Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2368/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-07-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant asystent sędziego Piotr Polak po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółka Akcyjna w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 11 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Bd 334/17 w sprawie ze skargi [...] Spółka Akcyjna w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Bd 334/17, oddalił skargę [...] S.A. w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia nieruchomości.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Starosta [...] decyzją z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...], działając na podstawie art. 124b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm., dalej jako "u.g.n."), po rozpoznaniu wniosku [...] S.A. w [...], odmówił zobowiązania S. Z. i A. Z. do udostępnienia nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], położonej w miejscowości S., gm. Z., celem wykonania czynności polegających na przebudowie napowietrznej linii elektroenergetycznej o napięciu 15 kV relacji T.-S., stanowiącej własność [...] S.A. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że pomimo wezwania wnioskodawcy do przedstawienia szczegółowych informacji, ustalenie parametrów technicznych i użytkowych funkcjonującej oraz planowanej całej linii T.-S. stało się niemożliwe. Starosta w oparciu o pozyskane informacje uznał, że zakres robót wykracza poza definicję remontu i stanowi w istocie przebudowę. Organ wskazał, że prace planowane na nieruchomości S. i A. Z. stanowią fragment większej inwestycji, która dotyczy całej linii energetycznej T.-S. stanowiącej obiekt budowlany. W ramach całej linii nastąpi wymiana słupów drewnianych, betonowych na żerdziach pojedynczych, rozkracznych na konstrukcje wirobetonowe o innych parametrach technicznych (kubatura, pole zajęcia, wysokość) w ramach całej linii, przy jednoczesnej wymianie linek, często o zwiększonym przekroju, co wiąże się z możliwościami przesyłowymi, które ulegną trwałemu zwiększeniu, dlatego wyklucza to, w ocenie Starosty, zakwalifikowanie zamierzonych na linii prac jako remontu. Wymienione prace nie mieszczą się również w pojęciu konserwacji. Zdaniem organu, zakres podejmowanych przez wnioskodawcę prac wskazuje, że mamy do czynienia z przebudową, z tych też względów w sprawie nie będzie miał zastosowania art. 124 b u.g.n.

Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania [...] S.A., decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że w świetle przedstawionych przez wnioskodawcę dokumentów, należy uznać, że został przez niego spełniony, przewidziany w art. 124b u.g.n. warunek podjęcia próby uzyskania zgody właściciela nieruchomości na dobrowolne jej udostępnienie. Organ odwoławczy wskazał, że Starosta zwrócił się do inwestora o potrzebne informacje o inwestycji, w tym o dokumentację techniczną dotyczącą planowanych prac, pozwalającą na ustalenie czy planowane przedsięwzięcie ograniczać się będzie do podjęcia czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii, jednakże inwestor jej nie udostępnił, wskazując, że na chwilę obecną nie posiada dokumentacji technicznej planowanej inwestycji, gdyż do jej wykonania konieczne jest pozyskanie tytułów prawnych do wstępu na wszystkie nieruchomości, na których posadowione są urządzenia linii SN-15 kV P.-S. W tej sytuacji uzyskanie dokładnych danych technicznych odnośnie planowanej inwestycji stało się niemożliwe, jednakże w oparciu o pozyskane informacje, zdaniem Wojewody, organ I instancji dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy, a zatem, że planowany przez wnioskodawcę zakres robót wykracza poza definicję remontu i stanowi w istocie przebudowę.

