Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 110/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 66 ust. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2013 poz 1235
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka (spr.), sędzia WSA Piotr Korzeniowski, Protokolant ref. staż. Marika Bibrowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. (dalej zwanego również "SKO") z [...] listopada 2015 r. nr [...], wydana na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 7, art. 17 pkt 1, art. 77 § 1 i art. 127 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej zwanej "k.p.a.") oraz art. 3 ust. 1 pkt 8, art. 59 ust. 1 pkt 2, art. 61 ust. 1 pkt 2, art. 66j, art. 71 ust. 2 pkt 2 i art. 80 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm.; dalej zwanej "ustawą") i § 3 ust. 1 pkt 6 lit. b) rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397 - dalej zwanego "rozporządzeniem z 2010 r."), uchylająca decyzję Wójta Gminy S. z [...] września 2015 r. nr [...] odmawiającą wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni wiatrowej, na działkach nr ew. [...] i [...], w miejscowości B., gmina S. i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie sprawy.

J. P. (dalej zwany "skarżącym" lub "wnioskodawcą") wnioskiem z [...] grudnia 2014 r. wystąpił o wydanie decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni wiatrowej, na działkach nr ew. [...] i [...], w miejscowości B., gmina S.

Wójt Gminy S., po rozpoznaniu wniosku J. P., decyzją z [...] września 2015 r. odmówił wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego przedsięwzięcia wskazując, iż wnioskodawca nie zastosował się do wezwania w zakresie uzupełnienia przedłożonego raportu o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko o analizę skumulowanej emisji hałasu do środowiska dla planowanej i istniejących w pobliżu elektrowni wiatrowych, opartą na podstawie rzeczywistych pomiarach emisji hałasu w terenie, wykonanych dla istniejących elektrowni wiatrowych oraz o analizę konfliktów społecznych związanych z lokalizacją planowanego przedsięwzięcia i przedstawienie sposobów ich rozwiązywania.

Zdaniem organu I instancji, na podstawie przeprowadzonych obliczeń, przedstawionych w koreferacie do raportu, nie można jednoznacznie stwierdzić, czy projektowana inwestycja będzie powodować przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. Organ I instancji stwierdził zatem, że przy powstałych rozbieżnościach jedynym wiarygodnym punktem odniesienia będzie przeprowadzenie analizy skumulowanej emisji hałasu do środowiska dla planowanej i istniejących dwóch elektrowni, na podstawie rzeczywistych pomiarów, co umożliwi przesądzenie, iż łączna eksploatacja trzech turbin wiatrowych nie spowoduje przekroczenia dopuszczalnych norm hałasu w obrębie najbliższej zabudowy zagrodowej, a więc nie będzie miało miejsca znaczące, negatywne oddziaływanie na klimat akustyczny analizowanego obszaru. W ocenie Wójta nieuzupełnienie przez wnioskodawcę raportu, w tym zakresie, uniemożliwiło wyczerpujące określenie, czy posadowienie turbiny nie wywrze negatywnego wpływu na środowisko. Ponadto organ I instancji wskazał, że w toku postępowania wpłynął protest zbiorowy lokalnej społeczności, która wyraziła sprzeciw wobec lokalizacji przedmiotowej elektrowni wiatrowej. W ocenie organu powyższe uzasadniało wezwanie wnioskodawcy do wnikliwego przeanalizowania konfliktów społecznych związanych z planowaną elektrownią oraz do przedstawienia sposobów ich rozwiązania w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.

W odwołaniu od powyższej decyzji J. P. zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie, w sposób rażący:

– art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia faktycznego oraz prawnego zaskarżonej decyzji oraz brak właściwej oceny zebranych w sprawie dowodów,

– art. 7 w zw. z art. 10 w zw. z art. 125 w zw. z art. 77 § 2 k.p.a. poprzez zaniechanie sporządzenia i doręczenia stronie postanowienia organu w przedmiocie dopuszczenia dowodu z "niezależnej analizy raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko", co pozbawiło skarżącego możliwości zajęcia stanowiska w przedmiocie zarówno tezy dowodowej, jak i podmiotu sporządzającego analizę,

– art. 8, art. 9 i art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie do organów państwa i brak umożliwienia stronie realizacji inwestycji ze względu na pozaprawne kryteria odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia i stwierdzenie, że protest społeczny stanowi podstawę do ponownego prowadzenia czynności procesowych w trybie art. 77 ustawy i w konsekwencji naruszenie art. 80 tej ustawy poprzez wydanie decyzji odmownej, pomimo niezaistnienia przesłanek negatywnych.

