Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1546/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części, w pozostałym zakresie skargę oddalono
Powołane przepisy: article: art. 1 i art. 2, art. 12 ust. 2, art. 14 ust. 1, 5 i 6
journal: Dz.U. 2016 poz 487
law: Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - tekst jednolity
article: art. 147 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 91 ust. 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1875
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Zabłocka Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia del. WSA Barbara Kołodziejczak - Osetek (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Rady Gminy A od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 21 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 344/18 w sprawie ze skargi Prokuratora Regionalnego w Szczecinie na uchwałę Rady Gminy A z dnia 29 grudnia 2015 r., nr XIII/120/15 w przedmiocie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5 % zawartości alkoholu przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, jak i w miejscu sprzedaży oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. stwierdza nieważność § 2 punktu 4 zaskarżonej uchwały; 3. w pozostałym zakresie skargę oddala.


UZASADNIENIE

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 14 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Sz 344/18 po rozpoznaniu na rozprawie skargi Prokuratora Regionalnego w Szczecinie na uchwałę Rady Gminy w Dolicach z dnia 29 grudnia 2015 r. nr XIII/120/15 w przedmiocie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu, przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały oraz uchwały nr XXXI/286/17 Rady Gminy Dolice z dnia 24 października 2017 r. w sprawie o zmianie uchwały w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5 % alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w całości.

2. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.

2.1. W dniu 29 grudnia 2015 r. Rada Gminy Dolice, działając na podstawie art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, podjęła uchwałę nr XIII/120/15 w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% zawartości alkoholu przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. W uchwale podjęto następujące ustalenia:

§ 1. Ustala się na terenie Gminy Dolice:

1) liczbę 40 punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży,

2) liczbę 15 punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży.

§ 2. Na obszarze Gminy Dolice punkty sprzedaży i podawania napojów alkoholowych nie mogą być usytuowane na terenie:

1) szkół oraz innych zakładów i placówek oświatowo-wychowawczych oraz opiekuńczych,

2) zakładów pracy oraz miejsc zbiorowego żywienia pracowników,

3) w środkach i obiektach komunikacji publicznej, z wyjątkiem wagonów restauracyjnych i bufetów w pociągach, w których dopuszcza się sprzedaż, podawanie i spożywanie napojów alkoholowych do 4,5% zawartości alkoholu oraz piwa,

4) w domach wypoczynkowych,

5) kościołów,

6) cmentarzy,

7) placów zabaw.

§ 3.1. Punkty sprzedaży napojów alkoholowych nie mogą być usytuowane w odległości mniejszej niż:

a) 40 m od terenów, na których znajdują się obiekty wymienione w § 2, a punktem sprzedaży,

b) 10 metrów licząc najkrótszą odległość pomiędzy granicą terenu na którym znajdują się obiekty wymienione w § 2, a budynkiem w którym znajduje się punkt sprzedaży alkoholu.

2. Odległość, o jakiej mowa w punkcie 1a) mierzy się ciągiem komunikacyjnym od drzwi wejściowych przeznaczonych dla klientów punktu sprzedaży napojów alkoholowych do wejścia na teren, na którym znajdują się budynki lub obiekty wymienione w § 2. Przez "ciąg komunikacyjny" należy rozumieć dystans, jaki należy pokonać od drzwi wejściowych przeznaczonych dla klientów punktu sprzedaży napojów alkoholowych do wejścia na teren, na którym znajduje się budynek lub obiekt wymieniony w § 2, bez napotykania naturalnych, bądź sztucznych przeszkód i zgodnie z przepisami ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym.

2.2. Następnie w dniu 24 października 2017 r. Rada Gminy Dolice, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, podjęła uchwałę nr XXXI/286/17 o zmianie uchwały w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, o następującej treści:

§ 1. W uchwale Nr XIII/120/15 Rady Gminy Dolice z dnia 29 grudnia 2015 r. w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, zmienia się § 3, który otrzymuje następujące brzmienie:

"1. Punkty sprzedaży napojów alkoholowych nie mogą być usytuowane w odległości mniejszej niż:

a) 40 m od terenów, na których znajdują się obiekty wymienione w § 2, a punktem sprzedaży,

b) 10 metrów licząc najkrótszą odległość pomiędzy granicą terenu na którym znajdują się obiekty wymienione w § 2, a budynkiem w którym znajduje się punkt sprzedaży alkoholu.

2. Odległość, o jakiej mowa w punkcie 1a) mierzy się ciągiem komunikacyjnym od drzwi wejściowych przeznaczonych dla klientów punktu sprzedaży napojów alkoholowych do wejścia na teren, na którym znajdują się budynki lub obiekty wymienione w § 2. Przez "ciąg komunikacyjny" należy rozumieć dystans, jaki należy pokonać od drzwi wejściowych przeznaczonych dla klientów punktu sprzedaży napojów alkoholowych do wejścia na teren, na którym znajduje się budynek lub obiekt wymieniony w § 2, bez napotykania naturalnych, bądź sztucznych przeszkód i zgodnie z przepisami ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym".

