Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1575/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 39 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
Teza: W momencie, gdy obiekt, na który kiedyś wydano decyzję lokalizacyjną i następnie decyzję zezwoleniową na zajęcie pasa drogowego, zagrozi wartościom wymienionym na wstępie art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych - dalej udp. (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 125, poz. 874) (zagrożenia niszczenia lub uszkodzenia drogi i jej urządzeń, zmniejszenie jej trwałości oraz zagrożenie bezpieczeństwa ruchu) organ, do którego obowiązków należy ochrona drogi (art. 20 udp. w zw. z art. 4 pkt 21 udp.), uznając, iż szczególne warunki, o których mowa w art. 39 ust. 3 udp. jakie istniały w dacie wydania decyzji na zlokalizowanie obiektu w pasie drogowym przestały istnieć, może odmówić wydania zezwolenia na dalsze zajęcie pasa drogowego.

TEZY

W momencie, gdy obiekt, na który kiedyś wydano decyzję lokalizacyjną i następnie decyzję zezwoleniową na zajęcie pasa drogowego, zagrozi wartościom wymienionym na wstępie art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych - dalej udp. (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 125, poz. 874) (zagrożenia niszczenia lub uszkodzenia drogi i jej urządzeń, zmniejszenie jej trwałości oraz zagrożenie bezpieczeństwa ruchu) organ, do którego obowiązków należy ochrona drogi (art. 20 udp. w zw. z art. 4 pkt 21 udp.), uznając, iż szczególne warunki, o których mowa w art. 39 ust. 3 udp. jakie istniały w dacie wydania decyzji na zlokalizowanie obiektu w pasie drogowym przestały istnieć, może odmówić wydania zezwolenia na dalsze zajęcie pasa drogowego.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Maria Jagielska (spr.) Sędzia WSA Jolanta Królikowska – Przewłoka Protokolant Łukasz Poprawski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 października 2007 r. sprawy ze skargi A S.A. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej oddala skargę


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 11 stycznia 2007 r. A. SA z siedzibą w P. - zwana dalej skarżącą, wystąpiła do Zarządu Dróg Miejskich w W. o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. M. w rejonie ul. K. w celu umieszczenia obiektu reklamowego o pow. 17,11 m2 na okres od 29 marca 2007 r. do 28 września 2008 r. W odpowiedzi na powyższy wniosek, pismem z dnia 13 lutego 2007 r. organ poinformował skarżącą, iż w najbliższym terminie zostanie wydana decyzja odmowna zajęcia ww. terenu oraz, że złożenie przedmiotowego wniosku nie upoważnia strony do umieszczania nośnika reklamowego, natomiast jego funkcjonowanie pomimo braku rozstrzygnięć rodzi ryzyko wnioskodawcy związane z nałożeniem kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. W ww. piśmie organ poinformował skarżącą o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zebranym w sprawie oraz o możliwości wypowiedzenia się w tym zakresie.

Decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. Nr [...] wydaną z upoważnienia Prezydenta [...]. W. przez Dyrektora ds. Zarządzania Zarządu Dróg Miejskich odmówiono skarżącej wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. M. w rejonie ul. K. w celu umieszczenia w nim obiektu reklamowego (jednostronnego) o łącznej powierzchni reklamowej 17,11 m2.. W uzasadnieniu decyzji organ podkreślił zmianę stanu faktycznego dotyczącego możliwości zajmowania pasa drogowego we wnioskowanym miejscu, a powołując się na statystyki policji zaznaczył, iż w 2005 r. w W. zaistniało 1670 wypadków drogowych, w których zginęło 127 osób, a 2062 osoby zostały ranne. Ponadto, jak ustalił przyjęty przez Radę Ministrów - Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005 - 2007 - 2013 GAMBIT 2005, obecny stan bezpieczeństwa ruchu drogowego w Polsce oraz członkostwo Polski w Unii Europejskiej wymagają potraktowania działań na rzecz poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego jako jednego z najważniejszych priorytetów polityki transportowej państwa.

Organ stwierdził, iż w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy niezbędny do rozstrzygnięcia wniosku strony sięgając w tym zakresie do:

- wyników badań natężenia ruchu w porannym szczycie (poj./godz.) opracowanych przez Biuro Planowania Rozwoju W.;

- opinii w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w [...] W. opracowanej przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów - Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego;

- szczegółowego planu sytuacyjnego reklamy załączonego do wniosku strony;

- charakterystyki reklamy oraz jej wymiarów zawartych w złożonym wniosku strony;

- dopuszczalnego limitu prędkości na odcinku drogi, przy którym strona wnioskuje umieszczenie reklamy.

W oparciu o zgromadzony materiał organ ustalił stan faktyczny, będący podstawą rozstrzygnięcia, z którego wynikało, iż statystyki wypadków drogowych na ulicach W. wskazują, iż pomiędzy rokiem 2004 a rokiem 2005 nastąpił wzrost liczby wypadków o 8,8 %. W ocenie organu szczególne zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego stanowią reklamy umieszczone w pasach drogowym, bowiem powodują dekoncentrację kierowców, co jest szczególnie niebezpieczne w przypadku dróg o dużym natężeniu ruchu z podwyższonym limitem dopuszczalnej prędkości. Powołując się na opinię Instytutu Badawczego Dróg i Mostów organ podkreślił, iż badania laboratoryjne oraz testy poligonowe wykazały zmniejszenie koncentracji kierowcy na prowadzeniu pojazdu z powodu dużego nagromadzenia reklam w otoczeniu drogi oraz proporcjonalny wzrost liczby wypadków drogowych przy wzroście liczby reklam przypadających na kilometr drogi. Powołując się na orzeczenie NSA w Warszawie z dnia 2 lutego 2002 r. sygn. akt OSK 1026/04 organ stwierdził, iż brak jest podstaw do stwierdzenia, że reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta nie stwarza zagrożenia dekoncentracji kierowców i pieszych tj. nie powoduje zagrożenia w ruchu drogowym. Podkreślono, iż w uzasadnieniu przywołanego wyroku sąd zaznaczył, że zarządy dróg publicznych odpowiedzialne są za ochronę wskazanego wyżej dobra i od nich zależy ocena czy występuje w konkretnym wypadku zagrożenie.

Reasumując organ zważył, iż dokonane w sprawie ustalenia faktyczne jednoznacznie wskazują, iż wnioskowana reklama adresowana jest do kierujących pojazdami natomiast pas drogowy ul. M., którego dotyczy wniosek pełni ważną rolę w układzie drogowym [...]. W. i charakteryzuje się wysokim natężeniem ruchu kołowego, dlatego też w ocenie organu kontynuacja zezwolenia na lokalizację przedmiotowej reklamy jest niemożliwa. Organ zaznaczył, iż reklama, której wniosek dotyczy, usytuowana jest w miejscu, gdzie natężenie ruchu w porannym szczycie wynosi 1710 pojazdów na godzinę, a limit dopuszczalnej prędkości to 50 km/h. W przypadku konieczności zatrzymania pojazdu (stosownie do cytowanych wyżej wyników badań IBDiM) w czasie, kiedy oko kierowcy spoczywa na reklamie, droga potrzebna do zatrzymania pojazdu wynosi od 33.7 m do 51.7 m. Biorąc pod uwagę warunki ruchu drogowego w przedmiotowej lokalizacji, w szczególności podczas wzmożonego natężenia ruchu szczytu porannego i wieczornego, funkcjonowanie nośnika reklamowego będzie powodować poważne zagrożenie dla bezpieczeństwa i życia uczestników ruchu drogowego.

Organ dodał ponadto, iż lokalizacja przedmiotowej reklamy nie może zostać uznana za przypadek szczególnie uzasadniony określony w art. 39 ust 3 ustawy o drogach publicznych – dalej udp. (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 2086 ze zm.) i w związku z tym odmówił wydania stosownego zezwolenia na lokalizację reklamy w okresie wskazanym we wniosku.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W treści odwołania podniósł, zarzucił organowi naruszenie:

1. art. 38 ust. 1 i 39 ust. 3 udp. – zdaniem skarżącej organ błędnie stosuje art. 39 ust. 3 udp. zamiast art. 38 ust. 1 tej ustawy;

2. art. 43 ust. 2 w zw. z art. 38 ust. 3 udp.;

3. art. 10 k.p.a. w związku z niezawiadomieniem strony o zebraniu całości materiału dowodowego w sprawie i tym samym pozbawieniem jej możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym jak i wypowiedzeniem się w tym zakresie przed wydaniem decyzji (w szczególności chodzi o materiały dotyczące opinii L. K. w sprawie zagrożeń dla kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w [...] W. z grudnia 2006 r.);

4. art. 7, 77 i 81 k.p.a. poprzez zebranie i uwzględnienie tylko dowodów niekorzystnych dla strony z pominięciem innych dowodów, przez niewłaściwe przeprowadzone postępowanie dowodowe w ramach postępowania odwoławczego, poprzez uwzględnienie jako dowodu opinii L. K., co do której skarżąca nie mogła wypowiedzieć się przed wydaniem decyzji,

5. art. 79 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie należycie postępowania dowodowego;

6. art. 84 k.p.a. poprzez przyjęcie do sprawy opinii, która nie została sporządzona przez biegłego powołanego w trybie przewidzianym w k.p.a.;

7. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 38 ust. 1 i art. 39 ust. 3 udp. skarżąca podniosła, iż do dnia 1 maja 2002 r. posiadała zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim przedmiotowej reklamy, dlatego też w sprawie miały zastosowanie przepisy art. 38 ust. 1 udp. a nie jak błędnie uznał organ art. 39 ust. 3 udp. Wskazując na treść art. 39 ust. 3 udp. zaznaczono, iż użyte w nim przez ustawodawcę słowo "lokalizowanie" oznacza, że inaczej należy traktować przypadek, gdy wnioskodawca ubiega się o zezwolenie na umieszczenie (po raz pierwszy) reklamy w pasie drogowym, a inaczej gdy obiekt budowlany wnioskodawcy już istnieje w pasie drogowym, ponieważ został uprzednio umieszczony na podstawie decyzji "lokalizacyjnej". Zdaniem skarżącej, skoro nośnik reklamowy został już raz "zlokalizowany" na podstawie zezwolenia zarządcy drogi, to rozsądek podpowiada, że nie da się jeszcze raz zlokalizować tego samego nośnika w tym samym miejscu bez jego demontażu i ponownego montażu. Tak więc do dalszych decyzji w sprawie funkcjonowania nośnika reklamowego w pasie drogowym (po tym jak wygaśnie decyzja "lokalizacyjna" wydana w trybie art. 39 ust .3 ustawy) mają zastosowanie przepisy art. 38 ust. 1 i art. 40 udp.

Skarżąca zwróciła ponadto uwagę na fakt, iż wydając decyzję w sprawie zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym nośnika reklamowego w trybie art. 39 ust. 3 udp. zarządca drogi winien zbadać, czy mamy do czynienia ze "szczególnie uzasadnionym przypadkiem". Gdy raz zostanie to przez zarządcę drogi ustalone, to przy ponownej decyzji w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, strona korzysta z pewnego rodzaju praw nabytych, a zarządca drogi rozpatruje tylko przesłanki określone w art. 38 ust. 1 udp. (w niniejszej sprawie będzie to wyjaśnienie, czy nośnik powoduje zagrożenie i utrudnienie ruchu drogowego i czy zakłóca wykonywanie zadań zarządu drogi). Brak negatywnych przesłanek powoduje, że skarżąca ma uzasadnione prawo oczekiwać, że zarządca drogi automatycznie zezwoli na lokalizację. Tak więc o ile w przypadku art. 39 ust. 3 udp mówimy o uznaniu administracyjnym, to w przypadku zastosowania art. 38 ust. 1 udp. mamy do czynienia z tzw. decyzją związaną.

Ponadto, w opinii pełnomocnika skarżącej art. 38 ust. 1 udp. nie ma zastosowania tylko do obiektów budowlanych istniejących w pasie drogowym przed wejściem w życie ustawy, a wręcz przeciwnie z uwagi na treść art. 38 ust. 1 udp., oraz na fakt, że art. 38 oraz 39 udp. umieszczone zostały w rozdziale zatytułowanym Pas drogowy, należy przyjąć, że oba przepisy mają jednakowe zastosowanie do obiektów budowlanych tylko i wyłącznie funkcjonują pod rządami ustawy, a nie funkcjonowały wcześniej, tj. przed 1 października 1985 roku. Twierdzenie, że art. 38 ust. 1 udp. ma zastosowanie do obiektów budowlanych funkcjonujących w pasie drogowym przed wejściem w życie ww. ustawy miałby może swoje uzasadnienie, gdyby został on umieszczony w przepisach przejściowych lub końcowych, w których to umieszcza się regulację prawną, co do stanów faktycznych zaistniałych przed wejściem w życie nowych przepisów prawnych. Tym samym zarówno treść art. 38 ust. 1 udp., jak i fakt, że przepis ten nie ma charakteru przepisu przejściowego lub końcowego świadczy o tym, że regulacja ta ma w pełni zastosowanie do przypadku skarżącej. Wynika z tego, że organ I instancji winien swoją decyzję oprzeć na art. 38 ust. 1 udp., a nie na art. 39 ust. 3 udp.;

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2) k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości, zezwalając jednocześnie na zajęcie pasa drogowego ul. M. w rejonie ul. K. w celu umieszczenia nośnika reklamowego o powierzchni reklamowej 17,11 m2 w terminie od 29 marca 2007 r. do 30 lipca 2007 r. oraz ustalając warunki zajęcia pasa drogowego w załączniku do niniejszej decyzji jak i wysokość opłaty za zajęcie pasa drogowego w wysokości 4667,60 złotych oraz odmówiło zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w terminie 31 lipca 2007 r. do 28 września 2008 r.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż materialną podstawę prawną rozstrzygnięcia organu I instancji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, które w art. 39 ust. 1 wyrażają generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabrania się lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz umieszczania reklam poza obszarami zabudowanymi, z wyjątkiem parkingów (art. 39 ust. 1 pkt 1 i 5 udp.). Organ wskazał również na art. 39 ust. 3 ww. ustawy, który stanowi, iż w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, z zastrzeżeniem ust. 7, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Z przepisu tego w ocenie organu wynika, iż lokalizowanie ww. obiektów w pasie drogowym stanowi wyjątek od zasady, że w pasie drogowym winny być lokalizowane wyłącznie obiekty związane z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu, co znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Organ podkreślił ponadto, posiłkując się w tym zakresie wspomnianym orzecznictwem NSA, iż to nie organ musi wykazać, że nie wystąpiły szczególne okoliczności uzasadniające lokalizację tablicy reklamowej w pasie drogowym, lecz wnioskodawca powinien wskazać, że takie okoliczności wystąpiły, dlatego też argument strony o konieczności wykazania negatywnego wpływu tego właśnie nośnika reklamowego na bezpieczeństwo ruchu drogowego oraz o automatyczności przedłużania raz wydanego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego nie może zostać uwzględniony. Ponadto wbrew twierdzeniom skarżącej nie ma podstaw do tego aby w każdym przypadku wydania decyzji o likwidacji reklamy należało korzystać ze środków dowodowych w postaci oględzin, względnie opinii biegłych czy analizy dokumentów.

