Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 188/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-10-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6123 Zasób geodezyjny i kartograficzny
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.5 ust.1 b, art.24 ust.2 i3, art. 29 ust.1
journal: Dz.U. 2010 nr 193 poz 1287
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity
article: § 9 ust. 1 i § 12 ust.1
journal: Dz.U. 2001 nr 78 poz 837
law: Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001 r. w sprawie zgłaszania prac  geodezyjnych i kartograficznych, ewidencjonowania systemów i przechowywania kopii zabezpieczających bazy danych, a także ogólnych  warunków umów o udostępnianie tych baz
article: § 36, 45, 46 ust.2 pkt 1 i 2, § 60 ust.1, § 61
journal: Dz.U. 2001 nr 38 poz 454
law: Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.
article: art.18 § 1 pkt 6 i 6a
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Teza: Cel, dla którego sporządzono dokumentację geodezyjną, nie jest pozbawiony znaczenia dla przyjęcia jej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i musi być wzięty pod uwagę podczas jej kontroli dokonywanej pod względem kryterium określonego w § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001 r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych, ewidencjonowania systemów i przechowywania kopii zabezpieczających bazy danych, a także ogólnych warunków umów o udostępnianie tych baz (Dz. U. Nr 78, poz. 837).

Wykonawca prac geodezyjnych i kartograficznych, który zgodnie z  § 7 ust. 1 tego rozporządzenia przekazuje do zasobu dokumentację sporządzoną na potrzeby postępowania sądowego lub administracyjnego jest bowiem zobowiązany uwzględnić stan ujawniony w ewidencji gruntów i budynków,  w tym przebieg granic działek ewidencyjnych. Dokumentacja ta może natomiast odbiegać od tego stanu wówczas, gdy ma służyć aktualizacji operatu ewidencyjnego, kiedy po przyjęciu do zasobu może stać się podstawą wprowadzenia zmian do operatu, stosownie do § 46 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454 ze zm.).

TEZY

Cel, dla którego sporządzono dokumentację geodezyjną, nie jest pozbawiony znaczenia dla przyjęcia jej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i musi być wzięty pod uwagę podczas jej kontroli dokonywanej pod względem kryterium określonego w § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001 r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych, ewidencjonowania systemów i przechowywania kopii zabezpieczających bazy danych, a także ogólnych warunków umów o udostępnianie tych baz (Dz. U. Nr 78, poz. 837).

Wykonawca prac geodezyjnych i kartograficznych, który zgodnie z  § 7 ust. 1 tego rozporządzenia przekazuje do zasobu dokumentację sporządzoną na potrzeby postępowania sądowego lub administracyjnego jest bowiem zobowiązany uwzględnić stan ujawniony w ewidencji gruntów i budynków,  w tym przebieg granic działek ewidencyjnych. Dokumentacja ta może natomiast odbiegać od tego stanu wówczas, gdy ma służyć aktualizacji operatu ewidencyjnego, kiedy po przyjęciu do zasobu może stać się podstawą wprowadzenia zmian do operatu, stosownie do § 46 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454 ze zm.).


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Protokolant: asystent sędziego Katarzyna Ślizak po rozpoznaniu w dniu 1 października 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 listopada 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 975/12 w sprawie ze skargi M. W. na akt Starosty L. z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dokumentacji technicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 listopada 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 975/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. W. na akt Starosty L. z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy włączenia dokumentacji technicznej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Wyrok wydano w następujących okolicznościach stanu faktycznego

i prawnego sprawy.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2011 r. geodeta uprawniony M. W. wystąpiła z wnioskiem do Starosty L. o przyjęcie do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dokumentacji technicznej powstałej

w wyniku wykonania pracy geodezyjnej i nadanie cech dokumentu kopii mapy prawnej i protokołowi granicznemu. Praca ta była wykonana na podstawie zgłoszenia z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...] dla celów postępowania sądowego

w przedmiocie zasiedzenia działki nr [...], położonej w K., w gminie W.

W dniu [...] maja 2011 r. Starosta L. przeprowadził kontrolę dokumentacji i w protokole z tej czynności (nr [...]), stwierdził, że nie nadaje się ona do przyjęcia w skład państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego z uwagi na to, że uwidocznione w niej granice nie są zgodne ze stanem ujawnionym w ewidencji gruntów. Zaznaczył, że należy odróżnić sporządzenie opracowania do zasiedzenia od korekty granic. Opracowanie takie musi zatem być albo odniesione do stanu obowiązującego, albo poprzedzone korektą. Ponadto Starosta nie zgodził się z adnotacją zamieszczoną na przedłożonej mapie, że powierzchnie poszczególnych nieruchomości uległy zmianie bez zmiany granic, podkreślając, iż granice ulegają zmianie.

Starosta L. rozwinął to stanowisko w piśmie z tego samego dnia, skierowanym do M. W. (nr [...]). Wyraził pogląd, że wykonawca opracowania nie odniósł określanych przez siebie granic obszaru będącego przedmiotem zasiedzenia do obowiązującej ewidencji gruntów, lecz usiłuje dokonać korekty operatu ewidencji gruntów w zakresie granic, powołując się na jego niezgodność ze stanem prawnym nieruchomości. Starosta podniósł, że wykonawca nie sygnalizował żadnych błędów w operacie, które wymagałyby korekty, oraz że działka nr [...] nie ma uregulowanego stanu prawnego i granic ustalonych

w przewidziany prawem sposób. Opracowanie pominęło natomiast stan ujawniony

w ewidencji gruntów dla nieruchomości sąsiednich, uwzględniony w założonych dla nich księgach wieczystych. Nie stanowi ono zaś dokumentu, który może być podstawą wykazania przebiegu granic w operacie ewidencji gruntów i budynków, stosownie do § 36 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa

z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454 ze zm.).

Na skutek skargi wniesionej przez M. W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 października 2011 r., sygn. akt

IV SA/Wa 1259/11 uchylił akt z dnia 23 maja 2011 r. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd najpierw uznał ten akt administracyjny za czynność materialno-techniczną

w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., obecnie Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej powoływanej jako P.p.s.a.), którą można zaskarżyć do sądu administracyjnego po uprzednim wezwaniu organu do usunięciu naruszenia prawa. Następnie przytoczył treść § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001 r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych, ewidencjonowania systemów

i przechowywania kopii zabezpieczających bazy danych, a także ogólnych warunków umów o udostępnianie tych baz (Dz. U. Nr 78, poz. 837, dalej powoływanego jako rozporządzenie z 16 lipca 2001 r.) i skonstatował, że ten przepis powinien znaleźć

w sprawie zastosowanie, gdyż określa on kryteria kontroli prac geodezyjnych

i kartograficznych zgłaszanych do państwowego zasobu geodezyjnego

i kartograficznego, nadając tej kontroli charakter specjalistyczny i w zasadzie techniczny. Starosta nie powinien zatem podejmować rozstrzygnięcia na podstawie przepisów rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków i tym samym działać jako organ właściwy do prowadzenia tej ewidencji.

