Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 1001/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2018-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Nadzór budowlany
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 i art. 134, art. 200 i art. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 145 par. 1 pkt 4, art. 148 par. 2, art. 149 par. 3, art. 151, art. 156 par. 1 pkt 2, art. 16
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 13 lutego 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot – Szustowska Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant Specjalista Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2018 roku sprawy ze skargi U. Z. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji nakładającej obowiązek sporządzenia projektu budowlanego zamiennego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] Nr [...] znak: [...]; 2) uchyla postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...]; 3) zasądza od Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz U. Z. kwotę 296,95 (dwieście dziewięćdziesiąt sześć i 95/100) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...], znak [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., po rozpatrzeniu odwołania U. Z., uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowanego w [...] z dnia [...], nr [...] i odmówił uchylenia ostatecznej decyzji tego organu z dnia [...], nr [...] z uwagi na brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Wspomniana decyzja została podjęta w następującym stanie faktycznym sprawy:

PINB w [...] decyzją z dnia [...] nr [...], nałożył na Miasto B. obowiązek "sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego (4 egz.) uwzględniającego zmiany wynikające z wykonywanych robót budowlanych dotyczących budowy obiektu liniowego, tj. ul. A w B., zrealizowanego na podstawie decyzji Urzędu Miasta B. z dnia [...] nr [...] - w terminie do dnia [...].

Obwieszczeniem z dnia [...] organ I instancji, na podstawie art. 49 k.p.a. poinformował o wydaniu powyższej decyzji oraz przysługującym od niej odwołaniu. Pismem z dnia [...] Urząd Miasta B. poinformował, że opisane obwieszczenie zostało zamieszczone na tablicy ogłoszeń tego urzędu w okresie od 20 września 2016 r. do 4 października 2016 r.

Pismem z dnia [...], skierowanym do U. Z., PINB w [...] poinformował, że decyzja z dnia [...] jest ostateczna, a jej doręczenie nastąpiło w trybie art. 49 k.p.a.

Dnia [...] organ I instancji wystąpił do Urzędu Miasta B. o wydanie zaświadczenia, ustalającego datę doręczenia Miastu B. decyzji z dnia [...].

W odpowiedzi, Urząd Miasta B. poinformował, że w dniu [...] otrzymał obwieszczenie o wydaniu rzeczonej decyzji z prośbą o umieszczenie na urzędowej tablicy ogłoszeń.

Wnioskiem z dnia [...] U. Z. zwróciła się do PINB w [...] o wznowienie w trybie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowania, zakończonego decyzją PINB z dnia [...], która nie została jej doręczona jako stronie postępowania. Jednocześnie wskazała, że o wydaniu decyzji została poinformowana pismem z dnia [...] Zdaniem U. Z. w sprawie nie miał zastosowania art. 5a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, a decyzja powinna zostać doręczona za pośrednictwem poczty.

Pismem z dnia [...] PINB w B. zwrócił się do Prezydenta Miasta B., o udzielenie informacji, kiedy Gmina Miasto B. otrzymała decyzję, o której mowa powyżej.

Postanowieniem z dnia [...], nr [...] organ I instancji wznowił "na wniosek U. Z. postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną PINB z dnia [...].

Dnia [...] Prezydent Miasta B. poinformował, że decyzja PINB z dnia [...] dotychczas nie wpłynęła do Urzędu Miasta B. Zgodnie ze zwrotnym potwierdzeniem odbioru, decyzję doręczono Miastu B. w dniu [...].

Postanowieniem z dnia [...], nr [...] w B., na podstawie art. 77 § 2 k.p.a. uchylił własne postanowienie z dnia [...] o wznowieniu postępowania i postanowieniem nr [...] odmówił U. Z. wznowienia postępowania administracyjnego prowadzonego w zakresie prawidłowości wybudowania drogi gminnej ulicy A w B. na dz. nr ewid. 461/1, obręb [...].

W wyniku zażalenia U. Z., [...]WINB postanowieniem z dnia [...], nr [...] uchylił w całości postanowienie PINB nr [...] i wznowił postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją PINB z dnia [...].

Postanowieniem z dnia [...] organ I instancji odmówił uwzględnienia wniosku dowodowego U. Z. z dnia [...].

Decyzją z dnia [...] nr [...], na podstawie art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 k.p.a., odmówił uchylenia własnej ostatecznej decyzji z dnia [...], z uwagi na fakt, iż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Od powyższej decyzji odwołała się U. Z., wnosząc o jej uchylenie. Odwołująca wskazała na nieuwzględnienie jej wniosku dowodowego z dnia [...], braki w materiale dowodowym sprawy, jak również nieuwzględnienie jako stron postępowania właścicieli posesji przy ul. A w B.

Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] [...]WINB w Ł., na podstawie 138 § 2 pkt 2 i art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1257) - dalej w skrócie "k.p.a.", uchylił w całości decyzję PINB z dnia [...] i odmówił uchylenia ostatecznej decyzji PINB z dnia [...], nr [...], z uwagi na brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy wyjaśnił istotę postępowania wznowieniowego i stwierdził, że zgodnie z treścią wniosku jako okoliczność stanowiącą podstawę materialną do uchylenia na podstawie art. 145 § 1 k.p.a., decyzji PINB nr [...] wnioskodawczyni wskazała pkt 4.

Dalej [...]WINB wskazał, że zgodnie z obecnie prezentowanym stanowiskiem sądowoadministracyjnym, nawet na etapie procesu budowlanego w ramach wydawanego pozwolenia na budowę obiektu liniowego, organ winien niewątpliwie przyznać status strony postępowania właścicielom i użytkownikom wieczystym nieruchomości, na których ma być prowadzona inwestycja, a także właścicielom nieruchomości, usytuowanych poza obszarem, znajdującym się w liniach rozgraniczających projektowanej drogi, w stosunku do których ustala się w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej ograniczenia w korzystaniu z tych nieruchomości ze względu na konieczność dokonania przebudowy sieci uzbrojenia terenu i przebudowy innych dróg publicznych na podstawie art. 11 f ust. 1 pkt 8 lit. e-g ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j.: Dz.U. z 2017r., poz. 1496). Jednocześnie wskazuje się, że organy administracji architektoniczno-budowlanej nie mogą jednak obecnie przyjmować automatycznie, tak jak się to zdarzało w praktyce, że każdy właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja, jest stroną postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na jej budowę. Organ II instancji przywołał regulację art. 28 k.p.a. i stwierdził, że nie wystarczy przekonanie właściciela nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja, że ma on interes prawny, uzasadniający jego udział jako strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie udzielenia pozwolenia na jej budowę. Legitymacja procesowa ma bowiem charakter obiektywny, nie zaś subiektywny, a zatem z samego faktu przysługującego skarżącym prawa własności do gruntu sąsiadującego z terenem inwestycji nie można wywodzić prawa do bycia stroną w postępowaniu o udzieleniu pozwolenia na budowę.

Zdaniem [...]WINB powyższe stanowisko jest również zasadne w postępowaniu dotyczącym legalności i prawidłowości wykonania drogi publicznej. Organ zauważył, że nie neguje interesu faktycznego wnioskodawczyni, jednakże art. 28 ust. 2 k.p.a. stanowi o interesie prawnym strony. O istnieniu interesu prawnego decyduje istnienie przepisu prawa administracyjnego, na podstawie którego organ administracji publicznej mógłby ukształtować prawa i obowiązki określonego podmiotu. Przepis art. 28 k.p.a. musi być zatem interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego, zawartymi w przepisach szczególnych, które zdaniem [...]WINB, w niniejszej sprawie dotyczącej kontroli legalności i prawidłowości budowy wskazanego obiektu, należy odnieść do art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r., poz. 1332, ze zm.) – w skrócie "P.b.". Przepis ten zawęża krąg osób, których interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie do inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości, znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Tylko zatem wtedy, jeżeli nieruchomość U. Z. znajduje się w obszarze oddziaływania zrealizowanej inwestycji w rozumieniu art. 3 pkt 20 P.b., należałoby uznać, że przysługuje jej przymiot strony. Określenie obszaru oddziaływania obiektu jest wobec tego niezbędne do zdefiniowania interesu prawnego w ramach postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę, w tym też kontroli legalności danego obiektu budowlanego. Jedynie zatem takie oddziaływanie danej inwestycji na nieruchomość odwołującej, które ogranicza w jakikolwiek sposób jej zagospodarowanie, stanowić może bazę do ustalenia interesu prawnego strony w postępowaniu. Jeżeli nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania danego obiektu, wówczas właścicielowi tej nieruchomości, jej użytkownikowi wieczystemu lub ewentualnie jej zarządcy przysługuje przymiot strony we wskazanym postępowaniu. Oznacza to, że jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, to tym samym właściciel tejże działki jest stroną postępowania. Mając powyższe na uwadze [...]WINB stwierdził, że U. Z. nie przysługuje status strony w postępowaniu, zakończonym przedmiotową decyzją ostateczną.

[...]WINB podkreślił, że we wniosku o wznowienie postępowania z dnia [...] U. Z. wskazała, że w postępowaniu uczestniczyła na prawach strony, brała udział w oględzinach, a organ każdorazowo informował ją o czynnościach za pośrednictwem poczty, choć nie doręczył jej decyzji z dnia [...]. Zdaniem organu wnioskodawczyni nie wskazała jednak, z jakiej normy prawnej wywodzi przysługujący jej przymiot strony w tym postępowaniu. Z przedmiotowego wniosku oraz odwołania wynika jedynie, że oparto się na okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy jak: własność działki sąsiadującej z działką, stanowiącą drogę. W przekonaniu [...]WINB przedmiotowa inwestycja nie oddziałuje na nieruchomość odwołującej w sposób ograniczający zagospodarowanie jej działki nr ewid. 455. W szczególności bowiem rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz. 690 ze zm.), nie nakazuje zachowania odległości budynku od wykonanej drogi, gdyż co do zasady budynek na działce budowlanej należy sytuować z uwzględnieniem odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną, nie zaś z uwzględnieniem odległości od drogi. Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1440) nie stanowi zaś szczególnych przepisów odnośnie obszaru oddziaływania obiektu odmiennych niż w Prawie budowlanym. Zagospodarowanie działki odwołującej nie jest zatem ograniczone w jakikolwiek sposób przez rzeczoną inwestycję, lecz zdeterminowane jest przepisami planistycznymi miasta B. oraz warunkami technicznymi, o których mowa powyżej.

Biorąc pod uwagę powyższe [...]WINB stwierdził, że U. Z. nie jest stroną postępowania, którego wznowienia się domagała. Dalej [...]WINB przywołał art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. i wskazał, że biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny rzeczonej sprawy, uznał za zasadne, na podstawie art. 138 § 2 pkt 2 i art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., odmówić uchylenia decyzji dotychczasowej. Wobec powyższego, brak było podstaw do merytorycznego odnoszenia się do zarzutów podniesionych

w odwołaniu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi U. Z. wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowego.

W jej uzasadnieniu przytoczyła dotychczasowy stan faktyczny sprawy i wskazała, iż organ nie ustosunkował się do zarzutów odwołania, a mianowicie, że inwestorem wspomnianej drogi nie było Miasto B., a Społeczny Komitet Budowy Ulicy, na rzecz którego zostało wydane pozwolenie na budowę, które nie zostało przeniesione na inny podmiot. Wskazała również, że finansowanie budowy odbywało się nakładem pieniężnym właścicieli przyległych nieruchomości. Inwestycja została przerwana po wybudowaniu okrawężnikowanej jezdni na kilkadziesiąt lat i nigdy jej budowa nie została zakończona. W rezultacie pozwolenie na budowę wygasło i żaden podmiot nie występował o wydanie nowego pozwolenia na dokończenie budowy. Chodniki zostały wybudowane w latach późniejszych przez właścicieli przyległych posesji, ich własnym nakładem, w drodze samowoli budowlanej, bez żadnego projektu i pozwolenia. Na potwierdzenie powyższego skarżąca przywołała, że przed swoją nieruchomością wykonała w 2000 r. chodnik bez żadnego pozwolenia w wykonaniu wezwania Urzędu Miasta z dnia [...] doręczonego jej nieżyjącej matce.

Dalej strona podniosła, że zaskarżoną decyzją [...]WINB uchylił decyzję PINB, ale na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. odmówił uchylenia decyzji z dnia [...]. I chociaż rzeczywiście organ odwoławczy wskazał na brak podstaw do uchylenia tej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., to wydał zaskarżoną decyzję w trybie nieistniejącego art. 138 § 2 pkt 2 i art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 2 pkt 4 k.p.a. Ponadto, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że skarżącej nie przysługuje przymiot strony

w postępowaniu. Zdaniem skarżącej zachodzi sprzeczność uzasadnienia

z rozstrzygnięciem, ponieważ skoro przymiot strony jej nie przysługuje, to postępowanie odwoławcze powinno zostać umorzone, a nie zakończone decyzją merytoryczną.

Organ odwoławczy nie zapoznając się z aktami postępowania i argumentacją odwołania pozbawił skarżącą przymiotu strony postępowania, które dotyczy obiektu wybudowanego na sąsiedniej nieruchomości (częściowo w warunkach samowoli budowlanej) uznając, że obiekt ten pozostaje bez żadnego wpływu na interesy skarżącej. Obiekt przylega do jej nieruchomości i stanowi nieodzowny warunek, przez który ma być świadczony dostęp jej nieruchomości do drogi publicznej. Organ zaniechały także rozdzielenia zakresów robót, które zostały wykonane w czasie ważności pozwolenia na budowę od tych, które zostały wykonane przez właścicieli przyległych posesji, po wielu latach przerwy w budowie, a więc w drodze samowoli budowlanej. PINB nakładając na właściciela drogi obowiązek sporządzenia projektu zamiennego chce w ten sposób zalegalizować samowolę budowlaną. Takie działanie organu narusza prawo. Według skarżącej [...]WINB pominął fakt, że była ona inwestorką części obiektu drogowego i ograniczył badanie statusu skarżącej wyłącznie do kwestii, oddziaływania obiektu drogowego na jej nieruchomość. Takie ograniczenie jest stosowane w postępowaniach o wydanie pozwolenia na realizację inwestycje na postawie art. 28 P.b., natomiast w postępowaniu przed organem nadzoru budowlanego, przy ustalaniu kręgu stron postępowania ma zastosowanie przepis art. 28 k.p.a., gdzie pojęcie strony postępowania stosowane jest w znaczeniu znacznie szerszym. Dostęp

w postaci dojścia i dojazdu do działki budowlanej skarżącej leży w jej interesie wynikającym także z cywilnego prawa własności działki, do której prawo przewiduje obowiązek zapewnienia dostępu.

Odpowiadając na skargę [...]WINB wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji. Jednocześnie podkreślił, że jakkolwiek decyzje organów obu instancji odmówiły uchylenia ostatecznej decyzji PINB z dnia [...], to jednak - zdaniem [...]WINB - podstawą tej odmowy powinien być art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., nie zaś art. 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 146 § 2 k.p.a. Organy I i II instancji odmiennie oceniły przyczyny odmowy uchylenia w/w decyzji, co uzasadniało uchylenie decyzji PINB, celem wydania rozstrzygnięcia w oparciu o wskazaną wyżej podstawę prawną.

Na rozprawie pełnomocnik skarżącej – brat S. M. poparł skargę i wniósł

o zasądzenie kosztów postępowania zgodnie ze złożonym wykazem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skargę należało uwzględnić, choć z innych powodów aniżeli w niej podniesione.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 z późn.zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy

z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 z późn.zm.) – dalej w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Zgodnie

z brzmieniem art. 134 § 1 i 2 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Poddana kontroli tutejszego sądu decyzja [...]WINB oraz poprzedzająca ją decyzja PINB zostały podjęte w toku postępowania wznowieniowego, uruchomionego na wniosek U. Z. z [...], mocą postanowienia [...]WINB z dnia [...]. Podstawą wznowienia stało się twierdzenie skarżącej, mające swoje oparcie w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a mianowicie, że bez własnej winy nie brała ona udziału w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją PINB z dnia [...] nr [...], o której dowiedziała się [...], po lekturze pisma organu I instancji z dnia [...].

Dla potrzeb rozstrzygnięcia sprawy niniejszej godzi się przypomnieć, że postępowanie wznowieniowe jest obok postępowania o stwierdzenie nieważności aktu administracyjnego jednym z nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji ostatecznych. Tryby te są niekonkurencyjne, a przesłanki ich uruchomienia enumeratywnie określone przez ustawodawcę, nie mogą być stosowane zamiennie. Problematyka wznowienia postępowania została unormowana w przepisach ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 z późn.zm.) – dalej w skrócie "k.p.a.", w art. 145-152 k.p.a. Przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego określone zostały w art. 145 § 1 pkt 1-8 k.p.a., art. 145a § 1 k.p.a., art. 145b § 1 k.p.a. W rozumieniu przywołanych przepisów wznawia się postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli:

1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe;

2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa;

3) decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27;

4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu;

5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję;

6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu;

7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2);

8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione (art. 145 § 1 k.p.a.).

Można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja (art. 145a § 1 k.p.a.). Można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy zostało wydane orzeczenie sądu stwierdzające naruszenie zasady równego traktowania, zgodnie z ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o wdrożeniu niektórych przepisów Unii Europejskiej w zakresie równego traktowania (Dz. U. z 2016 r. poz. 1219), jeżeli naruszenie tej zasady miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy zakończonej decyzją ostateczną (art. 145b § 1 k.p.a.).

Wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Przy czym, wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz w art. 145a i art. 145b następuje tylko na żądanie strony (art. 147 k.p.a.). Podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (art. 148 § 1 i § 2 k.p.a.).

Po myśli art. 149 k.p.a. wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia (§ 1). Postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy

(§ 2). Z kolei odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze decyzji (§ 3).

Zgodnie z brzmieniem art. 151 k.p.a. organ administracji publicznej, o którym mowa

w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której:

1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, albo

2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy (§ 1).

W przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji (§ 2).

W świetle przywołanych wyżej przepisów uzasadniona jest konkluzja, iż postępowanie wznowieniowe ma charakter dwuetapowy. Mianowicie, w ramach pierwszego etapu, tzw. wstępnego, właściwy organ administracji publicznej zobligowany jest ustalić, czy spełnione są łącznie przesłanki dopuszczalności wznowienia, a więc czy spełnione są przesłanki podmiotowe, przedmiotowe oraz, czy wniosek

o wznowienie postępowania został złożony w ustawowym terminie. Badając przesłankę podmiotową, organ winien wyjaśnić, czy z wnioskiem o wznowienie postępowania wystąpiła strona. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, które zresztą tutejszy sąd w pełni aprobuje, że w przypadku powołania się na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., ocena wypełnienia tej przesłanki następuje dopiero we wznowionym postępowaniu, a nie na etapie postępowania wstępnego (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2013 r. sygn. II OSK 2397/11 – Lex nr 1337356 i z dnia 20 sierpnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1332/09 – Lex nr 737704, wyroki WSA w Krakowie z dnia 20 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 279/17 – Lex nr 2324142 i II SA/Kr 275/12 – Lex nr 2330586 oraz z dnia 9 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 133/17 – Lex nr 2315490).

Oceniając natomiast wystąpienie przesłanek przedmiotowych organ ustala, czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest na ustawowych przesłankach wznowienia wymienionych enumeratywnie w cytowanych wyżej przepisach oraz czy w sprawie została wydana ostateczna decyzja administracyjna, co do której miałoby nastąpić wznowienie postępowania.

Pozytywne ustalenia w tym zakresie powinny zakończyć się wydaniem przez organ administracyjny postanowienia, które otwiera drugi etap postępowania wznowieniowego, określany mianem postępowania rozpoznawczego w trakcie, którego organ bada, czy przyczyna wznowienia rzeczywiście wystąpiła w sprawie i jakie z tego wynikają skutki dla rozstrzygnięcia sprawy.

W sytuacji braku którejkolwiek z przesłanek, czy to podmiotowej, czy też przedmiotowej, bądź też ustalenia, że strona uchybiła terminowi do wznowienia postępowania, określonemu w art. 148 k.p.a. właściwy organ administracji publicznej zobligowany jest wydać postanowienie o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego.

Przenosząc poczynione wyżej uwagi natury ogólnej na grunt rozpoznawanej sprawy sąd po przeanalizowaniu zgromadzonego materiału dowodowego stwierdził, że organy obu instancji nie rozważyły dostatecznie kwestii zachowania terminu do złożenia przez U. Z. podania o wznowienie postępowania, unormowanej w art. 148 § 2 k.p.a. Zagadnienie to miało decydujące znaczenie dla oceny legalności całego postępowania wznowieniowego i wydanych w jego toku rozstrzygnięć. Przepis ten otwarcie biegu jednomiesięcznego terminu do wznowienia postępowania wiąże z momentem (dniem) dowiedzenia się przez stronę o decyzji.

W ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie podkreślano, że artykuł 148 § 2 k.p.a. nie wymaga dla otwarcia biegu terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. dopełnienia wymogu doręczenia decyzji, której dotyczy żądanie wznowienia. Bieg tego terminu rozpoczyna się w dacie powzięcia przez stronę wiadomości

o istnieniu danej decyzji. Istotne jest to, aby do strony dotarła wiadomość o wydaniu decyzji i o zawartym w niej rozstrzygnięciu, niezależnie od źródła, z którego pochodzi informacja (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada

2017 r. sygn. akt I OSK 289/16 – Lex nr 2412497). Zawarty w art. 148 § 2 k.p.a. zwrot "strona dowiedziała się o decyzji" należy rozumieć w ten sposób, że strona uzyskała informacje pozwalające zidentyfikować decyzję, której jej nie doręczono, w stopniu pozwalającym na sformułowanie żądania wznowienia postępowania. Chodzi o takie dane, jak nazwa organu, który decyzję wydał oraz sposób rozstrzygnięcia sprawy. Nie jest natomiast konieczne dokładne poznanie pełnej treści decyzji. Ciężar dowodu dochowania terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a., spoczywa na stronie, która domaga się wznowienia postępowania w sprawie. Strona musi więc udowodnić, kiedy (w jakiej dacie) dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, w sposób pozwalający organowi zweryfikować i ustalić, że jej podanie o wznowienie wpłynęło przed upływem jednomiesięcznego terminu od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia (por. wyroki NSA z dnia: 25 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2449/15 – Lex nr 2314783, 5 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 1941/12 – Lex nr 1494710, 14 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 1927/11 – Lex nr 1358465, 18 lipca 2012 r. sygn. akt I OSK 1025/11 – Lex nr 1405616, 8 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 991/10 – Lex nr 1083727, 12 maja 2011 r. I OSK 1044/10 – Lex nr 1080858 oraz wyroki WSA w: Olsztynie z dnia 14 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 737/17 - Lex nr 2406138, Warszawie z dnia 24 sierpnia 2016 r. sygn. akt VIII SA/Wa 1017/15 – Lex nr 2113968, Łodzi z dnia 9 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 714/12 – Lex nr 1270496).