Skarżący podniósł, że odmowa określenia środowiskowych uwarunkowań możliwa jest tylko w przypadkach określonych w: art. 77 ust. 1 pkt 1, art. 80 ust. 2 i ust. 3 oraz art. 81 ust. 1 ustawy, tymczasem w niniejszej sprawie żaden z tych przypadków nie ma miejsca, a zatem brak jest podstaw do wydania decyzji odmownej. Zdaniem skarżącego całkowicie bezpodstawne było też zobowiązanie go do uzupełnienia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, gdyż przedłożony raport odpowiadał zakresowi określonemu w postanowieniu organu I instancji z [...] lutego 2015 r. i uprzednio uznany został przez organ I instancji, za kompletny. Ponadto brak jest merytorycznego uzasadnienia do uzupełnienia przedłożonego raportu w zakresie określonym w wezwaniu Wójta.

Z uwagi na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i uwzględnienie wniosku, względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C., wskazaną na wstępie decyzją, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że planowane przedsięwzięcie zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a zatem dla jego realizacji wymagane jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 71 ust. 2 pkt 1 ustawy). Wydanie zaskarżonej decyzji poprzedzało postępowanie, w ramach którego przeprowadzona została ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony postanowieniem organu I instancji z [...] lutego 2015 r.

Dalej SKO zaznaczyło, że wymogi, jakie winien spełniać raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko określa art. 66 ustawy. W ocenie organu odwoławczego przedłożony przez skarżącego raport o oddziaływaniu na środowisko planowanego przedsięwzięcia nie odpowiada wymogom określonym w art. 66 ust. 1 pkt 5 i 6 ustawy, bowiem brak w nim racjonalnego wariantu alternatywnego wraz z określeniem przewidywanego oddziaływania na środowisko tego wariantu. W raporcie wskazano, że wariant alternatywny dla planowanego przedsięwzięcia to takie samo przedsięwzięcie zlokalizowane w innym miejscu tej samej działki, na której proponowana jest lokalizacja w wariancie inwestorskim.

Kolegium odwołując się do stanowiska doktryny i orzecznictwa stwierdziło, że wariantowość rozwiązań przedstawionych w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko nie może mieć charakteru pozornego, co może występować w przypadku wariantów przedsięwzięcia realizowanych dokładnie w tym samym miejscu, a z punktu widzenia technologicznego niewiele się od siebie różniących. Zdaniem SKO w niniejszym przypadku, przedstawiona w raporcie wariantowość proponowanych rozwiązań ma właśnie taki charakter, gdyż to co inwestor wskazał, jako wariant alternatywny dla proponowanego przez siebie wariantu, jest w istocie inną wersją wariantu inwestorskiego. W "wariancie alternatywnym" proponuje się bowiem realizację przedsięwzięcia w istocie, w tym samym miejscu, co w wariancie inwestorskim oraz nie różniącego się pod względem technologicznym. Organ odwoławczy zwrócił przy tym uwagę, że nawet w raporcie, jego autor stwierdza, iż z uwagi na wielkość działki, zmiana położenia planowanego przedsięwzięcia może być nieznaczna.

W konsekwencji w ocenie SKO w raporcie nie określono również przewidywanego oddziaływania na środowisko racjonalnego wariantu alternatywnego. Przedłożony przez skarżącego raport o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko wymaga zatem uzupełnienia o racjonalny wariant alternatywny dla wariantu proponowanego przez inwestora oraz o określenie przewidywanego oddziaływania na środowisko tego wariantu.

Natomiast organ odwoławczy powziął wątpliwość co do zasadności stanowiska organu I instancji odnośnie konieczności uzupełnienia raportu o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko o analizę skumulowanej emisji hałasu do środowiska dla planowanej i istniejących elektrowni wiatrowych (zlokalizowanych w miejscowości W., na działkach nr: [...] i [...]), opartej na podstawie rzeczywistych pomiarów hałasu w terenie, wykonanych dla istniejących elektrowni wiatrowych. Uzasadniając konieczność uzupełnienia raportu w tym zakresie organ I instancji powołał się na stanowisko zaprezentowane w koreferacie do raportu, opracowanym na jego zlecenie. Ww. koreferat należy traktować jako opinię biegłego, która, tak jak wszystkie zgromadzone w sprawie dowody, podlega ocenie organu prowadzącego postępowanie. Tymczasem, ani z akt sprawy, ani z zaskarżonej decyzji nie wynika, aby organ dokonał oceny prawidłowości wniosków zaprezentowanych w analizie, w tym m.in. dotyczących konieczności przeprowadzenia pomiarów emisji hałasu w terenie. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ograniczono się jedynie do przytoczenia wprost ocen i wniosków sformułowanych w koreferacie, nie uzasadniając, dlaczego - zdaniem Wójta - są one prawidłowe i zasługują na uwzględnienie.

