Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1034/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 188
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art 2 ust 1 i 2
journal: Dz.U. 2004 nr 6 poz 40
law: Ustawa z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Joanna Sieńczyło - Chlabicz (spr.) Sędzia del. WSA Jacek Czaja Protokolant Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 18 października 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Ł. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 maja 2010 r. sygn. akt II SA/Łd 157/10 w sprawie ze skargi W. B. na decyzję Dyrektora Ł. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie płatności obszarowych do gruntów rolnych, po wznowieniu postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 25 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Łd 157/10, po rozpoznaniu sprawy ze skargi W. B. na decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji przyznającej jednolitą płatność obszarową do gruntów rolnych w pomniejszonej wysokości oraz odmowy przyznania płatności uzupełniającej po wznowieniu postępowania, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Piotrkowie Trybunalskim z dnia [...] września 2009 r. Nr [...].

Relacjonując przebieg postępowania Sąd pierwszej instancji podał, że decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. T. z dnia [...] kwietnia 2006 r. przyznano W. B. (dalej: strona lub wnioskodawca) płatność na rok 2005 w łącznej wysokości [...] zł, w tym w zakresie jednolitej płatności obszarowej kwotę [...] zł a w zakresie uzupełniającej płatności obszarowej kwotę [...] zł.

Następnie Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. T.postanowieniem z dnia [...] września 2009 r. wznowił z urzędu postępowanie zakończone decyzją o przyznaniu płatności na rok 2005 z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku (tj. Dz. U. z 2000 roku, Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: k.p.a.).

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. T. postanowieniem z [...] września 2009 r., postanowił o dołączeniu do akt sprawy aktu notarialnego Rep. A nr [...] - umowy sprzedaży gruntu z dnia [...] września 2005 r., która dotyczyła przedmiotowej działki gruntu nr [...].

Po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego decyzją z dnia [...] września 2009 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. T. uchylił decyzję ostateczną z dnia [...] kwietnia 2006 r. i przyznał W. B. płatności do gruntów rolnych za rok 2005 w wysokości [....] zł w zakresie jednolitej płatności obszarowej i odmówił uzupełniającej płatności obszarowej.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż z aktu notarialnego Rep. A nr [...], z dnia [...] września 2005 roku, wynika, iż prawo posiadania działki ewidencyjnej o nr [...] zadeklarowanej we wniosku przysługuje od dnia sporządzenia tego aktu innemu producentowi. Tym samym płatność do wskazanej działki jest płatnością przyznaną niezgodnie z ustawą z dnia 18 grudnia 2003 r., o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. Nr 6, poz. 40 ze zm.; dalej: ustawa o płatnościach bezpośrednich).

Dyrektor Ł. Oddziału Regionalnego ARiMR orzekając na skutek odwołania W. B., decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy uznał, że W. B. utracił posiadanie działki ewidencyjnej nr [...] w dniu [...] września 2005 roku, tj. przed dniem wydania decyzji z dnia [...] kwietnia 2006 roku przyznającej płatność do gruntów rolnych za 2005 rok. Tym samym nie może mu przysługiwać jednolita płatność obszarowa ani uzupełniająca płatność obszarowa w kwotach przyznanych decyzją z [...] kwietnia 2006 roku.

Skargę na powyższą decyzję złożył W. B. podnosząc, iż kwestionowana decyzja z 2009 r. podjęta została bez uwzględnienia faktu posiadania przez niego umowy dzierżawy do dnia [...] maja 2006 r. Stwierdził, że umowa nie została mu wypowiedziana i że pomimo sprzedaży dzierżawionych gruntów pozostawała w mocy do wskazanej daty. Decyzja przyznająca mu płatności za rok 2005 wydana została w dniu [...] kwietnia 2006 r., a więc jeszcze przed datą zakończenia dzierżawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 25 maja 2010 r. uwzględnił skargę W. B. Jako podstawę rozstrzygnięcia sąd wskazał art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 ustawy z dna 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.).

