Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 185/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Małgorzata Dałkowska-Szary, Sędzia WSA - Barbara Mleczko-Jabłońska, Asesor WSA - Joanna Gierak (spr.), Protokolant - Rafał Dul, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2007 r. sprawy ze skargi L. J. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2006 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych; stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi z 18 sierpnia 2006 r., wniesionej przez L. J. jest decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] lipca 2006 r. o nr [...], którą organ postanowił nie umarzać należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenia zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych.

Skarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym:

Pismem z 10 kwietnia 2006 r. L. J. zwrócił się o umorzenie zadłużenia wobec ZUS. W piśmie z 5 maja 2006 r., uzupełniając wniosek i precyzując, że dotyczy on zaległości za rok 2002 i 2003, wskazał, iż znajdował się w szczególnej sytuacji, która spowodowała powstanie zadłużenia z tytułu składek. Na tą sytuację złożyła się nagła i nieoczekiwana strata stałej pracy w 2000 r. oraz rozpoczęcie własnej działalności gospodarczej "w roku stagnacji gospodarczej po okresie szybkiego rozwoju". Zainteresowany podał, iż boryka się z zaległymi płatnościami, nie tylko wobec ZUS, ale też wobec innych podmiotów. Jego wierzyciele wystąpili na drogę sądową. W marcu 2006 r. ogłoszono licytację jego mieszkania, natomiast półtora roku temu zlicytowano jego samochód. Do akt sprawy złożył dokumentację dotyczącą egzekucji komorniczej, w tym zawiadomienie o wszczęciu egzekucji z nieruchomości, tj. ograniczonego prawa rzeczowego wpisanego w rejestrze lokali własnościowych Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w Z.

Z kwestionariusza o możliwościach płatniczych płatnika składek wynika, iż zainteresowany do lipca 2003 r. prowadził działalność gospodarczą. Obecnie nie osiąga żadnego dochodu. Posiada zobowiązania z tytułu podatków ([...] zł), z tytułu zaciągniętych kredytów ([...] zł), w instytucjach (ok. [...] zł), oraz u osób fizycznych (ok. [...] zł). Swój majątek rzeczowy określił na kwotę 20.000 zł, w tym wartość ruchomości znajdujących się w zakładzie - 10.000 zł, wierzytelności zaś na łączną kwotę 21.000 zł. Z dokumentu tego wynika także, że żona wnioskodawcy pracuje jako nauczycielka, osiągając [...] zł brutto miesięcznie tytułem wynagrodzenia, z których to zarobków utrzymuje czteroosobową rodzinę (dwoje dzieci).

Z wniosku w sprawie udzielenia ulgi w spłacie należności dodatkowo wynika, iż L. J., prowadząc działalność gospodarczą, nie zatrudniał pracowników. Jego zadłużenie na dzień 13 kwietnia 2006 r. wynosiło -jak ustalił organ- [...] zł, łącznie z odsetkami.

Decyzją z [...] czerwca 2006 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych wraz z odsetkami, w łącznej kwocie [...] zł, za wskazane miesiące roku 2002 i 2003. W podstawie prawnej orzeczenia organ powołał przepis art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 ust. 1, 2, 3, 4 oraz art. 32 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.). W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, iż w sprawie nie zachodzą okoliczności przemawiające za umorzeniem należności. Wystąpienie okresowych trudności finansowych, które były powodem powstania zadłużenia z tytułu składek ubezpieczeniowych, nie jest podstawą do umorzenia składek, bowiem w takich przypadkach ustawodawca daje możliwość spłaty zaległości w ratach miesięcznych na podstawie art. 29 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Dodatkowo organ zauważył, iż do zadłużenia jest prowadzone postępowanie egzekucyjne za pośrednictwem Naczelnika Drugiego Urzędu Skarbowego w Z., dlatego też - jak podał - w sprawie brak jest przesłanek do stwierdzenia, że zadłużenie jest nieściągalne. Aktualnie prowadzone są też czynności zmierzające do zabezpieczenia należności na nieruchomości stanowiącej własność płatnika.