Wskazał, że ze znającego się w aktach sprawy projektu zagospodarowania terenu wynika, iż na działce nr [...] nie znajdują się żadne słupy, ale planowana jest wymiana przewodów. To na działkach sąsiednich planuje się wymianę słupów; a lokalizacja słupa na działce nr [...] została zmieniona w stosunku do starego stanowiska. Stwierdzając, że planowane prace wykraczają poza definicję remontu, organ wskazał, że wymiana słupów drewnianych, betonowych na żerdziach pojedynczych, rozkracznych (również z przemieszczeniem), na konstrukcje wirobetonowe o innych parametrach technicznych (kubatura, pole zajęcia, wysokość) w ramach całej linii, przy jednoczesnej wymianie linek, często o zwiększonym przekroju, co wiąże się z możliwościami przesyłowymi, które ulegną trwałemu zwiększeniu, wyklucza zakwalifikowanie zamierzonych na linii prac jako remont. Fakt, że inwestor zapewnia o utrzymaniu napięcia linii, mimo zwiększonych możliwości, nie gwarantuje braku takiej zmiany w przyszłości. W ocenie organu, zmiana wysokości słupów, rozstawu linek i średnicy przewodów ma wpływ na pole elektromagnetyczne, którego szczegółowe określenie wymaga specjalistycznej wiedzy i umiejętności. Organ odwoławczy wskazał, że nie jest możliwe kwalifikowanie działań na działce Państwa Z. odmiennie niż w pozostałych sprawach dotyczących innych nieruchomości, przez które przebiega planowana do remontu linia SN 15 kV T.-S. Skoro prace przewidziane do wykonania na całej linii, jako obiekcie budowlanym, nie mieszczą się w pojęciu remontu, to nie spełniają tych wymogów również roboty na fragmencie linii w ramach tej jednej inwestycji. Z faktu, że na działce nr [...] ma dojść jedynie do wymiany przewodów nie można wywodzić wniosku o remontowym charakterze zamierzenia. Linia energetyczna stanowi obiekt budowlany jako całość i tak należało ją potraktować rozpatrując sprawę. Dlatego też, jak podsumował organ, należało w sprawie uznać, że planowane przez inwestora prace mieszczą się w kategorii przebudowy.

Jednocześnie organ podkreślił, że w sprawie nie mają przesądzającego znaczenia okoliczności podnoszone przez wnioskodawcę, iż prace remontowe mają na celu zapewnienie dalszego bezpiecznego i niezakłóconego funkcjonowania linii. Istotne jest bowiem to, czy na skutek planowanych prac dojdzie do odtworzenia stanu pierwotnego, a zatem stanu, jaki istniał przed wykonaniem prac, czy też powstanie jakakolwiek nowa substancja w obrębie istniejącego obiektu budowlanego, czy to zamiast, czy też obok dotychczas istniejących elementów. Taka sytuacja, tj. powstanie nowej substancji ma miejsce w rozpatrywanym przypadku. Demontaż choćby etapami istniejącej linii T.-S. i postawienie w jej miejscu zupełnie nowego urządzenia nie spełnia przesłanek definicji remontu. Nie ma przy tym znaczenia podnoszona przez wnioskodawcę okoliczność, że nie zmieni się przebieg linii, ani jej napięcie. W sprawie, jak wynika z pisma wnioskodawcy, planowany jest remont całej linii elektroenergetycznej SN 15 kV T.-S., a nie jej fragmentów. Zmianie ulegną podstawowe elementy konstrukcyjne, techniczne linii, tj. słupy i przewody. To zaś uniemożliwia zakwalifikowanie planowanych przez inwestora prac jako remontu i uzasadnia zaliczenie inwestycji do kategorii przebudowy, która to kategoria wyłączona jest spod zakresu prac objętych regulacją art. 124b ust. 1 u.g.n.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższą decyzję [...] S.A. zarzuciła naruszenie art. 124b ust. 1 u.g.n oraz art. 3 pkt 3a, 6, 7a i 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm., dalej jako "p.b.") poprzez wydanie decyzji odmawiającej zobowiązania do udostępnienia części nieruchomości w celu wykonania remontu odcinka napowietrznej linii elektroenergetycznej, mimo że na skutek przeprowadzenia prac parametry linii nie ulegną zmianie, a także naruszenie art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 oraz art. 107 § 1 i 3 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej jako "P.p.s.a.") oddalił skargę Spółki. W motywach rozstrzygnięcia Sąd przytoczył treść art. 124b ust. 1 u.g.n. i wskazał, że przepis ten przewiduje szczególny wypadek czasowego ograniczenia wykonywania prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego do nieruchomości na podstawie decyzji administracyjnej, stanowiący postać wywłaszczenia. Wyjaśnił, że decyzja zobowiązująca do udostępnienia nieruchomości może być wydana jedynie w przypadku, gdy dotyczy urządzeń infrastruktury technicznej, która nie należy do części składowych nieruchomości. Warunkiem jej wydania jest brak zgody podmiotu praw rzeczowych na udostępnienie nieruchomości uprawnionemu podmiotowi. Konieczne jest także wystąpienie okoliczności dotyczących celu jej zajęcia. Celem udostępnienia nieruchomości jest wykonanie czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, nienależących do części składowych nieruchomości, służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, a także usuwaniem z gruntu tych ciągów, przewodów, urządzeń i obiektów.

Następnie Sąd podkreślił, że spór w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia jaki charakter mają prace objęte wnioskiem. Odwołując się do definicji "remontu" (art. 3 pkt 8 p.b.) oraz "przebudowy" (art. 3 pkt 7a p.b.) wskazał, że zasadniczą różnicę pomiędzy tymi dwoma pojęciami stanowi zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, którą wyklucza remont, a która stanowi o istocie przebudowy. W wyniku remontu nie może powstać obiekt budowlany o innych parametrach technicznych lub użytkowych, niż obiekt pierwotny. Jeżeli zatem w wyniku wykonywanych robót budowlanych nastąpi zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem parametrów charakterystycznych dla kształtu całego obiektu budowlanego, takich jak jego kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość lub liczba kondygnacji, będziemy mieli do czynienia z przebudową. Jeżeli zaś wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegać będzie na odtworzeniu stanu pierwotnego, nie będąc bieżącą konserwacją, będzie to remont.

Rzeczą organu w niniejszym postępowaniu było zatem ustalenie, czy zakres i planowany efekt robót budowlanych zamierzonych przez inwestora doprowadzi do zmiany parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, czy też polegać będzie wyłącznie na odtworzeniu stanu pierwotnego istniejącego obiektu budowlanego bez zmiany jego parametrów użytkowych lub technicznych.

Jak wynika z treści wniosku inicjującego postępowanie, zamiarem inwestora była wymiana przewodów, tj. demontaż istniejących przewodów i montaż nowych oraz ich naciąg. Ponadto, na żądanie organu I instancji, wnioskodawca wyjaśnił, że planowany remont dotyczy całej linii T.-S., a w jego ramach na spornej nieruchomości ma nastąpić wymiana przewodów typu AFL-6 na nowe tego samego typu. Organ, wskazując na tak określony zakres planowanych prac na spornej nieruchomości, a także powołując się na zakres prac planowanych na całej linii energetycznej T.-S. i znane Wojewodzie z urzędu informacje w tym zakresie stwierdził, że objęte wnioskiem prace wykraczają poza definicję remontu. Zdaniem Sądu, powyższe stanowisko należy podzielić.

Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę na fakt, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z obiektem liniowym – linią napowietrzną elektroenergetyczną o napięciu SN-15 kV GPZ T.-S. W świetle art. 3 pkt 3a p.b. obiekt liniowy stanowi obiekt budowlany. Oznacza to, że linia energetyczna stanowi obiekt budowlany jako całość. Z tej perspektywy należy więc oceniać prace wykonywane na obiekcie liniowym. Jeżeli zatem roboty budowlane prowadzone są w stosunku do całego obiektu, a tylko realizowane są etapami w stosunku do poszczególnych jego fragmentów i de facto efektem tych robót będzie demontaż całej linii przesyłowej i zastąpienie jej nową substancją, to tym samym, w ocenie Sądu, nie można takich robót kwalifikować jako remontu, lecz jako przebudowę lub odbudowę obiektu budowlanego. Dopuszczalność kwalifikacji robót budowlanych jako remontu dotyczy sytuacji, gdy w wyniku prac polegających na wymianie słupów i lin na części linii czy trakcji elektrycznej nie dojdzie do zmiany parametrów technicznych takich jak zmiana napięcia, długości linii napowietrznej, zmiana jej przebiegu, zmiana wysokości, miejsca lub sposobu posadowienia poszczególnych słupów, zwiększenie mocy lub zwiększenie pola elektromagnetycznego (zmiana tych parametrów oznacza, że nie jest to remont, lecz np. przebudowa w rozumieniu art. 3 pkt 7a p.b.) i gdy zamierzone prace nie dotyczą całego obiektu budowlanego (demontażu całej linii przesyłowej), lecz tylko określonego jego fragmentu. Z powyższego wynika, że nie jest możliwe kwalifikowanie działań na spornej działce odmiennie niż w pozostałych sprawach dotyczących innych nieruchomości, przez które przebiega planowana do remontu linia SN 15 kV T.-S. Skoro prace przewidziane do wykonania na całej linii jako obiekcie budowlanym nie mieszczą się w pojęciu remontu (wymiana w ramach całej linii słupów, włącznie ze zmianą ich parametrów technicznych, wysokości, lokalizacji, materiału konstrukcyjnego, wymiana linek, wraz ze zmianą ich przekroju, średnicy), to nie spełniają tych wymogów również roboty na fragmencie linii w ramach tej jednej inwestycji. Okoliczność, że na działce nr [...] ma dojść jedynie do wymiany przewodów nie uzasadnia sama w sobie wniosku o remontowym charakterze zamierzenia. Jak pokreślono, linia energetyczna stanowi obiekt budowlany jako całość i tak należało ją potraktować rozpatrując sprawę. Choć elementem charakterystycznym obiektu liniowego jest jego długość (art. 3 pkt 3a p.b.), która w sprawie nie ulega zmianie, to jednak nie oznacza to, że w sprawie mamy do czynienia z remontem i odtworzeniem stanu pierwotnego, albowiem po pierwsze, planowany jest remont całej linii T.-S., a nie jej fragmentów, a po drugie, w wyniku realizacji zamierzonych robót, w ramach całego obiektu liniowego, ulegną istotnej zmianie parametry słupów (w tym ich lokalizacja).

Reasumując, w ocenie Sądu pierwszej instancji , w sprawie nie było podstaw do kwalifikacji określonych we wniosku prac jako remontu, a w konsekwencji do wydania decyzji zobowiązującej, o której mowa w art. 124b u.g.n. Zmiana parametrów użytkowych obiektu budowlanego będącego obiektem liniowym stanowi natomiast kwalifikację zamierzonych przez inwestora prac jako mieszczących się w kategorii przebudowy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] S.A. w [...]. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 124b ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 3 pkt 8 p.b. w zw. z art. 3 pkt 3a p.b. w zw. z art. 3 pkt 6 p.b., poprzez jego błędną wykładnię skutkującą uznaniem przez Sąd, że zakres planowanych przez stronę skarżącą prac wykracza poza definicję remontu, co z kolei skutkowało oddaleniem skargi strony skarżącej, podczas gdy charakter prac spełnia wszelkie przesłanki pozwalające uznać je za remont w rozumieniu przepisu art. 124b ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 3 pkt 8 p.b., a co za tym idzie, spełnione zostały również przesłanki udostępniania nieruchomości stronie skarżącej w celu wykonania czynności związanych z remontem urządzeń przesyłu energii elektrycznej,

2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niedostrzeżenie przez Sąd, iż Wojewoda [...] naruszył wskazane przepisy postępowania administracyjnego, a w konsekwencji nieuchylenie przez Sąd decyzji Wojewody [...], pomimo iż organ ten nie dokonał wyczerpującego zebrania i rozważenia materiału dowodowego.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy. Jednocześnie strona skarżąca kasacyjnie wniosła o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd dokonał błędnej wykładni pojęcia remontu, a także nie dostrzegł naruszenia przez organ szeregu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Na wstępie wskazać należy, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Rozpatrując zarzuty skargi kasacyjnej, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Usprawiedliwionych podstaw nie ma przede wszystkim zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. (błędnie wskazany w skardze kasacyjnej jako art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.) w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. W związku z takimi zarzutami należy w pierwszej kolejności zauważyć, że o zakresie postępowania dowodowego decyduje nie subiektywne przekonanie strony, lecz treść przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w danej sprawie. Niezbędne dowody przeprowadza się w celu ustalenia okoliczności, które rzeczywiście mogą mieć znaczenie prawne dla sprawy. Ciążąca na organach powinność zbadania wszystkich okoliczności istotnych w sprawie w żaden sposób nie może usprawiedliwiać bierności zainteresowanej strony oraz nie zwalnia jej z obowiązku współdziałania z organem w wyjaśnieniu sprawy. Jeżeli organ wyprowadził określone ustalenia dotyczące stanu faktycznego z posiadanych dokumentów, to skuteczne ich zakwestionowanie wymaga przedłożenia stosownego kontrdowodu przez stronę postępowania, zwłaszcza gdy z określonych faktów zamierza ona wyprowadzić korzystne dla siebie skutki prawne. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji trafnie nie znalazł podstaw do zakwestionowania działań organów obu instancji. Organy administracji zebrały w sprawie cały dostępny im materiał dowodowy i go oceniły - co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniach decyzji. Podzielić należy pogląd wyrażony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że ocena, czy zamierzone roboty będą skutkować zmianą parametrów użytkowych i technicznych musi następować dwuetapowo. W pierwszej kolejności organ jest zobowiązany ustalić aktualne parametry użytkowe i techniczne obiektu budowlanego, a następnie porównać te dane z parametrami obiektu budowlanego po przeprowadzeniu zamierzonych robót budowlanych. Ocena ta nie może abstrahować od rodzaju danego obiektu budowlanego, a zatem dokonywanie ustaleń w interesującym zakresie musi obejmować linię elektroenergetyczną jako całości, a nie jedynie w odniesieniu do poszczególnych jej elementów (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 2 lipca 2009, sygn. akt III SA/Po 279/09). Ustalenie, iż planowane roboty budowlane wykraczają poza zakres remontu z art. 124b ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 3 pkt 8 p.b. wymagałoby zatem uprzedniego stwierdzenia, iż w niniejszej sprawie dojdzie do zmiany parametrów użytkowych i technicznych całej linii. Jednak fakt, że organy administracyjne nie zgromadziły szerszego materiału dowodowego, który umożliwiałby przeprowadzenie właściwej oceny działań planowanych na linii elektroenergetycznej SN 15 KV GPZ T. – S. jest wyłącznie skutkiem braku pełnej współpracy wnioskodawcy z organami administracyjnymi, a nie ich zaniechań. To wnioskodawca powinien być zainteresowany aktywnym współdziałaniem z organami administracyjnymi przy ustalaniu stanu faktycznego. Z uwagi na postawę Spółki nie udało się ustalić przekroju linek planowanych do wymiany i obecnie funkcjonujących, a przede wszystkim zakresu prac itd. Pomimo wezwania pełnomocnika Spółki o szczegółowe dane umożliwiające ocenę planowanych robót organ uzyskał jedynie informacje, że remontem objęta ma być cała linia T.-S., a na działce nr [...] ma nastąpić wymiana przewodów typu AFL-6 na nowe tego samego typu. Skoro tak, to organ odwoławczy dokonał ustalenia stanu faktycznego sprawy na podstawie zgromadzonego w aktach materiału dowodowego. Podnieść należy, że informacje takie, jak dane techniczne obecnie funkcjonujących urządzeń, jak i tych projektowanych, znane są jedynie właścicielowi tych urządzeń. Zwrócić uwagę należy, że aktualne i projektowane dane są kluczowe dla ustalenia czy w sprawie niniejszej nastąpić ma remont, czy przebudowa. Zatem to w interesie inwestora jest przedstawienie jak najbardziej dokładnych danych w tym zakresie. Tym samym stwierdzić należy, że organy rozstrzygnęły sprawę na podstawie posiadanych dowodów i na podstawie tych dowodów przeanalizowały te okoliczności, które były niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy (art. 7, art. 77 § 1 K.p.a.), a ponadto w sposób wyczerpujący wyjaśniły motywy podjętych rozstrzygnięć (art. 107 § 3 K.p.a.). Strona skarżąca kasacyjnie zwalczając zasadność odmowy udostępnienia nieruchomości nie podważyła skutecznie tych ustaleń.

Za niezasadny należy również uznać zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 124b ust. 1 u.g.n. Zgodnie z tym przepisem starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji zobowiązuje właściciela, użytkownika wieczystego lub osobę, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, nienależących do części składowych nieruchomości, służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, a także usuwaniem z gruntu tych ciągów, przewodów, urządzeń i obiektów, jeżeli właściciel, użytkownik wieczysty lub osoba, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości nie wyraża na to zgody. Decyzja o zobowiązaniu do udostępniania nieruchomości może być także wydana w celu zapewnienia dojazdu umożliwiającego wykonanie czynności.

Z powołanego przepisu wynika, że może on być zastosowany, jeśli kumulatywnie spełnione zostaną następujące przesłanki: 1) wystąpi konieczność wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii wymienionych w przepisie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń; 2) właściciel (użytkownik wieczysty lub osoba, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości) nie wyraża zgody na takie udostępnienie. Decyzja oparta na art. 124b ust. 1 u.g.n. musi ściśle określać zakres ograniczenia prawa własności. W sposób jasny musi z niej wynikać zakres uszczuplenia władztwa właściciela, które może być dokonane tylko w zakresie niezbędnym do wykonania czynności polegających na konserwacji, remoncie i usuwaniu awarii konkretnego urządzenia.

Jak słusznie podkreślił Sąd pierwszej instancji ustalenia wymagała zatem kwestia, czy zakres prac zaproponowany przez inwestora można zaliczyć do remontu stanowiącego jedną z przesłanek umożliwiających udostępnienie nieruchomości, czy też zakres tych prac będzie stanowił przebudowę istniejącej linii napowietrznej, co będzie wiązało się z negatywnym rozpoznaniem wniosku inwestora.

Artykuł 124 u.g.n. przewiduje szczególny wypadek ograniczenia wykonywania prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego. Możemy w tym przypadku mówić o szczególnym rodzaju wywłaszczenia, w związku z tym, że dochodzi do ograniczenia prawa rzeczowego (własności lub użytkowania wieczystego), bez zgody osoby uprawnionej, w trybie decyzji administracyjnej. Zauważyć przy tym również należy, że art. 124 i 124 b u.g.n. nie odwołują się do definicji z prawa budowlanego, w tym definicji remontu. Zatem nie można automatycznie przenosić zamieszczonych tam definicji, na grunt art. 124b u.g.n., bez uwzględnienia specyfiki regulacji i sytuacji faktycznej. Nie można także poprzestawać na definicjach prawa budowlanego z pominięciem obowiązków operatora systemu przesyłowego, o których mowa w ustawie z dnia 10 kwietnia 1997r. – Prawo energetyczne, dalej jako "p.e.". Przy analizie art. 124b u.g.n. należy sięgać zatem do uregulowań Prawa energetycznego, w zakresie obowiązków operatorów i sposobu realizacji tych obowiązków. Możliwość przewidziana w art. 124b u.g.n. stanowi jedynie narzędzie do ich wypełniania, zgodnie z wymogami art. 4 ust. 1 p.e. Są to zatem dodatkowe wymagania, nieznajdujące swej podstawy w prawie budowlanym. Zgodnie z art. 9c ust. 2 pkt 1 i 3 p.e. ma być zagwarantowane bezpieczeństwo oraz "niezawodność funkcjonowania systemu elektroenergetycznego". Wobec tego przeprowadzenie działań, mających na celu remont sieci w sposób "gwarantujący niezawodność funkcjonowania systemu elektroenergetycznego" może być uznane za remont w rozumieniu art. 124b u.g.n.