W realiach rozpoznawanej sprawy organy orzekające obu instancji za wiarygodne uznały twierdzenie U. Z., jakoby o ostatecznej decyzji PINB z dnia [...], objętej podaniem o wznowienie postępowania dowiedziała się dopiero z pisma organu I instancji z dnia [...], doręczonego [...]. Uwadze ich umknął bez wątpienia fakt, że w aktach administracyjnych sprawy niniejszej, znajduje się prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 14 października 2016 r. sygn. akt II SAB/Łd 102/16, wydany po rozpoznaniu skarg S. M. i U. Z. na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez PINB w przedmiocie wybudowania i użytkowania ulicy A, w uzasadnieniu którego sąd motywując rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu z pozostałych skarg, stwierdził, iż postępowanie w tym zakresie stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., ponieważ Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wydał merytoryczne rozstrzygnięcie, którym przerwał stan bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania. W dniu [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wydał decyzję nr [...] mocą której, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 51 ust. 7, art. 36a ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowalne i art. 104 k.p.a., nałożył na Miasto B. obowiązek sporządzenia projektu budowanego zamiennego uwzgledniającego zmiany wynikające z wykonanych robót budowlanych dotyczących budowy obiektu liniowego – ulicy A w B. Odpis wspomnianego wyroku wraz z uzasadnieniem doręczono organowi w dniu [...]. W tym samym dniu, według poczynionych przez sąd ustaleń z urzędu, wyrok doręczono także skarżącej. Wobec powyższego niespornym jest, że U. Z. wiedzę o podjętym rozstrzygnięciu PINB z dnia [...] w stopniu dostatecznym (organ, data, numer decyzji oraz treść rozstrzygnięcia) do złożenia wniosku o wznowienie postępowania z całą pewnością powzięła najpóźniej w dacie doręczenia jej odpisu wyroku II SAB/Łd 102/16 z uzasadnieniem, a nie jak twierdziła - z pisma PINB z dnia [...], doręczonego jej [...]. Tym samym wniosek o wznowienie postępowania z dnia [...] został wniesiony z uchybieniem terminu przewidzianego w art. 148 § 2 k.p.a. Na marginesie dodać trzeba, że według protokołu rozprawy skarżąca była obecna na rozprawie w dniu 14 października 2016 r. i w trakcie ogłaszania wspomnianego wyroku przez tutejszy sąd. Nie budzi wobec tego żadnych wątpliwości, że organy nie zweryfikowały z należytą starannością twierdzeń skarżącej w świetle załączonego do akt sprawy niniejszej materiału dowodowego. W rezultacie na gruncie rozpoznawanej sprawy doszło do nieuprawnionego wznowienia postępowania przez [...]WINB, a następnie prowadzenia przez organy obu instancji postępowania rozpoznawczego pod kątem wystąpienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., zakończonego zaskarżoną decyzją [...]WINB rozstrzygającą sprawę co do istoty.

W przypadku złożenia przez stronę podania o wznowienie postępowania po terminie określonym w art. 148 § 2 k.p.a. organ administracji jest zobowiązany do wydania, na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. Z kolei przystąpienie do rozpoznania sprawy wznowieniowej

w przypadku niedotrzymania przez wnioskodawcę ustawowego terminu do złożenia wniosku (jak w niniejszej sprawie) i wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty jest dotknięte wadą nieważnościową (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), wobec rażącego naruszenia przepisu art. 148 k.p.a., przewidującego, że tylko wniosek złożony

w terminie należy uznać za dopuszczalny (vide: wyroki NSA z dnia: 19 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 3226/14 - dostępny na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl, 17 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 374/11- Lex nr 129146, 20 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1585/11 – Lex nr 1367334; 13 listopada 2013 r. sygn. akt II OSK 2727/13 – LEX nr 1394988; 28 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 2043/12 – LEX nr 1450858).

Reasumując, przystąpienie zarówno przez PINB, jak i [...]WINB do rozpoznania sprawy wznowieniowej w przypadku niedotrzymania przez U. Z. ustawowego terminu do złożenia wniosku i wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty jest dotknięte wadą nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), pozostaje bowiem w sprzeczności z zasadą trwałości decyzji administracyjnych - art. 16 k.p.a. Wobec stwierdzonych wyżej wad, które sąd zobligowany był wziąć pod uwagę z urzędu mając na względzie regulację art. 134 § 1 p.p.s.a., konieczne stało się usunięcie z obrotu prawnego, celem przywrócenia stanu zgodnego z prawem, zaskarżonej decyzji [...]WINB, poprzedzającej ją decyzji PINB z dnia [...] oraz postanowienia [...]WINB z dnia [...]. Wobec stwierdzonego braku podstaw do wznowienia postępowania, zbędna stała się natomiast merytoryczna ocena wydanych w sprawie decyzji organów obu instancji, jak również podniesionych w skardze zarzutów skierowanych pod ich adresem.

Mając powyższe na względzie sąd orzekł jak w pkt 1 i 2 wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 i art. 134 p.p.s.a.

O kosztach postępowania należnych skarżącej od organu orzeczono w punkcie 3 wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę 296,95 zł składa się: 200 zł – wpis sądowy od skargi, 96,95 zł – koszty dojazdu strony na rozprawę według przedłożonego zestawienia.

Kontynuując postępowanie, organ zobligowany będzie uwzględnić ocenę prawną zaprezentowaną w niniejszym orzeczeniu i wydać rozstrzygnięcie odpowiadające przepisom obowiązującego prawa.

M.K.