Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 628/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-09-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art.190,
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 2 pkt 2a, art. 71 ust. 2 pkt 4
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 217 par. 1, par. 2 pkt 1, art. 219
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 11 września 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2015 roku sprawy ze skargi G.K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] 2013 roku Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niezgodności projektowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy O. z dnia [...] 2012 roku Nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego kwotę 357,- zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 5 grudnia 2012 r. do Burmistrza Miasta i Gminy O. wpłynął wniosek G. K. o wydanie zaświadczenia o zgodności z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zamierzonej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego części parteru oraz pierwszego piętra budynku usytuowanego w O. przy ul. G. 9, na obiekt o charakterze usług nieuciążliwych, między innymi na działalność farmaceutyczną, biurową.

Doprecyzowując powyższy wniosek G. K. w piśmie z dnia 12 grudnia 2012 r. wskazał, że przedmiotowy obiekt znajduje się na działce nr [...] , obecnie użytkowany jest jako budynek mieszkalny z częścią gastronomiczną. Z powierzchni użytkowej obiektu na działalność gospodarczą przypada aktualnie 115 m2, a na część mieszkalna 131,7 m2. Planowana zmiana sposobu użytkowania obiektu obejmie przyziemie ora piętro budynku z przeznaczeniem na nieuciążliwą działalność usługową, handlową, przy czym na działalność gospodarczą będzie przypadać 192,40 m2, a na część mieszkalną 54,3 m2 powierzchni użytkowej obiektu.

Postanowieniem z dnia [...] 2012 r., znak [...] , Burmistrz Miasta i Gminy O. orzekł, że planowana zmiana sposobu użytkowania budynku mieszkalnego z częścią gastronomiczną, zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. G. 9 w O., jest niezgodna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obejmującego teren miasta O., zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w O. z dnia 28 kwietnia 2005 r. ([...] ), zmienionego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w O. z dnia [...] 2008 r. ([...]). Jako podstawę prawną powyższego postanowienia wskazano art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 z późn. zm.) i art. 71 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243 poz. 1623 z późn. zm.).

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że teren zamierzonej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego oznaczony jest w planie miejscowym symbolem MN – teren zabudowy jednorodzinnej w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 3 pkt 2a ustawy Prawo budowlane przez budynek mieszkalny jednorodzinny rozumie się budynek wolnostojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Z materiału zgromadzonego w aktach sprawy wynika natomiast, że obecna działalność usługowa w budynku wykracza poza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Aktualnie powierzchnia użytkowa przeznaczona na działalność gospodarczą wynosi 115 m2, co stanowi 46,62% powierzchni całkowitej budynku, a część mieszkalna wynosi 131,7 m2, co stanowi 53,38% powierzchni całkowitej budynku.

Pismem z dnia 22 grudnia 2012 r. G. K. wniósł zażalenie na powyższe postanowienie z dnia 18 grudnia 2012 r.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że kwestionowane postanowienie rażąco narusza prawo jako wydane bez podstawy prawnej. Przywołane przez organ przepisy prawne nie odnoszą się w żaden sposób do wydanego zaświadczenia, a nadto podano niewłaściwą numerację uchwał. Poza tym ustawa Prawo budowlane w żaden sposób nie definiuje pojęcia "teren zabudowy jednorodzinnej". Tymczasem pojęcie zabudowy jednorodzinnej nie jest tożsame z pojęciem budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Wreszcie, organ I instancji pominął zupełnie w swoich rozważaniach § 19 ust. 1 pkt 2 powołanego planu miejscowego, dopuszczającego uzupełniające lokalizowanie nieuciążliwych usług wbudowanych i wolnostojących umożliwiające realizację przedsięwzięć komercyjnych, o jakich mowa w § 4 ust. 1 pkt 2 tego planu miejscowego.

