Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1128/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-09-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne: Reforma rolna
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art.7, 77 § 1, 15, 80,145, 156 § 1
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie asesor WSA Paweł Dańczak (spr.), sędzia WSA Anita Wielopolska, Protokolant ref. staż. Magdalena Domagała, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2019 r. sprawy ze skargi B.A. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącej B.A. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] marca 2019 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania M. P., Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Urzędu Gminy P.

z dnia [...] września 1976 r., znak: [...], o przejęciu na własność, bez odszkodowania, nieruchomości rolnej zabudowanej o powierzchni ogólnej 0,9400 ha, położonej we wsi G., działka nr [...] i [...], zapisanej w księdze wieczystej nr [...], stwierdzając nieważność ww. decyzji Naczelnika Gminy P. z dnia [...] września 1976 r.

Stan niniejszej sprawy, w świetle uzasadnienia zaskarżonej decyzji, przedstawiał się następująco.

Naczelnik Gminy P., działając na podstawie art. 2 ustawy z 13 lipca

1957 r. o zmianie dekretu z 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 32, poz. 161), oraz w oparciu o przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 39, poz. 198), decyzją

z dnia [...] września 1976 r. orzekł o przejęciu na własność Państwa, od B. C., nieruchomości rolnej jako opuszczonej, o powierzchni 0,94 ha, składającej się z działek nr [...] i [...], położonej w G..

Wojewoda [...], po rozpatrzeniu wniosku Z. A., decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy P. z dnia [...] września 1976 r.

Następnie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] listopada 2016 r., po rozpatrzeniu odwołania Z. A. uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...], Minister Rolnictwa

i Rozwoju Wsi stwierdził nieważność swojej decyzji z dnia [...] listopada 2016 r.

z uwagi na to, że została skierowana do osoby zmarłej.

Następnie decyzją z dnia [...] marca 2018 r., nr [...], Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, rozpatrując odwołanie podtrzymane przez M. P., uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r.

i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Rozpoznając ponownie sprawę, Wojewoda [...] zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy P. z dnia [...] września 1976 r. Organ przedstawił w jej uzasadnieniu charakterystykę instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, a następnie wyjaśnił, że zgodnie z § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych, przejęcie gospodarstwa rolnego na własność Państwa następowało

bez odszkodowania w stanie wolnym od obciążeń z wyjątkiem służebności gruntowych, których utrzymanie uznane zostanie za zbędne. Jak wskazał organ

I instancji, przepis ten był wielokrotnie analizowany przez sądy administracyjne

i jednolicie przez nie interpretowany, w związku z czym należało wskazać, że na rzecz Skarbu Państwa mogło zostać przejęte każde opuszczone gospodarstwo rolne i nie mają tu znaczenia okoliczności i motywy zachowania właścicieli decydujących się na opuszczenie nieruchomości. Organ administracyjny, orzekający o przejęciu, nie miał uprawnień do badania i oceny przyczyn decyzji właścicieli (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z 18 września 1998 r., sygn. akt II SA 1108/98 oraz z 2 września 2005 r., sygn. akt I OSK 26/05). Organ dodał,

iż kryteria, którymi organ orzekający o przejęciu gospodarstwa powinien kierować się przy ocenie, czy zostało ono opuszczone, zostały określone przez Radę Ministrów

w § 1 ust. 1 rozporządzenia z 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych, zgodnie z którym za gospodarstwo rolne opuszczone uważało się takie, na którym nie zamieszkiwał właściciel ani jego małżonek, dzieci lub rodzice, a przy tym gospodarstwo to nie było w całości lub w większej części uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika albo dzierżawcę. Przejęcie gospodarstwa rolnego na rzecz Skarbu Państwa następowało zatem w sytuacji, gdy spełnione były łącznie dwa warunki: niezamieszkiwanie gospodarstwa przez właściciela (również małżonka, rodziców

i dzieci) oraz zaniechanie uprawy gospodarstwa w całości lub w większej części. Odnosząc się do wniosku strony z 10 lipca 2012 r., inicjującego postępowanie

w sprawie, w którym pełnomocnik Z. A. stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została bez powiadomienia wnioskodawczyni o toczącym się postępowaniu i bez doręczenia jej decyzji Naczelnika Urzędu Gminy P.,

w efekcie czego doszło do pominięcia strony w postępowaniu, organ wskazał,

że decyzja Naczelnika Urzędu Gminy P. została wydana [...] września 1976 r., natomiast Z. A. nabyła prawo do spadku po mężu – J. A., postanowieniem Sądu Rejonowego w Z. z [...] maja 2014 r., sygn. akt. [...]. Dalej organ wojewódzki wyjaśnił, że z protokołu spisanego [...] kwietnia 1976 r., w sprawie stwierdzenia cech opuszczenia gospodarstwa rolnego wynika, iż B. C. zmarł, nie pozostawiając na gospodarstwie dzierżawcy ani osób reprezentujących prawa właściciela. Zabudowania pozostały niezamieszkałe, a grunty użytkowane były dorywczo przez niejakiego M. S.. Następnie organ wskazał, iż Pan B. C. został wprowadzony na gospodarstwo w G. w maju 1959 r.,

a postanowieniem Biura Notarialnego w M. z [...] listopada 1964 r. H.

i B. C. zostali wpisani do księgi wieczystej nr [...] jako właściciele gospodarstwa, na prawach wspólności ustawowej. W rejestrze gruntów od [...] marca 1965 r. jako właściciel działek nr: [...] i [...] we wsi G. figurował B. C.. Organ wojewódzki dodał, że w celu uzupełniania materiału dowodowego, zwrócił się do Starosty M. z prośbą o wskazanie podstawy, na jakiej przy zakładaniu ewidencji gruntów, jako właściciela nieruchomości w G. wpisano jedynie B. C. oraz o przekazanie kopii stosownych akt. Starosta odpowiedział, iż nie posiada dokumentów potwierdzających taki wpis. Jako dokument potwierdzający faktyczną własność działek nr: [...] i [...]

w G. organ wojewódzki przyjął zatem wspomniane wyżej postanowienie Biura Notarialnego w M. z [...] listopada 1964 r., gdzie wpisani byli oboje Państwo C. oraz zapisy w księdze wieczystej. Następnie organ I instancji podniósł, że H. C. zmarła [...] października 1973 r., natomiast B. C. - [...] grudnia 1973 r. W dniu [...] listopada 1974 r. do Urzędu Powiatowego w M. wpłynął wniosek J. A. o stwierdzenie praw do spadku po H. C. i B. C.. Postanowieniem z [...] grudnia 1974 r. Sąd Rejonowy w M. stwierdził, że spadek po H. C. nabyli: mąż – B. C. i syn – J. A.. Natomiast całość spadku po zmarłym B. C. stała się własnością Skarbu Państwa. Organ wojewódzki zwrócił uwagę, że J. A., jako adres swojego zamieszkania wskazywał S., ul. [...]. Przywołany wyżej protokół z [...] kwietnia 1976 r. w sprawie stwierdzenia cech opuszczenia gospodarstwa rolnego, może tylko potwierdzać fakt, że gospodarstwem, po śmierci B. C., nikt z rodziny się nie zajmował, ponadto fakt zaniedbania gospodarstwa został potwierdzony protokołem z [...] września 1976 r., kiedy to ustalono m.in., że dom mieszkalny i stodoła pozostają w "słabym" stanie technicznym, natomiast budynek chlewu kwalifikuje się do rozbiórki. Organ wojewódzki wyjaśnił dalej, że wydając decyzję z [...] września 1976 r., Naczelnik Urzędu Gminy P. ustalił stan faktyczny nieruchomości należącej niegdyś do Państwa C. i stwierdził, że gospodarstwo spełniało łącznie oba warunki, kwalifikujące je do przejęcia przez Skarb Państwa: nie było zamieszkiwanie przez właściciela (również małżonka, rodziców i dzieci) oraz było nieuprawiane. Jak wyjaśnił organ wojewódzki, stan prawny nieruchomości został określony w oparciu o dostępne informacje, pochodzące z rejestru gruntów, zauważając jednocześnie, iż w księdze wieczystej nr [...], prowadzonej dla nieruchomości, której część stała się przedmiotem spadku nabytego przez Pana J. A., na dzień wydania decyzji Naczelnika Gminy P., takiej informacji nie było. Kopie postanowienia Sądu Powiatowego w M.

z [...] grudnia 1974 r. o nabyciu spadku po H. C. i po B. C., jakimi dysponował Urząd, pochodziły od wnioskodawczyni

i z zasobów Archiwum Państwowego w O.. Wśród dokumentów złożonych

w zbiorze, prowadzonej dla nieruchomości w G. księgi wieczystej nr [...], aktualnie [...], kopia omawianego postanowienia znalazła się w formie załącznika do wniosku Pani Z. A. z listopada 2010 r. o wydanie kserokopii dokumentów znajdujących się w przedmiotowej księdze. Wojewoda dodał również, iż pismem z [...] sierpnia 2018 r. P. B., pełnomocnik B. A., jednej ze stron postępowania, aktualnej właścicielki części nieruchomości w G.. podważył udział syna H. C. we własności nieruchomości w G.. Organ wojewódzki podkreślił jednak, że kwestia ta została uregulowana przywołanym wcześniej postanowieniem Sądu Powiatowego

w M. z [...] grudnia 1974 r., z którego wynika, że Skarb Państwa dziedziczył udział B. C. w gospodarstwie rolnym (3/4), natomiast jako spadkobiercę pozostałej 1/4 gospodarstwa Sąd wskazał J. A., uznając, iż uregulowanie takie jest wiążące dla organu prowadzącego postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Urzędu Gminy P.

W konkluzji Wojewoda [...] stanął na stanowisku, iż zostały spełnione przesłanki określone w art. 2 ust. 1 ustawy o zmianie dekretu z 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną

i osadnictwem rolnym. Gospodarstwo w G., w chwili wydania zaskarżonej decyzji, było opuszczone, ziemia nie była uprawiana, ani poddawana właściwym zabiegom agrotechnicznym. Ponadto organ I instancji nie dopatrzył się oczywistej sprzeczności pomiędzy treścią przepisu, na podstawie którego orzeczenie Naczelnika Urzędu Gminy P. z [...] września 1976 r. a rozstrzygnięciem nim objętym, wobec czego przyjął, że nie istniały podstawy do stwierdzenia nieważności badanej decyzji.

Odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. wniosła M. P., podnosząc, że zakwestionowana decyzja została wydana z naruszeniem zasady rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, gdyż właścicielami przejętej nieruchomości byli małżonkowie C..

W następstwie rozpatrzonego odwołania Minister Rolnictwa i Rozwoju wsi wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia [...] marca 2019 r. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Minister stwierdził, że podstawową regułą postępowania administracyjnego jest jego prowadzenie wobec osób żyjących, a w konsekwencji doręczanie wyłącznie takim osobom decyzji. Tymczasem postępowanie prowadzone przez Naczelnika Gminy P. toczyło się z udziałem B. C., chociaż Naczelnik Gminy P. w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] września 1976 r. wskazał, że B. C. zmarł w 1974 r., a pomimo posiadania tej wiedzy, decyzja Naczelnika Gminy P. została skierowana do B. C., a więc do osoby zmarłej, która nie mogła mieć statusu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., co w ocenie organu II instancji oznacza, że decyzja Naczelnika Gminy P. została wydana z rażącym naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a zatem należało ją wyeliminować z obrotu prawnego. Niezależnie od tego,

w ocenie Ministra, decyzja Naczelnika Gminy P. zawiera również inną wadliwość, która kwalifikuje to rozstrzygnięcie do wyeliminowania z obrotu prawnego, polegające na tym, że z prawomocnego postanowienia Sądu Powiatowego w M. z dnia [...] grudnia 1974r. wynika, iż spadek po B. C. nabył Skarb Państwa, a zatem skoro Skarb Państwa był współwłaścicielem przejętej nieruchomości, to brak było podstaw, aby grunty te zostały przejęte na własność Państwa. Zdaniem Ministra, badana decyzja Naczelnika Gminy P. nie wywołała nadto nieodwracalnych skutków prawnych, ponieważ późniejsze losy prawne przedmiotowej nieruchomości nie mogą być oceniane jako skutki prawne decyzji Naczelnika Gminy P..

Skargę na decyzję Ministra i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2019 r. wywiodła B. A., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc o uchylenie ww. decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania podług norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego na rzecz radcy prawnego. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Minister: nie poczynił jakichkolwiek rozważań odnośnie możliwości stwierdzenia nieważności decyzji wyłącznie w części dotyczącej skierowania decyzji do osoby zmarłej; nie zawarł jakichkolwiek rozważań odnośnie ewentualnych okoliczności dotyczących nieodwracalnych skutków prawnych decyzji, podczas gdy w ocenie pełnomocnika skutki takie niewątpliwie zachodzą; zaniechał oceny upływu terminu do stwierdzenia nieważności decyzji z 1974 r., od wydania której upłynęło już 45 lat, choć był zobowiązany w tego typu sprawie zbadać, czy upływ tak znacznego terminu pozwala na stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy P..

W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajmowane w sprawie stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, co oznacza, że Sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada, czy organ administracji orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd w składzie orzekającym, dokonując kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia – w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy – doszedł do przekonania, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazane.

Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszym postępowaniu była decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2019 r., nr [...], uchylająca w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Urzędu Gminy P. z dnia [...] września 1976 r., znak: [...], o przejęciu na własność, bez odszkodowania, nieruchomości rolnej zabudowanej

o powierzchni ogólnej 0,9400 ha, położonej we wsi G., działka nr [...] i [...], zapisanej w księdze wieczystej nr [...], i stwierdzająca nieważność ww. decyzji Naczelnika Gminy P. z dnia [...] września 1976 r.

Na wstępie dalszych rozważań należy ponownie wskazać, że rozstrzygając daną sprawę, sąd czyni to w jej granicach, lecz nie jest związany zarzutami

i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, iż sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej. Z kolei z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przytoczona regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości, co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Powołane regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa administracyjnego

i toczącego się przed nim postępowania, którą jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie bada celowości, czy też słuszności zaskarżonej decyzji. Nie jest, zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją wówczas, gdy wiąże się ona z negatywnymi skutkami dla niej, bowiem związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa. Jednocześnie, zgodnie z art. 135 p.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przesłanką zastosowania unormowania zawartego w art. 135 p.p.s.a. jest stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie tylko w zaskarżonym akcie lub czynności, ale także w aktach lub czynnościach je poprzedzających, jeżeli tylko były one podjęte w granicach danej sprawy.

Odnosząc powyższe regulacje do realiów rozpatrywanej sprawy, Sąd

w składzie ją rozpoznającym doszedł do przekonania, że na żadnym etapie niniejszej sprawy, działające w niej organy administracji nie poddały należytej weryfikacji wniosku inicjującego postępowanie, pod względem ustalenia jego rzeczywistej treści, a w konsekwencji określenia prawidłowego trybu dalszego postępowania. Z akt sprawy nie wynika, by organ I instancji czynił w tym zakresie jakiekolwiek czynności, przystępując od razu do merytorycznego rozpoznania sprawy. Także organ wyższego stopnia, mimo kilkukrotnego badania sprawy na skutek wnoszonych odwołań, nie poczynił – w świetle zgromadzonego materiału dowodowego – żadnych refleksji związanych z analizą wniosku zawierającego żądanie wszczęcia postępowania, choć w ocenie Sądu, zachodziła taka konieczność. Już z tego względu należy więc wskazać na istotne naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w szczególności zaś zasady prawdy obiektywnej (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.), obligującej organy do podejmowania wszelkich działań w celu pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i jej załatwienia oraz zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.), w myśl której postępowanie przed organem wyższego stopnia powinno polegać na ponownym rozpoznaniu sprawy

w jej całokształcie, a więc nie powinno się ograniczać wyłącznie do kontroli zasadności podnoszonych w odwołaniu zarzutów, lecz musi uwzględniać wszystkie okoliczności danego stanu faktycznego i prawnego mogące wpływać na ocenę kontrolowanego przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia.

Przypomnieć trzeba, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało zainicjowane wnioskiem z dnia 10 lipca 2012 r. złożonym przez Z. A., reprezentowaną przez profesjonalnego pełnomocnika, do Wojewody [...]. Powyższe pismo zostało oznaczone jako "wniosek

o stwierdzenie nieważności decyzji", ze wskazaniem w dalszej części, iż chodzi

o decyzję Urzędu Gminy P. z dnia [...] września 1976 r., nr [...] o przejęciu na własność Skarbu Państwa bez odszkodowania i obciążeń nieruchomości rolnej zabudowanej o powierzchni 0.94 ha położonej w G. działek nr [...] i [...] opisanej w KW nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w M.. Pełnomocnik wnioskodawczyni podniósł następnie, że wskazana decyzja została wydana

z rażącym naruszeniem prawa, gdyż w postępowaniu pominięto stronę, tj. Z. A., której nie doręczono tej decyzji. Działając na skutek powyższego wniosku, organ I instancji wszczął postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. decyzji, o czym zawiadomił w piśmie z dnia 30 listopada 2012 r.,

nie dostrzegając wyraźnej sprzeczności między tytułem pisma a powołaną w jego treści podstawą zgłoszonego żądania, która w sposób jednoznaczny nawiązuje do uregulowanej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przesłanki uruchomienia innego niż stwierdzenie nieważności trybu nadzwyczajnego, tj. trybu wznowienia postępowania administracyjnego w związku z tym, że strona bez własnej winy nie brała udziału

w postępowaniu. Niedostrzeżenie tej widocznej na pierwszy rzut oka rozbieżności,

a przez to niepodjęcie dalszych czynności zmierzających do ustalenia rzeczywistej treści wniosku, np. poprzez skierowanie do wnioskodawczyni stosownego pisma informującego o powyższej okoliczności i jednocześnie wzywającego

do sprecyzowania wniosku, należy uznać za poważną wadę postępowania, bowiem organ ukierunkował swoje dalsze kroki na działanie w określonym trybie nadzwyczajnym – stwierdzenia nieważności decyzji, choć treść wniosku wskazuje,

że co najmniej konieczne było rozważenie, iż zastosowanie powinien mieć wspomniany już tryb wznowienia postępowania administracyjnego, gdyż zasadnicza okoliczność wzruszenia kwestionowanej we wniosku decyzji zbieżna jest właśnie

z przesłanką uruchomienia tego trybu, o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Obowiązek bezspornego ustalenia przedmiotu wniosku miał w tym przypadku o tyle istotne znaczenie, że zasadniczo inny jest charakter obu wspomnianych trybów nadzwyczajnych, a co za tym idzie, różny jest przebieg i przedmiot prowadzonego postępowania wyjaśniającego, a w konsekwencji w sprawie zapaść mogą zasadniczo odmienne pod względem charakteru prawnego decyzje, które ustawodawca wprost zdeterminował treścią odpowiednich przepisów kodeksu regulujących poszczególne tryby nadzwyczajne. Co więcej, ustalenie powyższej kwestii zasadniczo wpływa na samą dopuszczalność wszczęcia postępowania. Jednocześnie nie można pominąć podstawowego faktu, że ustawodawca odrębnie, ale i wyczerpująco uregulował katalog przesłanek zastosowania trybu wznowieniowego oraz stwierdzenia nieważności, co z jednej strony wyklucza możliwość prowadzenia postępowania

w jednym z tych trybów na podstawie przesłanki stanowiącej podstawę zastosowania drugiego z nich. Konsekwentnie zatem, przenosząc dotychczasowe rozważania na grunt niniejszej sprawy, w sytuacji, kiedy wnioskodawca w swoim piśmie domaga się prowadzenia sprawy w trybie nieważnościowym, a jednocześnie wskazuje jako podstawę swojego żądania powód wymieniony w katalogu przesłanek wznowienia postępowania administracyjnego, to obowiązkiem organu było ustalenie rzeczywistej treści złożonego wniosku i nadanie mu dalszego biegu adekwatnie do poczynionych tym sposobem ustaleń. Wprawdzie w piśmiennictwie podkreśla się, że wskazane wyżej tryby nadzwyczajne oparte są na zasadzie niekonkurencyjności, tzn. nie mogą być stosowane zamiennie, a w razie wszczęcia bądź możliwości wszczęcia jednocześnie kilku trybów, pierwszeństwo ma tryb najdalej idący

(por. W. Chróścielewski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz pod red. W. Chróścielewskiego i Z. Kmieciaka, Warszawa 2019), niemniej jednak

w sytuacji, kiedy wszczęcie postępowania ma nastąpić na wniosek zainteresowanej osoby, należy wpierw ustalić faktyczną treść przez nią żądania, ponieważ może być ona zainteresowana dalszym prowadzeniem sprawy tylko w określonym trybie. Ponadto, w ramach działania na wniosek strony, organ musi dopełnić czynności związanych z badaniem dopuszczalności wniosku w świetle określonych kodeksem przesłanek, dlatego musi wpierw mieć jasność co do tego, w jakim trybie wnioskodawca żąda weryfikacji kwestionowanego rozstrzygnięcia. W tym miejscu podkreślić trzeba, że o ile w przypadku badania dopuszczalności wniosku, którego przedmiotem jest stwierdzenie nieważności decyzji konieczne jest ustalenie,

czy złożył go podmiot posiadający przymiot strony, oraz czy we wniosku tym powołano się na którąś z przesłanek stwierdzenia nieważności, wymienionych

w art. 156 § 1 k.p.a., o tyle w przypadku wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego ustawodawca zakreślił więcej okoliczności wymagających ustalenia przed przystąpieniem przez organ do właściwej fazy merytorycznego rozstrzygania sprawy. Oprócz bowiem ustalenia przez organ, czy wniosek w sprawie złożył podmiot do tego legitymowany i czy został on oparty na określonych przesłankach wskazanych w art. 145 § 1, art. 145a i 145 b k.p.a., konieczne jest również zbadanie przesłanek negatywnych wszczęcia postępowania w trybie wznowieniowym, w postaci złożenia wniosku z uchybieniem terminu do dokonania takiej czynności. Zgodnie bowiem z art. 148 § 1 k.p.a., podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Natomiast termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się

o decyzji (art. 148 § 2 k.p.a.). Jak zatem widać, nie jest obojętne, w jakim trybie nadzwyczajnym organ powinien prowadzić postępowanie na skutek złożenia wniosku przez osobę zainteresowaną, gdyż okoliczność jego prawidłowego wskazania determinuje dalsze czynności organu, przy czym to na wnioskodawcy a nie na organie ciąży obowiązek wskazania, jaki tryb weryfikacji kwestionowanego rozstrzygnięcia jest w jego ocenie właściwy. W sytuacji zatem niejasności co do treści wniosku, organ powinien wezwać wnioskodawcę do jego sprecyzowania, gdyż żaden przepis powszechnie obowiązującego prawa nie daje mu podstaw do samodzielnego wyinterpretowania intencji autora wniosku. Dopuszczenie się więc podobnego działania przez organ wykracza poza jego kompetencje, w rezultacie czego przestaje on działać na podstawie i w granicach prawa, tj. zgodnie z zasadą legalizmu określoną w art. 6 k.p.a., a jego postępowaniu można przypisać cechy dowolności i arbitralności, które potencjalnie prowadzić mogą do wydania niezgodnej z prawem decyzji.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie okolicznością bezsporną jest niepoddanie właściwej analizie wniosku z dnia 10 lipca 2012 r. pod kątem określenia jego rzeczywistej treści, tj. ustalenia, czy sprawa miałaby być dalej prowadzona

w kierunku stwierdzenia nieważności wskazanej we wniosku decyzji, czy też

w ramach wznowionego postępowania administracyjnego, co też skutkowało brakiem kompleksowego zbadania warunków dopuszczalności złożonego wniosku

w zależności od przesłanek wynikających z określonego trybu nadzwyczajnego weryfikacji decyzji. Co więcej, analiza akt wskazuje, że na żadnym z dalszych etapów postępowania wnioskodawca nie składał jakichkolwiek pism procesowych,

na podstawie których wykazane przez Sąd wątpliwości można by wyeliminować, zaś orzekające w sprawie organy nie tylko nie podjęły jakichkolwiek czynności w celu ich wyjaśnienia, ale nawet ich nie dostrzegły. W konsekwencji zatem, wobec stwierdzonych w tym zakresie zaniechań, nie można przesądzić, iż postępowanie

w niniejszej sprawie zostało z całą pewnością prawidłowo wszczęte, a zatem że mogło ono w ogóle toczyć się w trybie, który de facto zastosował organ – wszak

nie wynikało to bezspornie z treści wniosku z dnia 10 lipca 2012 r. Zważywszy na fakt, że zastosowanie uregulowanych w Kodeksie postępowania administracyjnego trybów nadzwyczajnych weryfikacji decyzji administracyjnych stanowi wyjątek od statuowanej art. 16 § 1 tego aktu zasady trwałości decyzji ostatecznych, obowiązujące w tym zakresie przepisy należy stosować ściśle i z należytą rozwagą, mając na względzie konieczność poszanowania stabilności obrotu prawnego. Dlatego właśnie w przypadkach orzekania przez organy w trybach nadzwyczajnych wszelkie wątpliwości związane ze sprawą powinny być wyjaśnione, a jeśli nie udaje się ich rozwiać, wówczas powinno to przemawiać za pozostawieniem kwestionowanego rozstrzygnięcia w obrocie prawnym.

Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu stwierdzone w badanej sprawie uchybienia procesowe są istotne i mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, dlatego działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c orzeczono jak w sentencji. Mając na uwadze, że ujawnione wady postępowania odnoszą się w przeważającej mierze do postępowania organu I instancji, co do których istnieje wątpliwość,

czy w razie ich wyeliminowania przez organ wyższego stopnia, organ ten mógłby merytorycznie rozstrzygnąć sprawę, Sąd uznał za właściwe zastosowanie art. 135 p.p.s.a., uchylając rozstrzygnięcia organów obu instancji. Rozstrzygnięcie Sądu

w opisanych wyżej okolicznościach powoduje, że przedwczesne byłoby formułowanie merytorycznej oceny w niniejszej sprawie, gdyż tym sposobem Sąd zastępowałby organy administracji w ich orzeczniczych zadaniach, podczas gdy uprawniony jest do sprawowania sądowej kontroli legalności orzeczeń administracji. Tym samym sprawa powinna być przedmiotem ponownego rozpoznania przez organy administracji, przy czym te będą związane oceną prawną wyrażoną w niniejszym wyroku,

co w pierwszej kolejności wiąże się z koniecznością ustalenia treści wniosku oraz żądań wnioskodawcy, w celu określenia trybu, w jakim ewentualnie miałoby się toczyć dalsze postępowanie. Ponadto, po uzyskaniu stosownych wyjaśnień

w powyższym zakresie, należy zbadać, czy złożony wniosek jest dopuszczalny

w świetle przepisów regulujących tryb, w jakim zgodnie z żądaniem wnioskodawcy organ miałby działać.

W świetle powyższego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a.