Organ podkreślił również, iż niezasadnym jest zarzut strony dotyczący zastosowania jako podstawy prawnej art. 38 ust. 1 zamiast art. 39 ustawy o drogach publicznych.

W dalszej części uzasadnienia, odpierając zarzut naruszenia art. 10 kpa, organ podniósł, iż w aktach sprawy znajduje się pismo z dnia 13 lutego 2007 r. informujące o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym w terminie 7 dni od daty jego otrzymania. Pismo to zostało wysłane listem poleconym, ale nie poleconym za zwrotnym potwierdzeniem odbioru, nie wiadomo zatem, kiedy strona je otrzymała. Niewykluczone zatem, zważywszy na datę zaskarżonej decyzji, że otrzymała je dość późno. Przed wydaniem niniejszej decyzji, Kolegium poinformowało Spółkę o możliwości i zasadach zapoznania się z aktami sprawy. Jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru, pismo to otrzymał pełnomocnik skarżącej Spółki w dniu 1 czerwca 2007 r. i nie skorzystał z przysługującego prawa. Ponadto organ podkreślił, iż nie znajduje uzasadnienia dla argumentu strony, iż dowody na których oparł swoje rozstrzygnięcie nie były wiarygodne.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2007 r. oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, podtrzymując w pełni twierdzenia zaprezentowane w odwołaniu od decyzji organu I instancji a dotyczące kwestii błędnego zastosowania przepisu art. 39 ust. 1 zamiast art. 38 ust. 1 udp oraz naruszenia przez organ przepisów postępowania w tym art. 7, 77, 10, 81 i 107 § 3 k.p.a. Dodatkowo, zasygnalizowała wątpliwości prawne co do obowiązywania przepisów uchwały Rady [...] W. z dnia [...] maja 2004r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze [...] W., z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 148, poz. 3137 ze zm. ), a to z uwagi na niezgodność art. 19 ust. 5 w związku z art. 40 ust. 8 udp.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumenty wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania, nie zaś pod względem słuszności.

W myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., - Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, należy uznać że skarga jest niezasadna. Kontroli sądowej poddana została decyzja SKO w W. uchylająca decyzję Prezydenta [...] W. odmawiającą zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i zezwalająca na umieszczenie nośnika reklamowego o powierzchni reklamowej 17,11 m2 w terminie od 29 marca 2007 r. do 30 lipca 2007 r. ustalająca za ten okres zajęcia pasa drogowego opłatę i odmawiająca zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w terminie od 31 lipca 2007 r. do 28 września 2008 r. Decyzja rozstrzygała w ten sposób wniosek skarżącej z dnia 11 stycznia 2007 r. i dotyczyła nośnika reklamowego typu backlight o wskazanej powierzchni ekspozycji reklamowej, usytuowanego już przy ul. M. w rej. ul. K.

I. Odnosząc się na wstępie do podniesionych w skardze wątpliwości prawnych co do obowiązywania przepisów uchwały Rady [...] W. z dnia [...] maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze [...] W., z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 148, poz. 3137 ze zm. ) z uwagi na niezgodność art. 19 ust. 5 w związku z art. 40 ust. 8 udp. Sąd zwraca uwagę, iż zarzut dotyczy aktu prawa miejscowego, którego moc wiążąca może być podważona w dwojaki sposób. Może to uczynić wojewoda, stwierdzając w terminie 30 dni od dnia doręczenia uchwały, w ramach swoich uprawnień nadzorczych, nieważność podjętego aktu (art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), a może to uczynić też każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą, poprzez skierowanie skargi do sądu administracyjnego po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa (art. 101 usg.). Uchwała Rady [...] W., o której w skardze mowa, jest wiążąca bo nie została w żaden ze wskazanych sposobów podważona, a w sprawie poddanej kontroli Sądu nie ma miejsca na skuteczne jej zakwestionowanie.

Ustosunkowując się jednak do zgłoszonych przez pełnomocnika skarżącej wątpliwości, iż wskazana wyżej uchwała Rady jest niezgodna z art. 19 ust. 5 udp. i art. 40 ust. 8 tej ustawy, Sąd nie podzielił tego stanowiska. Zgodnie z art. 40 ust. 8 udp. organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1m2 pasa drogowego (...). Zgodnie z tym przepisem, dla dróg położonych na terenie [...] W., uchwałę w tym przedmiocie podejmuje organ stanowiący tej jednostki samorządu terytorialnego jakim jest Rada [...] W. Okoliczność, że powołany przepis jest tak sformułowany, iż odnosi regulację do dróg zarządzanych przez jednostkę samorządu terytorialnego, nie zaś przez organ wykonawczy (czy stanowiący) tej jednostki, nie może mieć istotnego znaczenia, bowiem sama jednostka samorządu terytorialnego, mimo posiadanej osobowości prawnej, nie realizuje bezpośrednio żadnych zadań. Czyni to przez swoje organy i w zależności od rodzaju zadań - albo przez organy stanowiące, albo przez organy wykonawcze. Kwestie zarządzania drogami należą do sfery władzy wykonawczej, co wynika z przepisów ustawy o samorządzie gminnym, która w art. 18 ust. 2 określa krąg spraw zastrzeżonych do właściwości rady gminy (m.in. podejmowanie uchwał w sprawach nakładania opłat określonych w odrębnych ustawach), a w art. 30 ust.1 i ust. 2 dla wójta (burmistrza/prezydenta) zastrzega wykonywanie uchwał rady, (m.in. gospodarowanie mieniem komunalnym), jak też z ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z art. 19 ust. 1 udp., zarządcą drogi jest organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, z kolei ust. 2 wskazuje konkretnie zarządców poszczególnych rodzajów dróg m.in. w pkt 4 tj. dla dróg gminnych - wójta/burmistrza/prezydenta miasta. W stosunku do [...] W., które legitymuje się statusem miasta na prawach powiatu [...], zgodnie z art. 19 ust. 5 udp., zarządcą wszystkich dróg publicznych w granicach W., z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest jej organ wykonawczy - Prezydent [...]. W.. W świetle powyższego nie może być wątpliwości, że podjęta na podstawie art. 40 ust. 8 udp. dnia [...] maja 2004 r. przez Radę [...] W. uchwała w sprawie opłat za zajęcie pasa drogowego (...), podjęta została prawidłowo, a dotyczy dróg na terenie W. zarządzanych przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, nie przez samą jednostkę, jak to wprost wynikałoby z art. 40 ust. 8 udp.

II. Przechodząc do szczegółowych zarzutów skargi, skarżąca zarzuciła organowi, że nie zastosował wobec niej przepisu art. 38 udp., zaś art. 39 ust. 3 tej ustawy błędnie zinterpretował. Z zarzutem takim, w ocenie Sądu, zgodzić się nie można. Jak stanowi art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115) – dalej udp., pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym zlokalizowane są droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Konsekwencją takiego zdefiniowania pasa drogowego jest przyjęcie w art. 39 ust. 1 udp. zakazu dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zgodnie z tym przepisem zabrania się w szczególności lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Powyższa norma, poza tym, że dookreśla sam zakaz, służyć ma realizacji obowiązku zarządcy drogi sprawowania jej ochrony. Zgodnie z art. 4 pkt 21 udp. ochrona ta realizuje się w działaniach zarządcy drogi mających na celu niedopuszczenie do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia jej klasy, ograniczenia funkcji, niewłaściwego użytkowania oraz pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu. Kierując się tymi strategicznymi dla zachowania przeznaczenia pasa drogowego założeniami, ustawodawca dopuścił, na zasadzie wyjątku, możliwość lokalizacji w pasie drogowym obiektów budowlanych i urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami drogi lub potrzebami ruchu drogowego - jak określił w art. 39 ust. 3 udp. "w szczególnie uzasadnionych przypadkach i wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi wydanym w drodze decyzji administracyjnej". Decyzja ta, poza określeniem rodzaju inwestycji, sposobu, miejsca i warunków jej umieszczenia w pasie drogowym, zobowiązywać ma inwestora do m.in. uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego dotyczącego prowadzenia robót w pasie drogowym lub na umieszczenie w nim obiektu lub urządzenia. Tym przepisem ustawodawca związał obowiązek uzyskania zezwolenia na lokalizację obiektu budowlanego z obowiązkiem uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na podstawie art. 40 ust. 1 i 2 pkt 3 udp. Przepis art. 40 ust. 1 udp., formułując obowiązek uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną drogi, powtarza niejako zasadę, iż pas drogowy służyć ma wyłącznie celom związanym z działaniami służącymi ochronie drogi w rozumieniu art. 4 pkt 21 udp. Należy zauważyć, że decyzje wydane na podstawie art. 39 ust. 3 udp. i art. 40 ust. 1 i 2 udp. nie są treściowo tożsame, jednak decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego wydana na podstawie art. 40 ust. 1 i 2 udp. wynika niejako z uprzedniej decyzji zezwalającej na lokalizację i jest zależna od istnienia przesłanek niezbędnych dla jej wydania określonych w art. 39 ust. 3 udp. jako "szczególnie uzasadnione przypadki". Konsekwentnie więc, zakaz o którym mowa w art. 39 ust. 1 udp. lokalizacji w pasie drogowym m.in. obiektów budowlanych ze względu na zagrożenie substancji drogi i zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego i odmowa wydania zezwolenia na zlokalizowanie takiego obiektu ze względu na szczególnie uzasadniony przypadek, pociąga za sobą automatycznie brak możliwości uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego dla tego samego obiektu. W przypadku skarżącej posiadała ona już na wskazaną lokalizację kilka decyzji zezwalających na zajęcie pasa drogowego pod nośnik reklamowy o podanych w decyzji danych. Jak wynika z przepisów ustawy o drogach publicznych, decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego, oparta o wcześniejszą decyzję zezwalającą na lokalizację, może być wydana na różne okresy, począwszy od kilku czy kilkunastu dni po okresy dłuższe – miesięczne, kilkumiesięczne czy roczne, a także dłuższe. Każdorazowo, przed upływem terminu, na który opiewa zezwolenie, podmiot zainteresowany dalszym bytem obiektu w pasie drogowym będzie zmuszony do uzyskania kolejnego zezwolenia i każdorazowo organ będzie badał, czy w dalszym ciągu istnieją przesłanki dla możliwości dalszego trwania obiektu w danym miejscu pasa drogowego. W momencie, gdy obiekt, na który kiedyś wydano decyzję lokalizacyjną i następnie decyzję zezwoleniową na zajęcie pasa drogowego, zagrozi wartościom wymienionym na wstępie art. 39 ust. 1 udp. (zagrożenia niszczenia lub uszkodzenia drogi i jej urządzeń, zmniejszenie jej trwałości oraz zagrożenie bezpieczeństwa ruchu) organ, do którego obowiązków należy ochrona drogi (art. 20 udp. w zw. z art. 4 pkt 21 udp.), uznając, iż szczególne warunki, o których mowa w art. 39 ust. 3 udp. jakie istniały w dacie wydania decyzji na zlokalizowanie obiektu w pasie drogowym przestały istnieć, może odmówić wydania zezwolenia na dalsze zajęcie pasa drogowego. Decyzja winna zostać wydana w oparciu o art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 w związku z art. 39 ust. 3 udp. i mimo że ma charakter uznaniowy, musi znajdować oparcie w zebranej przez organ dokumentacji. Oznacza to, że zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego ze strony obiektu budowlanego, który uzyskał na dane miejsce pasa drogowego zezwolenie lokalizacyjne, a następnie zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, musi być realne, nie może zaś być wynikiem subiektywnego przekonania organu o takim zagrożeniu. W rozpatrywanej sprawie skarżąca domagała się wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia wolnostojącego, jednostronnego nośnika reklamowego typu backlight o wymiarach 17,11 m2 , zaś decyzji odmawiającej wydania takiego zezwolenia zarzuciła naruszenie art. 38 ust. 1 udp. przez niezastosowanie. Zakładając, że zezwolenie, którego domagała się skarżąca na dany nośnik nie było pierwszym, tylko jak to wynika z pism pełnomocnika skarżącej piątym, to stwierdzić należy, że niezasadne jest oczekiwanie skarżącej, aby nośnik, który już uzyskał zezwolenie korzystał z dobrodziejstwa przepisu art. 38 ust. 1 udp. i traktowany był jak istniejący w pasie drogowym obiekt, który może pozostać w dotychczasowym stanie z uwagi na to, że nie powoduje zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłóca wykonywania zadań zarządu drogi. Przepis art. 38 ust. 1 udp. jest przepisem, którego znaczenia nie można ustalać przy wykorzystaniu podstawowej wykładni interpretacyjnej jaką jest wykładnia językowa. Zastosowanie tej wykładni prowadziłoby do wniosku, że obiekty raz umieszczone w pasie drogowym na podstawie decyzji wydanej na podstawie art. 39 ust. 3, w stosunku do których wydano decyzję zezwalającą na zajęcie pasa drogowego, nie wymagają, mimo upływu czasu, na który wydana została decyzja zezwoleniowa, uzyskania kolejnego zezwolenia. Taka wykładnia przepisu art. 38 ust. 1 udp. zaprzeczyłaby treści ustawy o drogach publicznych w tej jej części, która dotyczy pasa drogowego i obowiązku zarządcy drogi sprawowania jej ochrony. Mając więc na uwadze cel ustawy, jakim jest ochrona pasa drogowego i ograniczenie jego funkcji do określonych w art. 4 pkt 1 udp., należy stwierdzić, iż przepis art. 38 ust. 1 udp. nie może służyć obiektom budowlanym i urządzeniom, które zostały posadowione w pasie drogowym w oparciu o zezwolenie wydane na podstawie art. 39 ust. 3 udp. Sens przepisu można odnosić wyłącznie do sytuacji, w których określone obiekty budowlane czy przedmioty, które z różnych względów nie musiały uzyskiwać zezwolenia na zlokalizowanie, znalazły się w pasie drogowym. W stosunku do takich obiektów ustawodawca przewidział możliwość ich dalszego pozostania w pasie drogowym pod warunkiem, że nie powodują zagrożenia i utrudnień w ruchu drogowym lub nie zakłócają zadań zarządcy drogi. W rozpatrywanej sprawie skarżąca twierdzi, że organ powinien w stosunku do nośnika reklamowego skarżącej zastosować art. 38 ust. 1 udp. i zbadać czy obiekt ten nie stwarza zagrożeń uniemożliwiających ochronę drogi, a dopiero wtedy podjąć decyzję na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 udp. co przy uwzględnienie faktu, iż decyzje takie były czterokrotnie korzystne dla skarżącej, oznacza, że pozycja skarżącej domagającej się kolejnego zezwolenia byłaby przy zastosowaniu art. 38 ust. 1 mocniejsza. Ze stanowiskiem skarżącej zgodzić się nie można, bowiem korzystanie z zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wyklucza wręcz zastosowaniu możliwości wskazanej w art. 38 ust. 1 udp. uznania obiektu, którego zezwolenie dotyczy, za "obiekt istniejący w pasie drogowym i mogący w nim pozostać". Skutkiem korzystania z zezwolenia na zajęcie pasa drogowego jest to, iż wygaśnięcie kolejnego zezwolenia, przy braku następnego, powoduje obowiązek likwidacji posadowionego obiektu. Brak zezwolenia na dalsze zajmowanie pasa drogowego oznacza wyłącznie, iż zarządca drogi uznał dalszy byt obiektu za kolidujący z celami, którym służyć ma pas drogowy i brak jest podstaw, by oceniał on możliwość ponownego zezwolenia przy wykorzystaniu art. 38 ust. 1 udp. Sąd nie może nie zauważyć, iż na tle rozumienia art. 38 ust. 1 udp. w sprawach o sygn. akt I OSK 1151/06, I OSK 811/06 i I OSK 919/05 wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny, który jednoznacznie ocenił, iż uprawnienie do używania istniejącego obiektu budowlanego znajdującego się w pasie drogowym nie wymaga uzyskania decyzji administracyjnej – zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Wyroki te ostatecznie podważyły wyrażoną przez WSA ocenę, iż obiekty, o których mowa w art. 38 ust. 1 udp. (istniejące w pasie drogowym niezwiązane z gospodarką drogową i obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia lub utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie) wymagają decyzji zezwalającej na zajęcie tego pasa.

Podsumowując tę część uzasadnienia wyroku, stwierdzić należy, że organ, nie stosując wobec skarżącej art. 38 ust. 1 udp. uczynił prawidłowo, zaś przepis art. 39 ust. 3 tej ustawy zinterpretował w sposób poprawny, choć wyłączne zastosowanie go do decyzji dotyczącej zajęcia pasa drogowego nie jest wystarczające. Niedostatek rozstrzygnięcia w tej części nie może jednak, w ocenie Sądu prowadzić do uchylenia decyzji, bowiem podstawa prawna rozstrzygnięcia, która istnieje, a nie została przywołana nie stanowi o istotnej tzn. mającej wpływ na wynik sprawy wadzie.

III. Wreszcie, gdy idzie o zarzuty natury procesowej, to mimo iż z niektórymi twierdzeniami uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia zgodzić się nie można, decyzja badana pod tym względem, odpowiada prawu.

Wskazywane przez skarżącą błędy postępowania polegające na naruszeniu art. 10 i art. 81 k.p.a. polegające na uniemożliwieniu skarżącej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów nie znalazły potwierdzenia w aktach administracyjnych sprawy. Skarżąca, przed wydaniem decyzji została powiadomiona o prawie do zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem (pismo ZDM z dnia 13 lutego 2007r.), a po wniesieniu odwołania, ZDM przekazało do wiadomości skarżącej pismo kierowane do SKO, a przekazujące wniesione odwołanie wraz ze stanowiskiem organu I instancji (pismo z dnia 17 kwietnia 2007r.).

Nie potwierdził się również zarzut naruszenia art. 7, art. 77 k.p.a. przez niewłaściwe przeprowadzenie postępowania dowodowego i niewskazanie przez organy obu instancji, że nośnik reklamowy skarżącej powoduje zagrożenia i utrudnienia ruchu drogowego oraz zakłóca wykonywanie zadań zarządu drogi. Organ wskazał, że przedmiotowa reklama usytuowana jest, co nie było kwestionowane przez skarżącą w odległości 37m. od skrzyżowania ulic M. i K.. Ustalono też na podstawie wyników badań opracowanych przez Biuro Planowania Rozwoju W. S.A., że natężenie ruchu w tym miejscu wynosi 1710 pojazdów na godzinę, na podstawie wyników badań natężenia ruchu w porannym szczycie. Powołując się na ocenę i dane zawarte w opinii wystawionej przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów, organ stwierdził, że reklamy nie powinny być sytuowane, a istniejące winny zostać usunięte, jeżeli maksymalne natężenie ruchu pojazdów w danym miejscu wynosi 1400 pojazdów na minutę, zaś co do odległości od skrzyżowań i przejść dla pieszych, reklamy powinny być sytuowane w odległości nie mniejszej, niż 60m. Reklama skarżącej nie spełniała warunków, niezbędnych dla zachowania bezpieczeństwa ruchu drogowego. Organ wyjaśnił, że zachowanie tych warunków posadowienia reklam służy bezpieczeństwu ruchu drogowego i przeciwdziała ewentualnym wypadkom drogowym. Skarżąca kwestionowała wartość dowodową dokumentów, na które powołał się organ, dokonując niekorzystnego dla niej rozstrzygnięcia, zarzucała również, ze nie mogła się do nich odnieść. Sąd nie podzielił tego przekonania. Przede wszystkim, należy stwierdzić, iż organ zarządzający drogą, zobowiązany jest do ochrony drogi przez niedopuszczenie do przedwczesnego jej zniszczenia, obniżenia klasy, ograniczenia funkcji, niewłaściwego użytkowania i w tym celu musi podejmować działania przeciwdziałające pogorszeniu warunków bezpieczeństwa ruchu (art. 4 pkt 21 udp.). Zarządca drogi, realizując nałożony art. 20 udp. obowiązek ochrony dróg, ma obowiązek monitorować drogi mu podległe, a w tym celu może korzystać z opinii i analiz przez siebie zlecanych i nie są to dowody zbierane w konkretnym postępowaniu administracyjnym. Wyniki tych analiz, ekspertyz mają służyć wywiązywaniu się zarządcy z nałożonych na niego obowiązków ustawowych i nie mogą być kontestowane przez strony prowadzonych postępowań w sprawach dotyczących zezwoleń na zajęcie pasa drogowego. Przyjęcie przeciwnego założenia prowadziłoby do ograniczenia uprawnień przyznanych zarządcy drogi ustawą o drogach publicznych z jednej strony, a z drugiej do ograniczenia jego możliwości wywiązywania się z obowiązków ochrony dróg, których realizacja służy interesowi publicznemu. Powoływane w rozpatrywanej sprawie przez organy zarówno I jak też II instancji takie dokumenty jak wyniki badania natężenia ruchu w porannym szczycie opracowane przez Biuro Planowania Rozwoju W. oraz opinia w sprawie zagrożeń wynikających z umieszczenia reklam opracowana w Instytucie Badawczym Dróg i Mostów przez mgr inż. L. K. trudno nazwać dowodami w indywidualnej sprawie. Dokumenty te są za to z pewnością materiałem, który dla zarządcy drogi stanowi wytyczną działań związanych z polityką udzielania ewentualnych zezwoleń na lokalizowanie w pasie drogowym budowli i urządzeń nie związanych z celami, jakim pas drogowy służy. To do zarządcy drogi należy ocena, czy sytuacja na danym odcinku drogi jest aktualnie tzn. na datę rozstrzygania wniosku podmiotu zainteresowanego zajęciem pasa drogowego, taka że można dopuścić zlokalizowanie tam np. nośnika reklamowego. A przecież należy pamiętać, że ewentualne zezwolenie na zajęcie pasa drogowego stanowić będzie odstępstwo od zasady niedokonywania w pasie drogowym jakichkolwiek czynności drodze i bezpieczeństwu ruchu drogowemu nie służących. Organ jednoznacznie wyjaśnił jakie są motywy braku zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na czas po dniu 30 lipca 2007 r., co na tle uwag poczynionych wyżej, a dotyczących możliwości uwzględnienia interesu strony postępowania, wtedy gdy kłóci się on z interesem publicznym i obowiązkami zarządcy drogi zapewnienia jej ochrony, nie powinno budzić wątpliwości. Co zaś do argumentacji, czy reklama skarżącej może powodować zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego i czy zostało to udowodnione, to w ocenie Sądu, każda reklama umieszczona w pasie drogowym i dobrze widoczna dla kierowców, może powodować albo odwrócenie ich uwagi, albo podzielenie tej uwagi, a już tylko takie zachowanie nie służy bezpieczeństwu ruchu drogowego. W sytuacji, gdy treść reklamy będzie szczególnie intrygująca, wyrazista lub prowokująca ryzyko odwrócenia uwagi kierowców od jezdni i tego co na niej się dzieje ulega zwiększeniu, tak jak zwiększeniu ulega zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Żeby stwierdzić, że taka reakcja kierowców na reklamy jest wysoce prawdopodobna nie są potrzebne żadne specjalistyczne ekspertyzy czy opinie, a rzeczą zarządcy drogi jest, w ramach sprawowania zadań z zakresu ochrony drogi, eliminowanie, a przynajmniej ograniczanie ewentualnych zagrożeń i respektowanie zasady określonej w art. 39 ust. 1 udp. Oznacza to, że naruszenie tej zasady może nastąpić wyjątkowo tj. Incydentalnie w sytuacji, gdy w konkretnej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek. Wykazanie, że dany przypadek jest szczególny należy do wnioskodawcy, a do zarządcy drogi dokonanie oceny, czy rzeczywiście tak jest. W rozpatrywanej sprawie wnioskodawca nie powoływał się na żaden uzasadniony przypadek, a raczej na fakt, iż jakiś czas temu otrzymał już decyzję zezwalającą na lokalizację reklamy i oczekiwał na kolejne już zezwolenie na zajęcie pasa drogowego przy wykorzystaniu art. 38 ust. 1 udp. co jak Sąd wyżej wyjaśnił nie mogło znaleźć uzasadnienia.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.