Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 989/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-09-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) Sędziowie NSA Jerzy Stelmasiak del. WSA Robert Sawuła Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 21 września 2012r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 11 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Wr 484/10 w sprawie ze skargi A. J. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 11 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Wr 484/10 oddalił skargę A. J. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu.

Jak wynika z akt sprawy A. J. wystąpiła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie wałbrzyskim z wnioskiem z dnia 18 kwietnia 2007 r. w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie "[...]" wraz z infrastrukturą towarzyszącą, zlokalizowanego przy ul. [...] w M. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. odmówił wydania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu. A. J. wnioskiem z dnia 4 września 2008 r. ponownie zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie wałbrzyskim o udzielenie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego "[...]".

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie wałbrzyskim postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] na podstawie art. 59g w związku z art. 59f ust. 1 i art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 123 k.p.a. nałożył na A. J. karę pieniężną w wysokości 40.000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, to jest "[...]" wraz z infrastrukturą towarzyszącą, zlokalizowanego przy ul. [...] w M.

W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji podniósł, że w dniu 6 października 2008 r. przeprowadził na tę okoliczność kontrolę zrealizowanej inwestycji w miejscu jej lokalizacji i stwierdził, że budynek "[...]" jest użytkowany – w budynku przebywają pensjonariusze (osoby starsze), z informacji zawartej w protokole z kontroli obiektu wynika, że A. J. podała, iż w budynku przebywa 17 pensjonariuszy wraz z personelem opiekuńczym, a budynek jest całkowicie wyposażony pod potrzeby funkcji jaką pełni. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że budynek "[...]" użytkowany jest nielegalnie, gdyż inwestor nie posiada decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego budynku.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż zgodnie z zaświadczeniem z dnia 14 grudnia 2005 r. wydanym przez Burmistrza Mieroszowa o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej – A. J., zam. S., ul. [...],[...] serv.med. oznaczona jest jako przedsiębiorca, jako miejsce wykonywania działalności gospodarczej określono między innymi – M., ul. [...], to jest budynek będący przedmiotem niniejszego postanowienia, a jako przedmiot działalności gospodarczej w szczególności określono: działalność paramedyczną, działalność pielęgniarek i położnych, działalność związaną z ochroną zdrowia ludzkiego pozostałą, gdzie indziej nie sklasyfikowaną. Według danych zamieszczonych przez A. J. na stronie internetowej www. [...] w budynku przy ul. [...] w M. funkcjonuje od stycznia 2008 r. fila Niepublicznego Zakładu [...] w M. o profilu psychogeriatrycznym "[...].", w której to filii oferowane są te same usługi co w budynku głównym w S., istnieje ten sam standard wyposażenia, pracują ci sami specjaliści. Organ I instancji podał, że "stan aktualny użytkowania obiektu przedstawia się w sposób następujący: obiekt użytkowany jest nielegalnie, nieprzerwanie od daty jak wyżej, czego potwierdzeniem w szczególności jest wykonana w dniu 12.04.201 Or. dokumentacja zdjęciowa posesji przy ul. S[...] w M., na której widoczne są wjeżdżające na teren posesji samochody specjalistycznych usług (typu usługi pogrzebowe), wchodzące do budynku pielęgniarki, a także pismo Urzędu Miasta w Mieroszowie (...), w którym tenże urząd zawiadamia, że z posesji położonej przy ul. [...] w M. systematycznie odbierane są odpady komunalne".

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że zgodnie z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Zgodnie z art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego kara stanowi iloczyn 10*s*k*w, gdzie (s) to stawka opłaty (s=500 zł), (k) to współczynnik kategorii obiektu budowlanego (w tym przypadku jest to kategoria obiektu XI i dla tej kategorii k=4) i (w) to współczynnik wielkości obiektu budowlanego (w tym przypadku w związku z tym, że kubatura budynku wynosi 5662 m2 - w=2,0), a wobec powyższego kara ta wynosi 40 000 zł (10*500*482=40000).

Zażalenie na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie wałbrzyskim z dnia 13 kwietnia 2010 r. wniosła A. J.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy stwierdził, że analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego pozwala na postawienie tezy, iż czynności procesowe przeprowadzone przez organ I instancji w pełni udokumentowały naruszenie prawa materialnego w sposób uzasadniający nałożenie na inwestora sankcji opisanej w art. 57 ust. 7 w związku z art. 59 ust. 1–3 ustawy Prawo budowlane. Organ odwoławczy podniósł, że inwestor zrealizował przebudowę przedmiotowego obiektu na mocy decyzji Starosty Wałbrzyskiego nr [...] z dnia [...] marca 2003 r. o pozwoleniu na budowę, która to decyzja obligowała go do uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Zaznaczając, że w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego ustawodawca przewidział sankcję finansową już za samo tylko nielegalne przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż udokumentowanie tej okoliczności przez organ I instancji nie pozostawia wątpliwości co do zasadności zastosowania wyżej wymienionej normy prawnej i wskazał, że w szczególności za dowody przemawiające za prawidłowością dokonanej subsumcji stanu faktycznego należy uznać oględziny dokonane w dniu 6 października 2008 r., udokumentowane stosownymi protokołami wraz z dokumentacją zdjęciową oraz oświadczenie strony, zawarte w protokole z oględzin w sprawie przystąpienia do użytkowania obiektu przed uzyskaniem decyzji "o pozwoleniu na budowę", w którym strona przyznała, że w budynku przebywa 17 pensjonariuszy.

Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, że w związku z wnioskiem inwestora o udzielenie pozwolenia na użytkowanie wyżej wymienionego obiektu organ I instancji przeprowadził przy udziale strony w dniu 6 października 2008 r. oględziny, które uwidoczniły fakt użytkowania budynku. W szczególności stwierdzono, że w obiekcie przebywają pensjonariusze. W tym samym dniu dokonano, również przy udziale strony, kontroli nieruchomości przy ul. [...] w M. na okoliczność przystąpienia do użytkowania obiektu "[...]" przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, która wykazała obecność w budynku pensjonariuszy oraz personelu opiekuńczego. Inwestor zeznał do protokołu, że w obiekcie przebywa 17 pensjonariuszy. W toku oględzin dotyczących nielegalnego użytkowania organ I instancji sporządził ponadto, przy udziale strony, obszerną dokumentację zdjęciową, która obrazuje fakt użytkowania obiektu – w pokojach i na korytarzach przebywają pensjonariusze, spożywają posiłki w stołówce, w budynku przebywa również personel, funkcjonują pomieszczenia gospodarcze. Na tej podstawie – w ocenie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego – organ I instancji słusznie uznał, że obiekt jest użytkowany w całości.

Zdaniem Wojewódzkiego Inspektora, nietrafny jest zarzut związany z pozbawieniem strony możliwości udziału w postępowaniu, gdyż strona brała udział w oględzinach obiektu i w toku sporządzania dokumentacji zdjęciowej w dniu 6 października 2008 r. Po drugie, nie zawiadamiając strony o zakończeniu gromadzenia materiału dowodowego organ I instancji zaniechał co prawda obowiązku wynikającego z art. 10 § 1 k.p.a., jednak powyższe uchybienie procesowe nie mogło mieć żadnego wpływu na wynik sprawy w związku z niespornością dokonanych ustaleń, w tym z oświadczeniem strony, że w budynku przebywa 17 pensjonariuszy. Organ podkreślił przy tym, iż strona brała udział w toku postępowania w przeprowadzaniu kluczowych dla sprawy dowodów w postaci oględzin i sporządzania dokumentacji zdjęciowej. Zgadzając się ze stwierdzeniem skarżącej, iż nie może być dowodem na okoliczność nielegalnego użytkowania wpis do ewidencji działalności gospodarczej czy strona internetowa, Wojewódzki Inspektor stwierdził, że w istocie powyższe okoliczności dowodzą jedynie intencji rozpoczęcia działalności w danym obiekcie, nie przesądzają natomiast same w sobie, iż przystąpienie do użytkowania miało miejsce. Nie powinna ponadto być brana pod uwagę jako dowód w sprawie dokumentacja zdjęciowa sporządzona w dniu 12 kwietnia 2010 r., gdyż strona nie była o tej czynności informowana i nie brała w niej udziału. Czynność ta została zatem przeprowadzona w sposób sprzeczny z regułami dowodzenia wynikającymi z art. 81 w związku z art. 79 k.p.a. Niezależnie jednak od wskazanych naruszeń prawa procesowego, wobec jednoznaczności stanu faktycznego rzeczonej sprawy, w tym również potwierdzenia przez stronę użytkowania obiektu, wymierzenie kary za przystąpienie do użytkowania przed uzyskaniem stosownego pozwolenia – w opinii organu stopnia wojewódzkiego – nie budzi zastrzeżeń.

Zdaniem organu odwoławczego, nietrafny jest również zarzut strony błędnego ustalenia przez organ I instancji kategorii i kubatury przedmiotowego budynku. Kategoria obiektu wynika bowiem z załącznika do ustawy – Prawo budowlane. Z uwagi na charakter i funkcję "[...]" organ I instancji przypisał tenże obiekt do kategorii XI, która obejmuje swym zakresem budynki służby zdrowia, opieki społecznej i socjalnej, m.in. szpitale, sanatoria, hospicja, przychodnie, poradnie, domy pomocy i opieki społecznej, domy dziecka, domy rencisty. Natomiast kubatura obiektu określona została wyraźnie w zatwierdzonym projekcie budowlanym, przy czym nie ma podstaw, by uznać jakąś część obiektu za nieużytkowaną. Zaznaczając, że do kary z tytułu nielegalnego użytkowania stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym, że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, iż wyliczenia dokonane przez organ I instancji w zakresie wielkości kary oraz przyjęte w związku z tym wartości, zostały zastosowane prawidłowo, wobec czego wysokość wymierzonej kary nie budzi zastrzeżeń.

A. J. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] czerwca 2010 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 11 lutego 2011 r., na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) –dalej p.p.s.a. skargę oddalił.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że A. J. jako inwestor zrealizowała przebudowę obiektu budowlanego, którym jest "[...]" wraz z infrastrukturą towarzyszącą, zlokalizowany przy ul. [...] w M., na podstawie decyzji Starosty Wałbrzyskiego nr [...] z dnia [...] marca 2003 r. o pozwoleniu na budowę, która to decyzja obligowała ją do uzyskania pozwolenia na użytkowanie, stosownie do obowiązującego przed 11 lipca 2003 r. brzmienia art. 55 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane. Przed przystąpieniem do użytkowania przedmiotowego budynku konieczne było zatem uzyskanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Mając na uwadze, że przedmiotowa inwestycja została zrealizowana po dniu 11 lipca 2003 r., w niniejszej sprawie mają zastosowanie przepisy art. 59g w związku z art. 59f ust. 1 i art. 57 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym w chwili podejmowania rozstrzygnięcia przez organ nadzoru budowlanego.

Zdaniem Sądu przedmiotowym obiektem budowlanym jest budynek "[...]". Jest to więc obiekt zaliczony – zgodnie z załącznikiem do ustawy – Prawo budowlane – do kategorii XI. Stosownie bowiem do treści wspomnianego załącznika, kategoria XI obejmuje budynki służby zdrowia, opieki społecznej i socjalnej, jak: szpitale, sanatoria, hospicja, przychodnie, poradnie, stacje krwiodawstwa, lecznice weterynaryjne, żłobki, domy pomocy i opieki społecznej, domy dziecka, domy rencisty, schroniska dla bezdomnych oraz hotele robotnicze. Rozważając kwestię prawidłowości dokonanych przez organy administracyjne ustaleń faktycznych odnoszących się do użytkowania przedmiotowego obiektu stwierdzić trzeba, że – jak trafnie wskazał Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu – za dowody mogące stanowić podstawę do ustalenia stanu faktycznego należy uznać oględziny dokonane w dniu 6 października 2008 r., udokumentowane stosownymi protokołami wraz z dokumentacją zdjęciową oraz oświadczenie strony, zawarte w protokole z tych oględzin przeprowadzonych w sprawie przystąpienia do użytkowania obiektu przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, w którym A. J. przyznała, że w budynku przebywa 17 pensjonariuszy.

Sąd podkreślił, że w aktach administracyjnych sprawy znajdują się dwa protokoły oględzin przeprowadzonych w dniu 6 października 2008 r. Pierwszy z nich dotyczy oględzin w sprawie wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie "[...]", dokonanych podczas kontroli zgodności wykonanych robót budowlanych z zatwierdzonym decyzją Starosty Wałbrzyskiego nr [...] z dnia [...] marca 2003 r. projektem budowlanym oraz warunkami pozwolenia na budowę. Oględzin tych dokonano w budynku i na zewnątrz budynku, przy udziale A. J., ustalając podczas nich w szczególności, że "obiekt jest użytkowany – w obiekcie przebywają pensjonariusze", a nadto wskazano zmiany dokonane w stosunku do zatwierdzonego projektu. Z protokołu tego wynika, że oględzinom poddano cały obiekt. Drugi protokół oględzin przeprowadzonych w dniu 6 października 2008 r. dotyczy sprawy przystąpienia do użytkowania budynku "[...]" przy ul. [...] w M. przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Oględzin tych dokonano w wyżej wskazanym budynku, również przy udziale A. J., ustalając podczas nich, że obiekt ten jest użytkowany, w budynku przebywają pensjonariusze (osoby starsze) i personel opiekuńczy oraz że A. J. podała, iż w budynku przebywa 17 pensjonariuszy, przy czym wykonano wówczas "obszerną dokumentację zdjęciową".

W ocenie Sądu skarżąca brała udział w toku postępowania w przeprowadzaniu kluczowych dla sprawy dowodów w postaci oględzin i sporządzania dokumentacji zdjęciowej, które miały miejsce w dniu 6 października 2008 r. Zgadzając się ze stwierdzeniem skarżącej, iż nie może być dowodem na okoliczność nielegalnego użytkowania wpis do ewidencji działalności gospodarczej czy strona internetowa, Wojewódzki Inspektor prawidłowo wywodził, że w istocie powyższe okoliczności dowodzą jedynie intencji rozpoczęcia działalności w danym obiekcie, nie przesądzają natomiast same w sobie, iż przystąpienie do użytkowania miało miejsce. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego słusznie też zaznaczył, że nie powinna być brana pod uwagę jako dowód w sprawie dokumentacja zdjęciowa sporządzona w dniu 12 kwietnia 2010 r., gdyż strona nie była o tej czynności informowana i nie brała w niej udziału. Czynność ta została zatem przeprowadzona w sposób sprzeczny z regułami dowodzenia wynikającymi z art. 81 w związku z art. 79 k.p.a. Skoro zatem skarżąca brała udział w toku postępowania w przeprowadzaniu kluczowych dla sprawy dowodów w postaci oględzin oraz sporządzania dokumentacji zdjęciowej, które miały miejsce w dniu 6 października 2008 r. i podczas tych oględzin potwierdziła, że w budynku przebywają pensjonariusze, to ewentualne naruszenie art. 10 k.p.a. w postępowaniu prowadzonym w 2010 r. nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy, gdyż dowody przeprowadzone po dniu 6 października 2008 r. nie mogły stanowić podstawy podjętego rozstrzygnięcia.

Oceniając zgodność z prawem zaskarżonego postanowienia Sąd podniósł, że niezależnie od wskazanych wyżej naruszeń prawa procesowego, jakich dopuścił się organ I instancji, wobec jednoznacznego stwierdzenia podczas oględzin w dniu 6 października 2008 r., że przedmiotowy budynek był użytkowany, a także wobec potwierdzenia wówczas przez A. J. faktu użytkowania obiektu, wymierzenie kary za przystąpienie do użytkowania przed uzyskaniem stosownego pozwolenia nie budzi zastrzeżeń. Z treści protokołów oględzin przeprowadzonych w dniu 6 października 2008 r. (zwłaszcza dokonanych podczas kontroli zgodności wykonanych robót budowlanych z zatwierdzonym projektem budowlanym oraz warunkami pozwolenia na budowę) oraz ze sporządzonej w tym dniu dokumentacji fotograficznej wynika, że użytkowany był cały obiekt wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Jeżeli natomiast chodzi o kubaturę budynku, to skoro została ona określona w zatwierdzonym projekcie budowlanym (5662 m3) i nie była kwestionowana w sposób skuteczny w toku przeprowadzonego postępowania (w szczególności jej wielkość nie została wymieniona wśród zmian wprowadzonych w zrealizowanym budynku w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego), nie ma podstaw do przyjęcia, aby kubatura obiektu była inna niż określona w zatwierdzonym projekcie budowlanym.

Odnosząc się do zarzutów skarżącej Sąd podniósł, iż konieczne do rozstrzygnięcia sprawy dowody, to jest oględziny przeprowadzone w dniu 6 października 2008 r., z przebiegu których sporządzono stosowne protokoły wraz z dokumentacją fotograficzną, zostały przeprowadzone prawidłowo, z udziałem skarżącej. Przeprowadzone zaś z naruszeniem przepisów proceduralnych inne dowody nie stanowiły podstawy rozstrzygnięcia, a zatem uchybienia związane z ich przeprowadzeniem nie miały wpływu na wynik sprawy. W szczególności więc nie oparto ustaleń faktycznych na podstawie oględzin, z przebiegu których nie sporządzono protokołu. Nie było też obligatoryjne przeprowadzenie rozprawy, gdyż nie zachodziła potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz nie było to potrzebne do wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin, skoro podczas oględzin w dniu 6 października 2008 r. skarżąca nie kwestionowała dokonanych wówczas ustaleń.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 11 lutego 2011 r. wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego A. J., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie:

1) art. 57 ust. 7 i art. 59g ust. 1 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że dopuszczalnym jest w braku ustaleń co do okoliczności czy użytkowany jest cały budynek, czy też jego określona część, wymierzenie kary z tytułu nielegalnego użytkowania całego budynku;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 4 i art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. wobec niedostrzeżenia przez Sąd, że zaskarżona decyzja została wydana bez zapewnienia czynnego udziału strony w postępowaniu, a materiał dowodowy zebrany został w sposób niepełny, z pominięciem wniosków zgłoszonych przez stronę, co skutkowało nieprawidłowym ustaleniem, że użytkowany był cały obiekt budowlany, gdy w rzeczywistości strona rozpoczęła użytkowanie zaledwie jego niewielkiej części;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub c p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie skargi mimo istnienia podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji jako naruszającej powołane wyżej przepisy prawa materialnego i procesowego;

4) art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie zamiast zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub c p.p.s.a.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA we Wrocławiu oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, gdyż zarzuty w niej zamieszczone nie znajdują odzwierciedlenia w zgromadzonym materialne dowodowym.

Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej pośrednio bądź bezpośrednio sprowadzają się do tego, że organy nadzoru budowlanego nie ustaliły, czy budynek skarżącej w dacie przeprowadzenia oględzin, był użytkowany w całości, czy też w części, a pomimo to wymierzono karę za nielegalne użytkowanie w odniesieniu do całego obiektu, czym zdaniem pełnomocnika skarżącej naruszono art. 57 ust. 7 i art. 59g ust. 1 Prawa budowlanego przez błędną wykładnię oraz przepisy art. 61 § 4, art. 10 § 1 k.p.a., art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. W konsekwencji powyższych naruszeń przepisów postępowania i prawa materialnego Sąd błędnie wydał zaskarżony wyrok w oparciu o art. 151 p.p.s.a. zamiast uchylić zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub c p.p.s.a.

W świetle przedstawionych akt administracyjnych bezspornym jest, że w dniu 6 października 2008 r. obiekt budowlany "[...]" zlokalizowany w M. przy ul. [...], działka nr [...], był użytkowany w całości zgodnie z przeznaczeniem określonym w decyzji Nr [...] Starosty Wałbrzyskiego z dnia [...] marca 2003 r., pomimo braku decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu.

Powyższe ustalenie wynika z dwu protokołów oględzin sporządzonych w dniu 6 października 2008 r., które zostały przeprowadzone z udziałem A. J., która nie wniosła wówczas do nich żadnych zastrzeżeń ani uwag, a w szczególności nie podnosiła tego, że obiekt nie jest użytkowany w całości, jak to podnosi się w skardze kasacyjnej.

Oględziny obiektu w dniu 6 października 2008 r. zostały przeprowadzone w związku z wnioskiem A. J. (inwestora) z dnia 5 września 2008 r. o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Jeden więc z protokołów przeprowadzanych oględzin dotyczy postępowania w powyższej sprawie (k. 5–6), a drugi przystąpienia do użytkowania budynku "[...]" przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (k. 7). Ponieważ to drugie postępowanie zostało wszczęte przez organ nadzoru budowlanego z urzędu, to za datę wszczęcia tego postępowania należy przyjąć dzień 6 października 2008 r. jako dzień dokonania pierwszej czynności w sprawie, co wynika z protokołu, na którym skarżąca złożyła swój podpis. Bezpodstawny jest więc zarzut zamieszczony w pkt 2 skargi kasacyjnej, gdyż przepisy postępowania tam wskazane, za wyjątkiem art. 10 § 1 k.p.a., nie zostały naruszone. Należy zgodzić się z poglądem, że naruszenie ww. przepisu nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Należy też po raz kolejny przypomnieć, że w dacie przeprowadzenia oględzin, skarżąca nie kwestionowała ustaleń z tej czynności, co potwierdziła swym podpisem, nie było więc powodów do rozszerzania postępowania dowodowego. Gołosłowne więc i nie potwierdzone żadnymi faktami jest twierdzenie autora skargi kasacyjnej, że w rzeczywistości strona rozpoczęła użytkowanie zaledwie niewielkiej części obiektu. W trakcie postępowania administracyjnego ani też postępowania sądowoadministracyjnego skarżąca nie skonkretyzowała, ani nie określiła przekonywująco jaka to część obiektu była w dniu 6 października 2008 r. jej zdaniem użytkowana, a jaka nie.

Nie znajduje też uzasadnienia zarzut naruszenia prawa materialnego zamieszczony w pkt 1 skargi kasacyjnej, bowiem jest on sformułowany w oderwaniu od brzmienia ust. 7 art. 57 Prawa budowlanego, który upoważnia organ do wymierzenia kary nawet w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania części obiektu, nigdzie nie wskazując, że kara w takim przypadku ma tylko dotyczyć części. Sposób obliczania kary określony w art. 59f Prawa budowlanego, również nie pozwala na taką wykładnię tych przepisów, jak proponuje się w skardze kasacyjnej. Należy zauważyć, że współczynniki kategorii obiektu oraz wielkości obiektu (zamieszczone w załączniku do ustawy), na podstawie których oblicza się wysokość kary, też nie dają możliwości do wymierzenia kary w zależności od tego czy przystąpiono do użytkowania obiektu w całości, czy w części. Możliwość wymierzenia kary częściowej w zależności od tego do użytkowania jakiej części obiektu przystąpiono, można ewentualnie dopuścić w przypadku określonym w art. 59f ust. 4 Prawa budowlanego, kiedy w skład obiektu budowlanego wchodzą części odpowiadające różnym kategoriom obiektów budowlanych wymienionych w załączniku do ustawy. W tym przypadku jednak ww. przepis nie ma zastosowania.

Rozważyć można by również możliwość takiego częściowego wymierzenia kary, o której mowa w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, w zależności od powierzchni lub kubatury obiektu, do użytkowania którego przystąpiono w przypadku, kiedy całe zamierzenie budowlane obejmowało więcej niż jeden obiekt, a zrealizowane zostały nie wszystkie obiekty objęte pozwoleniem na budowę (art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego). Bądź też na przykład kiedy pozwolenie na budowę dotyczyło budynku o sześciu kondygnacjach a zrealizowano jedynie dwie kondygnacje, do użytkowania których przystąpiono z naruszeniem art. 54 i 55 Prawa budowlanego. Żadna z powyżej opisanych sytuacji nie miała jednak miejsca w niniejszej sprawie, nie jest więc trafny zarzut skargi kasacyjnej zamieszczony w pkt 1 skargi kasacyjnej, tym samym pozbawione uzasadnienia prawnego są też zarzuty podniesione w pkt 3 i 4 skargi kasacyjnej.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.