Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 14/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2008-03-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 1990 nr 16 poz 95
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym.
article: par. 2 ust. 1, par. 3, par. 4
journal: Dz.U. 2002 nr 155 poz 1288
law: Rozporzadzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 10 września 2002 r. w sprawie szczegółowych kwalifikacji wymaganych od  nauczycieli oraz określenia szkół i wypadków, w których można zatrudnić nauczycieli niemających wyższego wykształcenia lub ukończonego  zakładu kształcenia nauczycieli.
article: art. 85
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder,, Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant Aneta Kukla, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2008 r. sprawy ze skargi Wójta Gminy na decyzję Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia w sprawie powierzenia stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół Publicznych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 24 października 2007 r. Nr NK.4.BB.0911-144/07, wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r.

o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1590 z późn. zm.), Wojewoda Zachodniopomorski stwierdził nieważność zarządzenia [...] Wójta Gminy B. z dnia 1 września 2007 r. w sprawie powierzenia stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół Publicznych w B. na okres pięciu lat szkolnych. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, że zarządzenie zostało podjęte w sposób sprzeczny z prawem, tj. z § 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 6 maja 2003 r. w sprawie wymagań, jakim powinna odpowiadać osoba zajmująca stanowisko dyrektora oraz inne stanowisko kierownicze w poszczególnych typach szkół i placówek (Dz. U. Nr 89 poz. 826 ze zm.). Zgodnie ze wskazanym przepisem rozporządzenia, stanowisko dyrektora zespołu szkół i placówek może być powierzone nauczycielowi mianowanemu lub dyplomowanemu, który posiada kwalifikacje do zajmowania stanowiska nauczyciela w szkole lub placówce wchodzącej w skład zespołu, w której wymagania kwalifikacyjne wobec nauczycieli są najwyższe, oraz spełnia wymagania określone w § 1 pkt 2-8 tego rozporządzenia. W skład Zespołu Szkół w B. wchodzi Szkoła Podstawowa i Gimnazjum.

Organ nadzoru podniósł, że kwalifikacje do zajmowania stanowiska nauczyciela w gimnazjum oraz w szkole podstawowej określa § 3 i 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 10 września 2002 r. w sprawie szczegółowych kwalifikacji wymaganych od nauczycieli oraz określenia szkół i wypadków, w których można zatrudnić nauczycieli niemających wyższego wykształcenia lub ukończonego zakładu kształcenia nauczycieli (Dz. U. Nr 155 poz. 1288 ze zm.). Z porównania treści wskazanych przepisów rozporządzenia jednoznacznie wynika, że wyższe wymagania kwalifikacyjne stawiane są wobec osób ubiegających się o zajmowanie stanowiska nauczyciela w gimnazjum. Zgodnie z § 3 ww. rozporządzenia kwalifikacje do zajmowania stanowiska nauczyciela w gimnazjum posiada osoba która:

1) ma kwalifikacje określone w § 2 ust 1 rozporządzenia lub

2) legitymuje się dyplomem ukończenia studiów wyższych zawodowych na kierunku (specjalności) zgodnym lub zbliżonym z nauczanym przedmiotem lub rodzajem prowadzonych zajęć i posiada przygotowanie pedagogiczne albo

3) legitymuje się dyplomem ukończenia studiów magisterskich na kierunku innym niż nauczany przedmiot lub rodzaj prowadzonych zajęć albo dyplomem ukończenia studiów wyższych zawodowych na kierunku (specjalności) innym niż nauczany przedmiot lub rodzaj prowadzonych zajęć, która ponadto posiada przygotowanie pedagogiczne i ukończyła studia podyplomowe lub kurs kwalifikacyjny z zakresu nauczanego przedmiotu lub rodzaju prowadzonych zajęć.