Postanowieniem z dnia [...] 2013 r., znak [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżone postanowienia organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że zamiarem skarżącego jest zmiana przeznaczenia przyziemia i piętra budynku jednorodzinnego usytuowanego na działce nr [...] na działalność usługową, handlową nieuciążliwą, obejmująca również usługi farmaceutyczne i zgodnie ze złożonym wnioskiem na działalność gospodarczą mają być przeznaczone 192,40 m2, a na funkcję mieszkalną 54,30 m2 powierzchni użytkowej budynku Zgodnie natomiast z § 5 ust. 3 pkt 1 powołanego planu miejscowego symbol MN oznacza tereny budownictwa mieszkalnego w rozumieniu Prawa budowlanego, co w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego należy rozumieć jako odesłanie do definicji z art. 3 pkt 2a ustawy Prawo budowlane. Jednocześnie, całkowita powierzchnia przedmiotowego budynku po rozbudowie wyniesie 246,70 m2, a zatem dopuszczalna powierzchnia użytkowa (30%) wynosi maksymalnie 74,01 m2. Tymczasem zamierzona przez skarżącego powierzchnia użytkowa wynosi 192,40 m2, co w konsekwencji oznacza brak zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dodatkowo organ zaznaczył, że nawet na obszarze oznaczonym symbolem MU – tereny budownictwa mieszkaniowo-usługowego powierzchnia użytkowa nie może przekraczać 50% całkowitej powierzchni budynku.

Pismem z dnia 19 lutego 2013 r. G. K. zaskarżył powyższe postanowienie Kolegium z dnia 1 lutego 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając mu naruszenie:

1. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie,

2. art. 11 k.p.a., art. 107 § 3, art. 124 § 2, art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, poprzez jego niezastosowanie,

3. § 5 ust. 3 pkt 1 powołanej uchwały z dnia 28 kwietnia 2005 r. poprzez jego błędną wykładnię utożsamiającą teren zabudowy jednorodzinnej z budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym,

4. § 19 ust. 1 pkt 2a tejże uchwały poprzez jego niezastosowanie.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie odniosło się do zarzutów podniesionych w zażaleniu, ani też nie wykazało, że zamierzona zmiana sposobu użytkowania budynku mieszkalnego spowoduje utratę statusu budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Organ II instancji nie udowodnił, że planowana zmiana jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego; nie podano również przepisu planu miejscowego, który miałby zostać naruszony w razie zrealizowania omawianej inwestycji. Tym bardziej, że na omawianym terenie dopuszczalne jest uzupełniające lokowanie nieuciążliwych usług wbudowanych i wolnostojących umożliwiających realizację przedsięwzięć komercyjnych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wyrokiem z dnia 12 czerwca 2013 r., sygn. II S.A./Po 345/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę G. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 1 lutego 2013 r. nr SKO-4213/3/13.

W uzasadnieniu swojego orzeczenia sąd wskazał, że dla działki skarżącego obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzony uchwałą nr XXV/220/2205 Rady Miejskiej O. z dnia 28 kwietnia 2005 r. (Dz. urz. Woje Wlkp. nr 97 poz. 2803) i zmieniony uchwałą nr XX/141/2008 Rady Miejskiej O. z dnia 11 września 2008 r. (Dz. Urz. Woj. Wlkp. nr 186 poz. 3099). Działka nr [...] została oznaczona w powyższym planie miejscowym symbolem MN, który wedle § 5 ust. 3 pkt 1 powołanego planu miejscowego obejmuje "tereny zabudowy jednorodzinnej w rozumieniu ustawy Prawo budowlane". Zgodnie z art. 3 pkt 2a ustawy Prawo budowlane przez budynek mieszkalny jednorodzinny rozumie się budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku.