Pismem z 8 czerwca 2006 r. L. J. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. W treści wniosku podniósł, iż nie jest w stanie spłacić zadłużenia wobec ZUS z uwagi na trwające od 2003 r. problemy finansowe.

Decyzją z [...] lipca 2006 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, na podstawie art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, postanowił nie umarzać należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. W uzasadnieniu decyzji zauważył, iż od [...] czerwca 2006 r., tj. od dnia wydania decyzji dotyczącej odmowy umorzenia należności z tytułu składek, nie wystąpiły nowe przesłanki przemawiające za wydaniem decyzji pozytywnej. Następnie podniósł, iż zgodnie z art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, zaległości mogą być umarzane w przypadku wystąpienia przede wszystkim nieściągalności składek z powodu braku majątku, z którego można by dochodzić zaległe składki. Natomiast, strona w sprawie takich warunków nie spełnia, ponieważ nadal prowadzone jest postępowanie egzekucyjne oraz zainteresowany posiada nieruchomość, na której ZUS ma możliwość dokonania zabezpieczenia zadłużenia i z tego tytułu będzie dochodził należnych składek. Organ zwrócił również uwagę na dobro Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, które musi mieć na względzie przy rozpatrywaniu wniosków o umorzenie zadłużenia. Na koniec zaznaczył, iż kłopoty finansowe dłużnika mogą być sytuacją przejściową, która w każdym czasie może ulec poprawie. Konkludując, biorąc pod uwagę kwotę i okres zadłużenia oraz to, iż nie wyczerpano jeszcze wszystkich możliwości odzyskania należności, decyzję o umorzeniu zobowiązań wobec ZUS, uznał za przedwczesną.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Prezesa Zakładu z [...] lipca 2006 r. L. J. zarzucił organowi rutynę i brak staranności przy rozpatrywaniu jego sprawy prowadzący do likwidacji podmiotu gospodarczego. Wskazał, iż mimo załączenia wielu dokumentów świadczących o jego złej sytuacji finansowej (licytacji samochodu i mieszkania), Zakład żąda zaległych składek. Podniósł, iż jego trudności nie są przejściowe, trwają od 6 lat, tj. od utraty przez niego stałej pracy i przymusowego rozpoczęcia prowadzenia działalności gospodarczej.

W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu przedstawił stan prawny mający w sprawie zastosowanie, w tym m.in. powołał się na przepis art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, i mając na uwadze stan faktyczny sprawy stwierdził, iż brak jest podstaw do umorzenia należności na podstawie wymienionej normy prawnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Zgodnie z unormowaniem art. 134 p.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Cytowany przepis pozwala więc na uwzględnienie skargi także wtedy, gdy strona nie podnosi w trakcie toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego.

Kierując się powyższym Sąd stwierdził, iż skarga jest zasadna, aczkolwiek w szczególności z powodów innych niż w niej podniesione. Zdaniem Sądu skarżona decyzja narusza bowiem w sposób rażący przepisy postępowania administracyjnego, co czyni zasadnym stwierdzenie jej nieważności, a tym samym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.

Podstawę prawną do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej w wyniku rażącego naruszenia prawa stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W dotychczasowym orzecznictwie sądowym oraz w poglądach doktryny przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa następuje wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (v. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 grudnia 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 76/05,LEX nr 196278). W wyroku z 2 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 490/05 (LEX nr 196696), Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż "(...) istnienie jednej z przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. musi być oczywiste, "widoczne gołym okiem", a nie być kwestią przypuszczeń, czy też zawiłych dociekań i zabiegów językowych".

Postawiona teza, stanowi kryterium oceny, czy w konkretnym przypadku miało miejsce zwykłe naruszenie prawa, czy też przybrało postać kwalifikowanego, z którym ustawa wiąże skutek w postaci nieważności decyzji. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Innymi słowy, rażące naruszenie prawa występuje w sytuacji, gdy orzeczenie wydane przez organ w sposób ewidentny odbiega od obowiązującej normy prawnej, przy czym wykładnia tej normy nie budzi wątpliwości.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie doszło do rażącego naruszenia art. 138 k.p.a. Zgodnie z § 1 wymienionego przepisu, organ odwoławczy wydaje decyzję, w której:

1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo

2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji, albo

3) umarza postępowanie odwoławcze.

