Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1237/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-12-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II inst

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Kazimierz Bandarzewski ( spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Katarzyna Paszko- Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia 22 lipca 2015 r., znak: [...] w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z dnia 9 marca 2015 r. znak [...] Prezydent Miasta K. wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej orzekł o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 19 m2 obręb 9, jednostka ewidencyjna P. , objętej księgą wieczystą nr [...], położonej w K. przy ul. [...] na rzecz J.P. . Ponadto w ww. decyzji orzeczono, że opłata za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności opisanej wyżej nieruchomości należna od użytkownika wieczystego stanowi kwotę: 4 540,00 zł (słownie: cztery tysiące pięćset czterdzieści złotych), którą należy uiścić w terminie 14 dni od dnia w którym decyzja stanie się ostateczna.

Organ I instancji wskazał, że zaskarżona decyzja w całości uwzględniała żądanie przekształcenia i bezspornym było zdaniem tego organu spełnienie przez wnioskodawcę przesłanek z ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, a tym samym odstąpiono o sporządzenia uzasadnienia zaskarżonej decyzji - stosownie do treści art. 107 § 4 K.p.a.

Odwołanie od powyższej decyzji Prezydenta Miasta K. wniósł J.P. , kwestionując zobowiązanie go do uiszczenia opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości, który to zarzut podnosił on w toku postępowania przed organem I instancji, zarzucając w związku z tym organowi I instancji pozbawione podstaw odstąpienie od uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Wojewoda decyzją z dnia 22 lipca 2015 r. nr: [...] na podstawie art. 3 ust. 1a ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r., poz. 83) oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. po rozpatrzeniu odwołania utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Wojewoda stwierdził, że przedmiotem niniejszego postępowania odwoławczego jest sprawa rozstrzygnięta poprzednio decyzją nr [...] Prezydenta Miasta K. z 2 marca 2012 r. znak [...] , utrzymaną w mocy decyzją Wojewody z 28 września 2012 r. znak [...] wydaną w wyniku rozpatrzenia odwołania J.P. od ww. rozstrzygnięcia organu I instancji. Na skutek wniesienia przez J.P. skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, ww. decyzja organu II instancji była przedmiotem kontroli tego Sądu, który prawomocnym wyrokiem z 4 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1673/12 uchylił wcześniejsze decyzje organów obu instancji wskazując, iż w jego ocenie sporządzony na potrzeby omawianej sprawy operat szacunkowy został wykonany w sposób nieprawidłowy i jako taki nie mógł stanowić podstawy ustalenia wysokości opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości. W opracowaniu tym biegły "nie przedstawił żadnej analizy obrotu nieruchomościami o porównywalnym lub zbliżonym metrażu, w szczególności o przeznaczeniu pod realizację zabudowy garażowej", podczas gdy w ocenie Sądu "w realiach niniejszej sprawy takie transakcje są o wiele bardziej miarodajne i tym samym wpisują się w kryterium podobieństwa". W konsekwencji w przywołanym wyroku stwierdzono, iż "występujące w rozpatrywanej sprawie różnice w położeniu, powierzchni oraz przeznaczeniu działek przyjętych do porównań z nieruchomością wycenianą nie mogą stanowić podstawy do przyjęcia, iż są to nieruchomości podobne", a zatem omawiany operat szacunkowy budził wątpliwości w kontekście art. 4 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 782) oraz § 4 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.).

Jednocześnie w powołanych wyrokach Sąd przedstawił jednoznaczne i precyzyjne zalecenia dotyczące czynności dowodowych i wyjaśniających, jakie winny przeprowadzić organy dla prawidłowego rozpatrzenia zgłoszonego żądania przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności wskazanych na wstępie nieruchomości, a mianowicie, że przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organy prowadzące postępowanie zobowiązane będą ustalić wysokość opłaty należnej za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w oparciu o operat szacunkowy, który sporządzony zostanie zgodnie z przepisami ustawy gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia. W szczególności organ miał zadbać o to, by rozstrzygnięcie opierało się na wycenie sporządzonej z dopełnieniem wszystkich wymagań w zakresie odpowiedniego doboru nieruchomości porównywanych.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, osoby fizyczne i prawne będące w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności.

Wyrokiem z 10 marca 2015 r., sygn. akt K 29/13 Trybunał Konstytucyjny orzekł między innymi, że art. 1 ust. 1 i 3 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości - w zakresie, w jakim przyznaje uprawnienie do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności osobom fizycznym i prawnym, które nie miały tego uprawnienia w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011 r. Nr 187, poz. 1110), jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Jak między innymi wskazano w konkluzji uzasadnienia ww. orzeczenia skutkiem stwierdzenia przez Trybunał zakresowej niezgodności art. 1 ust. 1 i 3 ustawy o przekształceniu z 2005 r. z art. 2 Konstytucji jest brak podstawy prawnej dla przekształcenia, w trybie administracyjnym, prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Skutek ten jest ograniczony tylko do tych sytuacji, w których - do dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej z 2011 r., czyli na podstawie wcześniej obowiązujących przepisów - użytkownikowi wieczystemu nie przysługiwało uprawnienie do żądania przekształcenia. Wyłączenie ustawowej podstawy uwłaszczenia obejmuje przede wszystkim osoby prawne z wyjątkiem: 1) spółdzielni mieszkaniowych będących właścicielami budynków mieszkalnych lub garaży położonych na gruncie oddanym w użytkowanie wieczyste i 2) tych osób prawnych, którym - jako właścicielom lokali - służył związany z prawem własności udział w użytkowaniu wieczystym gruntu. Tylko te dwie kategorie osób prawnych znalazły się w kręgu beneficjentów uwłaszczenia w ustawie o przekształceniu z 2005 r., w jej pierwotnym kształcie (art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2). Pozostałe osoby prawne uzyskały ten przywilej bez żadnego konstytucyjnego uzasadnienia, na mocy przepisu uznanego przez Trybunał za niezgodny z Konstytucją. Ponadto, na skutek niniejszego wyroku Trybunału, ustawowa podstawa do administracyjnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności została wyłączona w odniesieniu do wąskiego kręgu osób fizycznych, którym ustawodawca w przepisach poprzedzających wejście w życie ustawy nowelizującej z 2011 r. nie przyznał możliwości żądania przekształcenia. A contrario, zachowuje podstawę prawną uwłaszczenie osób fizycznych na podstawie wcześniejszych ustaw z 1997, 2001 i 2003 r., a także uwłaszczenie przewidziane w ustawie o przekształceniu z 2005 r. w jej pierwotnym zakresie i w zakresie ukształtowanym ustawą nowelizującą z 2007 r.

Niniejsze postępowanie administracyjne zostało wszczęte na wniosek J.P. z 6 maja 2011 r. (data wpływu do Urzędu Miasta K. ), który jako użytkownik wieczysty zwrócił się o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 19 m2.

Jak ustalono na podstawie zebranego materiału dowodowego, w dacie wejścia w życie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (13 października 2005 r.), użytkownikiem wieczystym przedmiotowej nieruchomości był J.P. , który umową sprzedaży zawartą w formie aktu notarialnego z 25 lutego 1997 r. Rep. A nr [...] nabył prawo użytkowania wieczystego działki nr [...] Fakt ten został ujawniony w ww. księdze wieczystej w dniu 4 lipca 1997 r.

Mając na uwadze powyższe Wojewoda stwierdził, że J.P. jako osoba fizyczna, wystąpił z wnioskiem o przekształcenie przysługującego mu już od 25 lutego 1997 r. prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 19 m2 zabudowanej garażem, a zatem wnioskodawca spełnia przesłanki przekształcenia tego prawa również przy uwzględnieniu skutków powołanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 10 marca 2015 r.

W myśl art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości osoba, na rzecz której zostało przekształcone prawo użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, jest obowiązana do uiszczenia dotychczasowemu właścicielowi opłaty z tytułu tego przekształcenia, z zastrzeżeniem art. 5 (który nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie, bowiem wnioskodawca nie jest żadnym z podmiotów, o których mowa w tym przepisie). W decyzji, o której mowa w art. 3 ust. 1, właściwy organ ustala opłatę z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Do ustalenia tej opłaty stosuje się odpowiednio przepisy art. 67 ust. 3a i art. 69 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Zgodnie z odpowiednio stosowanymi w niniejszej sprawie art. 67 ust. 3a oraz art. 69 ustawy o gospodarce nieruchomościami, opłatę z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości ustala się w wysokości równej wartości nieruchomości, przy czym na poczet opłaty zalicza się kwotę równą wartości prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, określoną według stanu na dzień przekształcenia, który - w związku z regulacją art. 4 ust. 2 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości - winien co do zasady odpowiadać momentowi ustalenia opłaty z tytułu przekształcenia - wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 676/12, opub. w LEX nr 1293292.

Jak stanowi art. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeżeli istnieje potrzeba określenia wartości nieruchomości, wartość tę określają rzeczoznawcy majątkowi, o których mowa w przepisach rozdziału 1 działu V powołanej ustawy.

Zgodnie z art. 156 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego.

W kontekście powyższego wskazano, iż ustalenie wartości nieruchomości leży w zakresie ustaleń faktycznych niezbędnych dla rozstrzygnięcia sprawy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Środkiem dowodowym, który ma posłużyć jako podstawa ustalenia wysokości opłaty za przekształcenie tego prawa jest opinia biegłego w postaci operatu szacunkowego, w którym ustalana jest wartość nieruchomości oraz wartość użytkowania wieczystego. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 104/10, ustalenie wysokości opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności dokonuje się w ten sposób, że ustala się wartość danej nieruchomości jako przedmiotu prawa własności i wartości prawa jej wieczystego użytkowania, a opłata za przekształcenie stanowi różnicę pomiędzy wartością nieruchomości jako prawa własności i wartością prawa użytkowania wieczystego.

Zgodnie z § 30 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, przy określaniu wartości nieruchomości gruntowej jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego do celów, o których mowa w art. 33 ust. 3 i art. 69 ustawy o gospodarce nieruchomościami (do którego to przepisu odsyła art. 4 ust. 2 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości), wartość tę określa się jako iloczyn wartości nieruchomości gruntowej niezabudowanej jako przedmiotu prawa własności i współczynnika korygującego, określonego według wzoru zamieszczonego w § 29 ust. 3 ww. rozporządzenia.

W przedmiotowej sprawie podstawę do ustalenia opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości stanowi operat szacunkowy sporządzony 14 listopada 2014 r. przez rzeczoznawcę majątkowego P.T. . Zgodnie z ugruntowanym w tej materii stanowiskiem sądów administracyjnych opinia wydana przez rzeczoznawcę majątkowego o wysokości odszkodowania nie ma charakteru wiążącego, jest opinią, która podlega ocenie właściwego organu administracyjnego (tak w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2001 r., sygn. akt I SA 833/00). Powyższe oznacza, że organ nie może ograniczyć się do powołania na konkluzję zawartą w opinii rzeczoznawcy, lecz obowiązany jest sprawdzić, na jakich przesłankach biegły tę konkluzję oparł i skontrolować prawidłowość tego rozumowania (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lutego 2007 r., sygn. akt VIII SA/Wa 74/07).

Jak wynika z ww. operatu szacunkowego z dnia 14 listopada 2014 r., rzeczoznawca majątkowy P.T. ustalił, iż przedmiot wyceny położony jest zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta K. zlokalizowany w terenie usług oznaczonych symbolem "U", w związku z czym biegły dokonał określenia wartości przedmiotowej nieruchomości podejściem porównawczym, metodą porównywania parami, przy uwzględnianiu cen transakcyjnych nieruchomościami przeznaczonymi pod usługi z terenu rynku lokalnego obejmującego jednostki ewidencyjne: [...] Miasta K , co należy uznać za zgodne z definicją "rynku lokalnego", obejmującego teren gminy lub powiatu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1255/11 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Wr 537/08).

Zgodnie z § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. W podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku. Jak natomiast stanowi § 4 ust. 3 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości.

Zaznaczono, że wyboru nieruchomości porównawczych dokonuje rzeczoznawca majątkowy jako osoba posiadająca w tym zakresie specjalne uprawnienia i kwalifikacje. Do biegłego rzeczoznawcy majątkowego należy określenie rynku miarodajnego dla szacowanej nieruchomości. Wiedza w tym zakresie jest wiedzą specjalną, którą dysponuje biegły, a zatem brak podstaw do kwestionowania ustaleń biegłego w tym zakresie przez organ administracji publicznej, jeżeli w sprawie brak dowodów wskazujących na wadliwą analizę rynku dokonaną przez rzeczoznawcę majątkowego. Ponadto sposób dokonywania analizy rynku, jak również określenie cech mających wpływ na wartość nieruchomości określa biegły kierując się wiedzą specjalną, którą posiadają rzeczoznawcy majątkowi jako osoby posiadające stosowne uprawnienia zawodowe (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 października 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 835/11).

Zdaniem organu odwoławczego, przyjęte przez rzeczoznawcę majątkowego, dla potrzeb sporządzenia operatu szacunkowego w przedmiotowej sprawie, do analizy nieruchomości porównawcze należy uznać za podobne do nieruchomości wycenianej, w rozumieniu art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym przez nieruchomość podobną należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość.

Jak ustalił rzeczoznawca majątkowy P.T. (str. [...] operatu) ceny transakcyjne nieruchomości podobnych do przedmiotowej zależały od: lokalizacji (20%), otoczenia (15%), powierzchni (10%), uzbrojenia (10%), kształtu i topografii (10%), dostępu do drogi publicznej (10%), możliwości inwestycyjnych (10%) oraz występujących ograniczeń (15%). Wskazane powyżej wagi poszczególnych cech rynkowych, czyli procentowe wpływy poszczególnych atrybutów (cech) na cenę nieruchomości wyznaczono na podstawie badań - obserwacji preferencji potencjalnych nabywców nieruchomości na rynku lokalnym oraz cech nieruchomości będących wcześniej przedmiotem obrotu. Ponadto z ustaleń rzeczoznawcy majątkowego wynika, iż ze względu na stagnację rynku wyznaczony trend zmiany cen w czasie wahał się nieznacznie (w skali badanego okresu był bliski zeru), nie zachodziła zdaniem biegłego potrzeba dokonania korekty cen transakcyjnych na datę wyceny.

W efekcie do bezpośredniego porównania przyjęto trzy transakcje najbardziej podobne do przedmiotu wyceny spośród zbioru siedmiu transakcji nieruchomościami podobnymi zaistniałymi na rynku lokalnym (teren jednostki ewidencyjnej P. Miasta K. , składające się z działek zlokalizowanych przy ul. [...] (nieruchomość "A"), ul. [...] (nieruchomość "B") i ul. [...] (nieruchomość "C"), o powierzchniach nieprzekraczających 600 m2 (którą to wielkość biegły uznał za miarodajną), tj. odpowiednio: 511 m2 ("A"), 200 m2 ("B") i 127 m2 ("C").

Jak wynika z analizowanego operatu szacunkowego (str. [...] ), biegły dokonał odpowiedniej korekty poszczególnych wartości, spójnej z przedstawionymi opisami porównywanych nieruchomości, przyjętą skalą cech rynkowych oraz przypisanymi im wartościami, uwzględniając przy tym - jak już wyżej wskazano - również różnice w powierzchniach przedmiotu wyceny i nieruchomości przyjętych do porównań.

Wojewoda zauważył, że dokonane przez biegłego korekty różnic pomiędzy poszczególnymi cechami rynkowymi przedmiotu wyceny i nieruchomości porównawczych zostały przez niego wskazane w omawianym opracowaniu w sposób precyzyjny i niebudzący wątpliwości organu odwoławczego w zakresie posiadanej przez ten organ wiedzy niespecjalistycznej, gdyż jak wyżej zauważono w tym zakresie wiedzą specjalistyczną dysponuje jedynie biegły.

Mając powyższe na uwadze nie ulega wątpliwości, iż rzeczoznawca majątkowy dokonał właściwego wyboru podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, a także uwzględnił cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym (studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego), stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Tym samym wypełnił również dyspozycję art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W świetle powyższych uwag należało stwierdzić, iż przyjęty przez organ I instancji za podstawę orzekania w niniejszej sprawie operat szacunkowy z 14 listopada 2014 r. autorstwa rzeczoznawcy majątkowego P.T. został sporządzony w sposób prawidłowy - zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa.

Odnosząc się do zarzutów odwołania wskazano, iż wbrew twierdzeniom strony odwołującej się, w wydanym w niniejszej sprawie, powołanym na wstępie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie nie stwierdzono konieczności wydania przez organy decyzji o nieodpłatnym przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowych nieruchomości i jak ustalono w toku całego postępowania w przedmiotowej sprawie, wnioskodawcy nie przysługuje uprawnienie do ubiegania się o dokonanie takiego przekształcenia nieodpłatnie.

Na zakończenie Wojewoda zauważył, iż odstąpienie przez organ I instancji od uzasadnienia zaskarżonej decyzji należy uznać za nieuzasadnione, gdyż zgodnie z przepisem art. 107 § 4 K.p.a., organ może odstąpić od uzasadnienia decyzji, gdy uwzględnia ona w całości żądanie strony. Jak wynika z akt sprawy, jakkolwiek wnioskodawca domagał się przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości, to jednak kwestionował on już przed organem I instancji zasadność ustalania przez organy opłaty z tego tytułu, a zatem za niezrozumiałe należy uznać utożsamianie przez organ I instancji zgłoszonego przez J.P. w przedmiotowej sprawie wniosku jedynie w zakresie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości z całością żądania strony. Z przepisów ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości wynika, że przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości następuje za ustaloną przez organy odpłatnością, a jak wyżej zauważono J.P. nie przysługuje uprawnienie do nieodpłatnego przekształcenia tego prawa i o czym orzekł organ I instancji, choć bezzasadnie odstąpił od uzasadnienia swej decyzji. Jednakże w świetle wcześniejszych uwag dotyczących kwestionowania przez stronę odwołującą się odpłatności dokonanego przekształcenia przedmiotowego prawa, powyższe uchybienie nie było zdaniem organu odwoławczego na tyle istotne, aby stanowić o konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji.

W konsekwencji powyżej przedstawionych ustaleń oraz zaprezentowanego uzasadnienia, zaskarżoną decyzję nr [...] Prezydenta Miasta K. z 9 marca 2015 r. znak: [...] należało uznać za prawidłową i tym samym utrzymać w mocy.

J.P. zaskarżył ostateczną decyzję Wojewody z dnia 22 lipca 2015 r. [...] , utrzymującą w mocy decyzję nr [...] Prezydenta Miasta K. wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej z dnia 9 marca 2015 r. znak: [...] , w ustawowym terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji zarzucając organom administracji postępowanie niezgodne z prawem.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a." sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.).

Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r., poz. 83), zwanej dalej "ustawą o przekształceniu", osoby fizyczne, będące w dniu wejścia w życie ustawy, tj. w dacie 13 października 2005 r., użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych, mogły wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. Bezspornym jest, że przesłanki wskazane w powyższym przepisie zostały w przedmiotowej sprawie spełnione. Skarżący J.P. w dacie wejścia w życie ustawy o przekształceniu był użytkownikiem wieczystym działki nr [...] i wnioskiem z dnia 6 maja 2012 r. zwrócił się o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego tej działki w prawo własności. Zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy o przekształceniu, właściwy organ administracji rozstrzygając decyzją o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności jest zobowiązany ustalić opłatę z tytułu przekształcenia.

W tej sprawie ma istotne znaczenie i to, że już raz orzekał Wojewódzki Sąd Administracyjny, który prawomocnym wyrokiem z dnia 4 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1673/12 uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody z dnia 28 września 2012 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.

Zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą organy administracyjne i sądy, za wyjątkiem przypadku polegającego na zmienia przepisów prawa. Sąd przytoczył ten przepis, ponieważ oceniając respektowanie wskazań zawartych w wyroku z dnia 4 lipca 2013 r. należy stwierdzić, że organy administracyjne nie uwzględniły w należyty sposób tych wskazań.

Jeszcze raz należy bowiem przypomnieć, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 4 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1673/12 wyraźnie w tej sprawie stwierdził, że operat szacunkowy nie został sporządzony prawidłowo przez rzeczoznawcę majątkowego w oparciu przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.). Operat szacunkowy jako taki w tej sprawie nie mógł stanowić podstawy do oszacowania wartości nieruchomości. Biegły rzeczoznawca dokonując wyceny prawa własności gruntu podejściem porównawczym, metodą porównywania parami nie wskazał, jakie względy zadecydowały o wyborze takiej właśnie metody. Dalej Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu ww. wyroku z dnia 4 lipca 2013 r. wskazał, że w związku z przyjętą metodą wyceny należało uwzględnić § 4 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Zgodnie z tym paragrafem przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Sąd zacytował treść art. 4 pkt 16 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.) definiującym nieruchomość podobną i w ocenie Sądu organy nie uwzględniły treści tego artykułu. Żadna z nieruchomości przyjętych do porównania nie była podobna do nieruchomości wycenianej pod względem powierzchni. Nieruchomość wyceniana zajmuje powierzchnię 19 m2 i wchodzi w skład kompleksu garażowego zabudowanego trzema rzędami boksów garażowych. Nieruchomości przyjęte do porównania jako podobne miały odpowiednio powierzchnię 525 m2, 599 m2 oraz 638 m2 a więc wielokrotnie przekraczające powierzchnię działki wycenianej oraz były to nieruchomości z przeznaczeniem pod zabudowę wielorodzinną. Dalej Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 4 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 1673/12 wskazał, że rzeczoznawca nie przedstawił żadnej analizy obrotu nieruchomościami o porównywalnym lub zbliżonym metrażu, w szczególności o przeznaczeniu pod realizację zabudowy garażowej. W sporządzonym operacie rzeczoznawca nie dokonał opisu istniejącego rynku obrotu nieruchomościami tego typu jak wyceniona nieruchomość. Na wadliwość operatu szacunkowego w sposób oczywisty wpływał fakt porównania nieruchomości przeznaczonej pod zabudowę garażową z nieruchomościami niewspółmiernie większymi, w tym o przeznaczeniu pod zabudowę wielorodzinną. Niewątpliwie wartość nieruchomości stanowiących duże działki budowlane jest znacznie większa niż wartość nieruchomości o powierzchni kilkunastu metrów kwadratowych, a której to możliwość zagospodarowanie jest nieporównywalnie mniejsza.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 4 lipca 2013 r. stwierdził, że organy prowadzące postępowanie nie dokonały właściwej weryfikacji operatu szacunkowego, a sam operat nie spełniał wymagań dotyczących analizy i charakterystyki rynku nieruchomości, a także doboru nieruchomości przyjętych do porównania.

Sąd w tej sprawie dość obszernie przytoczył wskazania zawarte w uzasadnieniu wyroku z 4 lipca 2013 r., ponieważ one wiązały w tej sprawie i organy administracyjne, i są wiążące dla Sądu ponownie rozpoznającego tą sprawę. Tym samym tak organ I instancji, jak i organ II instancji rozpoznając sprawę winny stosować się do wskazań zawartych w ww. uzasadnieniu wyroku.

W ocenie Sądu błędy, jakie popełniono przy ponownym rozpoznaniu sprawy, są zasadniczo zbieżne z tymi, które spowodowały wydanie wyroku uchylającego w dniu 4 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 1673/12.

Przede wszystkim oceniając sporządzony ponownie operat szacunkowy (z 14 listopada 2014 r.) należy stwierdzić, że powiela on wady wytknięte w uzasadnieniu wyroku z dnia 4 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 1673/12. Biegły rzeczoznawca dokonując wyceny prawa własności gruntu podejściem porównawczym, metodą porównywania parami nie wskazał, jakie względy zadecydowały o wyborze takiej właśnie metody. Analiza tego operatu, a zwłaszcza na jego stronie 8 nie wskazuje, aby w ogóle kwestia uzasadnienia wyboru podejścia lub metody miała jakiegokolwiek znaczenie w tej sprawie. Zgodnie z art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774) wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Nie można jednak w tej sprawie, będąc związany wyraźnym wskazaniem zawartym uzasadnieniu wcześniejszego i prawomocnego wyroku sądu administracyjnego pominąć wyjaśnienia dotyczące wybranego podejścia i metody szacowania. Tym samym nie jest wystarczającym argumentacja zawarta w zaskarżonej decyzji, zgodnie z którą to sam biegły dokonuje wyboru metody szacowania i pozostawia się tę kwestię swobodnej decyzji biegłego. Rzeczywiście to biegły dokonuje wyboru metody (i podejścia) szacowania, ale w tej sprawie wyraźnie Wojewódzki Sąd Administracyjny nakazał, aby biegły uzasadnił dokonany wybór. Brak takiego uzasadnienia stanowi w tej sprawie naruszenie prawa.

Rzeczoznawca majątkowy wybierając metodę porównywania parami, winien uwzględnić § 4 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Zgodnie z tym przepisem przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Dla prawidłowego zastosowania tej metody należało uwzględnić nieruchomości porównywalne, a więc takie które są porównywalne z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość (art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami).

Nadal budzi uzasadnione wątpliwości przyjęcie przez biegłego do szacowania wartości działki nr [...] innych nieruchomości, które biegły uznał za porównywalne. Działka nr [...] ma powierzchnię 19 m2, natomiast przyjęte jako porównywalne przez biegłego nieruchomości "A", "B" i "C" mają odpowiednio 511 m2, 200 m2 i 127 m2. Powierzchnia nieruchomości oznaczonej jako "C" jest o ponad 650 % większa od działki nr [...] . Nieruchomości oznaczone literami "A" i "B" powierzchniowo są większe od działki nr [...] o ponad 2500 % i 1000 %. Tym samym zwłaszcza nieruchomości "A" i "B" trudno uznać za podobne do wycenianej nieruchomości. Na konieczność objęcia metodą porównywania parami nieruchomości powierzchniowo podobnych zwrócił uwagę w uzasadnieniu wyroku z dnia 4 lipca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyraźnie akcentując, że działka o powierzchni 525 m2 nie może być uznana za porównywalną. Co istotne, działka nr[...] jest w całości zabudowana garażem, a nieruchomości "A", "B" i "C" mają nie tylko zdecydowanie większe powierzchnie, ale także są niezabudowane. W ocenie Sądu wartość wielokrotnie większej nieruchomości niezabudowanej przeznaczonej pod zabudowę usługową będzie odmienna od znacznie mniejszej nieruchomości i to już zabudowanej w całości garażem. Z nieznanych przyczyn biegły nie uwzględnił do porównania nieruchomości o powierzchni 27 m2 znajdująca się w K. przy ul. [...], której powierzchnia jest podobna do powierzchni szacowanej nieruchomości.

Szacując wartość nieruchomości chodzi o ustalenie jej wartości rynkowej, a więc odzwierciedlenie realnej wartości danej nieruchomości.

Rzeczoznawca majątkowy w swoim operacie w listopada 2014 r. także nie przedstawił w istocie analizy obrotu nieruchomościami o porównywalnej lub zbliżonej powierzchni do działki nr [...] , w szczególności o przeznaczeniu pod realizację zabudowy garażowej. Nadal w sporządzonym operacie rzeczoznawca nie dokonano opisu istniejącego rynku obrotu takiej nieruchomości jak nieruchomość stanowiąca działkę nr [...]. Jednozdaniowa informacja, że w okresie dwóch lat (2012-2014) w K. sporządzono tylko 7 transakcji sprzedaży nieruchomości przeznaczonych na cele usługowe budzi zasadnicze wątpliwości. Należało albo dokonać weryfikacji liczby transakcji nieruchomości zabudowanych garażami, albo też rozszerzyć okres badanych transakcji na latach np. 2010-2014. Pobieżna analiza na stronach internetowych ofert sprzedaży garaży prowadzi do wniosku, że także w K. wystawiane są oferty sprzedaży garaży na odrębnych działkach (zazwyczaj o powierzchni ok. 15-25 m2) i być może w okresie ostatnich np. 5 lat w K. zawarto jednak umowy sprzedaży garaży na odrębnych działkach. W ocenie Sądu jest to mało prawdopodobne, aby rzeczywiście transakcji nieruchomościami podobnymi do wycenianej, na której zlokalizowany jest garaż, w ogóle nie było w tak dużym mieście jak K.

Wątpliwości Sądu budzą również cechy przyjęte przez rzeczoznawcę dla szacowania przedmiotowej nieruchomości. W zakresie kryterium szacowania, jakim jest kształt i topografia, biegły przyjął dla działki nr [...] kryterium "przeciętne" obejmujące działkę o mniej korzystnym stosunku boków, której parametry fizyczne ograniczają sposób zabudowy. Działka nr [...] ma powierzchnię 19 m2 i w całości jest zabudowa garażem co oznacza, że zasadniczo poza garażem bardzo trudno byłoby w jakikolwiek inny sposób tę działkę samodzielnie zagospodarować kubaturowo. Należałoby rozważyć zmianę tego parametru na "słabe".

W związku z powyższym należy stwierdzić należy, że organy prowadzące postępowanie nie dokonały właściwej weryfikacji operatu szacunkowego. Przedmiotowy operat nie spełnia wymagań dotyczących analizy i charakterystyki rynku nieruchomości, a także doboru nieruchomości przyjętych do porównania. Podobieństwo przyjętych do porównań nieruchomości budzi wątpliwości, a w operacie nie wskazano, dlaczego biegły przyjął takie, a nie inne nieruchomości do porównania.

Należy dodać, że operat szacunkowy stanowi opinię biegłego, która podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym. Organ rozpoznający sprawę ma nie tylko prawo, ale obowiązek zbadać przedłożony operat pod względem zgodności ze stosownymi przepisami, ale również czy jest logiczny i zupełny. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności winien żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny, a nawet zlecić wykonanie nowego operatu. Tylko bowiem operat szacunkowy spełniający warunki formalne, ale również oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości oraz nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 373/09; Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 379/10; Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 października 2011 r. sygn. akt I OSK 1650/10; a także Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 4 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1673/12).

Trafnym natomiast było posłużenie się przy wyznaczaniu wartości prawa użytkowania wieczystego gruntu § 30 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Przypis ten stosuje się przy określaniu wartości nieruchomości gruntowej jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego do celów, o których mowa w art. 33 ust. 3 i art. 69 ustawy o gospodarce nieruchomościami (do którego to przepisu odsyła art. 4 ust. 2 ustawy o przekształceniu), wartość tę określa jako iloczyn wartości nieruchomości gruntowej niezabudowanej jako przedmiotu prawa własności i współczynnika korygującego, określonego według wzoru zamieszczonego w § 29 ust. 3 ww. rozporządzenia.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, ze Sąd zbadał z urzędu sprawę i doszukał się istotnych uchybień, o których mowa powyżej.

Ustosunkowując się do skargi skarżącego należy stwierdzić, że w znacznej części nie zawiera ona trafnej argumentacji. Jeszcze raz należy przypomnieć skarżącemu, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 4 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1673/12 wyraźnie w tej sprawie stwierdził, że przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w tej sprawie ma charakter odpłatny, a dla rozstrzygnięcia o przekształceniu prawa wieczystego użytkowania w prawo własności niezbędne jest określenie wartości nieruchomości będącej podstawą ustalenia opłaty za przekształcenie.

Nie jest możliwym w tej sprawie nieodpłatne przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Tak bowiem stanowi to art. 4 ust. 1 ustawy o przekształceniu zgodnie z którym osoba, na rzecz której zostało przekształcone prawo użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, jest obowiązana do uiszczenia dotychczasowemu właścicielowi opłaty z tytułu tego przekształcenia, a właściwy wojewoda lub rada gminy może ustalić ogólne zasady przyznawania ewentualnych bonifikat, ale nie może zwolnić od opłaty. Nie ma prawa, które przyznawałoby bonifikaty dla takiej nieruchomości, jaka objęta jest tą sprawą.

Sąd musi również wskazać, że istotna część skargi skarżącego nie stanowi polemiki prawnej ani też polemiki w zakresie ustalonego stanu faktycznego, ale jest wyrazem osobistych przekonań skarżącego co do obowiązującego w Polsce systemu prawnego i systemu politycznego. Zawiera wręcz inwektywy skierowane wobec szeroko rozumianych urzędników administracji publicznej. Sąd nie może w uzasadnieniu swojego wyroku ustosunkowywać się do przekonań politycznych skarżącego, ponieważ przekonania polityczne nie mają żadnego wpływu na treść orzeczeń sądowych.

Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ prowadzący postępowanie zobowiązany będzie zwrócić się do biegłego o wyeliminowanie wad zawartych w operacie szacunkowym (lub jego ponowne sporządzenie) zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Mając na uwadze wszystkie przedstawione powyżej okoliczności stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, a to § 4 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego w związku z art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co stanowi także naruszenie art. 7 K.p.a., art. 77 K.p.a. i art. 80 K.p.a. Wykazane naruszenia mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego Sąd na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a i 135 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.