W ocenie Sądu nie miało istotnego znaczenia posługiwanie się wyrażeniem "teren zabudowy jednorodzinnej" w powołanym planie miejscowym oraz wyrażeniem "budynek mieszkalny jednorodzinny" w ustawie Prawo budowlane, bowiem § 5 ust. 3 pkt 1 wspominanego planu miejscowego wyraźnie odsyła do postanowień ustawy – Prawo budowlane, a ponadto ten ostatni akt normatywny pozostaje w naturalnym, funkcjonalnym związku z przepisami regulującymi kształtowanie ładu przestrzennego. Powyższe zdaniem Sądu przesądzało o tym, że dokonując oceny, czy zamierzona zmiana sposobu użytkowania omawianego budynku, jest zgodna z ustaleniami planu miejscowego, należało sięgnąć do kryterium maksymalnej powierzchni użytkowej. Skoro zaś w razie zrealizowania zamierzonej zmiany sposobu użytkowania tego obiektu, powierzchnia mieszkalna wynosiłaby tylko 54,30 m2, stanowiąc zaledwie ok. 22% powierzchni całkowitej obiektu, to nie ulega wątpliwości, że w efekcie realizacji rozważanej zmiany sposobu użytkowania budynku na działce nr [...] obiekt ten nie mieściłby się już w pojęciu budynku mieszkalnego jednorodzinnego w rozumieniu art. 3 pkt 2a powołanej ustawy – Prawo budowlane. Co za tym idzie wydanie zaświadczenia o treści żądanej przez skarżącego prowadziłoby do naruszenia § 5 ust. 3 pkt 1 cytowanego planu miejscowego.

Odnosząc się do § 19 ust. 1 powołanego planu miejscowego Wojewódzki Sąd administracyjny w Poznaniu wskazał, że zgodnie z tym przepisem dla obszarów oznaczonych symbolem MN ustala się podstawowe przeznaczenia pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne, a uzupełniające (dopuszczalne): (a) nieuciążliwe usługi wbudowane i wolnostojące umożliwiające realizację przedsięwzięć komercyjnych, (b) urządzenia i sieci infrastruktury technicznej, (c) ulice dojazdowe i miejsca postojowe, (d) zieleń ozdobną i rekreacyjną. Wprawdzie zamierzona zmiana sposobu użytkowania budynku na działce nr [...] mogłaby mieścić się w pojęciu nieuciążliwej usługi wbudowanej umożliwiającej realizację przedsięwzięć komercyjnych, lecz nie ulega wątpliwości, że taki rodzaj zabudowy może jedynie uzupełniać przeważającą zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Tymczasem z wniosku skarżącego z dnia 12 grudnia 2012 r. wynika, że w efekcie planowanej zmiany sposobu użytkowania na przedmiotowej działce zaczęłaby dominować zabudowa związana z realizacją działalności gospodarczej. Inwestycja, jaką skarżący chciałby zrealizować na swojej nieruchomości, nie miałaby ze względu na swoją wielkość charakteru uzupełniającego, a zatem doszłoby do naruszenia § 19 ust. 1 cytowanego planu miejscowego.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjna wywiódł G. K. zarzucając naruszenie § 19 ust. 1 pkt 2a w związku z § 4 pkt 10 i § 5 ust. 3 pkt 1 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej O. z dnia [...] 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego teren miasta O..

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej G. K. podniósł, że WSA w Poznaniu popełnił błąd subsumcji uznając, że projektowana zmiana sposobu użytkowania jest niezgodna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co wynikało z błędnej wykładni § 19 ust. 1 pkt 2a, w związku z § 4 pkt 10 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej O. z dnia [...] 2005 r.

Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5 maja 2015 r., sygn. II OSK 2392/13 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu.

W uzasadnieniu swojego orzeczenia Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta, o którym mowa w art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy Prawo budowlane o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest typowym zaświadczeniem, lecz stanowi akt szczególnego rodzaju, bowiem pod względem skutków prawnych dla dopuszczalności dokonania zmiany sposobu użytkowania odpowiada decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przedłożenie takiego zaświadczenia do zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania warunkuje bowiem możliwość dokonania tej zmiany, choć zaświadczenie samo nie przyznaje uprawnienia. Nadto zaświadczenie to stanowi akt interpretacyjny, opierający się nie na przywołaniu danych np. rejestrowych, lecz wymagający dokonania uprzedniej interpretacji przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz tych przepisów, które mają zastosowanie wespół z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zaświadczenie z art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy Prawo budowlane nie odzwierciedlenia zatem informacji wynikających np. z ewidencji znajdujących się w posiadaniu organu, a stanowi wynik interpretacji przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Taki stan rzeczy implikuje zdaniem Sądu II instancji istnienie dodatkowych kryteriów oceny zaświadczenia wydanego na podstawie art. 71 ustawy Prawo budowlane, w odniesieniu do zaświadczeń stanowiących pochodną danych będących w posiadaniu organu, bowiem w przypadku zaświadczenia z art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy Prawo budowlane o jego materialnoprawnej prawidłowości decyduje właściwe odkodowanie norm prawnych.

Odnosząc się do przyjętego przez Sąd pierwszej instancji stanu faktycznego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że objęta wnioskiem o zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego działka nr [...] została oznaczona w powyższym planie miejscowym symbolem MN, który wedle § 5 ust. 3 pkt 1 powołanego planu miejscowego obejmuje "tereny zabudowy jednorodzinnej w rozumieniu ustawy Prawo budowlane" oraz zaaprobował stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż pojęcie budynku mieszkalnego jednorodzinnego należy wykładać odwołując się do art. 3 pkt 2 i 2a ustawy Prawo budowlane.

Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni § 19 ust. 1 pkt 2 przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odnosząc zachowanie uzupełniającego charakteru zabudowy usługowej jedynie do działki skarżącego (wskazując, że na przedmiotowej działce zaczęłaby dominować zabudowa związana z realizacją działalności gospodarczej, a inwestycja, jaką skarżący chciałby zrealizować na swojej nieruchomości, nie miałaby ze względu na swoją wielkość charakteru uzupełniającego, co powodowałoby naruszenie § 19 ust. 1 planu miejscowego), bowiem badanie zachowania uzupełniającego charakteru zabudowy usługowej należałoby odnieść nie do terenu działki skarżącego kasacyjnie, lecz do terenu zabudowy jednorodzinnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przedmiotowe kryterium uzupełniającego charakteru zabudowy odnosi się do terenu, a nie do przeznaczenia obiektów znajdujących się na konkretnej działce, a odmienne rozumienie przepisów przedmiotowego planu stanowiłoby ich zawężającą wykładnię, nie znajdującą oparcia w przepisach.

Uzasadniając powyższe stanowisko Sąd II instancji wskazał, iż mimo, że § 4 pkt 11 przedmiotowego planu stanowi, że "przeznaczenie uzupełniające przeznaczenie podstawowe, to część przeznaczenia terenu lub obiektu, która uzupełnia lub wzbogaca przeznaczenie podstawowe w sposób określony w ustaleniach planu", a zatem przepis ten wskazuje, że wyznacznikiem charakteru uzupełniającego może być obiekt, to jednak z § 19 przedmiotowego planu wynika, że przeznaczenie oznaczone symbolami MN ustala się dla terenu, a nie obiektu, o czym świadczy chociażby użyty w ty przepisie zwrot "Dla terenu przeznaczonego...". Znaczenie § 19 przedmiotowego planu jest dodatkowo zaakcentowane przez wyraźne odesłanie zawarte w § 4 planu w kwestii sposobu rozumienia pojęcia "przeznaczenie uzupełniające" do "sposobu określonego w ustaleniach planu".

Reasumując Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy nie wystarcza odwołanie się do braku spełnienia przez budynek skarżącego wyznaczników budynku jednorodzinnego, lecz konieczne jest ustalenie znaczenia prawnego § 19 przedmiotowego planu dla możliwości wydania zaświadczenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

W pierwszym rzędzie wskazać należy, iż kluczowe znaczenie dla rozpoznania skargi ma fakt, iż w sprawie orzekał Naczelny Sąd Administracyjny. Wobec tego zastosowanie znajduje art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), w myśl którego wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawę przekazano, pozostaje związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne, jak i procesowe. Obowiązek przyjęcia wykładni Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma wprawdzie charakteru bezwzględnego, bowiem orzecznictwo oraz doktryna dopuszcza od niego odstępstwa, jednak w bardzo ograniczonym zakresie, który nie może powodować uszczuplenia istoty przepisu. Omawiane wyjątki mogą występować jedynie wówczas, gdy stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od tych, które były przedmiotem wyjaśnienia (wykładni) Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 lipca 1998 r. sygn. akt I PKN 226/98, OSNAP 1999/15/486), lub gdy, przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia zmienił się stan prawny (por. B. Gruszczyński [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Postępowanie przed sądami administracyjnymi. Komentarz., Kraków 2005, s. 481). Ponadto w orzecznictwie i literaturze przedmiotu jednolicie przyjmuje się, że związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu przywołanego przepisu, oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem – lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie.

Wykładnia prawa, o jakiej mowa w art. 190 p.p.s.a., to wyjaśnienie przez Naczelny Sąd Administracyjny istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku, a zatem nie tylko sama wykładnia w ścisłym tego słowa znaczeniu. Związanie wykładnią prawa dotyczy zarówno sądu rozpoznającego sprawę ponownie do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia, jak i organu administracyjnego. Oznacza to, że orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Związanie wykładnią ma szeroki zasięg, gdyż obejmuje również strony postępowania. Nie można bowiem oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy - na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez sąd kasacyjny. Powyższe rozwiązanie ma na celu zapewnienie jednolitości orzecznictwa (por. wyrok NSA z dnia 15 września 2011 r. sygn. akt I FSK 1161/10, LEX nr 1068097).

Z powyżej przedstawionych poglądów wynika, że sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, nie ma całkowitej swobody przy wydawaniu nowego orzeczenia.

Istotnym punktem wyjścia dla rozważań dotyczących zaskarżonego postanowienia SKO w K. z 1 lutego 2013 r. jest podkreślenie, że w niniejszej sprawie nie uległ zmianie stan faktyczny i prawny, co oznacza, że Sąd, nie znajdując podstaw do zastosowania odstępstw od konieczności podzielenia poglądów prawnych wyrażonych przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 maja 2015 r., zobowiązany jest wykładnię prawa tam przedstawioną przyjąć przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji.

We wskazanym wyżej wyroku Naczelny Sąd Administracyjny zalecił rozważenie przez Sąd I instancji czy organy prawidłowo oceniły, iż zmiana utrata cech budynku mieszkalnego jednorodzinnego na rzecz budynku mieszkalnego z przewagą w nim powierzchni związanej z działalnością gospodarczą nieuciążliwą, na przedmiotowym terenie, nie jest zgodna z miejscowym planem.

Jednocześnie Sąd ten wiążąco przesądził, że przedmiotowe kryterium uzupełniającego charakteru zabudowy odnosi się do terenu, a nie do przeznaczenia obiektów znajdujących się na konkretnej działce, a odmienne rozumienie przepisów przedmiotowego planu stanowiłoby ich zawężającą wykładnię, nie znajdującą oparcia w przepisach.

Realizując powyższe zalecenia w pierwszym rzędzie wskazać należy, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, co oznacza, iż każdy stosujący go organ dokonać musi jego wykładni celem odkodowania norm prawnych zawartych w jego przepisach, analogicznie jak w przypadku każdego aktu prawa powszechnie obowiązującego.

W będącym przedmiotem kontroli sądowej postanowieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w ślad za organem I instancji dokonując przyjęło, iż zmiana przeznaczenia przyziemia i piętra budynku jednorodzinnego usytuowanego na działce nr [...] na działalność usługową, handlową nieuciążliwą, obejmująca również usługi farmaceutyczne, gdzie na działalność gospodarczą mają być przeznaczone 192,40 m2, a na funkcję mieszkalną 54,30 m2 powierzchni użytkowej budynku jest niezgodna z § 5 ust. 3 pkt 1, albowiem działka ta znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem MN, to jest na terenie zabudowy jednorodzinnej w rozumieniu Prawa budowlanego, a zamierzona przez skarżącego zmiana spowoduje, iż powierzchnia użytkowa budynku przeznaczona na działalność gospodarczą przekroczy 30% powierzchni użytkowej budynku, która to wielkość jest maksymalną dopuszczalną wielkością pozwalającą na uznanie danego budynku w myśl art. 3 pkt 2a ustawy Prawo budowlane za budynek mieszkalny jednorodzinny.

Z takim stanowiskiem organu nie sposób się w ocenie Sądu zgodzić, albowiem jest ono oparte wyłącznie na odczytaniu pojedynczego przepisu przedmiotowego planu, a jednocześnie pomija inne niż § 5 ust. 3 pkt 1 przepisy planu niezbędne dla dokonania prawidłowej wykładni ustanawianych przez ten akt prawa miejscowego norm.

W pierwszym rzędzie wskazać należy, iż zgodnie § 4 określenia stosowane w uchwale oznaczają:

- przeznaczenie podstawowe terenu lub obiektu - jest to część przeznaczenia terenu lub obiektu, która powinna dominować na danym terenie lub obszarze ww sposób określony w ustaleniach planu (pkt 10),

- przeznaczenie uzupełniające przeznaczenie podstawowe – jest to część przeznaczenia terenu lub obiektu, która uzupełnia lub wzbogaca przeznaczenie podstawowe w sposób określony w ustaleniach planu (pkt 11),

- teren – to obszar ograniczony liniami rozgraniczającymi i oznaczony symbolem (pkt 13),

- zabudowa jednorodzinna – zabudowa w rozumieniu ustawy Prawo budowlane (pkt 17).

Dalej w § 5 ust. 3 pkt 1 wskazano, że ustala się przeznaczenie podstawowe terenów wydzielonych liniami rozgraniczającymi, w tym dla terenu kategorii MN to tereny zabudowy jednorodzinnej.

Wreszcie w ustaleniach szczegółowych obowiązujących dla terenu zabudowy jednorodzinnej (MN) wskazano, iż przeznaczenie podstawowe ustala się jako przeznaczenie pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne (§ 19 ust. 1 pkt 1), a przeznaczenie uzupełniające (dopuszczalne) tego terenu to między innymi nieuciążliwe usługi wbudowane i wolnostojące umożliwiające realizacje przedsięwzięć komercyjnych ( 19 ust. 1 pkt 2 lit. a).

Proste zestawienie powyższych regulacji pozwala na stwierdzenie, iż o ile definicje legalne przeznaczenia podstawowego i uzupełniającego zawarte w § 4 pkt 10 i 11 przedmiotowego miejscowego planu odnoszą się alternatywnie do terenów jak i obiektów odwołując się przy tym do szczegółowych określeń w ustaleniach planu, o tyle zarówno w § 5 ust. 3 pkt 1, jak i w § 19 ust. 1 wprost wskazano, że regulacje te dotyczą terenów, a nie poszczególnych obiektów na terenach tych zlokalizowanych, czy też poszczególnych działek.

Powyższe oznacza, iż dokonując oceny czy przeznaczenie obiektu nieodpowiadające przeznaczeniu podstawowemu na danym terenie, to jest przeznaczeniu pod budownictwo mieszkalne jednorodzinne jest dopuszczalne w świetle postanowień analizowanego planu miejscowego należy mieć na uwadze jedynie to czy dane przeznaczenie mieści się w którejkolwiek z kategorii wskazanych w § 19 pkt 2 przedmiotowego planu miejscowego, a nie czy dana nowopowstała, względnie o zmienionym sposobie użytkowania, zabudowa odpowiada kryteriom zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej.

Z takim rozumieniem tej regulacji koresponduje także wprost § 19 ust. 1 pkt 2 lit. a przedmiotowego planu dopuszczający zarówno nieuciążliwie usługi wbudowane jak i wolnostojące. Skoro bowiem przepis ten wprost dopuszcza usytuowanie na danym terenie wolnostojącego budynku i przeznaczeniu usługowym, to pozbawionym jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia byłoby zakazywanie lokalizacji na tym samym terenie budynków usługowo-mieszkalnych nie będących budynkami wielorodzinnymi, a jednocześnie nie spełniających kryteriów do uznania za budynki jednorodzinne. Za symptomatyczny uznać także należy zakaz określony w § 19 ust. 2 pkt 2 przedmiotowego planu, który to zakaz lokalizacji sklepów o powierzchni sprzedaży ponad 1000 m2, w przypadku przyjęcia koncepcji wykładni planu zaproponowanej w zaskarżonym postanowieniu byłby zbędny, podczas gdy racjonalny prawodawca, w tym prawodawca lokalny nie ustanawia przepisów oczywiście zbędnych.

Zauważyć wreszcie trzeba, iż tam gdzie prawodawca lokalny zamierzał wprowadzić ograniczenia odnoszone do poszczególnych obiektów, względnie poszczególnych działek gruntu uczynił to wprost, jak na przykład w § 19 ust. 3 pkt 1, pkt 7 i 8.

Inaczej rzecz ujmując z prawidłowo wykładanych postanowień przedmiotowego planu nie wynika całkowity i generalny zakaz lokalizowania na obszarze oznaczonym symbolem MN zabudowy innej niż budynki mieszkalne jednorodzinne w rozumieniu art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego, lecz jedynie zakaz lokalizowania takiej zabudowy innej niż budynki mieszkalne jednorodzinne, która nie będzie mieściła się w ramach przeznaczenia uzupełniającego określonego w § 19 ust. 1 pkt 2 lit. a-d planu o odpowiadała wymogom określonych w dalszych ustępach tego samego paragrafu.

Co za tym idzie uznać należy, iż teren zabudowy jednorodzinnej w rozumieniu § 5 § 5 ust. 3 pkt 1 przedmiotowego planu miejscowego nie oznacza terenu zabudowanego wyłącznie domami jednorodzinnymi, lecz teren na którym zabudowa tego rodzaju jest przeznaczeniem podstawowym, a jednocześnie dopuszczalne jest inne zagospodarowanie, o ile może być uznane za uzupełniające dla przeznaczenia podstawowego.

Powyższe uzasadniało uchylenie zaskarżonego postanowienia, jak i poprzedzającego je postanowienia organu I instancji jako zapadłego z naruszeniem przepisów prawa materialnego, to jest § 5 ust. 3 pkt 1 w zw. z § 19 ust. 1 pkt 2 lit. a, które miało wpływ na wynik sprawy.

Niezależnie od powyższego uchybienia samodzielnie uzasadniającego uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia Burmistrz Miasta i Gminy O. Sąd z urzędu pragnie nadto skazać, iż orzeczenia te zapadły także z naruszeniem przepisów postępowania – art. 219 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Zauważyć bowiem należy, iż zaświadczenie, o którym mowa w art. 71 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego należy zakwalifikować jako zaświadczenie, którego wydania wymaga przepis prawa (art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a.).

Zgodnie z tą regulacją organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie (art. 217 § 1 k.p.a), przy czym zaświadczenie wydaje się, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a.).

Jak wskazano już wyżej zaświadczenie to nie jest wyłącznie urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego, lecz organ wydający zaświadczenie w oparciu o art. 71 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego, obowiązany jest do samodzielnej oceny, czy występuje zgodność zamierzonego sposobu użytkowania obiektu z ustaleniami obowiązującego planu i w tym celu musi dokonać w istocie interpretacji (wykładni) postanowień planu w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego.

Pamiętać przy tym należy, iż jak wynika z art. 219 k.p.a. postępowanie w przedmiocie wydania zaświadczenia może zakończyć się w trojaki sposób: 1) przez wydanie zaświadczenia dotyczącego stanu faktycznego lub stanu prawnego, którego potwierdzenia żąda osoba zainteresowana; 2) przez odmowę w ogóle wydania zaświadczenia, np. z powodu braku podstaw prawnych do jego wydania albo niestwierdzenia po stronie wnioskodawcy interesu prawnego; 3) przez odmowę wydania zaświadczenia o żądanej treści, np. z powodu niepotwierdzenia się w toku postępowania wyjaśniającego istnienia stanu faktycznego lub prawnego, którego potwierdzenia żądała osoba ubiegająca się o zaświadczenie, a także w razie istnienia wątpliwości co do takiego stanu faktycznego czy prawnego.

Ze względu na wskazaną wyżej specyfikę zaświadczeń wskazanych w art. 71 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego nie może stanowić podstawy odmowy wydania zaświadczenia istnienie wątpliwości co do stanu faktycznego czy prawnego, albowiem właśnie usunięciu tego rodzaju wątpliwości służy wydanie tego aktu stosowania prawa.

Zauważyć w tym miejscu trzeba, iż żaden z przepisów z zarówno Prawa budowlanego jak i k.p.a. nie przewiduje wydawania postanowień stwierdzających niezgodność projektowanej zmiany sposobu użytkowania budynku z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, jak też wydawania zaświadczeń o treści odmiennej niż żądana przez wnioskodawcę.

Co za tym idzie o ile organ oceni, iż nie można spełnić żądania strony odnośnie treści zaświadczenia winien działając na podstawie art. 219 k.p.a. odmówić wystawienia zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się, a nie orzekać w drodze postanowienia o niezgodności planowanego zamierzenia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Przy ponownym rozpoznaniu podania G. K. o wydanie zaświadczenia organ winien uwzględnić wykładnie przepisów prawa materialnego i procesowego przedstawioną w niniejszym wyroku.

Sąd nie nałożył na organ obowiązku o jakim mowa w art. 145a § 1 p.p.s.a., albowiem przepis ten upoważnia sąd do zobowiązania organu do wydania w określonym terminie decyzji lub postanowienia i nie wskazał sposobu załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie jej załatwienie winno zaś nastąpić poprzez wydanie zaświadczenia, którego to sposobu orzekania przez organ nie przewidziano w dyspozycji wskazanego wyżej przepisu.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. zgodnie, z którym w razie uwzględnienia skargi skarżącemu przysługuje od organu zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia swych praw. Stosownie do treści art. 205 § 2 p.p.s.a., niezbędne koszty postępowania strony reprezentowanej m.in. przez radcę prawnego obejmują także jego wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez Sąd osobistego stawiennictwa strony. Przepisami odrębnymi, o których mowa powyżej, są przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2002 r., Nr 163 poz. 1349 ze zm.). Jak wskazuje treść § 2 tego rozporządzenia, zasądzając opłatę za czynności radcy prawnego z tytułu zastępstwa prawnego, Sąd bierze pod uwagę niezbędny nakład pracy pełnomocnika, a także charakter sprawy i wkład jego pracy w przyczynienie się do jej wyjaśnienia oraz rozstrzygnięcia. Opłatę zasądza się na podstawie stawek minimalnych, szczegółowo wyliczonych w tym rozporządzeniu, przy czym opłata nie może być wyższa niż sześciokrotna stawka minimalna ani przekraczać wartości przedmiotu sporu.

W ocenie Sądu, uwzględniając wymienione powyżej wytyczne, stopień zawiłości sprawy oraz wkład pracy pełnomocnika w przyczynienie się do jej wyjaśnienia i rozstrzygnięcia, wystarczające będzie zasądzenie wynagrodzenia pełnomocnika skarżącego wedle stawek minimalnych określonych w rozporządzeniu. Należy zaznaczyć, iż jak wynika z akta sprawy aktywność radcy prawnego G. Wudarskiego w przedmiotowym postępowaniu ograniczyła się jedynie do sporządzenia i wniesienia skargi do sądu, a nie uczestniczył on w rozprawach, które odbyły się przed tut. Sądem. Nie sposób nadto zgodzić się z twierdzeniem skarżącego odnośnie zawiłości sprawy, która, o czym świadczy chociażby, niewielka objętość akt administracyjnych, lakoniczność uzasadnienia skargi, czy wreszcie nieznaczna obszerność uzasadnienia wyroku, okazała się być sprawą o stosunkowo niewielkim stopniu skomplikowania prawnego i w ogóle nie skomplikowana pod względem faktycznym.

W tej sytuacji zdaniem Sądu zasadne było zasądzenie wynagrodzenia fachowego pełnomocnika według stawki minimalnej, która zgodnie z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c powołanego rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. wynosi 240 zł.

Sąd zasądził ponadto w oparciu o powołany wyżej art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. kwotę 100 zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu oraz kwotę 17 zł tytułem zwrotu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.