Zgodnie natomiast z § 2 cyt. artykułu, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Powołany przepis, jak z niego wynika, zawiera zamknięty katalog sposobów rozstrzygnięć podejmowanych przez organy odwoławcze. O tym, iż jest to katalog zamknięty świadczy kategoryczne, enumeratywne wyliczenie zachowań organu drugiej instancji. Każde inne rozstrzygnięcie jako nieprzewidziane w omawianym przepisie jest niedopuszczalne. Przepis art. 138 k.p.a. jest jasny w swej treści co do sposobów ostatecznego zakończenia postępowania administracyjnego. Przepis ten w omawianym zakresie nie budzi również wątpliwości interpretacyjnych. W świetle poczynionych spostrzeżeń rozstrzygnięcie podjęte przez organ II instancji, nieprzewidziane w katalogu zawartym w art. 138 k.p.a. będzie zawsze w sposób rażący naruszało prawo (por. wyrok WSA z 21 czerwca 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 888/04, LEX nr 179063).

W niniejszej sprawie, decyzją z [...] lipca 2006 r., wydaną na podstawie art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, Prezes ZUS postanowił nie umarzać należności z tytułu składek.

Należy w tym miejscu podkreślić, iż Prezes ZUS działał w sprawie w związku z wnioskiem strony z 8 czerwca 2006 r. (data wpływu do organu: 20.06.2006 r.) o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podstawę prawną do jego działania w tym zakresie stanowił przepis art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (w brzmieniu nadanym mu ustawą z 1 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 150, poz. 1248)), w myśl którego od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Nakaz odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących odwołań od decyzji oznacza, iż rozpoznając złożony wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes ZUS obowiązany jest wydać jedno z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 138 k.p.a. Zatem, decyzja Prezesa ZUS wydana po ponownym rozpatrzeniu sprawy dotyczącej wniosku o umorzenie należności z tytułu składek, jako wydana w warunkach odwoławczych, winna być zgodna z cyt. przepisem art. 138 k.p.a.

Natomiast w niniejszej sprawie, treść sentencji zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że jest to rozstrzygnięcie nieprzewidziane w katalogu zamieszczonym w art. 138 k.p.a. Prezes ZUS ani nie powołał w podstawie prawnej wydanej decyzji przepisu ww. art. 138 k.p.a., ani też się do niego nie zastosował, a tym samym nie wypowiedział się o "losach" decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] czerwca 2006 r. mimo, iż bez wątpienia rozpatrywał pismo strony z 8 czerwca 2006 r. traktując je, jak sam wskazał w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji, jako wniosek w przedmiocie ponownego rozpatrzenia sprawy załatwionej tą wcześniejszą decyzją. W to miejsce Prezes ZUS wydał zaś decyzję orzekającą bezpośrednio co do istoty sprawy, której to wydać nie mógł bez uchylenia poprzedniego orzeczenia z [...] czerwca 2006 r. Zważyć bowiem należy, iż w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie jedynie uchylenie decyzji organu I instancji w całości lub w części daje możliwość orzekania merytorycznego w uchylonym zakresie. Bez takiego uchylenia organ odwoławczy nie może orzekać bezpośrednio co do istoty sprawy, tak jak czyni to organ I instancji. Przepis art. 138 k.p.a. nie przewiduje takiej możliwości.

Konkludując, Prezes ZUS po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie mógł wydać decyzji postanawiającej o nie umarzaniu należności z tytułu składek. Obowiązany był natomiast wydać jedno z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 138 k.p.a. W sytuacji gdy w wyniku rozpoznania sprawy jego rozstrzygnięcie pokrywało się z rozstrzygnięciem ZUS, postępując zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., winien utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję.

Oczywiste i rażące naruszenie wskazanych reguł orzekania w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stanowiło -w ocenie Sądu- podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przyjęta przez Sąd ocena jest zgodna z dotychczasową linią orzeczniczą (por. wyrok z 6 października 2000 r., sygn. akt V SA 481/00 (LEX nr 50115).

Niezależnie od powyższego, w ocenie Sądu, skarżona decyzja nie spełnia wymogów przewidzianych w art. 107 § 3 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Uzasadnienie, jako jeden z elementów decyzji, winno więc zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązujących przepisów prawa.

W przypadku decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego, do jakich należą decyzje dotyczące umarzania należności z tytułu składek, uzasadnienie spełnia szczególnie istotną rolę. Pozwala ono bowiem na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 14 kwietnia 2005 r. (sygn. akt III SA/Wa 180/05, LEX nr 166546), podzielił ten pogląd wskazując, iż brak prawidłowego uzasadnienia decyzji, zwłaszcza tych o charakterze uznaniowym, uniemożliwia -w przypadku jej zaskarżenia- ustalenie, "(...). czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego (...)". Uzasadnienie decyzji opartej na uznaniu administracyjnym winno więc być wnikliwe i logiczne oraz zawierające dostatecznie zindywidualizowane przesłanki występujące w sprawie.

Kierując się powyższym, po pierwsze, Sąd stwierdza, iż uzasadnienie skarżonego orzeczenia nie zawiera prawidłowego uzasadnienia prawnego.

Organ nie przedstawił w sposób wyczerpujący przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, które w sprawie miały zastosowanie, i na podstawie których strona mogła domagać się ulgi w postaci umorzenia jej zadłużenia, oraz nie dokonał ich wykładni. Ograniczył się jedynie do wskazania, że zgodnie z dyspozycją art. 28 ustawy systemowej zaległości mogą być umorzone "w przypadku wystąpienia przede wszystkim nieściągalności składek z powodu braku majątku, z którego można by dochodzić należne składki", przy czym nie uznał za celowe omówić przesłanek uregulowanych w ust. 3 art. 28 ustawy systemowej, ani wyjaśnić tej normy prawa materialnego, a także wskazać na pozostałe regulacje stanowiące podstawę prawną tego rozstrzygnięcia (skoro przesłanki z art. 28 ust. 3 ustawy systemowej jedynie "przede wszystkim" miały stanowić o umorzeniu powstałego zadłużenia).

W ocenie Sądu, treść uzasadnienia skarżonej decyzji jednoznacznie świadczy o tym, iż sprawa była rozpatrywana tylko w kontekście art. 28 ust. 2 i 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Oznacza to, że organ nie znalazł podstaw do zastosowania ust. 3a art. 28 ww. ustawy.

W tym miejscu Sąd zauważa, iż z akt administracyjnych wynika, że zadłużenie skarżącego nie dotyczyło składek pracowniczych, albowiem prowadząc działalność gospodarczą nie zatrudniał on pracowników (z wniosku w sprawie udzielenia ulgi w spłacie należności - k. 35 akt adm.). Z tego należałoby wywodzić, iż na zadłużenie strony wobec ZUS składają się jedynie należności z tytułu składek dotyczących ubezpieczonego będącego równocześnie płatnikiem tych składek. W takiej zaś sytuacji -aby nie narazić się na zarzut naruszenia art. 28 omawianej ustawy- organ obowiązany był rozpoznać sprawę również w kontekście ust. 3a art. 28 ustawy systemowej, tym bardziej wówczas, gdy nie można było stwierdzić całkowitej nieściągalności należności. Natomiast Prezes ZUS w sprawie nie powołał przepisu art. 28 ust. 3a ustawy systemowej, nie podał też z jakiego powodu tej normy prawnej -jak wynika z treści uzasadnienia- nie zastosował. Nie rozpatrzył więc -w szczególności- sytuacji materialnej oraz rodzinnej skarżącego kierując się treścią § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 13 sierpnia 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365).