Wyjaśniając powody uwzględnienia skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że organy nie wyjaśniły wszystkich okoliczności faktycznych, które mogły mieć znaczenie w sprawie. W toku rozstrzygania organy powołały błędnie podstawę prawną rozstrzygnięć, co narusza wymogi określające treść decyzji administracyjnej (art. 107 § 1 i 3 k.p.a.) Organ I instancji w osnowie decyzji przytoczył przepisy, które nie stanowiły podstawy rozstrzygnięcia, a jedynie odnosiły się do reguł prowadzenia postępowania. Dotyczy to wskazanych art. 6 - 11 k.p.a., określających ogólne zasady postępowania administracyjnego, art. 61 § 1 k.p.a., który stanowi o tym, że postępowanie wszczyna się z urzędu lub na wniosek, art. 124 k.p.a. art. 77, art. 80 k.p.a. Regulują one zatem obowiązki organu w toku postępowania, nie stanowią zaś podstawy prawnej rozstrzygnięcia w rozumieniu art. 107 §1 k.p.a.

W ocenie Sądu pierwszej instancji błędnie organ I instancji powołał jako podstawę prawną rozstrzygnięcia art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru. Przepis ten stanowi, że w przypadku, gdy w okresie od dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności do dnia wydania decyzji, o której mowa w art. 3 ust. 1, nastąpi przeniesienie posiadania gospodarstwa rolnego na rzecz innego producenta rolnego w wyniku umowy sprzedaży, dzierżawy lub innej umowy, płatność przysługuje temu producentowi, jeżeli spełnia on warunki do jej przyznania i w terminie 14 dni od dnia przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego złoży wniosek do kierownika biura powiatowego Agencji o przyznanie płatności, której dotyczył pierwszy wniosek. Przepis ten reguluje uprawnienia kolejnego producenta rolnego, który przejął posiadanie gospodarstwa rolnego m.in. w wyniku sprzedaży, umowy dzierżawy. Nie dotyczy on jednak uprawnień ani obowiązków dotychczasowego producenta rolnego. Nie może tym samym stanowić podstawy pozbawienia W. B. uprawnień. Świadczy to, iż decyzje organu I instancji wydano bez wskazania przepisu prawa materialnego, na podstawie którego rozstrzygano.

Sąd uznał, że organ odwoławczy dodatkowo wskazując jako podstawę prawną zastosowania przepisów ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych wskazał przepis art. 53 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 170, poz. 1051; dalej: ustawa o płatnościach). Przepis ten stanowi jedynie, że do spraw wszczętych i nie zakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Ustawa o płatnościach weszła w życie dnia 27 lutego 2007 r. W tej dacie decyzja o przyznaniu płatności była już decyzją ostateczną, co wskazuje, że to nie przepis art. 53 "nowej ustawy" stanowi podstawę rozstrzygania w oparciu o dotychczasowe przepisy.

Zdaniem WSA, organy nie ustaliły, kiedy umowa dzierżawy wygasła, została rozwiązana i w jakim trybie. Wprawdzie wobec oświadczenia strony bezspornym jest, że W. B. utracił posiadanie gospodarstwa w dniu [...] września 2005 r. jednak umowa dzierżawy została zawarta do [...] maja 2006 r. Nie ma żadnych dokumentów poświadczających rozwiązanie umowy. W aktach znajdują się dwa dokumenty – umowa dzierżawy zawarta pomiędzy właścicielką – T. N. a W. B. – dzierżawcą oraz akt notarialny sprzedaży nieruchomości, w skład której wchodzi dzierżawione gospodarstwo rolne. W akcie tym znajduje się zapis, że działka [...] (dzierżawiona przez W. B.) nie jest obciążona prawami osób trzecich, ani oddana w dzierżawę. Organ w ogóle nie zajął się wyjaśnieniem tej kwestii. Co prawda w odwołaniu strona przyznała, ze odebrano mu ziemię z dniem jej sprzedaży, ale nie jest to tożsame z zakończeniem umowy dzierżawy. Ponadto według twierdzeń skarżącego wszelkie prace związane z uprawami, na które miał otrzymać dopłaty, zostały ukończone już jesienią 2005 r., W. B. twierdzi nawet, że ukończył je już przed oddaniem gruntu właścicielce. Okoliczności te są w ocenie Sądu nie bez znaczenia. Nie sposób odmówić racjonalności rozumowaniu strony, gdy wywodzi on, że prowadził prace w 2005 roku, będąc przekonanym o otrzymaniu dopłat. Poniósł, że poniósł określone nakłady na dzierżawioną ziemię, których rekompensaty spodziewał się w związku z wnioskiem o dopłaty na dany rok kalendarzowy. Przy tym W. B. składając wniosek o dopłaty w 2005 r. miał prawo przypuszczać, że decyzja w tej sprawie zostanie wydana w rozsądnym terminie. Tymczasem otrzymał ją dopiero w kwietniu 2006 r. Sytuacja taka winna skłonić organ do rozważenia, czy rzeczywiście rolnik traci prawo do dopłat za dany rok tylko dlatego, że w dacie wydania decyzji już po upływie roku, którego płatności miały dotyczyć, bez własnej woli został wyzbyty z posiadania gospodarstwa, w sytuacji, gdy poniósł w danym roku określone wydatki związane z jego prowadzeniem.

Sąd podkreślił, że celem płatności przyznawanych w trybie ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych jest wspieranie określonych nurtów działalności rolnej, określonego rodzaju produkcji rolnej, czy dążenia do utrzymania gospodarstwa w dobrej kulturze rolnej. Należałoby rozważyć, czy W. B. osiągnął założone we wniosku i wskazane na rok 2005 cele gospodarcze i czy w takiej sytuacji rzeczywiście intencją ustawodawcy polskiego oraz prawodawcy europejskiego było pozbawienie go dopłat (płatności). Z tych przyczyn właśnie wyjaśnienia wymaga nie tylko, kiedy strona utraciła posiadanie gruntu, ale kiedy umowę dzierżawy rozwiązano (była wszak zawarta w formie pisemnej) oraz czy rzeczywiście we wrześniu zakończył prace i wydatki związane z uprawą działki [...] na rok 2005. W. B. nie kwestionuje, że nie powiadomił organu o zmianie w stanie nieruchomości zgłoszonych do dopłat. Należy jednak rozważyć, czy w świetle powyższych rozważań okoliczność ta jest wystarczającym tytułem do pozbawienia go prawa do dopłat.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożył Dyrektor Ł. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. w dniu [...] lipca 2010 r. Dyrektor Ł. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. w skardze kasacyjnej zaskarżył wyrok w całości domagał się jego uchylenia i oddalenia skargi W. B. ewentualnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Wniósł też o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

I. Przepisów prawa materialnego:

- art. 53, oraz art. 59 ustawy o płatnościach, przez błędną ich wykładnię i bezpodstawne przyjęcie, że organ zarówno pierwszej jak i drugiej instancji winien stosować przepisy prawa materialnego obowiązujące w dniu wydania decyzji, w związku ze wznowieniem postępowania, to jest w brzemieniu obowiązującym od dnia 27 lutego 2007 roku, a nie przepisy obowiązujące w dniu składania wniosku o płatność na rok 2005; to jest w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 maja 2004 roku ze zmianami, w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.;

- art. 2 ustęp 1 i 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych, w związku z art. 145 § 1 pkt 1 litera a) p.p.s.a., przez nie zastosowanie normy wskazanego przepisu, przez uznanie, iż utrata posiadania gospodarstwa nie jest przesłanką dla braku podstaw dla przyznania płatności;

II. Przepisów prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 145 § 1 punkt 1 lit. b) w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a., przez nie wyjaśnienia naruszenia tej postawy prawnej w stanie faktycznym sprawy;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 151 p.p.s.a. - poprzez

uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji organu pierwszej i drugiej instancji, przez przyjęcie, iż organy te zaniedbały podjęcia czynności procesowych, zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego w sprawie, zatem doszło do naruszenia przez organy administracji przepisów art. 7, art. 77, art. 107 § 3 k.p.a., a w konsekwencji doszło do wydania decyzji bez wskazania podstawy prawnej;

- art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a., w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2005 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm; dalej: p.u.s.a.), przez niewłaściwe zastosowanie, które to sprowadza się do wskazania, uchybień organu pierwszej instancji, które nie miały istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia podjętego przez organ odwoławczy, przy jednoczesnym braku pełnej oceny legalności rozstrzygnięć organów administracji;

- art. 145 § 1 punkt 1 lit. c) p.p.s.a., przez nieuwzględnienie art. 28 ustęp 2 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiający wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej oraz zmieniające rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001, zgodnie z którym płatności są przekazywane raz w roku w okresie od dnia 1 grudnia do dnia 30 czerwca kolejnego roku kalendarzowego i przyjęcie, iż decyzja została wydana w nierozsądnym terminie;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a., przez pominięcie regulacji art. 22 ustęp 1 tiret 1 Rozporządzenia Rady (WE) nr 796/2004, który wskazuje, iż każdy wniosek o przyznanie pomocy może być w każdej chwili wycofany w całości lub w części po pisemnym zawiadomieniu, a wycofanie sprawia, że ubiegający znajduje się w sytuacji przed złożeniem wniosku pomocowego lub części rozpatrywanego wniosku, oraz pominięcie faktu, iż beneficjent w chwili składania wniosku zobowiązuje się do informowania organu o każdej zmianie powstałej w okresie od dnia złożenia wniosku do dnia przyznania płatności;

- art. 141 § 4 w związku z art. 1 p.p.s.a., poprzez określenie w

ramach wskazań co do dalszego postępowania, iż organy winny ustalić termin i tryb rozwiązania umowy, w sytuacji gdy brak ku temu podstaw prawnych, a strona w sposób nie budzący wątpliwości, zarówno przed organami administracji, jak i na rozprawie przed Sądem oświadczył, iż został pozbawiony posiadania w dniu 27 września 2005 roku;

- art. 1 p.u.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż kontrola legalności decyzji administracyjnych, wydawanych w oparciu o obowiązujące normy prawa daje podstawę do kontroli pod względem celowości i słuszności, co wykracza poza granice właściwości sądów administracyjnych.

Autor skargi kasacyjnej podał w uzasadnieniu, że mając na uwadze treść art. 53 ust 1 w związku z art. 59 ustawy o płatnościach, w sprawie toczącej się po wznowieniu postępowania zastosowania znajdą przepisy nowej ustawy, w zakresie postępowania. W zakresie przepisów materialnoprawnych należy zastosować ogólną zasadę nie działania prawa wstecz i ochrony praw nabytych. Skoro postępowanie toczące się po wznowieniu postępowania dotyczy praw i obowiązków strony istniejących przed dniem 27 lutego 2007 r. i przyznanych jej ostateczną decyzją, to w sytuacji, gdy w momencie przyznania praw stronie obowiązywał inny stan prawny niż w dacie orzekania (w trybie przepisu art. 151 Kodeksu postępowania administracyjnego) o uchyleniu bądź odmowie uchylenia ostatecznej decyzji, stosować należy przepisy obowiązujące w czasie, którego decyzja dotyczyła.

Kasator podniósł, że podstawę wydania uchylonych decyzji stanowił przepis art. 2 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach. Podstawa ta była przywoływana w rozstrzygnięciach zarówno organu pierwszej jak i drugiej instancji. Wśród przesłanek wskazanej normy prawnej niezbędną (dla przyznania płatności) jest realizacja warunku posiadania przez producenta rolnego działek rolnych. Ustawa o płatnościach nie definiuje posiadania, zatem pomocniczo stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego. Musi to być posiadanie faktyczne oraz rolnicze użytkowanie gruntów utrzymywanych w dobrej kulturze rolnej i ściśle związanych z produkcją rolną, której wspieraniu płatności mają służyć.

Skarżący organ podał, że w toku postępowania podnosił, iż został pozbawiony posiadania działki gruntu [...] w dniu [...] września 2005 roku (§ [...] aktu notarialnego sprzedaży działki). Na rozprawie beneficjent precyzyjnie określił, iż stracił posiadanie nagle w dniu [...] września 2005 roku. Zatem nie można mu jako podmiotowi przypisać znamion sytuacji, w której osoba ta może korzystać z rzeczy w taki sposób jak to mogą czynić osoby, które mają określone prawo do rzeczy.

W ocenie autora skargi kasacyjnej uzasadnienie wyroku Sądu pierwszej instancji nie zawiera wskazań co do dalszego postępowania. Zalecenia WSA są lakoniczne, o charakterze postulatów i ogólnikowych twierdzeń, których nie można zrealizować, a które w żaden sposób nie mają wymiernego przełożenia na kwestie przyznania, bądź odmowy przyznania jednolitej płatności obszarowej, oraz uzupełniającej płatności obszarowej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna znajduje uzasadnione podstawy.

Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd pierwszej instancji.

Skarga kasacyjna została oparta na dwóch podstawach, mianowicie na zarzutach: naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) oraz na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a).

Gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, to w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi z zarzutów, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego (por. wyrok NSA z 9 marca 2005 t., FSK 618/04, ONSAiWSA 2005, nr 6, poz. 120; zob. szerzej J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 419).

Przechodząc do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko kasatora wyrażone w treści skargi kasacyjnej i w jej uzasadnieniu. Naczelny Sąd Administracyjny nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, który stwierdził, że organy administracji publicznej prowadzące postępowanie dopuściły się naruszenia przepisów postępowania. WSA niezasadnie uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Piotrkowie Trybunalskim stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. powołując się na naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd pierwszej instancji uchylając decyzje organów prowadzących postępowanie powinien był wykazać, że gdyby nie było stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej byłoby inne (por. wyrok NSA z 7 grudnia 2005 r., sygn. akt I OSK 407/05, niepubl.). Sąd pierwszej instancji jednak tego nie uczynił.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził - wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji - że organy prowadzące postępowanie wyjaśniły wszystkie okoliczności sprawy niezbędne do jej prawidłowego rozstrzygnięcia. Organy powołały prawidłowo podstawy rozstrzygnięcia w osnowach wydanych decyzji.

WSA w Łodzi nietrafnie zarzucił niewyjaśnienie przez organy wszystkich okoliczności faktycznych, które mogły mieć znaczenie w sprawie. Sąd wskazał m. in., że organy nie ustaliły, kiedy umowa dzierżawy wygasła, została rozwiązana, w jakim trybie. Sąd podniósł, że nie ma żadnych dokumentów poświadczających rozwiązanie umowy. W aktach sprawy znajdują się dwa dokumenty – umowa dzierżawy zawarta pomiędzy właścicielką a W. B. – dzierżawcą oraz akt notarialny sprzedaży nieruchomości w skład, której wchodzi dzierżawione gospodarstwo rolne. W akcie tym znajduje się zapis, że działka [...] (dzierżawiona przez W. B.) nie jest obciążona prawami osób trzecich, ani oddana w dzierżawę. Organ w ogóle nie zajął się wyjaśnieniem tej kwestii. Co prawda w odwołaniu wnioskodawca przyznał, ze odebrano mu ziemię z dniem jej sprzedaży, ale nie jest to tożsame z zakończeniem umowy dzierżawy. Ponadto, Sąd pierwszej instancji wskazał, według twierdzeń wnioskodawcy, wszelkie prace związane z uprawami, na które miał otrzymać dopłaty, zostały ukończone już jesienią 2005 r. W. B. stwierdził nawet, że ukończył je już przed oddaniem gruntu właścicielce. Okoliczności te są - w ocenie Sądu pierwszej instancji - nie bez znaczenia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego okoliczności, na które wskazał Sąd pierwszej instancji, nie mają wpływu na wynik sprawy.

WSA nie wziął bowiem pod uwagę, że podstawowym warunkiem uzyskania płatności – stosownie do art. 2 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich – jest posiadanie gruntów rolnych. Nie było - wbrew twierdzeniom Sądu - potrzeby wyjaśniania przez organy okoliczności dotyczących m. in. umowy dzierżawy, czy dokonanych przez skarżącego prac związanych z uprawami, podczas gdy nie był spełniony decydujący warunek, mianowicie fakt posiadania przez skarżącego przedmiotowej działki gruntu.

Ustawa o płatnościach bezpośrednich, ustalając zasady i tryb przyznania jednolitej płatności obszarowej oraz płatności uzupełniającej do powierzchni uprawy, przyjmuje w art. 2 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich, że płatności te przysługują osobie fizycznej, osobie prawnej lub jednostce organizacyjnej nie posiadającej osobowości prawnej, będącej posiadaczem gospodarstwa rolnego. Warunkiem uzyskania płatności obszarowej jest posiadanie działek rolnych o łącznej powierzchni nie mniejszej niż 1 ha, które kwalifikują się do objęcia płatnościami i utrzymywane są przez producenta rolnego w dobrej kulturze rolnej przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska.

Wśród szeregu przesłanek wskazanej normy niezbędną dla przyznania płatności jest realizacja warunku posiadania przez producenta rolnego działek rolnych. Ustawa nie definiuje bliżej posiadania, zatem stosuje się pomocniczo przepisy Kodeksu cywilnego. Jednakże znamienitym jest fakt, iż to posiadanie uprawniające do uzyskania płatności musi zawierać w sobie kilka szczególnych cech. Musi to być faktyczne posiadanie i rolnicze użytkowanie gruntów utrzymywanych w dobrej kulturze rolnej i ściśle związanych z produkcją rolną, której przecież wspieraniu płatności mają służyć.

Rozważając pojęcie "posiadania" czy też "zarządzania przez rolnika" użyte w prawie krajowym i unijnym w orzecznictwie często interpretacji tych pojęć dokonuje się przez pryzmat art. 336 k.c. Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się z tym, iż kodeksom należy przypisać szczególne miejsce w systemie prawa ustawowego. Istotą kodeksu jest stworzenie koherentnej - i w miarę możliwości - zupełnej oraz trwałej regulacji w danej dziedzinie. Dlatego terminy i pojęcia używane przez kodeksy traktowane są jako wzorcowe i domniemywa się, iż inne ustawy nadają im takie samo znaczenie (por. wyrok TK z dnia 18 października 1994 r., sygn. K 2/94, OTK 1994, nr 2, poz. 36; uchwała SN z dnia 9 czerwca 1976 r., sygn. VI KZP 13/75, OSNKW 1976, nr 7-8, poz. 86). Jednakże tej tezy nie można przenosić wprost na wykładnię pojęć użytych w ustawach, przyjętych w efekcie działań wykonawczych w stosunku do przepisów wspólnotowych, jeżeli przepisy wspólnotowe nie upoważniają do zmiany znaczenia lub uzupełnienia tych przepisów.

Idea płatności obszarowych wynika bowiem ze wspólnotowej polityki wspierania dochodów rolników i dotyczy, co wynika bezpośrednio z prawa wspólnotowego, pomocy finansowej udzielanej tylko tym podmiotom, które są faktycznymi użytkownikami gruntów rolnych. Aby zostać beneficjentem pomocy w ramach mechanizmu bezpośredniego wsparcia nie wystarczy, zatem być posiadaczem działek rolnych w rozumieniu Kodeksu cywilnego, ale należy je rolniczo użytkować. Ta właśnie okoliczność powoduje, że organ rozpoznający wniosek pomocowy jest zobowiązany przede wszystkim ocenić, czy wnioskodawca faktycznie posiada grunty rolne, których ma dotyczyć płatność i czy są one utrzymywane w dobrej kulturze rolnej przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska.

Odnosząc powyższe rozważania do stanu faktycznego niniejszej sprawy należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji nie wziął pod uwagę, że W. B. utracił posiadanie działki gruntu nr [...], a więc nie była spełniona podstawowa przesłanka (warunek) przyznania mu płatności.

Sąd pierwszej instancji nie wziął pod uwagę, że posiadanie według Kodeksu cywilnego jest szczególnym, pozostającym pod ochroną prawa, stanem faktycznym. Stan faktyczny, o którym mowa, polega na faktycznym władztwie, przez które rozumie się samą możność władania rzeczą. Zgodnie z przeważającym poglądem doktryny (por. J. Ignatowicz, Ochrona posiadania, Warszawa 1963, s. 51 i n.) oraz jednolitym stanowiskiem orzecznictwa (por. orzeczenie SN z 14 kwietnia 1961 r., CR 961/60, NP. 1962, nr 12, s. 1688; orzeczenie SN z 13 września 2001 r., IV CKN 425/00, LexPolonica nr 388273) na posiadanie składają się dwa elementy: element fizyczny (corpus possesionis) oraz element psychiczny (animus possidendi). Element corpus oznacza, że pewna osoba znajduje się w sytuacji, która pozwala na korzystanie z rzeczy w taki sposób, jak to mają prawo czynić osoby, którym przysługuje do rzeczy określone prawo. Natomiast animus oznacza wolę wykonywania względem rzeczy określonego prawa dla siebie, albo we własnym imieniu.

W toku postępowania wnioskodawca jednoznacznie i w sposób nie budzący wątpliwości oświadczył, iż został pozbawiony posiadania działki gruntu nr [...] w dniu [...] września 2005 r., co ma przede wszystkim konstytutywne potwierdzenie w § [...] aktu notarialnego sprzedaży działki. Na rozprawie w dniu [...] maja 2010 r. przed WSA w Łodzi, W. B. wyraźnie oświadczył, iż stracił posiadanie nagle we wrześniu 2005 r. Oświadczył również, że "właściciele sprzedali nieruchomość we wrześniu 2005 r. i wówczas kazali mu ją opuścić (...)" (k. [...] akt sądowych). Natomiast w treści odwołania z dnia [...] października 2009 r. wnioskodawca wyraźnie stwierdził, że "Byłem dzierżawcą działki nr [...][ (...) przez okres 5 lat, tj. od dnia [...] maja 2001 r. do dnia [...] września 2005 r." . Ponadto, Sąd pierwszej instancji wskazał w treści uzasadnienia wyroku, że bezspornym jest, iż W. B. utracił posiadanie gospodarstwa w dniu [...] września 2005 r., co wynikało z oświadczenia wnioskodawcy złożonego na rozprawie.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że pomimo utraty posiadania przez W. B. ważna była umowa dzierżawy zawarta do dnia [...] maja 2006 r. Niemniej jednak - co nietrafnie wskazywał WSA w Łodzi - fakt obowiązywania umowy dzierżawy nie ma w sprawie znaczenia, ponieważ bezspornym jest, że nastąpiła utrata posiadania, która jest koniecznym warunkiem uzyskania płatności. Brak było podstaw do prowadzenia postępowania dowodowego w przedmiocie obowiązywania umowy dzierżawy, gdy wnioskodawca wyraźnie oświadczył, iż utracił posiadanie i faktycznie w żadne sposób nie dysponuje gruntem. Jest to okoliczność bezsporna, która została potwierdzona również na rozprawie przed WSA w Łodzi. Ponadto, nie ulega wątpliwości, iż umowa sprzedaży działki gruntu w drodze aktu notarialnego w § [...] przewidywała, że wydanie przedmiotu umowy nastąpiło w dniu sporządzenia aktu, co potwierdzał stan faktyczny ustalony w toku postępowania przed organami administracji, jak i przez Sądem pierwszej instancji. WSA w Łodzi pominął te istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że organy prowadzące postępowanie prawidłowo ustaliły, że nie było podstaw prawnych, aby przyznać jednolitą płatność obszarową, oraz uzupełniającą płatność obszarową na grunt działki [...] z uwagi na utratę posiadania przez skarżącego.

Przedstawione okoliczności uzasadniały uchylenie zaskarżonego wyroku. Z uwagi na to, że nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny zastosował art. 188 p.p.s.a., tj. uchylił zaskarżone orzeczenie i oddalił skargę.

Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od obciążenia zobowiązanego kosztami postępowania kasacyjnego z uwagi na trudną sytuację materialną zobowiązanego.