W dniu [...] marca 2012 r. Starosta L. ponownie dokonał kontroli przedłożonej dokumentacji technicznej i w protokole (nr: [...]) powtórzył, że nie nadaje się ona do przyjęcia w skład państwowego zasobu geodezyjnego

i kartograficznego. Tym razem jednak przyczyną odmowy był brak zgodności opracowania ze standardami technicznymi dotyczącymi geodezji i kartografii oraz krajowego systemu informacji o terenie. W piśmie z tego dnia

(nr [...]), skierowanym do M. W., Starosta L. nawiązał do § 177 instrukcji technicznej [...], w świetle którego mapa do zasiedzenia nieruchomości jest dokumentem geodezyjno-kartograficznym opracowanym dla potrzeb postępowania sądowego w sprawie nabycia własności nieruchomości na skutek zasiedzenia, obejmującym m.in. granice i numery działek ewidencyjnych. Zaznaczył zarazem, że stosownie do § 162 ust. 2 tej instrukcji, jeżeli dane ewidencyjne nieruchomości wymagają modyfikacji ze względu na kryterium dokładności, to wykonanie opracowania na potrzeby postępowania sądowego lub administracyjnego wymaga wcześniejszego postępowania w sprawie aktualizacji operatu ewidencyjnego.

Pismem z dnia [...] marca 2012 r. M. W. wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa polegającego na powtórnej bezzasadnej odmowie przyjęcia dokumentacji do zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Podniosła, że instrukcja techniczna G5, będąca dla organu wzorcem kontroli, nie stanowi ani źródła prawa powszechnie obowiązującego, ani obowiązującego standardu technicznego

w dziedzinie geodezji i kartografii, w szczególności nie została wymieniona jako załącznik do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 marca 1999 r. w sprawie standardów technicznych dotyczących geodezji, kartografii oraz krajowego systemu informacji o terenie (Dz. U. Nr 30, poz. 297). Powołując się na orzecznictwo zarzuciła zatem organom naruszenie zasady praworządności. Jej zdaniem w sprzeczności z tą zasadą pozostaje również pogląd organu, że opracowanie powinno być poprzedzone postępowaniem w przedmiocie aktualizacji operatu ewidencyjnego. Opracowanie to samo może bowiem stać się podstawą do wprowadzenia zmian w operacie ewidencyjnym, zwłaszcza po stwierdzeniu przez sąd nabycia własności w drodze zasiedzenia, zgodnie z § 36 pkt 5 rozporządzenia

w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

W dniu [...] kwietnia 2012 r. do organu wpłynęła skarga M. W. na akt

z dnia [...] marca 2012 r., powtarzająca zarzuty i argumenty wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

Pismem z dnia [...] maja 2012 r. Starosta L. udzielił odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a pismem z dnia [...] maja 2012 r. odpowiedzi na skargę. W tym ostatnim piśmie, sporządzonym przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniósł o oddalenie skargi. Pełnomocnik nawiązał do § 77 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. Nr 263, poz. 1572), będącego, według niego, wzorcem kontroli dokumentacji przeprowadzonej stosownie do § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z 16 lipca 2001 r., czyli jej weryfikacji pod kątem jej zgodności ze standardami technicznymi dotyczącymi geodezji, kartografii oraz krajowego systemu informacji o terenie. Zaznaczył, że w świetle tego przepisu na treść mapy sporządzanej do celów prawnych, tj. także na potrzeby postępowania w sprawie zasiedzenia, składają się dane określające przebieg granic działek ewidencyjnych, w powiązaniu z granicami działek sąsiednich, oraz konturów użytków gruntowych i konturów klasyfikacyjnych zgodnie z mapą ewidencyjną. Tymczasem opracowanie przedłożone przez skarżącą nie odzwierciedla granic działek ewidencyjnych uwidocznionych na mapie ewidencyjnej. W efekcie istniała podstawa prawna odmowy przyjęcia dokumentacji do zasobu, lecz została niewłaściwie przywołana przez organ.

W piśmie z dnia [...] sierpnia 2012 r. skarżąca podniosła, że przepisy rozporządzenia w sprawie standardów technicznych... nie mogły mieć w sprawie zastosowania. Przytoczyła § 86 tego rozporządzenia, stanowiący, że do prac zgłoszonych przed dniem jego wejścia w życie stosuje się przepisy dotychczasowe, jednak nie dłużej niż przez 3 miesiące. Podkreśliła, że termin ten upłynął w dniu [...] marca 2012 r., gdyż rozporządzenie weszło w życie dnia 22 grudnia 2012 r., natomiast opracowanie zostało przedłożone organowi jeszcze w dniu [...] stycznia 2011 r. i skontrolowane w dniu [...] marca 2012 r. Przedstawiła nadto obszerny wywód mający uzasadniać tezę, że organ nie miał prawa dokonywać ponownej kontroli opracowania po uwzględnieniu jej poprzedniej skargi i miał obowiązek włączyć dokumentację do zasobu geodezyjno-kartograficznego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 7 listopada 2012 r. stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone rozstrzygnięcie jest co do zasady prawidłowe, aczkolwiek organ wskazał jego niewłaściwą podstawę prawną. Podzielił zarzuty strony skarżącej, że takiej podstawy nie mogły stanowić ani Instrukcja [...], ani § 77 ust. 1 pkt 1 w sprawie standardów technicznych..., uwzględniając argumentację powołaną w tym zakresie. Nie zgodził się jednak z jej twierdzeniem, że w ramach sporządzania dokumentacji geodezyjnej dla celów zasiedzenia można ustalić przebieg granic nieruchomości inny niż ten, który widnieje na mapie ewidencyjnej, bez konieczności dokonywania w tym celu aktualizacji operatu ewidencji gruntów.

Sąd nawiązał do treści dokumentu opatrzonego nazwą "Zasób przejściowy", która jego zdaniem potwierdza spostrzeżenie organu na temat zmiany granic

w stosunku do stanu odzwierciedlonego w ewidencji gruntów i budynków. Zacytował zamieszczone tam uwagi skarżącej, w świetle których granice nie uległy zmianie, ale położenie punktów ich załamania zostało w ewidencji opisane za pomocą błędnych współrzędnych, co wymaga korekty. Uznał, że stanowisko to zostało wywiedzione

z nieprawidłowej, stworzonej przez skarżącą definicji pojęcia "zmiana granic", przyjmującej, iż podanie błędnych współrzędnych opisujących położenie punktu załamania granic nie jest elementem określającym przebieg granicy. Tymczasem współrzędne decydują o położeniu punktu, a punkt jest pochodną współrzędnych, wobec czego współrzędne stanowią wspomniany element, niezależnie od tego, czy są wskazane prawidłowo, czy nie. Jeżeli bowiem zostały one wskazane nieprawidłowo, ale stały się elementem dokumentacji geodezyjnej i naniesiono je na mapie ewidencyjnej, to określają one przebieg granicy. Taki stan rzeczy może zostać skorygowany, lecz nie w taki sposób, jak uczyniła to skarżąca.

