Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SAB/Wa 168/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-05-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
658
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Stwierdzono, iż bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i w tym zakresie umorzono postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 149  par. 1a,  art. 161  par. 1  pkt 3,  art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Skiba sędzia WSA Przemysław Żmich asesor WSA Anna Fyda-Kawula (spr.) po rozpoznaniu w dniu 31 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. S., J. S. i D.S. na bezczynność Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji 1. stwierdza, że bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii w przedmiocie rozpoznania odwołania Skarżących od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii solidarnie na rzecz M.S., J.S. i D. S. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

[...] (Skarżący) pismem z dnia 10 marca 2022 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia 16 lipca 2021 r. nr GN-V.7570.920.2013.AP, którą organ ten orzekł ponownie o odszkodowaniu za wywłaszczoną nieruchomość, stanowiącą współwłasność Skarżących, położoną w [...], oznaczoną w ewidencji gruntów nr [...] o pow. 0,7679 ha.

Skarżący zarzucili organowi naruszenie art. 7, art. 8, art. 12 § 1, art. 35 § 1 i § 3 w zw. z art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., zwanej dalej: k.p.a.) i wnieśli o:

1) zobowiązanie Ministra Rozwoju i Technologii do merytorycznego zakończenia sprawy w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi,

2) stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania oraz że doszło do niego z rażącym naruszeniem prawa,

3) zasądzenie kosztów postępowania i

4) przyznanie na rzecz Skarżących na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 i 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.) sumy pieniężnej w wysokości 14.176 zł w związku z oczywistym nieuprawnionym przewlekłym prowadzeniem postępowania przez organ.

W uzasadnieniu skargi Skarżący podnieśli, że istotne dla zasadności ich skargi jest to, że minęło już prawie 8 miesięcy od przekazania sprawy do rozpoznania przez Ministra Rozwoju i Technologii, co w sposób oczywisty obrazuje, że owa bezczynność organu istnieje, a jej charakter ma cechy rażącego naruszenia prawa. Nie bez znaczenia jest również fakt, że całe postępowanie toczy się od 2014 r., tj. 8 lat, co powoduje, że należy wymagać od organów, a na pewno liczyć, że podejmowane działania będą szybkie i konkretne aby doprowadzić sprawę do zakończenia, a czego niestety w tym postępowaniu definitywnie zabrakło. Organ nie rozpoznał wniesionych w dniu 4 sierpnia 2021 r., jak i w dniu 27 lipca 2021 r. odwołań Skarżących oraz GDDKiA Oddział w [...], w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a. Świadczy to o celowym i świadomym wydłużaniu postępowania, co niewątpliwie narusza powołane w skardze zasady ogólne postępowania administracyjnego i to w sposób rażący, gdyż pomimo upływu aż 8 miesięcy na załatwienie sprawy, brak było podejmowanych jakichkolwiek działań mających doprowadzić do zakończenia sprawy, czy też informacji o przyczynach tego stanu rzeczy. Uzasadnieniem wysokości kwoty sumy pieniężnej jest poza naruszeniem przepisów powołanych w petitum skargi, również trwające prawie 8 lat postępowanie oraz wysokość ewentualnego odszkodowania, która jest znaczna (ok. 330.000 zł), a także pozbawienie Skarżących możliwości korzystania (np. inwestowania) z należnych im środków finansowych za wywłaszczoną działkę i ponoszenie w trakcie postępowania znacznych wydatków, na które składają się np. koszty opinii. Dlatego w ocenie Skarżących wskazane okoliczności uzasadniają zażądanie kwoty w wysokości połowy jej najwyższego wymiaru.

W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju i Technologii wniósł o jej oddalenie. Organ opisał przebieg postępowania od wydania decyzji Wojewody Łódzkiego z 4 listopada 2013 r. nr 382/13, na podstawie której sporna nieruchomość została przeznaczona na realizację inwestycji drogowej, przez wydane w niej rozstrzygnięcia w przedmiocie odszkodowania za tę nieruchomość. Podkreślił, że pomimo, iż postępowanie nie zostało zakończone w terminie wynikającym z art. 35 § 3 k.p.a., to brak jest podstaw do stwierdzenia celowości takiego działania organu. Powołał się na znaczną liczbę prowadzonych postępowań w sprawach o odszkodowanie, ich skomplikowany charakter i wielość niezbędnych do podjęcia w nich czynności w celu ich rozstrzygnięcia. Stwierdził, że po wniesieniu przez Skarżących ponaglenia w dniu 4 marca 2022 r. niezwłocznie podjął czynności zmierzające do zakończenia postępowania, co uczynił decyzją z dnia 16 marca 2022 r. Mając na uwadze tryb rozpoznawania spraw w organie (według kolejności wpływu), a także fakt, że sprawa została już rozpoznana stosownym rozstrzygnięciem, nie można zarzucić organowi II instancji rażącego naruszenia prawa. Ponadto, brak jest podstaw do wymierzenia organowi dodatkowej sankcji w postaci grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. oraz przyznania od organu na rzecz Skarżących sumy pieniężnej zgodnie z art. 154 § 6 p.p.s.a. Środki te mogą być bowiem stosowane w przypadkach zwłoki organu, to jest wówczas, gdy brak jest okoliczności, które ten stan rzeczy mogłyby tłumaczyć, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tych sankcji organ nadal nie będzie respektował obowiązków wynikających z k.p.a. i nie załatwi sprawy. W tej sprawie sytuacja taka nie zachodzi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V, VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Stosownie do treści art. 149 § 1 pkt 1-3 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).

Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, zgodnie z art. 12 § 1, a także zobowiązane są podejmować wszelkie kroki niezbędne do jej wyjaśnienia i załatwienia w myśl art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

Zgodnie z treścią art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). W myśl art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).

Odnosząc się w pierwszej kolejności do żądania skargi, co do zobowiązania organu do wydania rozstrzygnięcia w sprawie w wyniku odwołania Skarżących od decyzji Wojewody Łódzkiego z 16 lipca 2021 r., stwierdzić należy, że postępowanie sądowoadministracyjne w tym zakresie stało się bezprzedmiotowe. Jak wynika z akt sprawy w dniu 16 marca 2022 r. Minister Rozwoju i Technologii wydał decyzję nr DLI-IV.7615.222.2021.MO o uchyleniu w całości ww. decyzji Wojewody Łódzkiego i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Organ załatwił zatem sprawę, w której wniesiono skargę na bezczynność. Wydanie wskazanej decyzji wyłącza więc możliwość uwzględnienia skargi na bezczynność organu w zakresie zobowiązania do wydania aktu. W sprawie zaistniały zatem przesłanki uzasadniające umorzenie postępowania sądowego w tym zakresie (por. pogląd wyrażony w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada

2008 r., sygn. akt I OPS 6/08).

Oceniając natomiast prowadzenie postępowania przez organ do czasu wydania decyzji z 16 marca 2022 r. stwierdzić należy, że Skarżący zasadnie zarzucili organowi bezczynność w przedmiocie rozpoznania złożonego odwołania od decyzji Wojewody Łódzkiego z 16 lipca 2021 r. Mimo wydania przez Ministra decyzji z przekroczeniem wyżej powołanych terminów określonych w k.p.a., Sąd stwierdził, że zaistniała w sprawie bezczynność (trwająca ok. 6 miesięcy) nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Sąd miał tu na uwadze wyjaśnienia organu przedstawione w odpowiedzi na skargę, dotyczące skomplikowanego charakteru rozpoznawanej sprawy o odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość, a także rozpoznawanie spraw według kolejności wpływu oraz znaczną liczbę prowadzonych postępowań w sprawach o odszkodowanie.

Mając na uwadze przesłanki wynikające z art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd doszedł do przekonania, że terminy określone w k.p.a. nie zostały więc w tej sprawie (na etapie będącym przedmiotem skargi) rażąco przekroczone. Zauważyć przy tym trzeba, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako celowe unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, co w rozpoznawanej sprawie - w ocenie Sądu - nie miało miejsca. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest bowiem wystarczające samo przekroczenie przez organ terminu do załatwienia sprawy.

Nie zachodziła też podstawa do uwzględnienia wniosku o przyznanie od organu na rzecz Skarżących sumy pieniężnej. Zgodnie z treścią art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Suma pieniężna, o której stanowi powołany przepis ma na celu zwalczanie bezczynności i przewlekłości działania organu, lecz nie jest to funkcja jedyna. Ma ponadto kompensować stronie nieuzasadnione oczekiwanie z powodu bezczynności i przewlekłości działania organu.

Rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania sumy pieniężnej ma charakter fakultatywny. Dlatego we wniosku o przyznanie sumy pieniężnej skarżący winien uzasadnić szkodę wywołaną bezczynnością organu (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 marca 2021 r., sygn. akt I SAB/Wa 327/20). W rozpoznawanej skardze Skarżący stwierdzili jedynie, że bezczynność organu jest wymierzona przeciwko ich interesowi, gdyż nie mogą korzystać z należnego im odszkodowania za wywłaszczoną działkę. Dlatego wniosek złożony w tym zakresie Sąd uznał za niezasadny, a skarga w tej części została oddalona.

Z podanych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1a i art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. W pkt 3 sentencji wyroku orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach (na które składają się 100 zł wpisu od skargi oraz 480 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika) orzeczono w pkt 4 sentencji wyroku na podstawie art. 200, art. 202 § 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265).

Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a.