W tej sytuacji Kolegium stanęło na stanowisko, iż nie można uznać żądania uzupełnienia raportu o analizę skumulowanej emisji hałasu dla planowanej i istniejących elektrowni wiatrowych, opartą na podstawie rzeczywistych pomiarów hałasu w terenie, wykonanych dla istniejących elektrowni wiatrowych, za uzasadnione. W istocie wyraża ono bowiem stanowisko biegłego powołanego w sprawie, a nie umotywowane stanowisko organu.

W ocenie organ II instancji wątpliwości budzi też stanowisko, że raport wymaga uzupełnienia o analizę konfliktów społecznych związanych z planowaną lokalizacją przedsięwzięcia oraz o przedstawienie sposobów ich rozwiązywania. Zwrócił w tym miejscu uwagę, iż w pkt 12 raportu przedstawiono analizę możliwych konfliktów społecznych. W oparciu o powyższe stwierdził, że jeżeli w ocenie organu I instancji analiza ta wymaga uzupełnienia, to wzywając inwestora do jej uzupełnienia, winien wskazać na czym to uzupełnienie ma polegać. Natomiast samo stwierdzenie, iż uzupełnienie ma polegać "na wnikliwym przeanalizowaniu konfliktów społecznych" po pierwsze - nie pozwala na ocenę zasadności wezwania, a po drugie - w praktyce uniemożliwia adresatowi zastosowanie się do tego wezwania. Zdaniem Kolegium brak jest też podstaw prawnych do żądania przedstawienia w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko sposobów rozwiązywania możliwych konfliktów społecznych związanych z realizacją planowanego przedsięwzięcia, bowiem art. 66 ustawy nie przewiduje takiej konieczności.

Ponadto SKO zaznaczyło, że nawet niezastosowanie się przez inwestora do wezwania organu o usunięcia braków raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, nie uzasadnia odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla planowanego przedsięwzięcia. Sytuacje, w których może być wydana decyzja o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zostały wskazane wyczerpująco w ustawie.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7 w zw. z art. 10 w zw. z art. 125 w zw. z art. 77 § 2 k.p.a. w zakresie niedoręczenia postanowienia z dopuszczenia dowodu organ odwoławczy stwierdził, iż nie można go ocenić, jako istotnej wady postępowania. Wskazał, że z art. 125 k.p.a. wynika obowiązek doręczania (ogłaszania) stronie jedynie tych postanowień, od których służy stronie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego, tymczasem postanowienie w przedmiocie przeprowadzenia dowodu jest niezaskarżalne. Natomiast skarżący wiedział o zleceniu przez organ I instancji analizy przedłożonego raportu, gdyż został o tym poinformowany pismem z 18 maja 2015 r. Ponadto zaniechanie sporządzenia na piśmie postanowienia o dopuszczeniu dowodu z opinii biegłego i niedoręczenie go skarżącemu, nie pozbawiło go możliwości ustosunkowania się do sporządzonej opinii, bowiem został zawiadomiony o możliwości zapoznania się z całością materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w tym również ze sporządzonym koreferatem do raportu.

W skardze na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z [...] listopada 2015 r. J. P. zarzucił naruszenie:

- art. 138 § 2 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niezasadne przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, pomimo niezaistnienia ustawowych przesłanek negatywnych do wydania decyzji merytorycznej uwzględniającej wniosek skarżącego w całości i ustalenie środowiskowych uwarunkowań dla planowanego przedsięwzięcia,

- art. 80 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 77 ust. 1 pkt 1 ustawy przez pominięcie okoliczności uzgodnienia treści raportu oddziaływania na środowisko przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. postanowieniem z [...] maja 2015 r. nr [...],

- art. 66 ust. 1 pkt 5-7 ustawy przez błędne przyjęcie, iż przedłożony raport oddziaływania na środowisko nie spełnia ustawowych wymagań wynikających z rzeczonych przepisów, pomimo tego że:

a) wariant proponowany przez wnioskodawcę został zawarty w pkt 5.1 raportu,

b) wariant alternatywny został zawarty w pkt 5.2 raportu,

c) w pkt 5.3 raportu wskazano wariant najkorzystniejszy dla środowiska wraz z uzasadnieniem jego wyboru,

d) określenie przewidywanego oddziaływania na środowisko analizowanych wariantów na poszczególne komponenty środowiska określono szczegółowo w pkt 6 raportu;