Wojewoda wskazał, że dokumenty przesłane do organu nadzoru przez Zachodniopomorskiego Kuratora Oświaty wraz z pismem z dnia 19 września 2007 r. wskazują, że M. W. ukończyła studia wyższe magisterskie na kierunku pedagogika w zakresie nauczania początkowego i wychowania przedszkolnego oraz studia podyplomowe w zakresie organizacji i zarządzania oświatą. Ukończony kierunek studiów magisterskich pozwolił pani W. uzyskać wiedzę merytoryczną z zakresu nauczania początkowego i wychowania przedszkolnego, które to zajęcia nie są przedmiotami nauczanymi na poziomie gimnazjum, a tym samym, niedopuszczalne było w świetle § 4 rozporządzenia z dnia 6 maja 2003 r., powierzenie temu nauczycielowi stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół Publicznych w B. Dlatego też konieczne i uzasadnione było stwierdzenie nieważności zarządzenia Wójta Gminy B. [...] z dnia 1 września 2007 r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na opisane powyżej rozstrzygniecie nadzorcze Wójt Gminy B. wniósł o uchylenie rozstrzygnięcia jako naruszającego prawo. W uzasadnieniu skargi wskazał, że użyty w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym termin "sprzeczność" jest pojęciem nieostrym i oznacza brak zgodności ale w stopniu niemożliwym do zdefiniowania. Wskazał, iż sąd administracyjny wyraził pogląd, że orzeczenie o stwierdzeniu nieważności uchwały organu gminy przez wojewodę może być wydane tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa i gdy wynika to wprost z treści takiego przepisu (wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 1990r. SA/Gd 796/90, OSP1991 nr 5 poz. 129). Także w nauce prawa wskazano, że sprzeczność uchwały lub zarządzenia organu gminy z prawem musi być oczywista i bezpośrednia, a sprzeczność ta nie występuje, jeżeli rozstrzygnięcie podjęte przez ten organ nie jest wyraźnie zakazane przez ustawodawcę i mieści się w granicach swobodnego uznania, w takim wypadku nie można mówić o nieważności uchwały organu gminy w rozumieniu art. 91 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wójt wskazał, że zakwestionowane przez organ nadzoru zarządzenie nie pozostaje w wyraźnej sprzeczności z § 4 rozporządzenia z dnia 6 maja 2003 r., gdyż ustawodawca pozostawił organowi powołującemu dyrektora szkoły pewną swobodę przy ocenie jego kwalifikacji do zajmowania tegoż stanowiska. Świadczą o tym sformułowania zawarte w przepisie § 2 ust 1 jak i § 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 10 września 2002 r. w sprawie szczegółowych kwalifikacji wymaganych od nauczycieli oraz określenia szkół i wypadków, w których można zatrudnić nauczycieli niemających wyższego wykształcenia lub ukończonego zakładu kształcenia nauczycieli. Sformułowania te są nieostre i mają charakter ocenny, a dotyczą wymogów jakie powinny spełniać osoby piastujące stanowisko nauczyciela w gimnazjum. Jest w nich mowa m. in. o ukończeniu studiów magisterskich na kierunku zgodnym lub zbliżonym z nauczanym przedmiotem, a przepis § 1 pkt 4 ww. rozporządzenia, choć uznany za niezgodny z Konstytucją, odsyła po rozstrzygniecie tej kwestii do kuratora oświaty. Wójt wskazał, że zarządzenie nr 59/2007 zostało wydane z zachowaniem trybu przewidzianego w art. 36a ustawy o systemie oświaty, ponieważ Wójt przedstawił kandydata na stanowisko dyrektora Zachodniopomorskiemu Kuratorowi Oświaty w piśmie wysłanym w dniu 5 czerwca 2007 r. Zgodnie z ust. 2 art. 36a ustawy o systemie oświaty, Kurator miał możliwość zgłoszenia umotywowanych zastrzeżeń w terminie 14 dni od dnia przedstawienia kandydata. Pismo z zastrzeżeniami Kuratora wpłynęło do Urzędu Gminy B. w dniu 26 czerwca 2007 r., a zatem nawet gdyby przyjąć, że pismo proponujące kandydata na dyrektora zostało doręczone kuratorowi po upływie 5 dni (przeciętnie wynosi to 3 dni) od dnia jego wysłania przez Wójta to i tak stwierdzić należy, że 14 dniowy termin nie został przez Kuratora dochowany. Art. 36 a ust. 3 ustawy o systemie oświaty stanowi natomiast, że nie można odmówić powierzenia stanowiska dyrektora w sytuacji, gdy zastrzeżenie nie zostało przez kuratora wniesione w terminie określonym w ustawie. Zatem Wójt nie mógł, nie naruszając cytowanego przepisu, odmówić powierzenia stanowiska dyrektora wybranej w drodze konkursu M. W. Wójt wskazał, że w postępowaniu konkursowym poprzedzającym powierzenie stanowiska dyrektora brało udział dwóch przedstawicieli Zachodniopomorskiego Kuratora Oświaty którzy mieli nieograniczony wgląd do dokumentacji przedłożonej przez kandydatów i nie wnieśli jakichkolwiek zastrzeżeń, głosowali natomiast za wyłonionym kandydatem. Ponadto, że rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody godzi w dobro uczniów Zespołu Szkół Publicznych w B. w którym liczba uczniów uczęszczających do szkoły podstawowej jest prawie dwukrotnie wyższa niż uczniów gimnazjum a wyłoniony w drodze konkursu dyrektor posiada znakomite przygotowanie pedagogiczne potwierdzone przedłożonymi świadectwami, referencjami i opiniami, a także wymagane przez przepisy kwalifikacje do pełnienia funkcji związanej z organizacją i zarządzaniem w oświacie. Wójt wskazał, że M. W. podjęła także studia podyplomowe które podniosłyby jej kwalifikacje na powierzonym stanowisku. Osoba ta daje wobec tego gwarancję prawidłowego wykonywania swoich obowiązków i dbania o interes szkoły. Rozstrzygniecie Wojewody natomiast nie spełnia przesłanek określonych w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jak też uchybia zasadom współżycia społecznego i godzi w dobro uczniów.

Wojewoda Zachodniopomorski w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą zaskarżonym rozstrzygnięciu. Odnosząc się do zarzutu przekroczenia przez kuratora oświaty 14 dniowego terminu na wniesienie umotywowanych zastrzeżeń Wojewoda wskazał, że w piśmie z dnia 19 września 2007 r. skierowanym do Wojewody, Zachodniopomorski Kurator Oświaty oświadczył, że pismo z dnia 18 czerwca 2007 r. zawierające umotywowane zastrzeżenia przesłane zostało Wójtowi Gminy B. faksem oraz za pośrednictwem poczty w tym samym dniu, nie wskazując konkretnej daty wysłania pisma. Kurator nie określił, czy pismo wysłano w dniu 18 czerwca 2007 r. czy później, nie dołączył także dowodu nadania pisma w urzędzie pocztowym. W dokumentach przesłanych Wojewodzie znajduje się jedynie raport transmisji danych przekazanych za pomocą faksu w dniu 19 czerwca 2007 r. do Urzędu Gminy w B. z którego wynika, że w tym dniu przesłano jedną stronę dokumentu. Niemniej raport ten nie określa jakie pismo, o jakiej sygnaturze i jakiej treści przesłano za pomocą faksu, tym samym nie jest oczywiste, że w dniu 19 czerwca 2007 r. przesłano faksem zastrzeżenie do osoby wyłonionej w drodze konkursu. Wojewoda wskazał, że z posiadanych przez niego dokumentów wynika, że pismo Wójta Gminy B. z dnia 5 czerwca 2007 r. przedstawiające kandydata na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół Publicznych w B. wpłynęło do Kuratorium Oświaty w Szczecinie w dniu 8 czerwca 2007 r., zatem 14 dniowy termin na przedstawienie umotywowanego zastrzeżenia upłynął z dniem 22 czerwca 2007 r.

Niemniej jednak Wojewoda podkreślił, że przekroczenie przez Kuratora Oświaty 14 dniowego terminu do zgłoszenia zastrzeżenia nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia istoty sprawy, ponieważ wydane przez Wójta zarządzenie było sprzeczne z prawem, a Wojewoda działający jako organ nadzoru nad działalnością gminną był uprawniony do zakwestionowania tego aktu w trybie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego postępowania konkursowego Wojewoda wskazał, że ewentualne nieprawidłowości zaistniałe podczas prac komisji konkursowej (dotyczące braku zastrzeżeń do wyłonionego kandydata ze strony przedstawicieli Kuratora Oświaty), nie mają wpływu na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego. Wskazany przez Wójta zarzut mógłby natomiast dla organu prowadzącego szkołę stanowić powód dla poszukiwania podstaw do unieważnienia konkursu w trybie § 11 rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 28 maja 2004 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko szkoły lub placówki i trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. Nr 128 poz. 1339). Organ nadzoru wskazał ponadto, że podnoszony w skardze zarzut dotyczący sprzeczności rozstrzygnięcia z dobrem uczniów Zespołu Szkół Publicznych w Bielicach jest argumentem pozaprawnym, który nie może mieć znaczenia dla oceny rozpoznawanej sprawy. Wojewoda bowiem sprawuje nadzór nad działalnością gminną jedynie na podstawie kryterium zgodności z prawem i żadne celowościowe, najsłuszniejsze nawet względy określonej grupy osób nie mogą być brane pod uwagę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Przeprowadzone pod tym kątem badanie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, doprowadziło Sąd do przekonania, że skarga nie jest uzasadniona.

Stosownie do art. 85 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.) nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 ustawy o samorządzie gminnym (art. 91 ust. 1).

Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda Zachodniopomorski stwierdził nieważność zarządzenia Wójta Gminy B. powierzającego M. W. stanowiska dyrektora Zespołu Szkół Publicznych w B. w skład którego wchodzi Szkoła Podstawowa i Gimnazjum. Jak wskazał organ nadzoru, a czego Wójt nie kwestionuje, M. W. ukończyła studia wyższe magisterskie na kierunku pedagogika w zakresie nauczania początkowego i wychowania przedszkolnego oraz studia podyplomowe w zakresie organizacji i zarządzania oświatą.

Zgodnie z § 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 6 maja 2003 r. w sprawie wymagań, jakim powinna odpowiadać osoba zajmująca stanowisko dyrektora oraz inne stanowisko kierownicze, w poszczególnych typach szkół i placówek (Dz. U. Nr 89 poz. 826 ze zm.), stanowisko dyrektora zespołu szkół lub placówek może być powierzone nauczycielowi mianowanemu lub dyplomowanemu, który posiada kwalifikacje do zajmowania stanowiska nauczyciela w szkole lub placówce wchodzącej w skład zespołu, w której wymagania kwalifikacyjne wobec nauczycieli są najwyższe, oraz spełnia wymagania określone w § 1 pkt 2-8 tego rozporządzenia.

Kwalifikacje do zajmowania stanowiska nauczyciela m. in. w szkole podstawowej i gimnazjum określa rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 10 września 2002 r. w sprawie szczegółowych kwalifikacji wymaganych od nauczycieli oraz określenia szkół i wypadków, w których można zatrudnić nauczycieli niemających wyższego wykształcenia lub ukończonego zakładu kształcenia nauczycieli (Dz. U. Nr 155 poz. 1288 ze zm.). W myśl § 3 tego rozporządzenia kwalifikacje do zajmowania stanowiska nauczyciela w gimnazjach posiada osoba, która:

1) ma kwalifikacje określone w § 2 ust. 1 lub

2) legitymuje się dyplomem ukończenia studiów wyższych zawodowych na kierunku (specjalności) zgodnym lub zbliżonym z nauczanym przedmiotem lub rodzajem prowadzonych zajęć i posiada przygotowanie pedagogiczne albo

3) legitymuje się dyplomem ukończenia studiów magisterskich na kierunku innym niż nauczany przedmiot lub rodzaj prowadzonych zajęć albo dyplomem ukończenia studiów wyższych zawodowych na kierunku (specjalności) innym niż nauczany przedmiot lub rodzaj prowadzonych zajęć, która ponadto posiada przygotowanie pedagogiczne i ukończyła studia podyplomowe lub kurs kwalifikacyjny z zakresu nauczanego przedmiotu lub rodzaju prowadzonych zajęć.

Z powyższego wynika, że M. W. która ukończyła studia wyższe magisterskie na kierunku pedagogika w zakresie nauczania początkowego i wychowania przedszkolnego nie ma kwalifikacji do zajmowania stanowiska nauczyciela gimnazjum, bowiem wychowanie przedszkolne ani nauczanie początkowe nie są przedmiotami nauczanymi w gimnazjum. Zatem, jak zasadnie uznał Wojewoda Zachodniopomorski w zaskarżonym rozstrzygnięciu, powierzenie stanowiska dyrektora zespołu szkół w skład którego wchodzi gimnazjum, osobie nie posiadającej wymaganych kwalifikacji do zajmowania stanowiska nauczyciela gimnazjum, narusza powołane powyżej przepisy prawa i jest sprzeczne z prawem.

Odnosząc się do zarzutu przekroczenia przez kuratora oświaty 14 dniowego terminu do wniesienia umotywowanego zastrzeżenia w stosunku do przedstawionego kandydata na stanowisko dyrektora szkoły należy stwierdzić, że nie ma to znaczenia dla oceny zgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego. Zgodnie z art. 36 a ust 2 ustawy o systemie oświaty powierzenie przez organ prowadzący stanowiska dyrektora szkoły lub placówki może nastąpić, jeżeli organ sprawujący nadzór pedagogiczny nie zgłosi, w terminie 14 dni od przedstawienia kandydata na to stanowisko, umotywowanego zastrzeżenia. Jednakże, nie skorzystanie przez organ nadzoru pedagogicznego z uprawnień przewidzianych tym przepisem, nie pozbawia wojewody uprawnień nadzorczych określonych w ustawie o samorządzie gminnym.

Nietrafne jest także stanowisko strony skarżącej, że powierzenie stanowiska dyrektora osobie wyłonionej w drodze konkursu było obowiązkowe w myśl art. 36a ust 3 ustawy o systemie oświaty, przepis ten dotyczy bowiem prawidłowo przeprowadzonego postępowania konkursowego. W przypadku nieprawidłowo przeprowadzonego postępowania konkursowego możliwe jest unieważnienie konkursu (§ 8 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 23 października 2003 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki i trybu pracy komisji konkursowej; Dz. U. Nr 189 poz. 1855).

Stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270; zm. Dz. U z 2004 r. Nr 162 poz. 1692), w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala.

Z powyższych względów orzeczono jak w sentencji.