Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 696/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Kara administracyjna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji i umorzono postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 46 ust. 4, art. 46a , art. 46b pkt 2, art. 46b pkt 2-12, art. 48a ust. 1, art. 48a ust. 1 pkt 3, art. 48a ust. 3 pkt 1, art. 48a ust. 4
journal: Dz.U. 2020 poz 1845
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi - t.j.
article: art. 6, art. 7, art. 77 § 1-2, art. 80
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 145 § 3, art. 200, art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: § 2 pkt 4, § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2015 poz 1800
law: Rozporządzenie z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jan Szuma (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 lutego 2022 r. połączonych spraw ze skarg C. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w P. na decyzje Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] czerwca 2021 r., nr [...] oraz [...] czerwca 2021 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] czerwca 2021 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. z dnia [...] kwietnia 2021 r., nr [...], ([...]), II. umarza postępowanie administracyjne, którego dotyczyły decyzje wskazane w punkcie I. powyżej, III. uchyla zaskarżoną decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] czerwca 2021 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. z dnia [...] kwietnia 2021 r., nr [...], ([...]), IV. umarza postępowanie administracyjne, którego dotyczyły decyzje wskazane w punkcie III. powyżej, V. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżącej kwotę [...]- zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego w połączonych sprawch.


UZASADNIENIE

Decyzjami z dnia [...] czerwca 2021 r., [...] oraz [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (zwany dalej "Wojewódzkim Inspektorem"), po rozpatrzeniu odwołania C. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w P., utrzymał w mocy decyzje Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. (zwanego dalej "Powiatowym Inspektorem") z dnia [...] kwietnia 2021 r., [...], [...] oraz [...], [...] w przedmiocie wymierzenia spółce kary pieniężnej za niezastosowanie się do ograniczenia zakresu działalności przedsiębiorców.

Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach udokumentowanych w aktach spraw.

W dniu [...] stycznia 2021 r. w restauracji C. zlokalizowanej przy ul. [...] w P. oraz w lokalu gastronomicznym C. zlokalizowanym przy ul. [...] w P., prowadzonych przez C. sp. z o.o. sp. k., przeprowadzono kontrole w zakresie bezpieczeństwa produkowanych i wprowadzonych do obrotu środków spożywczych oraz przestrzegania przepisów związanych z ogłoszeniem na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii. W trakcie kontroli ustalono, że w lokalach przebywają goście konsumujący zamówione posiłki, siedząc przy stołach. Zastany stan faktyczny został opisany w protokołach kontroli sanitarnej z dnia [...] stycznia 2021 r., [...] i [...] Przedstawiciel spółki odmówił ich podpisania (odpowiednio k. 1-5 i 3-7 akt administracyjnych).

Pismami z dnia [...] lutego 2021 r. Powiatowy Inspektor zawiadomił spółkę o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia kary pieniężnej po kontrolach przeprowadzonych w dniu [...] stycznia 2021 r. (odpowiednio k. 13 i 15 akt administracyjnych).

Następnie pismami z dnia [...] lutego 2021 r. Powiatowy Inspektor zobowiązał C. sp. z o.o. sp. k. do wskazania wysokości korzyści, którą spółka osiągnęła albo straty, której uniknęła podczas prowadzonej działalności gospodarczej w lokalu C. i C. .

Zawiadomieniami z dnia [...] marca 2021 r. Powiatowy Inspektor poinformował spółkę o zakończeniu postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji w związku z kontrolami przeprowadzonymi w dniu [...] stycznia 2021 r.