- art. 7 w zw. z art. 10 w zw. z art. 125 w zw. z art. 77 § 2 k.p.a. poprzez uznanie, że zaniechanie sporządzenia i doręczenia stronie postanowienia organu w przedmiocie dopuszczenia dowodu, co pozbawiło skarżącego możliwości zajęcia stanowiska w przedmiocie zarówno tezy dowodowej, jak i podmiotu sporządzającego analizę, nie jest uchybieniem proceduralnym mającym wpływ na treść zaskarżonej decyzji organu I instancji, wówczas gdy, sporządzona w sprawie analiza została włączona do materiału dowodowego, jako opinia biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a. i stanowiła podstawę do podjęcia dalszych czynności procesowych przez Wójta Gminy wobec inwestora, a w szczególności stała się podstawą do sformułowania wezwania w trybie art. 50 § 1 k.p.a. do uzupełnienia przedłożonego raportu oddziaływania na środowisko kwestionowanego przez skarżącego już na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego;

- art. 6 i 8 k.p.a. powyższymi działaniami przez organ odwoławczy.

Z uwagi na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, a także o dopuszczenie dowodu z dokumentu w postaci aktualizacji warunków przyłączenia do sieci elektroenergetycznej dla planowanej inwestycji z [...] stycznia 2015 r. w trybie art. 106 § 3 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi na okoliczności wskazane w uzasadnieniu skargi.

W ocenie skarżącego brak było podstaw do uzupełnienia raportu w trybie art. 55 k.p.a. Skarżący wskazał następnie, iż w raporcie zgodnie z wytycznymi wskazano na różne możliwości wariantowania siłowni wiatrowej oraz dowiedziono że racjonalny wariant alternatywny w stosunku do przewidzianego przez inwestora nie występuje. W sytuacji gdy, organ nie podziela tej tezy powinien wskazać inwestorowi wariant alternatywny w trybie art. 81 ustawy. Zdaniem skarżącego obligowanie inwestora do poszukiwania nieistniejących możliwości jest niedopuszczalne, przy czym organ nie wskazał na żadne przesłanki, z których by wynikało, że takie możliwości (warianty) istnieją, naruszając tym samym art. 9 k.p.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.) dalej "p.p.s.a.", uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej ma stwierdzić, że doszło nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Sąd dokonując kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z [...] listopada 2015 r., wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., którą uchylono decyzję Wójta Gminy S. z [...] września 2015 r. odmawiającą wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni wiatrowej na działkach nr ew. [...] i [...] w miejscowości B., gmina S. i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Kontrolując legalność wydanego rozstrzygnięcia, w pierwszym rzędzie należy wskazać, że uprawnienia decyzyjne organu odwoławczego zostały określone w art. 138 k.p.a. Ze sformułowania tego przepisu wynika, że organ drugiej instancji winien dążyć do zakończenia sprawy, a zatem ilekroć jest to możliwe, powinien rozstrzygnąć sprawę w sposób określony w § 1 tego artykułu, a zatem:

1) utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję albo

2) uchylić zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umorzyć postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo

3) umorzyć postępowanie odwoławcze.

Uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji winno być wyjątkiem i następować wyłącznie z przyczyn wskazanych w art. 138 § 2 k.p.a., to jest w sytuacji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Z zapisu art. 138 § 2 k.p.a. wynika, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą, konieczne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Jak wynika z Komentarza aktualizowanego do art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego Andrzeja Wróbla opublikowanego LEX/el., 2013, w zapisie tym chodzi o to, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził, z naruszeniem przepisów postępowania, postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść wydanej przez niego decyzji.

Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż określone w art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Ten rodzaj rozstrzygnięcia organu odwoławczego jest dopuszczalny wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, a zatem nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2006 r. sygn. akt II OSK 633/05. LEK nr 198333).

Nadal podstawową przesłanką prawną decyzji kasacyjnej będzie niezbędny dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy "zakres postępowania wyjaśniającego", czyli "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie".

W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy wykazał, co nie może budzić wątpliwości, że organ I instancji wydał swoje rozstrzygnięcie z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. Wykazał również braki postępowania wyjaśniającego w postaci braków raportu w zakresie prawidłowego przedstawienia racjonalnego wariantu alternatywnego w stosunku do zaproponowanego przez wnioskodawcę. Na postępowanie wyjaśniające nie składa się tylko zebranie materiału dowodowego ale również jego rozpatrzenie i przeprowadzenie oceny dowodów. Organ odwoławczy wykazał, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie został przez organ I instancji rozpatrzony i oceniony pod kątek spełnienia przesłanek wynikających z przepisów materialnych regulujących wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia zawartych w ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Zatem konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy musi być oceniony jako mający istotny wpływ na rozstrzygniecie sprawy. Dokonanie całościowej oceny materiału dowodowego dopiero na etapie postępowania odwoławczego i wydanie przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. naruszałoby określoną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Istota tej zasady polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wydanie decyzji z naruszeniem zasady dwuinstancyjności, godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe obywatela i oceniane jest jako rażące naruszenie prawa (wyr. NSA z dnia 10 kwietnia 1989 r., II SA 1198/88, ONSA 1989, nr 1, poz. 36).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. w zaskarżonej decyzji wskazało również, jakie okoliczności organ I instancji ponownie rozpoznając sprawę winien wziąć pod uwagę, z uwagi na to, że przedłożony przez skarżącego raport o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko wymaga uzupełnienia o racjonalny wariant alternatywny dla wariantu proponowanego przez inwestora oraz o określenie przewidywanego oddziaływania na środowisko tego wariantu.

Należy wskazać, że raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jest dokumentem mającym najistotniejsze znaczenie w przeprowadzeniu oceny oddziaływania na środowisko.

W art. 66 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji, ustawodawca wskazał jakie niezbędne elementy powinien zawierać raport. Raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko stanowi kluczowy dowód w sprawach dotyczących ustalenia środowiskowych uwarunkowań danego przedsięwzięcia. W konsekwencji, organy administracji mają obowiązek ocenić na podstawie art. 80 k.p.a. wartość dowodową raportu. Ewentualny brak dostatecznego odniesienia się do istotnych kwestii oznacza, że raport w tym zakresie może zostać uznany za niespełniający wymogów ustawowych (por.: wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2213/13, wyrok NSA z dnia 26 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 2032/13).

Zadaniem organu prowadzącego postępowanie jest sprawdzenie zawartości raportu w kontekście spełnienia wymogów formalnych i merytorycznych. W szczególności organ powinien ustalić, czy opracowany raport zawiera komplet niezbędnych informacji pozwalających na ocenę przedsięwzięcia i jego oddziaływania na środowisko oraz informacji identyfikujących rodzaj i skalę skutków środowiskowych oraz społecznych. Obowiązkiem organu jest również weryfikacja materiałów stanowiących podstawę sporządzonego raportu. Organ nie jest związany treścią raportu, a ustalenia w nim zawarte mogą służyć wydaniu decyzji tylko wtedy, gdy raport jest rzetelny, spójny oraz wolny od niejasności i nieścisłości (por.: wyrok NSA z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1858/13).

Zarzut stawiany raportowi musi być oparty na wykazaniu jego niezgodności z konkretnym przepisem, czyli np. w przypadku zarzutu o braku jego kompletności - z art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy o udostępnianiu informacji. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz w orzecznictwie TSUE przyjmuje się, że opracowanie raportu z naruszeniem tego przepisu, uznaje się za tego rodzaju wadę postępowania dowodowego, która nie może być konwalidowana i zawsze stanowi naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (por.: wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2916/12).

Art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy o udostępnianiu informacji, zawiera nakaz przedstawienia w raporcie trzech wariantów, to jest: wariantu proponowanego przez wnioskodawcę, racjonalnego wariantu alternatywnego oraz wariantu najkorzystniejszego dla środowiska.

W orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że na podstawie lakonicznego opisu niemożliwe jest dokonanie oceny, czy zasadne jest realizowanie przedsięwzięcia w wariancie innym niż proponowany przez inwestora. Jest to o tyle istotne, że kwestia dotyczy oceny oddziaływania określonego przedsięwzięcia na środowisko, które stanowi dobro publiczne, zaś jego ochrona, zgodnie z art. 74 ust. 2 Konstytucji RP jest obowiązkiem władz publicznych. Dlatego też inwestor jest obowiązany przedłożyć taki raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, w którym zostanie rzetelnie przedstawiona analiza wszystkich wariantów, o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy o udostępnianiu informacji, a nie tylko wariantu, którym z przyczyn oczywistych inwestor jest zainteresowany. Kryterium ekonomiczne może stanowić element uzasadnienia wyboru określonego wariantu, ale nie usprawiedliwia pominięcia w raporcie co do zasady analizy racjonalnego wariantu alternatywnego (por.: wyrok NSA z dnia 14 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1238/11 oraz wyrok NSA z dnia 20 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 2999/12).

