Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 228/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2018-06-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 51 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Janina Guść po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2018 r. w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym sprzeciwu W. L. od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia określonych obowiązków w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

W. L. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Gdańsku sprzeciw na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 marca 2018 r. w przedmiocie nałożenia określonych obowiązków w celu doprowadzenia wykonanych robót budowalnych do stanu zgodnego z prawem.

Sprzeciw wniesiono w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 7 lutego 2017 r. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego

z dnia 20 czerwca 2016 r., nakładającą w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U z 2017 r. poz. 1332 ze zm.), na Wspólnotę Mieszkaniową budynków przy ul. S. w T., obowiązek sporządzenia oraz przedstawienia, w wyznaczonym terminie, projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych w związku z wybudowaniem na działce nr [..] w T. budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach - i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 28 czerwca 2017 r. nałożył na ww. Wspólnotę Mieszkaniową

- w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych, polegających na budowie na działce nr [..] przy ul. W. S. w T., w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę

z dnia 16 stycznia 2012 r. oraz od zatwierdzonego nią projektu budowlanego i przepisów, dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych zamiast przewidzianych w projekcie budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej - obowiązek: wykonania robót budowlanych w zakresie dostosowania szerokości poziomych dróg ewakuacyjnych w dwóch budynkach do 1,2 m; oraz sporządzenia i przedstawienia 4 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Termin wykonania obowiązku organ powiatowy wyznaczył do dnia 31 października 2017 r.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 22 grudnia 2017 r. uchylił decyzję Organu I instancji i przekazał sprawę temu Organowi do ponownego rozpatrzenia.

W. L., inwestor i właściciel jednego z mieszkań, wniósł sprzeciw od decyzji ostatecznej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku,

który w niepodlegającym zaskarżeniu wyroku z dnia 6 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 55/18 uchylił ww. decyzję. W wyroku tym wskazano, że zastosowanie normy art. 138 § 2 k.p.a., uznać należy za nieprawidłowe, z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego nie wynika bowiem, żeby materiał dowodowy był niepełny. Sąd stwierdził, że organ odwoławczy dysponując pełnymi ustaleniami co do stanu faktycznego sprawy uchylił się od zajęcia merytorycznego stanowiska, prócz negatywnego zrecenzowania stanowiska organu I instancji co do nałożenia obowiązku dostosowania szerokości poziomych dróg ewakuacyjnych i interpretacji zapisów obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, organ odwoławczy nie wskazał jakie dowody winien przeprowadzić organ I instancji, nie podniósł żadnej okoliczności która wymagałby ustalenia i przekraczała możliwości organu odwoławczego wypływające z regulacji art. 136 k.p.a.

Decyzją z dnia 28 czerwca 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w związku z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z dnia 16 stycznia 2012 r. udzielającą pozwolenia na budowę budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej wraz z infrastrukturą i drogą wewnętrzną, zlokalizowanych w T. przy ul. B. (obecnie przy ul. W. S.) działka nr [..], wybudowanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach, nałożył na Wspólnotę Mieszkaniową, w terminie do dnia 31 października 2017 r. obowiązek

1) wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w zakresie dostosowania szerokości poziomych dróg ewakuacyjnych w dwóch budynkach do 1,2 m.

2) sporządzenia i przedstawienia czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz roboty budowlane do wykonania w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, wskazując, że przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian, projekt budowlany musi być wykonany przez osoby posiadające stosowne uprawnienia budowlane i zaświadczenia uprawniające do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, którymi są wpisy, w drodze decyzji, do centralnego rejestru i wpisy na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, potwierdzone zaświadczeniem wydanym przez tę izbę.

Po rozpoznaniu odwołań Wspólnoty Mieszkaniowej oraz inwestora W. L., decyzją z dnia 20 marca 2018 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję Organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu Organ wskazał, że przedmiotem sprawy jest istotne odstąpienie, w trakcie budowy, po otrzymaniu przez inwestora pozwolenia na budowę budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej w zakresie zmiany zamierzonego sposobu użytkowania, polegające na wybudowaniu

budynków mieszkalnych wielorodzinnych.

W myśl art. 71 ust.1 pkt 2 Prawa Budowlanego, przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Definicja ta ma zastosowanie m.in. w przypadku wybudowania budynków mieszkalnych wielorodzinnych zamiast zamierzonych inwestycyjnie - jednorodzinnych.

Organ ustalił, że efekt samowolnej zmiany zamierzonego sposobu użytkowania inwestor osiągnął przez wydzielenie, pod względem architektonicznym i funkcjonalnym, w przestrzeni budynków jednorodzinnych w zabudowie szeregowej dodatkowych mieszkań na ich poddaszach (w zatwierdzonym projekcie budowlanym: parter - mieszkanie jednopoziomowe, piętro i poddasze - dwupoziomowe). W 2014 r. dla dodatkowych mieszkań inwestor uzyskał zaświadczenia o ich funkcjonalnej samodzielności, co implikuje stan, iż w segmentach budynków mieszkalnych jednorodzinnych znajdują się więcej niż dwa lokale. Zrealizowane zmiany doprowadziły do zmiany kategorii budynków mieszkalnych z jednorodzinnych (I) na pozostałe budynki mieszkalne (XIII).

Organ stwierdził, że w stosunku do stadium sprawy sprzed poprzedniej decyzji kasacyjnej zaistniała nowa okoliczność - odmiennie interpretowana przez Organ i przez Wspólnotę Mieszkaniową: Rada Miejska uchwaliła w dniu 30 marca 2017 r. zmiany do Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta T., dla jednostki urbanistycznej "[..]", oznaczonej na rysunku planu symbolem UMN1, dopuszczające na niej zabudowę mieszkaniową wielorodzinną z usługami, uzupełniającą strukturę.

Organ stwierdził, że decyzja Organu I instancji została podjęta w oparciu o niewłaściwe odczytanie zapisu zmian w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta dla jednostki urbanistycznej UMN1 - "[..]", w której granicach znajduje się (w obr. 9) działka nr [..] z przedmiotowymi budynkami mieszkalnymi. Załączniki graficzne nr 1.20 i nr 1.21 do uchwały określają, że jej zakres, w odniesieniu do jednostek urbanistycznych UMN1 i UMN2 objął obszary oznaczone numerami: [..]-[..]. Działka nr [..] w obrębie geodezyjnym nr 9 nie znajduje się na tych obszarach. Tak więc działka nr [..], obręb 9, miasto T., położona jest w jednostce urbanistycznej UMN1 - "[..]", należy do strefy przedmiejskiej z przewagą zabudowy mieszkaniowej o niskim wskaźniku intensywności zabudowy. Przeznaczenie podstawowe obejmuje zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolno stojącą, bliźniaczą, szeregową. Właściciel przedmiotowej nieruchomości wnioskował w procedurze zmiany planu zakończonej w marcu 2017 r. o dokonanie zmiany przeznaczenia terenu na rzecz zabudowy wielorodzinnej, jednak wniosek ten nie został uwzględniony, głównie ze względu na jego niezgodność z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Pozostał też problem bezpieczeństwa pożarowego, zwłaszcza zapewnienia możliwości przemieszczenia ludzi w bezpieczne miejsce na zewnątrz budynku drogą ewakuacyjną. W tym przypadku byłaby to droga ewakuacyjna pionowa, jaką stanowi, w ośmiu segmentach mieszkalnych, klatka schodowa, w której szerokość schodów (1 m) jest odpowiednia dla budynków mieszkalnych jednorodzinnych (w tym z 2 mieszkaniami) - podczas gdy dla budynków mieszkalnych wielorodzinnych, do których zalicza się m.in. budynki z 3 lokalami mieszkalnymi, wymagane minimum szerokości schodów to 1,2 m ( par. 68 ust.1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych). Wybudowane obiekty mieszkalne naruszają zatem przepisy techniczno-budowlane w zakresie bezpieczeństwa pożarowego.

Organ odwoławczy wskazał, że decyzję pierwszoinstancyjną wydano przy błędnej interpretacji ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dopuszczającej na działce nr [..] w T. zabudowę mieszkalną wielorodzinną. Okoliczność ta implikuje inny stan faktyczno-prawny w sprawie niż uwzględniony przy orzekaniu przez Organ pierwszej instancji - omawiane budynki mieszkalne na działce nr [..] obręb 9 w T. nie mogą się ostać jako wielorodzinne.

Doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem wykonanych robót budowlanych, które umożliwiły samowolną zmianę zamierzonego sposobu użytkowania budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej przez wybudowanie budynków mieszkalnych wielorodzinnych na terenie przeznaczonym pod zabudowę jednorodzinną (prawo miejscowe) - rodzi obowiązek ustalenia zakresu robót budowlanych koniecznych do określenia w decyzji nakładającej obowiązek ich wykonania łącznie

z obowiązkiem sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego.

Z opisanej sytuacji procesowej wynika, że materiał dowodowy w sprawie jest niepełny. Wymaga uzupełnienia, w tym również o protokół rozprawy administracyjnej, którą organ pierwszej instancji winien przeprowadzić na podstawie art. 89 § 2 k.p.a., ponieważ

w związku z niezbędnymi do wykonania robotami budowlanymi zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron w aspekcie sposobu doprowadzenia istniejących budynków mieszkalnych jako wielorodzinnych (trzy lokale mieszkalne) do stanu zgodnego z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu, przewidującym na nim zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (maksymalnie dwa lokale mieszkalne w budynku).

W. L. wniósł sprzeciw od powyższej decyzji.

Skarżący zarzucił decyzji naruszenie przepisów art. 6, art. 7, art. 7a, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 81a oraz art. 138 § 2 w zw. z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., a także przepisów art. 36a ust. 5a i art. 51 Prawa budowlanego.

Zdaniem Skarżącego, wydana decyzja w sposób niezgodny

z materiałem dowodowym ustala, że przy ul. S. wybudowano

na podstawie udzielonego pozwolenia na budowę dwa budynki mieszkalne wielorodzinne. Pozostaje to w sprzeczności z materiałem dowodowym, który na datę zakończenia budowy wskazuje na realizację dwóch budynków jednorodzinnych

w zabudowie szeregowej.

Skarżący zarzucił, że Organ niewłaściwie zastosował obowiązujący w dacie orzekania miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta T., który stan aktualny dla zabudowanej nieruchomości planistycznie przyjmuje zmianą nr 55 w par. 27.2 pkt 3 (dla jednostki UMN1- "[..]") jako uzupełniającą dopuszczalną zmiana pod lit "c" - "zabudowę mieszkaniową wielorodzinną z usługami, uzupełniającą strukturę". Skarżący wskazał, że nie sposób uznać, iż jakikolwiek wpływ na przepis par. 27.2 pkt 3c dla jednostki UMN1 posiadają dwa nie związane z przepisem załączniki nr 1.20 i 1.21 (str. 6 decyzji), bowiem odnoszą się one do wyraźnie w nich wskazanych obszarów nr 21 i nr 22 (zał. 1.21) i nr 19, 20 (zał. 1.20). Załączniki te nie odnoszą się do obszaru nr 9, na którym znajduje się zabudowa, to do tego obszaru odnosi się integralnie zapis par. 27.2 pkt 3 lit. c w brzmieniu nadanym planem. Nie zachodzi również przyjmowana w decyzji okoliczność sprzeczności aktualnego brzmienia planu wprowadzonego zmianą z 2017 r (str. 3 i 4 decyzji) ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, które dla przedmiotowego obszaru przyjmuje przeznaczenie "tereny o przewadze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej", co oznacza, że zabudowa wielorodzinna wprowadzona dla "uzupełnienia struktury" par. 27.2 pkt 3 lit. c - odpowiada zapisom Studium.

Skarżący wskazał także, że Organ pomimo wiążącego charakteru oceny prawnej wyrażonej w wydanym w sprawie wyroku z dnia 6 marca 2018 r., ponownie wydał decyzję kasacyjną.

W odpowiedzi na sprzeciw Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie sprzeciwu i podtrzymał dotychczas wyrażone stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako p.p.s.a., następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia przepisów postępowania dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zasada powyższa doznaje ograniczenia w przypadku rozpoznania sprzeciwu. Zgodnie bowiem z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Norma ta znajduje swoje dopełnienie w art. 151a § 1 p.p.s.a., w myśl którego sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Natomiast w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji, sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Od wyroku uwzględniającego sprzeciw nie przysługuje środek odwoławczy.

Zgodnie z treścią art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jednocześnie, przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Organ odwoławczy wydaje powyższą decyzję, gdy wystąpią łącznie następujące przesłanki postępowanie przed organem pierwszej instancji było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania i konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcia, przy czym gdy naruszenie przepisów postępowania spowodowało nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych, niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks..., 2017, s. 728–729).

Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza konieczność dokonania oceny, czy w warunkach konkretnej sprawy organ II instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też jego działanie należy ocenić jako bezpodstawne uchylenie się od załatwienia sprawy co do istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem.

Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym szczególną cechą odróżniającą sprzeciw od skargi jest ograniczony zakresu kontroli sądu dotyczący decyzji objętej sprzeciwem. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, nie zaś, jak w przypadku skarg, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 p.p.s.a. Inne wady postępowania lub inne wady decyzji organu pierwszej instancji nie mogą być uznane za normatywną podstawę do wydania przez organ odwoławczy decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (por. wyroki WSA w Warszawie z dnia 18 grudnia 2017 r. sygn. VII SA/Wa 2725/17,WSA w Olsztynie z dnia sygn. II SA/Ol 790/17, WSA w Gorzowie Wielopolskim z dnia sygn. II SA/Go 838/17).

Taki zakres rozpoznania sprawy, ograniczony do proceduralnej kwestii spełnienia wymogów art. 138 § 2 k.p.a. został przez ustawodawcę powiązany z odmiennym określeniem kręgu stron postępowania. Stronami postępowania wywołanego wniesieniem sprzeciwu są bowiem wyłącznie wnoszący sprzeciw oraz organ wydający decyzję, co wynika z unormowania art. 64b § 3 w związku z art. 33 k.p.a. Uniemożliwia to rozstrzyganie w tym postępowaniu kwestii materialnoprawnych w sposób wiążący, bowiem orzeczenie sądu zapada bez udziału pozostałych stron postępowania, a uwzględnienie skargi wyklucza możliwość jej zaskarżenia. Art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie, nie ma zastosowania w przypadku oceny prawnej wyrażonej w wyroku rozpoznającym sprzeciw oddalającego skargę.

Analiza tej kwestii została przedstawiona w związku z faktem, że w praktyce ustalenie, czy decyzja kasacyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, wymagać może dokonania oceny z uwzględnieniem treści przepisów prawa materialnego, których dotyczy decyzja. W takim jednak przypadku norma prawa materialnego będzie stanowić jedno z kryteriów oceny przesłanek postępowania (art. 138 § 2 k.p.a.), a nie przedmiot rozpoznania sądu administracyjnego (por. Dauter Bogusław, Kabat Andrzej, Niezgódka-Medek Małgorzata, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VII opubl. WKP 2018, system informacji prawnej Lex).

W niniejszej sprawie decyzja kasacyjna została wydana w związku z odmienną oceną przez Organ II instancji treści unormowań obowiązującego dla nieruchomości miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd przesłankowo ocenił prawidłowość wykładni planu miejscowego, ocena w tym zakresie była bowiem niezbędna do oceny prawidłowości wydania przez Organ II instancji decyzji kasacyjnej.

Zdaniem Sądu, dokonana przez Organ odwoławczy analiza treści planu jest prawidłowa. Stanowisko Organu I instancji o zgodności inwestycji z prawem wynikało z treści § 27 ust. 2 pkt 3 lit. c uchwały planistycznej, z którego wynika, że dla jednostki urbanistycznej "[..]", oznaczonej na rysunku Planu symbolem UMN1, ustala się przeznaczenie uzupełniające obejmujące zabudowę mieszkaniową wielorodzinną z usługami, uzupełniającą strukturę. Zapis ten należy interpretować z uwzględnieniem pozostałej części planu zarówno tekstowej jak i graficznej.

Zgodnie z § 2 pkt 8 lit. a i b uchwały zmieniającej z 2017 r. jednostka planistyczna MN to tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, tereny zabudowy wielorodzinnej oznaczoną są symbolem MW, a symbol U oznacza usługi.

W § 3 pkt 55 uchwały zmieniającej wprowadzono zmianę polegającą na tym, że w § 27 ust. 2 pkt 3, dotyczącym (dot. jednostki UMN1-"[..]") dodano się lit. c) i d) w brzmieniu: "c) zabudowę mieszkaniową wielorodzinną z usługami, uzupełniającą strukturę, d) zabudowę usługową w wyróżnionych terenach U, bądź U,MN lub U,MW w tym powstałą w wyniku zmian sposobów użytkowania budynków niemieszkalnych (gospodarczych, przemysłowych, magazynowych)".

Z części ogólnej planu § 5 pkt 5 wynika, że w strefach oznaczonych na rysunku planu symbolami UMN przeznaczenie podstawowe obejmuje zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą, bliźniaczą, szeregową oraz wyznaczoną na rysunku Planu zabudowę usługową z zielenią towarzyszącą, oznaczoną na rysunku Planu symbolem UZ, natomiast przeznaczenie uzupełniające obejmuje wyznaczone na planie usługi publiczne ośrodkotwórcze, oznaczone symbolem UO i wyznaczone na rysunku Planu tereny sportu i rekreacji, oznaczone symbolem US oraz tereny zieleni urządzonej (ZP), ogrodów działkowych (ZD) i cmentarzy (ZC). W przepisie tym wskazano, że uszczegółowienie przeznaczeń przypisanych poszczególnym jednostkom urbanistycznym zawarte jest w Rozdziale III.

Z § 27 ust. 1 planu, dotyczącego jednostki UMN 1 - "[..]" wynika, że w obrębie jednostki urbanistycznej "[..]", należącej do strefy przedmiejskiej z przewagą zabudowy mieszkaniowej o niskim wskaźniku intensywności zabudowy, o powierzchni 96,10 ha, wyznaczonej na rysunku Planu linią ciągłą i oznaczonej symbolem UMN1, wyróżniono m.in. w punkcie 7) teren zabudowy mieszkaniowo-usługowej oraz mieszkaniowej wielorodzinnej oznaczony na rysunku Planu symbolem U,MW oraz MW. Z części graficznej planu wynika, że dla części jednostek planistycznych sporządzono dodatkowo rysunki planu, przy czym dla jednostki UMN1 [..] rysunki od 19 do 22.

W § 27 ust. 2 pkt 1 Uchwały, dla jednostki urbanistycznej "[..]", oznaczonej symbolem UMN1, ustalono przeznaczenie terenów, zasady zagospodarowania oraz parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (ustalenia zawarte w § 10 ust. 2 pkt-y 1, 2, 3 Uchwały) – lit. a oraz dla terenów zabudowy wielorodzinnej z dopuszczeniem usług, uzupełniającej strukturę jednostki, stanowiących wyróżniony teren oznaczony symbolem U,MW oraz dla zabudowy wielorodzinnej MW w południowo-zachodniej części jednostki w rejonie ulicy [..] i J. – lit. e.

W § 27 ust. 2 planu, po zmianach z 2017 r. wskazano, że

pkt 2 przeznaczenie podstawowe obejmuje:

a) zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą, bliźniaczą, szeregową,

b) wyznaczoną na rysunku Planu zabudowę usługową z zielenią towarzyszącą,

pkt 3 przeznaczenie uzupełniające obejmuje:

a) wyznaczone na planie usługi publiczne centrotwórcze,

b) wyznaczone na rysunku Planu tereny rekreacyjno - wypoczynkowe, w tym zieleni urządzonej

c) zabudowę mieszkaniową wielorodzinną z usługami, uzupełniającą strukturę,

d) zabudowę usługową w wyróżnionych terenach U, bądź U,MN lub U,MW w tym powstałą w wyniku zmian sposobów użytkowania budynków niemieszkalnych (gospodarczych, przemysłowych, magazynowych).

Interpretacji wymagało, czy pkt c dotyczy całej jednostki planistycznej czy jedynie terenów U,MN lub U,MW. Przyjąć należy, że skoro zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna z usługami, uzupełniająca strukturę, zgodnie z § 27 ust. 2 pkt 1 lit. e znajduje się na wyróżnionym terenie U,MN lub U,MW, zapis o przeznaczeniu uzupełniającym w tym zakresie w obrębie jednostki planistycznej UMN1 dotyczy wyłącznie tego obszaru.

Różnica w sformułowaniach § 27 ust. 2 punktu 3 Uchwały znajdujących się pod literą c i d nie stanowi argumentu przemawiającego za dokonaniem odmiennej wykładni. W § 27 ust. 2 punkt 3 li. d Uchwały wymieniono usługi w wyróżnionych terenach U, bądź U,MN lub U,MW. Takie wymienienie wynika z faktu, że zabudowa usługowa na terenie tej jednostki planistycznej, w przeciwieństwie do zabudowy wielorodzinnej, występuje w różnej konfiguracji, stanowi zarówno przeznaczenie podstawowe wymienione w punkcie 2 lit. b jak i przeznaczenie uzupełniające wymienione w punkcie 3 lit. a i d. Wyszczególnienie to nie stanowi zatem podstawy do rozumowania a contrario, zgodnie z którym zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna z usługami, uzupełniająca strukturę może być rozmieszczona poza jednostkami U,MN oraz MW. Taką też interpretację potwierdza dodatkowo wskazywana przez Prezydenta Miasta okoliczność nieuwzględnienia w toku procedury planistycznej zakończonej w 2017 r. wniosku o zmianę przeznaczenia działki nr [..] na zabudowę wielorodzinną z uwagi na niezgodność z ustaleniami studium.

Uzupełniające jednostkę planistyczną przeznaczenie terenu pod zabudowę wielorodzinną z usługami, uzupełniającą strukturę dotyczy zatem wyłącznie terenu U,MW oraz MW, na którym działka Skarżącego nie jest położona.

Ocena, zgodnie z którą plan zagospodarowania przestrzennego nie dopuszcza na terenie nieruchomości i inwestora zabudowy wielorodzinnej musiała skutkować uchyleniem decyzji Organu I instancji, w sprawie niezbędne jest bowiem dokonanie ustaleń dotyczących sposobu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z tak ustalonym prawem.

Organ I instancji rozstrzygając sprawę ustalił, że zabudowa taka jest w świetlne zapisów planu miejscowego dopuszczalna. Konsekwencją wadliwej interpretacji przepisów prawa materialnego było zaniechanie przez Organ I instancji zebrania materiału dowodowego niezbędnego do rozstrzygnięcia sprawy i naruszenie norm art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Organ ten naruszył zatem przepisy postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Projekt budowlany zatwierdzony ostateczną decyzją administracyjną podlega wykonaniu według przyjętych w nim założeń oraz zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. Istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę wydanej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - organ nadzoru budowlanego nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Jak wynika z art. 51 ust. 4 i 5 Prawa budowlanego, po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, natomiast w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

Przedłożony projekt zamienny musi być zgodny z przepisami planu zagospodarowania przestrzennego, a czynności lub roboty budowlane niezbędne do doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem winny być przez organ określone. Niewykonanie tych obowiązków lub ich niewłaściwe wykonanie skutkuje bowiem nakazem rozbiórki obiektu lub jego części. Nałożenie obowiązku dokonania określonych czynności wymaga dokonania ustaleń, jakie czynności są niezbędne do doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Wystąpienie podanych wyżej naruszeń przepisów postępowania niewątpliwie spowoduje, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy będzie miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, wyznaczać bowiem będzie zakres decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.

Sąd uznał za niezasadny zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Organ ponownie rozpoznając sprawę wydał decyzję kasacyjną zawierającą uzasadnienie, z którego wynika zakres ustaleń niezbędnych do dokonania w toku ponownego rozpatrzenia sprawy, wymogi decyzji kasacyjnej zawarte w poprzednio wydanym wyroku zostały zatem spełnione.

Wskazać także należy, że przepis art. 54 Prawa budowlanego nie daje podstaw, aby przyjąć, że zawiadomienie o zakończeniu budowy i upływ terminu bez zgłoszenia przez właściwy organ sprzeciwu, sanuje ewentualne uchybienia inwestora polegające na tym, że w sposób istotny odstąpił od zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę projektu budowlanego lub innych warunków tego pozwolenia, organ jest zatem uprawniony do prowadzenia postępowania w sprawie (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 21 czerwca 2017 r. sygn. II SA/Lu 103/17.

Wskazywana przez Skarżącego okoliczność posiadania zaświadczeń o samodzielności lokali wydanych na podstawie art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U z 2018 r. poz. 716) nie stanowi dowodu wykonania inwestycji zgodnie z pozwoleniem na budowę. Zaświadczenie takie wydawane jest bowiem na podstawie dokumentacji architektoniczno-budowlanej a nie stwierdzenia stanu rzeczywistego lokali. Okoliczność dotyczące daty realizacji budynku wielomieszkaniowego mogą być natomiast przez Skarżącego dowodzone w toku ponownego rozpatrywania sprawy.

W sprawie nie doszło także do wydania przez Organ II instancji decyzji na niekorzyść strony, wydanie takiej decyzji polega na zmniejszeniu praw lub zwiększeniu obowiązków podmiotu w porównaniu do rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Wydanie decyzji kasacyjnej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. nie powoduje natomiast konkretyzacji praw i obowiązków strony (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 grudnia 2017 r. sygn. VII SA/Wa 2725/17). Niezależnie od powyższego wskazać należy, że decyzja Organu I instancji sprzeczna z planem miejscowym rażąco narusza prawo i interes społeczny.

Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. oddalił sprzeciw jako niezasadny

Orzeczenia sądów administracyjnych powoływane w niniejszym uzasadnieniu dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.