Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 475/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2021-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Kamila Paszowska - Wojnar, Sędzia WSA Anetta Chołuj (sprawozdawca), Magdalena Jankowska - Szostak, , po rozpoznaniu w Wydziale III na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 listopada 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego we W. na decyzję Prezydenta W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o wydaniu prawa jazdy kat. B oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Prokuratora Okręgowego we Wrocławiu (dalej: Prokurator, Skarżący) jest decyzja Prezydenta Wrocławia z dnia 27 maja 2020 roku, znak WSO.UP.5430.2889.2019 odmawiająca uchylenia decyzji dotychczasowej w sprawie wydania prawa jazdy kat. B G. O. (dalej: Strona).

Jak wynika ze stanu faktycznego sprawy, w dniu 27 października 2010 roku Prezydent Wrocławia wydał Stronie prawo jazdy kat. B nr [...]. Strona składając wniosek o wydanie przedmiotowego prawa jazdy załączyła m.in. zaświadczenie o nr [...] o ukończeniu szkolenia podstawowego dla osób ubiegających się o prawo jazdy kategorii B, które zostało wystawione przez Ośrodek Szkolenia Kierowców J. L. w D. (dalej: Ośrodek Szkolenia Kierowców).

W dniu 22 listopada 2019 roku Prokurator złożył sprzeciw od decyzji Prezydenta Wrocławia z dnia 27 października 2010 roku o nadaniu Stronie uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi w zakresie kat. B i wydaniu prawa jazdy. Do sprzeciwu Prokurator załączył prawomocny wyrok Sądu Rejonowego w D. z dnia 30 kwietnia 2018 roku, sygn. akt II K 182/18, na mocy którego uznano instruktora jazdy J. S. winnym podrobienia zaświadczenia nr [...] o ukończeniu szkolenia w zakresie kat. B w Ośrodku Szkolenia Kierowców J. L. w D. przez G. O., w celu użycia za autentyczny w organie samorządowym uprawnionym do wydawania praw jazdy (art. 270 § 1 k.k.).

Postanowieniem z dnia 25 listopada 2019 roku, znak sprawy WSO.UP.5430.2889.2019.JP, Prezydent Wrocławia wznowił postępowanie administracyjne w trybie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. – dalej k.p.a.). W wyniku przeprowadzonego postępowania, w dniu 16 grudnia 2019 roku wydano decyzję uchylającą decyzję z dnia 27 października 2010 roku w sprawie wydania prawa jazdy i odmawiającą Stronie jego wydania.

Strona złożyła w dniu 3 stycznia 2020 r. odwołanie od ww. decyzji, w wyniku którego Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu decyzją z dnia 15 stycznia 2020 roku, znak sprawy SKO 4142/2/20 uchyliło zaskarżoną decyzję w całości

i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Ponownie rozpatrując sprawę Prezydent Wrocławia wskazał, iż w toku postępowania administracyjnego na podstawie informacji uzyskanych z Urzędu Miejskiego w D. oraz nadesłanych z Sądu Rejonowego w D. kserokopii protokołów ustalił, iż Strona figuruje w książce ewidencji osób szkolonych pod poz. 99 i w okresie od 30 maja 2008 roku do 15 września 2008 roku uczestniczyła w szkoleniu podstawowym w wymiarze 30 godzin zajęć teoretycznych i 30 godzin zajęć praktycznych. Osobą, która szkoliła Stronę był J. S., który w ww. okresie posiadał uprawnienia. W związku z faktem, iż ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, aby Strona nie odbyła wymaganego szkolenia bądź miała wiedzę o sfałszowaniu zaświadczenia o ukończeniu kursu, Prezydent Wrocławia wydał ww. decyzję z dnia 27 maja 2020 r. o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej w sprawie wydania prawa jazdy kat. B. Zdaniem organu okoliczność, że pod zaświadczeniem tym podpisała się osoba do tego nieuprawniona – czyli instruktor, a nie kierownik ośrodka – stanowi tzw. fałsz intelektualny zgodnie z treścią załączonego przez Prokuratora wyroku Sądu Rejonowego w D. z dnia 30 kwietnia 2018 roku, sygn. akt II K 182/18.

W toku postępowania nie ujawniono faktu, aby osoba uzyskująca zaświadczenie miała świadomość fałszu dokumentu, co mogłoby mieć miejsce na przykład w przypadku odbycia szkolenia w niepełnym wymiarze godzin.

W skardze Prokurator wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając naruszenie prawa: art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że brak jest podstaw do uchylenia decyzji o wydaniu Stronie prawa jazdy kat. B z uwagi na to, iż pomimo że zaświadczenie, które przedłożyła Strona okazało się fałszywe, co zostało stwierdzone prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w D., sygn. akt II K 182/18, to w wyniku przeprowadzonego postępowania nie udowodniono, żeby Strona nie odbyła szkolenia w wymiarze 30 godzin teorii i 30 godzin praktyk i w związku z tym bezzasadnie uznano, że ww. spełnia przesłankę zawartą w art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy o kierujących pojazdami, podczas gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego bezsprzecznie wynika, że dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne okazały się fałszywe, co obligowało organ postępowania do uchylenia dotychczasowej decyzji i wydania nowej decyzji o odmowie wydania Stronie prawa jazdy kat. B. Zdaniem Prokuratora decyzja z dnia 27 maja 2020 roku zapadła z naruszeniem przepisów postępowania, albowiem została wydana w oparciu o fałszywy dowód.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje;

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze. zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury.

Badając legalność zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, zwanej dalej p.p.s.a.), Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów. Rozstrzyga jednak tylko w granicach danej sprawy. Oznacza to, że Sąd nie może oceniać innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w sytuacji naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, na mocy art. 151 p.p.s.a. skarga podlega natomiast oddaleniu.

Podkreślić również należy, że z kontrolnej funkcji sądów administracyjnych oraz toczących się przed nimi postępowań wynika, że dokonując oceny działań organów administracji publicznej nie stanowią one kolejnej instancji w sprawach należących do właściwości tych organów i nie są uprawnione do podejmowania merytorycznych rozstrzygnięć w sprawach podlegających ich ocenie. Wniesienie do sądu administracyjnego skargi na akt wydany przez organ administracji publicznej, nie skutkuje przejęciem sprawy administracyjnej w celu wydania końcowego rozstrzygnięcia. Funkcja takiego Sądu polega bowiem wyłącznie na kontroli wykonywania administracji publicznej przez powołane do tego organy. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do podjęcia w sprawie merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiocie praw i obowiązków, w tym również do zmiany rozstrzygnięcia podjętego przez organ.

Biorąc pod uwagę powyższe granice kontroli sądowej Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W rozpatrywanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Prezydenta Wrocławia odmawiająca - po wznowieniu postępowania z urzędu - uchylenia decyzji dotychczasowej w sprawie wydania prawa jazdy kat. B.

Na wstępie rozważań dotyczących oceny legalności zaskarżonej decyzji należy podkreślić, że postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie decyzji toczyło się w trybie wznowieniowym. Należy więc wyjaśnić, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową służącą weryfikacji decyzji ostatecznej, która stwarza prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ostatecznie zakończonej. Jednakże nie jest to tryb, przy pomocy którego można w każdym przypadku wzruszyć ostateczną decyzję administracyjną. Możliwość taka istnieje tylko w sytuacjach ściśle wskazanych w ustawie procesowej i po spełnieniu określonych w niej warunków. Przesłanki wznowienia postępowania ustalono wyczerpująco w art. 145 § 1, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 k.p.a. Są one związane z kwalifikowaną wadliwością postępowania i dlatego skutkiem ich zaistnienia jest możliwość ponownego rozpatrzenia sprawy w celu sprawdzenia, czy wada stwierdzona w postępowaniu zwykłym nie wpłynęła na treść rozstrzygnięcia.

Należy podkreślić, że wznowienie postępowania jest odstępstwem od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnej, zawartej w art. 16 § 1 k.p.a. i dlatego przepisy regulujące ten tryb wymagają stosowania wykładni ścieśniającej (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2008 r., I OSK 64/07, LEX nr 453365). Przy wznowieniu postępowania chodzi o sprawdzenie, czy w czynnościach procesowych poprzedzających wydanie w trybie zwykłym decyzji doszło do naruszenia prawa ( art. 145 § 1 pkt 1- 8 k.p.a.). Wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną następuje w drodze postanowienia (art. 149 § 1 k.p.a.), które według art. 149 § 2 k.p.a. stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Postanowienie to jest aktem procesowym nierozstrzygającym sprawy wznowienia postępowania. Otwiera ono jedynie postępowanie w sprawie i informuje strony o tym fakcie (por. B. Adamiak, J. Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H.Beck, Warszawa 2011, s. 574). Dopiero po wznowieniu postępowania organ dokonuje wpierw ustaleń w zakresie rzeczywistego zaistnienia przesłanek stanowiących podstawę wznowienia, a następnie - w razie ich wystąpienia, w kolejnym etapie postępowania, przeprowadza postępowanie wyjaśniające, w celu merytorycznego rozpoznania sprawy będącej przedmiotem weryfikowanej decyzji. Stwierdzenie ustawowych przesłanek wznowienia powoduje, że organ uchyla dotychczasową decyzję i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy ( art. 151 § 1 k.p.a.) chyba, że zachodzą przesłanki negatywne wskazane w art. 146 k.p.a.

W rozpatrywanej sprawie postępowanie wszczęto z urzędu postanowieniem z dnia 25 listopada 2019 r., w którym jako podstawę wznowienia postępowania z urzędu w sprawie wydania Stronie w 2010 r. prawa jazdy kat. B, wskazano przesłankę z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. tj., że dowody na podstawie, których ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe. Zasadnicze znaczenie miało więc ustalenie, czy w istocie zaistniała okoliczność, wskazana w tym postanowieniu jako przesłanka wznowienia. Sam fakt wznowienia postępowania nie oznacza jeszcze i nie przesądza, że w rzeczywistości istnieje przesłanka wskazana w postanowieniu, o której mowa w art. 145 § 1 k.p.a. i że postępowanie to musi zakończyć się uchyleniem kwestionowanej decyzji ostatecznej.

Wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. wymaga wystąpienia łącznie trzech warunków: po pierwsze, w postępowaniu dowodowym prowadzonym w danej sprawie administracyjnej miało miejsce wystąpienie fałszywego dowodu. Po drugie, sfałszowanie dowodu musi być stwierdzone prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu. Trzeci warunek - fałszywy dowód był podstawą ustalenia okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy. Przez istotne okoliczności faktyczne należy rozumieć fakty, które dotyczą bezpośrednio danej sprawy administracyjnej, będącej przedmiotem postępowania zakończonego decyzją ostateczną oraz mają znaczenie prawne (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 25 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Go 122/20).

W zakresie dokumentów przyjmuje się, że dokument jest fałszywy, gdy istnieją wątpliwości co do tego czy został wystawiony przez właściwą osobę lub instytucję, czy treść dokumentu jest zgodna z rzeczywistością, czy jego treść nie została w jakikolwiek sposób zmieniona w stosunku do pierwotnej treści nadanej przez wystawcę dokumentu. Fałszywym dokumentem może być zarówno dokument podrobiony oraz przerobiony, jak i dokument, którego treść została sfałszowana. Fałsz dokumentu może przybrać formę fałszu materialnego lub intelektualnego. Fałsz materialny odnosi się do formy dokumentu, natomiast fałsz intelektualny do jego treści, gdy forma jest autentyczna (zob.: B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2008, s. 658-659; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 24 września 2008 r., sygn. akt II SA/Sz 1203/07, CBOSA).

Postępowanie wznowieniowe nie jest tylko postępowaniem weryfikacyjnym, gdyż obejmuje również rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, czyli wynik tego postępowania musi nastąpić w formie decyzji. Decyzja kończąca postępowanie w sprawie wznowienia rozstrzyga natomiast zarówno o podstawach (przesłankach) wznowienia, jak i o istocie sprawy administracyjnej – art. 151 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Dlatego też - w dalszej kolejności - badaniu Sądu podlegała merytoryczna część zaskarżonej decyzji.

Przechodząc do oceny decyzji w tym zakresie należy wskazać, że podstawę materialnoprawną decyzji o wydaniu Stronie prawa jazdy stanowił art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym ( Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908, z późn. zm.). Według tego przepisu, prawo jazdy jest wydawane osobie, która:

1) osiągnęła wymagany dla danej kategorii wiek;

2) uzyskała orzeczenie o braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem i orzeczenie psychologiczne o braku przeciwskazań psychologicznych do kierowania pojazdem, o ile jest ono wymagane;

3) odbyła wymagane dla danej kategorii szkolenie;

4) zdała z wynikiem pozytywnym egzamin państwowy wymagany dla danej kategorii;

5) przebywa na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, przez co najmniej 185 dni w każdym roku kalendarzowym ze względu na swoje więzi osobiste lub zawodowe albo przedstawi zaświadczenie, że studiuje od co najmniej sześciu miesięcy.

Należy wskazać, że analogiczny stan prawny obowiązuje obecnie w art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. Nr 30, poz. 151), która weszła w życie z dniem 19 stycznia 2013 r.

Jak wynika zatem z treści art. 90 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym i obecnie obowiązującego art. 11 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami, prawo jazdy wydawane jest osobie, która m.in. odbyła szkolenie wymagane do uzyskania prawa jazdy danej kategorii (pkt 3) oraz zdała egzamin państwowy wymagany do uzyskania prawa jazdy odpowiedniej kategorii (pkt 4). Z przepisu tego wynika, że odbycie szkolenia jest odrębnym od zdania egzaminu warunkiem wydania prawa jazdy.

Z akt sprawy wynika, że Sąd Rejonowy w D. wyrokiem z dnia 30 kwietnia 2018 r. sygn. akt II K 182/18, uznał na podstawie art. 271 § 1 k.k. J. S. za winnego podrobienia zaświadczenia nr [...] o ukończeniu szkolenia w zakresie kat. B w Ośrodku Szkolenia Kierowców przez Stronę w celu użycia za autentyczny w organie samorządowym do wydawania prawa jazdy.

W ocenie Prokuratora okoliczność, że zaświadczenie o ukończeniu szkolenia wydane przez Ośrodek Szkolenia Kierowców okazało się fałszywe, musiało skutkować uchyleniem decyzji o wydaniu Stronie prawa jazdy kat. B i odmową jego wydania, Innymi słowy, w ocenie Prokuratora, fakt wydania Stronie fałszywego zaświadczenia, de facto niweluje niekwestionowaną w sprawie okoliczność, że Strona odbyła szkolenie. Z takim stanowiskiem Prokuratora Sąd zgodzić się nie może.

W rozpatrywanej sprawie nie ulega wątpliwości, że znajdujące się w aktach sprawy zaświadczenie nr [...] podpisał zamiast kierownika Ośrodka Szkolenia Kierowców instruktor szkolący Stronę, który posiadał uprawnienia do tego szkolenia.

Ustalenia wydanego w postępowaniu karnym prawomocnego wyroku skazującego co do popełnienia przestępstwa wiążą sąd administracyjny ( art. 11 p.p.s.a.). Należy jednak podkreślić, że Sąd będąc związany wyrokiem skazującym, nie jest związany opisem czynu.

Zgodnie z art. 217 § 1 i 2 k.p.a. wydanie zaświadczenia następuje na wniosek zainteresowanego. Taka osoba może je uzyskać w dwóch przypadkach: po pierwsze, gdy urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, po drugie, gdy zainteresowany ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 7 dni - § 3 wskazanego przepisu. Wynika stąd, że zaświadczenie jest urzędowym poświadczeniem określonych faktów lub stanu prawnego. Poświadczenie nieprawdy w nim zawarte nie musi jednak dotyczyć całego dokumentu, tak jak miało to - w ocenie Sądu - miejsce w rozpatrywanej sprawie, a co uszło uwadze Prokuratora. W sprawie poświadczenie nieprawdy ograniczyło się to bowiem jedynie do okoliczności, że w miejscu podpisu osoby prowadzącej Ośrodek Szkolenia Kierowców podpisał się instruktor szkolący Stronę. Nie podważyło ono zatem faktu, że samo szkolenie Strony się odbyło. Co więcej przeprowadzone przez organ postępowanie wykazało, że Strona figuruje w książce ewidencji osób szkolonych pod poz. 99 i w okresie od 30 maja 2008 r. do 15 września 2008 r. uczestniczyła w szkoleniu podstawowym w wymiarze 30 godzin zajęć teoretycznych i 30 godzin zajęć praktycznych. Osobą która szkoliła Stronę był instruktor, który w tym okresie posiadał uprawnienia. Ponadto przesłuchana w charakterze świadka – w postępowaniu wznowieniowym - Strona wskazała, że odbyła cały cykl szkolenia i nie miała wiedzy o nieprawidłowości w wystawionym zaświadczeniu o ukończeniu kursu.

Dlatego też za uprawnione należy uznać stanowisko organu przyjmujące, że Strona, który przedłożyła ww. zaświadczenie o odbytym szkoleniu, ukończyła kurs, a w konsekwencji tego spełniła jedną z pięciu obligatoryjnych przesłanek umożliwiających wydanie jej prawa jazdy, zawartej w art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy o kierujących pojazdami. Tym bardziej, że Strona odbyła teoretyczne i praktyczne szkolenie wymagane do uzyskania prawa jazdy kat. B, a następnie zdała z wynikiem pozytywnym egzamin państwowy. Ustawodawca wymaga jednak, aby szkolenie takie zostało przeprowadzone przez uprawniony do tego podmiot. Nie przewiduje natomiast możliwości przystąpienia do egzaminu (choćby aspirujący posiadał wiedzę i umiejętności z zakresu ruchu drogowego) bez odbycia kursu prowadzonego przez osobę uprawnioną do takich czynności.

W tych okolicznościach sprawy podstawową kwestią, która wymagała w ocenie Sądu ustalenia, i której organ sprostał było udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy Strona odbyła szkolenie i czy osoba, która przeprowadziła szkolenie Strony posiadała uprawnienia instruktora, o których mowa w art. 33 ustawy o kierujących pojazdami. Jak ustalił organ, Strona odbyła szkolenie i osoba szkoląca posiadała uprawnienia instruktora.

W tym miejscu należy wskazać, że szkolenie, o którym mowa w art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy o kierujących pojazdami, odbywa się co do zasady w formie kursu, prowadzonego przez ośrodek szkolenia kierowców (art. 26 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy). Zajęcia podczas szkolenia prowadzą osoby mające uprawnienia instruktora (art. 26 ust. 5 ww. ustawy). Po odbyciu szkolenia ośrodek szkolenia kierowców wydaje osobie ubiegającej się o uzyskanie uprawnienia do kierowania pojazdem zaświadczenie o ukończeniu szkolenia (art. 27 ust. 4 ww. ustawy). Zaświadczenie takie jest podpisywane przez kierownika ośrodka szkolenia kierowców (art. 27 ust. 5 ww. ustawy). Jest ono - jak już wyżej powiedziano - warunkiem dopuszczenia do egzaminu państwowego, a następnie warunkiem wydania prawa jazdy.

Działalność gospodarcza w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców jest działalnością regulowaną w rozumieniu ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 z późn. zm.) i wymaga uzyskania wpisu do rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców (art. 28 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami). Imiona i nazwiska instruktorów zatrudnionych w ośrodku szkolenia kierowców są odnotowywane we wpisie do rejestru (art. 28 ust. 4 pkt 8 ww. ustawy).

Działalność w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców - jako działalność regulowana - podlega nadzorowi państwowemu. Jest on sprawowany przez starostę, na zasadach określonych w art. 43 i nast. ustawy o kierujących pojazdami. W ramach nadzoru starosta m.in. prowadzi kontrolę działalności ośrodka szkolenia kierowców (art. 43 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy), a także ma kompetencję do wydania decyzji o zakazie prowadzenia przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców (art. 43 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 45 ww. ustawy). Kontrola ośrodka szkolenia kierowców powinna odbywać się co najmniej raz w roku (art. 44 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy).

W pełni akceptując tezy wyroku NSA z dnia 17 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 663/15 (CBOIS) należy podkreślić, że z przedstawionych wyżej regulacji wynika, że osoba ubiegająca się o prawo jazdy, podejmując szkolenie we wpisanym do rejestru ośrodku szkolenia kierowców, pozostaje w uprawnionym zaufaniu, że jest to podmiot działający legalnie i podlegający stosownemu nadzorowi państwowemu. Osoba ubiegająca się o prawo jazdy może zatem zakładać, że zaświadczenie, jakie zostanie jej wydane po ukończeniu szkolenia zgodnie z harmonogramem, będzie dokumentem uprawniającym ją najpierw do przystąpienia do egzaminu państwowego, a następnie do wydania prawa jazdy.