Warto w tym miejscu wyjaśnić, iż zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 ustawy systemowej należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2), mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wyliczonych w ust. 3 tego przepisu.

Z kolei, na podstawie art. 28 ust. 3a ustawy systemowej możliwe jest umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a cyt. ustawy określone zostały w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne z 31 lipca 2003 r. Zgodnie z powołanym powyżej przepisem, Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:

1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;

2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;

3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Z przytoczonych regulacji prawnych bezsprzecznie wynika, iż w przypadku należności, o których mowa w ust 3a cyt. art. 28, możliwe jest ich umorzenie pomimo braku całkowitej nieściągalności tych należności. Dla właściwego zastosowania art. 28 ustawy systemowej duże znaczenie ma więc określenie składek, z którymi zalega płatnik. Dopiero ustalenie czy są to składki pracownicze czy też osobiste płatnika, pozwala na prawidłowe zastosowanie art. 28 ustawy systemowej i zakreślenie granic postępowania dowodowego. Pamiętać bowiem należy, iż to norma prawa materialnego wyznacza granice postępowania dowodowego. Na jej podstawie organ ustala, jakie fakty mają istotne znaczenie dla sprawy, czy wymagają one udowodnienia i jakie dowody dla udowodnienia tych faktów są potrzebne. Przy czym organ ma obowiązek odnieść się do wszelkich okoliczności i dowodów występujących w sprawie w kontekście przepisów prawa materialnego znajdujących w tym postępowaniu zastosowanie.

Z uwagi na brak wyjaśnienia w uzasadnieniu skarżonej decyzji jakiego rodzaju składek powstała zaległość dotyczy, nie jest możliwe -w ocenie Sądu- ustalenie czy rozstrzygnięcie Prezesa ZUS, odwołujące się tylko do art. 28 ust. 2 i 3 ustawy systemowej (tj. do przesłanek świadczących o całkowitej nieściągalności należności), jest prawidłowe, czy też wręcz przeciwnie - ze względu na bezpodstawne pominięcie art. 28 ust. 3a tej ustawy. Sprawa w tym zakresie wymaga uzupełnienia przez organ. Dopiero wyjaśnienie powyższego pozwoli bowiem na prawidłowe ustalenie podstawy prawnej orzeczenia, a w efekcie może spowodować konieczność rozpatrzenia sprawy także w kontekście pominiętego przepisu art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, na podstawie to którego organ obowiązany jest wziąć pod uwagę zwłaszcza sytuację finansową płatnika i jego rodziny.

Po drugie, skarżona decyzja nie zawiera wymaganego przepisami prawa uzasadnienia faktycznego, w tym w szczególności rozważań, do których obliguje ją przepis prawa materialnego, będący podstawą rozstrzygnięcia, jak i odniesienia się do wszystkich zgromadzonych w sprawie dowodów. Organ wskazał w nim jedynie na prowadzone postępowanie egzekucyjne oraz możliwość dokonania zabezpieczenia zadłużenia na nieruchomości płatnika. Nie przedstawił w ogóle stanu faktycznego w sprawie, nie wskazał też na zgromadzony materiał dowodowy - głównie pochodzący od strony, czy też okoliczności podnoszone przez zainteresowanego, mające w jego ocenie przemawiać za pozytywnym rozpatrzeniem wniosku o umorzenie zadłużenia. Nie odniósł się również do treści wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym zainteresowany wskazał na swoje -utrzymujące się od 2003 r.- kłopoty finansowe. Skarżący w toku postępowania przedłożył szereg istotnych jego zdaniem dowodów i podniósł określone okoliczności. Podał m.in., iż od lipca 2003 r. jest bez pracy, nie osiąga żadnego dochodu, pozostaje wraz z dwójką dzieci na utrzymaniu żony, której wynagrodzenie miesięczne brutto wynosi 1500 zł. Organ w żadnym miejscu swojej decyzji nie powołał tych ustaleń, nie dokonał ich analizy, ani też nie określił ich znaczenia w sprawie, zwłaszcza w świetle treści art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, co do którego Prezes ZUS w ogóle się nie wypowiedział i nie wyjaśnił, czy przepis ten znajduje w sprawie zastosowanie czy też nie. Nie odniósł się więc do indywidualnej sytuacji skarżącego, opisanej przez niego w składanych wnioskach, kwestionariuszach i innych dokumentach. Podał natomiast, iż od dnia wydania decyzji dotyczącej odmowy umorzenia należności z tytułu składek, nie wystąpiły nowe przesłanki przemawiające za wydaniem decyzji pozytywnej.