Rozwijając ten wątek Sąd wyraził pogląd, że wymóg przeprowadzenia odrębnego postępowania w celu skorygowania przebiegu granicy może wynikać

z wykładni systemowej przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm., dalej powoływanej jako ustawa), a nie tylko wprost z konkretnego przepisu prawa. Zwrócił uwagę na przewidzianą w ustawie instytucję rozgraniczenia, konstatując, że skoro służy ona ustaleniu położenia punktów granicznych i linii granicznych, to nie można jej bez wyraźnej ku temu podstawy zastępować innymi działaniami mającymi na celu korektę przebiegu granicy nieruchomości. Jeżeli więc w toku opracowywania dokumentacji geodezyjnej niezbędnej dla wydania orzeczenia o nabyciu własności nieruchomości przez zasiedzenie okaże się, że granice nieruchomości wyznaczone są nieprawidłowo, to najpierw należy ustalić ich przebieg w drodze odrębnego ustawowo określonego postępowania rozgraniczeniowego. Sąd stwierdził, że przykładem szczególnej regulacji pozwalającej na ustalenie przebiegu granicy jest

§ 79 ust. 5 i 6 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych... i przywołał spory fragment uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1628/10

(LEX nr 964687), który, jak zaznaczył, dotyczy zagadnienia podobnego do rozpoznawanego w niniejszej sprawie. We fragmencie tym Naczelny Sąd Administracyjny zaakcentował, że aktualizacja operatu ewidencyjnego, stosownie do § 46 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków przeprowadzona na podstawie opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian ewidencyjnych, może polegać na poprawieniu lub usunięciu oczywiście błędnych wpisów w ewidencji, nie zaś na zmianach merytorycznych, wynikających z ustaleń poczynionych przez organ prowadzący ewidencję m.in. co do przebiegu granic pomiędzy sąsiadującymi działkami. Aktualizacja taka ma bowiem charakter rejestrowy, czyli wtórny względem zdarzeń prawnych, z których wynikają zmiany danych podlegających ujawnieniu w ewidencji. W razie sporu co do tego, czyją własność stanowi dana nieruchomość, najpierw należy więc przeprowadzić stosowne postępowanie, m.in. w przedmiocie rozgraniczenia, i dopiero później można dokonać zmian w ewidencji gruntów i budynków.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wykluczył możliwość dokonania zmian w operacie ewidencyjnym na podstawie dokumentacji sporządzonej przez skarżącą, zgodnie z § 36 pkt 5 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Zaakcentował, że przepis ten umiejscowiony jest

w Rozdziale 2 tego rozporządzenia, zatytułowanym "Zakładanie ewidencji gruntów

i budynków", toteż nie może mieć zastosowania przy aktualizacji ewidencji, której ta dokumentacja miała służyć. Ponadto w myśl § 45 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków do aktualizacji operatu ewidencyjnego odpowiednio stosuje się tylko § 35, co oznacza, iż § 36 nie został objęty zakresem odesłania.

Następnie Sąd zwrócił uwagę na treść § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z 16 lipca 2001 r., wedle której dokumentacja przekazywana do zasobu podlega kontroli

w zakresie jej zgodności z krajowym systemem informacji o terenie. W tym kontekście wskazał, że w świetle art. 5 ust. 1b ustawy system ten obejmuje zbiory danych gromadzone w bazach danych, o których mowa w art. 4 ust. 1a ustawy, czyli też w ewidencji gruntów i budynków (art. 4 ust. 1 a pkt 2). Dokumentacja, z której wynika, że granice obszaru podlegającego zasiedzeniu nie pokrywają się z granicami wynikającymi w ewidencji gruntów i budynków, nie może być przyjęta do zasobu geodezyjnego i kartograficznego jako niezgodna z krajowym systemem informacji

o terenie. Sąd konkludował więc, że zaskarżone rozstrzygnięcie miało swoją podstawę w przepisach prawa, a przywołanie jej przez organ w niewłaściwy sposób nie miało wpływu na wynik sprawy.

W końcowej części uzasadnienia Sąd wyraził pogląd, że sędzia sprawozdawca w niniejszej sprawie nie podlegał wyłączeniu z mocy ustawy ze względu na fakt, iż był członkiem składu orzekającego, który wydał wcześniejszy wyrok z dnia 27 października 2011 r. Stosownie bowiem do art. 18 § 1 pkt 6a P.p.s.a. sędzia jest wyłączony jedynie w sprawach dotyczących skargi na decyzję albo postanowienie, jeżeli w prowadzonym wcześniej postępowaniu w sprawie brał udział w wydaniu wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie, podczas gdy przedmiotem skargi w niniejszej sprawie był inny akt z zakresu administracji publicznej odnoszący się do uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Z tych powodów Sąd, przywołując art. 151 P.p.s.a., skargę oddalił.

M. W., reprezentowana przez pełnomocnika będącego adwokatem, wniosła skargę kasacyjną od wyroku z dnia 7 listopada 2012 r., zaskarżając to orzeczenie w całości.

Skarga kasacyjna zawiera zarzuty zarówno procesowe, jak

i materialnoprawne, przywołane jednak w kolejności wyznaczonej rodzajem poruszonych w nich problemów, a nie według ich charakteru prawnego.

Najpierw pełnomocnik sformułował zarzut procesowy. Został on odniesiony do "art. 18 § 1 pkt 6 albo art. 18 § 1 pkt 6a P.p.s.a., na podstawie których należało z mocy ustawy wyłączyć z rozpoznawania sprawy sędziego sprawozdawcę". Pełnomocnik podkreślił, że brak takiego wyłączenia stanowi przesłankę nieważności postępowania przewidzianą w art. 183 § 2 pkt 4 P.p.s.a.

Następnie postawiono trzy zarzuty materialnoprawne.

Pierwszy z nich podniósł nieprawidłową wykładnię art. 29 ust. 1 ustawy

w związku z § 61 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków polegającą na błędnym przyjęciu, że skarżąca dokonała zmiany przebiegu granic i że taka zmiana granic nastąpiła.

Kwestii ten dotyczy także kolejny zarzut naruszenia § 61 rozporządzenia

w sprawie ewidencji gruntów i budynków, tym razem poprzez uznanie, że zmiana błędnych współrzędnych określa przebieg granicy, podczas gdy współrzędne te stanowią dane ewidencyjne w rozumieniu § 60 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia. Dane takie, jak zaznaczył pełnomocnik, mogą zaś być zmienione na podstawie dokumentacji włączonej do zasobu, przy czym zmianie podlega niewłaściwy numeryczny opis przebiegu granicy nieruchomości, a nie sama granica.

Z kolei zarzut niewłaściwej wykładni art. 29 ust. 1 ustawy kwestionował pogląd, że wspomniany opis powinien być skorygowany w postępowaniu

w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości. Zdaniem pełnomocnika korekta ta winna nastąpić poprzez sporządzenie dokumentacji w znaczeniu § 46 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, wskazującej na udokumentowaną zmianę danych ewidencyjnych, o której mowa w § 45 ust. 1 tego rozporządzenia.

Pierwszy z zarzutów procesowych odniesiony został do art. 153 P.p.s.a. Naruszenie tego przepisu polegać miało na nieuwzględnieniu oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, wyrażonych w wyroku z dnia 27 października 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 1259/11, eksponujących w szczególności dualizm roli starosty jako organu kontrolującego dokumentacje składaną do zasobu i jako organu ewidencyjnego i wynikającą z niego odmienność podstaw prawnych rozstrzygnięć podejmowanych w każdym z tych zakresów, co, jak podkreślił, wynika z błędnej wykładni art. 40 ust. 3 pkt 3 i art. 22 ust. 1 ustawy.

Następnie zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych

(Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i 2 pkt 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy powinna ona być uwzględniona z uwagi na treść § 10 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 16 lipca 2001 r., a nie oddalona z powodu braku zgodności opracowania z krajowym systemem informacji

o terenie, o czym mowa w § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z 16 lipca 2001 r.

W oparciu o powyższe podstawy kasacyjne pełnomocnik skarżącej wniósł

o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, a w razie uznania, że w sprawie doszło jedynie do naruszenia prawa materialnego –

o uwzględnienie skargi, stwierdzenie bezskuteczności czynności i wynikającego

z przepisów prawa obowiązku włączenia dokumentacji do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Złożył również wniosek o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik bardzo dokładnie i obszernie przypomniał przebieg dotychczasowego postępowania, po czym nawiązał do zarzutu podnoszącego nieważność postępowania. W tym kontekście odwołał się do poglądu wyrażonego w orzecznictwie, że przepisy dotyczące wyłączenia sędziego należy tak interpretować, by wyeliminować z obrotu prawnego orzeczenie wydane

w okolicznościach mogących budzić uzasadnione wątpliwości co do bezstronności sądu, który je wydał. Z tego punktu widzenia za nieuprawnione uznał stosowanie tych przepisów w odmienny sposób tylko ze względu na to, co w danym przypadku jest przedmiotem skargi. Pełnomocnik zwrócił zarazem uwagę, że w orzecznictwie różnorodnie ocenia się sytuację, gdy sędzia uczestniczy w kontroli aktu administracyjnego podjętego po uchyleniu wcześniejszego aktu wyrokiem, który również został wydany z udziałem tego sędziego. Przywołał wyroki przyjmujące, że sędzia taki podlega wyłączeniu z mocy art. 18 § 1 pkt 6 P.p.s.a., oraz wyroki wskazujące jako podstawę wyłączenia art. 18 § 1 pkt 6a P.p.s.a. Opowiedział się za pierwszym z tych stanowisk, ale zastrzegł, że dostrzeżona rozbieżność orzecznicza uzasadnia sformułowanie zarzutu w sposób alternatywny.

W kolejnej części uzasadnienia pełnomocnik przeszedł do kwestii objętych zarzutami materialnoprawnymi. Wyraził przekonanie, że przy wykonaniu opracowania przez skarżącą nie doszło do ustalenia granic czy ustalenia przebiegu granic, skoro przyjęła ona dane "wynikające z uprzedniego (i udokumentowanego) ustalenia granicy, to jest granicę ustaloną pomiędzy wsią O.

i K., wynikającą z protokołu z dnia [...] sierpnia 1962 r." Opracowanie zakwestionowało bowiem jedynie błędne dane ewidencyjne, będące wynikiem zignorowania podczas modernizacji ewidencji danych dokumentujących właściwy przebieg granicy, dokonując wyłącznie zmiany numerycznego opisu granic. Tym samym nie doszło do zmiany granicy, która zgodnie z protokołem z dnia [...] sierpnia 1962 r. jest granicą pomiędzy dwiema wsiami (dwoma odrębnymi obrębami ewidencyjnymi), i tak właśnie powinna być uwidoczniona w ewidencji, stosownie do

§ 36 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

Pełnomocnik zaakcentował, że podczas czynności dokonywanych przez skarżącą nie ujawnił się jakikolwiek spór graniczny, gdyż żadna z obecnych stron nie złożyła oświadczenia o zamiarze kwestionowania wyznaczonych punktów granicznych w postępowaniu przed sądem, a i wcześniej nie toczyło się postępowanie rozgraniczeniowe. Powołując się na orzecznictwo stwierdził, że z tego powodu "tryb rozgraniczenia nieruchomości tym bardziej nie jest właściwy do stosowania w niniejszym postępowaniu".

Następnie pełnomocnik podjął polemikę z zapatrywaniem Sądu pierwszej instancji, że współrzędne punktu decydują o jego położeniu. Jego zdaniem dane ewidencyjne (współrzędne) błędnie opisujące przebieg granic działek ewidencyjnych nie przesądzają o tym przebiegu, lecz powinny być skorygowane właśnie poprzez sporządzenie dokumentacji geodezyjnej. Mają one wszak jedynie charakter rejestrujący, nie konstytutywny i nie przesądzają o zasięgu prawa własności, stąd mogą podlegać zmianie tak jak wszystkie inne dane ewidencyjne. Granicę wyznaczają przecież istniejące i niezmienione elementy trwałego zagospodarowania terenu, tylko ich położenie zostało niewłaściwie opisane za pomocą współrzędnych numerycznych, wymagających korekty.

W dalszym fragmencie uzasadnienia skargi kasacyjnej pełnomocnik stwierdził, że korekta ta powinna nastąpić nie w trybie rozgraniczenia nieruchomości, lecz poprzez sporządzenie dokumentacji geodezyjnej, o której mowa w § 46 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Zaznaczył, że

w rozpatrywanym stanie faktycznym nie ma potrzeby ustalenia przebiegu granic, co zgodnie z art. 29 ustawy stanowi cel postępowania rozgraniczeniowego, skoro doszło w nim wyłącznie do nieprawidłowego opisania tego przebiegu w ewidencji. Skorygowanie tego błędu – tak samo jak sporządzenie jakiegokolwiek opracowania geodezyjnego, np. dla potrzeb sądowych – nie wymaga wcześniejszego przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego. Skądinąd wykonawca tego opracowania nie jest uprawniony do żądania wszczęcia takiego postępowania, ponieważ nie ma w tym interesu prawnego.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 153 P.p.s.a. pełnomocnik przypomniał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 października 2011 r. na temat odmiennych podstaw prawnych rozstrzygnięć podejmowanych przez starostę w dwóch różnych jego rolach, tj. jako organu przyjmującego dokumentację do zasobu geodezyjno-kartograficznego oraz jako organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków. Jego zdaniem wynika z niego, że oceniając, czy dokumentacja może być włączona do zasobu, starosta powinien stosować wyłącznie przepisy rozporządzenia z 16 lipca 2001 r. i nie może odwoływać się do przepisów innych aktów prawnych. Organ nie jest uprawniony na tym etapie do działań wyprzedzających i prewencyjnych, dokonując kontroli, którą może sprawować dopiero po włączeniu dokumentacji do zasobu, kiedy rozstrzyga o wprowadzeniu zmian do ewidencji gruntów i budynków. W konsekwencji pełnomocnik zarzucił Sądowi pierwszej instancji, że wbrew wiążącej go ocenie prawnej, przywołał jako wzorzec kontroli rozporządzenie w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Wytknął mu zarazem, że również powołany przez niego wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1628/10 dotyczy wspominanego drugiego etapu, tj. aktualizacji operatu ewidencyjnego, którą

w uzasadnieniu tego wyroku odróżniono od merytorycznego ustalania granic, jakie może nastąpić we właściwym postępowaniu, np. rozgraniczeniowym. Podzielił to zapatrywanie, akcentując jednak, że pozostaje ono bez związku z niniejszą sprawą odnoszącą się nie do aktualizacji operatu ewidencyjnego, której geodeta nie może dokonać, lecz do włączenia dokumentacji do zasobu. Z tej przyczyny za nieadekwatne uznał argumenty Sądu pierwszej instancji wywiedzione z wykładni systemowej § 36 pkt 5 w związku z § 45 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Pełnomocnik stwierdził, że świadczą one o całkowitym niezrozumieniu istoty prowadzenia ewidencji gruntów i budynków. Błędnie przyjęto bowiem, że wprowadzenie zmian do ewidencji uzależnione jest od spełnienia przesłanek obowiązujących przy jej zakładaniu, określonych w § 36 analizowanego rozporządzenia, ponieważ zmiany takiej można dokonać na podstawie dokumentów wymienionych w § 46, w tym opracowania włączonego do zasobu i zawierającego wykaz zmian gruntowych. Opracowanie przedłożone przez skarżącą może więc stanowić podstawę wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów i budynków, szczególnie po stwierdzeniu przez sąd nabycia własności w drodze zasiedzenia,

i całkowicie niezasadne jest twierdzenie, iż wymaga to wcześniejszego, odrębnego postępowania w przedmiocie wprowadzenia zmian. Stąd § 36 pkt 5 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków nie może mieć zastosowania na etapie przyjmowania dokumentacji do zasobu, skoro przyjęcie takie nie gwarantuje, iż nastąpi zmiana ewidencji. W przypadku bowiem, gdy sąd nie wyda orzeczenia

w sprawie zasiedzenia lub nie skorzysta z opracowania geodezyjnego, opracowanie to pozostanie jedynie w sferze projektu, choćby było przyjęte do zasobu.

Uzasadniając ostatnią podstawę kasacyjną pełnomocnik nie zgodził się

z twierdzeniem o braku zgodności opracowania z krajowym systemem informacji

o terenie. Jego zdaniem jest ono arbitralne, zbyt ogólne i – wbrew konstytucyjnym zasadom legalizmu i demokratycznego państwa prawnego – nie opiera się "na jakiejkolwiek podstawie prawnej z zakresu krajowego systemu informacji o terenie, mającego zastosowanie na dzień przekazania dokumentacji do kontroli". Powtórzył, że opracowanie sporządzone przez skarżącą dowodzi, że podczas modernizacji ewidencji gruntów i budynków wykazano przebieg granic ewidencyjnych w sposób niezgodny z przywołanym § 36, pozwala więc ono usunąć tę nieprawidłowość poprzez sprostowanie błędnego numerycznego opisu granic.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Przystępując do rozpoznania sformułowanych w niej zarzutów na wstępie zauważyć wypada, że dotyczą one zróżnicowanych kwestii, co wynika ze złożonego charakteru sprawy, wymagającego uwzględnienia licznych przepisów znajdujących się w różnych aktach prawnych. Uzasadnia to odstąpienie od przyjętej w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasady, zgodnie z którą Sąd ten bada najpierw zarzuty procesowe, a następnie materialnoprawne (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2355/11, LEX nr 1328094). Bardziej przejrzyste będzie bowiem odniesienie się do nich wedle kryterium wagi problemów prawnych, które są w nich podnoszone; zresztą w podobnym porządku zarzuty powoływane są w skardze kasacyjnej. Pozwoli to rozważyć wcześniej te zagadnienia prawne, które wpływają na pozostałe kwestie objęte granicami skargi kasacyjnej.

Ocenę zarzutów kasacyjnych należy rozpocząć od tego spośród nich, który podnosi naruszenie art. 18 § 1 pkt 6 i 6a P.p.s.a. Jest to bowiem zarzut najdalej idący, którego rozważenie warunkuje ustosunkowanie się do wszystkich innych zarzutów. Otóż przyjęcie, że sędzia biorący udział w wydaniu zaskarżonego wyroku podlegał wyłączeniu w niniejszej sprawie na podstawie jednego z tych dwóch przepisów, oznaczałoby, że postępowanie przed Sądem pierwszej instancji dotknięte byłoby wadą nieważności przewidzianą w art. 183 § 2 pkt 4 P.p.s.a., którą Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., bierze pod rozwagę z urzędu niezależnie od granic skargi kasacyjnej wynikających z jej podstaw. W konsekwencji bezprzedmiotowe stałoby się rozpatrywanie pozostałych zarzutów kasacyjnych, kwestionujących tak przebieg tego postępowania, jak prawidłowość podjętego w nim rozstrzygnięcia.

Nieważność taka jednak w sprawie nie zachodzi, gdyż sędzia sprawozdawca nie podlegał wyłączeniu z tego powodu, że uczestniczył jako członek składu orzekającego w wydaniu wyroku z dnia 27 października 2011 r., którym uchylono wcześniejszy akt w przedmiocie odmowy włączenia dokumentacji do zasobu geodezyjno-kartograficznego. Niemniej przyznać trzeba, że kwestia ta nie jest w orzecznictwie postrzegana jednolicie, czego dowodzą wyroki przywołane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, które są zgodne z prezentowanym w niej stanowiskiem.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym podstawy wyłączenia sędziego z mocy ustawy nie można w rozpatrywanej sprawie upatrywać w art. 18 § 1 pkt 6 P.p.s.a., stanowiącym, iż sędzia jest wyłączony z mocy ustawy w sprawach, w których brał udział w wydaniu zaskarżonego orzeczenia, jak też w sprawach o ważność aktu prawnego z jego udziałem sporządzonego lub przez niego rozpoznanego oraz w sprawach, w których występował jako prokurator. Niewątpliwie w konfiguracji procesowej, jaka powstała w tej sprawie, nie zachodzą sytuacje opisane w drugiej części tego przepisu. Nie występował w niej wszak prokurator, a żaden z sędziów przed podjęciem zaskarżonego wyroku nie brał udziału ani w sporządzeniu zaskarżonego aktu, ani w jego rozpoznawaniu. Jeden z nich był wprawdzie członkiem składu orzekającego, który wydał wcześniejszy wyrok w sprawie, ale wyrok ten w sposób oczywisty odnosił się do innego aktu niż ten późniejszy, rozpoznany wyrokiem zaskarżonym, podjęty przez organ w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy. Odrębności obu aktów nie niweczy przecież to, że rozstrzygały one tę samą sprawę, skoro akt późniejszy był wydany wskutek uchylenia aktu wcześniejszego. Wyrok uchylający ten akt administracyjny nie może zaś być uznany za orzeczenie, o którym mowa w treści art. 18 § 1 pkt 6 P.p.s.a., gdyż wynika z niej, że chodzi o orzeczenie zaskarżone. Z mocy tego przepisu wyłączony powinien być więc sędzia, który miałby orzekać w wyższej instancji w przedmiocie orzeczenia wydanego z jego udziałem w instancji pierwszej, a nie sędzia, który poprzednio orzekał w tej samej instancji w sprawach sądowoadministracyjnych pomiędzy tymi samymi stronami, wszczynanych odrębnymi skargami na różne akty podjęte w granicach jednej sprawy administracyjnej (tak np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1533/07, LEX nr 488467 i z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 904/09, LEX nr 597948).

Nieuprawniona byłaby też wykładnia rozszerzająca omawianego unormowania, która, powołując się np. na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 października 2008 r., sygn. akt SK 6/07 (Dz. U. Nr 190, poz. 1171; OTK-A 2008, nr 8, poz.137), prowadziłaby do objęcia nim tego ostatniego przypadku. W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 18 § 1 pkt 6 P.p.s.a. jest niezgodny z Konstytucją w zakresie, w jakim pomija jako podstawę wyłączenia sędziego od udziału w orzekaniu w postępowaniu sądowym toczącym się po wznowieniu postępowania administracyjnego, jego wcześniejszy udział w orzekaniu w sprawie dotyczącej decyzji wydanej we wznawianym postępowaniu administracyjnym. Uczynił tak jednak ze względu na wątpliwości co do bezstronności sędziego, które w niniejszej sprawie nie mogą wystąpić, ponieważ podyktowane one były tym, że ten sam sędzia orzekałby w sprawie legalności decyzji wydanej po wznowieniu postępowania zakończonego inną decyzją – tą samą, którą wcześniej już kontrolował w ramach innego postępowania sądowoadministracyjnego. Ponadto – co istotne – zwrócił uwagę na potrzebę uregulowania tej kwestii ze względu na lukę, jaką dostrzegł w tej materii w regulacji określającej przyczyny wyłączenia sędziego z mocy ustawy. Oznacza to, że art. 18 § 1 pkt 6 P.p.s.a. nie może znajdować zastosowania wtedy, gdy na skutek kolejnej skargi danej strony wojewódzki sąd administracyjny kontroluje rozstrzygnięcie organu administracyjnego, wydane po uprzednim uchyleniu wcześniejszego rozstrzygnięcia wyrokiem tego sądu.

Sytuacji tej dotyczy natomiast art. 18 § 1 pkt 6a P.p.s.a., wprowadzony z dniem 8 stycznia 2010 r. przez art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 października 2009 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 1736), która, jak podkreślono w uzasadnieniu jej projektu, "stanowi wykonanie obowiązku dostosowania systemu prawnego do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 października 2008 r., sygn. akt 6/07", a więc miała na celu usunięcie wspomnianej luki prawnej. Zgodnie z tym przepisem sędzia jest z mocy samej ustawy wyłączony w sprawach dotyczących skargi na decyzję albo postanowienie, jeżeli w prowadzonym wcześniej postępowaniu w sprawie brał udział w wydaniu wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie. Przyczynę tego wyłączenia ograniczono zatem do spraw dotyczących skarg na decyzje lub postanowienia i tego zastrzeżenia nie można pomijać, uznawać je tym samym arbitralnie i bezpodstawnie, bo wbrew wyraźnemu brzmieniu ustawy, za zbędne. W konsekwencji podzielić wypada pogląd Sądu pierwszej instancji, że nie obejmuje ona spraw, w których przedmiot zaskarżenia jest inny niż decyzja lub postanowienie (por. również wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 3044/12, LEX nr 1343900). Konieczność ścisłej wykładni art. 18 § 1 pkt 6a P.p.s.a. wyeksponował także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 699/09, LEX nr 597785 z aprobującą glosą W. Kręcisza i W. Tarasa, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2011, nr 6, s. 180 i nast.), w którym skonstatowano nawet, że bezstronności sędziego nie podaje w wątpliwość fakt, iż bierze on udział w rozpoznaniu skargi zarówno na dany akt, jak i na akt wydany wskutek uchylenia tego pierwszego aktu, w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ administracji. Również w skardze kasacyjnej nie wskazano okoliczności, które mogłyby uzasadniać lub choćby uprawdopodobnić tego rodzaju podejrzenie, zwłaszcza ze względu na to, iż sędzia, który brał udział w wydaniu wcześniejszego wyroku z dnia 27 października 2011 r. byłby z tego powodu uprzedzony czy nieobiektywny, w szczególności nie będąc w stanie ocenić sprawy bezstronnie, w oderwaniu od już zaprezentowanego stanowiska. Strona wnosząca skargę kasacyjną nie podniosła zaś zarzutu naruszenia art. 19 P.p.s.a., który stanowi podstawę do wyłączenia sędziego na jego żądanie lub wniosek strony, jeżeli istnieje okoliczność tego rodzaju, że mogłaby wywołać uzasadnioną wątpliwość co do bezstronności sędziego w danej sprawie. Takiego wniosku skarżąca nie złożyła w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji. Zauważyć przyjdzie, że inny zarzut kasacyjny, odniesiony do art. 153 P.p.s.a., podnosi, że Sąd pierwszej instancji nie zastosował się do wiążącej oceny prawnej wynikającej z poprzedniego wyroku.

Ten ostatni zarzut jest także chybiony. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera wprawdzie wzmianki na temat art. 153 P.p.s.a., w myśl którego ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Sąd pierwszej instancji nie rozważa też dyrektyw, jakie wynikają dla niego z tego przepisu, polegających na tym, że nie mógł on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz do konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania (tak np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 1865/11, LEX nr 1293568). Niemniej w pełni zastosował się do tych reguł, uwzględniając stanowisko wypowiedziane w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 października 2011 r., którego istota – poza poglądem na temat dopuszczalności skargi – sprowadza się do jednej głównej tezy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uchylając poprzedni akt odmawiający włączenia dokumentacji do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, uznał mianowicie, że podstawę prawną rozstrzygnięcia tej kwestii stanowi § 9 ust. 1 rozporządzenia z 16 lipca 2001 r., który określa kryteria dokonywanej przez starostę kontroli prac zgłaszanych do zasobu. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nawiązał zaś do tego kryterium, podzielając ocenę organu, że dokumentacja przedłożona przez skarżącą nie spełnia wymogu w zakresie zgodności z krajowym systemem informacji o terenie, o którym mowa w § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z 16 lipca 2001 r. Poruszał się zatem w ramach wyznaczonych wiążącą go oceną prawną, nie naruszając jej granic, lecz przyjmując ją jako podstawę dalszych rozważań, które przez to pozostają z nią w zgodzie.

Oceny tej nie można jednak rozumieć w taki sposób, że kontrola dokumentacji przekazywanej do zasobu ma ograniczać się wyłącznie do przepisów rozporządzenia z 16 lipca 2001 r., bez uwzględniania innej regulacji prawnej, w tym zawartej w rozporządzeniu w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Ewidencja ta zresztą, co trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji, w myśl art. 5 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 1a pkt 2 ustawy, stanowi element krajowego systemu informacji o terenie, więc stosownie do § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z 16 lipca 2001 r. standardy odnoszące się do jej prowadzenia, w tym jej aktualizacji, a także wykorzystywania jej danych w postępowaniach sądowych i administracyjnych, muszą być wzięte pod uwagę jako punkt odniesienia podczas rozpatrywanej kontroli. Sprawia to, że kontrola dokumentacji przekazywanej do zasobu nie może abstrahować od prawnych konsekwencji, jakie spowodować może pozytywny wynik tej kontroli. Przyjęcie dokumentacji do zasobu geodezyjnego i kartograficznego nie stanowi bowiem czynności będącej niejako celem samym w sobie, zamknięciem jakiegoś procesu czy samodzielnej sprawy, lecz zawsze ma charakter akcesoryjny w tym sensie, iż jest ono etapem, koniecznym ogniwem determinującym podjęcie dalszych działań. Umożliwia ono wszak wykorzystanie dokumentacji, bądź jako podstawy aktualizacji operatu ewidencyjnego, bądź dla potrzeb innych postępowań, w tym w przedmiocie zasiedzenia. Ten cel, dla którego dokumentację opracowano i następnie zgłoszono do zasobu, musi mieć wpływ na rezultat kontroli przeprowadzonej zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z 16 lipca 2001 r. To od niego uzależniona jest odpowiedź na pytanie o to, czy fakt, że dane zamieszczone w dokumentacji odbiegają od tych ujawnionych w operacie ewidencyjnym, może być uznany za dopuszczalny w świetle tego przepisu, czy też nie.

Odpowiedź ta będzie twierdząca wyłącznie wtedy, gdy dokumentacja ma służyć aktualizacji operatu – wówczas opracowanie przyjęte do zasobu i zawierające wykaz zmian danych ewidencyjnych może być podstawą do wprowadzenia stosownych zmian do bazy danych ewidencyjnych, stosownie do § 46 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Zaznaczyć jednak jednocześnie trzeba, że jeżeli aktualizacja operatu ewidencyjnego wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dowodów, starosta przeprowadza postępowanie w sprawie tej aktualizacji (§ 47 ust. 3 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków).

Inaczej jest natomiast w sytuacji, gdy dokumentację opracowano dla potrzeb innego postępowania, czy to sądowego, czy to administracyjnego. W takim przypadku musi ona uwzględniać stan ujawniony w ewidencji, przyjmując go jako punkt wyjścia dla proponowanych zmian, które w myśl § 46 ust. 2 pkt 1 powołanego rozporządzenia mogą być wprowadzone do bazy danych ewidencyjnych, jeżeli wynikają z wydanych w tych postępowaniach prawomocnych orzeczeń sądowych czy ostatecznych decyzji administracyjnych. Przyjęcie dokumentacji do zasobu przesądza wszak o jej przydatności dla tych postępowań, powodując w praktyce, że prowadzący te postępowania nie badają już samodzielnie jej prawidłowości, uznając, iż określa ona podstawę faktyczną podejmowanego rozstrzygnięcia (por. G. Lang [w:] Prawo geodezyjne i kartograficzne. Komentarz /red. J. Lang i E. Stefańska/, LEX 2013, komentarz do art. 12, pkt 15). Zostaje ona wówczas opatrzona klauzulami warunkującymi możliwość jej wydania i dalszego wykorzystania i przyznającymi jej walor dokumentów urzędowych, z którymi wiąże się domniemanie, że zostały one sporządzone przez uprawnione osoby, z należytą starannością, zgodnie z zasadami współczesnej wiedzy technicznej i z obowiązującymi przepisami prawa (tak D. Falcenloben, Odpowiedzialność odszkodowawcza starosty za szkody powstałe w wyniku wydania wadliwej dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej, Samorząd Terytorialny 2011, nr 3, s. 79). Państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny, czyli – według definicji zamieszczonej w art. 2 pkt 10 ustawy – zbiór map oraz materiałów fotogrametrycznych, teledetekcyjnych, rejestrów, wykazów, informatycznych baz danych, katalogów danych geodezyjnych i innych opracowań powstałych w wykonaniu prac geodezyjnych i kartograficznych, stanowi wszak rejestr publiczny prowadzony przez organ administracji publicznej i obejmujący dokumenty odznaczające się tzw. wiarygodnością faktyczną, tzn. takie, które spełniają określone wymogi, tak co do formy, jak i treści, weryfikowanej i aktualizowanej przez ten organ (tak D. Falcenloben, Odpowiedzialność..., s. 75-76).

Cel, dla którego sporządzono dokumentację geodezyjną, nie jest więc pozbawiony znaczenia dla przyjęcia jej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i musi być wzięty pod uwagę podczas jej kontroli dokonywanej pod względem kryterium określonego w § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z 16 lipca 2001 r. Wykonawca prac geodezyjnych i kartograficznych, który zgodnie z § 7 ust. 1 tego rozporządzenia przekazuje do zasobu dokumentację sporządzoną na potrzeby postępowania sądowego lub administracyjnego jest bowiem zobowiązany uwzględnić stan ujawniony w ewidencji gruntów i budynków, w tym przebieg granic działek ewidencyjnych. Dokumentacja ta może natomiast odbiegać od tego stanu wówczas, gdy ma służyć aktualizacji operatu ewidencyjnego, kiedy po przyjęciu do zasobu może stać się podstawą wprowadzenia zmian do operatu, stosownie do § 46 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

W rozpoznawanej sprawie dokumentacja zgłoszona do zasobu przez skarżącą przeznaczona była zaś dla potrzeb cywilnego postępowania sądowego w sprawie zasiedzenia. Zawiera ona zarazem projekt podziału geodezyjnego mającego służyć wyodrębnieniu tej części nieruchomości, która ma być przedmiotem zasiedzenia. Uwzględnienie wniosku o zasiedzenie prowadzi zatem do orzeczenia przez sąd cywilny o podziale nieruchomości, stosownie do art. 96 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518 ze zm.) z zastosowaniem reguł podziału nieruchomości przewidzianych tą ustawą, w tym w zakresie tzw. operatu podziałowego, do którego sąd nawiązuje rozstrzygając sprawę cywilną (zob. E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, LEX 2013, komentarz do art. 92 pkt 3 i art. 96 pkt 5). Tym samym dokumentacja przedłożona sądowi musi spełniać warunki określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. Nr 268, poz. 2663), wydanym na podstawie art. 100 powołanej ustawy. W myśl § 3 ust. 1 tego rozporządzenia wstępny projekt podziału nieruchomości opracowuje się na kopii mapy zasadniczej, a w przypadku jej braku – na kopii mapy katastralnej, uzupełnionej o niezbędne dla podziału elementy zagospodarowania terenu, przy czym wedle § 3 ust. 2 powinien on zawierać w szczególności: granice nieruchomości podlegającej podziałowi (pkt 1), jej oznaczenie według danych z katastru nieruchomości oraz księgi wieczystej, a w razie jej braku – według innych dokumentów określających stan prawny nieruchomości (pkt 2) i jej powierzchnię (pkt 3), a także – naniesione w kolorze czerwonym: granice i powierzchnie działek gruntu projektowanych do wydzielenia (pkt 4 i 5). Analogiczne wymogi przewidziano w § 9 omawianego rozporządzenia dla mapy z projektem podziału, zaznaczając w jego § 6 ust. 1, że do opracowania tej mapy przyjęcie granic nieruchomości podlegającej podziałowi następuje w wyniku badania księgi wieczystej tej nieruchomości oraz innych dokumentów określających jej stan prawny, a także danych wykazanych w katastrze nieruchomości. Nadmienić wypada, że w świetle definicji zamieszczonej w art. 2 pkt 8 ustawy pojęcie katastru nieruchomości jest równoznaczne z pojęciem ewidencji gruntów i budynków i w stanie prawnym, który znajdował zastosowanie w niniejszej sprawie, oznaczało jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami.

Powyższe czynności wykonawcy prac geodezyjnych składają się na procedurę o charakterze materialnotechnicznym przyjmowania granic zewnętrznych dzielonej nieruchomości i opracowania mapy z projektem podziału, w której niedopuszczalne jest dokonywanie jakichkolwiek zmian przebiegu granic w stosunku do stanu ujawnionego we wskazanych dokumentach, w tym w katastrze nieruchomości (zob. D. Falcenloben, Krytyczna analiza obowiązujących norm określających materialnoprawne zasady przyjmowania granic do podziału nieruchomości, Samorząd Terytorialny 2013, nr 6, s. 49 i 54). Ograniczają się one bowiem do badania dokumentów wymienionych w § 6 rozporządzenia w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości, co wyklucza przyjmowanie granic nieruchomości podlegającej podziałowi poprzez fizyczne ich wyznaczanie w terenie przez wykonawcę prac geodezyjnych i ich wytyczenie na podstawie własnych pomiarów (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2013 r., sygn. akt I OSK 851/12, LEX nr 1421784 – w publikatorze tym błędnie podano rok wydania tego wyroku). Dokumentacja geodezyjna z projektem podziału nieruchomości, w tym ta przygotowana dla potrzeb postępowania sądowego w sprawie zasiedzenia, nie może zatem zmieniać lub modyfikować danych ujawnionych w ewidencji gruntów i budynków, ponieważ stanowią one punkt wyjścia i bazę projektowanych zmian. Stan istniejący wynikający z ewidencji, nie może podlegać żadnym przeobrażeniom, choćby miały one na celu wyeliminowanie danych błędnych (korektę wykrytych nieprawidłowości), i powinien być dokładnie przeniesiony z ewidencji, by w odniesieniu do niego i na jego tle można było wyodrębnić graficznie stan nowy, proponowany w opracowaniu geodezyjnym. Procedura przyjęcia granic do podziału nieruchomości nie może być natomiast wykorzystywana w praktyce do rozwiązania problemów wynikających z analizy danych zgromadzonych w operacie ewidencyjnym, gdyż temu służą inne postępowania z zakresu geodezji i kartografii. Dlatego sporządzenie mapy z projektem podziału w niektórych przypadkach musi być poprzedzone aktualizacją operatu ewidencyjnego(D. Falcenloben, Krytyczna..., s. 50 i 59).

Niesłusznie więc pełnomocnik skarżącej zarzuca Sądowi pierwszej instancji, że nie koncentruje się wyłącznie na pierwszym etapie weryfikacji dokumentacji geodezyjnej polegającym na jej kontroli podczas jej włączania do zasobu geodezyjnego i kartograficznego, lecz uwzględnia następstwa prawne tego zdarzenia, w tym cele, którym może posłużyć dokumentacja przyjęta do zasobu. Nie jest on zresztą w tej materii konsekwentny, skoro również odwołuje się do sposobu, w jaki dokumentacja ta ma być wówczas wykorzystana, zwracając uwagę na potrzeby postępowania w przedmiocie zasiedzenia i rozważając możliwość późniejszej zmiany ewidencji gruntów i budynków. Pełnomocnik nie obalił też wniosków, jakie Sąd pierwszej instancji sformułował w rezultacie dokonanej przez siebie wykładni systemowej, podzielając stanowisko organów, że dokumentacja zgłoszona przez skarżącą powinna być zgodna z danymi ewidencyjnymi. W świetle dotychczasowych spostrzeżeń Naczelnego Sądu Administracyjnego wnioski te muszą być zaś uznane za trafne.

Dalszą kwestią pozostaje to, że zostały one wyprowadzone z przesłanek, które w części budzą wątpliwości. Sąd pierwszej instancji odrzucił argumentację organu wskazującą na normy zawarte w aktach, które bądź nie stanowiły źródła prawa powszechnie obowiązującego, jak instrukcja [...] powołana w zaskarżonym akcie, bądź nie znajdowały zastosowania w rozpatrywanej sprawie, jak rozporządzenie z dnia 9 listopada 2011 r. przywołane w odpowiedzi na skargę, i nawiązał do zasad wyznaczania granic przewidzianych w ustawie, w tym do uregulowanego nią postępowania rozgraniczeniowego. W tym kontekście wypada zgodzić się z pełnomocnikiem skarżącej, że przeprowadzenie tego postępowania nie jest konieczne do zmiany danych ewidencyjnych dotyczących granic, choć nie ma on racji, twierdząc, iż rozgraniczenie następuje tylko w sytuacjach spornych, czego dowodzi np. art. 31 ust. 4 ustawy znajdujący zastosowanie w toku tego postępowania właśnie dopiero w razie sporu co do przebiegu linii granicznych, w braku zgodnego stanowiska stron. Znaczenie ma jednak przede wszystkim to, że pełnomocnik nie dostrzega, iż dokumentacja sporządzona dla potrzeb postępowania w sprawie zasiedzenia nie może służyć aktualizacji operatu ewidencyjnego, gdyż, jak już była o tym mowa, następuje to w odrębnym trybie, i tylko w nim dokumentacja geodezyjna przyjęta do zasobu może stanowić podstawę wprowadzenia zmian do operatu, zgodnie z § 46 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Z tych względów chybiony jest zarzut podnoszący naruszenie tego przepisu, a także art. 29 ust. 1 ustawy, określającego cele rozgraniczenia.

W związku z powyższym bezzasadne są również oba zarzuty kasacyjne oparte na twierdzeniu, że skarżąca w dokumentacji zgłoszonej do zasobu w istocie nie dokonała zmiany przebiegu granic. Dokumentacja ta zawiera bowiem bezsprzecznie inne oznaczenie granic niż ujawnione w ewidencji gruntów, co jest niedopuszczalne w przypadku opracowań geodezyjnych z projektem podziału nieruchomości, sporządzonych na potrzeby postępowania w sprawie zasiedzenia. Zmiana współrzędnych punktu granicznego skutkuje wszak brakiem spójności topologicznej informacji dostarczonej przez skarżącą jako wykonawcą prac z danymi ewidencyjnymi, o której mowa w § 9 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia z 16 lipca 2001 r. (por. powołany już wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2013 r., sygn. akt I OSK 851/12). Stosownie do objętych podstawami kasacyjnymi § 60 ust. 1 pkt 2 i § 61 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków numeryczny opis granic działki ewidencyjnej, dokonany za pomocą współrzędnych punktów określających przebieg linii granicznych, zaliczono do danych ewidencyjnych. Należało więc albo przyjąć te dane w dokumentacji opracowanej na potrzeby postępowania w sprawie zasiedzenia, albo doprowadzić do ich wcześniejszej zmiany w wyniku aktualizacji operatu ewidencyjnego. Z tego punktu widzenia nieistotne jest natomiast to, czy skarżąca słusznie te dane kwestionuje w niniejszym postępowaniu, powołując się na rzeczywisty przebieg granicy w terenie. Zgodnie z tym co rozważono miała obowiązek uwzględnienia danych znajdujących się w ewidencji, bez możliwości ich samodzielnej korekty. Dane te w rozpatrywanym zakresie są zaś zawsze wtórnym wyrazem granic na gruncie (zob. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 28 października 1977 r., sygn. akt III CRN 272/77, LEX nr 8022).

Stanowisko powyższe oznacza, że nie można uwzględnić również zarzutu kasacyjnego naruszenia art.145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 151 P.p.s.a., skoro podnosi on naruszenie wymienionych przepisów postępowania z tego powodu, że Sąd pierwszej instancji oddalił skargę w sytuacji, gdy powinna być ona uwzględniona. Z kolei podniesiony zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych jest o tyle chybiony, że jest to przepis ustrojowy normujący zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne i stąd nie może co do zasady stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. To zaś, czy ocena legalności zaskarżonego aktu była prawidłowa czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem tego przepisu. Zatem jedynie wówczas, gdy na przykład sąd pierwszej instancji dokonał kontroli zaskarżonej decyzji w oparciu o inne kryterium, niż kryterium legalności, czy też orzekł w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne, przepis ten mógłby stanowić podstawę kasacyjną (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2861/12, LEX nr 1481928). Sytuacja taka w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca.

Mając te wszystkie okoliczności na względzie Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a.