Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1704/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2023-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 33 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: par. 13, 57, 60
journal: Dz.U. 2022 poz 1225
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Marcin Kamiński /spr./ AWSA Karina Gniewek - Berezowska Protokolant specjalista Anna Mazurek–Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2023 r. sprawy ze skargi B. Ł. i A. K. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 8 stycznia 2019 r. nr I-XIII.7721.6.4.2018 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody Podkarpackiego na rzecz skarżących B. Ł. i A. K. solidarnie kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego oraz na rzecz skarżącej A. K. kwotę 497 zł /słownie: czterysta dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi A. K. i B. Ł. (skarżące) jest decyzja Wojewody Podkarpackiego (organ odwoławczy) z dnia 8 stycznia 2019 r. nr I-XIII.7721.6.4.2018 utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] (organ I instancji) nr [...] z dnia [...] października 2018 r. znak: [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę.

Stan faktyczny i prawny sprawy ze skargi na powyższą decyzję przedstawia się następująco.

Decyzją nr [...] z dnia [...] października 2018 r. znak: [...] organ I instancji zatwierdził projekt budowlany oraz udzielił pozwolenia na budowę dla T. K. (inwestor) obejmujące: budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym na działkach ew. nr [...] położonych w [...] przy ul. [...] obręb [...].

Po rozpoznaniu odwołania skarżących, organ odwoławczy działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) decyzją z dnia 8 stycznia 2019 r. nr I-XIII.7721.6.4.2018 utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę inwestor dołączył wymagane art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (u.p.b.) dokumenty, tj. projekt budowlany posiadający wymagane opinie i uzgodnienia; oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w formie określonej rozporządzeniem Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 sierpnia 2016 r. w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę lub rozbiórkę, zgłoszenia budowy i przebudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, oraz decyzji o pozwoleniu na budowę lub rozbiórkę, a także ostateczną decyzję Prezydenta Miasta [...] nr [...] znak: [...] z dnia [...] marca 2016 r. o warunkach zabudowy. Projekt zagospodarowania został sporządzony na aktualnej mapie, przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane i legitymujące się aktualnymi na dzień opracowania projektu zaświadczeniami o wpisie na listę członków izby samorządu zawodowego. W aktach sprawy znajdują się również oświadczenia projektantów o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z treścią przepisu art. 35 ust. 1 u.p.b., przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza między innymi zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno- budowlanymi, kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczących bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Analiza dokumentacji projektowej wykazała, że sporna inwestycja jest zgodna z ustaleniami w/w decyzji o warunkach zabudowy, w szczególności: została zachowana nieprzekraczalna linia zabudowy w odległości 7,5 m od zewnętrznej krawędzi jezdni ul. [...]; szerokość elewacji frontowej - projektowana 12,0 m (ul. [...]) i ok. 25,0 m od drogi wewnętrznej (nr [...]) maksymalna szerokość elewacji dla MW - 35 m - zaprojektowana 12,0 m od ul. [...] i 23,60 m od drogi wewnętrznej; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej - II kondygnacje - do 10,50 m (w kalenicy) - zaprojektowana wysokość do kalenicy 10,50 m, wysokość do okapu do 7,50 m - projektowana 7,20 m; geometria dachu (kąt nachylenia połaci dachowych) - wielospadowy (od 20° do 35°) - projektowany dach wielospadowy o kącie nachylenia połaci dachowych - 25°; ustalono I kondygnację podziemną - projektowana I kondygnacja podziemna przeznaczona na piwnice i miejsca parkingowe; wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki wynosi 0,42 - powierzchnia zabudowy działki według decyzji o warunkach zabudowy dopuszczalna 0,42 = 338,10 m2, pow. zabudowy zaprojektowana - 297,10 m2 - warunek spełniony. Organ odwoławczy wskazał, że do przepisów techniczno-budowlanych zalicza się rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (r.w.t.). W § 12 r.w.t. zostały określone warunki usytuowania budynków w stosunku do granicy z działką sąsiednią, mające na celu zapewnienie podstawowych warunków użytkowych i bezpieczeństwa w zabudowie, w korelacji do innych przepisów rozporządzenia, dotyczących oświetlenia dziennego pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi (§ 13) i nasłonecznienia określonych pomieszczeń (§ 60) oraz bezpieczeństwa pożarowego (§ 271 i 273), z uwzględnieniem prawidłowości zabudowy danej działki oraz obszaru jej oddziaływania na teren działek sąsiednich. Organ odwoławczy stwierdził, że przedmiotowy budynek zaprojektowany został w odległości 7,50 m od zewnętrznej krawędzi jezdni ul. [...], od strony północnej w najmniejszej odległości 3,05 m od granicy działek nr [...], od strony wschodniej 7,54 m i min. 5,90 m od granicy działki nr [...], od strony zachodniej budynek zlokalizowany jest 4,09 m - 6,65 m od granicy działek nr [...]. W ocenie organu takie usytuowanie budynku jest zgodne z przepisami § 12 i § 271 r.w.t. Jak wynika ze zgromadzonej w niniejszej sprawie dokumentacji, na nieruchomościach sąsiadujących z terenem inwestycji usytuowane są budynki mieszkalne jednorodzinne. Projektowany budynek wielorodzinny został zaprojektowany w najmniejszej odległości 13,50 m od budynku mieszkalnego usytuowanego na działkach nr [...], w najmniejszej odległości 11,10m od budynku na działkach nr [...], w takiej samej odległości tj. 11,10m od budynku położonego na działkach nr [...] oraz w odległości 12,20 m od budynku na działce nr [...]. Przy wysokości budynku przesłaniającego, tj. 10,50 m w kalenicy, każda z podanych wyżej odległości projektowanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego od istniejących budynków mieszkalnych jednorodzinnych jest większa niż wysokość budynku projektowanego - przesłaniającego, co stanowi spełnienie przepisu § 13 r.w.t. Zgodnie bowiem z § 13 ust. 1 r.w.t. odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów powinna umożliwiać naturalne oświetlenie tych pomieszczeń - co uznaje się za spełnione, jeżeli:

1) między ramionami kąta 60o, wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego, nie znajduje się przesłaniająca część tego samego budynku lub inny obiekt przesłaniający w odległości mniejszej niż:

a) wysokość przesłaniania - dla obiektów przesłaniających o wysokości do 35 m,

b) 35 m - dla obiektów przesłaniających o wysokości ponad 35 m;

2) zostały zachowane wymagania, o których mowa w § 57 i 60.

Wysokość przesłaniania, o której mowa w ust. 1 pkt 1, mierzy się od poziomu dolnej krawędzi najniżej położonych okien budynku przesłanianego do poziomu najwyższej zacieniającej krawędzi obiektu przesłaniającego lub jego przesłaniającej części (§ 13 ust. 2 r.w.t.). Dopuszcza się sytuowanie obiektu przesłaniającego w odległości nie mniejszej niż 10 m od okna pomieszczenia przesłanianego, takiego jak maszt, komin, wieża lub inny obiekt budowlany, bez ograniczenia jego wysokości, lecz o szerokości przesłaniającej nie większej niż 3 m, mierząc ją równolegle do płaszczyzny okna (§ 13 ust. 3 r.w.t.). Odległości, o których mowa w ust. 1 pkt 1, mogą być zmniejszone nie więcej niż o połowę w zabudowie śródmiejskiej (§ 13 ust. 4 r.w.t.). Organ odwoławczy stwierdził, że w przedłożonych aktach sprawy znajduje się również analiza przesłaniania, nasłoneczniania sporządzona dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działkach nr [...]. Analiza wykazała, że spełniony został warunek nasłonecznienia pokoi mieszkalnych, określony w § 57 i § 60 r.w.t., tj. zapewniony minimalny czas nasłonecznienia pokoi mieszkalnych przez minimum 3 godziny w dniach równonocy (21 marca i 21 września) w godzinach od 7:00 do 17:00, przy czym w mieszkaniu wielopokojowym, dopuszcza się ograniczenie wymagania 3-godzinnego nasłonecznienia co najmniej do jednego pokoju. Pokoje mieszkalne posiadają okna wychodzące na stronę projektowanego budynku - wschodnią i południową, gdzie słońce operuje w godzinach przedpołudniowych jak i popołudniowych przez okres dłuższy niż 3 godziny dla wszystkich pokoi od strony wschodniej, jak również od strony południowej. Od strony wschodniej, według przedłożonej analizy, nasłonecznienie trwa przez 6 godzin 20 minut w dniach równonocy w godzinach od 7:00 do 17:00. Wobec powyższego, w ocenie organu, nie zostanie naruszony warunek, dotyczący naturalnego oświetlenia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, zawarty w § 13 ust. 1 i 2 r.w.t. Organ odwoławczy stwierdził, że projektowany obiekt nie wytwarza: wibracji, hałasu, promieniowania, pola elektromagnetycznego ani innych zakłóceń. Obiekt nie ma wpływu na istniejący drzewostan, glebę, wody podziemne i powierzchniowe, nie ma negatywnego wpływu na zdrowie ludzi i obiekty sąsiednie. Przyjęte w projekcie rozwiązania przestrzenne, funkcjonalne i techniczne nie powodują negatywnego wpływu na środowisko przyrodnicze, zdrowie i inne obiekty budowlane. Przedmiotowa inwestycja nie należy do przedsięwzięć wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że postępowanie dotyczące wydania decyzji o warunkach zabudowy a postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę to samodzielne, niezależne od siebie postępowania prowadzone przez różne organy, na podstawie odrębnych przepisów. Decyzja o warunkach zabudowy jest wydawana na podstawie przepisów ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.), a pozwolenie na budowę na podstawie przepisów u.p.b. Zarzuty dotyczące postępowania i decyzji o warunkach zabudowy nie mogą być przedmiotem rozpatrywania przez organ administracji architektoniczno-budowlanej w odwołaniu od pozwolenia na budowę. W decyzji o warunkach zabudowy zostały określone warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy. Zgodnie z art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. W postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, obowiązkiem organów administracji jest zbadanie, czy w wyniku realizacji inwestycji dojść może do naruszenia interesów osób trzecich, ale wyłącznie w zakresie ewentualnego naruszenia norm Prawa budowlanego i warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. Jeżeli decyzja o pozwoleniu na budowę nie wykazuje żadnej sprzeczności z powyższymi wymogami, to spowodowane realizacją inwestycji dolegliwości dla otoczenia nie mogą zostać zakwalifikowane jako naruszające uzasadnione interesy osób trzecich. Ochrona takich interesów w procesie inwestycyjnym nie może prowadzić do sytuacji, w której to osoby trzecie, a nie inwestorzy - właściciele nieruchomości, na której mają powstać planowane inwestycje, decydowali będą o dopuszczalności wybudowania obiektów budowlanych, miejscu posadowienia takich obiektów, czy rodzaju obiektu budowlanego. Zdaniem organu odwoławczego niezasadny jest zarzut obniżenia wartości nieruchomości. Przepisy u.p.b. oraz wydane na jej podstawie przepisy wykonawcze nie zawierają ograniczeń w wydawaniu pozwolenia na budowę związanych z faktem obniżenia wartości sąsiedniej działki na skutek realizacji inwestycji. Wspomniane kwestie należą do kategorii interesów faktycznych i nie mieszczą się w zakresie uzasadnionych interesów osób trzecich podlegających ochronie na gruncie Prawa budowlanego. Ponadto organ wskazał, że zarówno przepisy r.w.t., ani inne przepisy techniczno-budowlane, czy wreszcie przepisy u.p.b. nie zawierają żadnych ograniczeń budowy w zakresie możliwości zacieniania sąsiednich nieruchomości. Jedyne ograniczenia wynikające z ww. przepisów to zasady określające dostęp naturalnego oświetlenia do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. W tym zakresie bada się zachowanie odległości budynków względem siebie tak, aby nie przesłaniały sobie wzajemnie pomieszczeń, o których wyżej mowa, a także czas minimalnego nasłonecznienia tych pomieszczeń (§ 13 i § 60 r.w.t.). Organ odwoławczy stwierdził, że żądanie umieszczenia w decyzji informacji, z czego wynika prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie znajduje uzasadnienia. Zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 2 u.p.b., pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W myśl art. 3 pkt 11 u.p.b., prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest tytułem prawnym wynikającym z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Zgodnie z wyżej wymienionym przepisem, prawo to może posiadać także osoba nie będąca właścicielem nieruchomości np. jeśli uzyska zgodę właściciela bądź wszystkich współwłaścicieli na wykonanie robót budowlanych na ich nieruchomości. Złożenie przez inwestora oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane jest wiążące dla organu administracji architektoniczno- budowlanej. Na podstawie przedłożonego materiału dowodowego organ stwierdził, że do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę inwestor załączył oświadczenie o dysponowaniu nieruchomościami na cele budowlane. W oświadczeniu podał, iż posiada prawo dysponowania wyszczególnionymi działkami wynikające z tytułu współwłasności i ograniczonego prawa rzeczowego. Prezydent Miasta [...] nie miał podstaw do weryfikacji treści oświadczenia, tym bardziej, że oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane organ administracji architektoniczno- budowlanej sprawdza w zakresie prawidłowości jego wypełnienia. Organ odwoławczy wyjaśnił też, że podnoszona kwestia braku dostrzeżenia błędów przez organ administracji architektoniczno- budowlanej już przy zawiadomieniu o wszczęciu postępowania nie wynika z braku ich zauważenia lecz z zachowania procedur obowiązujących przy tego rodzaju sprawach. Dopiero po wszczęciu postępowania obowiązkiem organu jest sprawdzenie projektu budowlanego i na podstawie art. 35 ust. 3 u.p.b. nałożenie na inwestora postanowieniem obowiązku doprowadzenia projektu do zgodności z przepisami. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 4 u.p.b. każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Decyzja w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę jest decyzją związaną, a nie uznaniową. Wynika to wprost z art. 35 ust. 4 u.p.b., który stanowi, że w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Powyższe oznacza, że z jednej strony organ nie może odmówić uwzględnienia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy inwestor spełni wszystkie wymagane przepisami warunki, a z drugiej strony organ nie może nałożyć na inwestora wymogów prawem nieprzewidzianych.

W ustawowym terminie skarżące wniosły skargę na powyższą decyzję zaskarżając ją w całości, zarzucając naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez wydanie decyzji o wadliwie ustalony stan fatyczny sprawy, naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji.

Skarżące podniosły, że organy obu instancji nie rozpatrzyły materiału dowodowego w zakresie zacienienia, nasłonecznienia i przesłaniania w budynkach zlokalizowanych w bezpośrednim sąsiedztwie spornej inwestycji. Pomimo wielokrotnie sygnalizowanej kwestii nie wykonano analizy nasłonecznienia, zacieniania i przesłaniania dla budynku zlokalizowanego na działkach nr [...] i [...] wraz z załącznikiem graficznym obrazującym odległość budynku projektowanego od budynku istniejącego. W odniesieniu do analizy dla budynku na działkach nr [...] nie wskazano dowodu, na podstawie którego przyjęto w sposób niebudzący wątpliwości, że w dniach od 21 marca do 21 września pokoje mieszkalne będą miały zapewniony stosowny czas nasłonecznienia. Treść tej analizy nie pozwala na odczytanie, jaki byłby przebieg cienia rzucanego przez projektowany budynek w wymaganym przez przepisy okresie. Wykazanie zgodności inwestycji w omawianym zakresie należało dokonać przez przedłożenie analizy przesłaniania, zawierającej stosowne rysunki i opis, co pozwoliłoby na dokładne zobrazowanie spełnienia wymagań stawianych § 13 ust. 1 r.w.t. Analiza ta zgodnie z § 13 ust. 1 pkt 2 r.w.t. powinna przedstawiać stosunek powierzchni okien do powierzchni podłogi w pomieszczeniach przeznaczonych na pobyt ludzi i uwzględniać kwestie nasłonecznienia (§ 57 i § 60 r.w.t.). Ponadto jak wynika ze stanowiska judykatury, dane w zakresie spełnienia wymagań § 13 r.w.t. winien zawierać również projekt zagospodarowania działki. Skarżące podniosły, że w razie sporu pomiędzy zainteresowanymi stronami, czy obiekt został zaprojektowany w sposób zapewniający formę architektoniczną dostosowaną do krajobrazu i otaczającej zabudowy, organ winien sięgnąć po dowód z opinii biegłego. W opisywanej sprawie organy obu instancji zaniechały przeprowadzenia tego rodzaju dowodu, a w konsekwencji należytego ustalenia stanu faktycznego sprawy, pomimo sygnalizowania przez skarżące, że projektowany budynek nie nawiązuje architektonicznie i gabarytowo do budynków na działkach sąsiednich. Związanie organu administracji architektoniczno- budowlanej ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy nie oznacza, że organ ten nie ma obowiązku reagować na stwierdzone przez siebie nieprawidłowości tej decyzji. W takim wypadku organ winien zawiesić postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., w celu umożliwienia organowi właściwemu oceny zgodności z prawem decyzji o warunkach zabudowy w postępowaniu nadzorczym.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko.

Wyrokiem z dnia 24 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 307/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji nr [...] z dnia [...] października 2018 r. znak: [...], a także zasądził od organu na rzecz skarżących solidarnie kwotę 500 zł tytułem kosztów postępowania, a także na rzecz skarżącej A. K. kwotę 497 zł tytułem kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu wyroku WSA uznał, że przyjęte przez organy etapowanie projektowania inwestycji zaproponowane przez inwestora nie jest zgodne z pojęciem etapowania realizacji zamierzenia inwestycyjnego, o którym stanowi art. 33 ust. 1 u.p.b.

Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej inwestora, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 października 2022 r., sygn. akt II OSK 3280/19 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie.

W uzasadnieniu wyroku NSA mając na uwadze zarzut wniesionego środka odwoławczego, przedstawił orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące spornej w sprawie kwestii, czy dopuszczalne było w realiach tej sprawy udzielenie pozwolenia na budowę obiektu budowlanego (budynku wielorodzinnego) bez uwzględnienia przyłączy, które zostaną zrealizowane na następnym etapie planowanej inwestycji. NSA wskazał, że w normie art. 33 ust. 1 u.p.b. dotyczącego obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę obejmującego całe zamierzenie budowlane, wskazuje się, że pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. W przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. NSA zauważył, że u.p.b. nie zawiera definicji użytego w art. 33 ust. 1 terminu "całe zamierzenie budowlane". Wykładnia tego terminu musi więc nastąpić w drodze orzecznictwa. Przy budowie budynku zdefiniowanego w art. 3 pkt 2 u.p.b., przyłączy nie zalicza się do jego części składowych. Wynika to z art. 3 pkt 9 u.p.b., który zalicza przyłącza do urządzeń budowlanych, które definiuje jako urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Pozwolenie na budowę obiektu budowlanego nie musi więc obejmować przyłącza, które nie jest jego częścią składową. Wybór przez inwestora trybu realizacji przyłączy (elektroenergetycznych, wodociągowych, kanalizacyjnych, gazowych, cieplnych i telekomunikacyjnych) na podstawie art. 29a u.p.b. dokonuje się bez ingerencji organów architektoniczno-budowlanych. NSA nie podzielił więc stanowiska Sądu I instancji, by w realiach niniejszej sprawy nie można było zatwierdzić projektu budowlanego budynku i udzielić pozwolenia na jego budowę w sytuacji, gdy projekt ten nie zawiera przyłączy. Sąd odwoławczy wskazał, że za stanowiskiem powyższym przemawia również i to, że wymóg z art. 33 ust. 1 u.p.b., określający, iż obiekt "może funkcjonować samodzielnie zgodnie z jego przeznaczeniem" jest zawarty nie w zdaniu pierwszym, lecz zdaniu drugim, wskazującym kiedy pozwolenie na budowę może obejmować wybrane tylko obiekty lub zespoły obiektów budowlanych, stanowiące tylko część zamierzenia inwestycyjnego. Oznacza on tylko tyle, że przy podzieleniu zamierzenia na różne obiekty budowlane obiekty te muszą stanowić odrębną całość zdolną do samodzielnego funkcjonowania w przyszłości. Nie oznacza to natomiast, że powinny one być gotowe do eksploatacji bezpośrednio po zakończeniu budowy. Realizacja przyłączy do budynku ma znaczenie przy udzieleniu pozwolenia na użytkowanie budynku, co wynika z przepisu art. 57 ust. 1 pkt 6 u.p.b. Przy projektowaniu budynku i udzielaniu pozwolenia na budowę istotne znaczenie ma oświadczenie właściwych jednostek organizacyjnych o zapewnieniu dostaw energii, wody, ciepła, gazu, odbioru ścieków oraz o warunkach przyłączenia obiektu do odpowiednich sieci (art. 34 ust. 3 pkt 3a u.p.b.). NSA uznał więc, że dopuszczalne było w realiach niniejszej sprawy udzielenie pozwolenia na budowę budynku wielorodzinnego bez uwzględnienia przyłączy, które zostaną zrealizowane na następnym etapie planowanej inwestycji. Przyjmując takie stanowisko Sąd I instancji dokonał wadliwej wykładni art. 33 ust. 1 u.p.b. uznając, iż przepis art. 33 ust. 1 zdanie 2 u.p.b. nie może stanowić podstawy do zatwierdzenia projektu budowlanego bez niezbędnych instalacji (takich jak przyłącza). Na marginesie czynionych rozważań NSA zaznaczył, że wykazywane wyżej rozbieżności w interpretowaniu przepisu art. 33 ust. 1 u.p.b. doprowadziły w efekcie do uruchomienia procedury zmiany tego przepisu, a w konsekwencji ostatecznego uregulowania tej kwestii w przepisach u.p.b. Przepis art. 33 u.p.b. został bowiem znowelizowany, a do jego treści dodano ust. 1a zmieniony przez art. 1 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 2022 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, nowelizując u.p.b. z dniem 10 sierpnia 2022 r. W wyniku tej nowelizacji art. 33 ust. 1a u.p.b. otrzymał następującą treść: "pozwolenie na budowę obiektu budowlanego może nie obejmować przyłączy wymienionych w art. 29 ust. 1 pkt 23, które są wymagane dla takiego obiektu. Nie zwalnia to z obowiązków, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 23, art. 29a i art. 57 ust. 1 pkt 4 lit. a." NSA podkreślił, że powyższa nowelizacja nie miała wpływu na przedstawioną wyżej wykładnię art 33 ust. 1 u.p.b., bowiem sąd administracyjny orzeka mając na uwadze stan prawny z daty wydania zaskarżonej decyzji. Niemniej jednak przedmiotowa zmiana przepisu art. 33 u.p.b. potwierdziła sposób wykładania normy art. 33 ust. 1 zdanie drugie u.p.b., zaś stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 18 lutego 2013 r., II OSK 896/12, na którym oparto zarzut skargi kasacyjnej, stanowiło podstawę uzasadnienia projektu dokonanej nowelizacji u.p.b. w opisywanym wyżej zakresie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny – ponownie rozpoznając sprawę –rozważył, co następuje.

Skarga została uwzględniona z przyczyn, które Sąd wziął pod rozwagę z urzędu, nie będąc związany granicami skargi, w tym podniesionymi w niej zarzutami (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

W niniejszym postępowaniu sprawa jest rozpoznawana ponownie ze względu na kasatoryjny wyrok NSA z dnia 11 października 2022 r., sygn. akt II OSK 3280/19, uchylający wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 24 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 307/19, i przekazujący sprawę temu Sądowi do ponownego rozpatrzenia. Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, a skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy nie można oprzeć na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Sąd odwoławczy.

W związku z powyższym rozpoznając sprawę ponownie w jej całokształcie oraz uwzględniając wiążący charakter wykładni art. 33 ust. 1 u.p.b. dokonanej przez Sąd odwoławczy w cytowanym wyżej wyroku, Sąd przystąpił do ponownej oceny legalności zaskarżonej decyzji, dochodząc do przekonania, że decyzja ta jest wadliwa z przyczyn procesowych w stopniu, który co najmniej mógł mieć wpływ na wynik sprawy, przez to, że organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji – pomimo zarzutów odwołania i podniesionych zastrzeżeń – nie dokonał pełnej i weryfikowalnej kontroli prawidłowości sporządzenia przez uprawniony podmiot analizy przesłaniania oraz nasłonecznienia, a swoje ustalenia i wnioski oparł z jednej strony na niepełnych i pozbawionych szerszego uzasadnienia twierdzeniach autora analizy, z drugiej zaś – na trudno czytelnym załączniku graficznym. W ten sposób doszło do naruszenia przepisów art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., co uzasadnia wniosek, że w wyżej wskazanym zakresie dokumentacja projektu budowlanego oraz sama decyzja organu pierwszej instancji zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę nie poddają się kontroli instancyjnej, a w dalszej kolejności – kontroli legalnościowej sądu administracyjnego.

Z dołączonego do akt sprawy projektu budowlanego (analiza architektoniczna, k. 14-18) wynika, że autor analizy przesłaniania i nasłonecznienia ograniczył swoje rozważania i ustalenia jedynie do budynków znajdujących się na działkach nr [...], pomijając milczeniem zagadnienie zabudowy na działkach sąsiednich (m.in. działki nr [...]) względem działek inwestycyjnych, które mogą podpadać pod zakres zastosowania § 13, § 57 i § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (r.w.t.). Autor analizy wymienia wprawdzie w grupie budynków A ("obiekty analizowane", istniejące) działki nr [...], jednak następnie bez żadnego uzasadnienia ogranicza dalsze rozważania jedynie do budynku zlokalizowanego na działkach nr [...], co nie pozwala na weryfikację prawidłowości dalszych wniosków. Można jedynie domniemywać, że tego rodzaju pominięcie wynika m.in. z tego, że wysokość przesłaniania, o której mowa w § 13 ust. 2 r.w.t. jest mniejsza niż odległość między budynkiem przesłaniającym i budynkiem przesłanianym. Wnioski tego rodzaju nie mogą być jednak formułowane przez organy orzekające w sprawie i Sąd, albowiem obliczenia i ustalenia w tym zakresie powinny zostać poczynione w sposób rzetelny i wyczerpujący przez uprawnionych specjalistów, umożliwiając następnie ich weryfikację przez właściwe organy i sądy. Trzeba ponadto przypomnieć, że analiza przesłaniania zgodnie z § 13 ust. 1 pkt 2 r.w.t. powinna przedstawiać stosunek powierzchni okien do powierzchni podłogi w pomieszczeniach przeznaczonych na pobyt ludzi i uwzględniać kwestie nasłonecznienia (§ 57 i § 60 r.w.t.).

Sąd zauważa również, że w treści analizy tekstowej nie pojawiają się nawet zasadnicze pojęcia normatywne z § 13 r.w.t. (w tym przede wszystkim "wysokość przesłaniania"), co uniemożliwia dokonanie pewnej i pozbawionej domysłów weryfikacji. Pojęcia te pojawiają się dopiero w treści załącznika graficznego (k. 18, załącznik nr 1), jednak i tak rozważania te nie zostały powiązane z częścią tekstową (k. 15), a ponadto są ograniczone jedynie do budynku na działkach nr [...].

Analogiczne uwagi krytyczne należy sformułować względem zalegającej w dokumentacji projektowej analizy nasłonecznienia. Ponownie bez podania przyczyn analiza została ograniczona jedynie do budynku na działkach nr [...] (pominięto stosowne wnioski co do pozostałych obiektów na działkach nr [...]), a przeprowadzone rozważania poza gotowymi wynikami nie zawierają pełnej prezentacji sposobu dojścia do końcowych ustaleń. Sporządzona natomiast na k. 17 analiza graficzna jest nieczytelna dla niespecjalistów i jako taka nie poddaje się kontroli legalnościowej. Przyjmując, że w przedmiotowej sprawie ze względu na przeznaczenie budynków na działkach sąsiednich nie ma zastosowania § 60 ust. 1 r.w.t. w zakresie pomieszczeń przeznaczonych do zbiorowego przebywania dzieci w żłobku, klubie dziecięcym, przedszkolu, innych formach opieki przedszkolnej oraz szkole (z wyjątkiem pracowni chemicznej, fizycznej i plastycznej), ocenie podlegało spełnienie warunków określonych w § 60 ust. 1 i 2 r.w.t. w zakresie pokoi mieszkalnych. Autor (autorzy) analizy powinien był w części tekstowej przeprowadzić stosowne rozważania oraz powiązać z nimi odpowiednią prezentację graniczną w celu wykazania, że pokoje mieszkalne w budynkach sąsiadujących z inwestycją będą miały zapewniony czas nasłonecznienia wynoszący co najmniej 3 godziny w dniach równonocy w godzinach od 7.00 do 17.00 (w mieszkaniach wielopokojowych w zakresie co najmniej jednego pokoju). Zagadnienia w tym zakresie nie mogą zostać wyjaśnione i ustalone bez specjalistycznych i szczegółowych prezentacji lub obliczeń, a zatem pozytywna weryfikacja końcowych wniosków projektantów nie może odbywać się "intuicyjnie" lub "presumpcyjnie". Najczęściej spotykanym narzędziem w analizie nasłonecznienia jest tzw. linijka słońca, która polega na naniesieniu na rzut przedstawiony na projekcie zagospodarowania terenu poziomego zegara słonecznego pokazującego kąt i długość padania promieni słonecznych na dany budynek. Należy jednak zastrzec, że wybór sposobu, za pomocą którego projektant przedstawi analizę nasłonecznienia, nie może być podważany przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, o ile jest on czytelny i można na jego podstawie ocenić zgodność inwestycji z § 60 r.w.t. Trzeba ponadto przypomnieć, że ze względu na usytuowanie spornej inwestycji rozważania i końcowe wnioski nie mogą zostać ograniczone tylko do budynku na działkach nr [...] bez wyjaśnienia sprawy wpływu inwestycji w rozważanym zakresie na znajdujące się na pozostałych działkach sąsiednich budynki przeznaczone na pobyt ludzi.

W związku z powyższym, w ocenie Sądu, analiza przesłaniania i nasłonecznienia powinna zostać sporządzona ponownie i dołączona do złożonego już projektu budowlanego, a następnie poddana ponownej ocenie przez organ odwoławczy w ramach samodzielnych lub zleconych czynności wyjaśniających (art. 136 § 1 k.p.a.).

Mając na względzie wszystkie podniesione argumenty i przesłanki, obowiązkiem Sądu było uwzględnienie skargi przez uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz zasądzenie na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 i 2 p.p.s.a. od skarżonego organu solidarnie na rzecz stron skarżących zwrotu kosztów postępowania sądowego, na które złożył się uiszczony wpis od skargi, oraz dodatkowo na rzecz skarżącej reprezentowanej przez radcę prawnego – zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.