Decyzjami z dnia [...] kwietnia 2021 r., [...], [...] oraz [...], [...] Powiatowy Inspektor wymierzył C. sp. z o.o. sp. k. kary pieniężne każdą w kwocie [...]zł za niezastosowanie się do ograniczenia zakresu działalności przedsiębiorców, polegającego na zakazie prowadzenia przez przedsiębiorców w rozumieniu ustawy z dnia [...] marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 162 z późn. zm.) oraz przez inne podmioty działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie [...]) oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie [...]). W uzasadnieniu Powiatowy Inspektor wskazał, że zgodnie z § 9 ust. 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 512, dalej "r.u.o.n.z.") do dnia [...] kwietnia 2021 r. prowadzenie działalności opisanej wyżej jest dopuszczalne wyłącznie w przypadku realizacji usług polegających na przygotowywaniu i podawaniu żywności na wynos lub jej przygotowywaniu i dostarczaniu oraz w przypadku działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków lub napojów przeznaczonych do spożycia przez pasażerów po zajęciu miejsca siedzącego w pociągach objętych obowiązkową rezerwacją miejsc. Zastany stan w lokalach polegający na konsumowaniu posiłków przez klientów przy stolikach świadczy o nieprzestrzeganiu przez spółkę rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 2316 z późn. zm., dalej "r.u.o.n.z.2020"), które następnie zostało zastąpione przez r.u.o.n.z.2021. Organ wskazał, że prowadzenie w lokalach działalności polegającej na serwowaniu klientom posiłków i napojów spożywanych na miejscu niosło ze sobą ryzyko związane z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 przez co stanowiło zachowanie zagrażające zdrowiu i życiu ogółu społeczeństwa. Wprowadzenie ograniczenia działalności lokali gastronomicznych do przygotowywania i podawania żywności na wynos lub jej przygotowywania i dostarczania ma na celu zminimalizowanie ryzyka rozprzestrzeniania się wirusa zarówno wśród klientów, jak i pracowników. Powiatowy Inspektor wskazał, że w tej sytuacji – działając na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 3 i art. 48a ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 46b pkt 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (na datę decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 1845 z późn. zm., dalej "u.z.z.z.") – miał obowiązek wymierzyć karę pieniężną w wysokości od 10 000 do 30 000 zł. Wymierzona najniższa możliwa wysokość kary była związana z tym, że kara w tym zakresie została nałożona na spółkę po raz pierwszy.

W dniu [...] kwietnia 2021 r. C. sp. z o.o. sp. k. uiściła nałożone na nią kary pieniężne jednocześnie wyjaśniając w wiadomości e-mail wysłanej na adres Powiatowego Inspektora, że nie zgadza się z nałożonymi karami, będzie składać odwołania od powyższych decyzji, a "świadczenie spełnia z zastrzeżeniem zwrotu oraz w celu uniknięcia przymusowej egzekucji".

Pismami z dnia [...] kwietnia 2021 r. C. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w P. złożyła odwołanie od decyzji z dnia [...] kwietnia 2021 r., [...], [...] oraz [...], [...] wnosząc o ich uchylenie oraz umorzenie postępowania, a także przeprowadzenie dowodów wskazanych w treści uzasadnienia. Zaskarżonym decyzjom spółka zarzuciła naruszenie:

1) § 9 ust. 10 r.u.o.n.z.2021 poprzez jego zastosowanie do zdarzenia, które miało miejsce w dniu [...] stycznia 2021 r., to jest przed wejściem w życie przedmiotowego przepisu;

2) art. 48a ust. 1 pkt 3, ust. 3 pkt. 1, ust. 4 i art. 46b pkt 2 u.z.z.z. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie i nałożenie kary pieniężnej pomimo braku przesłanek do jej nałożenia;

3) art. 22 i 233 ust. 3 Konstytucji RP przez nałożenie kary pieniężnej za niezastosowanie się do czasowego ograniczenia działalności, podczas gdy wprowadzone ograniczenia prowadzenia działalności gospodarczej pozostają w sprzeczności z Konstytucją RP nie tylko z powodu wprowadzenia ich rozporządzeniem, ale również dlatego, że nie obowiązywał wówczas i nie obowiązuje żaden ze stanów nadzwyczajnych;

4) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm., dalej "K.p.a.") poprzez niezebranie w sprawie kompletnego materiału dowodowego niezbędnego do prawidłowego rozpatrzenia sprawy bez uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli.

W uzasadnieniu C. sp. z o.o. sp. k. podkreśliła, że w decyzji błędnie wskazano podstawę prawną nałożenia kary pieniężnej. W dniu [...] stycznia 2021 r., to jest w dniu przeprowadzenia kontroli w lokalach, nie mogły mieć zastosowania r.u.o.n.z.2021, gdyż rozporządzenie wówczas jeszcze nie obowiązywało, a zatem spółka nie mogła naruszyć ustanowionych w nim zakazów. Dla oceny wyników kontroli przeprowadzonych w lokalach spółki powinien znaleźć zastosowanie stan prawny obowiązujący w dacie kontroli, a nie w dniu wydania decyzji.

W dalszej kolejności wskazano, że z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wynika, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ustawa musi samodzielnie określać podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności. Przepisy ustanawiane na poziomie rozporządzenia – oprócz tego, że nie mogą regulować podstawowych konstytucyjnych wolności i praw – muszą także spełniać warunki określone w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Rozporządzenie musi w związku z tym zostać wydane przez organ wskazany w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Wprowadzając przepisy związane z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem epidemii wywołanej wirusem SARS-CoV-2 całość ograniczeń wolności i praw została przeniesiona z ustawy do rozporządzenia. Tego typu zabieg byłby dopuszczalny jedynie w przypadku ogłoszenia stanu klęski żywiołowej. Zaznaczono, że przedmiotowe rozporządzenie narusza nie tylko przepisy upoważniające do jego wydania, ale również art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, gdyż nie wykonuje ono ustawy, lecz uzupełnia ją o treści, których w tej ustawie nie ma.

Ponadto podniesiono, że Powiatowy Inspektor wydając decyzję o nałożeniu na spółkę kary administracyjnej dopuścił się naruszenia K.p.a. w zakresie postępowania dowodowego. Organ rozpatrzył zebrany w sprawie materiał nie mając na względzie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, jak również nie zebrał w sprawie kompletnego materiału dowodowego do prawidłowego rozpatrzenia sprawy. Organ nie wziął pod uwagę wyników przeprowadzonej kontroli. W protokołach kontroli sanitarnych z dnia [...] stycznia 2021 r. odnotowano, iż personel posiadał maseczki osłaniające nos i usta oraz jednorazowe rękawiczki. Klienci proszeni byli o obowiązkową dezynfekcję rąk, a spółka zapewniała środki do dezynfekcji. Ponadto wszystkie umywalki w lokalach zaopatrzone były w ciepłą i zimną wodę, mydło w płynie, płyn do dezynfekcji rąk oraz jednorazowe ręczniki do higienicznego osuszania rąk. Zatrudniane przez spółkę osoby posiadają aktualne orzeczenia do celów sanitarno-epidemiologicznych. Higiena sprzedaży środków spożywczych również nie budziła jakichkolwiek zastrzeżeń organu. Wobec powyższego nie można zarzucać spółce, by swoim działaniem przyczyniała się do rozprzestrzeniania zakażenia SARS-Cov-2, w sytuacji, gdy stosowane przez nią środki zapewniały bezpieczne korzystanie z lokali.

Decyzjami z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] oraz nr [...], Wojewódzki Inspektor utrzymał w mocy zaskarżone decyzje. W uzasadnieniu wskazał, że stan epidemii powoduje zaistnienie wielu ograniczeń, w szczególności wynikających z przepisów prawa, które powodować musi również weryfikację i często odmienną ocenę wypracowanych poglądów związanych z wykładnią obowiązujących przepisów prawa. W odniesieniu do podstawy prawnej rozstrzygnięć organu pierwszej instancji, Wojewódzki Inspektor wskazał, że w dniu ich wydania obowiązywało r.u.o.n.z.2021. Regulacja zawarta w § 9 ust. 10 r.u.o.n.z. jest jednak tożsama z poprzednio obowiązującą w tym zakresie, to jest § 9 ust. 10 [chodziło o § 10 ust. 9 – uw. Sądu] r.u.o.n.z.2020. Ewidentne naruszenie przez spółkę zakazu wymienionego w przywołanym akcie wykonawczym uzasadniało wydanie decyzji nakładających na spółkę kary pieniężne. Wojewódzki Inspektor zaznaczył, że organ pierwszej instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie dowodowe w sprawie. Z protokołów kontroli wynika, że lokale były czynne, a konsumenci spożywali na miejscu zamówione wcześniej potrawy. Ponadto wskazano, że do zadań organów państwowej inspekcji sanitarnej nie należy dokonywanie oceny zgodności ustaw z Konstytucją RP.

P. z dnia [...] sierpnia 2021 r. spółka zaskarżyła decyzje Wojewódzkiego Inspektora z dnia [...] czerwca 2021 r., [...] oraz [...] wnosząc o ich uchylenie, a także uchylenie poprzedzających je decyzji Powiatowego Inspektora z dnia [...] kwietnia 2021 r., [...], [...] oraz [...], [...] Zaskarżonym decyzjom zarzucono naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 48a ust. 1 pkt 3, ust. 3 pkt. 1, ust. 4 w zw. z art. 46b pkt 2 u.z.z.z. w zw. z § 9 ust. 10 r.u.o.n.z. poprzez ich zastosowanie i w konsekwencji błędne przyjęcie, że ziściły się przesłanki do nałożenia na spółkę kary pieniężnej;

2) art. 22 w zw. z art. 31 ust. 1–3 w zw. z art. 92 ust. 1-2 w zw. z art. 233 Konstytucji RP poprzez naruszenie wolności działalności gospodarczej polegające na:

- zastosowaniu przepisów r.u.o.n.z., które wydane zostało bez należytej delegacji ustawowej, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego i bezprawnego ograniczenia praw i wolności spółki;

- uznaniu, że zachodzą przesłanki do nałożenia kary finansowej wskutek błędnego przyjęcia, że dopuszczalne jest ograniczenie wolności działalności gospodarczej bez zachowania zasady proporcjonalności i w sposób ingerujący w istotę tej wolności, podczas gdy czasowe zawieszenie możliwości korzystania z określonych w Konstytucji RP praw i wolności jest możliwe jedynie po wprowadzeniu stanu nadzwyczajnego.

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 6, 7a § 1 i 2 K.p.a w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez:

- nałożenie na spółkę kary pieniężnej pomimo istniejących wątpliwości co do treści normy prawnej i rozstrzygnięcie istniejących wątpliwości na niekorzyść spółki;

- wydanie decyzji z naruszeniem zasady legalności i praworządności, zgodnie z którymi organy administracji obowiązane są podejmować działania na podstawie wyraźnej podstawy prawnej oraz w zgodzie z całym systemem obowiązującego prawa;

2) art. 7, 77 § 1 i 2, art. 80 K.p.a. poprzez brak pełnego i rzetelnego wyjaśnienia podstawy prawnej wydanych decyzji, z naruszeniem obowiązku należytego informowania strony o wszystkich okolicznościach faktycznych i prawnych oraz uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli.

W uzasadnieniu wskazano, że w sprawie pierwszorzędne znaczenie ma ustalenie podstawy prawnej nałożenia na spółkę kary pieniężnej. Podkreślono, że wolność działalności gospodarczej jest objęta konstytucyjną gwarancją ochrony. Mając na uwadze treść art. 22 oraz art. 31 ust. 1 Konstytucji RP zaznaczono, że administracja publiczna nie może z listy swoich zadań i kompetencji czynić usprawiedliwienia dla ograniczania lub naruszania praw i wolności konstytucyjnych. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego ustawa musi samodzielnie określać podstawy ograniczenia konstytucyjnych praw i wolności człowieka i obywatela. Wprowadzając przepisy związane z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem epidemii wywołanej wirusem SARS-CoV-2 zerwano z opisanymi wyżej konstytucyjnymi regułami. Wprowadzone ograniczenia wolności i praw wynikają bowiem z rozporządzenia, czyli aktu podustawowego. Taki zabieg legislacyjny, bez wprowadzenia stanu klęski żywiołowej, nie był możliwy do zrealizowania w polskim systemie prawa. Skarżąca wskazała, że skoro nie istniała ustawowa podstawa ograniczenia wolności działalności gospodarczej, ograniczenie takiej wolności w akcie podustawowym nie mogło być skuteczną podstawą prawną pozwalającą na wymierzenie kary pieniężnej za niezabronione ustawą zachowanie. Ponownie podkreślono, że ocena rezultatu przeprowadzonych czynności nie może opierać się na przepisach prawa, którym brzmienie nadano później. Niedbałość w tym zakresie nasuwa uzasadnione wątpliwości w zakresie rzetelności całego postępowania. Wskazano także, że spółka stosowała wszelkie niezbędne środki, by zapewnić higienę i bezpieczeństwo osobom korzystającym z usług gastronomicznych, więc nie można jej zarzucić, by swoim działaniem przyczyniała się do rozprzestrzeniania wirusa.

W odpowiedzi na skargi Wojewódzki Inspektor wniósł o ich oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko.

Skarga na decyzję z dnia [...] czerwca 2021 r., [...] została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Po [...], a skarga na decyzję z dnia [...] czerwca 2021 r., [...] została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Po [...]. Postanowieniem z dnia [...] września 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu połączył obie sprawy do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygn. akt II SA/Po [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Mając na uwadze podstawę prawną zapadłej w niniejszej sprawie decyzji wskazać należy, iż w świetle zarzutów skargi istota sporu w sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii możliwości i zarazem dopuszczalności ingerowania w konstytucyjną wolność prowadzenia działalności gospodarczej w formie aktu podustawowego, to jest rozporządzenia.

Na wstępie należy podkreślić, że w niniejszej sprawie administracyjne kary pieniężne zostały nałożone na C. sp. z o.o. sp. k. po tym, jak Powiatowy Inspektor w toku kontroli przeprowadzonych w dniu 22 stycznia 2021 r. stwierdził w lokalach spółki naruszenia rygorów wprowadzonych w związku z epidemią COVID-19. Ze względu na datę kontroli i stwierdzonego stanu naruszenia, jako źródło ograniczeń należało przyjąć obowiązujące wówczas r.u.o.n.z.2020., co trafnie zauważył Wojewódzki Inspektor. Sąd poczynił powyższą uwagę porządkowo w związku z faktem, że Powiatowy Inspektor przywoływał na poparcie swego rozstrzygnięcia późniejszy akt wykonawczy - r.u.o.n.z.2021, nietrafnie sugerując, że jest on podstawą prawną decyzji.

Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii zostało wydanie na podstawie art. 46a i 46b u.z.z.z.

Z upoważniającego art. 46a u.z.z.z., w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania rozporządzenia z grudnia 2020 r., wynika, że w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów: 1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego, 2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b u.z.z.z. – mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego.

Zgodnie z art. 46b u.z.z.z., w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania rozporządzenia z grudnia 2020 r., stanowił, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a u.z.z.z., można ustanowić: 1) ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4 u.z.z.z.; 2) czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców; 3) czasową reglamentację zaopatrzenia w określonego rodzaju artykuły; 4) obowiązek poddania się badaniom lekarskim przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie; 5) obowiązek stosowania określonych środków profilaktycznych i zabiegów; 6) obowiązek poddania się kwarantannie; 7) miejsce kwarantanny; 8) czasowe ograniczenie korzystania z lokali lub terenów oraz obowiązek ich zabezpieczenia; 9) nakaz ewakuacji w ustalonym czasie z określonych miejsc, terenów i obiektów; 10) nakaz lub zakaz przebywania w określonych miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach; 11) zakaz opuszczania strefy zero przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie; 12) nakaz określonego sposobu przemieszczania się; 13) nakaz zakrywania ust i nosa, w określonych okolicznościach, miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach, wraz ze sposobem realizacji tego nakazu.

Jak zaznaczono, w dniu kontroli lokali skarżącej spółki obowiązywało r.u.o.n.z.2020. Zgodnie z § 10 ust. 9 tego rozporządzenia do dnia 28 lutego 2021 r. prowadzenie przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.10. A) oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.30.Z) jest dopuszczalne wyłącznie w przypadku realizacji usług polegających na przygotowywaniu i podawaniu żywności na wynos lub jej przygotowywaniu i dostarczaniu oraz w przypadku działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków lub napojów przeznaczonych do spożycia przez pasażerów po zajęciu miejsca siedzącego w pociągach objętych obowiązkową rezerwacją miejsc.

W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że konsekwencje zachowań niezgodnych z wyżej wymienionymi obowiązkami określa art. 48a ust. 1 pkt 3 u.z.z.z., zgodnie z którym kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa wart. 46 ust. 4 pkt 3-5 lub w art. 46b pkt 2 i 8, podlega karze pieniężnej w wysokości od [...] zł do [...] zł.

Jak wskazuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który to pogląd skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, zastosowany na gruncie sankcjonującego przepisu art. 48a ust. 1 u.z.z.z. zabieg odesłania do wskazanych w nim przepisów upoważniających (kompetencyjnych) doprowadził do tego, że wbrew zasadzie bezwzględnej wyłączności ustawy w dziedzinie przepisów (regulacji) o charakterze represyjnym (sankcjonująco–dyscyplinującym), wszystkie istotne podmiotowe i przedmiotowe znamiona deliktów, o których mowa powyżej, zostały określone nie w ustawie, lecz w rozporządzeniu wykonawczym. Tak więc, to nie lektura ustawy, lecz lektura rozporządzeń wykonawczych wyznacza kompletny zarys wprowadzanych nimi nakazów (zakazów), których naruszenie podlega penalizacji. Brak zachowania ustawowej formy dla ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w relacji do jednoczesnego wykluczenia w tej sferze dopuszczalności subdelegacji, to jest przekazania kompetencji normodawczej innemu organowi, analogicznie do wykluczenia takiej możliwości w odniesieniu do rozporządzeń wykonawczych względem ustaw, musi prowadzić do dyskwalifikacji danego unormowania, jako sprzecznego z normą rekonstruowaną z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, gdyż ustanowione nią wymogi muszą się ziścić łącznie – nie można zaakceptować rozwiązania polegającego na podjęciu interwencji prawodawczej w konstytucyjną zasadę swobody działalności gospodarczej w tej formie tworzenia prawa, która nie jest ustawą (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2021 r., II GSK 1382/21, II GSK 996/21, II GSK 1032/21, II GSK 1206/21, II GSK 1448/21, II GSK 1544/21, II GSK 1545/21, II GSK 1546/21, II GSK 1622/21, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Naczelny Sąd Administracyjny uzasadniając powyższe stanowisko wskazuje, iż w świetle art. 20 w związku z art. 22 Konstytucji RP nie ulega wątpliwości, że wolność działalności gospodarczej – stanowiąc składową część gospodarki rynkowej – jest równocześnie publicznym prawem podmiotowym. Jakkolwiek wolność ta nie ma absolutnego charakteru, co wynika z art. 22 ustawy zasadniczej, to jednak zgodnie z wolą ustrojodawcy może podlegać ograniczeniom określonym – tylko i wyłącznie – w ustawie, co znajduje swoje potwierdzenie również w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, z którego ponadto wynika, że niezależnie od wskazanego formalnego kryterium wprowadzania ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności, ograniczenia te nie mogą jednocześnie naruszać istoty danej wolności lub prawa podmiotowego (zob. m.in. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 stycznia 1999 r., P 2/98, OTK ZU 1/1999, poz. 2), a ich wprowadzenie może być uzasadnione – a co za tym idzie dopuszczalne i zarazem akceptowalne – jeżeli jednocześnie jest to konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób.

W kontekście znaczenia oraz przyjmowanego rozumienia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że "w odniesieniu do sfery wolności i praw człowieka zastrzeżenie wyłącznie ustawowej rangi unormowania ich ograniczeń należy pojmować dosłownie, z wykluczeniem dopuszczalności subdelegacji, to jest przekazania kompetencji normodawczej innemu organowi, analogicznie do wykluczenia takiej możliwości w odniesieniu do rozporządzeń wykonawczych względem ustaw. W żadnym wypadku, w sytuacji sporu pomiędzy jednostką a organem władzy publicznej o zakres czy sposób korzystania z wolności i praw, podstawa prawna rozstrzygnięcia tego sporu nie może być oderwana od unormowania konstytucyjnego, ani mieć rangi niższej od ustawy" (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 19 maja 1998 r., U 5/97, OTK ZU 4/1998, poz. 46). Wymaganie umieszczenia bezpośrednio w tekście ustawy wszystkich zasadniczych elementów regulacji prawnej musi być stosowane ze szczególnym rygoryzmem, gdy regulacja ta dotyczy władczych form działania organów administracji publicznej wobec obywateli, praw i obowiązków organu administracji i obywatela w ramach stosunku publicznoprawnego lub korzystania przez obywateli z ich praw i wolności.

