Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 726/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Oświata
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 30 ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 191
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela - tekst jednolity.
article: art. 77.2
journal: Dz.U. 2016 poz 1666
law: Ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy - tekst jednolity
article: art. 207 § 1
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia del. NSA Anna Apollo Protokolant starszy asystent sędziego Monika Tutak-Rutkowska po rozpoznaniu w dniu 18 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 listopada 2015 r. sygn. akt V SA/Wa 2290/15 w sprawie ze skargi G. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dofinansowania wykorzystanego z naruszeniem procedur oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, objętym skargą kasacyjną wyrokiem z 12 listopada 2015 r., sygn. akt V SA/Wa 2290/15, oddalił skargę Gminy i Miasta K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2015 r. nr [...]; [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dofinansowania wykorzystanego z naruszeniem procedur.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu [...] lutego 2011 r. została zawarta pomiędzy skarżącą a Samorządem Województwa Śląskiego umowa nr [...] o dofinansowanie projektu pn. "Nasze przedszkole - edukacja przedszkolna dla wszystkich dzieci Gminy K." o wartości 971.181,73 zł (dofinansowanie 956.614,00 zł i wkład własny 14.567,73 zł). Celem projektu było upowszechnienie edukacji przedszkolnej w Gminie K. ze szczególnym uwzględnieniem potrzeb dzieci niepełnosprawnych oraz promowaniem zagadnień związanych z zasadami równości płci.

Urząd Marszałkowski Województwa Śląskiego wykonując funkcję Instytucji Pośredniczącej PO KL przeprowadził w dniach 16-18 października oraz 18-20 listopada 2013 r. kontrolę doraźną projektu. W wyniku tej kontroli stwierdził nieprawidłowości w obszarze wynagrodzeń personelu projektu. Skarżąca zgodziła się częściowo z ustaleniami Instytucji Pośredniczącej (w zakresie wypłaty dodatku służbowego A. K. oraz Z. J. w wysokości przekraczającej 40% wynagrodzenia zasadniczego) i zwróciła część dofinansowania odpowiadającą ww. wydatkom. Pozostałe ustalenia poczynione podczas kontroli zostały natomiast przez skarżącą zakwestionowane, a środki w tym zakresie nie zostały przez skarżącą zwrócone.

W związku z brakiem zwrotu tych środków organ I instancji wszczął z urzędu postępowanie administracyjne.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. Marszałek Województwa zobowiązał skarżącą do zwrotu dofinansowania projektu w łącznej wysokości 181.671,62 zł wraz z odsetkami w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji.

Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] uchylił decyzję Marszałka Województwa Śląskiego z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] – wydaną w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dofinansowania wykorzystanego z naruszeniem procedur – w części dotyczącej:

- zwrotu kwoty 522,60 zł wraz z odsetkami w wysokości jak dla zaległości podatkowych liczonymi od kwoty: 129,79 zł od dnia 28 grudnia 2012 r.; od kwoty 22,90 zł od dnia 7 lutego 2013 r.; od kwoty 369,91 zł od dnia 25 marca 2013 r.,

- naliczenia odsetek od pozostałych kwot od dnia 19 sierpnia 2014 r. do dnia 4 grudnia 2014 r.

W powyższym zakresie Minister Infrastruktury i Rozwoju umorzył postępowanie I instancji. W pozostałym zakresie natomiast organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy zaznaczył, że podstawowym przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie była interpretacja przepisów ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2014 r. poz. 191 z późn. zm., dalej: Karta Nauczyciela) i tego, czy dyrektor przedszkola jest uprawniony do określania warunków wynagrodzenia nauczycieli w zakładowym regulaminie wynagradzania wydawanym na podstawie art. 77² ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 2016 r. poz. 1666 z późn. zm., dalej: k.p.), w zakresie nieuregulowanym w uchwale organu prowadzącego przedszkole wydawanej na podstawie art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela.

Zdaniem organu przepisy Karty Nauczyciela nie pozwalały na określenie przez dyrektora przedszkola wysokości i warunków wypłacania składników wynagrodzenia nauczycieli w drodze regulaminu zakładowego. W art. 30 ust. 1 Karty Nauczyciela określono bowiem w sposób enumeratywny składniki wynagrodzenia nauczycieli (a więc w sposób ścisły, bez możliwości zawężenia bądź rozszerzenia o inne składniki nieprzewidziane w ustawie), natomiast w art. 30 ust. 6 wyraźnie sprecyzowano, że kwestie te powinny być uregulowane przez organ prowadzący w drodze regulaminu. Przy takim kształcie przepisów nie sposób można było przyjąć, że są jeszcze inne składniki wynagrodzenia, które mógłby regulować dyrektor przedszkola na mocy art. 77² k.p. Z tego względu brak w ocenie organu było podstaw do stosowania przepisów Kodeksu pracy, które jako lex generali mogą znaleźć zastosowanie wyłącznie w sytuacji nieunormowanej przepisami ustawy szczegółowej, jaką jest Karta Nauczyciela i akt wykonawczy do niej, jakim jest regulamin wynagradzania określany przez organ prowadzący.

Odnosząc się do powołanej przez skarżącą wykładni art. 30 ust. 10 Karty Nauczyciela organ II instancji wskazał, że przepis ten dotyczy wyłącznie wynagrodzenia zasadniczego i możliwości zwiększania jego stawki minimalnej, określanej przez ministra właściwego ds. oświaty i wychowania na podstawie ust. 5 pkt 1. Przepis ten nie odnosi się zatem do innych składników wynagrodzenia, do których określania, na mocy ust. 6, jest uprawniony wyłącznie organ prowadzący przedszkole. Tych z kolei składników, tj. dodatków specjalnych i służbowych, dotyczyła decyzja organu I instancji.

Z przedstawionych względów wypłacone przez skarżącą dodatki specjalne lub służbowe trzydziestu czterem nauczycielom należało uznać za niekwalifikowalne. Zostały one poniesione niezgodnie z przepisami prawa krajowego i wspólnotowego, który to warunek został określony w podrozdziale 3.1 pkt 1 lit. k "Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki". Stwierdzono tam, że wszystkie wydatki w ramach PO KL są kwalifikowalne, o ile łącznie spełniają następujące warunki: są zgodne z przepisami prawa krajowego i wspólnotowego, w szczególności z ustawą z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2010 r. nr 113, poz. 759, z późn. zm.).

Organ wskazał następnie, że wspomniane dodatki zostały wypłacone bez podstawy prawnej, gdyż uchwała nr [...] Rady Gminy i Miasta K. z dnia [...] marca 2009 r. w sprawie ustalenia regulaminu określającego niektóre zasady wynagradzania za pracę oraz zasady przyznawania nauczycielom zatrudnionym w oświatowych jednostkach organizacyjnych na terenie Gminy i Miasta K. dodatków do wynagrodzenia, nagród i dodatków socjalnych, nie określała ani warunków przyznawania dodatków specjalnych w związku z realizacją projektów finansowanych ze źródeł zewnętrznych, ani ich wysokości. Zwrócił też uwagę na to, że jeszcze przed przeprowadzeniem kontroli projektu (co miało miejsce w październiku i listopadzie 2013 r.) Rada Gminy i Miasta K. podjęła 26 lipca 2012 r. uchwałę nr [...] w sprawie zmiany uchwały ww. nr [...] oraz wprowadziła możliwość wypłacania dodatku specjalnego nauczycielowi realizującemu dodatkowe zadania związane z projektami finansowanymi ze źródeł zewnętrznych. W ocenie organu takie działanie podważa argumentację skarżącej, która stara się dowieść, że wypłata ww. dodatków nie musiała opierać się o regulamin przyjmowany przez organ prowadzący na podstawie art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela. Skoro do przyznania i określenia wysokości dodatków nauczycielom w projekcie pn. "Nasze przedszkole - edukacja przedszkolna dla wszystkich dzieci Gminy K." uprawniony był dyrektor przedszkola, Rada Gminy i Miasta K. nie musiała podejmować uchwały nr [...].