§ 2. Wykonanie uchwały powierza się Wójtowi Gminy Dolice.

§ 3. Zezwolenia wydane przed dniem wejścia w życie niniejszej uchwały na sprzedaż napojów alkoholowych w punktach, których usytuowanie nie spełnia warunków określonych w niniejszej uchwale pozostają w mocy do czasu utraty ich ważności.

§ 4. Do wniosków o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych złożonych a nierozpoznanych do czasu wejścia w życie niniejszej uchwały stosuje się uchwałę w brzmieniu nadanym niniejszą uchwałą.

§ 5. Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dz.Urz. Województwa Zachodniopomorskiego.

2.3. Uchwałę Rady Gminy Dolice z dnia 29 grudnia 2015 r. nr XIII/120/15 zmienioną uchwałą z dnia 24 października 2017 r. nr XXXI/286/17 Prokurator Regionalny w Szczecinie zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie:

– art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 12 ust. 2 w zw. z art. 1 i art. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, polegające na ustaleniu zasad usytuowania punktów sprzedaży napojów alkoholowych w sposób nierealizujący celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi,

– art. 7 i art. 94 Konstytucji RP art. 12 ust. 2, art. 14 ust. 5 i 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, polegające na przekroczeniu delegacji ustawowej przez wprowadzenie w przedmiotowej uchwale zapisów dotyczących zakazów sprzedaży napojów alkoholowych, przepisów modyfikujących ustawowe zakazy sprzedaży napojów alkoholowych oraz je powtarzających.

W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że treść § 2 zaskarżonej uchwały wykracza poza zakres kompetencji organu wynikającej z art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Nie reguluje bowiem zasad usytuowania punktów sprzedaży napojów alkoholowych, a jest przejawem działania rady w kierunku wprowadzenia dodatkowych zakazów sprzedaży, podawania i spożywania alkoholu – stosownie do art. 14 ust. 6 tej ustawy. Dodatkowo § 2 pkt 1, 2 i 3 uchwały stanowi niedopuszczalne powtórzenie zapisów ustawy, tj. art. 14 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 ww. ustawy, natomiast § 2 pkt 4 uchwały stanowi modyfikację zapisu ustawowego, tj. art. 14 ust. 4 ww. ustawy, który wprowadza zakaz sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w domach wypoczynkowych, jednakże wyłącznie dotyczy on napojów powyżej 18% alkoholu.

Zastrzeżenia Prokuratora budzi też § 3 ust. 1 lit. b) uchwały w brzmieniu nadanym uchwałą z dnia 24 października 2017 r. Nie znajduje bowiem uzasadnienia odwoływanie się przy określeniu zasad usytuowania punktów sprzedaży napojów alkoholowych, do najkrótszej odległości punktu sprzedaży od granicy terenu, na którym znajduje się obiekt chroniony. Teren może być znaczny, obiekt chroniony zaś może być zlokalizowany w różnym jego miejscu. Może zatem prowadzić do tego, że w istocie obiekt chroniony będzie się znajdował na tyle daleko od punktu sprzedaży alkoholu, że brak jest uzasadnienia do tworzenia tego rodzaju bariery odległości.

Jako sprzeczne z celem ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, Prokurator uznał czynienie wyjątków od ustalonych zasad ograniczenia sprzedaży napojów alkoholowych w tzw. strefach ochronnych. Tymczasem w § 3 ust. 4 uchwały ustalono, że ograniczenie odległości nie dotyczy punktu sprzedaży i podawania napojów alkoholowych podczas imprez odbywających się na otwartym powietrzu oraz imprez masowych organizowanych na podstawie ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych pod warunkiem, że punkt sprzedaży napojów alkoholowych będzie usytuowany w wyznaczonym na ten cel miejscu. Powyższy zabieg dopuszcza bowiem sprzedaż napojów alkoholowych w bezpośredniej bliskości obiektów chronionych.

2.4. W odpowiedzi na skargę, Rada Gminy Dolice wniosła o jej oddalenie.

W uzasadnieniu swego stanowiska organ wskazał, że podjęcie nowej uchwały wynikało z potrzeby uaktualnienia i doprecyzowania obowiązujących zapisów, regulujących zasady usytuowania punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Stroną inicjującą zwiększenie odległości od obiektów chronionych była Gminna Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Dolicach. Powodem podjęcia ww. działań GKRPA w Dolice były liczne skargi mieszkańców Dolic oraz pismo od Kierownika Posterunku Policji w Dolicach, zawierające prośbę o dokładniejszą weryfikację wydawanych zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych. Głównym celem wprowadzenia nowej uchwały było odizolowanie punktów sprzedaży napojów alkoholowych od Gminnego Centrum Integracji Społecznej i Profilaktyki, gdzie prowadzone są zajęcia z dziećmi oraz młodzieżą.

Ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, w żadnym miejscu nie wskazuje, że usytuowanie punktów sprzedaży alkoholu powinno dotyczyć odległości między budynkami, a nie również odległości od terenu okalającego, wyraźnie odgrodzonego obiektu chronionego. Jeżeli chodzi o regulację dotyczącą zakazu sprzedaży w domach wypoczynkowych organ wskazał, że Rada Gminy zapis art. 14 ust. 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałania alkoholizmowi, interpretowała w ten sposób, że w sytuacji gdyby domy wypoczynkowe nie były zaliczone do obiektów chronionych, to wówczas możliwe byłoby podawanie napojów z zawartością alkoholu do 18%. Zapis § 3 ust. 4 skarżonej uchwały jest powtórzeniem art. 14 ust. 5 ustawy i interpretowany jest zgodnie z tym zapisem.

3. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał skargę za zasadną i stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały oraz uchwały nr XXXI/286/17 Rady Gminy Dolice z dnia 24 października 2017 r. w sprawie o zmianie uchwały w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w całości.

3.1. W ocenie Sądu I instancji Rada Gminy upoważniona jest do ustalenia po pierwsze – liczby punktów sprzedaży określonych napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), po drugie zaś – zasad usytuowania ich na terenie gminy. Liczba punktów sprzedaży oraz ich usytuowanie powinny być dostosowane do potrzeb ograniczania dostępności alkoholu, określonych w gminnym programie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych (art. 12 ust. 4 ustawy). Jest to jedyne kryterium, które może mieć wpływ na ustalenie ilości przewidywanych zezwoleń na sprzedaż alkoholu. Odnosi się ono do liczby punktów sprzedaży w ujęciu całościowym, dotyczącym całego obszaru gminy/miasta.

W zaskarżonej uchwale organ stanowiący gminy nie powołał się na ustalenia gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych. Nie wiadomo więc, czy i jakie cele przyświecały Radzie Gminy Dolice przy określaniu liczby punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych oraz ich usytuowania. W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały organ również nie odwołał się do konkretnej treści obowiązującego gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych.

3.2. Sąd I instancji zgodził się z zarzutem Prokuratora, że w zaskarżonej uchwale Rada Gminy Dolice, wprowadziła zakaz sprzedaży i podawania alkoholu z przekroczeniem delegacji ustawowej. Po pierwsze w § 2 pkt 1-3 uchwały wybiórczo powtórzono zapisy z art. 14 ust. 1 ustawy, po drugie w pkt 4-7 § 2 uchwały wprowadzono nowe zakazy, jednakże bez powołania się na upoważnienie wynikające z art. 14 ust. 6 ustawy. Powszechny w doktrynie i orzecznictwie jest zdaniem Sądu I instancji pogląd, że w uchwałach organów jednostek samorządu terytorialnego nie mogą znaleźć się materie regulowane już w aktach prawnych hierarchicznie wyższych. Zgodnie z § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz.U. z 2016 r. poz. 283), w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw oraz przepisów innych aktów normatywnych. Mając na względzie powyższe rozważania Sąd I instancji uznał, że powtórzenie w § 2 w pkt 1-3 uchwały przepisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi stanowi istotne naruszenie prawa. Rada nie mogła bowiem objąć swoją uchwałą materii będącej przedmiotem regulacji w odrębnych przepisach prawa powszechnie obowiązującego Takie powtórzenie regulacji ustawowej bądź jej modyfikacje i uzupełnienie przez przepisy gminne jest, niezgodne z zasadami legislacji. Treść i zakres zawartego w art. 12 ust. 2 ustawy upoważnienia rady gminy do ustalania zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych wskazuje, że upoważnienie to dotyczy miejsc nie objętych zakazem sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych. Uchwała rady gminy wydana na podstawie art. 12 ust. 2 ustawy nie może wskazywać obiektów, na terenie których nie może być usytuowany punkt sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, gdyż wkraczałby w ten sposób w zagadnienie zakazów, o którym mowa w art. 14 ustawy.

Jeśli rada gminy zdecyduje się skorzystać z kompetencji, o której mowa w art. 14 ust. 6 ustawy powinna wskazać, na czym polega szczególny charakter miejsca, w którym wprowadza się zakaz sprzedaży napojów alkoholowych. Wprowadzenie choćby czasowego zakazu ogranicza gwarantowaną konstytucyjnie swobodę prowadzenia działalności gospodarczej, nie może więc być on wprowadzony bez ważnego powodu (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 19 kwietnia 2016 r. sygn. akt III SA/Łd 1286/15, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 15 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Go 367/16).

3.3. Jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, w zaskarżonej uchwale ani w jej uzasadnieniu rada gminy nie wyjaśniła i nie uzasadniła wprowadzenia zakazów sprzedaży napojów alkoholowych nieprzewidzianych w ustawie o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, nadto w jej podstawie prawnej nie powołała się na kompetencję do ustanowienia takich zakazów, tj. na art. 14 ust. 6 tej ustawy.

3.4. Odnosząc się z kolei do zastrzeżeń Prokuratora co do § 3 ust. 1 b zaskarżonej uchwały co do odwoływania się przez gminę przy określeniu zasad usytuowania punktów sprzedaży napojów alkoholowych do najkrótszej odległości punktu sprzedaży od granic terenu, na którym znajduje się obiekt chroniony, Sąd I instancji, stwierdził, iż określenie takie jest prawidłowe. W myśl bowiem § 3 ust. 1b zaskarżonej uchwały przewidziano, że punkty sprzedaży napojów alkoholowych nie mogą być usytuowane w odległości mniejszej niż 10 metrów licząc najkrótszą odległość pomiędzy granicą terenu, na którym znajdują się obiekty wymienione w § 2, a budynkiem, w którym znajduje się punkt sprzedaży alkoholu. Zdaniem Sądu taki sposób mierzenia odległości pomiędzy obiektami chronionymi, a punktami sprzedaży napojów alkoholowych jest jednoznaczny i precyzyjny. Przede wszystkim jednak, rada gminy znając szczegółowe usytuowanie w terenie obiektów chronionych na terenie własnej gminy, miała prawo doprecyzować w § 3 ust. 1 pkt b uchwały odległości usytuowania punktów sprzedaży alkoholu określonych w § 3 ust. 1 pkt a uchwały. Jak wskazał organ w odpowiedzi na skargę, celem wprowadzenia nowej uchwały było odizolowanie punktów sprzedaży napojów alkoholowych od Gminnego Centrum Integracji Społecznej i Profilaktyki zlokalizowanego w ścisłym centrum miejscowości Dolice, w pobliżu szkoły i kościoła. Mając na uwadze powyższe, Sąd I instancji stwierdził iż zarzut prokuratora jest chybiony i nie przystający do konkretnych warunków usytuowania punktów chronionych w miejscowości Dolice.

W tym zakresie rada gminy nie uchybiła swoim kompetencjom. Jednakże zdaniem Sądu I instancji pozostawienie tego zapisu (§ 3 uchwały zmieniającej) w sytuacji wyeliminowania z obrotu prawnego wcześniejszego zapisu, tj. § 2 czyniłoby zaskarżoną uchwałę oraz tę z 29 grudnia 2015 r. nr XIII/120/15 nieczytelną.

3.4. Sąd I instancji uznał też, że nie może odnieść się do wskazanego przez Prokuratora zarzutu naruszenia § 3 ust. 4 uchwały, z uwagi na brak jego obowiązywania w dniu wniesienia skargi. Uchwałą z dnia 24 października 2017 r. nr XXXI/286/17 Rada Gminy Dolice zmieniła bowiem brzmienie § 3 uchwały tego organu z dnia 29 grudnia 2015 r. nr XIII/120/15 nadając mu inne brzmienie zawierające tylko ustęp 2 i 3.

3.5. Mając więc na uwadze wykazane powyżej istotne naruszenia przepisów oraz ich wpływ na całkowitą zgodność z prawem zaskarżonego aktu, pomimo nieuwzględnienia w całości argumentacji skarżącego Prokuratora, WSA w Szczecinie na podstawie art. 147 § 1 w ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), stwierdził nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

4. Powyższy wyrok został zaskarżony w całości, skargą kasacyjną Rady Gminy Dolice do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

4.1. Na podstawie art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. i art. 174 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił, naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie w niniejszej sprawie i stwierdzenie nieważności uchwały nr XIII/120/2015 Rady Gminy Dolice z dnia 29 grudnia 2015 r. i zmieniającej ją uchwały nr XXXI/286/l 7 Rady Gminy Dolice z dnia 2 października 2017 r., w sytuacji gdy uchybienia redakcyjne ww. uchwały polegające na powtórzeniu przepisów ustawowych zawartych w art. 14 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz na wprowadzeniu zakazu sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych w domach wypoczynkowych na podstawie art. 14 ust. 6 bez powołania się w podstawie prawnej uchwały na ten przepis, były nieistotne, a zatem zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875; dalej: u.s.g. lub ustawa o samorządzie gminnym) błędne jest rozstrzygnięcie Sądu, gdyż ewentualnie Sąd mógł stwierdzić, że uchwały wydano z naruszeniem prawa.

4.2. W oparciu o tak sformułowane zarzuty, organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz wydanie orzeczenia reformatoryjnego w trybie art. 188 p.p.s.a., tj. stwierdzenie, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa.

4.3. Ewentualnie w przypadku nieuwzględnienia powyższego wniosku, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie.

4.4. Na podstawie art. 203 p.p.s.a. wniesiono też o zasądzenie na rzecz Rady Gminy Dolice kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych i na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. o rozpoznanie sprawy bez przeprowadzania rozprawy.

5. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

5.1. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy należało ją więc uwzględnić na podstawie art. 185 p.p.s.a. oraz jednocześnie uznając sprawę za dostatecznie wyjaśnioną na podstawie art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok, stwierdził nieważność § 2 punktu 4 zaskarżonej uchwały, w pozostałym zakresie oddalił skargę.

5.2. Na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

5.3. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania sądowego, której przesłanki wymienione zostały w § 2 tego artykułu. Przesłanki te w rozpoznanej sprawie nie wystąpiły. Nie stwierdzono również podstaw do odrzucenia skargi oraz umorzenia postępowania przed Sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania orzeczenia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia wyroków sądu pierwszej instancji, na co wskazuje wskazane wyżej związanie podstawami tejże skargi, sprowadzające się do tego, że zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego określa autor skargi kasacyjnej wskazując naruszenie konkretnego przepisu prawa materialnego lub przepisu postępowania. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega bowiem na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie. Sąd kasacyjny nie tylko nie ma obowiązku, ale przede wszystkim nie ma prawa domyślania się oraz uzupełniania zarzutów skargi kasacyjnej i argumentacji służącej ich uzasadnieniu.

5.4. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej według wyżej wskazanych reguł uznał je za zasadne z następujących względów.

5.5. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisu art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 14 ust. 1 i art. 14 ust. 6 ustawy o w.t.

5.6. W myśl art. 147 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis ten określa formy wyroku uwzględniającego skargę na uchwały lub akty, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a.

5.7. Uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., jak wynika z treści art. 147 § 1 p.p.s.a., polega na stwierdzeniu jego nieważności w całości lub w części albo na stwierdzeniu, że został on wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jego nieważności. W przypadku aktów organów gminy należy przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. stosować z uwzględnieniem treści przepisów art. 93 ust. 1 oraz art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g., określających sposób działania organu nadzoru w przypadku sprzeczności z prawem uchwały (zarządzenia) organu gminy. Stosownie do treści art. 91 ust. 1 u.s.g. nieważna jest uchwała (zarządzenie) jednostki samorządu terytorialnego sprzeczna z prawem. Z kolei art. 91 ust. 4 stanowi, że w wypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały (zarządzenia), lecz tylko wskazuje się, że została ona wydana z naruszeniem prawa. Ustawodawca w przytoczonych regulacjach rozróżnił dwa typy wadliwości aktów organów gminy przedkładanych organom nadzoru, tj. istotnie oraz nieistotnie naruszające prawo z tym, że tylko to pierwsze (istotne naruszenie prawa) stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności aktu organu gminy. Jednocześnie podkreślić należy, że przepis art. 91 ust. 4 u.s.g, jako przepis, którego adresatem jest wyłącznie organ nadzoru, nie może być uznany za przepis wyłączający, o którym mowa w art. 147 § 1 p.p.s.a. i tym samym pozwalający stwierdzić przez sąd administracyjny, że dany akt organu gminy (obarczony wadą nieistotnego naruszenia prawa) został wydany z naruszeniem prawa (wyrok NSA z 3 kwietnia 2012 r., II GSK 357/11; wyrok NSA z 17 lutego 2016 r., II FSK 3595/13 – dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

5.8. Kontrolując zatem zaskarżony akt organu gminy sąd administracyjny ocenia tylko, czy zachodzą podstawy do stwierdzenia jego nieważności w oparciu o kryterium istotnego naruszenia prawa. Brak zatem istotnego naruszenia prawa przez zaskarżony akt wydany przez organ gminy stanowi podstawę do oddalenia skargi przez sąd administracyjny w oparciu o art. 151 p.p.s.a.

5.9. O istotnym naruszeniu prawa przez akt organu gminy można mówić w przypadku wyraźniej i oczywistej jego sprzeczności z przepisami prawa. Do istotnych naruszeń, skutkujących nieważnością uchwały zalicza się naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z 17 lutego 2016 r., II FSK 3595/13 – dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

5.10. Dodać też należy, dla jasności sprawy, iż Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej zalicza akty prawa miejscowego do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 ust. 2 Konstytucji). To zaś oznacza, że akty prawa miejscowego muszą odpowiadać wszystkim zasadom charakteryzującym tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, przede wszystkim zaś hierarchii źródeł prawa. Jej wyrazem w odniesieniu do prawa miejscowego jest art. 94 Konstytucji, który stanowi, że organy samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego są zatem upoważnione, do wydawania aktów prawa miejscowego tylko wówczas i tylko w takim zakresie, który wynika bezpośrednio i wprost z woli ustawodawcy wyrażonej w upoważnieniu ustawowym.

5.11. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego – Rady Gminy Dolice z dnia 29 grudnia 2015 r. nr XIII/120/15 zmieniona uchwałą tego organu z dnia 24 października 2017 r. nr XXXI/286/17 w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% zawartości alkoholu przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych.

5.12. Jak trafnie wskazał Sąd I instancji, zgodnie z dyspozycją art. 40 ust. 1 na podstawie upoważnień ustawowych, gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Przepis ten upoważnia radę gminy do wydawania aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, których zadaniem jest wykonanie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej, w granicach i zakresie przedmiotowym w nim określonym, z uwzględnieniem specyfiki i potrzeb danej gminy. Wobec tego podkreślić należy, że rada gminy nie ma prawa do samoistnego, czyli niemającego podstawy w normie ustawowej, kształtowania podstaw prawnych swojego działania. W myśl art. 41 ust. 1 u.s.g. akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały.

5.13. Uchwała Rady Gminy Dolice z dnia 29 grudnia 2015 r. nr XIII/120/15 podjęta została na podstawie art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. z 2015 r. poz. 1286 ze. zm.; dalej: ustawa o w.t.). W myśl art. 12 ust. 1 ustawy o w.t. rada gminy ustala, w drodze uchwały, dla terenu gminy (miasta) liczbę punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży. Natomiast stosownie do art. 12 ust. 2 ustawy o w.t., rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych.

5.13. Wyjaśnienia również wymaga, iż zgodnie z art. 1 ustawy o w.t., organy administracji rządowej i jednostki samorządu terytorialnego są m.in. obowiązane do podejmowania działań zmierzających do ograniczenia spożycia napojów alkoholowych oraz zmiany struktury ich spożycia. Z kolej w art. 41 tej ustawy prowadzenie działań związanych z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych zaliczono do zadań własnych gminy. Jest również bezsporne, że określone w art. 12 kompetencje rady gminy do ustalania, w drodze uchwały, dla terenu gminy (miasta) liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych (ust. 1) i zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych (ust. 2) służyć miały realizacji tych zadań w zakresie ograniczania spożycia napojów alkoholowych (art. 12 ust. 4 ustawy). Trzeba podkreślić, że ograniczanie spożycia alkoholu to zadanie własne gminy, a więc jego wykonanie nie należy wyłącznie do rady gminy, ale również do organu wykonawczego gminy (wójta, burmistrza lub prezydenta miasta) i powołanej przez niego w tym celu gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych (art. 41 ust. 3 ustawy). Prawna reglamentacja sprzedaży napojów alkoholowych w zakresie przypisanym gminie nie ogranicza się zatem do działania rady gminy, w tym do określania w drodze uchwały zaopiniowanej przez jednostkę pomocniczą gminy zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży napojów alkoholowych. Sprzedaż napojów alkoholowych wymaga bowiem indywidualnego zezwolenia, które wydaje organ wykonawczy gminy (art. 18 ust. 1). Organ wydaje zezwolenie po uzyskaniu pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy, o których mowa w art. 12 ust. 1 i 2, a więc również z uchwałą określającą zasady usytuowania miejsc sprzedaży alkoholu (art. 18 ust. 3a). W zezwoleniu określa się m.in. lokalizację (adres) punktu sprzedaży alkoholu (art. 18 ust. 7 pkt 6).

5.13. Procedura prowadząca do określania miejsca sprzedaży napojów alkoholowych na terenie gminy obejmuje zatem wydanie przez radę gminy aktu prawa miejscowego, zaopiniowanego przez jednostkę pomocniczą i aktów wykonawczych (opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych i indywidualnej decyzji organu wykonawczego gminy). Uchwała rady gminy określająca zasady usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych jest aktem generalnym, adresowanym do nieokreślonego z góry kręgu podmiotów zainteresowanych prowadzeniem takiej działalności gospodarczej. W tym sensie jest to akt abstrakcyjny (niekonkretny), odnoszący się do zbioru różnych podmiotów i okoliczności, w tym miejsc, w których napoje alkoholowe będą sprzedawane. Dlatego też w art. 12 ust. 2 ustawy jest mowa o określeniu zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych. Zasady to z istoty regulacje o dużym stopniu ogólności, tym właśnie różniące się od norm konkretnych, szczegółowych. Same określone przez radę gminy zasady usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych nie są wystarczające dla podjęcia takiej sprzedaży w określonym miejscu. Wymagają konkretyzacji w indywidualnym zezwoleniu na sprzedaż napojów alkoholowych.

5.14. Kierując pod adresem rady gminy wymaganie precyzyjnego określenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych, w tym sposobu wyznaczania odległości pomiędzy punktem sprzedaży alkoholu a obiektami uznanymi przez radę za "chronione" należy mieć również na uwadze, że jednostki samorządowe, stanowiąc prawo miejscowe na podstawie ustawy, są bardziej samodzielne niż inne organy wydające akty wykonawcze, w szczególności wówczas, gdy wykonują własne zadania samorządowe (art. 94 Konstytucji RP).W ramach oceny, czy w rozpatrywanym przypadku rada gminy wykroczyła poza upoważnienie zawarte w art. 12 ust. 2 ustawy o w.t. i tym samym dopuściła się istotnego naruszenia tego przepisu podstawowe znaczenie ma jednak fakt, że ustawodawca wcale nie wymaga, aby wśród określanych przez radę gminy zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych znalazły się zasady ustalające odległości i sposoby ich mierzenia, pomiędzy punktem sprzedaży alkoholu, a innymi obiektami. W ustawie poświęconej wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi uznano, że z punktu widzenia tych celów i zadań znaczenie ma przede wszystkim wyeliminowanie drogą zakazów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w określonych przez ustawodawcę obiektach, miejscach i obszarach oraz ewentualnie w innych obiektach, miejscach i obszarach określonych (fakultatywnie) przez gminę (art. 14).

5.15. Kwestię usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych poza obiektami, miejscami i obszarami objętymi zakazami ustawodawca pozostawił więc w zupełności prawodawcy samorządowemu – radzie gminy (art. 12 ust. 2). Prowadzi to do wniosku, że w stanie prawnym, w którym ustawa – poza nałożeniem na gminę obowiązku podejmowania działań zmierzających do ograniczenia spożywania alkoholu – nie zawiera wskazówek czy wytycznych dotyczących wykorzystania kompetencji określonych w art. 12 ust. 2, granice jej władztwa w zakresie stanowienia prawa miejscowego na podstawie tego przepisu wyznaczają, poza celami ustawy, wspomniane konstytucyjne zasady: samodzielności samorządu terytorialnego (art. 163) i stanowienia prawa miejscowego (art. 94). Nadzór nad działalnością gminy w tym zakresie może być zaś sprawowany wyłącznie z punktu widzenia legalności (art. 171 ust. 2 Konstytucji RP).

5.16. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w świetle tych zasad i mając na uwadze treść art. 12 ust. 2 ustawy o w.t., trudno jest zakwestionować legalność uchwały rady gminy określającej zasady usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych, w której posłużono się innymi sposobami określenia usytuowania punktów sprzedaży niż wyłącznie określoną w jednostkach miary ich odległością od pewnych obiektów i miejsc uznanych przez radę za chronione. Wszak celem regulacji przewidzianej w art. 12 ust. 2 ustawy o w.t. nie jest ochrona określonych obiektów i miejsc przed sąsiedztwem punktów sprzedaży napojów alkoholowych, lecz ograniczenie spożycia alkoholu, co wprost wynikało z treści art. 12 ust. 4 w brzmieniu obowiązującym w chwili podjęcia spornej uchwały.

5.17. Odnosząc powyższe rozważania do rozpoznawanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż Sąd I instancji trafnie rozstrzygnął, iż zastrzeżenia Prokuratora są bezzasadne co do § 3 ust. 1b zaskarżonej uchwały, poprzez odwoływanie się przez gminę przy określeniu zasad usytuowania punktów sprzedaży napojów alkoholowych do najkrótszej odległości punktu sprzedaży od granic terenu na którym znajduje się obiekt chroniony. W myśl bowiem § 3 ust. 1b zaskarżonej uchwały przewidziano, że punkty sprzedaży napojów alkoholowych nie mogą być usytuowane w odległości mniejszej niż 10 metrów licząc najkrótszą odległość pomiędzy granicą terenu na którym znajdują się obiekty wymienione w § 2, a budynkiem w którym znajduje się punkt sprzedaży alkoholu. W świetle powyższych rozważań zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego taki sposób mierzenia odległości pomiędzy obiektami chronionymi, a punktami sprzedaży napojów alkoholowych jest jednoznaczny i precyzyjny. Na uwzględnienie zasługuje w tym zakresie uzasadnienie organu, iż celem wprowadzenia nowej uchwały było odizolowanie punktów sprzedaży napojów alkoholowych od Gminnego Centrum Integracji Społecznej i Profilaktyki zlokalizowanego w ścisłym centrum miejscowości Dolice, w pobliżu szkoły i kościoła. Podejmując próbę uzasadnienia tego zarzutu, jaki podniósł w rozpoznawanej sprawie Prokurator, należałoby przede wszystkim wykazać, że istnieje ścisły i bezpośredni związek pomiędzy wielkością spożycia napojów alkoholowych a dostępnością tych napojów, ocenianą wyłącznie na podstawie odległości punktów sprzedaży od obiektów uznanych przez gminę za chronione, np. od kościoła lub szpitala. W szczególności należałoby wykazać, że mniej lub bardziej dokładny sposób ustalenia tej odległości, jest czynnikiem istotnie ważącym na realizacji celów ustawy - ograniczenia spożycia napojów alkoholowych i zmiany struktury tego spożycia. Dopiero wówczas uchwała nieprecyzyjna w tym zakresie mogłaby być rozważana jako nierealizująca ustawy i z tego względu naruszająca art. 12 ust. 2 ustawy o w.t. (por. wyrok NSA z 17 maja 2018 r., II GSK 2934/16). Nie było więc żadnych podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności uchwały w tym zakresie, tak jak uczynił to Sąd I instancji tylko dlatego, że w ocenie WSA w Szczecinie, zachodziła konieczność stwierdzenia nieważności innego § uchwały (§ 2) , co tylko częściowo Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadne, o czym będzie mowa niżej. Podkreślić należy, iż Sąd I instancji jednoznacznie stwierdził, iż co do § 3 uchwały rada gminy nie uchybiła swoim kompetencjom, jednakże zdaniem Sądu I instancji pozostawienie tego zapisu (§ 3 uchwały zmieniającej) w sytuacji wyeliminowania z obrotu prawnego wcześniejszego zapisu, tj. § 2 czyniłoby zaskarżoną uchwałę oraz tę z 29 grudnia 2015 r. nr XIII/120/15 nieczytelną. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko WSA w Szczecinie jest błędne i wskazana okoliczność nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały w tej części.

5.18. Przechodząc do kolejnych zarzutów skargi kasacyjnej wskazać należy, iż zgodnie z art. 14 ust. 6 ustawy o w.t. rada gminy może wprowadzić czasowy lub stały zakaz sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych w innych niewymienionych w art. 14 ust. 1-5 ustawy o w.t. miejscach, obiektach lub na określonych obszarach gminy, ze względu na ich charakter. Wprowadzenie szerszych niż wynikające z przepisów ustawy ograniczeń w prowadzeniu działalności gospodarczej nie może mieć dowolnego charakteru. Organ stanowiący powinien ustalić jaki jest charakter miejsc, których obostrzenia miałyby dotyczyć i uzasadnia ich wprowadzenie.

5.19. Uchwalając zakaz określony w § 2 punkt 4 zaskarżonej uchwały organ stanowiący temu wymogowi nie sprostał, co nakazuje uznanie, że przepis ten został ustanowiony z istotnym naruszeniem prawa dającym podstawę do stwierdzenia jego nieważności, w postaci wydania go w oparciu o przepis, który do wprowadzenia takiej regulacji rady gminy nie upoważniał. Co więcej, nawet hipotetycznie zakładając, że źródłem rozpatrywanego zakazu w intencji uchwałodawcy miałby być art. 14 ust. 6 ustawy o w.t., to jego ustanowienie należałoby uznać za dowolne ze względu na nieokreślenie zasadności ustanowienia powyższego zakazu w świetle celów ustawy o w.t. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że pod pojęciem "zasad usytuowania miejsc sprzedaży" należy rozumieć ich rozmieszczenie w terenie, w szczególności usytuowanie względem miejsc chronionych, jak szkoły, przedszkola, miejsca kultu religijnego itp. Celem ustalenia zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych jest wyłącznie szczególna ochrona pewnych miejsc lub obiektów przed zagrożeniem jakie może stwarzać alkohol. Pojęcie to musi podlegać ścisłej wykładni językowej (vide: wyrok NSA z 10 maja 2012 r., II GSK 497/11, www.orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok WSA w Gliwicach z 12 czerwca 2013 r., III SA/GI 354/13, Lex nr 1343396). Rada gminy nie jest władna modyfikować we własnym zakresie przyznanych jej ustawą upoważnień (tu: zawartych w art. 14 ust. 6 ustawy o w.t.), ani tym bardziej przypisywać sobie dalszych, w ustawie nie przewidzianych. Z tych względów § 2 punkt 4 zaskarżonej uchwały nie może się ostać i należało stwierdzić jego nieważność. Stanowisko Sądu I instancji uznać należy za prawidłowe, a zarzuty skargi kasacyjnej w tym zakresie za bezzasadne.

5.20. Podstawy do stwierdzenia nieważności skarżonego aktu prawa miejscowego, nie zachodzą jednak w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew wywodom Sądu I instancji, co do tych zapisów uchwały, które stanowią powtórzenie zapisów ustawowych, jak podniesiono w skardze kasacyjnej, postanowień art. 14 ust. 1 ustawy o w.t. przewidzianych w § 2 ust. 1-3 uchwały.

W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska Sądu I instancji. Jest niecelowe powtarzanie postanowień w uchwale rady gminy, zapisów ustawowych, ale w ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego, skoro nie wykracza ono poza delegację ustawową, a w rozpoznawanej sprawie ściśle odzwierciedla zapisy ustawy, to trudno uznać, że uchwała przekracza delegację ustawową do jej wydania, skutkującą stwierdzeniem jej nieważności. Co najwyżej można by uznać taką sytuację za nieistotne uchybienie organu, skoro nie pozostaje w sprzeczności z ustawą. Z uwagi na brak istotnego naruszenia prawa w tym zakresie nie zachodzi więc przesłanka do stwierdzenia nieważności aktu na podstawie art. 147 p.p.s.a., o czym już była mowa wyżej.

5.21. Naczelny Sąd Administracyjny z uwagi na związanie zarzutami skargi kasacyjnej, nie był uprawniony do rozpoznania sprawy w pełnym zakresie, tj. odniesienia się do wszystkich punktów § 2 zaskarżonej uchwały, co do których wypowiedział się Sąd I instancji.

5.22. Z tych wszystkich względów na podstawie art. 185 p.p.s.a. i art. 188 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.