Niewątpliwie zasadą dotyczącą każdego postępowania administracyjnego, jest legalizm działań podejmowanych przez organy rozstrzygające daną sprawę. Zasada ta ma swoje umocowanie zarówno w art. 6 K.p.a., ale przede wszystkim w art. 7 Konstytucji RP. Organy władzy publicznej mają nakaz działania jedynie na podstawie i w granicach obowiązującego prawa, przy czym odnosi się to zarówno do stosowania prawa w procesie orzeczniczym organów administracyjnych, jak i w szerszym ujęciu, w ramach stanowienia prawa w drodze rozporządzeń, których wydawanie umocowane jest w ustawie. Wymagania, jakim musi odpowiadać upoważnienie, o którym wyżej mowa, formułuje art. 92 Konstytucji RP, zgodnie z którym rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu (art. 92 ust. 1 Konstytucji RP). Organ upoważniony do wydania rozporządzenia nie może przekazać swoich kompetencji, o których mowa w ust. 1, innemu organowi (art. 92 ust. 2 Konstytucji RP).

Dla oceny zgodności sformułowania określonego przepisu prawa z wymaganiami poprawnej legislacji istotne są przy tym trzy założenia: 1) każdy przepis ograniczający konstytucyjne wolności lub prawa powinien być sformułowany w sposób pozwalający jednoznacznie ustalić, kto i w jakiej sytuacji podlega ograniczeniom; 2) przepis ten powinien być na tyle precyzyjny, aby zapewniona była jego jednolita wykładnia i stosowanie; 3) przepis taki powinien być tak ujęty, aby zakres jego zastosowania obejmował tylko te sytuacje, w których działający racjonalnie ustawodawca istotnie zamierzał wprowadzić regulację ograniczającą korzystanie z konstytucyjnych wolności i praw (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2001 r., K 33/00, OTK 2001/7/217).

Z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika niezbicie, że w rozporządzeniu powinny być zatem zamieszczane jedynie przepisy o charakterze technicznym, nie mające zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że w upoważnieniu zawartym w art. 46b pkt 2-12 u.z.z.z. brak jest wytycznych w zakresie regulowania nakazów, zakazów, ograniczeń i obowiązków. Ogólne i nieprecyzyjne sformułowania wskazujące na to, że wydając rozporządzenie Rada Ministrów powinna mieć "na względzie zakres stosowanych rozwiązań" i "bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego" nie spełniają wymogu konstytucyjnego wynikającego z treści art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Upoważnienie, o którym mowa w art. 46a u.z.z.z. zawiera wyłącznie odesłanie do ograniczeń, obowiązków i nakazów określonych w art. 46 ust. 4 u.z.z.z., a więc jedynie do określonego zakresu tego przepisu i nie obejmuje warunków wprowadzenia tych ograniczeń, obowiązków i nakazów.

Powyższe prowadzi do wniosku, że wobec braku precyzyjnego określenia zakresu upoważnienia ustawowego doprowadzono do sytuacji, w której w akcie podrzędnym ustawie istniała możliwość nieograniczonej (poza czasowością) regulacji tych ograniczeń. Doszło w ten sposób do naruszenia zasady określoności delegacji ustawowej.

Wskazać przy tym należy, że sąd administracyjny – w przeciwieństwie do organu administracji publicznej – ma kompetencję do kontroli zgodności przepisów rozporządzeń z przepisami zawartymi w aktach hierarchicznie nadrzędnych. Zawiera się w tym kompetencja sądu do oceny, czy przepis rozporządzenia, który został zastosowany przez organ administracji, jest zgodny z Konstytucją RP i z przepisem upoważniającym do wydania tego rozporządzenia. Ustalenie przez sąd, że decyzja administracyjna została wydana na podstawie przepisu rozporządzenia, które jest niezgodne z Konstytucją RP lub ustawowym upoważnieniem do jego wydania, obliguje Sąd do uchylenia takiej decyzji.

Natomiast wobec stwierdzenia braku podstawy prawnej do nałożenia określonego decyzją obowiązku bezprzedmiotowe stało się rozpoznawanie pozostałych postawionych w skardze zarzutów dotyczących stricte przeprowadzenia postępowania, zebranych w nich dowodów, jak również ich oceny.

Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd miał przy tym na uwadze, że dynamiczna sytuacja wymagała podjęcia różnych środków zmierzających do zatrzymania postępującej epidemii. Działania takie musiały być podejmowane bezzwłocznie.

Z powyższych względów za słuszne, w szczególności jeżeli pod uwagę weźmiemy art. 68 ust. 1 Konstytucji RP (każdy ma prawo do ochrony zdrowia) oraz art. 68 ust. 4 Konstytucji RP (władze publiczne są obowiązane do zwalczania chorób epidemicznych), uznać należy twierdzenie organu, iż biorąc pod uwagę powszechne zagrożenie dla zdrowia i życia wszystkich osób przebywających na terytorium Polski, należało dokonywać takiej interpretacji obowiązujących przepisów, aby w jak największym zakresie zabezpieczyć obywateli przed zachowaniem podmiotów, niestosujących się do regulacji mających na celu ograniczenie stanu zagrożenia w skali całego kraju.

Jednakże powyższe można było uznać za usprawiedliwienie dla odstępstwa od konstytucyjnej zasad wyłączności ustawy na początku epidemii, kiedy to system prawny, z uwagi na fakt nie występowania do tej pory w najnowszej historii Polski tak powszechnego i poważnego zagrożenia epidemicznego, nie był dostosowany do jej skutecznego zwalczania.

Powyższe jednak, mając na uwadze znaczny upływ czasu od dnia [...] marca 2020 r., to jest od wprowadzenia stanu epidemii, do dnia wydania rozporządzenia z grudnia 2020 r., nie uzasadnia obecnie ignorowania podstawowych zasad konstytucyjnych.

Należy podkreślić, iż prawodawca we wskazanym wyżej okresie czasu miał możliwość, na co wskazują liczne nowelizacje (około 26 zmian) ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 z późn. zm.), podjąć stosowne działania legislacyjne, aby wprowadzane ograniczenia z jednej strony służyły realizacji nakazów zwalczania chorób epidemicznych i ochrony zdrowia, a z drugiej zaś strony były wprowadzone z poszanowaniem omówionej wyżej zasady wyłączności ustawy.

W konsekwencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "P.p.s.a.") Sąd uchylił zaskarżone decyzje Wojewódzkiego Inspektora z dnia [...] czerwca 2021 r., [...] i [...] oraz poprzedzające je decyzje Powiatowego Inspektora z dnia [...] kwietnia 2021 r., [...], ([...]) i [...], ([...]). (odpowiednio punkty I. i III. sentencji wyroku).

Jednocześnie, uznając że brak jest podstaw do kontynuowania w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego (wobec stwierdzenia istnienia obiektywnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego), Sąd na podstawie art. 145 § 3 P.p.s.a. umorzył postępowania administracyjne, których dotyczyły skargi (odpowiednio punkty II. i IV. sentencji wyroku).

O kosztach postępowania orzeczono w punkcie V. sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącej kwotę [...]zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na którą oprócz wpisu sądowego od połączonych skarg w wysokości [...] zł (2 x [...] zł) złożyło się również wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości łącznie [...] zł (2 x [...] zł) ustalone na podstawie § 2 pkt 4 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800). Opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictw nie zaliczono do kosztów, gdyż z akt sprawy nie wynika, aby taka opłata była uiszczana.

Wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 P.p.s.a.