Zaufanie, o którym mowa, podlega ochronie z punktu widzenia zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa, wywodzonej z klauzuli demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). W świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego "zasada ochrony zaufania obywatela do państwa i do prawa, określana także jako zasada lojalności państwa wobec obywatela, wyraża się w takim stanowieniu i stosowaniu prawa, by nie stawało się ono swoistą pułapką dla obywatela i aby mógł on układać swoje sprawy w zaufaniu, iż nie naraża się na prawne skutki, których nie mógł przewidzieć w momencie podejmowania decyzji i działań oraz w przekonaniu, iż jego działania podejmowane zgodnie z obowiązującym prawem będą także w przyszłości uznawane przez porządek prawny" (wyrok TK z dnia 7 lutego 2001 r., sygn. akt K 27/00). Zdaniem Trybunału "Zasada zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa opiera się na pewności prawa, a więc takim zespole cech przysługujących prawu, które zapewniają jednostce bezpieczeństwo prawne; umożliwiają jej decydowanie o swoim postępowaniu w oparciu o pełną znajomość przesłanek działania organów państwowych oraz konsekwencji prawnych, jakie jej działania mogą pociągnąć za sobą. Jednostka winna mieć możliwość określenia zarówno konsekwencji poszczególnych zachowań i zdarzeń na gruncie obowiązującego w danym momencie stanu prawnego jak też oczekiwać, że prawodawca nie zmieni ich w sposób arbitralny. Bezpieczeństwo prawne jednostki związane z pewnością prawa umożliwia więc przewidywalność działań organów państwa a także prognozowanie działań własnych".

Konstytucyjna zasada zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa znajduje odzwierciedlenie również w Kodeksie postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 7 k.p.a. organy administracji publicznej powinny podejmować wszystkie czynności niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie nie tylko interes społeczny, ale również słuszny interes obywateli. Z kolei art. 8 k.p.a. stanowi, że postępowanie administracyjne powinno być prowadzone w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.

Konsekwencją zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa jest zasada ochrony tzw. stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych, odzwierciedlona w art. 16 k.p.a. Zasada, o której mowa, oznacza, że adresat ostatecznej decyzji administracyjnej powinien pozostawać w zaufaniu do tego, że jego sytuacja prawna, ukształtowana taką decyzją, nie ulegnie nagłej, nieprzewidzianej zmianie, której nie można się było spodziewać w czasie wydawania decyzji - zwłaszcza po wielu latach od jej wydania.

Zasada zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa popada niekiedy w kolizję z zasadą legalizmu działania władz publicznych (zasadą praworządności), wynikającą z art. 7 Konstytucji, a także z art. 7 k.p.a. Ta ostatnia zasada wymaga bowiem, aby organy władzy publicznej (w tym organy administracji publicznej) korzystały ze swoich kompetencji zgodnie z wiążącymi je uregulowaniami prawnymi. Oznacza to, że w systemie prawnym powinny istnieć środki prawne służące wzruszeniu niezgodnych z prawem rozstrzygnięć - również ostatecznych - administracji publicznej, w szczególności gdy przy ich wydawaniu doszło do istotnych i rażących przypadków naruszenia prawa. Takim środkiem jest m.in. wznowienie postępowania administracyjnego, uregulowane w art. 145 i nast. k.p.a. Wznowienie postępowania z przyczyn określonych w art. 145 § 1 k.p.a. służy niewątpliwie ochronie konstytucyjnej zasady legalizmu działania władz publicznych, gdyż zmierza do sanacji wadliwego rozstrzygnięcia administracji i przywrócenia stanu zgodności z prawem.

Niniejsza sprawa jest przykładem sytuacji, w której realizacja zasady legalizmu popada w kolizję z ochroną zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa. Organy stosujące prawo - w tym sądy i organy administracji publicznej - są w takich przypadkach obowiązane do odpowiedniego wyważenia wszystkich wchodzących w grę wartości konstytucyjnie chronionych, kierując się zasadą proporcjonalności. Innymi słowy, interes społeczny powinien być w odpowiedni sposób wyważony ze słusznym interesem obywatela, o czym mówi art. 7 k.p.a. Należy wziąć pod uwagę przede wszystkim takie okoliczności jak: upływ czasu, zachowanie strony będącej adresatem decyzji, a także rodzaj i przyczyny naruszenia prawa (por. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2017 r. sygn.. akt I OSK 663/15 CBOIS).

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie należy udzielić silniejszej ochrony zaufaniu jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Konieczne jest bowiem podkreślenie, że Strona nie miała jakichkolwiek podstaw do przypuszczenia, że zaświadczenie ze szkolenia, jakie uzyskała miało zostać podpisane przez kierownika Ośrodka Szkolenia Kierowców a podpisał je instruktor niezgodnie z obowiązującymi przepisami. Miała prawo działać w oparciu o założenie, że ośrodek szkolenia kierowców, który uzyskał stosowny wpis do rejestru, a także jest nadzorowany przez starostę, działa w pełni legalnie i odbyte tam szkolenie potwierdzone zaświadczeniem da jej możliwość przystąpienia do egzaminu państwowego i następnie do ubiegania się o wydanie prawa jazdy.

Na podstawie powyższego zaświadczenia Strona została dopuszczona do egzaminu na prawo jazdy. Przyznane następnie - po złożeniu tego egzaminu - prawo jazdy stało się słusznie nabytym prawem Strony objętym konstytucyjną zasadą ochrony praw nabytych. Jego odebranie byłoby możliwe wyłącznie w wyjątkowych przypadkach, spełniających kryteria proporcjonalności. Tymczasem prawo to Stronie próbuje się odebrać - po kilku latach - wyłącznie na skutek zaniedbań organów władzy publicznej, które nie dopełniły prawidłowo ciążących na nich obowiązków nadzorczych. Jak już bowiem wyjaśniono wyżej, kontrola ośrodków szkolenia kierowców powinna odbywać się regularnie (przynajmniej raz w roku) i obejmować m.in. sprawdzenie, czy Ośrodki wykonujące szkolenia działają poprawnie. Weryfikacja działalności Ośrodków jest zadaniem państwa, nie można tego wymagać od osób uczestniczących w kursach. Od takich osób można wymagać co najwyżej zachowania staranności polegającej na sprawdzeniu, czy sam ośrodek szkolenia kierowców jest wpisany do odpowiedniego rejestru, za czym idzie domniemanie, że jest to podmiot działający zgodnie z prawem.

W przedmiotowej sprawie administracyjnej Strona uzyskała zaświadczenie o ukończeniu szkolenia, na podstawie którego została dopuszczona do egzaminu na prawo jazdy, a następnie uzyskała prawo jazdy - po czym prawo to próbuje się odebrać po kilku latach, na skutek wystąpienia okoliczności, na które nie miała żadnego wpływu. Taka sytuacja nie powinna mieć miejsca w demokratycznym państwie prawa, opierającym się na lojalności państwa względem obywatela oraz zaufaniu obywatela do państwa i jego instytucji. Jest to tym bardziej rażące, że Strona w żaden sposób nie przyczyniła się do powstania stanu naruszenia prawa, a mimo to - po prawie dziesięciu latach – próbuje się jej odebrać prawo słusznie nabyte na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej. W tym miejscu należy dodatkowo wskazać, że jak wynika z pisma Sądu Rejonowego w Dąbrowie Górniczej do Urzędu Miejskiego Wrocławia z dnia 6 maja 2020 r. (k.19 akt adm.) Strona nie była przesłuchiwana w postępowaniu przygotowawczym jak i sądowym. Została natomiast przesłuchana w postepowaniu wznowieniowym i potwierdziła, że odbyła pełne szkolenie. Odbycie pełnego szkolenia przez Stronę potwierdził Urząd Miejski w D. (k. 18 akt adm.).

W konsekwencji należy przyjąć, że decyzja Prezydenta Wrocławia odmawiająca uchylenia decyzji o nabyciu przez Stronę prawa jazdy jest zgodna z art. 90 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym w związku z art. 151 § 1 pkt 2 i art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz zasadą zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa, wynikająca z art. 2 Konstytucji RP.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu orzekł jak w sentencji wyroku na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.