Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 880/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2009-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art.5 ust.5, art.6 ust.1, art.14 ust.4
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: art.147 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art.156 § 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...]r., nr XXII/281/08 w sprawie opłat za świadczenia w publicznych przedszkolach prowadzonych przez Gminę stwierdza nieważność § 2, § 3 oraz § 4 zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

W dniu [...] lipca 2008r. Rada Miejska podjęła na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.) oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r.

o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) uchwałę

nr XXII/281/08 w sprawie opłat za świadczenia w publicznych przedszkolach

prowadzonych przez Gminę.

W § 2 uchwały Rada ustaliła, że od 1 września 2008r. za świadczenia z publicznych przedszkoli prowadzonych przez Gminę, wykraczające poza podstawę programową wychowania przedszkolnego, w tym koszty organizacji i przygotowania posiłków, koszty funkcjonowania placówki oraz zajęć opiekuńczo-wychowawczych realizowanych w zakresie i wymiarze przekraczającym podstawę programową, ustala się opłatę miesięczną w wysokości:

1) 8,5% za pierwsze dziecko,

2) 6,0% za drugie i każde następne dziecko z rodziny

minimalnego wynagrodzenia za pracę ustalonego zgodnie z przepisami ustawy z

dnia 10 października 2002r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (Dz. U. z 2002r,

Nr 200, poz. 1679ze zm.).

Przepis § 3 ust. 1 stanowi natomiast, że opłata, o której mowa w § 2 nie obejmuje

kosztów surowca zużytego do przyrządzania posiłków oraz kosztów zajęć

dodatkowych, a w szczególności: nauki języków obcych i rytmiki. Natomiast według

ustępu 3 w przypadku, gdy dziecko uczęszcza do dyżurującego przedszkola w

okresie przerwy letniej, wysokość opłaty za ten okres oblicza się proporcjonalnie do

ilości dni uczęszczania dziecka do przedszkola i pobierana jest przez dane

przedszkole.

W § 4 Rada postanowiła, że opłatę wnosi się co miesiąc do dnia 15 danego miesiąca

1 nie podlega ona zwrotowi.

Uchwała w powyższym zakresie została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. przez Prokuratora Rejonowego, który zarzucił istotne naruszenie prawa, tj. art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, a także istotne naruszenie postanowień § 134

1

i 135 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w § 4 wskazanej uchwały poprzez wskazanie, że opłatę wnosi się do dnia 15 każdego miesiąca oraz, że opłata, o której mowa w § 2 nie podlega zwrotowi.

Na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej z dnia [...] lipca 2008r. Nr XXI 1/281/08 w części obejmującej § 2 oraz 3 ust. 1 i 3 oraz § 4 ust. 1 i 2 uchwały.

W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, iż ustalenie opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli jest ustanowieniem aktu normatywnego o charakterze aktu prawa miejscowego. Za takim charakterem uchwały podejmowanej na podstawie upoważnienia wynikającego z art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty przemawia przede wszystkim to, że jest ona wydawana na podstawie upoważnienia ustawowego i zawiera normy prawne, które adresowane są do każdego, w określonym w normie stanie hipotetycznym. Skarżący podniósł, że prawo stanowienia aktów prawa miejscowego, również w zakresie funkcjonowania przedszkoli publicznych, posiada rada.

Według skarżącego nie jest wystarczające wskazanie w uchwale, iż koszty te wynoszą w § 2 - 8,5% za pierwsze dziecko oraz 6,0% za drugie i każde następne dziecko z rodziny minimalnego wynagrodzenia za pracę. Tak ogólnikowe wskazanie odpłatności powoduje przyjęcie tylko jednej sztywnej opłaty, która nakłada na rodziców (opiekunów) obowiązek jej ponoszenia w każdym przypadku korzystania przez dziecko z wychowania przedszkolnego, niezależnie od tego czy konkretne przedszkole oferuje jakiekolwiek inne świadczenia poza realizacją podstawy programowej, jakości tych świadczeń i przede wszystkim niezależnie od tego czy konkretne dziecko korzysta w ogóle z dodatkowych świadczeń i w jakim rozmiarze.