Podkreślić należy, że celem art. 124b ust. 1 u.g.n. jest przede wszystkim stworzenie warunków prawnych do "utrzymywania" przewodów i urządzeń przesyłowych nie będących częściami składowymi nieruchomości i za których stan odpowiedzialne są przedsiębiorstwa przesyłowe. Ponadto istotą art. 124b u.g.n. jest przyznanie przedsiębiorstwom energetycznym instrumentu pozwalającego na realizację celów publicznych (art. 6 pkt 2 u.g.n.), które nałożone zostały na nie przepisami p.e. i wiążą się z utrzymywania zdolności urządzeń, instalacji i sieci do realizacji zaopatrzenia odbiorców w paliwa lub energię (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Po 697/17, wyrok NSA z 15 maja 2018r., sygn. akt I OSK 2739/17).

Stosowanie art. 124b u.g.n. jest uwarunkowane zamierzeniem realizacji prac mieszczących się w pojęciach konserwacji, remontu czy usuwania awarii ciągów, przewodów i urządzeń, jednakże nie chodzi o ścisłe rozumienie tych pojęć, w tym ścisłe rozumienie remontu w świetle art. 3 pkt 8 p.b. Przez konserwację i remonty ciągów, przewodów i urządzeń należy rozumieć działania dotyczące ciągów, przewodów i urządzeń już istniejących i eksploatowanych, które nie zmieniają ich zasadniczych parametrów, a zarazem służą realizacji zadań określonych w prawie energetycznym takich: jak zagwarantowanie realizacji zaopatrzenia odbiorców w paliwa lub energię w sposób ciągły i niezawodny, przy zachowaniu obowiązujących wymagań jakościowych (art. 5 ust. 1 p.e.), czy zapewnienie niezawodności systemu elektroenergetycznego (zob. art. 9c ust. 2 pkt 3 p.e.).

Zastrzec przy tym jednocześnie należy, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z obiektem liniowym – linią napowietrzną elektroenergetyczną o napięciu 15kV. A zatem zaliczenie planowanych robót do przebudowy lub remontu wymaga uwzględnienia jego charakterystycznych elementów. Charakterystycznym zaś parametrem obiektu liniowego jest jego długość (art. 3 pkt 3a p.b.). Sam słup energetyczny czy przewody linii energetycznej nie stanowią samodzielnego obiektu budowlanego, ale są częścią tego obiektu.

Ustalenie czy w sprawie mamy do czynienia z remontem, czy raczej z przebudową konieczne jest zatem odniesienie się do zakresów tych pojęć. Remontem jest wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym (art.3 pkt 8 p.b.). Zatem roboty budowlane polegające np. na wymianie słupów czy linii elektroenergetycznej będą spełniać definicję remontu o ile nie dojdzie do zmiany parametrów użytkowych i technicznych takich jak: długość linii (parametr charakterystyczny), jej przebieg, miejsce posadowienia poszczególnych słupów, zwiększenia napięcia lub zwiększenia pola elektromagnetycznego. Jakakolwiek zmiana tych parametrów oznaczać będzie, że nie jest to remont, lecz budowa lub przynajmniej przebudowa w rozumieniu art. 3 pkt 7a p.b. Podkreślenia wymaga, że sam fakt, iż wymienione będą stare przewody na nowe tego samego typu lub wymienione będą stare słupy na słupy wykonane w innej konstrukcji i technologii nie dowodzi jeszcze odmiennych parametrów danego odcinka, jak również całego obiektu budowlanego. Z tych względów wymiana jednego z elementów tejże linii nie może być uznana za budowę lub przebudowę. Również użycie nowych materiałów nie pozostaje w sprzeczności z definicją remontu, w której to wprost dopuszczono zastosowanie innych materiałów niż wykorzystane w stanie pierwotnym. Wydaje się bowiem racjonalne, że zamiast przestarzałych technologii (drewniane słupy, nieizolowane przewody) przy remoncie stosuje się nowsze technologie (betonowe słupy, izolowane przewody). Zatem działania planowane przez inwestora sieci, polegające na wymianie zużytych jej elementów, przewodów i słupów, mogą co do zasady stanowić remont w rozumieniu art. 3 pkt 8 p.b. O kwalifikacji przedsięwzięcia jako przebudowy nie decyduje sam fakt, że przewody nowej instalacji będą posiadały inne średnice, a słupy zostaną wykonane w innej konstrukcji i technologii, kluczowe jest bowiem to, czy wymienione elementy linii zmienią jednocześnie parametry techniczne obiektu.

Wnioskowane przez skarżącą Spółkę czasowe udostępnienie spornej nieruchomości nie dotyczy remontu linii SN - 15 kV tylko na tej nieruchomości, lecz jest częścią szerzej zakrojonych prac dotyczących całej linii T. - S. W związku z tym wymiana poszczególnych elementów tejże linii (słupów wraz z fundamentami, przewodów, izolatorów itd.), czy też nawet wszystkich tych elementów na określonym jej odcinku (a nawet na całej linii w ramach etapowania prac) nie może być co do zasady uznane za budowę lub przebudowę. Na linię energetyczną trzeba patrzeć jak na pewną całości i w tym kontekście oceniać, czy mamy do czynienia z remontem, czy przebudową. Sama zatem wymiana słupów i przewodów na części linii będzie spełniała definicję remontu, o ile nie dojdzie do zmiany parametrów technicznych, o których była mowa wyżej, a planowane roboty nie obejmą demontażu całego obiektu budowlanego, lecz określony jego fragment. Rozstrzygnięcia zatem wymaga, czy planowane prace na linii wiążą się z jej demontażem, czy tylko szeroko zakrojonym remontem bez zmiany jej parametrów użytkowych i technicznych.

W niniejszej sprawie, zamiarem inwestora na spornej nieruchomości jest demontaż istniejących przewodów i montaż nowych oraz ich naciąg. Planowany zakres prac co do zasady spełnia definicję remontu. Jednakże z pola widzenia nie może zniknąć fakt, że na działkach przylegających do spornej nieruchomości przewidziany jest demontaż istniejących słupów i zmiana miejsca ich posadowienia (zmiana ich lokalizacji). Powyższe oznacza, że wymiana przewodów na spornej nieruchomości jest związana nie tylko w związku z ich wyeksploatowaniem, lecz również z uwagi na zmianę lokalizacji słupów na działkach ościennych. Zmiana miejsca posadowienia poszczególnych słupów (demontaż starego słupa i posadowienie go w innym miejscu) oznacza natomiast zmianę parametrów technicznych. Oznacza to tym samym, że nie mamy do czynienia z remontem słupów i przewodów w ramach danej inwestycji, lecz z przebudową. Skoro zatem na działkach przyległych do spornej nieruchomości planowana inwestycja kwalifikowana jest jako przebudowa, to nie jest możliwe inne kwalifikowanie działań inwestora na spornej nieruchomości odmiennie niż na nieruchomościach ościennych, gdyż prace przewidziane do wykonania na tych nieruchomościach nie mieszczą się w pojęciu remontu.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną