Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1969/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne: Dodatki mieszkaniowe
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 lit. c, art. 174, art. 183 § 1 i § 2, art. 185 § 1, art. 205
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 88, art. 91 i art. 92, art. 94
journal: Dz.U. 2007 nr 43 poz 277
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.
article: § 1 ust. 1 pkt 2, § 4, § 9, § 10 i § 11
journal: Dz.U. 1999 nr 106 poz 1212
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 1999 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad  przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu  mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania.
article: art. 29, art. 30
journal: Dz.U. 1994 nr 53 poz 214
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin.
journal: Dz.U. 2002 nr 100 poz 919
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA SPRAW WEWNĘTRZNYCH I ADMINISTRACJI z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i  szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont  zajmowanego lokalu mieszkalnego.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie sędzia NSA Janina Antosiewicz sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 8 czerwca 2011 r. sygn. akt III SA/Łd 190/11 w sprawie ze skargi A.R. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łodzi z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania; 2. oddala wniosek Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łodzi o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, wyrokiem z dnia 8 czerwca 2011 r., sygn. akt III SA/Łd 190/11, w sprawie ze skargi A.R., na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łodzi, z dnia [...] marca 2011 r., nr [...], w przedmiocie uchylenia decyzji organu I instancji i odmowy wypłaty równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za rok 2011, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c, art. 135 i 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji oraz zasądził od organu odwoławczego na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny:

A.R., wnioskiem z dnia 5 stycznia 2011 r., zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji w B. o dokonanie naliczenia i wypłacenie równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za rok 2011. W uzasadnieniu wniosku stwierdzono, że na podstawie decyzji Komendanta Powiatowego Policji w B. z dnia 8 maja 2001 r., przyznano wnioskodawcy równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego z uwzględnieniem 3 norm zaludnienia od dnia 1 lipca 2001 r. Równoważnik miał być wypłacany corocznie, a jego wysokość ustalana zostanie każdorazowo, na podstawie obowiązujących stawek. Zdaniem wnioskodawcy powyższa decyzja nadal obowiązuje, ponieważ nie została wyeliminowana z obrotu prawnego.

Komendant Powiatowy Policji w B., pismem z dnia 31 stycznia 2011 r., odmówił wypłaty wnioskowanego równoważnika pieniężnego. W uzasadnieniu przedmiotowego pisma stwierdzono, że do dnia 1 stycznia 2006 r. obowiązywało rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, które, zgodnie z § 8, obejmowało swoimi przepisami także emerytów i rencistów policyjnych, a w § 9 ust. 2 wskazywało organy właściwe w sprawach, w których stronami byli emeryci i renciści. Jednakże w dniu 1 stycznia 2006 r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r., które uchyliło powołane § 8 i § 9 ust. 2. Tym samym odpadła podstawa prawna do dalszej wypłaty skarżącemu równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego.

Skarżący złożył od ww. pisma odwołanie do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łodzi, wnosząc o jego uchylenie w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, podtrzymując argumentację zawartą we wniosku z dnia 5 stycznia 2011 r. Ponadto podniesiono zarzut jej "generalnej niezgodności z obowiązującym prawem" i naruszenie interesu prawnego skarżącego.

Komendant Wojewódzki Policji w Łodzi, decyzją z dnia 22 marca 2011 r., nr 9/E/2011, uchylił zaskarżoną decyzję i odmówił dokonania czynności wypłaty równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za rok 2011. W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji wskazano, że pismo Komendanta Powiatowego Policji w B. z dnia 31 stycznia 2011 r. należało uznać za decyzję administracyjną, pomimo iż nie posiadało ono formy przewidzianej w art. 107 § 1 K.p.a. Organ odwoławczy stwierdził ponadto, że z przepisu art. 91 ust. 1 o Policji wynika, iż prawo do równoważnika przysługuje policjantom, a nie emerytom czy rencistom policyjnym. Przepisy ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji nie pozwalają traktować emerytów i rencistów, w zakresie tego prawa, tak, jak policjantów w służbie czynnej. Podniesiono też, że art. 29 powołanej ustawy stanowi jedynie o prawie emeryta i rencisty do lokalu mieszkalnego, a art. 30 o prawie do pomocy w budownictwie mieszkaniowym. Do dnia 31 grudnia 2005 r. uprawnienie do równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, przysługujące osobie posiadającej prawo do policyjnych świadczeń emerytalno – rentowych, nie wynikało wprost z przepisów rangi ustawowej, ale z przepisów rozporządzenia wykonawczego do ustawy o Policji. Zgodnie bowiem z § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r, uprawnienia określone w § 3 ust. 6 miały zastosowanie nie tylko do policjantów, ale również do emerytów i rencistów policyjnych oraz osób uprawnionych do policyjnej renty rodzinnej. Z dniem 1 stycznia 2006 r. weszły w życie przepisy, które uchyliły postanowienia § 8 dotychczas obowiązującego rozporządzenia. Tym samym od tego dnia § 3 ust. 6 nie ma zastosowania do osób pobierających świadczenia z policyjnego zaopatrzenia emerytalnego. Sformułowanie, zawarte w decyzji z dnia 8 maja 2001 r., że wypłata równoważnika następować będzie corocznie, a jego wysokość ustalona zostanie każdorazowo na podstawie obowiązujących stawek, nie stanowi rozstrzygnięcia w sprawie wysokości równoważnika, a więc nie ma charakteru władczego i stanowczego, a tylko informacyjny.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł A.R. W uzasadnieniu jej podniósł, że rozporządzenie z dnia 28 grudnia 2005 r., jako nowa regulacja w kwestii uprawnień emerytów i rencistów policyjnych do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, nie zawiera odmiennych postanowień dotyczących decyzji wydanych przed jej wejściem w życie i nie posiada klauzuli o obowiązywaniu z mocą wsteczną, dlatego też decyzja Komendanta Powiatowego Policji w B. z dnia 8 maja 2001 r. jest nadal wiążąca, pomimo iż przestała istnieć jej podstawa prawna. Skarżący dodał, że na podstawie tej decyzji składał oświadczenia mieszkaniowe potrzebne do ustalania uprawnień do równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości, a Komendant Powiatowy Policji w B. wypłacał równoważnik, aż do dnia, w którym § 8 i § 9 ust. 2 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. utraciły moc obowiązującą. Podkreślił, że skoro decyzja z dnia 8 maja 2001 r. nie została wyeliminowana z obrotu prawnego, to nadal obowiązuje, dlatego odmowa wypłacenia równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za rok 2011 jest bezpodstawna, bezprawna i narusza jego interes prawny.

W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w Łodzi, wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, rozpatrując sprawę stwierdził, że prawo do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego, przyznawanego funkcjonariuszom Policji, zostało uregulowane w art. 91 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r., Nr 43, poz. 277, ze zm.), a zasady jego wypłacania w akcie wykonawczym do powołanej ustawy, wydanym przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Skarżący A.R. nabył prawo do równoważnika na mocy decyzji Komendanta Powiatowego Policji w B. z dnia 8 maja 2001 r. Fakt ten nie jest przez strony, a w szczególności organ administracji, kwestionowany. Zgodnie z § 11 ust. 1 obowiązującego wówczas rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 1999 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania (Dz. U. Nr 106, poz. 1212) jego przepisy stosuje się do emeryta i rencisty policyjnego, o których mowa w ustawie z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 53, poz. 214, ze zm.). Rozporządzenie to przestało obowiązywać w dniu wejścia w życie kolejnego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 919, ze zm.), które zawierało analogiczne uregulowania w przedmiocie przyznawania emerytom policyjnym równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Rozporządzenie z 2002 r. zostało następnie zmienione rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. (Dz. U. Nr 266, poz. 2246), poprzez uchylenie § 8, zgodnie z którym przepisy rozporządzenia stosuje się do emeryta, rencisty policyjnego oraz osób uprawnionych do renty rodzinnej po zmarłym policjancie oraz po zmarłym emerycie lub renciście, o których mowa w ustawie z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin oraz uchylenie § 9 ust. 2. Należy jednak zauważyć, że w literaturze prawa administracyjnego podkreśla się, iż nowe unormowania mają wpływ na istnienie i skuteczność stosunków prawnych, powstałych przed wejściem w życie przepisów odmiennie regulujących daną materię, tylko wtedy, kiedy obowiązują one z mocą wsteczną. Jeżeli zatem nowa regulacja nie zawiera odmiennych postanowień co do losu decyzji wydanych przed jej wejściem w życie, decyzje te będą wiązać nadal, pomimo, że przestała istnieć lub zmieniła się podstawa prawna, która uzasadniała ich wydanie. W przedmiocie zgodności z Konstytucją RP przepisów zmieniających rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 27 października 2008 r., sygn. akt U 4/08, w którym podniesiono, że w świetle wcześniejszych ustaleń ten ostatni przepis nie przyznaje emerytom i rencistom policyjnym uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Wobec powyższego uchylenie § 8 rozporządzenia nie zmienia stanu prawnego przez pozbawienie emerytów i rencistów policyjnych uprawnienia do równoważnika pieniężnego, skoro uprawnienie takie nie wynikało z ustawy. Zaskarżony przepis nie narusza zatem zasady ochrony praw nabytych (art. 2 Konstytucji). Sąd stwierdził, że należy zgodzić się z Komendantem Wojewódzkim Policji w Łodzi w tym zakresie, w jakim stwierdza, iż utrata mocy obowiązującej przez § 8 powołanego rozporządzenia wyklucza możliwość przyznania prawa do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego osobom będącym emerytami policyjnymi. Sąd podkreślił, że czym innym jest wyeliminowanie samego źródła określonych uprawnień, a czym innym ocena mocy obowiązującej orzeczenia, które to źródło konkretyzuje. W doktrynie prawa administracyjnego powszechne jest bowiem stanowisko, zgodnie z którym zdolność decyzji administracyjnej do wywoływania określonych skutków prawnych trwa dotąd, aż nie zostanie ona wyeliminowana z obrotu prawnego. Może to nastąpić albo w sposób generalny, poprzez wprowadzenie przez ustawodawcę ściśle określonej normy intertemporalnej, która przewiduje taki skutek, albo też w drodze aktu o charakterze indywidualnym. Rozporządzenie z dnia 28 czerwca 2002 r., jak też rozporządzenie z dnia 28 grudnia 2005 r., w przepisach przejściowych nie uchylało orzeczeń, które weszły już do obrotu prawnego przed wejściem w życie obu aktów prawnych. Tym samym nawet w sytuacji zmiany stanu prawnego, jeżeli w obrocie prawnym występuje decyzja administracyjna, nadająca określone uprawnienia i nie została ona w jakikolwiek sposób wyeliminowana z obrotu prawnego, to będzie ona rodzić skutki w sposób ciągły i nieprzerwany. Sąd stwierdził, że decyzja Komendanta Miejskiego Policji w B. z dnia 8 maja 2001 r., przyznająca skarżącemu prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, nie została wyeliminowana z obrotu prawnego, a więc nadal wywołuje skutki, które wynikają z jej treści. Należy także zauważyć, że wniosek skarżącego z dnia 5 stycznia 2011 r. nie zawierał żądania przyznania równoważnika za remont lokalu mieszkalnego, co upoważniałoby organ do skonkretyzowania tego prawa w drodze decyzji administracyjnej, a jedynie żądanie naliczenia i wypłaty równoważnika już przyznanego mocą decyzji Komendanta Powiatowego Policji w B. z dnia 8 maja 2001 r. W takiej sytuacji należało raczej przyjąć, że skarżący domagał się realizacji prawomocnej decyzji. Tym samym brak było podstaw do odmowy wypłaty skarżącemu wnioskowanego przez niego równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za rok 2011. Twierdzenia organów obydwu instancji w tym zakresie, zmierzające do udowodnienia tezy, że skarżący utracił uprawnienie do wypłaty równoważnika pieniężnego w związku z uchyleniem § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r., nie może zostać zaakceptowane.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Komendant Wojewódzki Policji w Łodzi, zarzucając mu:

- naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji w zw. z § 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego oraz art. 29 i art. 30 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej i ich rodzin poprzez ich niezastosowanie;

- naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uwzględnienie skargi w sytuacji, w której zaskarżona decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łodzi z dnia 16 marca 2011 r. nie naruszała przepisów postępowania, a także nie naruszała prawa materialnego;

- naruszenie przepisów prawa procesowego, tj art. 151 P.p.s.a poprzez nieoddalenie skargi pomimo, że isniały podstawy do jej nieuwzględnienia;

- naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że decyzje organów orzekających zostały wydane zgodnie przepisami art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, § 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego oraz art. 29 i art. 30 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej i ich rodzin. Stosownie do art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r., policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Ustawa o Policji nie stanowi jednak podstawy do przyznania uprawnień do równoważnika pieniężnego emerytowi czy renciście policyjnemu. Art. 91 ust. 1 powołanej ustawy jednoznacznie ogranicza prawo do równoważnika wyłącznie do czynnych policjantów, zaś art. 91 ust. 2 upoważnia ministra właściwego do spraw wewnętrznych do określenia w drodze rozporządzenia wysokości, zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania oraz zwracania równoważnika pieniężnego, o którym mowa w ust. 1. Podkreślono, że nie powinno budzić wątpliwości, iż organy administracji powinny stosować przepisy prawa obowiązującego w dacie podejmowania decyzji, co przesądza o tym, że organy prawidłowo zastosowały przepisy uwzględniające zmiany wprowadzone rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. Ponadto równoważnik za remont lokalu mieszkalnego przysługiwał do dnia 1 stycznia 2006 r. jedynie na mocy rozporządzenia (§ 8 i § 9 ust. 2), które wprost przyznawało go również emerytom i rencistom. W sposób legalny i uprawniony zatem, bez naruszenia zasady ochrony praw nabytych, uprawnienie to zostało cofnięte poprzez nowelizację przedmiotowego rozporządzenia. Tym samym za niezasadny należy uznać pogląd wyrażony przez WSA w Łodzi, że zmiana rozporządzenia nie ma wpływu na prawo strony do otrzymywania równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Trybunał Konstytucyjny, w wyroku z dnia 28 października 2008 r., sygn. akt U 4/08, stwierdził, że uprawnienia związane z zaspokojeniem potrzeb mieszkaniowych przysługujące funkcjonariuszom, które nie zostały wymienione wyraźnie w ustawie z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin, nie przysługują emerytom i rencistom policyjnym. Przepisy tej ustawy przewidują jedynie prawo emeryta i rencisty do lokalu mieszkalnego (art. 29) oraz prawo do pomocy w budownictwie mieszkaniowym (art. 30) Stanowisko Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łodzi, zawarte w uchylonej przez Sąd I instancji decyzji, jest zgodnie z poglądem wyrażonym w powołanym wyroku Trybunału Konstytucyjnego. W rozpoznawanej sprawie uzasadnionym było zatem oddalenie skargi A. R. zgodnie z art. 151 ustawy P.p.s.a. Zarzucono też, że skoro WSA w Łodzi przyjął, iż decyzje organów w sprawie zostały wydane z naruszeniem prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, to dochodząc do tej konkluzji, powinien wskazać, jakie konkretne przepisy prawa zostały naruszone przez organy obu instancji. Nie wskazał też, które przepisy stanowią podstawę prawną rozstrzygnięcia, co uzasadnia zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia WSA w Łodzi oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, A.R. wniósł o jej oddalenie, stwierdzając, że usprawiedliwiony jest zarzut naruszenia przepisów art. 141 § 4 P.p.s.a., ponieważ WSA w Łodzi, w uzasadnieniu wyroku, nie wskazał podstawy prawnej rozstrzygnięcia, czyli nie wskazał które dokładnie przepisy prawa zostały naruszone. Powoduje to wadliwość uzasadnienia wyroku, jednakże sam wyrok odpowiada prawu, ponieważ uchybienie to nie ma wpływu na wynik sprawy. Podkreślono, że "stosownie do treści art. 184 P.p.s.a. błędne uzasadnienie wyroku tylko wtedy może stanowić przesłankę do jego wznowienia, gdy rzutuje na treść rozstrzygnięcia". Mając więc na uwadze wartości konstytucyjne i zasady prawa administracyjnego tj. zasadę pewności prawa (art. 2 Konstytucji), zasadę praworządności (art. 2 Konstytucji, art. 6 K.p.a.) oraz zasadę trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 K.p.a.), decyzja Komendanta Powiatowego Policji w Bełchatowie z dnia 8 maja 2001 r., przyznająca stronie uprawnienie do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, nadal funkcjonuje w obrocie prawnym i wywołuje skutki prawne w postaci uprawnienia do otrzymywania równoważnika na warunkach i zasadach określonych w przedmiotowej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 r. poz. 270; dalej: P.p.s.a.), skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie zaś do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w skardze kasacyjnej. Oznacza to zatem konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym sąd uchybił, uzasadnienia ich naruszenia i w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego, wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W sprawie nie wystąpiły, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania, a więc Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości wykładni, wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów, dokonanej przez WSA w Łodzi. Stwierdzić należy, że skarga kasacyjna, analizowana pod tym kątem, nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Należy uznać, że skarżący słusznie zarzucił wyrokowi Sądu I instancji naruszenie art. 145 § 1 lit c P.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji, pomimo, iż była ona zgodna z prawem. Podstawą decyzji, przyznającej A.R., będącemu wówczas emerytem policyjnym, uprawnienie do wypłaty równoważnika za remont lokalu, stanowił art. 91 ust. 1 i 2 ustawy o Policji w zw. z § 1 ust. 1 pkt 2, § 4, § 9, § 10 i § 11 rozporządzenia MSWiA z dnia 20 grudnia 1999 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania (Dz. U. Nr 106, poz. 1212, ze zm.), które przestało obowiązywać z dniem wejścia w życie rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 919, ze zm.) zawierającego analogiczne uregulowania w przedmiocie przyznawania emerytom i rencistom policyjnym równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Rozporządzenie to zostało następnie zmienione rozporządzeniem MSWiA z dnia 6 kwietnia 2005 r. (Dz. U. Nr 70, poz. 633), poprzez uchylenie między innymi § 8 i § 9 ust. 2 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, art. 91 ustawy o Policji w sposób jednoznaczny ogranicza prawo do równoważnika jedynie do funkcjonariuszy pełniących służbę, a w chwili wydawania decyzji przez organy Policji nie istniał żaden inny przepis, który pozwalałby w zakresie prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego traktować osoby uprawnione do policyjnych świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego tak, jak policjantów w służbie czynnej.

Przepisy ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (Dz. U. 53, poz. 214, ze zm.) nie pozwalają traktować emerytów i rencistów, w zakresie otrzymywania równoważnika za remont lokalu mieszkalnego, tak, jak policjantów w służbie czynnej. W art. 29 tejże ustawy przyznano emerytom i rencistom prawo do lokalu mieszkalnego, a w art. 30 – prawo do pomocy w budownictwie mieszkaniowym. Przepis art. 29 nie przyznaje wszystkich uprawnień, wskazanych w ustawie o Policji, emerytom i rencistom policyjnych, natomiast przyznaje te, które wynikają z art. 88, art. 92 i art. 94 ww. ustawy o Policji. Należy więc stwierdzić, że uprawnienie do równoważnika za remont lokalu nie wynika z przepisów rangi ustawowej. Z chwilą wejścia w życie rozporządzenia MSWiA z dnia 6 kwietnia 2005 r., uchylającego z dniem 1 stycznia 2006 r. § 8 i § 9 ust. 2 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r., przestała istnieć podstawa prawna do kontynuacji wypłacania równoważnika pieniężnego dla skarżącego. Nie powinno więc budzić wątpliwości, że organy administracji powinny stosować, przy wydawaniu swoich decyzji, przepisy prawa obowiązującego w dacie ich podejmowania. Oznacza to, że organy prawidłowo zastosowały przepisy uwzględniające zmiany wprowadzone rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r.

Dodać należy, że wbrew stanowisku Sądu I instancji, fakt pozostawania w obrocie prawnym decyzji przyznającej skarżącemu świadczenie, nie ma wpływu na możliwość jego wypłaty, ponieważ z treści ww. przepisów wynika, iż zgodnie z postanowieniami art. 91 § 1 ustawy o Policji i § 1 - 5 rozporządzenia MSWiA w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, decyzja o przyznaniu równoważnika jest wydawana jednorazowo. Wysokość wypłacanego świadczenia jest corocznie weryfikowana za pomocą oświadczenia mieszkaniowego, składanego przez uprawnionego wedle wzoru stanowiącego załącznik do rozporządzenia. Tak więc, jeśli z danych zawartych w oświadczeniu majątkowych wynika, że wnioskodawca nie jest uprawniony do otrzymania równoważnika za remont lokalu mieszkalnego, właściwy organ Policji powinien wydać decyzję o odmowie wypłaty świadczenia.

Wobec powyższego, na podstawie art. 185 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.

Jednocześnie Sąd oddalił wniosek organu o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego wobec niewykazania, że niezbędne koszty, o których mowa w art. 205 P.p.s.a., zostały poniesione.