Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 301/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2019-08-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6122 Rozgraniczenia nieruchomości
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art.262
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 200, art. 205. art.209
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi E.Ż. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości kosztów postępowania rozgraniczeniowego I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej E.Ż. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie przez E.Ż. jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2019 r. nr [...], którym po rozpoznaniu zażalenia H.D., G.B.N., Z.N. i E.Ż. od postanowienia wydanego z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] przez Kierownika Referatu Geodezji Urzędu Miasta [...] z dnia [...] listopada 2018 r. w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144, art. 262 § 1 pkt 2, art. 263 k.p.a. oraz art. 152 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1025 z późn. zm., dalej jako k.c.):

1. uchylono zaskarżone postanowienie w całości,

2. ustalono wysokość kosztów postępowania rozgraniczeniowego na kwotę 3.300 zł

3.zobowiązano do poniesienia kosztów postępowania rozgraniczeniowego ustalonych w pkt 2:

a) J.M. i K.R. M. w wysokości 1650 zł,

b) E.Ż. w wysokości 1650 zł, określając jednocześnie termin płatności powyższych kosztów.

Powyższe rozstrzygniecie zostało wydane w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...], działający z upoważnienia Prezydenta Miasta, Kierownik Referatu Geodezji Urzędu Miasta , w związku z wydaniem decyzji z dnia [...] stycznia 2018 r. orzekającej o rozgraniczeniu nieruchomości położonych w obrębie [...] przy ulicy [...] działek ewidencyjnych [...] z działką ewidencyjną [...], ustalił wysokość kosztów postępowania rozgraniczeniowego na kwotę 3.300zł nakładając jednocześnie obowiązek ich uiszczenia na:

a) J. i K.R. M. - w wysokości 825 zł,

b) E.Ż. - w wysokości 825 zł,

c) H.A. D. - w wysokości 825 zł,

d) G.B. i Z. N. - w wysokości 825 zł.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że o dokonanie rozgraniczenia działek ewidencyjnych [...] z działką [...] wystąpił J.M. w dniu 8 marca 2017 r. Stronami postępowania rozgraniczeniowego byli właściciele działek ewidencyjnych [...] i [...]: J.M., syn A i C., K.R. M., córka F i J. oraz E.Ż., córka K. i J. Stronami postępowania byli również: H.A. D., syn J. i J. (właściciel sąsiednich działek ewidencyjnych [...]) oraz Z.N., syn P. i M., i G.B. N., córka S. i M. (współwłaściciele sąsiedniej działki ewidencyjnej [...]), ponieważ objęte rozgraniczeniem linie graniczne opierały się o punkty graniczne [...], które jednocześnie wyznaczają granice działek [...] oraz o punkt graniczny [...] wyznaczający jednocześnie granicę działki [...].

W dniu [...] stycznia 2018 r. Prezydent Miasta wydał decyzję orzekającą o rozgraniczeniu nieruchomości. Przebieg objętych decyzją granic został ustalony zgodnie z materiałami archiwalnymi, zawartymi w dokumentach uzyskanych z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz w księgach wieczystych. Jest on zgodny z przebiegiem granic ujawnionym w ewidencji gruntów i budynków. Geodeta wskazał stronom przebieg granicy. Obecne na gruncie strony nie wyraziły zastrzeżeń do przebiegu granicy.

Postanowieniem z [...] stycznia 2018 r. Prezydent Miasta ustalił wysokość kosztów postępowania rozgraniczeniowego na kwotę 3.300 zł, zobowiązując jednocześnie do ich uiszczenia J.M. Postanowienie stało się ostateczne, ponieważ strony nie złożyły w przysługującym terminie zażalenia.

W dniu 19 czerwca 2019 r. J. i K.R. M. złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności postanowienia z [...] stycznia 2018 r. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło nieważność postanowienia z dnia [...] stycznia 2018 r. co skutkowało ponownym ustaleniem wysokości kosztów postępowania rozgraniczeniowego, osób zobowiązanych do ich poniesienia oraz terminu i sposobu ich uiszczenia.

W uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] listopada 2018 r. organ I instancji, po przedstawieniu przebiegu postępowania rozgraniczającego, powołał brzmienie przepisów art. 152 k.c., art. 264 § 1 k.p.a. oraz art 30 ust. 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Wskazał, że rozgraniczenie działek [...] nie było przeprowadzane przy scalaniu gruntów, nie wynikało z potrzeb gospodarki narodowej ani nie było uzasadnione interesem społecznym, ponieważ rozgraniczenie dotyczyło granic pomiędzy nieruchomościami będącymi własnością osób fizycznych, które nie są wykorzystywane na rzecz gospodarki narodowej lub cele ogólnospołeczne. Zostało wszczęte na wniosek J.M. – właściciela działek o nr [...]. Ustalając, że koszty postępowania rozgraniczającego wyniosły 3.300 zł organ przedstawił w uzasadnieniu dokładne ich wyliczenie. W dalszej części uzasadnienia organ powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 października 2017 r., sygn. akt I OSK 3458/15 oraz uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2006 r., sygn. akt I OPS 5/06 wskazał, że materialno-prawną podstawę rozstrzygnięcia o kosztach rozgraniczenia stanowi art 152 k.c., także wówczas, gdy rozgraniczenie następuje w postępowaniu przed organem administracji publicznej. Zgodnie z tezą przywołanej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego organ administracji publicznej, orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. może obciążyć tymi kosztami strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości (art 153 k.c.) a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. Następnie powołując się na stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego zawarte w postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2018 r. organ uznał, że wszystkie strony postępowania rozgraniczającego winny być obciążone kosztami postępowania po równo, którymi w niniejszej sprawie byli: J. i K.R. M., E.Ż., H.A. D. oraz G.B. i Z. N., ponieważ rozgraniczenie dotyczyło zasięgu ich prawa własności gruntu.

Zażalenia na wyżej wskazane postanowienie wnieśli E.Ż., H.D. oraz G.B i

Z. N. E.Ż. zaskarżyła postanowienie w całości, wnosząc o jego uchylenie, ewentualnie o zmianę poprzez obciążenie kosztami postępowania rozgraniczeniowego w całości tj. w kwocie 3.300 zł wnioskodawców tj. J. i K.R. M. oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu zażalenia strona podniosła, że koszty postępowania rozgraniczeniowego nie zostały poniesione w interesie wszystkich właścicieli nieruchomości sąsiednich, a zatem brak jest podstaw do obciążenia kosztami postepowania rozgraniczającego wszystkich stron. W niniejszej sprawie postępowanie rozgraniczające wszczęto na wniosek właściciela jednej nieruchomości, właściciel sąsiedniej nieruchomości – J.M. Granice pomiędzy sąsiednimi nieruchomościami nie były sporne, co potwierdził przebieg samego postępowania rozgraniczającego, a więc od zasady wyrażonej w art 152 k.c. zachodził wyjątek.

H.D. wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia i obciążenie kosztami postępowania właścicieli nieruchomości, działek o numerach ewidencyjnych: [...], tj. J. i K.M. oraz E.Ż., gdyż tych nieruchomości, przebiegu między nimi granicy dotyczyło postępowanie rozgraniczeniowe. W ocenie tego zażalejącego brak jest podstaw do obciążania go kosztami postępowania, bowiem nie weryfikowano granicy jego działek tj. działek o nr [...]. Jego udział w postępowaniu ograniczał się do pozyskania informacji o ewentualnej zmianie granic w nieruchomościach sąsiednich i w przypadku jakiejś zmiany uzyskałby wiedzę dotyczącą jak aktualnie przebiega granica pomiędzy działkami należącymi do jego sąsiadów. Dalej wskazał, że granica pomiędzy jego działką (nr [...]) a działką E.Ż. (nr [...]) była przedmiotem innego postępowania rozgraniczeniowego. W tamtej sprawie kosztami postępowania obciążono jego i E.Ż. po połowie. Postanowienie takie wydało Samorządowe Kolegium Odwoławcze.

