Postanowienie WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 634/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2017-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art.  101  ust.  1
journal: Dz.U. 2015 poz 1515
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art.  58  par.  1  ust.  5a
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka, Sędzia WSA Teresa Kurcyusz – Furmanik (spr.), Protokolant specjalista Magdalena Kurpis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2017 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia A w P. na uchwałę Rady Miasta P. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie likwidacji szkoły podstawowej postanawia: odrzucić skargę.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia r. nr [...] Rada Miasta P. a podjęła działania zmierzające do likwidacji z końcem roku szkolnego 2015/2016 Szkoły Podstawowej [...] nr [...] w P..

[...] Kurator Oświaty pozytywnie zaopiniował zamiar likwidacji powyższej placówki oświatowej postanowieniem z dnia [...] r.

Po powiadomieniu o planowanej likwidacji Szkoły rodziców dzieci będących jej uczniami, Rada Miasta P. w dniu [...] r. przyjęła uchwałę nr [...] w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowe[...] nr [...] w P. z dniem [...] r. (§ 1 uchwały). Jednocześnie uczniom zlikwidowanej szkoły zapewniła możliwość kontynuowania nauki w Miejskim Zespole Szkół w P. (§ 2) oraz orzekła o zobowiązaniach likwidowanej jednostki i jej majątku (§ 3 uchwały).

W podstawie prawnej uchwały wskazano art. 59 ust. 1 w zw. z art. 5c pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 2156, zwana dalej: ustawą) oraz art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 1515, zwana dalej: u.s.g.).

Organ stwierdził, że sytuacja demograficzna jest podstawowym czynnikiem do tworzenia racjonalnej sieci szkół przypisanych danej jednostce samorządu terytorialnego. Ponadto projekt uchwały został skonsultowany ze związkami zawodowymi zrzeszającymi pracowników oświaty. Pozytywną opinię przedłożyła Międzyzakładowa Organizacja Związkowa NSZZ "Solidarność" Pracowników Oświaty i Wychowania w Z.. Negatywną opinię nadesłały Związek Nauczycielstwa Polskiego Zarząd Oddziału w P. oraz Rada OPZZ Województwa [...] w K.. Natomiast Zarząd Okręgu [...] Związku Nauczycielstwa Polskiego i Zarząd Główny ZNP w wyznaczonym terminie nie nadesłali stosownej opinii. Ponadto FORUM Związków Zawodowych - Zarząd Województwa [...] nie wniosło uwag i zastrzeżeń do przedstawionego projektu uchwały. Jednocześnie Zarząd Regionu [...] - [...] NSZZ "Solidarność" w K.i Związek Zawodowy [...] Zarząd Związku w K. w wyznaczonym terminie nie przedłożyli stosownej opinii. Organ podał, że uczniowie będą kontynuowali naukę w Miejskim Zespole Szkół w P., usytuowanym w odległości ok. 2 km od likwidowanej szkoły. Nie pogorszy to warunków nauczania oraz nie spowoduje ograniczenia powszechnej dostępności do szkoły. Kadra pedagogiczna zatrudniona w Miejskim Zespole Szkół w P. posiada kwalifikacje do nauczania co najmniej dwóch przedmiotów, znaczna większość to nauczyciele dyplomowani. Ponadto liczba uczniów w klasach nie przekroczy 30 osób. Jako powód likwidacji Szkoły Podstawowej nr [...] w P. i przeniesienia uczniów do Miejskiego Zespołu Szkół w P. podano konieczność racjonalizacji sieci szkół, zapewnienie uczniom optymalnych warunków kształcenia i dostosowanie obecnej sieci szkół do możliwości finansowych Gminy P.. Zdaniem organu zmiana reorganizacyjna w sieci szkół na terenie Gminy P. spowodowana jest ponadto utrzymującym się niżem demograficznym, niską liczebnością klas, wzrastającymi kosztami utrzymania szkół oraz względami racjonalnego wykorzystania bazy sportowej przy Miejskim Zespole Szkół w P.

Pismem z dnia 13 maja 2016 r. złożonym w tym samym dniu w organie, Stowarzyszenie A w P. wezwało organ w trybie art. 101 u.s.g. do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie uchwały z dnia [...] r. nr [...] jako sprzecznej z art. 59 ust. 2 ustawy o systemie oświaty.

Stowarzyszenie wskazało, że posiada interes prawny wynikający ze statutu do zaskarżenia powyższej uchwały do sądu administracyjnego. Po przeprowadzeniu likwidacji działalność Stowarzyszenia będzie bezprzedmiotowa. Stwierdzono, że podjęcie uchwały było pozbawione podstawy prawnej, gdyż nie było ostatecznej pozytywnej opinii kuratora oświaty. Wskazano, że Stowarzyszenie poinformowało organ w piśmie z dnia 25 marca 2016 r. o złożeniu zażalenia na postanowienie [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] r. do Ministra Edukacji Narodowej w dniu 9 lutego 2016 r. Pomimo tej informacji uchwała w sprawie likwidacji Szkoły została podjęta. Stowarzyszenie zostało dopuszczone przez Ministerstwo do udziału w postępowaniu jako strona. Wobec powyższego stwierdzono, że kwestionowana uchwała została podjęta z naruszeniem art. 59 ust. 2 u.s.g., z którego wynika, że szkoła może zostać zlikwidowana po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty. Jak wynika z art. 59 ust. 2b u.s.g. opinia wydawana jest w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie do Ministra Edukacji. Jak wynika z powyższego przepisu opinia kuratora oświaty jest dla organu gminy wiążąca i nie ma możliwości podjęcia uchwały o likwidacji szkoły bez uprzedniej ostatecznej pozytywnej opinii kuratora oświaty.

Rada Miasta P. w dniu [...] r. przyjęła uchwałę nr [...] o odrzuceniu wniesionego przez Stowarzyszenie wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

Uzasadniając swoje stanowisko Rada zarzuty zawarte w wezwaniu uznała za nieprawidłowe, bowiem kwestionowana uchwała została podjęta zgodnie z prawem. Podobne stanowisko zajął Wojewoda [...] działający jako organ nadzoru prawnego, który nie zdecydował się na stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w trybie nadzorczym oraz nie zaskarżył jej do sądu administracyjnego. Zdaniem organu art. 59 ust. 2 i 2c ustawy nie wprowadza pojęcia ostateczności postanowienia w sprawie pozytywnej opinii w sprawie likwidacji szkoły. Pojęcie ostateczności postanowienia związane jest z postępowaniem administracyjnym regulowanym Kodeksem postępowania administracyjnego, które w tej sprawie zastosowania nie znajduje (art. 1 K.p.a.). Regulacja zawarta w art. 59 ust. 2 i 2c ustawy o systemie oświaty jest w stosunku do przepisów K.p.a. autonomiczna w tym sensie, że tworzy odrębną regulację proceduralną uzyskiwania opinii organu administracji rządowej. W ocenie organu zażalenie na postanowienie w sprawie opinii w obecnym stanie prawnym przysługuje jedynie organowi prowadzącemu w razie uzyskania opinii negatywnej, po to właśnie by nie zamykać organowi prowadzącemu drogi do likwidacji szkoły (placówki) i zapewnić możliwość kontroli instancyjnej opinii wyrażanych przez kuratorów oświaty.

Organ zwrócił uwagę, że w dacie podejmowania kwestionowanej uchwały w obrocie prawnym występowała pozytywna opinia [...] Kuratora Oświaty w sprawie likwidacji w formie postanowienia. Zostało ono uchylone dopiero mocą postanowienia Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] r. nr [...], który jednocześnie zaopiniował zamiar likwidacji szkoły negatywnie. Jednakże zwrócono uwagę, że w dacie wydawania tego postanowienia kwestionowana uchwała była już podjęta i obowiązywała.

Uchwała w sprawie odrzucenia wezwania do usunięcia prawa została doręczona wnioskodawcy w dniu 14 czerwca 2016 r.

Pismem z dnia 20 czerwca 2016 r. Stowarzyszenie A w P. wniosło na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na uchwałę Rady Miasta P. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej nr [...]w P.

Strona skarżąca zarzuciła uchwale naruszenie art. 59 ust. 2 ustawy o systemie oświaty oraz wniosła o stwierdzenie jej nieważności. Stowarzyszenie powtórzyło, że jako działające przy Szkole Podstawowej Nr [...] w P., co wynika ze statutu, posiada interes prawny do zaskarżenia powyższej uchwały do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Po przeprowadzeniu likwidacji działalność Stowarzyszenia stanie się bezprzedmiotowa, gdyż zostało ono ustanowione w celu wspierania Szkoły Podstawowej Nr[...] w P. . Powołane zostało przez grono rodziców uczniów tej szkoły oraz nauczycieli.

Strona skarżąca powtórzyła, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem art. 59 ust. 2 ustawy o systemie oświaty, z którego wynika, że szkoła może zostać zlikwidowana po uzyskaniu pozytywnej opinii Kuratora [...]. Jak wynika z art. 59 ust. 2c ustawy opinia wydawana jest w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie do Ministra Edukacji. Zatem opinia Kuratora Oświaty jest dla organu gminy wiążąca i nie ma możliwości podjęcia uchwały o likwidacji szkoły bez uprzedniej ostatecznej pozytywnej opinii Kuratora Oświaty. Po rozpoznaniu zażalenia na pozytywną opinię Kuratora, Minister Edukacji Narodowej wydał negatywną opinię. Wobec powyższego uzasadnione jest unieważnienie uchwały Rady Gminy P. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej nr [...] w P.

W odpowiedzi na skargę organ – działający przez pełnomocnika – wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że uzyskał pozytywną opinię [...] Kuratora Oświaty. Wobec tego jako nieuzasadniony uznano zarzut podjęcia uchwały pomimo tego, że postanowienie [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] roku, pozytywnie opiniujące likwidację szkoły, nie było ostateczne.

Zdaniem organu uzyskanie pozytywnej opinii Kuratora stanowiło konieczną przesłankę wydania przez Radę Miasta P. zaskarżonej uchwały. Przytoczono treść art. 59 ust. 2 ustawy o systemie oświaty i stwierdzono, że postanowienie Kuratora z dnia [...] r. nie zostało przez organ prowadzący zaskarżone, wobec czego należało uznać je za ostateczne z dniem 15 lutego 2016 r. Z kolei strona skarżąca wniosła zażalenie z dnia 9 lutego 2016 r. będąc do tego nieuprawniona, zaś Minister Edukacji Narodowej winien pozostawić je bez rozpoznania. Powyższe potwierdza jednoznacznie wykładnia przepisów ustawy o systemie oświaty oraz ugruntowana linia orzecznicza sądów administracyjnych. Jak stanowi art. 59 ust. 2c pkt 1 tej ustawy, opinia, o której mowa w ust. 2, jest wydawana w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie do ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania - w przypadku postanowienia wydanego przez kuratora oświaty. W ocenie organu należyta wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, iż uprawnienie do wniesienia zażalenia przysługiwało jedynie organowi prowadzącemu, celem zapewnienia kontroli instancyjnej opinii wyrażonej przez właściwego kuratora oświaty, w przypadku wydania przez niego opinii negatywnej.

Na poparcie swojego stanowiska organ odwołał się do orzeczeń sądów administracyjnych, w tym orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 maja 2004 r. sygn. akt II SA/Ka 2840/03, zgodnie z którym "opinię kurator wydaje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 59 ust. 2b ustawy o systemie oświaty). Należy jednak zwrócić uwagę na okoliczność, że stroną postępowania o wydanie opinii jest wyłącznie jednostka samorządu terytorialnego prowadząca likwidowaną szkołę, która to jednostka występuje o wydanie takiej opinii. Podobnie tylko tej jednostce przysługuje zażalenie z art. 59 ust. 2b cyt. ustawy. Praktycznie ten środek prawny będzie używany w przypadkach wydania negatywnej opinii. Sens tego środka procesowego wynika stąd, że opinia kuratora jest wiążąca, bowiem stosownie do art. 59 ust. 2 szkoła może być zlikwidowana po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora. Tak więc zażalenie daje organowi samorządowemu możliwość obrony przed nieuzasadnioną odmową pozytywnego zaopiniowania likwidacji szkoły. Powyższy stan rzeczy oznacza, że poza jednostką samorządową inne podmioty nie mogą kwestionować prawidłowości postępowania w przedmiocie wydania opinii przez kuratora, w tym także formy w jakiej opinia ta została sporządzona".

W ocenie organu wykładnia art. 59 ust. 2c ustawy nie pozostawia żadnych wątpliwości i przesądza o nieuzasadnionym stanowisku skarżącego, jak również o błędzie Ministra Edukacji Narodowej w toku prowadzonego przezeń postępowania na skutek zażalenia Stowarzyszenia A W dniu [...] r. Minister Edukacji Narodowej wydał bowiem postanowienie, na mocy którego uchylił postanowienie [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] r. w całości oraz postanowił negatywnie zaopiniować zamiar likwidacji Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] w P. Na powyższe postanowienie organ wniósł skargę do WSA w Warszawie. Zdaniem organu nieprawidłowe było stanowisko skarżącego o zasadności zastosowania przepisów K.p.a. w toku postępowania z art. 59 ustawy o systemie oświaty, co skutkowało przede wszystkim dopuszczeniem skarżącego do udziału w postępowaniu na podstawie art. 31 K.p.a. Wskazano, że postanowienie z art. 59 ust. 2 ustawy o systemie oświaty nie jest postanowieniem wydanym w trybie K.p.a., który do wydawania przedmiotowych opinii nie znajduje zastosowania. Postanowienie to jest instrumentem nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, o którym wspomina art. 89 ust. 1 u.s.g. Stosownie to jego treści, jeżeli prawo uzależnia ważność rozstrzygnięcia organu gminy od jego zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania przez inny organ, zajęcie stanowiska przez ten organ powinno nastąpić nie później niż w ciągu 14 dni od dnia doręczenia tego rozstrzygnięcia lub jego projektu.

Organ wskazał na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 28 lipca 2014 r., podtrzymany wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OSK 2826/14, zgodnie z którym "rada gminy podejmując uchwałę w sprawie likwidacji szkoły, na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, nie jest związana zasadami postępowania administracyjnego ustawionymi w K.p.a". Tym samym wyciągnąć należy wniosek, iż postanowienie z art. 59 ust. 2 ustawy nie jest postanowieniem wydanym w trybie K.p.a., który do wydawania przedmiotowych opinii nie znajdzie zastosowania.

Organ określił jako pozbawione znaczenia argumenty skarżącego dotyczące społecznego aspektu działalności Stowarzyszenia A, bowiem ustawodawca, poza bezwzględnym wymogiem informacyjnym i wymogiem zapewnienia uczniom przez organ prowadzący możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, nie zawarł żadnych innych przesłanek, od spełnienia których uzależniłby uprawnienie organu prowadzącego szkołę do jej likwidacji. Oznacza to, że kryteria kontroli sądowoadministracyjnej są wyłącznie prawne.

W odpowiedzi z dnia 2 września 2016 r. na wezwanie Sądu pełnomocnik organu poinformował, że doręczeniu rodzicom podlegała uchwała z dnia [...] r. o zamiarze likwidacji szkoły. Ponadto wskazał na czynności podjęte w związku z likwidacją placówki konkludując, że w dniu 31 sierpnia 2016 r. do szkoły nie uczęszczali już żadni uczniowie, którzy zostali przejęci przez inne szkoły i placówki.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje.

Na podstawie art. 1 § 1 i art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016r., poz. 1066) sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, z mocy art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016r. poz. 718 ze zm.) – dalej P.p.s.a., obejmuje również akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowane z zakresu administracji publicznej.

Sądy administracyjne nie działają jednak z urzędu lecz wyłącznie w sprawach zainicjowanych skargą legitymowanego do tego podmiotu. Postępowanie sądowoadministracyjne oparte jest bowiem bezwzględnie na zasadzie skargowości.

Uprawnienie do wniesienia skargi na akt samorządu terytorialnego obok organów nadzoru przyznane zostało w ustawach ustrojowych określonym tam podmiotom. Przepisy art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2016r. poz. 446), art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2016r. poz. 814) , a także art. 90 § 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie wojewódzkim (t.j. Dz. U. z 2016r. poz. 486) wyznaczają podmioty uprawnione do skierowania skargi na akt organu samorządu terytorialnego, jako "każdego, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy (powiatu, województwa) w sprawie z zakresu administracji publicznej".

W przeciwieństwie do organu nadzoru, którego uprawnienia do zaskarżenia aktów samorządu terytorialnego nie zostały ograniczone żadnym warunkiem, wniesienie skargi przez podmiot, o którym mowa w wymienionych przepisach ustaw ustrojowych wymaga wyprzedzenia sui generis środkiem odwoławczym określonym przez ustawodawcę, jako "wezwanie do usunięcia naruszanie prawa".

Jak z powyższego wynika, skarga wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. w pierwszej kolejności obliguje sąd administracyjny do zbadania warunku formalnoprawnego - istnienia "uprzedniego, bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia". W przypadku braku spełnienia tego warunku Sąd obowiązany byłby do odrzucenia skargi.

Jak wynika z akt sprawy, przed wniesieniem skargi Stowarzyszenie A w P. wyczerpało tryb wezwania do usunięcia naruszenia, o czym świadczy jego pismo skierowane do Rady Miasta P. z datą wpływu do organu - 13 maja 2016r. Odpowiedź na powyższe wezwanie w postaci uchwały organu z dnia [...] r. [...] o odrzuceniu wezwania została doręczona stronie skarżącej w dniu 14 czerwca 2016 r. W takim przypadku ustawodawca traktuje skargę jako skutecznie wniesioną, jeżeli następuje to w ciągu 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie. Skargę wniesiono do organu w dniu 20 czerwca 2016r., a więc z zachowaniem terminu.

Tym samym wymóg formalny do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w postaci wyprzedzenia jej wezwaniem do usunięcia naruszenia został spełniony.

W następstwie pozytywnego ustalenia w tym zakresie Sąd przystąpił do zbadania legitymacji skargowej skarżącego.

Przewidziana w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym instytucja skargi na uchwałę organu gminy podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej, stanowiąca dopełnienie środków nadzoru, stwarza możliwość ochrony interesów prawnych i uprawnień różnych podmiotów w takich sytuacjach, w których nie są one chronione w inny sposób w trybie procedury administracyjnej lub cywilnej przez kontrolę sądu administracyjnego lub powszechnego. W instytucji tej połączono kryteria dwu odrębnych konstrukcji prawnych wyznaczających zakres kontroli sądu administracyjnego nad działalnością uchwałodawczą organów gmin - niezgodność uchwały z prawem i równocześnie negatywne następstwa w sferze prawnej (zniesienie, ograniczenie, uniemożliwienie realizacji uprawnienia lub interesu prawnego) konkretnego obywatela lub ich grupy bądź wreszcie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą związany prawnie w inny sposób (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 września 1994r. sygn. W 5/9 publ. OTK 1994r. cz. II poz. 44 i z dnia 4 listopada 2003r. sygn. SK 30/02 publ. OTK - A 2003/8/84, a także M. Bogusz, Podstawy zaskarżenia i wzruszenia uchwały organu gminy w trybie art. 101 ustawy o samorządzie terytorialnym, "Państwo i Prawo" z 1994 r., z. 12, s. 64 czy postanowienie SN z dnia 3 września 1998 r., sygn. III RN 52/98, OSNP 1999 r., nr 9, poz. 296).

Kwestionując uchwałę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, trzeba dowieść, że zaskarżona uchwała naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na sferę prawno-materialną skarżącego, czyli np. pozbawia go pewnych, prawem gwarantowanych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Szczególną cechą tak rozumianego "interesu prawnego" jest przede wszystkim bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu, a normą prawną, z którego wywodzi on swój interes prawny.

Podstawą interesu prawnego są przepisy prawa materialnego, na mocy których kształtowane są uprawnienia lub obowiązki jednostki, gdyż interes prawny, o którym mowa w art. 101 u.s.g. jest kategorią normatywną z zakresu prawa materialnego. Jego źródło stanowi norma prawa materialnego kształtująca sytuację prawną wnoszącego skargę. Teza o wywodzeniu interesu prawnego z prawa materialnego, będącego jego źródłem, poprzez wskazanie stosunków między adresatami regulacji materialnoprawnej utrwalona jest w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i sądów administracyjnych (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 września 2008r. sygn. SK 76/06 publ. OTK-A 2008/7/121, a także wyroki NSA z dnia 11 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1749/07, LEX nr 470930 czy z dnia 15 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 1788/07, LEX nr 463973).

Przepisy prawa procesowego stanowią podstawę do wyprowadzenia interesu prawnego lub uprawnienia tylko wtedy, gdy występuje bezpośredni związek z autorytatywną konkretyzacją uprawnienia lub obowiązku (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2012r. sygn. II OSK 790/12 publ CBOS).

Co ważne, dla istnienia legitymacji skargowej, o której mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminny nie jest jeszcze wystarczające "mieć interes prawny", gdyż konieczne jest nadto, by ten interes został bezpośrednio i realnie naruszony.

Strona skarżąca wskazała, że jako Stowarzyszenie działające przy Szkole Podstawowej nr [...] w P., co wynika z działalności statutowej, posiada interes prawny do zaskarżenia uchwały w sprawie likwidacji szkoły. Po przeprowadzeniu likwidacji działalność Stowarzyszenia stanie się bezprzedmiotowa, bowiem zostało ono powołane w celu wspierania tejże placówki oświatowej.

Zdaniem Sądu strona skarżąca nie wskazała normy prawnej, która kształtowałaby interes prawny w przedstawionym powyżej rozumieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny badając legitymację skargową Stowarzyszenia ex officio również nie znalazł przepisów prawa, które przyznawałyby ochronę interesu skarżącego przedstawionego jako nierozerwalnie związanego z istnieniem Szkoły.

Dokonując analizy art. 59 ust. 1 i 2 ustawy o systemie oświaty należy wskazać, że z tego przepisu nie wynika prawo podmiotowe Stowarzyszenia do zaskarżenia uchwały. Zgodnie z jego treścią szkoła publiczna, z zastrzeżeniem ust. 1a i 2, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów (w przypadku szkoły dla dorosłych - uczniów), właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu (ust. 1). Ponadto szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać zlikwidowana po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty, a w przypadku publicznej szkoły artystycznej prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego - po uzyskaniu pozytywnej opinii ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego. Szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez osobę prawną inną niż jednostka samorządu terytorialnego lub osobę fizyczną może zostać zlikwidowana za zgodą organu, który udzielił zezwolenia na jej założenie (ust. 2).

W świetle stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w wyroku z dnia 18 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 3045/13 rodzic ucznia uczęszczającego do szkoły ma interes prawny w tym, aby jej przekształcenie bądź likwidacja były przeprowadzane prawidłowo, w trybie określonym ustawowo, w tym przy poszanowaniu gwarancji proceduralnych przysługujących temu rodzicowi z mocy art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty.

Zdaniem Sądu Stowarzyszenie A w P. nie legitymuje się takim interesem prawnym. Z treści § 2 statutu Stowarzyszenia wynika, że celem jego działalności jest między innymi podejmowanie działań na rzecz edukacji, oświaty i wychowania środowiska szkolnego Szkoły Podstawowej nr [...] w P, wspieranie szkoły na rzecz integracji europejskiej oraz rozwijanie kontaktów i współpracy między instytucjami oświatowymi. Z przepisu tego nie wynika zakaz likwidacji Szkoły Podstawowej nr[...] w P. ze względu na konieczność zapewnienia bytu Stowarzyszeniu. Po drugie, wskazane w tym przepisie cele stanowią o uprawnieniu do wielokierunkowego wspierania istniejącej palcówki edukacyjnej, nie przyznając natomiast prawa do nadzoru nad działalnością organu ją prowadzącego, w szczególności w zakresie procedur likwidacji.

Wprawdzie w statutowych celach Stowarzyszenia znajdują się sprawy dotyczące interesu szkoły, jej uczniów i kadry pracowniczej, jednak określenie celów stowarzyszenia w jego statucie nie jest równoznaczne z jego własnym interesem prawnym. Wskazane cele wiążą się z sytuacją prawną Szkoły, a zaskarżona uchwała wkracza niewątpliwie w tę właśnie sferę prawną.

Wobec powyższego należy stwierdzić, że strona skarżąca nie posiada interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Jednocześnie należy podkreślić, że dla oceny interesu prawnego nie ma znaczenia fakt, że Minister Edukacji Narodowej postanowieniem z dnia [...] r. dopuścił Stowarzyszenie do udziału w postępowaniu administracyjnym w sprawie opinii [...] Kuratora Oświaty o zamiarze likwidacji Szkoły Podstawowej nr [...] w P.. Należy wskazać, że przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miasta P. z dnia [...] r. nr [...], a nie jest nim zasadność dopuszczenia strony skarżącej do udziału w postępowaniu administracyjnym przez Ministra, czy też postanowienie Ministra z [...] r. w sprawie negatywnego zaopiniowania postanowienia [...] Kuratora Oświaty w K.. Na marginesie można jedynie zaznaczyć, że zgodnie z art. 31 § 1 i 2 K.p.a. przesłankami dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym są interes społeczny oraz cele statutowe organizacji, a nie interes prawny w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Zdaniem Sądu przedstawione rozważania pozwalają uznać, że po stronie skarżącego Stowarzyszenia istniał jedynie interes faktyczny w zaskarżeniu uchwały. Polegał on na tym, że w wyniku podjęcia zaskarżonej uchwały Stowarzyszenie nie będzie mogło realizować swoich celów statutowych. W ramach interesu faktycznego rozpatrywać należy bowiem racjonalność i celowość istnienia Stowarzyszenia po likwidacji placówki szkolonej, dla której wspierania zostało powołane.

Sfera faktyczna nie jest jednak objęta ochroną z art. 101 ust. 1 u.s.g. Skarga oparta na tej podstawie, jak już wyżej wspomiano, nie ma charakteru skargi powszechnej, tj. takiej, którą może wnieść każdy podmiot zarzucając niezgodność uchwały (zarządzenia) z prawem, lecz wyłącznie ten, kto wykaże, że dany akt narusza jego własny, indywidualny i konkretny interes wywodzący się z przepisów obowiązującego prawa, a nie interes faktyczny (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 września 2008 r. sygn. SK 76/06).

W tym stanie rzeczy Sąd bez merytorycznej oceny zasadności skargi orzekł na podstawie art. 58 § 1 ust. 5a P.p.s.a, zgodnie z którym w przypadku, gdy interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym sąd administracyjny odrzuca skargę.