Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SAB/Po 17/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
658
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Umorzono postępowanie
Powołane przepisy: article: Art. 35. § 1, art. 132, 133
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 161 § 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Sygn. [...] IV SAB/Po 17/17 [pic] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 06 grudnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) WSA Józef Maleszewski Protokolant st.sekr.sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 06 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi W. W. na bezczynność Burmistrza Miasta w przedmiocie przesłania akt sprawy 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania do przekazania akt ; 2. stwierdza, że Burmistrz Miasta dopuścił się bezczynności w przekazaniu akt do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L.; 3. stwierdza, że bezczynność organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa; 4. w pozostałym zakresie skargę oddala; 5. zasądza od Burmistrza Miasta na rzecz skarżącego W. W. kwotę [...]zł (dwieście dziewięćdziesiąt trzy złote i czterdzieści sześć groszy) tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Sygn. akt IV SAB/Po [...]

U Z A S A D N I E N I E

Skarżąca w dniu 21 lutego 2017r. wezwała Burmistrza Miasta do usunięcia naruszenia prawa, polegającego na przewlekłości oraz bezczynności Burmistrza Miasta w przedmiocie obowiązku przesłania do organu wyższego stopnia pełnych akt sprawy wraz z odwołaniem od decyzji Burmistrza Miasta nr [...] z dnia 23 grudnia 2016r. nr [...] Następnie w dniu 22 lutego 2017r. skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w przedmiocie bezczynności i przewlekłości postępowania w zakresie objętym wezwaniem do naruszenia prawa, jednocześnie domagając się wymierzenia organowi grzywny.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że pomimo sześciokrotnego przekroczenia ustawowego terminu na wykonanie obowiązku wynikającego z art.133 k.p.a., Burmistrz Miasta nie wykonał żadnych czynności w celu dostarczenia do SKO w L. pełnych akt sprawy RGK 7331-337/2008. Przekazanie akt sprawy wraz z odwołaniem do organu wyższego stopnia jest czynnością materialno – techniczną, dla której ustawodawca ustanowił ściśle określony termin 7-dniowy. Pomimo upływu terminu określonego w art.133k.p.a. Burmistrz Miasta działa z rażącym naruszeniem prawa, nie przekazując pełnych akt sprawy do organu wyższej instancji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się częściowo uzasadniona.

W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. - dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty i czynności wskazane w art. 3 § 2 pkt 1–7 i § 3 p.p.s.a., a także, jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., na bezczynność organów administracji publicznej lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a p.p.s.a. Badanie merytorycznej zasadności skargi musi zostać poprzedzone sprawdzeniem jej wymogów formalnych, w tym dopuszczalności skargi.

Bezczynność organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art.3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.

Ustawodawca wprowadzając do polskiego prawa pojęcie przewlekłości postępowania nie dokonał jego zdefiniowania, ani też nie dał istotnych wskazówek, które pozwoliłyby różnicować owo pojęcie od znanego już terminu bezczynność organu. Ani przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, ani ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia przewlekłości postępowania. Należy je interpretować zatem na podstawie ogólnych zasad postępowania administracyjnego oraz regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy.

O przewlekłości postępowania można mówić wówczas, gdy organ nie podejmuje żadnych działań, uwzględniając czas niezbędny do ich podjęcia, a więc, gdy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne z przyczyn leżących po stronie organu. O ile podjęcie przez organ czynności procesowych powoduje, iż ustaje stan ewentualnej bezczynności organu, co uzasadnia umorzenie postępowania w zakresie skargi na bezczynność organu, o tyle nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania sądowego dotyczącego skargi strony na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. Przewlekłość postępowania jest bowiem stanem sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ podejmował czynności w sprawie. O przewlekłości mówimy, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Inaczej rzecz ujmując przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. (tak NSA w wyroku z dnia 26 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1956/12). A contrario nie sposób przypisać organowi przewlekłego prowadzenia postępowania w sytuacji, gdy podejmuje on wszelkie możliwe, a konieczne dla zakończenia postępowania działania, które jednakże z przyczyn niezależnych od organu nie przynoszą oczekiwanego skutku w postaci zakończenia postępowania administracyjnego.

Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę (w tym także skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania) można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.).

W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, jej wniesienie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy strona wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej k.p.a.). Przepis ten stanowi, że na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonych w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

Niewyczerpanie przepisanych środków zaskarżenia sprawia, że wniesienie skargi nie jest dopuszczalne i obliguje sąd administracyjny do jej odrzucenia, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, iż przedmiotowa skarga była dopuszczalna, albowiem zarzucana bezczynność i przewlekłość dotyczyła nieprzekazania akt sprawy.

Jak wynika z akt sprawy skarżąca pismem z dnia 22 lutego 2017r. (przesłanym za pośrednictwem platformy ePUAP) wniosła do skargę na bezczynność i przewlekłość postępowania Burmistrza Miasta (poprzedzone wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa w dniu 21.02.2017r.) w przedmiocie nieprzekazania akt sprawy do organu wyższego stopnia z odwołaniem oraz wymierzenie organowi grzywny. Oznacza to, iż strona skarżąca przed wniesieniem skargi na bezczynność i przewlekłość wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 k.p.a., zgodnie z którym, na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonych w myśl art. 36 k.p.a. lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Ponadto zgodnie z art. 35 § 2 k.p.a. niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania.

Zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ponadto zgodnie z art. 36 § 2k.p.a. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu.

W myśl zaś art.133 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję, obowiązany jest przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie siedmiu dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie, jeżeli w tym terminie nie wydał nowej decyzji w myśl art.132 k.p.a.

Sąd wskazuje, że jak wynika z akt sprawy, decyzja Burmistrza Miasta nr [...] została wydana w dniu 23 grudnia 2016r. Odwołanie od niej zostało wniesione przez skarżącą w dniu 9 stycznia 2017r. W tym samym dniu zostało skierowane do organu wezwanie WSA w Poznaniu o nadesłanie akt administracyjnych do sprawy IV SAB/Po [...]. W dniu 9.01.2017r. Burmistrz przesłał akta do Sądu, w dniu 26 stycznia 2017r. zapadł w sprawie IV SAB/Po [...] wyrok. W dniu 11 stycznia 2017r. natomiast Burmistrz przesłał odwołanie skarżącego do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Natomiast w dniu 23.02.2017r. organ przesłał do Sądu akta sprawy wraz z prośbą o wypożyczenie akt administracyjnych. W dniu 27.02.2017r. akta administracyjne zostają wypożyczone przez Sąd organowi. W dniu 6.03.2017r. organ przesłał do SKO pełne akta administracyjne.

Nie ulega wątpliwości, że organ pozostawał w bezczynności, ale ostatecznie przesłał do SKO pełne akta administracyjne w dniu 6.03.2017r. Powyższe oznacza, że w dacie orzekania przez tutejszy Sąd nie było możliwe wydanie rozstrzygnięcia, o jakim mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a. i zobowiązanie organu do rozstrzygnięcia sprawy. Skoro przesłanie akt nastąpiło po wniesieniu skargi, a przed dniem wydania wyroku w sprawie, musiało to skutkować umorzeniem postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., jak też Sąd orzekł w punkcie 1 sentencji wyroku. Zgodnie z ww. przepisem Sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe. Ze względu na okoliczności sprawy należy stwierdzić, że brak jest całkowitej winy po stronie organu w nieprzekazaniu akt, albowiem akta administracyjne znajdowały się w posiadaniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Nadal jednak na Sądzie spoczywał określony w art. 149 § 2 p.p.s.a. obowiązek stwierdzenia, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skoro akta nie znajdowały się w posiadaniu organu, a w Sądzie nie sposób zarzucić organowi zarówno rażącego naruszenia prawa, jak i przewlekłości postepowania.

Każda bezczynność i przewlekłość postępowania jest naruszeniem prawa, godzi bowiem w zasady prowadzenia postępowania wskazane w kpa (art. 12, art. 35, art. 36 tej ustawy), jednak nie każde postępowanie prowadzone w sposób przewlekły jest przewlekłością, w której mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do tego stanu, który może być podstawą stwierdzenia bezczynności i przewlekłości. Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej przez ich ewidentne (oczywiste) niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie. Przyjmuje się, że w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Innymi słowy, samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być znaczne i niezaprzeczalne a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być pozbawione racjonalnego (prawnego) uzasadnienia (por.: wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 29 maja 2013 r., II SAB/Gd 29/13; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 27 czerwca 2013 r., III SAB/Gd 13/13; wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 października 2014 r., II SAB/Łd 124/14, orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Dla oceny, czy bezczynność i przewlekłość organu miały charakter rażącego naruszenia prawa w każdej sprawie konieczna jest indywidualna ocena. W niniejszej sprawie jak już wspomniano brak jest całkowitej winy po stronie organu w nieprzekazaniu akt, albowiem znajdowały się one w posiadaniu Sądu. Wobec tego nie sposób zarzucić organowi rażącego naruszenia prawa. Sąd wskazuje, że uznanie, że bezczynność i przewlekłość nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa może stanowić jedną z przesłanek odmowy wymierzenia organowi grzywny. Wymierzenie grzywny winno być związane z oceną sposobu prowadzenia postępowania administracyjnego. Mając na uwadze, że w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa w zakresie bezczynności, a przewlekłości Sąd w ogóle nie stwierdził, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie znalazł racjonalnych przesłanek do wymierzenia organowi grzywny i w tym zakresie na podstawie art.151 p.p.s.a. skargę oddalił.

O zwrocie kosztów Sąd postanowił na mocy art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącego kwotę [...]zł tytułem kosztów postępowania. Na koszty te składają się wpis od skargi w kwocie [...]zł oraz zwrot kosztów dojazdu skarżącego na rozprawę w kwocie [...]zł zgodnie ze złożonym przez skarżącego na rozprawie oświadczeniem (wyrok NSA w sprawie II OSK [...]).