Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 601/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-08-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Maria Rzążewska (spr.) Sędziowie Jerzy Bujko Barbara Gorczycka – Muszyńska Protokolant Magdalena Baduchowska po rozpoznaniu w dniu 23 sierpnia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miasta Słupsk od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 stycznia 2006 r. sygn. akt II SA/Gd 1120/03 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Rady Miasta Słupsk z dnia 29 stycznia 2003 r. nr V/41/03 w przedmiocie zmiany w planie zagospodarowania przestrzennego 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, 2) zasądza od J. K. na rzecz Gminy Słupsk kwotę 270 (dwieście siedemdziesiąt zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 4 stycznia 2006r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Słupsku z dnia 29 stycznia 2003r. nr V/41/03 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zasądził od Rady Miejskiej w Słupsku na rzecz skarżącej J. K. kwotę 10 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Podgrodzie II" miasta Słupska, wyłożonym do publicznego wglądu w dniach od 4 do 25 marca 2002r. oraz w dniach od 30 lipca do 20 sierpnia 2002r. terenowi stanowiącemu zaplecze działki przy ul. [...] należącej do J. K. nadano funkcję zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z możliwością wprowadzenia nieuciążliwych usług. Właścicielka działki złożyła zatytułowane jako zarzuty pismo, w którym stwierdziła, że przyjęte ustalenia naruszają jej interesy przez przeznaczenie terenu leżącego w obrębie 13 na zapleczu posesji nr [...] pod budownictwo mieszkaniowo – usługowe, przez co w razie uchwalenia planu możliwy staje się zamiar Zarządu Miasta odnośnie podziału lub sprzedania w całości przedmiotowego terenu osobom trzecim, co z kolei pozbawi stronę dojazdu gospodarczego do posiadanej działki. Nadto wskazała, że stosownie do projektu budowlanego, decyzji o warunkach zabudowy oraz ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i aneksu do planu realizacyjnego zagospodarowania terenu domków jednorodzinnych szeregowych w Słupsku przy ul. [...], działka [...] przeznaczona była na projektowaną drogę wewnętrzną, aby stosownie do § 14 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, do działki budowlanej oraz do budynku i urządzeń z nim związanych zapewnić dojście i dojazd do drogi publicznej, odpowiedni do przeznaczenia i sposobu jego użytkowania oraz wymagań ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach szczególnych. Brak zapisów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego o zakazie innego, niż droga wewnętrzna zagospodarowania tego terenu powoduje, że w przypadku sprzedaży działki [...] może ona zostać zabudowana , co skutecznie pozbawi skarżącą dojazdu do działki.

Rada Miejska w Słupsku uchwałą nr V/37/03 z dnia 29 stycznia 2003r. pisma wniesione przez J. K. zakwalifikowała jako protest i odrzuciła w całości, a następnie uchwałą nr V/41/02 z dnia 29 stycznia 2003r. uchwaliła zmiany miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego osiedla "Podgrodzie" w Słupsku.

W uzasadnieniu skargi na powyższą uchwałę skarżąca podniosła, że dwukrotnie (pismami z dnia 7 kwietnia 2002r. i 1 września 2002r.) złożyła zarzuty do projektu powołanego planu zagospodarowania przestrzennego i były one każdorazowo kwalifikowane jako protest. Tymczasem zastrzeżenia skarżącej do przedmiotowego projektu planu, jako właścicielki działki tym planem objętej mają znamiona zarzutu i winny być rozpoznane w trybie art. 24 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 15 poz. 139 ze zm.), zwanej dalej "ustawą". Skarżąca w treści skargi powtórzyła zastrzeżenia do planu przytoczone w powołanym wyżej piśmie, rozpoznanym jako protest.

Ustosunkowując się do zarzutów skargi Sąd uznał, że sytuacja, w której znalazła się skarżąca uzasadnia twierdzenie, że projekt zmiany o obecnie uchwalone zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego naruszał jej interes prawny wynikający z przysługującego jej prawa własności. W konsekwencji skarżąca trafnie wybrała sposób ochrony swych interesów wnosząc zarzut do projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a uchwała z dnia 29 stycznia 2003r. o odrzuceniu protestu nie może stanowić rozstrzygnięcia tego zarzutu. Sąd ocenił, że prawidłowy sposób zakwalifikowania przez radę gminy pisma wniesionego przez właściciela nieruchomości na ustalenia przyjęte w projekcie planu ma zasadnicze znaczenie dla możliwości jego uchwalenia, skoro art. 18 ust. 2 pkt 11 ustawy stanowi, że uchwalenie planu miejscowego w przypadku podjęcia uchwały o odrzuceniu zarzutów jest możliwe dopiero po rozpatrzeniu ewentualnej skargi do sądu na te uchwałę, zaś w przypadku odrzucenia protestu przed wniesieniem skargi strona zobowiązana jest wyczerpać tryb przewidziany w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), przy czym może również kwestionować dopuszczalność przekwalifikowania jej zarzutów na protest. Z tych przyczyn Sąd I instancji powołując się na art. 145 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej "p.p.s.a." w zw. z art. 94 powołanej ustawy o samorządzie gminnym stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

Rada Miasta Słupsk wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, a w szczególności art. 24 ustawy poprzez zarówno błędną wykładnię jak i niewłaściwe zastosowanie, a także naruszenie przepisów postępowania, a to:

- art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. odnoszącego się do decyzji i postanowień, a nie uchwał,

- art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy w zakresie rzekomego naruszenia interesu prawnego strony skarżącej poprzez nie przeprowadzenie z urzędu dowodu uzupełniającego z dokumentów,

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez lakoniczne wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia zawarte w uzasadnieniu wyroku, nie dające stronie przeciwnej możliwości zapoznania się z motywami, którymi kierował się Sąd rozstrzygając sprawę oraz uniemożliwiające rzeczowe odniesienie się do tego rozstrzygnięcia i pełne przedstawienie zarzutów w skardze kasacyjnej,

- art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi w sytuacji, gdy materiał dowodowy nie dawał ku temu podstaw.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd I instancji z jednej strony stwierdził, że o przynależności zastrzeżeń wnoszonych do projektu do kategorii protestów lub zarzutów decyduje gmina po stwierdzeniu czy ustalenia projektu planu naruszają interes prawny podmiotu wnoszącego zastrzeżenia, z drugiej zaś strony przyjął, że samo istnienie interesu prawnego, jak w przypadku skarżącej, uprawnia ją do wniesienia zarzutu, co potwierdza brak jakichkolwiek ustaleń w zakresie rodzaju i charakteru rzekomych naruszeń interesu prawnego. W rozpoznawanej sprawie w żaden sposób nie zostało bowiem wykazane przez skarżącą naruszenie ustaleniami planu jej interesu prawnego jako użytkownika wieczystego działki sąsiadującej z działką nr [...], której przeznaczenie w planie jest podstawą zastrzeżeń. Skarżąca nie wskazała w jaki sposób dotychczasowe ustalenia dotyczące zagospodarowania tej działki, jak i aktualne, zawarte w zaskarżonym planie, oddziałują na jej nieruchomość, a jedynie zgłosiła wniosek co do sposobu zagospodarowania działki nr [...], która według jej oczekiwań powinna być w całości drogą dojazdową do zaplecza jej działki. W związku z tym zastrzeżeń wnoszonych przez skarżącą do projektu planu nie można uznać za zarzuty, skoro ustalenia tego planu w kwestionowanym przez skarżącą zakresie nie naruszają jej interesu prawnego, a skarżąca dodatkowo ma zagwarantowane prawo dostępu swojej nieruchomości do drogi publicznej - ul. [...] - i żaden przepis prawa nie daje uprawnień do żądania zapewnienia dostępu do nieruchomości do dróg publicznych z kilku stron. Wnosząca skargę kasacyjną wskazała także, że skarżącej został ostatecznie zapewniony dodatkowy dojazd do jej działki, albowiem Gmina Miejska Słupsk dokonała takiego podziału działki nr [...], w wyniku którego skarżącej stworzono możliwość nabycia bez przetargu działki nr [...] z dostępem do drogi gminnej, a skarżąca złożyła już stosowny wniosek, który został uwzględniony.

W takiej sytuacji naruszenie prawa podnoszone przez wnoszącą skargę kasacyjną dotyczy nie tylko art. 24 ustawy, ale także jej art. 4 ust. 1 poprzez ograniczenie uprawnień gminy w zakresie zagwarantowanego tym przepisem władztwa planistycznego oraz art. 18 ust. 2 pkt. 11 ustawy poprzez ograniczenie Rady Miejskiej w Słupsku co do terminu uchwalenia zaskarżonego planu w przypadku braku zarzutów do tego projektu.

Wnosząca skargę kasacyjną domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, względnie o zmianę zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi wniesionej przez J. K. na uchwałę Nr V/41/03 Rady Miasta w Słupsku z dnia 29 stycznia 2003r. oraz zasądzenie od strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest uzasadniona i zasługuje na uwzględnienie. Trafnie w niej zarzucono naruszenie zaskarżonym orzeczeniem art. 24 ustawy, bowiem dokonane przez Sąd ustalenia nie prowadzą do oceny, że złożony przez skarżącą środek zaskarżenia projektu planu był zarzutem.

Na podstawie art. 23 ustawy protest może wnieść każdy, kto kwestionuje ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyłożonym do publicznego wglądu. Legitymacja do wniesienia protestu nie jest więc przez ustawę niczym uwarunkowana.

Stosownie zaś do regulacji art. 24 ust. 1 ust. 1 ustawy zarzut do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie planu, wyłożonym do publicznego wglądu. Tak skonstruowany przepis w istotny sposób rzutuje więc na legitymację skargową wnoszącego zarzut. Z jego brzmienia wynika bowiem, że dla kwestionowania projektu planu w formie zarzutu nie wystarczy sam fakt istnienia po stronie skarżącej interesu prawnego lub uprawnienia rozumianego jako interesu obiektywnie chronionego przepisami prawa materialnego, lecz niezbędne jest wykazanie przez stronę skarżącą naruszenia tego interesu lub uprawnienia. W tej sytuacji o przynależności danego pisma do kategorii protestów albo zarzutów decyduje jedynie to, czy został naruszony interes prawny lub uprawnienie autora pisma (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2001r., IV SA 2865/00, nie publ., wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 1998r., IV SA 2234/97, nie publ., wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 maja 1996r., SA/Kr 2329/95, ONSA 1997, nr 2, poz. 81). Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia staje się więc przesłanką dopuszczalności zarzutu i otwiera drogę do jego merytorycznej oceny. Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego zarzut i w zależności od rodzaju tego zarzutu może być uwzględniony lub odrzucony.

Tymczasem w rozpoznawanej sprawie przyjmując, że złożony przez skarżącą środek zaskarżenia projektu planu jest zarzutem w rozumieniu art. 24 ustawy Sąd I instancji nie wywiódł, że skarżąca nie legitymując się tytułem prawnym do działki o nr ew. [...] miała interes prawny w kwestionowaniu przewidzianego w projekcie planu przeznaczenia tej działki i że ustalenia planu w tej mierze interes prawny skarżącej naruszały.

Rozważania Sądu w istocie ograniczyły się do ogólnikowych twierdzeń o legitymacji do wnoszenia zarzutów przez właścicieli bądź użytkowników wieczystych gruntów objętych projektem planu z uwagi na ich interes prawny wypływający z uregulowań kodeksu cywilnego i stwierdzenia, że (k – 48 akt Sądu I instancji): "Korzystanie z konkretnej nieruchomości zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego może ograniczać prawo do niezakłóconego korzystania przez innych właścicieli z ich nieruchomości. Może to mieć miejsce wówczas, gdy ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego będą przewidywać możliwość wykonania na określonej nieruchomości inwestycji, która ze swej istoty będzie oddziaływać na nieruchomości sąsiednie, i to nie tylko leżące w bezpośrednim sąsiedztwie (...) Taka zaś właśnie sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie". Czyniąc te założenia Sąd I instancji nie podjął nawet próby wykazania, że przewidziane w projekcie planu ustalenia w zakresie przeznaczenia działki nr ew. [...] dotyczą interesu prawnego skarżącej i ten interes naruszają. Zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdzenie, że "sytuacja, w której znalazła się skarżąca, uzasadnia jej twierdzenie, że projekt zmiany o obecnie uchwalone zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego narusza jej interes prawny, mianowicie interes wynikający z przysługującego jej prawa własności" nie zostało poparte żadnymi ustaleniami Sądu meriti, które pozwoliłyby na prześledzenie, w czym Sąd upatruje interes prawny skarżącej w kwestionowaniu przeznaczenia w projekcie planu terenu, do którego nie miała skarżąca tytułu prawnego i na czym miałoby polegać naruszenie interesu prawnego skarżącej. Sąd nie wskazał też jakiejkolwiek normy prawa materialnego, która stanowiłaby podstawę do uznania, że w razie uchwalenia planu w sposób zgodny z wyłożonym projektem naruszony zostanie chroniony prawem interes skarżącej. Tym samym zgodzić się należy z powołanym w skardze kasacyjnej zarzutem naruszenia w zaskarżonym orzeczeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. wobec nie wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

Nie dokonując wyjaśnienia kwestii niezbędnych dla ustalenia istnienia naruszenia interesu prawnego skarżącej Sąd dopuścił się naruszenia art. 106 § 3 i art. 147 § 1 p.p.s.a.

Trafny jest też zarzut skargi kasacyjnej w zakresie wadliwego powołania jako podstawy wydania zaskarżonego wyroku art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a., który stosuje się przy rozpoznawaniu skarg na decyzje i postanowienia, podczas gdy przy rozpoznawaniu skarg m. in. na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego stosuje się art. 147 tej ustawy.

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.