnieniu skargi Wojewoda [...] wskazał, że uchwałę podjęto na podstawie art. 4 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Przepis ust. 1 stanowi dla rady gminy upoważnienie do uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, w ust. 3 został natomiast określony wymóg dostosowania regulaminu do wojewódzkiego planu gospodarki odpadami w terminie 6 miesięcy od dnia uchwalenia tego planu. Ponadto ust. 2 omawianego przepisu określa zakres uregulowań, którego uszczegółowienia powinna dokonać rada gminy w regulaminie. Regulamin określa zatem szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1/ wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

- prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych przeterminowanych leków i chemikaliów, zużytych baterii akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz zużytych opon, a także odpadów zielonych,

- uprzątanie błoto, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

- mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2/ rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

- średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

- liczby osób korzystających z tych pojemników;

3/ częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4/ innych wymagań wynikających wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

5/ obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

6/ wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

7/ wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Wojewoda [...] podkreślił, że enumeratywnie wymienione elementy mają charakter wyczerpujący, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione. Zgodnie z unormowaną w art. 7 Konstytucji RP zasadą praworządności, materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynika z upoważnienia ustawowego i nie przekracza zakresu tego upoważnienia. To oznacza, iż każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej, a więc stanowi naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego.

W świetle powyższych rozważań za niezgodne ze wskazanymi wyżej przepisami Wojewoda [...] uznał wszelkie odstępstwa w akcie prawa miejscowego od granic upoważnienia ustawowego, a więc od katalogu spraw enumeratywnie wymienionych w art. 4 ust 2 ustawy, a przekazanych do unormowania regulaminem utrzymania czystości i porządku na terenie gminy.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy, organ nadzoru stwierdził, że Rada Gminy K. wprowadzając w § 2 Regulaminu słowniczek określonych w nim pojęć istotnie naruszyła art. 4 ust. 1 i 2 ustawy. Wynikający z art. 4 ust. 2 ustawy zakres upoważnienia do określenia szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy nie obejmuje bowiem w żadnej ze spraw wymienionych w pkt 1-8, uprawnienia rady gminy do formułowania w regulaminie jakichkolwiek pojęć ich dotyczących.

Brak upoważnienia rady w tym zakresie oznacza zarówno zakaz tworzenia w regulaminie na jego potrzeby własnych definicji pojęć, w tym ustalania znaczenia określeń ustawowych, jak i do powtarzania w nim definicji ustawowych. Niezgodność z prawem dokonywania powtórzeń w regulaminie definicji ustawowych, jest ponadto uzasadniona okolicznością, że interpretacja takiego pojęcia w kontekście uchwały, w której go powtórzono, może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy (vide: wyrok NSA z dnia 10 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1256/09; wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 170/10). Zatem w przypadku powtórnego zdefiniowania pojęcia ustawowego w regulaminie, istnieje realna możliwość, że jego interpretacja w oderwaniu od aktu pierwotnego spowoduje zmianę znaczeniowo - prawną danego pojęcia przyjętą w ustawie. Poza tym skoro postanowienia regulaminu mają jedynie uszczegóławiać regulacje ustawowe w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, to tym bardziej nie ma podstaw prawnych do powtarzania w nim definicji ustawowych, w szczególności zawartych w ustawie upoważniającej. Istotne naruszenie prawa przez organ w zakresie § 2 uchwały wynika z faktu braku delegacji ustawowej opartej na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy do formułowania definicji własnych pojęć oraz do dokonywania powtórzeń i modyfikacji definicji ustawowych, a także z okoliczności naruszenia zamieszczonym słowniczkiem pojęć wymogów poprawnej legislacji, mających swoje umocowanie, chociażby w dyrektywach rozporządzenia w sprawie Zasad techniki prawodawczej.

Rada Gminy K. przekroczyła granice delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 ustawy, określając w § 3 ust. 1 pkt 5, 6, 7 i 8 Regulaminu obowiązki właścicieli nieruchomości w zakresie wnoszenia opłat za odbiór i zagospodarowanie odpadów, zawarcia umowy z przedsiębiorcą wpisanym do rejestru działalności regulowanej, udokumentowania korzystania z usług dotyczących pozbywania się nieczystości ciekłych oraz obowiązku przechowywania dowodów uiszczenia opłaty, a także obowiązku przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej. Należy wskazać, iż wyżej wymieniony zakres regulacji wynika wprost z zapisów art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy (obowiązek przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej), art. 6 ust. 1 (obowiązek udokumentowania w formie umowy korzystania z usług poprzez okazanie takich umówi dowodów uiszczania opłat za te usługi) oraz art. 61 (odrębna uchwała w zakresie opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi). Wojewoda [...] wskazał przy tym należy, iż brak jest delegacji dla rady do ustalania okresów przechowywania przez właścicieli nieruchomości dowodów opłaty za odbiór i zagospodarowanie odpadów.

Nadto przekroczona została delegacja ustawowa z art. 4 ust. 2 ustawy poprzez określenie w § 3 ust. 10 Regulaminu, iż gmina przy udziale przedsiębiorcy kontroluje sposób prowadzenia selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Zgodnie z art. 9n ustawy przedsiębiorca (podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości) jest obowiązany do sporządzania kwartalnych sprawozdań, które następnie przekazywane są organowi wykonawczemu w terminie określonym w ustawie. Ponadto na mocy art. 9f ustawy w przypadku nie dopełnienia przez właściciela nieruchomości obowiązku w zakresie selektywnego zbierania odpadów komunalnych podmiot odbierający te odpady przyjmuje je jako zmieszane i zawiadamia o tym fakcie gminę.

W § 5 ust. 1 Regulaminu Rada Gminy K. dokonała modyfikacji obowiązku wynikającego z art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy poprzez pominięcie zapisu, iż właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. Wprowadzono także regulację, nie mającą oparcia w przepisach prawa, w zakresie częstotliwości usuwania śniegu z chodników. Ponadto w § 5 ust. 2 Regulaminu wprowadzono niemające oparcia w przepisach ustawy obowiązki uprzątania błota, śniegu, lodu oraz innych zanieczyszczeń w sposób nie zakłócający ruchu pieszych i pojazdów. Jednocześnie w § 5 ust. 3 Regulaminu wprowadzono obowiązek zastosowania środków nie działających szkodliwie na tereny zieleni, drzewa i krzewy, w celu zlikwidowania śliskości lodu nieusuniętego w wyznaczonym terminie. W ocenie organu nadzoru powyższy zapis wykracza poza delegację z art. 4 ust. 2 ustawy. Kwestie stosowania środków chemicznych na drogach publicznych, ulicach i placach zostały uregulowane m.in. w art. 82 ust. 2 ustawie z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220, z późn. zm.) oraz w przepisach rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 października 2005 r. w sprawie rodzajów i warunków stosowania środków, jakie mogą być używane na drogach publicznych oraz ulicach i placach (Dz. U. Nr 230, poz. 1960), gdzie określono rodzaje dozwolonych środków chemicznych.

W § 26 ust. 5 pkt 2 Regulaminu ustalono zakaz wpuszczania psów do piaskownic i na place zabaw dla dzieci. Ponadto w § 26 ust. 5 pkt 3 Regulaminu zakaz ten rozszerzono na inne obiekty użyteczności publicznej, takie jak: sklepy, zakłady produkcji spożywczej, zakłady usługowe, lokale gastronomiczne, apteki, szpitale, obiekty użyteczności publicznej. Z przepisu art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy wynika jednoznacznie, że przyznaje on radzie gminy kompetencję do szczegółowego określenia wymagań wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe w taki sposób, aby pobyt tych zwierząt na terenach przeznaczonych do wspólnego użytku nie był uciążliwy i nie stanowił zagrożenia dla przebywających tam osób oraz nie spowodował zanieczyszczenia tych miejsc. Nie mieści się natomiast w kompetencjach rady sformułowanie całkowitego zakazu wprowadzania wszelkich zwierząt domowych na określone tereny i do określonych miejsc.

Również zawarty w § 26 ust. 7 Regulaminu sposób postępowania z padłymi zwierzętami przekracza delegację ustawową. Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku nie definiuje pojęcia zwłok zwierzęcych. Definicja taka zawarta jest w ustawie z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. z 2008 r. Nr 213, poz. 1342, z późn. zm.). Zgodnie z art. 2 pkt 26 tej ustawy przez zwłoki zwierzęce należy rozumieć zwierzęta padłe lub zabite w celu innym niż spożycie przez ludzi. Odpadów zwłok zwierzęcych dotyczy rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1069/2009 z dnia 21 października 2009 r. określające przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1774/2002 (rozporządzenie o produktach ubocznych pochodzenia zwierzęcego) (Dz, U.UE.L Nr 300, poz. 1). Szczegółowy sposób postępowania ze zwłokami zwierzęcymi w przypadku zagrożenia epidemią reguluje natomiast ustawa z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt.

Przepis art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy uprawnia radę gminy wyłącznie do wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzenia. Rada realizując postanowienia tego przepisu nie mogła wskazać w § 29 ust. 1 i ust. 3 Regulaminu podmiotów (tu właścicieli nieruchomości) zobowiązanych do przeprowadzenia deratyzacji. Norma kompetencyjna wspomnianego art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy z całą pewnością nie obejmuje upoważnienia do uregulowania przez radę kwestii nałożenia na podmioty prywatne takiego obowiązku.

W § 29 ust. 2 Regulaminu przyjęto, że termin i obszar przeprowadzenia obowiązkowej deratyzacji wyznacza Wójt w uzgodnieniu z Powiatowym Inspektorem Sanitarnym, pomimo że ustawowe upoważnienie w tym zakresie dotyczy wyłącznie rad gmin i nie przewiduje ono możliwości przekazania tych kompetencji innym organom. Stanowi to przekroczenie kompetencji ustawowych Rady. Rada gminy jest wyłącznie uprawniona do wyznaczenia obszarów, które podlegają obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzenia bez możliwości przekazania tej kompetencji na rzecz innego podmiotu, to jest - w przedmiotowej uchwale - Wójtowi. Delegowanie tego obowiązku na inny podmiot, w tym organ wykonawczy gminy, stanowi istotne naruszenie prawa.

W § 30 Regulaminu wskazano, że kto nie wykonuje obowiązków określonych w Regulaminie podlega karze grzywny, na podstawie art. 10 ust. 2a ustawy dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, co stanowi powtórzenie w/w przepisu ustawy. Ponadto, rada gminy nie może określić kar związanych z przestrzeganiem ustaw, w tym ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Podsumowując Wojewoda [...] wskazał, że okoliczność, iż zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego i w konsekwencji normatywny akt wykonawczy oznacza, że Rada Gminy K. uchwalając przedmiotową uchwałę i określając szczegółowe postanowienia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy K. nie może wykraczać poza granice upoważnienia przewidziane art. 4 ust. 2 ustawy. Z treści art. 94 Konstytucji RP wynika bowiem, że każdy akt prawa miejscowego ma charakter wykonawczy w stosunku do ustaw, a jako taki winien on być oparty na ustawie upoważniającej i nie może przekraczać zakresu upoważnienia.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy K. wniosła o oddalenie skargi.

Odnosząc się do zarzutu wprowadzenia w § 2 Regulaminu definicji kluczowych pojęć Rada Gminy K. wyjaśniła, że zostały one podane celem ułatwienia zrozumienia jego zapisów dla osób korzystających z regulaminu - mieszkańców gminy. Analiza uchwalonych w ostatnim czasie przez inne gminy programów gospodarki odpadami wykazała, że jest to rozwiązanie powszechnie stosowane. W § 2 regulaminu co do zasady wskazane są jedynie właściwe przepisy, które regulują właściwe elementy Regulaminu. Brak jest powtórzeń przepisów ustawowych.

Odnośnie zarzutu przekroczenia przez Radę Gminy K. delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 ustawy poprzez określenie w § 3 ust. 1 pkt 5, 6, 7, i 8 Regulaminu obowiązków właścicieli nieruchomości w zakresie: wnoszenia opłat za odbiór i zagospodarowanie odpadów, zawarcia umowy z przedsiębiorcą wpisanym do rejestru działalności regulowanej, udokumentowania korzystania z usług dotyczących pozbywania się nieczystości ciekłych oraz obowiązku przechowywania dowodów uiszczenia opłaty, a także obowiązku przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej Rada Gminy K. wyjaśniła, że zapisy te zamieszczone zostały w Regulaminie w ślad za poradnikiem metodycznym zamieszczonym na stronach internetowych Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] w W. oraz opublikowanym przez ten organ w 2012 r. poradnikiem "Gospodarka odpadami w kontekście nowelizacji ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach".

Wyżej wymienione zalecenia poradnika metodycznego, przeniesione zostały w sposób wierny do przedmiotowego Regulaminu - w postaci zapisów § 3 ust. pkt 5, 6, 7, celem umożliwienia efektywnego zarządzania gospodarką odpadami w gminie.

Ponadto odnośnie zarzutu co do § 3 ust. 1 pkt 7 określającego obowiązek udokumentowania usług pozbywania się nieczystości ciekłych zgodnie z art. 6 ust. 1 a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach rada ma prawo ustalać właściwe w gminie sposoby dokumentowania wykonania tych obowiązków.

Odnośnie zarzutu co do § 3 ust. 10 to Rada Gminy K. podkreśliła, że ustawa wskazuje, że Gmina jest zobowiązana do prowadzenia kontroli zarówno przedsiębiorców, jak i właścicieli nieruchomości w zakresie odbioru odpadów komunalnych.

Najistotniejsze dla skuteczności wprowadzenia nowego systemu gospodarki odpadami będzie weryfikowanie przez pracowników przedsiębiorstwa odbierającego odpady sprzed posesji wypełnienia zadeklarowanego standardu segregacji przez właściciela nieruchomości. Pracownik będzie musiał sprawdzić, czy opady wystawiane przed posesją spełniają kryteria z regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminie.

Odnośnie zarzutu dotyczącego pominięcia w Regulaminie zapisu, że właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym dopuszczony jest płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych Rada Gminy K. wskazała, że na terenie Gminy K. nie ma wyznaczonych płatnych miejsc postojowych dla pojazdów, stad nie zachodzi sytuacja wymagająca regulacji w przedmiotowym zakresie.

W zakresie określenia w Regulaminie częstotliwości usuwania śniegu z chodników Rada Gminy K. stoi na stanowisku, że bez podania terminu, w przedmiotowym przypadku wyrażonego poprzez sformułowanie "niezwłocznie po opadach" nie byłaby w stanie prawidłowo uregulować sposobu wykonania takiego obowiązku i jego późniejszego egzekwowania, a przez to zapisy § 5 pozostałyby martwe.

Odnośnie zakazu wprowadzania psów do piaskownic i na place zabaw dla dzieci, a także na teren innych obiektów użyteczności publicznej to zaskarżone zapisy powołano w Regulaminie w ślad za wzorem Uchwały w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy zamieszczonym w podręczniku metodycznym (Zasady gospodarki odpadami komunalnymi Poradnik ze wzorami dokumentów Bogusław Dziadkiewicz Municipium SA, Warszawa 2011, Rozdział 8.3 Wzory uchwał z komentarzem, str. 147). Rada Gminy K. wskazała, że nie stanowią one przekroczenia upoważnienia ustawowego, ponieważ służą ochronie przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku.

Odnośnie określenia sposobu postępowania z padłymi zwierzętami to zdaniem Rady Gminy K. zarzut zawarty w skardze jest sformułowany w sposób niejasny, co uniemożliwia odniesienie się do niego. Rozwinięcie zarzutu zawiera wyłącznie przytoczenie definicji "zwłok zwierzęcych" oraz tytułów aktów prawa. Pozostaje to bez związku z treścią zaskarżonego § 26 ust. 7, w którym pojęcie to nie zostało zamieszczone.

W zakresie regulacji dotyczących obowiązkowej deratyzacji to zakres regulacji zawarty w Rozdziale 8 § 29 Regulaminu: Obszary podlegające obowiązkowej deratyzacji i terminy jej przeprowadzenia odpowiada powszechnie stosowanym i nie budzącym wątpliwości zapisom w tym zakresie, w tym zawartym we wzorze Regulaminu zamieszczonym w powyższym poradniku "Zasady gospodarki odpadami komunalnymi".

Podsumowując wobec powyższych wyjaśnień Rada Gminy K. wskazała, że zaskarżona uchwała podjęta została zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i brak jest podstaw do jej uchylenia. Wobec powyższego wniosła o oddalenie skargi na uchwałę Nr [...] Rady Gminy K. z dnia [...] listopada 2012 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy K..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Na wstępie zauważyć należy, że zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Przedmiotem oceny sądu w rozpoznawanej sprawie jest uchwała nr [...] Rady Gminy K. z dnia [...] listopada 2012 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy K..

Przepis art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.) stanowi, że "uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały, w trybie określonym w art. 90. W myśl art. 85 ustawy nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego podlegają kognicji sądu administracyjnego.

W rozpatrywanej sprawie uchwała będąca przedmiotem skargi musi być zgodna z ustawą z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2005r. Nr 236, poz. 2008). Stosownie do art. 3 ust. 2 pkt 1 powołanej wyżej ustawy, gminy mają obowiązek zapewnić czystość i porządek na swoim terenie oraz tworzyć warunki niezbędne do ich utrzymania, w szczególności tworząc warunki do wykonywania prac związanych z utrzymaniem czystości i porządku lub zapewniając wykonanie tych prac przez tworzenie odpowiednich jednostek organizacyjnych.

Regulamin utrzymania czystości i porządku w gminach jest aktem prawa miejscowego. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej obowiązuje na terenie jednostki samorządu terytorialnego, którego rada akt ten uchwaliła. Zgodnie z przepisem art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie tej ustawy w zakresie określonym w art. 40 ust. 2, a na podstawie art. 40 ust. 3 w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących rada gminy może wydawać przepisy porządkowe, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku spokoju lub bezpieczeństwa publicznego.

Uchwała taka, jako podjęta na podstawie upoważnienia ustawowego (art. 40 ust. 1 ww. ustawy z 8 marca 1990 r.) zawartego w art. 4 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, nie może jednak wykraczać poza granice przedmiotowe tego upoważnienia. Granice te zakreślone zostały w przepisie art. 4 ust. 2 przywoływanej ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Oznacza to, co należy szczególnie podkreślić mając na uwadze argumentację zawartą w odpowiedzi na skargę, że tylko i w wyłącznie w zakresie wskazanym w tym przepisie Rada Gminy K. mogła podjąć uchwałę ustanawiającą regulamin utrzymania czystości i porządku w gminie, ponieważ w ustawie tej ustawodawca jednoznacznie określił, co powinna zawierać uchwała w sposób enumeratywny. Tym samym jakiekolwiek odstępstwa od katalogu zawartego w tym przepisie stanowią rażące naruszenia prawa.

Wskazać należy, że unormowana w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności wymaga, by materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Oznacza to, że każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej, a więc stanowi naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Należy również podkreślić, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów, a więc nie są wydawane w celu wykonania ustawy tak jak rozporządzenie w rozumieniu art. 92 Konstytucji RP (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2012 r., sygn.akt II OSK 1524/12).

Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 20 grudnia 2006 roku, sygn. akt II SA/Wr 585/06 (lex nr 243159), a Sąd orzekający w niniejszej sprawie stanowisko to podziela, uchwalając akty prawa miejscowego, w oparciu o normę ustawową, organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny między aktem wykonawczym, a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Jednocześnie należy podkreślić, iż naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji, zaś normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły i literalny. Nie można też dokonywać wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii.

Wobec powyższego stwierdzić należy, że Rada Gminy K. wykroczyła w sposób istotny poza zakres ustawowego upoważnienia powtarzając w przepisach Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz przepisy innych aktów normatywnych powszechnie obowiązujących. W § 2 Regulaminu zostały zawarte definicje pojęć użytych przez ustawę o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz dokonano zdefiniowania pojęć użytych lub zdefiniowanych w innych aktach prawnych rangi ustawowej (np. Kodeks cywilny, ustawa z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. Nr 62, poz. 628 ze zm.), ustawa z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2003 r., Nr 106, poz. 1002).

W tym miejscu powtórzyć należy za skarżącym, że w ramach wskazanej wyżej delegacji ustawowej brak jest upoważnienia rady gminy do formułowania w regulaminie jakichkolwiek definicji określonych pojęć. Dotyczy to nie tylko pojęć użytych wyłącznie w regulaminie na jego potrzeby, lecz również ustalenia znaczenia pojęć ustawowych – zawartych w ustawie upoważniającej i innych ustawach. Rada gminy nie została bowiem uprawniona do definiowania pojęć, którymi posługuje się ustawodawca (wyrok NSA z dnia 10 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1256/09, niepubl.).

Słusznie wskazał organ nadzoru, że Rada Gminy K. przekroczyła granice delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 ustawy, określając w § 3 ust. 1 pkt 5, 6, 7 i 8 Regulaminu obowiązki właścicieli nieruchomości w zakresie wnoszenia opłat za odbiór i zagospodarowanie odpadów, zawarcia umowy z przedsiębiorcą wpisanym do rejestru działalności regulowanej, udokumentowania korzystania z usług dotyczących pozbywania się nieczystości ciekłych oraz obowiązku przechowywania dowodów uiszczenia opłaty, a także obowiązku przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej. Powyższe bowiem stanowi powtórzenie obowiązku nałożonego w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy.

§ 3 stanowi powtórzenie obowiązku wskazanego w art. 6 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym właściciele nieruchomości przy wykonywaniu obowiązku określonego w art. 5 ust. 1 pkt 3 obowiązani są do udokumentowania korzystania z usług wykonywanych przez zakład będący gminną jednostką organizacyjną lub przedsiębiorcę posiadającego zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości lub w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, przez okazanie umowy i dowodów płacenia za takie usługi.

Obowiązek nałożony w § 5 Regulaminu został wprowadzony jako modyfikacja obowiązku ustawowego wynikającego z art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy, co może skutkować wprowadzeniem w błąd adresatów aktu. Ponadto wprowadzono niemające oparcia w przepisach ustawy obowiązki uprzątania błota, śniegu, lodu i innych z określeniem częstotliwości i terminu ich usuwania.

Zdaniem Sądu, narusza upoważnienie ustawowe z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy także przepis § 25 ust. 5 pkt 2 Regulaminu, zakazujący wyprowadzania psów do obiektów użyteczności publicznej, na tereny boisk, placów zabaw dla dzieci i do obiektów użyteczności publicznej. Z przepisu art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy wynika jednoznacznie, że przyznaje on radzie gminy kompetencję do szczegółowego określenia wymagań wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe w taki sposób, aby pobyt tych zwierząt na terenach przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy i nie stanowił zagrożenia dla przebywających tam osób oraz nie spowodował zanieczyszczenia tych miejsc. Nie mieści się natomiast w kompetencjach rady sformułowanie całkowitego zakazu prowadzania wszelkich zwierząt domowych na określone tereny i do określonych miejsc.

Również zawarty w § 26 ust. 7 Regulaminu sposób postępowania z padłymi zwierzętami przekracza delegację ustawową. Powyższa kwestia nie została objęta przepisem. art. 4 ust. 1 i 3 ustawy i jest to unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie ustawowe.

Nie mieści się również w zakresie upoważnienia ustawowego – w tym przypadku uszczegółowionego w art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy – regulacja § 29 Regulaminu poświęcona deratyzacji. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy kompetencje Rady Gminy w tym przedmiocie zakreśla bardzo wąsko – jako dotyczące wyznaczania, po pierwsze, obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji oraz, po drugie, terminów jej przeprowadzania. W konsekwencji unormowania takie, jak analizowane postanowienia § 29 Regulaminu – wskazujące inne podmioty zobowiązane do przeprowadzenia deratyzacji i poniesienia jej kosztów oraz cedujące uprawnienie do wyznaczania obszarów i terminów deratyzacji na inny podmiot –– w tak zakreślonych granicach kompetencji się nie mieszczą, co też potwierdza orzecznictwo sądowoadministracyjne (np. wyroki WSA: z 7 kwietnia 2011 r., sygn.akt II SA/Ol 145/11; z 9 maja 2012 r., sygn.akt II SA/Gd 120/12; z 8 listopada 2006 r. sygn. akt II SA/Go 316/06).

W § 30 Regulaminu wskazano, że osoby nie wykonujące obowiązków określonych w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminie podlegają karze grzywny. Stanowi to powtórzenie art. 10 ust. 2a ustawy, zgodnie z którym karze grzywny podlega także ten, kto nie wykonuje obowiązków określonych w regulaminie, natomiast rada gminy nie może określać kar związanych z przestrzeganiem ustaw, w tym ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach.

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) orzekł jak sentencji wyroku. Odnosząc się natomiast do wniosku Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności całej uchwały wskazać należy, że eliminacja zakwestionowanych postanowień regulaminu nie pozbawia bytu prawnego całej regulacji.