Warianty przedsięwzięcia powinny się różnić przede wszystkim pod względem sposobu, w jaki przedsięwzięcie w każdym z tych wariantów będzie oddziaływać na środowisko, ponieważ ich rolą jest wskazanie alternatywnych rozwiązań pozwalających to środowisko chronić w jak najpełniejszym wymiarze. Warianty przedsięwzięcia nie mogą odbiegać od siebie w takim stopniu, który oznaczałby swoistą zmianę tożsamości tego przedsięwzięcia poprzez przekształcenie jego konstytutywnych, fundamentalnych parametrów i prowadziłby w rezultacie do zaproponowania do realizacji kilku różnych przedsięwzięć tego samego rodzaju. Powinny one poprzestać na korekcie parametrów dokonywanych w ramach jednego przedsięwzięcia (por.: wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 1605/13).

Należy zauważyć, że w stanie prawnym obowiązującym do dnia 15 listopada 2008 r., zgodnie z art. 52 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo ochrony środowiska, raport powinien zawierać opis analizowanych wariantów, w tym wariantu polegającego na niepodejmowaniu przedsięwzięcia i wariantu najkorzystniejszego dla środowiska wraz z uzasadnieniem ich wyboru.

Wykładnia tego przepisu mogła nasuwać pewne wątpliwość związane z rozstrzygnięciem, ile wariantów powinien zawierać prawidłowo sporządzony raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. W orzecznictwie wskazuje się, że w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych, podmiot podejmujący realizację przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko przedstawia minimum trzy analizowane warianty – dwa warianty, o których mowa w art. 52 ust. 1 pkt 3 p.o.ś., i wariant wybierany – proponowany. Może się jednak zdarzyć, że inwestor wybierze jako wariant proponowany, wariant będący jednocześnie wariantem korzystnym dla środowiska. W takiej sytuacji w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych, prawidłowe będzie przedstawienie jedynie dwóch wariantów (por.: wyrok NSA z dnia 26 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2599/12).

Jednakże w obecnym stanie prawnym wariant tzw. "zerowy", czyli polegający na niewykonaniu inwestycji nie stanowi wariantu alternatywnego w świetle dyspozycji art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy o udostępnianiu informacji, co jest zgodne z art. 5 ust. 3 tiret 4 dyrektywy 85/337 Rady z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne (Dz.Urz. L 175, s. 46) (por.: wyrok NSA z dnia 19 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 1376/12).

Nie budzi także wątpliwości, że na gruncie ustawy o udostępnianiu informacji, o ile wariant proponowany przez inwestora może się pokryć z wariantem najkorzystniejszym dla środowiska, to nigdy wariant proponowany przez inwestora nie może się pokryć z wariantem alternatywnym (por.: wyrok z 27 sierpnia 2014 r., sygn. akt II OSK 464/13).

Warianty realizacji przedsięwzięcia stanowią jeden z najważniejszych środków oceny oddziaływania na środowisko. Dlatego też inwestor jest obowiązany przedłożyć taki raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, w którym zostanie rzetelnie przedstawiona analiza wszystkich wariantów, o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy o udostępnianiu informacji, a nie tylko wariantu, którym z przyczyn oczywistych inwestor jest zainteresowany. Kryterium ekonomiczne może stanowić element uzasadnienia wyboru określonego wariantu, ale nie usprawiedliwia pominięcia w raporcie co do zasady analizy racjonalnego wariantu alternatywnego. Raport powinien zawierać opis trzech wariantów. W opisie poszczególnych wariantów powinny być zachowane jednakowe proporcje. Nie jest dopuszczalna sytuacja, w której raport obejmuje przede wszystkim analizę oddziaływania na środowisko wariantu proponowanego przez wnioskodawcę i marginalnie analizuje pozostałe warianty. W takim przypadku organ administracji powinien wezwać wnioskodawcę do przedstawienia pełnej analizy wariantowej planowanego przedsięwzięcia. Jeżeli analiza wariantowa planowanego przedsięwzięcia okaże się niewystarczająca organ powinien wezwać wnioskodawcę do przedstawienia analizy porównawczej wariantu wybranego do realizacji z racjonalnym wariantem alternatywnym, w tym określenia przewidywanego oddziaływania na środowisko. Opis wariantów przedsięwzięcia musi znajdować swoje odzwierciedlenie w materiale dowodowym postępowania, w ten sposób, aby spełniał wymagania określone w art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy. W opisach wariantów powinno znaleźć się jednoznaczne wskazanie sposobu funkcjonowania przedsięwzięcia, które musi znaleźć swoje odzwierciedlenie w parametrach technicznych opisujących przedsięwzięcie (por. wyrok NSA z 14 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1238/11). Wszystkie warianty powinny zawierać analizę oddziaływania na poszczególne elementy środowiska, które mogą być znacząco dotknięte skutkami realizacji przedsięwzięcia, w szczególności populację, faunę, florę, glebę, wodę, powietrze, czynniki klimatyczne, aktywa materialne, łącznie z dziedzictwem architektonicznym i archeologicznym, krajobrazem oraz wzajemne relacje pomiędzy powyższymi elementami. Wariantowanie przedsięwzięcia nie może sprowadzać się jedynie do przedstawiania wariantów związanych z lokalizacją przedsięwzięcia. Wariantowanie może dotyczyć w szczególności: stosowania różnych technologii, skali przedsięwzięcia, rozwiązań technicznych, harmonogramu, organizacji prac związanych z realizacją i funkcjonowaniem przedsięwzięcia.

W przedmiotowej sprawie, w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko opisano analizowane warianty, w tym: wariant proponowany przez wnioskodawcę i wariant najkorzystniejszy dla środowiska. W zakresie wariantu alternatywnego w raporcie stwierdzono, że uwzględniając możliwości kapitałowe inwestora posadowienie siłowni wiatrowej o większej mocy i wysokości masztu nie jest możliwe z przyczyn finansowych. Biorąc pod uwagę niewielki obszar działki, na której realizowana będzie inwestycja oraz jej kształt (działka jest bardzo wąska), jedyna możliwość wariantowania inwestycji może polegać na zmianie lokalizacji w kierunku północnym lub południowym, przy czym zmiana położenia jest nieznaczna z uwagi na wielkość działki.

Biorąc powyższe pod uwagę, słusznie Kolegium w zaskarżonej decyzji uznało, że w raporcie nie przedstawiono racjonalnego wariantu alternatywnego dla planowanej inwestycji. Brak przedstawienia innego możliwego do realizacji rozwiązania funkcjonowania danego przedsięwzięcia, które stanowiłoby racjonalny wariant alternatywny musi oznaczać, że raport nie może być uznany za spełniający wymogi określone w art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy o udostępnianiu informacji i z tego powodu nie może stanowić podstawy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Organ prowadzący postępowanie zobowiązany jest do przeprowadzenia rzetelnej analizy oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, uwzględniającej warianty jego realizacji, w ten sposób, aby było możliwe porównanie oddziaływań w ramach poszczególnych wariantów i uzasadnienie wyboru jednego z nich. Warianty powinny odwoływać się do różnych kryteriów realizacji przedsięwzięcia takich jak: czynniki społeczne, ekonomiczne, środowiskowe, przestrzenne. Lokalizacja przedsięwzięcia nie może być jedynym kryterium wyróżnienia wariantów jego realizacji. Warianty mogą dotyczyć rozwiązań technologicznych takich jak konstrukcja obiektów, skala przedsięwzięcia, czy moc planowanych instalacji, urządzeń.

Trudno zgodzić się z zarzutem skargi, że w sprawie dowiedziono, iż racjonalny wariant alternatywny w stosunku do przewidzianego przez inwestora nie występuje. Z raportu wynika jedynie, że wariant alternatywny nie jest możliwy z przyczyn finansowych leżących po stronie inwestora. Należy pamiętać, że brak przedstawienia co najmniej trzech wariantów przedsięwzięcia narusza art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy o udostępnianiu informacji. Ustawodawca nie przewidział odstępstwa od wymogu przedstawienia racjonalnego wariantu alternatywnego wobec wariantu proponowanego przez wnioskodawcę. Organ administracji ma prawo zaproponować wariant, nawet inny niż te przedstawione w raporcie, ale może mieć to miejsce dopiero wtedy, gdy raport w zakresie wariantów będzie odpowiadał treści art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy o udostępnianiu informacji. W art. 81 ust. 1 pkt 1-3 ustawy o udostępnianiu informacji przesłanki odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla realizacji przedsięwzięcia zostały określone w sposób wyczerpujący. Odmowa wydania decyzji środowiskowej może nastąpić m.in. jeżeli organ prowadzący postępowanie uzna, że z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika zasadność realizacji inwestycji w wariancie innym niż preferowany przez wnioskodawcę, a wnioskodawca nie wyraża na to zgody. Wskazanie w decyzji wariantu dopuszczonego do realizacji ma miejsce zgodnie z art. 81 ust. 1 ww. ustawy jeżeli z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika zasadność realizacji przedsięwzięcia w wariancie innym niż proponowany przez wnioskodawcę. W takiej sytuacji organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, za zgodą wnioskodawcy, wskazuje w decyzji wariant dopuszczony do realizacji lub, w razie braku zgody wnioskodawcy, odmawia zgody na realizację przedsięwzięcia.

Z akt administracyjnych wynika, że Wójt Gminy S. zawiadomieniem z dnia 18 maja 2015 r. poinformował strony, że z uwagi na skomplikowany charakter sprawy konieczne jest wykonanie niezależnej analizy raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko przez specjalistyczną firmę konsultingową. W piśmie z dnia 27 maja 2015 r. skarżący odniósł się krytycznie do tego wniosku. [...] M. O. [...] czerwca 2015 r. złożył do organu koreferat do raportu wskazując, że przedmiotem koreferatu jest analiza raportu pierwotnego. W dokumencie tym dokonano powtórnej oceny potencjalnego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko jako całość oraz na poszczególne jego składniki. Opracowanie wykonano na zlecenie Gminy S., zgodnie z umową. Następnie zawiadomieniem z dnia 25 czerwca 2015 r. organ I instancji poinformował strony, ze specjalistyczna firma konsultingowa wykonała niezależną analizę raportu o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko i stronom przysługuje prawo zapoznania się z przedłożoną analizą raportu. Inwestor skorzystał z tego prawa i w dniu 16 lipca 2015 r. otrzymał ww. analizę raportu na płycie w wersji elektronicznej.

Z powyższego wynika, iż wbrew zarzutowi skargi, skarżący był informowany przez organ o podejmowanych czynnościach procesowych. Powyższy dowód został przeprowadzony z urzędu i o jego zakresie strona była poinformowana (zawiadomieniem z 18 maja 2015 r.). Organ nie naruszył art. 125 k.p.a., gdyż na postanowienie o dopuszczeniu dowodu nie służy zażalenie. W ocenie Sądu, zadaniem organu prowadzącego postępowanie jest sprawdzenie zawartości raportu w kontekście spełnienia wymogów formalnych i merytorycznych. W szczególności organ powinien ustalić, czy opracowany raport zawiera komplet niezbędnych informacji pozwalających na ocenę przedsięwzięcia i jego oddziaływania na środowisko oraz informacji identyfikujących rodzaj i skalę skutków środowiskowych i społecznych. Do weryfikacji raportu stosuje się wszystkie zasady postępowania dowodowego, dlatego w razie wątpliwości w zakresie istotnych okoliczności sprawy, organ może wezwać inwestora do uzupełnienia raportu lub może sięgnąć do innych środków dowodowych. Takim środkiem dowodowym może być analiza raportu w postaci opinii sporządzonej przez inną osobę posiadającą odpowiednią wiedzę. Zasada prawdy obiektywnej obliguje organ do wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności stanu faktycznego, a zwłaszcza oceny, czy raport uwzględnia wszystkie potencjalne zagrożenia środowiskowe związane z realizacją planowanej inwestycji. Jednocześnie słusznie w zaskarżonej decyzji Kolegium wskazało, że sporządzony na potrzeby postępowania koreferat, jak każdy dowód przeprowadzony w sprawie, podlega analizie i ocenie.

Odnosząc się do zarzutu pominięcia okoliczności uzgodnienia treści raportu oddziaływania na środowisko przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. postanowieniem z [...] maja 2015 r. nr [...], należy wskazać, że zgodnie z art. 77 ust. 1 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji, jeżeli jest przeprowadzana ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ właściwy do wydania tej decyzji uzgadnia warunki realizacji przedsięwzięcia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. Z powyższego wynika, że organ współdziałający uzgadnia warunki realizacji przedsięwzięcia, a nie treści raportu oddziaływania na środowisko, jak wskazuje skarżący. Samo postanowienie uzgodnieniowe, o jakim mowa w art. 77 ust. 3 ww. ustawy nie ma mocy wiążącej dla organu prowadzącego postępowanie główne w zakresie wyboru właściwego rozstrzygnięcia sprawy. Nie zwalnia również organu prowadzącego postępowanie w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z obowiązku przeprowadzenia prawidłowego postępowania dowodowego, stosownie do wymogów wynikających z przepisów proceduralnych i prawa materialnego. W zaskarżonej decyzji, organ zakwestionował prawidłowość sporządzenia raportu poprzez brak wskazania racjonalnego wariantu alternatywnego dla wariantu proponowanego przez inwestora i nieprzeprowadzenie oceny oddziaływania tego wariantu na środowisko.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie podzielił zasadności zarzutów skargi i na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.