G.B. N. i Z. N. zarzucili zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 152 k.c. obrazę przepisów postępowania mającą istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 267 k.p.a. i w oparciu o powyższe zarzuty, wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu zażalenia wskazali, że postępowanie zostało wszczęte przez J.M., zaś przeprowadzenie rozgraniczenia nie wynikało z potrzeb gospodarki narodowej ani nie było uzasadnione interesem społecznym. Przebieg granicy okazał się być zgodnym z dotychczasowymi ustaleniami w tym przedmiocie. W szczególności, skarżący wskazali, że spór rozgraniczeniowy zainicjowany przez J.M. w żaden sposób nie dotyczył, ani nie dotyczy skarżących, albowiem dotyczył działek ewidencyjnych [...] tj. nie należących do skarżących. Co więcej, skarżący na dzień rozpoczęcia postępowania rozgraniczeniowego dysponowali mapami geodezyjnymi potwierdzającymi zastany stan faktyczny, a który w wyniku przedmiotowego postępowania nie został podważony. Wnoszący zażalenie pozostawali w pełnej i uzasadnionej świadomości o prawidłowości dotychczasowego rozgraniczenia. Tym samym w ich ocenie nie mieli oni żadnego interesu prawnego ku temu, by postępowanie rozgraniczeniowe wszczynać, jak również nie byli zainteresowani w żaden sposób jego rozstrzygnięciem.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] marca 2019 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144, art. 262 § 1 pkt 2, art. 263 k.p.a. oraz art. 152 k.c.:

1. uchyliło zaskarżone postanowienie w całości,

2. ustaliło wysokość kosztów postępowania rozgraniczeniowego na kwotę 3.300 zł

3. zobowiązało do poniesienia kosztów postępowania rozgraniczeniowego ustalonych w pkt 2: a) J.M. i K.R. M. w wysokości 1650 zł, b) E.Ż. w wysokości 1650 zł, określając jednocześnie termin płatności powyższych kosztów.

W uzasadnieniu postanowienia po przestawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania, w tym poszczególnych czynności dokonywanych w trakcie postępowania rozgraniczającego poczynając od wniosku złożonego przez J.M., a kończąc na protokole granicznym sporządzonym przez geodetę z udziałem wszystkich uczestników postępowania i decyzji rozgraniczającej wydanej przez Prezydenta Miasta z dnia [...] stycznia 2018 r., Kolegium przywołało art. 262 § 1 k.p.a. określający, kto ponosi koszty postępowania oraz art. 263 § 1 i 2 k.p.a. określający co składa się na koszty postępowania administracyjnego. Następnie wskazało na stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów z dnia 11 grudnia 2006 r., sygn. akt I OPS 5/06, zgodnie z którym organ administracji publicznej, orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości (art. 153 k.c.), a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. Potwierdza to norma materialnoprawna wynikająca z art. 152 k.c., stanowiąca, że koszty rozgraniczenia właściciele nieruchomości ponoszą po połowie, co wynika z zasady, iż właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych. Postępowanie rozgraniczające co do zasady jest bowiem prowadzone w interesie wszystkich właścicieli nieruchomości stanowiących przedmiot rozgraniczenia. Dalej Kolegium podniosło, że w orzecznictwie sadowoadministracyjnym dominuje pogląd, do którego przychyla się skład orzekający Kolegium w niniejszej sprawie, w myśl którego organ nie dysponuje dowolnością w zakresie stosowania art. 152 k.c. w przypadku rozstrzygania o kosztach postępowania rozgraniczeniowego. Skoro zaś w myśl tego przepisu koszty rozgraniczenia ponoszą właściciele sąsiadujących nieruchomości po połowie, to jest to regułą ich ponoszenie przez obie strony sporu bez względu na towarzyszące im zamiary w zainicjowaniu sporu granicznego i bez względu na sposób jego zakończenia (np. wyroki NSA: z dnia 6 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 2832/13, z dnia 20 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1833/14). Branie udziału w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest równoznaczne ze stwierdzeniem, że postępowanie to toczy się w interesie każdej ze stron postępowania. Interes prawny jest bowiem kategorią obiektywną. Twierdzenie, że posiada go jedynie strona, która żąda wszczęcia postępowania, bo postępowanie toczy się w jej interesie, gdyż to ona domaga się konkretyzacji swojego interesu prawnego w sprawie, pozostałoby zdaniem Kolegium w sprzeczności z pojęciem legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym (uchwała NSA z dnia 11 grudnia 2006 r., sygn. akt I OPS 5/06, wyrok WSA w Lublinie z dnia 06 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 462/16, wyroki NSA z dnia 13 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 1122/18, z dnia z dnia 13 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 1021/18, z dnia 15 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 1230/16, z dnia 10 kwietnia 2018 r., sygn. akt l OSK 2564/17, z dnia 25 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 1744/17, z dnia 08 listopada 2017 r., sygn. akt l OSK 48/16, CBOSA).

Mając na uwadze powyższe okoliczności Kolegium uznało za zasadne obciążenie kosztami postępowania rozgraniczeniowego po połowie zarówno J. i K.R. M. oraz E.Ż. (po 1650 zł), bowiem nieruchomości stanowiące własność tych właśnie stron podlegały rozgraniczeniu. Za niezasadne uznało SKO obciążanie kosztami pozostałych stron, bowiem w toku postępowania rozgraniczaniu nie podlegały nieruchomości stanowiące ich własność, co wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, a w szczególności z rozstrzygnięcia.

Skargę na powyższe postanowienie wniosła E.Ż. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania SKO oraz o zasadzenie od organu na jej rzecz zwrotu koszów postepowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W złożonej skardze podniesiono zarzuty, które sprowadzają się do naruszenia zdaniem skarżącej:

a) art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez nieustalenie prawdy obiektywnej, a także nie uwzględnienie interesu społecznego oraz słusznego interesu skarżącej przy rozpatrywaniu sprawy poprzez bezzasadne zobowiązanie jej do ponoszenia kosztów postępowania rozgraniczającego pomimo, że aktualny stan granic pomiędzy nieruchomościami skarżącej oraz J. i K.R. M. nie jest sporny, co wynika z treści operatu sporządzonego przez geodetę, z archiwalnymi dokumentami znajdującymi się w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym oraz w księgach wieczystych, braku wnikliwego rozpatrzenia materiału dowodowego w zakresie ustalenia, kto doprowadził do wszczęcia postępowania rozgraniczającego mimo braku ku temu racjonalnych przesłanek,

b) art. 262 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym rozumieniu użytego w tych przepisach pojęcia interesu strony, co w konsekwencji doprowadziło do bezzasadnego obciążenia kosztami postępowania rozgraniczającego skarżącej oraz J. i K.R. M., podczas gdy kosztami tymi winny być obciążeni tylko i wyłącznie J. i K.R. M.

W odpowiedzi na skargę złożonej przez uczestników postępowania G.B. N. i Z.N. wnosili o oddalenie skargi oraz o zasądzenie od skarżącej na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym badana jest co do zasady wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa, obowiązujących w dacie wydania zaskarżonego aktu, do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość przyjętej procedury. Dokonując oceny we wskazanym zakresie sądy administracyjne nie mogą zatem brać pod uwagę argumentów natury słusznościowej czy celowościowej. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm., dalej jako p.p.s.a.), uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W razie niewystąpienia wskazanych uchybień, na mocy art. 151 p.p.s.a. skarga podlega oddaleniu.

Skarga jest usprawiedliwiona okolicznościami faktycznymi i prawnymi tej sprawy, dlatego zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli zgodności z prawem w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym było postanowienie organu odwoławczego w przedmiocie ustalenia i sposobu rozliczenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Wysokość tych kosztów nie była kwestionowana, sporne było zaś określenie kręgu osób zobowiązanych do ich poniesienia.

Na wstępie wskazać należy, że rozgraniczanie nieruchomości w podstawowym zakresie uregulowane zostało w ustawie z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 2101, z późn. zm. - dalej jako "p.g.i.k."). Obejmuje ono dwa stadia postępowania: pierwsze, administracyjne i ewentualnie drugie, sądowe. Postępowanie administracyjne jest wszczynane na wniosek lub z urzędu. W postępowaniu czynności rozgraniczeniowe dotyczące ustalenia przebiegu granic wykonuje geodeta. Rozgraniczenie kończy się w postępowaniu administracyjnym, gdy zainteresowani właściciele zawrą ugodę, albo gdy organ prowadzący postępowanie wyda w sprawie decyzję administracyjną. Strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy może żądać w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej decyzji w takiej sprawie przekazania jej sądowi powszechnemu, a wówczas sprawa toczy się w nieprocesowym postępowaniu cywilnym. To jednak, że postępowanie rozgraniczeniowe może przebiegać w dwóch stadiach: administracyjnym i sądowym nie zmienia faktu, że sama instytucja prawna "rozgraniczenia nieruchomości", choć została uregulowana kompleksowo w dwóch aktach prawnych, stanowi jedną całość. Zaskarżone w tej sprawie postanowienie dotyczyło rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia wysokości kosztów administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego zakończonego decyzją o rozgraniczeniu i sposobu obciążenia zainteresowanych tymi kosztami.

W postępowaniu tym zastosowanie znajduje zatem przepis art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., który stanowi, że stronę obciążają te koszty postępowania rozgraniczeniowego, które:

1) wynikły z winy strony;

2) zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie.

Przepis ten określa zatem zasady rozdziału kosztów postępowania administracyjnego pomiędzy stronę a organ prowadzący postępowanie. Zasadą jest, że koszty postępowania administracyjnego ponosi organ - w takich granicach, w jakich wypełnia swoje ustawowe obowiązki. Stronę obciążają natomiast te koszty, które wynikły z jej winy (pkt 1), lub zostały poniesione w jej interesie lub na jej żądanie, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie (pkt 2). W piśmiennictwie przyjmuje się, że wykładnia art. 262 § 1 k.p.a. powinna być wąska, bowiem omawiane uregulowanie prawne jest istotnym wyjątkiem od zasady, że koszty postępowania ponosi organ administracji publicznej (Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. A.Mudreckiego, Gdańsk 2008, str. 578).

Natomiast w orzecznictwie sądów administracyjnych, co podkreślił w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy, zarysowały się rozbieżności w stosowaniu art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. w sprawach o rozgraniczenie nieruchomości. Zgodnie z jednym kierunkiem wykładni tego przepisu, koszty administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego obciążają zawsze wnioskodawcę. U podstaw tego stanowiska legło założenie, że tylko przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, a nie przepisy prawa cywilnego mogą być podstawą rozstrzygnięcia o kosztach administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego. Znajduje tu zatem zastosowanie ogólna zasada z art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., że koszty postępowania wszczętego na wniosek strony obciążają tę stronę, jako poniesione w jej interesie (wyrok NSA z dnia 9 stycznia 1998 r., sygn. akt II SA 1117/97 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 maja 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 305/05). Według drugiego zaś kierunku wykładni, koszty postępowania rozgraniczeniowego powinny obciążać każdą ze stron tego postępowania i należy dokonać wyraźnego rozróżnienia interesu faktycznego w rozumieniu subiektywnym skarżącego (niebędącego wnioskodawcą rozgraniczenia) i interesu prawnego, o którym mowa w przepisie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. Interes prawny został określony zasadą dotyczącą rozgraniczania nieruchomości wyrażoną w przepisach art. 152 i 153 k.c., sprowadzającą się do tego, że postępowanie rozgraniczeniowe jest prowadzone w interesie wszystkich właścicieli nieruchomości podlegających rozgraniczeniu, a koszty rozgraniczenia ponoszą strony po połowie. Zasada ta odnosi się również do postępowania administracyjnego, a znajduje odzwierciedlenie w powołanym przepisie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. Pojęcia interesu w poniesieniu kosztów postępowania w rozumieniu art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., nie należy ograniczać jedynie do wąsko pojmowanych bezpośrednich korzyści w przeprowadzeniu postępowania rozgraniczeniowego, wyrażających się w inicjatywie wszczęcia tego postępowania, ale dotyczy ono również interesu prawnego wynikającego z przepisów ustawy (art. 152 i 153 k.c.), jakim jest ustalenie stabilnej granicy między sąsiadującymi nieruchomościami ( wyrok NSA z dnia 3 czerwca 1998 r., sygn. akt II SA 479/98).

Próbę usunięcia przedstawionych rozbieżności podjął Naczelny Sąd Administracyjny w powoływanej przez rozstrzygające w sprawie organy uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 11 grudnia 2006 r., sygn. akt I OPS 5/06. W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że organ administracji publicznej, orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości (art. 153 k.c.), a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko wyrażone w przedmiotowej uchwale, w której NSA odnosząc się stricte do zagadnienia obciążania kosztami stron uczestniczących w postępowaniu rozgraniczeniowym przyjął, że w tego rodzaju postępowaniu istnieje możliwość obciążenia kosztami rozgraniczenia nieruchomości stron będących właścicielami sąsiadujących nieruchomości, a nie tylko strony, która żądała wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego. Pogląd ten ma bowiem oparcie w unormowaniach zawartych w art. 152 k.c. i jest związany z faktem istnienia interesu każdego z właścicieli nieruchomości w ustaleniu przebiegu granic, które stały się sporne. Powyższe nie oznacza jednak - jak przyjął to rozstrzygający w sprawie organ odwoławczy - że z powołanej uchwały wynika, iż w każdym przypadku organ prowadzący postępowanie rozgraniczeniowe musi jego kosztami obciążyć wszystkie osoby zainteresowane biorące w nim udział (wnioskodawcę i uczestników postępowania rozgraniczeniowego). We wspomnianej wyżej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny dopuścił bowiem jedynie możliwość obciążenia wszystkich właścicieli sąsiadujących nieruchomości takimi kosztami w określonych okolicznościach, nie stwierdzając jednak kategorycznie, że tego rodzaju rozstrzygnięcie musi zawsze zapaść w takim postępowaniu. Przeciwne stanowisko ograniczałoby bowiem organowi swobodę stosowania w postępowaniu rozgraniczeniowym przepisu art. 262 § 1 k.p.a., a więc swobodę w ocenie, które z wygenerowanych w toku postępowania kosztów strona powinna ponieść w związku z tym, że albo wynikły one z jej winy albo zostały poniesione w jej interesie lub na jej żądanie (wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2018r., sygn. akt I OSK 369/17, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 8 listopada 2016r., sygn. akt II SA/Bk 575/16, wyrok WSA w Lublinie z dnia 18 grudnia 2018r., sygn. akt III SA/Lu 485/18).

Tym samym stwierdzić należy, że organ jest w pełni uprawniony, by obciążyć strony kosztami postępowania rozgraniczeniowego, jednakże nie można obciążenia tego dokonywać automatycznie, bez rozważenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy. W rezultacie, wydając orzeczenie w przedmiocie kosztów postępowania organ musi zawsze brać pod uwagę, czy zachowanie strony (stron) uzasadnia obciążenie kosztami postępowania tylko jedną z nich, czy też niektóre z nich, bądź wszystkie, a w tych ostatnich przypadkach - w jakim stosunku. Innymi słowy, organ winien mieć na względzie rozeznanie co do okoliczności faktycznych, jakimi kierowała się strona żądająca rozgraniczenia, a w szczególności zaś powinien zbadać, czy istniał rzeczywisty spór co do przebiegu linii granicznej, czy też chodziło w istocie tylko o wznowienie znaków granicznych. Jakie czynności podejmowały strona i pozostali uczestnicy w toku postępowania rozgraniczającego, czym było podykotowane podejmowanie tych czynności. Ponownie wymaga zaakcentowania, że przepis art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. statuuje dwie alternatywne przesłanki wyznaczające sposób obciążenia tymi kosztami, to jest decyduje albo interes strony, albo żądanie strony. Jeżeli zatem przebieg granicy jest w istocie ustalony i nie ma sporu co do jej przebiegu, w sferze obciążenia kosztami postępowania rozgraniczeniowego, wiodącą powinna być przesłanka "żądania strony", co w rozpoznawanej sprawie wpływa diametralnie na wynik rozstrzygnięcia o kosztach, bowiem strona skarżąca w tej sprawie jako uczestnik rozgraniczenia, jeśli nie w ogóle, to w każdym razie nie przyczyniła się do powstania kosztów postępowania rozgraniczeniowego w takim samym stopniu jak strona, która je zainicjowała.

Z akt sprawy administracyjnej wynika, że z wnioskiem o rozgraniczenie nieruchomości wystąpił J.M. Jak zasadnie podniosła skarżąca w złożonej skardze, ani we wniosku o wszczęcie postępowania noszącym datę [...] marca 2017 r., ani też w późniejszych pismach wnoszonych do organu prowadzącego postępowanie rozgraniczające, czy też w trakcie czynności podejmowanych z udziałem wnioskodawcy, wnioskodawca nie podnosił aby granice między działkami o nr [...]- stanowiące jego własność, z działka o nr [...] - stanowiącą własność skarżącej, stały się sporne i w oparciu o jakie przesłanki podnosi takie twierdzenie. Podobnie postępowanie rozgraniczające, przeprowadzone przez uprawnionego geodetę nie dowiodło nie tylko, że istniał spór co do przebiegu granic pomiędzy w/w działkami, ale także, że jej przebieg jest inny niż twierdzili właściciele działek, w szczególności skarżąca będąca właścicielką działki o nr [...]. Dane co do położenia punktów granicznych pokrywały się ze stanem na gruncie w dniu przeprowadzenia rozprawy rozgraniczającej w trakcie, której biegły okazał położenie poszczególnych punktów granicznych na gruncie. Z powyższej czynności sporządzono protokół graniczny noszący datę [...] września 2017 r., z treści którego nie wynika, aby uczestnicy postępowania rozgraniczającego, a w szczególności wnioskodawca kwestionował okazane punkty graniczne. Następnie organ wydał decyzję z [...] stycznia 2018 r. o rozgraniczeniu nieruchomości zgodnie ze wskazaniami powyższego protokołu rozgraniczającego, od której nie wniesiono odwołania.

Przywołanych wyżej okoliczności zupełnie nie uwzględnił organ odwoławczy, co winien z mocy art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. uczynić. Stanowią one bowiem dowód wskazujący na to, że jedynie niektórzy z właścicieli działek objętych postepowaniem rozgraniczeniowym (wnioskodawca) domagali się przeprowadzenia w ich interesie postępowania rozgraniczeniowego, pomimo iż żaden spór w istocie nie istniał. Skarżąca, podobnie jak i pozostali uczestnicy postepowania rozgraniczającego, nigdy bowiem nie kwestionowali przebiegu przedmiotowej granicy, a w toku postępowania rozgraniczeniowego oświadczyli, że ustaloną przez geodetę granicę uznają za obowiązującą i nie zgłaszają zastrzeżeń co do jej przebiegu.

W tej sytuacji organ odwoławczy winien rozważyć, w czyim rzeczywiście interesie zostały poniesione koszty przeprowadzonego postępowania rozgraniczeniowego. Bezrefleksyjne przyjęcie, że interes w rozgraniczeniu mają zawsze wszyscy właściciele rozgraniczanych nieruchomości - jak przyjęło Samorządowe Kolegium Odwoławcze - prowadzi w istocie do nieusprawiedliwionego obejścia zasady rozkładania ciężaru kosztów postępowania, tak z punktu widzenia prawa cywilnego, jak i administracyjnego oraz obciążania kosztami postępowania dowodowego strony, która o przeprowadzenie dowodu nie wnosiła, a ostateczny wynik postępowania w przedmiocie rozgraniczenia potwierdził wskazywane przez nią granice nieruchomości.

W konsekwencji należy stwierdzić, że nie można obciążać kosztami administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego właściciela nieruchomości sąsiedniej w sytuacji, gdy nie kwestionował on przebiegu granicy, której przebieg został potwierdzony, a postępowanie rozgraniczeniowe zostało zainicjowane przez inną stronę, celem podważenia wcześniej ustalonego przebiegu granic znajdującego nadto potwierdzenie w znajdujących się w terenie punktach granicznych (co najmniej dwóch).

Podsumowując dotychczasowe rozważania Sąd zwraca uwagę - wbrew stanowisku organu odwoławczego - że zarówno powołana już uchwała składu 7 sędziów NSA, jak i omówiony wyżej przepis art. 262 § 1 k.p.a., pozwalają na obciążenie kosztami postępowania rozgraniczeniowego także wyłącznie jednego właściciela rozgraniczanych nieruchomości, a zwłaszcza tego, który żądał wszczęcia postępowania bez należycie uzasadnionych przyczyn. Określenie w jakich częściach każda ze stron poniesie te koszty jest zawsze uzależnione od wyważenia ich interesów. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że organ odwoławczy w ogóle nie zajmował się podniesioną wyżej kwestią i nie rozważał, czy zaistniał rzeczywisty spór graniczny i czy rozgraniczenie leżało również w interesie tej strony postępowania, która nie kwestionowała przebiegu granicy. Okoliczności te brał zaś pod uwagę organ rozstrzygający te kwestie w pierwszej instancji.

W ocenie Sądu, występujące w tej sprawie okoliczności powodują konieczność indywidualizacji interesów stron niniejszego postępowania rozgraniczającego. Niewystarczające było natomiast samo powołanie się organu odwoławczego na zasadę wynikającą z przedstawionej uchwały składu 7 sędziów NSA z dnia 11 grudnia 2006 r., sygn. akt I OPS 5/06, z ograniczeniem się do jej głównej tezy, to jest możliwości obciążenia kosztami postępowania rozgraniczeniowego także właścicieli gruntów sąsiadujących po połowie oraz stanowiska, że o sporze granicznym świadczy sam fakt złożenia przez jedną ze stron wniosku o rozgraniczenie, a w związku z tym nie można twierdzić, iż rozgraniczenie nie jest przeprowadzane także w interesie właściciela nieruchomości sąsiadującej. Przedstawiona w tym zakresie argumentacja jest niepełna i świadczy o wybiórczej ocenie materiału dowodowego jakiej dokonał organ odwoławczy, pomijając wynikające z powołanej uchwały NSA możliwe sytuacje odmienne. Brak rozważenia zindywidualizowania interesu prawnego stron w niniejszej sprawie jako przesłanki obciążenia kosztami postępowania rozgraniczeniowego, stanowi naruszenie przepisów postępowania o istotnym znaczeniu dla wydanego rozstrzygnięcia. Dlatego wnioski organu odwoławczego należało uznać za przedwczesne. W konsekwencji powyższego - w ocenie Sądu - organ odwoławczy naruszyły również stanowiący podstawę rozstrzygnięcia przepis art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a.

Rozpoznając sprawę ponownie, organ odwoławczy zobowiązany zatem będzie rozważyć jeszcze raz interes prawny biorących udział w sprawie stron postępowania rozgraniczeniowego (wnioskodawców i uczestników postępowania), z uwzględnieniem przedstawionej przez Sąd oceny prawnej, a następnie wyda stosowne rozstrzygnięcie (postanowienie), należycie wyjaśniając przy tym podstawy przyjętego sposobu rozstrzygnięcia o kosztach postępowania rozgraniczeniowego.

W świetle przedstawionych wyżej wywodów, uznając skargę za usprawiedliwioną, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzekł jak w pkt I sentencji wyroku.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania zawarte w pkt II sentencji wyroku uzasadniają przepisy art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Wysokość tych kosztów objęła wpis od skargi 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika procesowego z wyboru 480 zł oraz opłatę skarbową od udzielonego pełnomocnictwa procesowego w wysokości 17 zł.

Nadto zauważyć należy, że przepisy p.p.s.a. (art. 200-202 p.p.s.a.) nie dają podstawy do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania od organu na rzecz uczestników postępowania sądowoadministracyjnego nie wnoszących skargi, czyli nie będących stroną w rozumieniu art. 32 p.p.s.a., czy też rozliczania tych kosztów między samymi uczestnikami postępowania. Tym samym brak jest podstaw do uwzględnienie wniosku uczestników postępowania G. i Z. N. o zasadzenie kosztów od E.Ż.