Ponadto Prokurator wskazał, że obowiązkiem organu samorządu terytorialnego uchwalającego opłatę za usługi przedszkolne jest wykazanie, iż wysokość obowiązku pieniężnego nałożonego na rodzica dziecka korzystającego z usług przedszkola publicznego pozostaje w związku przyczynowym z oferowaną mu usługą, a przy ustalaniu omawianej opłaty należy szczegółowo wykazać za jakiego rodzaju świadczenie opłata jest żądana i co się na opłacane świadczenie składa. Usługi świadczone przez przedszkola wymagają ze strony gminy stałych wydatków.

2

Są nimi koszty osobowe i rzeczowe. Gdyby więc opłaty za świadczenia przedszkoli, odnoszące się do usług przekraczających podstawę programową, zostały przez Radę Miejską ustalone zgodnie z zasadą ekwiwalentności i odpowiednio skalkulowane, a kalkulacja ta została wyeksponowana w uchwale, to byłoby możliwe uznanie takiej uchwały za zgodną z regulacjami rangi ustawowej.

Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych prokurator doszedł do wniosku, że ustalenie sztywnej opłaty zobowiązującej do jej ponoszenia niezależnie od czasu korzystania i charakteru dodatkowych świadczeń opiekuńczo-wychowawczych oferowanych przez dane przedszkole, stanowi istotne naruszenie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty.

Skarżący wskazał też, że rada nie miała uprawnień do orzekania o tym, iż opłata stała płatna jest do dnia 15 każdego miesiąca, a wniesiona opłata nie podlega zwrotowi. Zapis taki przekracza zakres delegacji art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Na podstawie wskazanego przepisu rada uzyskała bowiem wyłącznie prawo do ustalenia opłat za świadczenia prowadzonych przez gminę publicznych przedszkoli. Tymczasem powołany przepis uchwały określa sposób opłacania przez rodziców opłat wyliczonych zgodnie z zaskarżoną uchwałą.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wskazała, że uchwałą z dnia [...] października 2009r. nr XXXVI/470/09 wyeliminowała z obrotu prawnego zaskarżoną do Sądu uchwałę, w związku z czym organ wniósł o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 9 listopada 2009r. Prokurator został wezwany do podania w terminie 7 dni, jakie jest jego aktualne stanowisko w sprawie. Pismem z dnia [...] listopada 2009r. Prokurator Rejonowy podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, póz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego

3

oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwanej dalej ppsa.

W pierwszej kolejności, jeszcze przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi, Sąd uznał za konieczne ocenić słuszność zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku organu o umorzenie postępowania wszczętego skargą Prokuratora.

Załączona do odpowiedzi na skargę uchwała Nr XXXVI/470/09 Rady Miejskiej z dnia [...] października 2009r. zawiera postanowienie o utracie mocy przez zaskarżoną uchwałę Nr XXII/281/08 z dnia [...] lipca 2008r. Wejście w życie wskazanej uchwały nastąpić ma po 14 dniach od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2010r.

Z ustaleń Sądu wynika, że na dzień orzekania w niniejszej sprawie uchwała nr XXXVI/470/09 nie została jeszcze opublikowana, a więc zaskarżona uchwała pozostaje nadal w obiegu prawnym.

Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty ich podjęcia.

Abstrahując jednak od faktu, iż zaskarżona uchwała stanowi obowiązujący w chwili orzekania akt prawny, zważyć należy także, iż zaskarżenie uchwały samorządu terytorialnego przez Prokuratora ma na celu stwierdzenie jej nieważności ex tunc. Zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. Tak więc uchylenie zaskarżonej uchwały przez organ, który ją podjął, przed wydaniem zaskarżonego wyroku, nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tą uchwałę. Uchylenia uchwały nie można bowiem utożsamiać z uwzględnieniem skargi, a skutki stwierdzenia nieważności uchwały polegające na orzeczeniu o jej nieważności od daty jej podjęcia, są dalej idące niż uchylenie uchwały wywierające skutki od daty uchylenia (por. stanowisko P. Chmielnickiego w glosie do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2003r. sygn. II SA/Wr 854/03 publ. Samorząd Terytorialny z 2005r. z. 7-8 póz. 125, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2007r. sygn. akt II OSK 1776/06, LEX nr 327767).

4

W uchwale z dnia 14 września 1994r. (sygn. akt W 5/94, OTK 1994, nr 2, póz. 44) Trybunał Konstytucyjny - dokonując wykładni postanowień art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym - przyjął, że przewidziana w powołanym przepisie skarga na uchwałę organu gminy jest dopuszczalna również wówczas, gdy uchwała została wprawdzie uchylona lub zmieniona, lecz może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę, a zmiana lub uchylenie podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej dokonana po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę uchwały. W konsekwencji w judykaturze i doktrynie prezentowany jest pogląd, który Sąd orzekający aprobuje, że uchylenie uchwały przez organ, który ją podjął, uzasadnia umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego wyłącznie wówczas, gdy zaskarżona uchwała nie wywołuje już żadnych skutków prawnych (wyrok NSA z dnia 4 marca 2005r. OSK 1290/04, W. Chróścielewski w: W. Chróścielewski, Z. Kmieciak, Postępowanie w sprawach nadzoru nad działalnością komunalną. W-wa 1995r, s. 137).

Zaskarżona w przedmiotowej sprawie uchwała pozostawała w obiegu prawnym ponad 1 rok, a więc bez wątpienia - jako powszechnie obowiązujące w tym czasie prawo - mogła wywołać skutki prawne.

Powyższe rozważania wskazują na konieczność podjęcia merytorycznej oceny zarzutów postawionych w skardze.

W świetle art. 147 § 1 ppsa sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów u.s.g, gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie.

5

Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102).

W judykaturze za istotne naruszenie prawa uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (wyroki NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97; z dnia 8 lutego 1996 r, sygn. akt SA/Gd327/95; wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 12 marca 2009r, sygn. akt II SA/Go 844/08).

Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika to wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Natomiast nieistotne naruszenia prawa, które nie stanowią przesłanki do stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia, ale są przesłanką do wskazania, że akt został wydany z naruszeniem prawa to takie naruszenia, które są mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, czyli np. nieodpowiednie oznaczenie uchwały, powołanie wadliwej podstawy prawnej, oczywista omyłka pisarska lub rachunkowa. Są to takie naruszenia, które nie mają wpływu na treść uchwały lub zarządzenia.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy, z uwzględnieniem przytoczonych zasad oceny obowiązujących w postępowaniu sądowoadministracyjnym stwierdzić należy, że zarzuty zawarte w skardze są zasadne.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu jest uchwała Rady Miejskiej Nr XXII/281/08 z dnia [...] lipca 2008r. w sprawie opłat za świadczenia w publicznych przedszkolach prowadzonych przez Gminę,

6

podjęta na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - zwanej dalej u.s.o.

W pierwszej kolejności należało rozważyć, jaki charakter ma zaskarżony akt prawny. W orzecznictwie administracyjnym i doktrynie ugruntował się pogląd, że aktem prawa miejscowego jest akt, którego adresatem jest szeroki krąg adresatów, którzy mogą być jednak w jakiś sposób określeni oraz został wydany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2002r. sygn. akt l SA 2160/2001, LEX 81765; wyrok NSA z 3 października 2006r. sygn. akt l OSK 908/06, niepublik.; wyrok NSAz dnia 22 listopada 2005r. sygn. akt l OSK 971/2005, LEX nr 196727).

Obecnie nie budzi już wątpliwości, że uchwała podejmowana na podstawie art. 14 ust. 5 u.s.o jest aktem normatywnym o charakterze aktu prawa miejscowego. Pogląd taki, zaprezentowany w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2005 r. sygn. akt l OSK 971/05, LEX nr 196727, został zaaprobowany i podzielony również w innych orzeczeniach sądów administracyjnych (np. w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 5 lutego 2008r. sygn. akt III SA/Wr 622/07, LEX nr 372638).

Za takim charakterem uchwały podejmowanej na podstawie upoważnienia wynikającego z art. 14 ust. 5 u.s.o przemawia przede wszystkim to, że jest ona wydawana na podstawie upoważnienia ustawowego i zawiera normy prawne, które adresowane są do każdego, w określonym w normie stanie hipotetycznym. Adresatem norm zawartych w takiej uchwale będzie bliżej nieokreślona grupa rodziców lub opiekunów prawnych dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym.

Kwestionowany przez skarżącego § 2 zaskarżonej uchwały stanowi: "Od 1 września 2008r. za świadczenia z publicznych przedszkoli prowadzonych przez Gminę, wykraczające poza podstawę programową wychowania przedszkolnego, w tym koszty organizacji i przygotowania posiłków, koszty funkcjonowania placówki oraz zajęć opiekuńczo-wychowawczych realizowanych w zakresie i wymiarze przekraczającym podstawę programową, ustala się opłatę miesięczną w wysokości:

1) 8,5% za pierwsze dziecko,

2) 6,0% za drugie i każde następne dziecko z rodziny

7

minimalnego wynagrodzenia za pracę ustalonego zgodnie z przepisami ustawy z

dnia 10 października 2002r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (Dz. U. z 2002r,

Nr 200, poz. 1679zezm.)."

Przepis § 3 ust. 1 stanowi: "Opłata, o której mowa w § 2 nie obejmuje kosztów

surowca zużytego do przyrządzania posiłków oraz kosztów zajęć dodatkowych, a w

szczególności: nauki języków obcych i rytmiki".

Zgodnie z ustępem 2 opłatę, o której mowa w § 2 nie wnosi się za okres przerwy

letniej określonej w arkuszu organizacji placówki na dany rok szkolny, chyba że

dziecko uczęszcza w tym czasie do dyżurującego przedszkola. Natomiast według

ustępu 3 w przypadku, gdy dziecko uczęszcza do dyżurującego przedszkola w

okresie przerwy letniej, wysokość opłaty za ten okres oblicza się proporcjonalnie do

ilości dni uczęszczania dziecka do przedszkola i pobierana jest przez dane

przedszkole.

Zgodnie § 4 że opłatę wnosi się co miesiąc do dnia 15 danego miesiąca i nie podlega

ona zwrotowi.

Uchwalając powyższe regulacje jako podstawę prawną aktu normatywnego, w którym je zawarto Rada wskazała art. 14 ust. 5 u.s.o.

Zgodnie z art. 5 ust. 5 u.s.o, zakładanie i prowadzenie publicznych przedszkoli, w tym z oddziałami integracyjnymi oraz przedszkoli specjalnych, szkół podstawowych oraz gimnazjów, w tym z oddziałami integracyjnymi, z wyjątkiem szkół podstawowych specjalnych i gimnazjów specjalnych, szkół artystycznych oraz szkół przy zakładach karnych, zakładach poprawczych i schroniskach dla nieletnich, należy do zadań własnych gmin. Stosownie zaś do art. 14 ust. 5 u.s.o, opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych ustala rada gminy. W myśl art. 6 ust. 1 u.s.o, przedszkolem publicznym jest przedszkole, które: 1) prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego; 2) przeprowadza rekrutację dzieci w oparciu o zasadę powszechnej dostępności; 3) zatrudnia nauczycieli posiadających kwalifikacje określone w odrębnych przepisach.

Dla oceny regulacji zawartych w zaskarżonej uchwale istotne znaczenie ma przepis art. 14 ust. 5 u.s.o, w którym ustawodawca upoważnił radę gminy do ustalania opłat za świadczenia w prowadzonych przez gminę przedszkolach publicznych z uwzględnieniem art. 6 pkt 1 tej ustawy. Z przywołanego wyżej przepisu wynika jasno, że zakres udzielonego radzie upoważnienia sprowadza się do

8

ustalenia opłaty.

W tym miejscu należałoby określić znaczenie użytego w treści art. 14 ust. 5 u.s.o pojęcia "opłata", gdyż nie istnieje jego definicja ustawowa.

Bezwzględnie, pośród danin publicznych dokonać można wyodrębnienia dwóch kategorii: podatków i opłat. Podstawą tego rozróżnienia jest koncepcja ekwiwalentności. Opłaty wydają się stanowić wynagrodzenie za związane z kosztami działania władzy. Nakładanie opłat jest dopuszczalne w trzech sytuacjach, jeśli obywatel korzysta z obiektów i urządzeń należących do państwa (np. opłaty za przyłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej), jeśli jego udziałem staje się jakiś przywilej ze strony państwa (opłaty koncesyjne), a także jeśli organ państwa musi zajmować się sprawami obywatela (m.in. wydawanie zaświadczeń, zezwoleń itd.). Opłatę można zatem zdefiniować jako przymusową odpłatność, nakładaną przez władze publiczne za oferowane świadczenie na rzecz obywatela. Istnieje więc charakterystyczny dla opłat związek przyczynowy między świadczeniem pieniężnym dłużnika (opłatą), a świadczeniem wzajemnym administracji publicznej. Opłata stanowi więc instytucję prawnofinansową, której istotną cechą jest ekwiwalentność. Pobiera się jaw związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanych w interesie konkretnych podmiotów. Opłata stanowi zatem swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego. Zdaniem Sądu, taki właśnie charakter ma opłata ustalona na podstawie art. 14 ust. 5 u.s.o.

W świetle przywołanych przepisów, nie budzi wątpliwości kompetencja rady do ustanowienia opłat za świadczenia w prowadzonych przez gminę przedszkolach publicznych, przy czym opłaty te mogą być ustalane tylko za świadczenia przekraczające minimum programowe wychowania przedszkolnego. Rada nie może zaś ustalać w uchwale opłat za pobyt dziecka w przedszkolu publicznym, jeżeli realizuje ono jedynie podstawy programowe, gdyż mieszczące się w tym zakresie świadczenia są bezpłatne. Konsekwentnie do powyższego rada gminy nie może ustalać odpłatności za świadczenia, które mieściłyby się w podstawie programowej wychowania przedszkolnego, gdyż świadczenia takie są bezpłatne, a także nie może obciążać opłatami rodziców dziecka korzystającego wyłącznie z pięciogodzinnej opieki przedszkolnej.

9

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie podkreślano, że uchwalona na mocy art. 14 ust. 5 u.s.o opłata nie może mieć charakteru stałego, wynika z niej bowiem wówczas obowiązek jej ponoszenia w każdym przypadku uczęszczania przez dziecko do przedszkola, bez uwzględnienia przy tym rodzaju świadczeń, ich jakości czy czasu trwania. W wyroku z dnia 3 marca 2009 r., l OSK 1189/08 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż ustalenie opłaty na sztywnym poziomie zobowiązującej do jej ponoszenia niezależnie od czasu korzystania i charakteru dodatkowych świadczeń opiekuńczo-wychowawczych oferowanych przez dane przedszkole, stanowi istotne naruszenie art. 14 ust. 5 u.s.o. Podobny pogląd został wyrażony w wyrokach WSA we Wrocławiu z dnia 21 maja 2008 r, sygn. akt IV SA/Wr 150/08; z dnia 5 lutego 2008 r., sygn. akt III SA/Wr 622/07, LEX nr 372638; z dnia 30 maja 2007 r, sygn. akt IV SA/Wr 122/07, LEX nr 322173; z dnia 24 września 2008 r, sygn. akt III SA/Wr 358/08; z dnia 8 sierpnia 2006 r, sygn. akt IV SA/Wr 94/06, LEX nr 235607; z dnia 18 lipca 2007 r., sygn. akt IV SA/Wr 213/07, LEX nr 471665; z dnia 7 maja 2008 r., wyroku WSA w Lublinie z dnia 29 maja 2008 r., sygn. akt III SA/Lu 167/08 i wyroku WSA w Gdańsku z dnia 19 marca 2009 r., sygn. akt III SA/Gd 476/08.

Obowiązkiem organu samorządu terytorialnego uchwalającego opłatę za usługi przedszkolne jest zatem wykazanie, iż wysokość obowiązku pieniężnego nałożonego na rodzica dziecka korzystającego z usług przedszkola publicznego pozostaje w związku przyczynowym z oferowaną mu usługą. Przy ustalaniu omawianej opłaty należy szczegółowo wykazać za jakiego rodzaju świadczenie opłata jest żądana i co się na opłacane świadczenie składa. Uchwała powinna zatem precyzyjnie określać poszczególne świadczenia przekraczające podstawę programową oferowane przez przedszkole publiczne, a także co składa się na każde z tych świadczeń. Organ samorządu terytorialnego, ustanawiając opłatę powinien określić jej wysokość za każde ze świadczeń z osobna. Sposób ustalenia odpłatności powinien być przekonujący, oparty na kalkulacji ekonomicznej, a argumentacja za nim przemawiająca racjonalna i stosownie uzasadniona. Brak czytelności co do zakresu dodatkowych świadczeń opiekuńczo-wychowawczych i odpowiadającej im opłaty, pozbawia rodziców dzieci, przy podejmowaniu decyzji w kwestii korzystania z usług przedszkola, możliwości dokonania rzetelnej oceny w tym zakresie. Powyższe musi wynikać z treści uchwały.

10

Zaskarżona uchwała w § 2 stanowi w sposób ogólny, że za świadczenia wykraczające poza podstawę programową wychowania przedszkolnego Rada ustaliła opłatę miesięczną wyliczoną we wskazany sposób. Rada wskazała jedynie, że są to m. in. koszty organizacji i przygotowania posiłków, koszty funkcjonowania placówki oraz zajęć opiekuńczo-wychowawczych realizowanych w zakresie i wymiarze przekraczającym podstawę programową. W uchwale nie określono natomiast rozmiaru (czasu korzystania) i charakteru dodatkowych usług opiekuńczo-wychowawczych świadczonych przez przedszkole, ani też ich jakości. Takie ogólnikowe ujęcie przedmiotowej opłaty powoduje w istocie przyjęcie sztywnej opłaty, która nakłada na rodziców dzieci obowiązek jej ponoszenia w każdym przypadku korzystania przez dziecko z wychowania przedszkolnego, niezależnie od rozmiaru i rodzaju tych dodatkowych świadczeń oferowanych poza podstawą programową przez przedszkole, oraz bez związku z tym, czy konkretne dziecko korzysta w ogóle z owych dodatkowych świadczeń, a jeśli nawet tak, to w jakim rozmiarze. W tej sytuacji poza kontrolą pozostaje czy w opłacanych zajęciach mieszczą się wyłącznie świadczenia przekraczające podstawy programowe wychowania przedszkolnego, czy mieszczą się także świadczenia zaliczone w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. Nr 61, poz. 624 ze zm.) do podstawy programowej.

Zaskarżona uchwała nie zawiera jakiejkolwiek kalkulacji opłaty i brak jest wyjaśnienia, dlaczego wysokość opłaty ustalono procentowo w sposób wskazany w § 2. Brak jest także uzasadnienia do uchwały, które mogłoby ukazać sposób ustalania wysokości opłaty. Nie wykazanie przez organ uchwałodawczy, że przedszkole prowadzi nauczanie i wychowanie ponad wymagane minimum programowe, czego konsekwencją jest ustalona w zaskarżonej uchwale opłata, jest istotnym naruszeniem prawa (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 maja 2007r., sygn. akt IV SA/Wr 1 22/07, LEX nr 3221 73).

Mając powyższe na uwadze Sąd - na podstawie art. 147 § 1 ppsa w związku z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 ppsa) - stwierdził nieważność

zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 2, § 3 oraz § 4.

11