Następnie organ odwoławczy powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że przyjęcie, iż regulaminy wynagradzania nauczycieli są przepisami prawa miejscowego obowiązującymi na obszarze jednostki samorządu terytorialnego przesądza o kompetencyjnych i proceduralnych aspektach ich stanowienia i ogłaszania (por. wyrok NSA we Wrocławiu z dnia 10 lipca 2001 r. (sygn. akt II SA/Wr 2729/00).

Podsumowując organ stwierdził, że za niekwalifikowalne, jako poniesione z naruszeniem podrozdziału 3.1 pkt 1 lit. k Wytycznych w związku z naruszeniem art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela, należało uznać wydatki poniesione przez skarżącą na dodatki dla 34 nauczycieli (wskazanych w decyzji I instancji) w kwocie 115.617,09 zł. Z uwagi na to, że skarżąca wniosła do projektu wkład własny w wysokości 1,5% wysokość kwoty do zwrotu wynosi 113.882,83 zł. Jednocześnie, w związku z ryczałtowym rozliczaniem kosztów pośrednich w projekcie skarżąca zobowiązana jest do zwrotu kwoty 23.123,42 zł naliczonej od wydatków niekwalifikowalnych (115.617,09 zł x 20%). Na mocy bowiem Wytycznych (podrozdział 4.4 pkt 4) na wysokość kosztów pośrednich rozliczanych ryczałtem mają wpływ nie tylko koszty bezpośrednie wykazane we wnioskach o płatność, lecz również wszelkiego rodzaju pomniejszenia, które są dokonywane w ramach projektu (np. w związku z szacunkowym budżetem lub korektami finansowymi). Skoro zatem za niekwalifikowalne uznano dodatki wypłacone bez podstawy prawnej nauczycielom w ramach projektu, za niekwalifikowalne należało również uznać naliczone od nich koszty pośrednie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

W pierwszym rzędzie Sąd wskazał, że za nieuzasadniony należało uznać zarzut naruszenia art. 87 Konstytucji poprzez uznanie Wytycznych za źródła prawa. Ze specyfiki ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. nr 84, poz. 712 ze zm.; dalej: u.z.p.p.r.) wynika, iż u podstaw tworzenia krajowych systemów realizacji programów operacyjnych i regionalnych nie leżą przepisy prawa powszechnie obowiązującego, zaś same projekty realizowanie są w oparciu o zaakceptowany wniosek oraz umowę, która określa obowiązki zarówno beneficjenta, jak też instytucji udzielającej dofinansowania, a której wzór jako element systemu realizacji programu operacyjnego (co wynika z art. 26 ust. 1 pkt 8 u.z.p.p.r.) stanowi dokumentację konkursową. Beneficjenci realizujący projekt, mają obowiązek z racji dobrowolności przystępowania do konkursów, dokonywać realizacji w oparciu o umowę, wniosek o dofinansowanie, a także inne dokumenty, w tym w szczególności Wytyczne. Do stosowania tych Wytycznych – na co trafnie zwrócono uwagę w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji – skarżąca zobowiązała się podpisując dobrowolnie umowę o dofinansowanie. W związku z tym Wytyczne wiązały skarżącą na podstawie umowy o dofinansowanie i stanowiły procedury obowiązujące przy wydatkowaniu środków.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 207 § 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885 z późn. zm.; dalej: u.f.p.) Sąd I instancji wskazał, że skarżąca uznała, że dyrektor przedszkola był uprawniony do określenia warunków wynagrodzenia nauczycieli w zakładowym regulaminie wynagradzania wydanym na podstawie art. 77² k.p. w zakresie nieuregulowanym w uchwale organu prowadzącego przedszkole wydanym na podstawie art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela.

Taka interpretacja jest w ocenie Sądu nieuprawniona, ponieważ to Karta Nauczyciela normuje w sposób szczególny uprawnienia i obowiązki nauczycieli i w tym zakresie stanowi lex specialis w stosunku do przepisów k.p. Świadczy o tym w szczególności art. 91 c Karty Nauczyciela, z którego wprost wynika, że dopuszczalność zastosowania przepisów k.p. istnieje jedynie w przypadku kwestii w niej nieuregulowanych. Zgodnie zaś z regułą kolizyjną lex specialis derogat legi generali, w przypadku zbiegu norm, norma szczegółowa wyłącza zastosowanie normy ogólnej. Skoro zatem Karta Nauczyciela poprzez normy szczególne zawarte w art. 30 ust. 1 i ust. 6 wyraźnie określa składniki wynagrodzenia nauczycieli (w tym dodatki do wynagrodzenia) oraz procedurę ustalenia wysokości i warunków wypłacania tych składników, to nie można było przyjąć, że dyrektor przedszkola był uprawniony do określenia warunków wynagrodzenia nauczycieli w zakładowym regulaminie wynagradzania wydanym na podstawie normy ogólnej z art. 772 k.p.

Stanowisko skarżącej nie znajduje również uzasadnienia w treści art. 30 ust. 10 Karty Nauczyciela. Przepis ten dopuszcza co prawda okresowe podwyższenie wynagrodzenia poprzez indywidualną decyzję dyrektora szkoły (przedszkola) za zgodą burmistrza, podkreślenia wymaga jednak, że chodzi tu wyłącznie o wynagrodzenie zasadnicze i ewentualne zwiększenie stawki minimalnej tego właśnie wynagrodzenia. Przepis ten w ogóle nie odnosi się natomiast do innych składników wynagrodzenia takich jak np. dodatki służbowe czy specjalne, które w rozpoznawanej sprawie zostały uznane za niekwalifikowalne.

Możliwości przyznania nauczycielom dodatków do wynagrodzenia z pominięciem przepisów Karty Nauczyciela nie uzasadnia również treść art. 18 k.p., który w ocenie skarżącej sankcjonował odstępstwo od tych przepisów na korzyść pracownika. W rozpoznawanej sprawie taki przypadek nie miał miejsca, ponieważ postanowienia uchwały stanowiącej podstawę do przyznania dodatków nie stanowią postanowień umów o pracę oraz innych aktów, w oparciu o które powstaje stosunek pracy. Tym samym postanowienia te nie są objęte zakresem ww. przepisu k.p.

Podsumowując w ocenie Sądu wskazać należy, że organ odwoławczy prawidłowo uznał wydatki poniesione przez skarżącą z tytułu dodatku wypłaconego dla 34 nauczycieli oraz z tytułu dodatku służbowego dla Z. J. (wypłacanego za okres od 1 sierpnia 2011 r. do 30 grudnia 2012 r.) za niekwalifikowalne, jako niezgodne z przepisami prawa wspólnotowego i krajowego (3.1. pkt 1 lit. k Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL). Prawidłowo też orzekł, iż zwrotowi podlegają koszty pośrednie, naliczone od kosztów bezpośrednich uznanych za niekwalifikowalne.

Gmina Miasta K. złożyła skargę kasacyjną wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, dalej: p.p.s.a.) zarzucając: I. naruszenie prawa materialnego tj.:

art. 87 Konstytucji RP w związku z art. 93 ust. 2 Konstytucji RP poprzez uznanie, że Wytyczne Ministra Rozwoju Regionalnego o których mowa w skardze są źródłem prawa i mogą stanowić podstawę decyzji wobec strony podczas gdy art. 93 ust. 2 Konstytucji RP zabrania wydawania decyzji wobec obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów w oparciu o taki akt,

art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., poprzez uznanie, że środki zostały wykorzystane przez skarżącą z naruszeniem procedur wskazanych w art. 184 tej ustawy,

art. 5 i 772 Kodeksu pracy w związku z art. 91 c Karty Nauczyciela poprzez uznanie, że niedopuszczalne jest uregulowanie na poziomie zakładowym zasad wynagrodzenia nauczycieli w sposób korzystniejszy niż przewidziany w Karcie Nauczyciela i aktach wykonawczych do tej ustawy,

art. 5, art. 9 § 1, § 2 i § 3 oraz art. 18 § 1 Kodeksu pracy w związku z art. 91 c Karty Nauczyciela poprzez uznanie, że niedopuszczalne jest przyznanie nauczycielowi dodatku do wynagrodzenia na podstawie porozumienia pomiędzy dyrektorem a nauczycielem.

II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutów skargi dotyczących:

dopuszczalności wypłaty dodatków dla nauczycieli na podstawie samego porozumienia pomiędzy Dyrektorem placówki a nauczycielem,

zarzutu dotyczącego braku umocowania do wydania decyzji przez Marszałka Województwa pomimo zakwestionowania przez skarżącą faktu otrzymania takiego porozumienia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono szczegółowe motywy postawionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.

Za podstawę wyroku z 12 listopada 2015 r., sygn. akt V SA/Wa 2290/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął ustalenia stanu faktycznego dokonane przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju. W dniu [...] lutego 2011 r. została zawarta pomiędzy skarżącą, a Samorządem Województwa Ś. umowa o dofinansowanie projektu "Nasze przedszkole - edukacja przedszkolna dla wszystkich dzieci Gminy K." o wartości 971.181,73 zł (dofinansowanie 956.614,00 zł i wkład własny 14.567,73 zł). Celem projektu było upowszechnienie edukacji przedszkolnej ze szczególnym uwzględnieniem potrzeb dzieci niepełnosprawnych oraz promowaniem zagadnień związanych z zasadami równości płci. Urząd Marszałkowski Województwa Śląskiego wykonując funkcję Instytucji Pośredniczącej PO KL przeprowadził kontrolę doraźną projektu i stwierdził nieprawidłowości w zakresie wynagrodzeń personelu projektu. Wypłacone przez skarżącą trzydziestu czterem nauczycielom dodatki specjalne lub służbowe należało uznać za niekwalifikowalne. Zostały one poniesione niezgodnie z przepisami prawa krajowego i wspólnotowego, który to warunek został określony w podrozdziale 3.1 pkt 1 lit. k "Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki". Stwierdzono tam, że wszystkie wydatki w ramach PO KL są kwalifikowalne, o ile łącznie spełniają następujące warunki: są zgodne z przepisami prawa krajowego i wspólnotowego. Skarżąca zgodziła się częściowo z ustaleniami Instytucji Pośredniczącej i zwróciła część dofinansowania. Uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawiera zatem jednoznaczne stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia.

Wskazanie podstaw skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze kasacyjnej, co oznacza konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym uchybił Sąd I instancji, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wskazania, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznawana skarga kasacyjna nie w pełni spełnia te wymogi, ponieważ autor skargi kasacyjnej zarzucając Sądowi I instancji w pkt I) petitum skargi kasacyjnej naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie w podpunktach a), b), c) i d) posługując się zwrotem "poprzez uznanie" nie sprecyzował, który ze wskazanych tam przepisów został naruszony przez błędną wykładnię, który przez niewłaściwe zastosowanie, a który przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Jednak mimo dostrzeżonych błędów, mając na względzie treść uchwały Pełnego Składu NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, (treść dostępna w Internecie na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny tych zarzutów skargi kasacyjnej, które odnoszą się do pogląd Sądu I instancji o zgodności z prawem skontrolowanej przez ten Sąd decyzji ostatecznej.

Według art. 174 pkt 2) p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Konstrukcja tej normy prawnej wskazuje, że stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania, które w ocenie strony skarżącej zostały naruszone przez Sąd I instancji, należy uprawdopodobnić istnienie potencjonalnego związku przyczynowego między uchybieniem proceduralnym a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego. W tym wypadku nie chodzi o to, że ewentualne uchybienie mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, lecz wpływ istotny. Oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisów postępowania jest niezbędne w sytuacji, gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji.

W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. w pkt II) i podpunktach a) i b) petitum skargi kasacyjnej autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a.

Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wymagane jest, aby uzasadnienie wyroku stanowiło logiczną, zwartą całość, a jednocześnie by było ono jedynie syntezą stanowiska sądu (wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., I OSK 62/11). Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i w razie ewentualnej kontroli instancyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (tak: wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2012 r., II FSK 1301/10). Obowiązkiem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest przyjąć określony stan faktyczny i go przedstawić, nie chodzi jednak o przedstawienie jakiegokolwiek stanu faktycznego, lecz stanu rzeczywistego, ustalonego i przyjętego zgodnie z obowiązującym prawem (por. wyrok NSA z dnia 12 maja 2005 r., FSK 2123/04). Przy ocenie skuteczności naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. pamiętać należy, że jest to przepis procesowy, zatem może być skuteczną podstawą kasacyjną tylko jeżeli jego naruszenie miało wpływ i to istotny na wynik sprawy sądowoadministracyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). To obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wykazanie, że gdyby do zarzuconego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wyrok Sądu pierwszej instancji byłby inny. Należy również zwrócić uwagę na to, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Z kolei, według art. 98 § 1 p.p.s.a., przewodniczący zamyka rozprawę (posiedzenie). Natomiast uzasadnienie wyroku sporządza się z urzędu w terminie czternastu dni od dnia ogłoszenia wyroku albo podpisania sentencji wyroku wydanego na posiedzeniu niejawnym (art. 141 § 1 p.p.s.a.). Z przepisów tych wynika, że skoro wydanie wyroku który jest wynikiem sprawy sądowo administracyjnej, poprzedza czasowo sporządzenie jego uzasadnienia, to wadliwie sporządzone uzasadnienie nie może mieć istotnego wpływu na wynik sprawy w przypadku, kiedy uzasadnienie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia oraz zawiera stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Przyjmuje się, że zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, o którym mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a., powinno także obejmować odniesienie się do ustaleń faktycznych poczynionych w toku postępowania administracyjnego przez prowadzący je organ. Obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń faktycznych dokonanych przez organ administracji publicznej, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem. Nie wystarczy ograniczyć się do stwierdzenia, co ustalił sąd, lecz niezbędne jest wskazanie, które ustalenia zostały przyjęte przez sąd pierwszej instancji, a które nie. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09 stwierdził: "Przepis art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia." Uzasadnienie zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku spełnia wymogi ustawowe.

W ramach omawianej podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej nie zarzucił Sądowi instancji naruszenia żadnego z przepisów postępowania, które miały zastosowanie w sprawie administracyjnej tj. przepisów k.p.a., co jest niezbędne aby skutecznie kwestionować stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji. Należy podkreślić, że zasadniczym ustaleniem dokonanym przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju było to, że wypłacone przez skarżącą trzydziestu czterem nauczycielom dodatki specjalne lub służbowe w kwocie 115.617,09 zł były niekwalifikowalne, ponieważ zostały wypłacone bez podstawy prawnej. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazany przepis jest przepisem postępowania określającym kompetencję sądu administracyjnego w fazie orzekania i co do zasady nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ jego naruszenie przez Sąd I instancji jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom procesowym. Wszelka argumentacja podniesiona w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. zmierzająca do podważenia stanu faktycznego sprawy nie może odnieść zamierzonego skutku. Zarzuty podniesione w ramach drugiej podstawy kasacyjnej w pkt 1) petitum skargi kasacyjnej w podpunktach c) i d) pozostają w ścisłym związku z niepodważonymi ustaleniami stanu faktycznego tj. wyliczeniem kwoty 115.617,09 zł podlegającej zwrotowi. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 2) p.p.s.a.

Prawidłowe sformułowanie podstawy skargi kasacyjnej opierającej się na podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. – naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie - musi polegać na wskazaniu postaci naruszenia prawa materialnego. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu, mylne odczytanie dyspozycji lub sankcji. Z kolei, naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Niewłaściwe zastosowanie prawa jest często konsekwencją jego błędnej wykładni. Autor skargi kasacyjnej zarzucając Sądowi I instancji błędną wykładnię wskazanych przepisów prawa winien zaprezentować jaka winna być wykładnia prawidłowa tych przepisów, cytując ich treść oraz odwołując się wprost do ich treści. Skuteczną podstawą zarzutów kasacyjnych opartych na podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. może być naruszenie wyłącznie takich przepisów prawa materialnego, które zastosował albo miał zastosować organ administracji publicznej. Przepisy zastosowane to te, które zostały powołane w podstawie prawnej decyzji oraz wyjaśnione w uzasadnieniu prawnym z przytoczeniem przepisów prawa. Rozpoznając skargi na decyzje lub postanowienia (art. 145 § 1 p.p.s.a.) wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje żadnego przepisu prawa materialnego, w sensie wiążącego ustalenia konsekwencji prawnych stwierdzonych faktów. To, co w art. 174 pkt 1) p.p.s.a. określono jako "niewłaściwe zastosowanie", jest niczym innym jak nieprawidłową oceną zastosowania prawa materialnego przez organ administracji. Ustawodawca zastosował pewien skrót myślowy, w związku z czym ilekroć mówimy o niewłaściwym zastosowaniu prawa materialnego przez sąd, rozumiemy przez to albo bezzasadne tolerowanie błędu subsumcji popełnionego przez organ administracji, albo wręcz przeciwnie - bezzasadne zarzucenie organowi popełnienia takiego błędu.

Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie dotyczące bezzasadności zarzutu naruszenia Konstytucji RP w związku z zastosowaniem w sprawie dofinansowania projektu wytycznych wydanych przez ministra właściwego do spraw rozwoju regionalnego w celu zapewnienia zgodności sposobu wdrażania programów operacyjnych z prawem Unii Europejskiej oraz spełniania wymagań określanych przez Komisję Europejską, a także w celu zapewnienia jednolitości zasad wdrażania programów operacyjnych. W świetle norm konstytucyjnych wytyczne nie są źródłem prawa powszechnie obowiązującego. Stanowią natomiast szczególny element systemu realizacji, który zawiera warunki i procedury obowiązujące instytucje uczestniczące w realizacji programu, obejmujące zarządzanie, monitoring, ewaluację, kontrolę i sprawozdawczość oraz sposób koordynacji działań tych instytucji. Wytyczne stanowią akty prawa wewnętrznego, kierowane do instytucji uczestniczących w realizacji programu (instytucji zarządzających, instytucji pośredniczących lub instytucji wdrażających), podległych lub nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw rozwoju regionalnego albo tych z wymienionych instytucji, którym na podstawie porozumienia albo umowy zostały powierzone określone zadania w zakresie przygotowania lub realizacji danego programu operacyjnego. W stosunku do tych podmiotów postanowienia zawarte w wytycznych są wiążące. W judykaturze prezentowane jest stanowisko, że wytyczne, będące elementem systemu realizacji programu operacyjnego, nie stanowią źródła prawa powszechnie obowiązującego, lecz łącznie z przepisami powszechnie obowiązującymi mogą stanowić podstawę sądowej kontroli przewidzianej w ustawie (wyroki NSA z dnia 19 października 2010 r., II GSK 1129/10, LEX nr 1052667; z dnia 27 października 2010 r., II GSK 1097/10, LEX nr 746069; z dnia 10 sierpnia 2011 r., II GSK 1578/11, LEX nr 1068827 oraz z dnia 13 listopada 2012 r., II GSK 1727/11, LEX nr 1291795). Postanowienia wytycznych nie wiążą sądu administracyjnego, który dokonując kontroli procedury konkursowej, jest związany tylko przepisami ustawy oraz tymi aktami prawa wspólnotowego, które mają charakter powszechnie obowiązujący. Normy zawarte w wytycznych nie stanowią podstawy kontroli sądowej, lecz jej przedmiot w aspekcie legalności. Sąd administracyjny ma kompetencje do stwierdzenia niezgodności postanowień wytycznych z przepisami prawa powszechnie obowiązującego w indywidualnej sprawie. Stwierdzenie, że ocena projektu nastąpiła w oparciu o postanowienia wytycznych niezgodne z obowiązującym prawem może prowadzić do uwzględnienia skargi.

Zarzucając Sądowi I instancji w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. naruszenie art. 207 ust. 1 pkt 2) u.f.p. "poprzez uznanie, że środki zostały wykorzystane przez skarżącą z naruszeniem procedur wskazanych w art. 184 tej ustawy" autor skargi kasacyjnej nie wskazał, czy chodzi o błędną wykładnię tego przepisu, czy też o jego niewłaściwe zastosowanie. Tak sformułowany zarzut nie może zasługiwać na uwzględnienie, bowiem w istocie zmierza do podważenia stanu faktycznego przyjętego za podstawę orzekania przez Sąd I instancji. Zarzut niewłaściwego zastosowania przepisów materialnoprawnych pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego, który to stan faktyczny nie został przez stronę skutecznie podważony. Strona nie wykazała, które elementy ustaleń faktycznych i dlaczego, nie odpowiadały hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie art. 207 ust. 1 pkt 2) u.f.p. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 1- podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy. Natomiast według art. 184 ust. 1 u.f.p., wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu.

Dokonując niepodważonych przez autora skargi kasacyjnej ustaleń faktycznych w sprawie Minister Infrastruktury i Rozwoju przed wydaniem decyzji określającej kwotę podlegającą zwrotowi miał obowiązek najpierw ustalenia, czy środki przeznaczone na realizację programu finansowanego z udziałem środków europejskich wykorzystane zostały z naruszeniem procedur, a w konsekwencji ustalenia kwoty zwrotu. Dokonując wyliczenia kwoty przypadającej do zwrotu organ administracji publicznej w ramach postępowania dowodowego dokonał wykładni przepisów Karty Nauczyciela oraz dwóch uchwał Rady Gminy i Miasta K. dotyczących składników wynagrodzenia nauczycieli, a także przepisów Kodeksu Pracy. Działając w ramach zasady swobodnej oceny dowodów Minister Infrastruktury i Rozwoju ustalił, że zwrotowi podlega kwota 115.617,09 zł, ponieważ Uchwała nr [...] Rady Gminy i Miasta K. z [...] marca 2009 r. w sprawie ustalenia regulaminu określającego niektóre zasady wynagradzania za pracę oraz zasady przyznawania nauczycielom zatrudnionym w oświatowych jednostkach organizacyjnych na terenie gminy dodatków do wynagrodzenia, nagród i dodatków socjalnych, nie określała warunków przyznawania dodatków specjalnych w związku z realizacją projektów finansowanych ze źródeł zewnętrznych, ani ich wysokości. Dopiero uchwała Rady Gminy i Miasta K. podjęta [...] lipca 2012 r. nr [...] w sprawie zmiany uchwały nr [...] wprowadziła możliwość wypłacania dodatku specjalnego nauczycielowi realizującemu dodatkowe zadania związane z projektami finansowanymi ze źródeł zewnętrznych.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 1) p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną jako nie mającą usprawiedliwionych podstaw, podlegającą oddaleniu na mocy art. 184 p.p.s.a.