Reasumując, skarżona decyzja, ze względu na jej ogólnikowe uzasadnienie, sprowadzające się głównie do wskazania na interes publiczny, oraz brak właściwego uzasadnienia prawnego bezsprzecznie -w ocenie Sądu- została wydana z istotnym naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. -i w zw. z tym- art. 11 k.p.a., a także z naruszeniem zasad rządzących postępowaniem dowodowym i przepisami regulującymi to postępowanie. Tym samym nie można stwierdzić, iż organ dokonał w sposób wyczerpujący oceny całego materiału dowodowego w sprawie i wydał rozstrzygnięcie nie wykraczając poza ramy przyznanego mu uznania administracyjnego, stosując w przy tym w sposób prawidłowy normy prawa materialnego.

Dokonując takiej oceny Sąd miał na względzie treść odpowiedzi na skargę, w którym to piśmie procesowym organ powołał przepis art. 28 ust. 3a ustawy systemowej, zaznaczając, iż w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki określone w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Zauważyć jednak trzeba, iż pismo procesowe nie może "uzupełniać" zaskarżonej decyzji przez zamieszczenie w nim podstawy materialno-prawnej, rozważań i ocen, które winny zostać zawarte w uzasadnieniu faktycznymi i prawnym tej decyzji (v. wyrok NSA z 13 grudnia 1995 r., sygn. akt III S.A. 341/95, Glosa 1996, nr 8, s. 30). Dlatego też wyjaśnienia te nie mogły mieć wpływu na ocenę przez Sąd skarżonego rozstrzygnięcia.

Orzekając ponownie w sprawie organ rentowy powinien wziąć pod uwagę powyższe uwagi Sądu i przede wszystkim dokładnie określić podstawę materialno-prawną swojego rozstrzygnięcia. Winien pamiętać też o treści art. 138 k.p.a. i katalogu rozstrzygnięć wiążących dla organu odwoławczego, wymienionych w tym przepisie, oraz mieć na uwadze przepis art. 107 § 3 k.p.a., na podstawie którego w uzasadnieniu decyzji jest on obowiązany wyjaśnić podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia, wskazać na podstawy faktyczne oraz wszelkie zgromadzone dowody, a następnie w oparciu o całokształt materiału dowodowego dokonać ich oceny. Uzasadnienie decyzji, jako jeden z jej elementów, winno zawierać pełną analizę i ocenę występujących w sprawie faktów, także wtedy, gdyby fakty te nie znalazły uznania u organu rozstrzygającego sprawę, oraz wyjaśnienie podstawy prawnej z przytoczeniem przepisu prawa materialnego mającego w tej sprawie zastosowanie, tak aby strona nie miała wątpliwości co do zasadności wydanego rozstrzygnięcia. Nadto, trzeba zaznaczyć, iż fakt nie powołania się w toku postępowania odwoławczego na nowe okoliczności, czy też nie przedstawienia nowych dowodów nie może być z góry postrzegany jako uniemożliwiający wydanie odmiennego niż poprzednio rozstrzygnięcia. W żadnym razie nie zwalnia też organu odwoławczego z obowiązku ponownego rozpatrzenia sprawy i oceny prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji, wydanej w konkretnym stanie faktycznym. Organ odwoławczy musi zatem ocenić, czy w tym stanie faktycznym organ pierwszej instancji podjął właściwe rozstrzygnięcie. Może przy tym prowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, jeżeli uzna to za konieczne.

Z wymienionych powodów, na podstawie art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., należało stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji.