Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2868/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-04-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 32 i 33 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Leszek Kamiński (spr.) Sędzia del. WSA Mariola Kowalska Protokolant sekretarz sądowy Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Wojewody Małopolskiego oraz M. Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 sierpnia 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 871/12 w sprawie ze skargi K. G. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 23 marca 2012 r. nr WI-I.7840.16.100.2011.JD w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 9 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 871/12, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K.G. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 23 marca 2012 r., nr WI-I.7840.16.100.2011.JD, w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W motywach wyroku Sąd powołał następujący stan sprawy:

Decyzją z dnia 21 września 2011 r., nr BA.6740.1.832.2011.R, na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, ar. 34 ust. 4, art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze. zm.), zw. dalej Prawem budowlanym, Starosta Nowotarski zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem (obiekt bez podpiwniczenia, parterowy z poddaszem użytkowym, z wbudowanym garażem, całość wykonana w technologii murowanej) wraz z urządzeniami budowlanymi infrastruktury technicznej na działce nr ... w R.-Z.. W uzasadnieniu organ podał, że teren objęty inwestycją położony jest w obszarze objętym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Rabka-Zdrój, zatwierdzonego uchwałą Nr LVII/390/10 Rady Miasta Rabka-Zdrój z dnia 31 maja 2010 r. (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego Nr 338 z dnia 5 lipca 2010 r. poz. 2347). Działka nr ... znajduje się na terenie o symbolu ... - tereny zabudowy mieszkaniowej i usług. Ponadto teren inwestycyjny znajduje się w strefie ochronnej "B" uzdrowiska w obszarze i terenie górniczych wód leczniczych, co uwzględniono w rozwiązaniach projektowych. Zgodnie z ww. planem zagospodarowania przestrzennego nieruchomość objęta projektowaną inwestycją może być zagospodarowana w sposób proponowany przez wnioskodawcę.

Uczestnik K. G. wniósł o zawieszenie postępowania administracyjnego wskazując, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Rabka-Zdrój został uchylony nieprawomocnym wyrokiem Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 lipca 2011 r. Podał też, że na działce objętej inwestycją jest prowadzone postępowanie administracyjne w sprawie nielegalnej budowy. Postanowieniem z dnia 17 sierpnia 2011 r. postępowanie zawieszono.

Pismem z dnia 2 września 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Nowym Targu poinformował, że obiekt samowolnie wykonany na przedmiotowej działce został rozebrany, wobec czego nie zostanie wszczęte postępowanie administracyjne. W związku z powyższym postanowieniem z dnia 20 września 2011 r. podjęto zawieszone postępowanie. Natomiast wyrok sądu w stwierdzający nieważność uchwały w przedmiocie planu miejscowego nie jest jeszcze prawomocny, dlatego plan nadal obowiązuje. Od ww. decyzji odwołanie wniósł K. G..

Decyzją z dnia 23 marca 2012 r. (WI-I.7840.16.100.2011.JD) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 81 ust. 1 i art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego Wojewoda Małopolski utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że w trakcie zawieszenia i po podjęciu postępowania nie zmieniła się zawartość materiału dowodowego, dlatego przed wydaniem przedmiotowej decyzji Starosta Nowotarski nie miał obowiązku zawiadamiać ponownie o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem. Nie zasługiwał też na uwzględnienie zarzut dotyczący podjęcia z urzędu zawieszonego postępowania bez oczekiwania na prawomocne rozstrzygnięcie sądu administracyjnego. Wprawdzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 13 lipca 2011 r. (sygn. akt. II SA/Kr 795/11) stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta Rabka-Zdrój (LVII/390/10) z dnia 31 maja 2010 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Rabka-Zdrój, jednak wyrok ten nie jest prawomocny. Zdaniem organu pomiędzy zakończeniem postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie, w której przedmiotem jest stwierdzenie nieważności uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a sprawą, której przedmiotem jest udzielenie pozwolenia na budowę nie występuje bezpośrednia zależność. Wobec braku prawomocności ww. wyroku z dnia 13 lipca 2011 r. stwierdzającego nieważność uchwały Rady Miasta Rabka-Zdrój w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organy orzekające o pozwoleniu na budowę winny orzekać w oparciu o ciągle obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Starosta Nowotarski zasadnie zatem podjął zawieszone postępowanie i orzekł w przedmiocie pozwolenia na budowę.

Projekt budowlany jest zgodny z ww. przepisami. Na powyższe wskazuje rysunek stanowiący załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę, a także pismo Urzędu Miejskiego w Rabce-Zdroju z dnia 17 czerwca 2011 r. W piśmie tym Burmistrz Miasta Rabka-Zdrój podał, że działka nr ... posiada dostęp do drogi gminnej poprzez drogę wewnętrzną usytuowaną na działce nr ... Inwestor przedłożył także kopię aktu notarialnego z dnia 3 listopada 2011 r. umowy darowizny udziału we współwłasności działki, na której projektowana jest inwestycja, a także drogi wewnętrznej. Budynek zlokalizowany został w odległości 16,07 m od granicy z działką odwołującego się.

Na powyższe rozstrzygnięcie K. G. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Skarżący podniósł, że decyzje wydane zostały w sytuacji gdy rozpatrzenie wniosku o wydanie pozwolenia na budowę wymagało weryfikacji, czy zamierzenia inwestora są zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ odwoławczy błędnie więc przyjął, że rozstrzygnięcie w przedmiocie stwierdzenia nieważności planu miejscowego nie stanowi zagadnienia wstępnego. Również błędna w ocenie skarżącego jest interpretacja organu o zgodności zamierzenia inwestycyjnego z planem miejscowym w sytuacji gdy istniał już wyrok sądu stwierdzający nieważność tego aktu. Wskazał skarżący, że Wojewoda Małopolski miał świadomość sprzeczności planu ze studium jeśli chodzi o teren objęty inwestycją (1.MU3/135(B,g), nieruchomość ..., gdyż 11 kwietnia 2011 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, wskazując właśnie na niezgodność planu z ustaleniami studium. Podał, że działanie Wojewody jest o tyle niezrozumiałe, że musiał zdawać sobie sprawę, że wydanie pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji skutkować będzie zabudową działki (nr ewid. ...) przeznaczonej w studium wyłącznie na strefę zieleni uzdrowiskowej.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Sąd Wojewódzki stwierdził, że postępowanie administracyjne w sprawie nie było przeprowadzone starannie, co jednak nie oznacza, że z tego powodu będąca jego efektem decyzja jest wadliwa. Rzeczywiście, tak jak wskazywał skarżący w odwołaniu, organ I instancji wydał decyzję następnego dnia po podjęciu zawieszonego postępowania, pomijając zawiadomienie stron o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem i złożenia ewentualnych uwag. Niewątpliwie w ten sposób doszło do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., co jednak nie zmienia faktu, że skarżący zaprezentował swe zarzuty w odwołaniu i zarzuty te zostały rozpoznane przez organ odwoławczy. Opisane zatem naruszenie nie miało wpływu na wynik sprawy.

Organ I instancji dopuścił się też naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., ale nie w sposób wskazywany przez skarżącego. Postanowienie o zawieszeniu postępowania zostało wydane co najmniej przedwcześnie: organ nie ustalił nawet czy rzeczywiście toczy się postępowanie nadzorcze, którego wynik miałby istotne znaczenie w rozumieniu cytowanego przepisu k.p.a. W efekcie okazało się, że postępowanie nadzorcze w ogóle nie było wszczęte. Opisane naruszenie jednak mogło mieć wpływ co najwyżej na czas trwania postępowania, a nie na jego wynik.

Sąd Wojewódzki wskazał, że zasadnicze w sprawie znaczenie ma to, że obecnie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 795/11, stwierdzający nieważność uchwały Rady Miasta Rabka-Zdrój z dnia 31 maja 2010 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest prawomocny. Wyrokiem bowiem z dnia 11 maja 2012 r., sygn. akt. II OSK 460/12 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Rady Miasta Rabka-Zdrój. Stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy wywołuje skutki od chwili podjęcia tej uchwały (ex tunc), co oznacza, że przyjmuje się stan, jakby uchwała nigdy nie została podjęta (wyrok NSA z 27 września 2007 r., II OSK 1046/07, Lex nr 384291).

Sąd Wojewódzki przytoczył treść art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w świetle którego miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego. Stosownie zaś do przepisu art. 35 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego decyzja o pozwoleniu na budowę może być wydana po stwierdzeniu zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. Zapisy planu zagospodarowania przestrzennego stanowią więc w istocie jedną z podstaw prawnych decyzji o zatwierdzeniu projektu i udzieleniu pozwolenia na budowę. W przypadku stwierdzenia nieważności uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ta podstawa odpada, a weryfikacja zgodności zatwierdzonego projektu budowlanego i udzielonego pozwolenia na budowę z planem miejscowym jest niemożliwa. Skoro stwierdzenie nieważności rodzi skutki ex tunc, to przyjąć należy, że o takiej zgodności nie mogło być w ogóle mowy. Decyzję o pozwoleniu na budowę wydaną w oparciu o plan miejscowy, który - jako nieważny - został następnie wyeliminowany z obrotu prawnego, Sąd Wojewódzki ocenił jako pozbawioną podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Decyzja taka bowiem, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wydawana jest w zupełnie innym reżimie i na innej podstawie (zgodność z decyzją o warunkach zabudowy).

Orzeczenie sądu administracyjnego stwierdzające nieważność aktu prawa miejscowego rodzi określone skutki prawne. Stosownie do art. 147 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zw. dalej p.p.s.a., rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych, wydane na podstawie uchwały, której nieważność została stwierdzona przez Sąd, podlegają wzruszeniu w trybie określonym w postępowaniu administracyjnym albo w postępowaniu szczególnym. Jedynym, mogącym mieć zastosowanie trybem określonym w postępowaniu administracyjnym, jest stwierdzenie nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 zd. drugie. Uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest decyzją ani orzeczeniem, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., a żaden inny przepis nie wskazuje unieważnienia takiej uchwały jako podstawy do wznowienia postępowania (tak jak np. art. 145a k.p.a. przewiduje wznowienie postępowania w razie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z prawem przepisu stanowiącego podstawę decyzji). Sąd Wojewódzki przyjął więc, że stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w oparciu o postanowienia której została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę, stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako wydanej bez podstawy prawnej.

Powyższą konsekwencję stwierdzenia nieważności uchwały, Sąd Wojewódzki rozpoznający sprawę ze skargi na decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, uwzględnił. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Sąd administracyjny stwierdza nieważność decyzji, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Bez znaczenia przy tym pozostaje to, że wyrok Sądu stwierdzający nieważność uchwały Rady Miasta Rabka-Zdrój stał się prawomocny po dacie zaskarżonej decyzji.

Skargę kasacyjną od wyroku Sądu Wojewódzkiego wniósł Wojewoda Małopolski, reprezentowany przez radcę prawnego. Zaskarżonemu w całości wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. przez stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 23 marca 2012 r. w całości i uznanie, iż zachodzą przyczyny określone w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., podczas gdy decyzja nie została obarczona wadą kwalifikowaną - w wyniku czego naruszono art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Kolejną skargę kasacyjną od wyroku Sądu Wojewódzkiego wniósł uczestnik postępowania - M. Ś., reprezentowany przez radcę prawnego. Zaskarżonemu w całości wyrokowi zarzucono:

1) nieważność postępowania na podstawie art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.;

2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 1 p.u.s.a. w zw. z art. 1 i art. 3 § 1 p.p.s.a. przy zastosowaniu art. 133 § 1 p.p.s.a, poprzez samodzielne ustalenie przez Sąd Wojewódzki stanu faktycznego i prawnego sprawy na podstawie dowodów i faktów, które zaistniały po dniu wydania zaskarżonych decyzji przez organy orzekające, przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 2 p.p.s.a.;

- art. 147 § 2 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że sądy administracyjne uprawnione są do wzruszania decyzji administracyjnych wydanych na podstawie uchwał jednostek samorządu terytorialnego, gdy tymczasem wzruszenie takich decyzji możliwe jest jedynie w postępowaniu administracyjnym albo w postępowaniu szczególnym, przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 2 p.p.s.a;

3) naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie:

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że przesłanka braku podstawy prawnej decyzji nie musi się odnosić do naruszenia prawa obowiązującego w dniu wydania decyzji administracyjnej i w konsekwencji przyjęcie, że zaskarżone decyzje zostały wydane bez podstawy prawnej, przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 1 p.p.s.a.

Wskazując na te zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku, ewentualnie na wypadek nieuwzględnienia tego żądania o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi Wojewódzkiemu. Ponadto wniesiono o zasądzenie na rzecz uczestnika postępowania kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. , Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Zarzut taki postawiono w rozpoznawanej sprawie, który jako najdalej idący należało rozpoznać na wstępie.

Do Sądu Wojewódzkiego zaskarżona została decyzja Wojewody Małopolskiego w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Podmiotem, na rzecz którego wydano tę decyzję był M. Ś.. W dniu 9 maja 2012 r. decyzją Starosty Nowotarskiego, nr BA.6740.2.21.2012 na podstawie art. 40 Prawa budowlanego, po złożeniu oświadczeń o przejęciu praw i obowiązków wynikających z ww. pozwolenia na budowę, oraz oświadczenia, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, w prawa inwestorów weszli M. i W. M.. Kopię tej decyzji, która stała się ostateczna z dniem 24 maja 2012 r. Naczelny Sąd Administracyjny włączył do akt. Fakt wydania tej decyzji znany był Sądowi Wojewódzkiemu ponieważ okoliczność ta ujawniona została przez uczestnika postępowania w treści zażalenia na postanowienie w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, które wpłynęło do Sądu Wojewódzkiego i znajduje się w jego aktach. Ze stanu tego należy wyprowadzić wnioski następujące.

Stosunek procesowy ma charakter następczy względem stosunku materialnego i w odniesieniu do dotychczasowych stron kończy się z chwilą przejścia materialnoprawnych uprawnień i obowiązków na nowy podmiot. Skutkiem przeniesienia pozwolenia na budowę jest zatem przejście wszelkich praw i obowiązków nie tylko o charakterze rzeczowym, ale i procesowym, wynikających z decyzji administracyjnej, którą poprzedzało przeniesienie.

Jednakże tylko osobom, które brały udział w postępowaniu administracyjnym, a które nie wniosły skargi i których interesu prawnego dotyczy wynik postępowania sądowego, udział w postępowaniu przed sądem administracyjnym przysługuje z mocy prawa z chwilą wszczęcia takiego postępowania. Ich udział jest obligatoryjny w przeciwieństwie do fakultatywnego udziału pozostałych uczestników, tj. osób, o których stanowi art. 33 § 2 p.p.s.a. Aby być uczestnikiem postępowania w przypadku uregulowanym w art. 33 § 2 p.p.s.a., nie wystarczy sam fakt, że wynik postępowania dotyczy jego interesu prawnego, ale konieczne jest zgłoszenie swego udziału do czasu zamknięcia rozprawy. Tylko w takim wypadku sąd może orzec o dopuszczeniu konkretnego podmiotu do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika. Jeśli zaś konkretne osoby swego udziału w postępowaniu sądowym nie zgłosiły, to bezzasadny jest zarzut, że sąd pominął te osoby, nawet jeżeli przysługiwał im status strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym w sytuacji, gdy w tym postępowaniu nie brały udziału. Por. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2011 r., sygn. akt II GSK 501/10, LEX nr 1081554.

W art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. określone zostały warunki wzięcia pod rozwagę nieważności postępowania sądowego, jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swych praw. Przepis ten odnosi się do praw procesowych strony postępowania sądowego. Zgodnie z treścią art. 32 p.p.s.a. w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Konsekwencją tego przepisu jest to, że nie można wywodzić nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., mając na uwadze interes prawny osób niewnoszących skargi kasacyjnej, gdyż może to czynić wyłącznie strona (skarżący lub organ), której utrudniono realizację prawa do sądu. Por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 1683/10, LEX nr 1251844.

Skutkiem skargi wniesionej do sądu administracyjnego jest poddanie kontroli pozwolenia na budowę, z której wynikają prawa i obowiązki określonych podmiotów. Jeśli zatem w toku sprawy sądowej nastąpiło przejście praw i obowiązków wynikających z decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę to podmiot, na który decyzja ta została przeniesiona, winien brać udział w postępowaniu, w miejsce dotychczasowej strony postępowania administracyjnego, ponieważ postępowanie sądowe dotyczy praw i obowiązków osoby, na którą decyzja została przeniesiona i ta właśnie osoba, a niej jej poprzednik legitymuje się interesem prawnym i legitymacją procesową do udziału w sprawie sądowej. Zobacz też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 505/12, LEX nr 1363046

Z faktu zatem, iż w toku postępowania sądowego zmieniła się osoba inwestora i wynikało tylko tyle, że w miejsce jednego z uczestników postępowania (M. Ś.) winni wstąpić jego następcy prawni (M. i W. M.). Nie ujawnili oni jednak swojej legitymacji procesowej przed sądem, a poprzednik prawny nie miał z kolei legitymacji, aby uczynić to w ich imieniu. Ponieważ zaś ani M. Ś., ani jego następcy nie posiadali statusu strony w postępowaniu sądowym, nie było możliwie stwierdzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny nieważności postępowania przeprowadzonego przed Sądem Wojewódzkim z powodów wymienionych w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy zarzut nieważności postępowania sądowego nie jest usprawiedliwiony.

Usprawiedliwione natomiast okazały się zarzuty naruszeń przepisów postępowania zawarte zarówno w skardze organu, jak i w skardze M. Ś. odnoszące się do naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. przez uznanie, iż podstawa określona w art. 147 § 2 p.p.s.a. daje Sądowi Wojewódzkiemu samoistną podstawę do zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Niezależnie od tego wątpliwości skarżącego kasacyjnie uczestnika związane z brakiem jednoznacznej podstawy do zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (brak podstawy prawnej decyzji) jako skutku unieważnienia przez sąd planu zagospodarowania przestrzennego, podniesione w oparciu o poglądy doktrynalne dotyczące tego problemu, również okazały się uzasadnione. Ilustracją poglądów doktryny, która bynajmniej nie jest w tych kwestiach jednolita, jest przytaczana w skardze kasacyjnej uczestnika monografia: Wadliwość decyzji administracyjnych w procesie inwestycyjno-budowlanym. J. Goździewicz-Biechońska, Monografia, LEX 2011. Również w innych publikacjach, cytowanych dalej, rozważano skutki poruszanej problematyki. Zob. Wydanie decyzji administracyjnej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa w ogólnym postępowaniu administracyjnym. E. Śladkowska, Monografia LEX 2013. a także Konsekwencje intertemporalne orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego oraz sądów administracyjnych, Prawo administracyjne intertemporalne. M. Kamiński, Monografia LEX 2013

Już chociażby przytoczone w powyższych opracowaniach doktrynalnych poglądy odnoszące się do braku rozwiązań ustawowych kwestii stosowania art. 147 § 2 p.p.s.a., a także zagadnień stosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako braku podstawy prawnej decyzji, oraz zagadnienia związane z derogacją aktów powszechnie obowiązujących utwierdzają w przekonaniu, iż wnioski, które w odniesieniu do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wyprowadził Sąd Wojewódzki, jako jedynego możliwego zastosowania, były co najmniej przedwczesne i niedostatecznie uzasadnione.

Wobec treści orzeczenia Sądu Wojewódzkiego, w którym przyjęto, że unieważnienie planu zagospodarowania przestrzennego rodzi skutek polegający na tym, iż decyzja (pozwolenie na budowę) wydana w oparciu o ten plan, nigdy nie miała podstawy prawnej wystarczającej do jej wydania, w świetle zarzutów skargi kasacyjnej, rozważyć przede wszystkim należało:

po pierwsze, czy Sąd Wojewódzki dostateczne wyjaśnił podstawy do stwierdzenia, że w świetle art. 147 § 2 p.p.s.a. jedynym mogącym mieć zastosowanie trybem określonym w postępowaniu administracyjnym jest stwierdzenie przez sąd administracyjny nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (brak podstawy prawnej),

po drugie, czy unieważnienie planu zagospodarowania przestrzennego stanowi wystarczającą podstawę do stwierdzenia, że pozwolenie na budowę utraciło podstawę prawną w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (brak podstawy prawnej)

Odpowiedzi na te pytania wymagają znacznie bardziej pogłębionej refleksji niż przedstawiona przez Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu wyroku.

Problem pierwszy ma charakter proceduralny i sprowadza się do oceny dwóch kwestii, tj. podania i zastosowania podstaw rozstrzygnięcia, a także oceny czy Sąd Wojewódzki w kontrolowanej sprawie mógł opierając się o art. 147 § 2 p.p.s.a. unieważnić kontrolowaną decyzję bez uprzedniego przeprowadzenia przez organy postępowania administracyjnego rozstrzygającego o ewentualności wzruszenia tej decyzji, co stało się przedmiotem zarzutów skargi Wojewody.

Jest zasadą, że sąd administracyjny, dokonując następczej oceny legalności działania organów administracji publicznej, nie tylko nie orzeka merytorycznie w sprawach administracyjnych, ale również wszelkie zmiany, w zakresie stanu faktycznego lub prawnego będącego podstawą wydania zaskarżonego aktu albo podjęcia zaskarżonej czynności, pozostają co do zasady bez znaczenia dla prowadzonej kontroli legalności aktu. Zasada orzekania przez sądy administracyjne według stanu faktycznego istniejącego oraz stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania lub podjęcia zaskarżonych aktów lub czynności powoduje, że zmiany w zakresie podstaw materialnoprawnych kontrolowanego aktu lub czynności następujące po dniu ich wydania lub podjęcia są, co do zasady, bez znaczenia dla rozstrzygnięcia kontrolnego sądu administracyjnego.

Z treści zastosowanego przez Sąd Wojewódzki art. 147 § 2 p.p.s.a. wynika wprost, że rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych, wydane na podstawie uchwały lub aktu, o których mowa w § 1, podlegają wzruszeniu w trybie określonym w postępowaniu administracyjnym albo w postępowaniu szczególnym.

Sąd Wojewódzki, jak to wynika z uzasadnienia wyroku, przeprowadzając analizę treści art. 147 § 2 p.p.s.a. przyjął, że przepis ten w powiązaniu z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. stanowi wystarczającą i jedyną podstawę prawną do unieważnienia przez Sąd pozwolenia na budowę objętego skargą na ten akt. Wniosek taki wyprowadzić należy ze słów użytych w uzasadnieniu wyroku "jedynym mogącym mieć zastosowanie trybem".

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, art. 147 § 2 p.p.s.a., ma jedynie charakter normy odsyłającej, i to nie do podstawy unieważnienia, a do trybu w jakim ma to nastąpić. Oznacza to, że art. 147 § 2 p.p.s.a. nie tylko nie może stanowić samodzielnej podstawy prawnej do wzruszenia aktu indywidualnego, ale też, że skorzystanie z tego odesłania jest uwarunkowane, po pierwsze, przeprowadzeniem postępowania w trybie wskazanym w art. 147 § 2 p.p.s.a., po drugie, wskazaniem właściwego przepisu proceduralnego, który, w okolicznościach opisanych w przesłankach art. 147 § 2 p.p.s.a. miałby zastosowanie. Nie wskazano w nim bowiem na podstawę prawną eliminacji z obrotu prawnego aktu indywidualnego, lecz odesłano do trybu, w jakim ustalenie takie może nastąpić.

Odesłanie z art. 147 § 2 p.p.s.a. do trybu określonego w postępowaniu administracyjnym oznacza, że tryb taki należy, wobec aktu indywidualnego wydanego na podstawie unieważnionego planu, ustalić, a następnie zastosować przez przeprowadzenie postępowania wskazanego w przepisach k.p.a. lub ustaw szczególnych. Do przeprowadzenia takiego postępowania właściwy jest zaś organ administracyjny, a nie Sąd Wojewódzki, którego zadaniem jest przeprowadzenie kontroli aktu administracyjnego, a nie jego skutków, które wystąpiły po wydaniu takiego aktu. Przywołana zaś przez Sąd Wojewódzki podstawa unieważnienia zaskarżonego aktu odnosiła się do skutków tego aktu, a jak powiedziano wyżej przepis w oparciu, o który orzekał Sąd Wojewódzki (art. 147 § 2 p.p.s.a. ) nie wskazywał na podstawę prawną uchylenia decyzji, lecz tryb w jakim należy ustalić skutki wadliwego aktu o charakterze generalnym.

W odniesieniu do kwestii drugiej, zauważyć na wstępie trzeba, że art. 190 ust. 4 Konstytucji RP przewidując, że dopuszczalna jest wzruszalność prawomocnych orzeczeń sądowych, decyzji administracyjnych albo rozstrzygnięć w innych sprawach, ma również charakter odsyłający. W odróżnieniu jednak od sytuacji opisanej w art. 147 § 1 p.p.s.a., tj. stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego przez sąd administracyjny, w przypadkach wynikających z art. 190 Konstytucji RP, w przepisach k.p.a. przewidziano wyraźną normę mającą zastosowanie, tj. art. 145 § 1a k.p.a., dopuszczający możliwość zgłoszenia (na wniosek) żądania wznowienia postępowania.

Możliwość wzruszania tego rodzaju aktów jest zatem uzależniona od wprowadzenia do ustawodawstwa zwykłego specjalnych podstaw kompetencyjnych do uruchomiania procedur wznowienia postępowania, uchylania decyzji lub innych aktów, stwierdzania bezskuteczności czynności albo innych form pozbawiania mocy wiążącej wadliwych rozstrzygnięć. Jeżeli ustawodawca nie wprowadzi tego rodzaju rozwiązań, wzruszanie skutków prawnych, powstałych w wyniku stosowania regulacji uznanej za niezgodną z Konstytucją lub innymi aktami normatywnymi, może okazać się niemożliwe. W konsekwencji można założyć, że tam, gdzie ustawodawca nie przewidział mechanizmu przywracania konstytucyjności w postaci odpowiedniego trybu usuwania z obrotu prawnego skutków prawnych wyzwolonych na podstawie niekonstytucyjnej regulacji, mamy w istocie do czynienia z ich uznaniem przez porządek prawny. Konsekwencje wyłączenia możliwości wzruszania skuteczności aktów lub czynności konkretyzujących prawo mogą być wtedy zbliżone do stanu powstania skutków prawnych z mocy samego prawa, a więc na podstawie norm niekonkretyzowalnych. (...) Nie znajduje natomiast uzasadnienia pogląd, aby decyzja wydana zgodnie z przepisami ustawowymi, które obowiązywały i nie zostały w chwili wydawania decyzji zakwestionowane przez TK, mogła zostać uznana za wydaną "bez podstawy prawnej" albo z "rażącym naruszeniem prawa". Tak Prawo administracyjne intertemporalne. M. Kamiński, Monografia LEX 2013. W podobnym kierunku wypowiada się w cytowanym w skardze kasacyjnej opracowaniu J. Goździewicz-Biechońska.

Przepisy k.p.a. nie wiążą z datą wszczęcia postępowania podstawy faktycznej i prawnej rozpoznania sprawy. Miarodajny w tym zakresie jest stan obowiązujący w dacie wydawania decyzji. Organ administracji orzeka według stanu faktycznego na dzień wydania decyzji. Według stanu prawnego przypadającego na ten dzień ustalana jest także podstawa prawna decyzji. Podstawę prawną decyzji mogą bowiem stanowić wyłącznie przepisy prawa obowiązujące w dniu wydawania decyzji. Zgodzić się trzeba z poglądem, iż fakt utraty przez przepisy prawne, stanowiące podstawę prawną decyzji mocy obowiązującej po wydaniu decyzji nie powoduje uznania decyzji za wydaną bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 ab initio k.p.a. Powyższe wynika z przyjętych regulacji szczególnych i pozostaje w zgodzie z zasadą trwałości decyzji administracyjnej zawartą w art. 16 k.p.a.

W przypadku braku podstawy prawnej, w piśmiennictwie przyjmuje się, że decydujący dla oceny istnienia tej wady jest moment wydawania decyzji. W odniesieniu do rażącego naruszenia prawa przyjęto z kolei, że wada ta dotknąć może tylko decyzje, które podstawę prawną posiadały. Opisywana zaś w art. 147 § 2 p.p.s.a. wadliwość ma zaś charakter następczy i jest skutkiem zdarzeń późniejszych.

Zgodnie z zasadą ochrony praw nabytych oraz zasadą trwałości decyzji administracyjnej dopuszczalność podważenia mocy obowiązującej decyzji musi wynikać z wyraźnie ustanowionej normy prawnej zawartej w ustawie. Jak podkreśla się w doktrynie, brak wyraźnie ustanowionej sankcji oznacza niedopuszczalność wzruszenia decyzji administracyjnej. Art. 147 § 2 p.p.s.a. odsyła do kodeksu postępowania administracyjnego, tam jednak brak regulacji wskazującej na tryb właściwy w tej sytuacji (jak jest w przypadku art. 145a k.p.a. dotyczącego wznowienia postępowania na skutek orzeczenia TK). Wobec powyższego braku ustanowienia sankcji w p.p.s.a. oraz k.p.a., a także z uwagi na treść art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., odnoszącego przesłankę braku podstawy prawnej decyzji do naruszenia prawa obowiązującego w dniu wydania decyzji oraz art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a., który wskazuje na przypadki wyraźnego ustanowienia sankcji nieważności w przepisie szczególnym, nie można zastosować sankcji nieważności decyzji wydanej na podstawie aktu prawa miejscowego uznanego przez sąd za nieważny.

Podobne stanowisko, które podziela skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie, zawarto w uzasadnieniu wyroku z dnia 10 września 2013 r. sygn. akt II OSK 893/12, z następującą argumentacją.

Przepis art. 147 § 2 p.p.s.a., ma charakter normy odsyłającej, co oznacza, że nie może on stanowić samodzielnej podstawy prawnej do wzruszenia aktu indywidualnego. Nie może on także kreować nowych podstaw wznowienia postępowania, ponad te określone w przepisach art. 145 §1 pkt. 1-8, art. 145 a i art.145 b k.p.a. lub przepisach szczególnych. Rozważając bowiem kwestię pozostawania w obrocie prawnym rozstrzygnięć organów administracji publicznej, opartych na wadliwej podstawie prawnej, nie sposób pominąć, wyrażonej w art. 16 k.p.a., zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznych. Zasada ta, znajdująca przecież swoje podstawy w konstytucyjnej zasadzie demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), przyczynia się do zachowania pewności i stabilności obrotu prawnego. W sprzeczności z tą zasadą pozostawałoby natomiast tworzenie innych podstaw wzruszenia decyzji ostatecznych niż te dopuszczone przez ustawodawcę jako wyjątek od tej zasady. Wątpliwości w tym zakresie nie pozostawia przede wszystkim brzmienie art. 16 § 1 k.p.a., w świetle którego, uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Ustawodawca nie przewiduje zatem na gruncie procedury administracyjnej bezwzględnej wzruszalności decyzji ostatecznych. Dopuszcza tym samym możliwość funkcjonowania w obrocie prawnym wadliwych decyzji ostatecznych, które z różnych przyczyn (np. upływ terminu do złożenia wniosku, brak woli legitymowanego podmiotu) nie mogą być wzruszone w trybach nadzwyczajnych. Taką przyczynę stanowi brak ustawowej przesłanki do wznowienia postępowania.

Zważyć też dodatkowo trzeba, że w art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) przewidziano możliwość wygaszenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ze względu na jej sprzeczność z następnie uchwalonym planem. Jest to rozwiązanie, które stanowi odstępstwo od zasady utrzymania w mocy decyzji wydanych na podstawie stanu prawnego obowiązującego w dniu jej wydania. Jednakże w przypadku uzyskania na podstawie takiej decyzji pozwolenia na budowę ustawodawca w art. 65 ust. 2 tej ustawy w drodze kolejnego wyjątku wyłączył możliwość wygaszenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu pomimo jej sprzeczności z planem. Jak podkreśla się w literaturze (zob. T. Bąkowski, Komentarz do art.65 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Lex 2013) jak i w orzecznictwie (zob. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1207/09, Lex nr 737693) art. 65 ust. 2 powołanej ustawy jest przejawem ochrony praw nabytych i stanowi wyraz realizacji zasady pewności obrotu prawnego.

Ustawodawca dopuszcza zatem, w imię konstytucyjnej zasady ochrony praw nabytych sytuację, w której może funkcjonować pozwolenie na budowę, pomimo niezgodności tego indywidualnego aktu z później uchwalonym przepisem prawa.

Wprawdzie porównywane kwestie nie są analogiczne, gdyż w omówionym wyżej przypadku mamy do czynienia ze zmianą systemu obowiązującego prawa na skutek działalności prawotwórczej organu gminy (uchwalenia nowego prawa miejscowego), a w sprawie będącej przedmiotem niniejszych rozważań chodzi o skutki usunięcia prawa wadliwego, to jednak nie sposób nie dostrzegać, że zarówno uchwalenie nowego prawa jak i usunięcie prawa wadliwego, z punktu widzenia podmiotów tego prawa, ma charakter identyczny. W obu przypadkach chodzi o pewność obrotu prawnego i prawa nabyte w zaufaniu do organów, to prawo ustanawiających. Są to zaś wartości chronione konstytucyjnie, dlatego też należy dać im prymat przy analizie przepisów ustawowych.

Nie można też zapominać o prawach innych podmiotów, których prawa mogą być naruszone przez prawo miejscowe uchwalone wadliwie. Wnioski wynikające z powyższych analiz nie stoją jednak na przeszkodzie inicjowaniu przez takie osoby odrębnych postępowań, których celem będzie dochodzenie praw naruszonych przez wadliwe prawo.

Rozważania powyższe prowadzą do uznania, że zarzuty zgłoszone w obu skargach kasacyjnych, choć w różnym zakresie, zawierają usprawiedliwione podstawy zaskarżenia, co, na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a., skutkuje uchyleniem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i przekazaniu sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania, z koniecznością uwzględnienia wniosków wypływających z rozważań zawartych w uzasadnieniu niniejszego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz stron wnoszących skargi kasacyjne, uznając, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w tym przepisie. W ocenie Składu Orzekającego brak jest dostatecznych podstaw do tego, by obciążyć kosztami postępowania kasacyjnego stronę, która wniosła skargę na wyrok Sądu Wojewódzkiego, który błędnie stwierdził nieważność decyzji. Uznać należało zatem, że obciążanie strony skutkami błędnego orzeczenia Sądu Wojewódzkiego i zasądzenie w takiej sytuacji na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz stron skarżących kasacyjnie pozostawałoby w opozycji do obowiązku urzeczywistniania zasad sprawiedliwości społecznej wynikającego z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.). W szczególnie uzasadnionym przypadku (por. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2008 r., sygn. akt I FSK 140/07 - Lex nr 464073), a z takim w ocenie Składu Orzekającego mamy do czynienia w sprawie niniejszej, należało ze względów słusznościowych zastosować art. 207 § 2 p.p.s.a.