Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 123/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2018-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 50 ust.1 pkt 1, 2 i 4, art. 51 ust.1 pkt 2 w zw. z ust.7, art. 57 ust.1 pkt 2 lit.a,  art. 57 ust.6, art. 59 ust.1, art. 59a ust.1
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 7, art. 77, art. 80
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par.1 pkt 1 lit.a i c, art. 205
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca) Protokolant Referent stażysta Kinga Górka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 maja 2018 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. na rzecz M. S. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] stycznia 2016r. Starosta P. zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. S. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z usługami na działce nr [...] w P.. Decyzją z dnia [...] czerwca 2016r. Starosta P. na podstawie art. 36a ustawy Prawo budowlane zmienił powyższą decyzję w zakresie zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń usługowych na mieszkalne. Inwestor w dniu [...] maja 2017 r. zawiadomił o zakończeniu budowy budynku Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P., przedkładając m. in. rysunki ze zmianami, który zawiadomienie przyjął bez sprzeciwu. Podczas kontroli przeprowadzonej [...] czerwca 2017r. stwierdzono, że budynek usytuowany jest przy granicy z działką sąsiednią nr [...], stanowiącą w części od strony południowej drogę z chodnikiem o nawierzchni z kostki betonowej, a w części od strony północnej drogę o nawierzchni nieutwardzonej.. Przy ścianie południowej wejście do budynku usytuowane jest na wysokości od 20+30 cm ponad poziom istniejącego chodnika przylegającego do tej ściany budynku, przy czym wysokość budynku przy pomiarach przy ścianie frontowej południowo-wschodniej od poziomu przylegającego chodnika do dolnej płaszczyzny krokwi narożnej w narożniku południowo-zachodnim wynosi 6,32 m, a w narożniku południowo-wschodnim wynosi 6,10 m. W czasie kontroli stwierdzono również, że drzwi wejściowe do budynku usytuowane w ścianie frontowej południowo - wschodniej budynku otwierają się na zewnątrz na światło chodnika na działce nr [...], przylegającego bezpośrednio do ściany budynku. Z kolei drzwi wejściowe do budynku usytuowane w ścianie bocznej północno-wschodniej budynku otwierają się na zewnątrz na teren przylegającej działki sąsiedniej nr [...], stanowiący drogę o nawierzchni nieutwardzonej. Organ ustalił, że podczas budowy budynku dokonano zmian w stosunku do przyjętych rozwiązań przedstawionych w projekcie budowlanym i w rysunkach ze zmianami dołączonych do zawiadomienia o zakończeniu budowy. Polegały one na wykonaniu otworu drzwiowego w ścianie frontowej południowo-wschodniej na wysokości 20+30 cm od poziomu przylegającego terenu utwardzonej sąsiedniej działki nr [...], gdy zatwierdzony projekt budowlany przewidywał poziom posadzki parteru wyniesioną 10 cm ponad poziom terenu przyległego (zgodnie z rysunkiem "przekrój B-B"): wykonaniu przed wejściem do budynku przy ścianie frontowej południowo-wschodniej schodów zewnętrznych z kostki betonowej o trzech stopniach i wymiarach maksymalnych 1,60 x 4,10 m, nie przewidzianych projektem budowlanym i wykonanych na działce nr [...], poza granicami nieruchomości stanowiącej własność inwestora; wbudowaniu w ścianę frontową południowo-wschodnią dwuskrzydłowych drzwi wejściowych otwieranych na szerokości skrzydła otwieranego 1,00 m i drugiego skrzydła blokowanego o szerokości 0,55 m, gdzie projekt budowlany przewidywał drzwi jednoskrzydłowe z przylegającym oknem o łącznej szerokości w świetle otworu wynoszącym 1,70 m, przy czym zatwierdzony projekt budowlany przewidywał skrzydła drzwiowe otwierane na zewnątrz w kierunku chodnika niezgodnie z przepisami; wykonaniu na sąsiedniej działce nr [...] opaski z kostki betonowej na podbudowie tworzącej skarpę ziemną, przy ścianie bocznej północno-wschodniej budynku, nieprzewidzianą projektem budowlanym; wykonaniu żelbetowych schodów zewnętrznych bez balustrady przy ścianie podłużnej południowo-zachodniej budynku od strony narożnika północno-zachodniego o pięciu stopniach umożliwiających wejście do pomieszczenia kotłowni, którego poziom posadzki wyniesiony jest ponad poziom przyległego terenu przy wejściu zewnętrznym na wysokość 1,35 m, które nie zostały przewidziane projektem budowlanym; wykonaniu na poziomie parteru w pomieszczeniu opisanym w projekcie budowlanym jako pomieszczenie nr [...] wolnostojącej ścianki działowej gipsowo-kartonowej na stelażu o długości 1,62 m, nie przewidzianej projektem budowlanym; wykonaniu na poziomie parteru w pomieszczeniach opisanych w projekcie budowlanym jako pomieszczenia nr [...] instalacji wod-kan. oraz zamontowaniu wyposażenia wskazującego na zamiar użytkowania tych pomieszczeń jako usługowych, jak w pierwotnym projekcie budowlanym, przy czym projekt budowlany stanowiący załącznik do decyzji zmieniającej określa przeznaczenie tych pomieszczeń jako pomieszczenia mieszkalne; nie wykonaniu przewidzianego projektem budowlanym obniżenia o 36 cm poziomu posadzki w pomieszczeniu kotłowni z zamontowanym kotłem na paliwo stałe o mocy 17 kW, wykonując w tym pomieszczeniu posadzkę na poziomie pomieszczeń parteru; wbudowaniu drzwi przesuwnych na poziomie parteru w miejsce otwieranych na zewnątrz drzwi do pomieszczenia łazienki oraz wbudowaniu na poziomie piętra do pomieszczenia łazienki drzwi otwieranych do wewnątrz pomieszczenia, niezgodnie z projektem budowlanym. Ponadto inwestor nie wykonał otworu nawiewnego w ścianie zewnętrznej kotłowni przewidzianego projektem budowlanym i zmienił usytuowanie i układ przewodów kominowych, przy czym na poziomie parteru nie zrealizowano wentylacyjnych przewodów kominowych, przewidzianych projektem budowlanym, a podłączenia wentylacyjne poszczególnych pomieszczeń parteru wykonane zostały od poziomu stropu nad parterem. Podczas kontroli inwestor wyjaśnił, że schody zewnętrzne wykonał w uzgodnieniu z G. P. - właściciela działki nr [...], a kominy oraz instalację sanitarną wykonywał na podstawie zatwierdzonego projektu pierwotnego. Natomiast rury spustowe zostały zdemontowane z uwagi na zamiar wykonania zewnętrznego tynku strukturalnego. Pełnomocnik G. P., właściciela sąsiedniej działki nr [...], podniósł, że wykonane elementy w postaci opaski (utwardzeń) wokół budynku zostały wykonane niezgodnie z warunkami wydanymi przez G. P.. Organ podał, że wspomniana opaska, przylegająca do ściany bocznej północno-wschodniej budynku zrealizowana na podbudowie tworzącej skarpę, zawęża nieutwardzoną drogę usytuowaną na działce nr [...]. Zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego m. P. (zatwierdzonego uchwałą Nr VIII/68/99 Rady Miasta i Gminy Parczew z dnia 27 lipca 1999 r. -ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubelskiego Nr 52, poz. 1013 z dnia 06.10.1999 r.) wspomniana droga na planszy tego planu oznaczona jest symbolem "[...]" opisanym jako ulice komunikacji lokalnej - ul. [...], ul. [...], ul. [...], ul. [...], ul. [...] projektowana o szer. 12,0 m w linia rozgraniczających łączących ul. [...] z Al. [...]. W ocenie organu zrealizowane dodatkowo bez pozwolenia na budowę elementy budynku jak schody zewnętrzne przy wejściu frontowym do budynku i opaska z podbudową tworzącą skarpę przylegająca do ścianie bocznej północno-wschodniej budynku zostały zrealizowane w świetle drogi lokalnej. Stosownie do § 293 ust. 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie skrzydła drzwiowe i okienne oraz kraty, okiennice lub inne osłony w pozycji otwartej lub zamkniętej nie mogą zawężać szerokości użytkowej chodnika usytuowanego bezpośrednio przy ścianie zewnętrznej budynku w której się znajdują. Dodatkowo ust. 5 tego przepisu wskazuje, że wspomniane wymagania dotyczą także schodów zewnętrznych i pochylni. Ponadto według § 62 rozporządzenia drzwi wejściowe do budynku i ogólnodostępnych pomieszczeń użytkowych oraz do mieszkań powinny mieć w świetle ościeżnicy szerokość co najmniej 0,9m i wysokość 2m. W przypadku zastosowania drzwi zewnętrznych dwuskrzydłowych szerokość skrzydła głównego nie może być mniejsza, niż 0,9m. Ponadto ustalenia kontrolne wykazały, że przy wejściu zewnętrznym do pomieszczenia kotłowni wykonano schody zewnętrzne bez poręczy, przy czym ustalono, że różnica wysokości pomiędzy poziomem terenu przy tym wejściu, a poziomem posadzki w kotłowni wynosi 1,35 m. W myśl § 296 ust. 1 rozporządzenia, schody zewnętrzne i wewnętrzne, służące do pokonania wysokości przekraczającej 0,5 m, powinny być zaopatrzone w balustrady lub inne zabezpieczenia od strony przestrzeni otwartej. Stwierdzono ponadto, że pomieszczenie kotłowni nie ma zapewnionego nawiewu powietrza zapewniającego właściwą wentylację kotłowni. Zgodnie z § 136 ust.1 warunków technicznych w pomieszczeniu w którym zainstalowane są kotły na paliwo stale lub olej opałowy powinien być zapewniony nawiew niezbędnego strumienia powietrza dla prawidłowej pracy kotła z mocą cieplną nominalną, a także nawiew i wywiew powietrza dla wentylacji kotłowni. Jak wynika z Polskiej Normy PN-B-02411:1987 kotłownie wbudowane na paliwo stale w pomieszczeniu kotła, dla kotłowni o mocy cieplnej do 25kWpowinein znajdować się otwór nie zamykalny o powierzchni co najmniej 200 cm˛. Przeprowadzona kontrola wykazała także, że na piętrze budynku wbudowano drzwi wejściowe do pomieszczenia łazienki otwierane do wewnątrz tego pomieszczenia, co stanowi naruszenie § 79 wspomnianego rozporządzenia, zgodnie z którym drzwi do łazienki, umywalni i wydzielonego ustępu powinny otwierać się na zewnątrz pomieszczenia i mieć z zastrzeżeniem § 75 ust.2 co najmniej szerokość 0,8m i wysokość 2m w świetle ościeżnicy, a w dolnej części otwory o sumarycznym przekroju nie mniejszym, niż 0,022˛ dla dopływu powietrza.

W tej sytuacji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. uznał, że budynek został zrealizowany z sposób odbiegający od ustaleń i warunków określonych w projekcie budowlanym, co wyczerpuje dyspozycję art. 50 ust.1 pkt.1, 2 i 4 ustawy prawo budowlane. Działając natomiast na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 7 Prawa budowlanego, decyzją z dnia [...] lipca 2017r. nakazał inwestorowi w terminie do dnia [...] października 2017 r. przebudować drzwi wejściowe do budynku usytuowane w elewacji frontowej budynku (w ścianie południowo-wschodniej) wraz z zewnętrznymi schodami przy tych drzwiach, poprzez: a) rozebranie schodów zewnętrznych usytuowanych na sąsiedniej działce nr [...], przy ścianie frontowej budynku (południowo-wschodniej), b) zdemontowanie stolarki drzwiowej wbudowanej w ścianę południowo-wschodnią (elewacja frontowa), c) rozebranie części ściany zewnętrznej południowo-wschodniej (elewacja frontowa) w świetle szerokości otworu drzwiowego od poziomu terenu do dolnego poziomu otworu drzwiowego, d) skucie posadzki w budynku w części przylegającej do drzwi wbudowanych w ścianę południowo-wschodnią (elewacja frontowa) wraz z obniżeniem poziomu posadzki przyziemia w tej części budynku do poziomu terenu sąsiedniej działki nr [...], przylegającego do wejścia do budynku po dokonanej rozbiórce schodów zewnętrznych, z zachowaniem następujących wymagań: - obniżyć poziom posadzki przyziemia tworząc w budynku płaszczyznę ruchu usytuowaną symetrycznie względem stolarki drzwiowej na szerokości 2,00 m i długości 2,00 m, w płaszczyźnie równoległej do drzwi wejściowych w odległości 2 m od tych drzwi wykonać schody wewnętrzne umożliwiające wejście na dalszą część parteru budynku o wyższym poziomie przyziemia zapewniając minimalną szerokość użytkową biegu wynoszącą 0,8 m oraz maksymalną wysokość stopni wynoszącą 0,19 m, przy czym szerokość stopni winna wynikać z warunku określonego wzorem: 2h + s = 0,6 do 0,65 m, gdzie h oznacza wysokość stopnia, s - jego szerokość, - wykonać balustrady ochronne o minimalnej wysokości 0,9 m w poziomie części użytkowej parteru od strony przestrzeni otwartej w miejscach zróżnicowanych poziomów parteru przy wejściu do budynku, e) wykonanie

w ścianie zewnętrznej południowo-wschodniej (elewacja frontowa) w świetle szerokości istniejącego otworu drzwiowego nadproża drzwiowego z elementów prefabrykowanych LI9, zgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją Starosty [...] o pozwoleniu na budowę z dnia [...].01.2016 r. na wysokości umożliwiającej wbudowanie drzwi zewnętrznych o wysokości co najmniej 2 m oraz zamurować powstały otwór w ścianie powyżej wykonanego nadproża do uprzednio zrealizowanego nadproża drzwiowego, f) wbudowanie w ścianę południowo-wschodnią (elewacja frontowa) w poziomie przyległego do tej ściany chodnika stolarki drzwiowej w świetle istniejącego otworu drzwiowego ze skrzydłami otwieranymi do wewnątrz budynku, o wymiarach w świetle ościeżnicy co najmniej: szerokość 0,9 m i wysokość 2 m, g) ocieplenie wykonanego muru powyżej wbudowanej stolarki drzwiowej oraz wykonanie tynku elewacyjnego; 2. wykonać jednostronną balustradę przy schodach zewnętrznych przed wejściem do pomieszczenia kotłowni w budynku; 3. wykonać otwór niezamykalny o powierzchni co najmniej 200 cm2 w pomieszczeniu kotła, zapewniający nawiew powietrza do kotłowni; 4. przebudować drzwi wejściowe do budynku usytuowane w ścianie północno-wschodniej budynku (elewacja boczna), zlokalizowanej przy granicy z działką sąsiednią nr [...] w taki sposób, aby skrzydło drzwiowe o szerokości zgodnej z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją Starosty [...] o pozwoleniu na budowę z dnia [...].01.2016 r. otwierane było do wewnątrz budynku; 5. rozebrać opaskę wykonaną z kostki betonowej wraz z podbudową, przylegającą do ściany północno-wschodniej budynku (elewacja boczna), usytuowaną na działce sąsiedniej nr [...]; 6. na poziomie piętra w miejsce wbudowanych drzwi do pomieszczenia łazienki wbudować drzwi do tego pomieszczenia o skrzydłach otwieranych na zewnątrz o szerokości o szerokości co najmniej 0,8 m i wysokości 2 m w świetle ościeżnicy, z wykonanymi w dolnej części otworami o sumarycznym przekroju nie mniejszym niż 0,022 m2 dla dopływu powietrza.

Po rozpoznaniu odwołania M. S. L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2017r. uchylił decyzję organu I instancji w zakresie dotyczącej terminu wykonania obowiązku i wyznaczył nowy termin do dnia [...] marca 2018 r. - w pozostałej zaś części utrzymał ją w mocy. Organ odwoławczy potwierdził stan faktyczny ustalony w sprawie oraz zaakceptował zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego przez nałożenie na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Podkreślono, że nie ma żadnych przeszkód prawnych do prowadzenia postępowania naprawczego na podstawie art. 51 Prawa budowlanego w sytuacji istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego i udzielonego pozwolenia na budowę po dokonaniu zawiadomienia o zakończeniu budowy, w sytuacji gdy organ przyjmujący zawiadomienie nie wydał decyzji o sprzeciwie w oparciu o art. 54 Prawa budowlanego. Z kolei ustalenie, czy w danym przypadku odstąpienie od projektu zostanie uznane za "istotne odstąpienie", zależy od okoliczności sprawy. Zdaniem organu uwzględnienie dotychczas wykonanych robót oznacza, że roboty budowlane, które przepisów nie naruszają powinny zostać ujęte bez zmian w projekcie zamiennym, zaś pozostałe winny zostać jednocześnie objęte nakazem doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem, czyli projekt budowlany zamienny powinien je ujmować w takim kształcie, jaki ma być efektem doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem. Organ zaznaczył, że w odrębnym postępowaniu badana jest kwestia braku chodnika na działce nr ewid. [...].

Powyższą decyzję w części dotyczącej nałożenia obowiązków określonych w pkt.1, 4 i 5 decyzji organu I instancji M. S. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zarzucił decyzji L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego wadliwe prowadzenie postępowania na podstawie art. 5ł ust. 1 pkt 2 Ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ) pomimo skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy i braku sprzeciwu organu nadzoru budowlanego, co do wykonanych robót w przewidzianym ustawowo terminie. Błędne było także badanie legalności rozwiązań projektowych zaakceptowanych w decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. tj. elementu w postaci umieszczenia na ścianie frontowo - wschodniej drzwi otwieranych na zewnątrz, co stanowi niedopuszczalne dążenie do pominięcia trybu szczególnego przewidzianego do kontroli ostatecznych decyzji administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem. Skarżący zakwestionował również zastosowanie §293 ust. 4 i 5 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 ) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie do działki nr [...], ponieważ nie jest to droga publiczna, a przeznaczona do użytku wewnętrznego. Od strony frontowej działki nr [...] (południowej) nie wyznaczono chodnika, ani też ciągu pieszego, bowiem działka stanowi na tym odcinku utwardzony plac parkingu, zaś od strony północnej ma ona charakter drogi gruntowej, nieutwardzonej. Skarżący wyjaśnił ponadto, że otrzymał zgodę właściciela nieruchomości nr [...] - G. P. na wykonanie od strony parkingu (południowej) schodów z kostki betonowej oraz drzwi wejściowych otwieranych na zewnątrz budynku, a także wykonanie utwierdzenia terenu z kostki brukowej betonowej do granicy parkingu, jak też od strony drogi gruntowej wykonanie utwardzenia z kostki betonowej i murka oporowego o szerokości łącznej 1 m, co uznać należy za udzielenie zgodny na dysponowanie w wymienionym zakresie nieruchomością nr [...] na cele budowlane, o czym PINB w P. pozyskał informację w toku kontroli przeprowadzonej dnia [...] czerwca 2017. Ponadto szerokość drzwi dwuskrzydłowych umieszczonych w elewacji frontowej południowo-wschodniej odpowiada regulacjom w tym zakresie przewidzianym w warunkach technicznych budynków (§62 warunków technicznych budynków). Według skarżącego błędnie także wskazano na naruszenie § 236 ust. 3 i 4 w zw. § 239 ust. 2 warunków technicznych poprzez nieuprawnione stwierdzenie, iż wykonanie drzwi budynku otwieranych do zewnątrz w elewacji frontowej, w sytuacji, gdy przepisy naruszonych paragrafów rozporządzenia przewidują w stosunku do wyjść ewakuacyjnych w budynkach użytkowych (przeznaczonych do jednoczesnego przebywania ponad 50 osób) obowiązek otwieranych do zewnątrz. Jego zdaniem wadliwie także nałożono na niego obowiązek wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem w sytuacji, gdy zrealizowane roboty nie zostały wykonane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń przewidzianych w projekcie budowlanym, zwłaszcza w zakresie zastosowania przez inwestora na ścianie frontowej południowo-wschodniej drzwi dwuskrzydłowych otwieranych do zewnątrz w miejsce przewidzianych w zatwierdzonym projekcie budowlanym drzwi jednoskrzydłowych otwieranych na zewnątrz budynku. Skarżący zarzucił ponadto naruszenie art. 7, 77 §1 i art. 80 kpa, poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż na działce drogowej nr [...] od strony granicy z działką [...] zlokalizowany został chodnik, którego szerokość ulega zawężeniu poprzez zrealizowanie przez inwestora schodów z kostki betonowej oraz drzwi wejściowych otwieranych na zewnątrz budynku od strony frontowej (południowej), zaś od strony drogi gruntowej utwardzenia (opaski) z kostki betonowej; w sytuacji gdy utwardzenie terenu - stanowiące zdaniem organu chodnik, zostało wykonane w miejsce istniejącego uprzednio trawnika oraz wjazdu na teren działki [...], za zgodą właściciela działki drogowej i nie ma charakteru chodnika przeznaczonego do ruchu pieszych, co potwierdza właściciel działki [...] w piśmie oraz nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie posiadania przez inwestora zgody właściciela działki drogowej nr [...] na realizację na nieruchomości gminy utwierdzenia terenu z kostki brukowej betonowej do granicy parkingu oraz od strony drogi gruntowej wykonanie utwardzenia z kostki betonowej oraz murku oporowego o szerokości łącznej 1 m, pomimo uzyskania informacji o tymże fakcie w toku kontroli przeprowadzonej dnia [...] czerwca 2017 r. W mniemaniu skarżącego naruszono również art. 15 k.p.a. oraz art. 106 § 3 kpa poprzez ograniczenie zakresu postępowania odwoławczego jedynie do kontroli prawidłowości procedowania przez PINB w P., bez poczynienia przez organ odwoławczy własnych ustaleń co do stanu faktycznego sprawy oraz art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez wydanie decyzji w oparciu o przedwczesne ustalenie, iż na działce drogowej oznaczonej numerem [...] znajduje się chodnik, w sytuacji gdy jego brak na tej działce jest przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego prowadzonego przez PINB w P., co obligowało organ odwoławczy do zawieszenia postępowania do momentu wydania ostatecznego rozstrzygnięcia w tym zakresie.

Odpowiadając na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Nietrafny jest zarzut kontynuacji postępowania na podstawie art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( Dz. U z 2017r. poz. 1332 ) w sytuacji zawiadomienia przez inwestora na podstawie art. 54 tej ustawy o zakończeniu budowy i niezgłoszenia sprzeciwu przez właściwy organ. Powyższe zagadnienie było wielokrotnie rozważane w orzecznictwie, które jako dominujący uznało pogląd, według którego skuteczne zawiadomienie o zakończeniu budowy bądź wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie ma takie znaczenie, że wzniesione obiekty budowlane nie mogą podlegać ponownemu sprawdzaniu (pod kątem legalności wybudowania) przez organu nadzoru budowlanego, ale tylko wówczas, gdy w sprawie wydana została decyzja o pozwoleniu na użytkowanie. W wyroku z 2 grudnia 2015 r. ( II OSK 201/15, także wyrok z 27 stycznia 2017 r., II OSK 1595/16 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że nie można postawić znaku równości pomiędzy sytuacją użytkowania obiektu w oparciu o ostateczną decyzję udzielającą pozwolenia na użytkowanie oraz zawiadomieniem o zakończeniu budowy w trybie art. 54 prawa budowlanego. W pierwszym przypadku, organ administracji wydaje bowiem decyzję administracyjną, którą poprzedza obowiązkowa kontrola obiektu budowlanego, w trakcie której ustala się, czy obiekt budowany został wykonany zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. W drugim natomiast, właściwy organ administracji nie wydaje decyzji administracyjnej, lecz inwestor nabywa uprawnienie do użytkowania obiektu budowlanego na skutek milczenia władzy publicznej – uproszczonej procedury administracyjnej. Właściwy organ administracji wydaje decyzję administracyjną, jedynie wtedy, gdy uznaje, że inwestor nie może przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego. Wprawdzie zarówno do wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, jak i zawiadomienia o zakończeniu budowy inwestor dołącza oświadczenie kierownika budowy o zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym lub warunkami pozwolenia na budowę oraz przepisami (art. 57 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy ), jednakże jedynie w przypadku wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie właściwy organ administracji przeprowadza obowiązkową kontrolę obiektu budowlanego (art. 57 ust. 6, art. 59 ust. 1 oraz art. 59a ust. 1 ustawy). Skutkiem dokonanego zgłoszenia jest zaś co do zasady jedynie formalna kontrola przedłożonych przez stronę dokumentów, a ewentualne postępowanie administracyjne w toku którego zostanie procesowo zweryfikowana legalność zrealizowanej budowy może być zainicjowane dopiero w następstwie wniesienia przez organ sprzeciwu. Przy braku sprzeciwu postępowanie to ulega zakończeniu w następstwie tzw. "milczenia organu", względnie w aktualnym stanie prawnym zawiadomienia o niewniesieniu sprzeciwu, a wiec czynności, którym nie przysługuje przymiot ostateczności i które co za tym idzie nie mogą być wzruszone w jakimkolwiek postępowaniu nadzwyczajnym, nawet w przypadku ustalenia, iż dokonane zgłoszenie było oczywiście i rażąco nieuczciwe i miało na celu jedynie obejście prawa. Zatem, jeżeli proces inwestycyjny został zakończony przez zawiadomienie o zakończeniu budowy, to prowadzeniu później postępowania w sprawie legalności budowy nie stoi na przeszkodzie brak wniesienia przez organ sprzeciwu do złożonego przez inwestora zawiadomienia o zakończeniu budowy. A zatem w sytuacji nieprzeprowadzenia postępowania w zakresie zgodności inwestycji z ww. przepisami oraz pozwoleniem na budowę, w przypadku stwierdzenia okoliczności określonych w art. 50 ust. 1 pkt 1-4 Prawa budowlanego dopuszczalne jest przeprowadzenie postępowania w trybie art. 51 ustawy mającego na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem w tym m.in. w zakresie istotnych odstępstw od warunków pozwolenia na budowę bądź w przepisach. Należy przez to rozumieć stan, w którym określone roboty budowlane nie będą pozostawały w kolizji z przepisami prawa, a w szczególności Prawa budowlanego. Konieczność przeprowadzenia takiego postępowania, z urzędu lub na wniosek strony, przepisy prawa budowlanego wiążą z ujawnieniem się różnych zdarzeń w toku realizowania inwestycji budowlanej, przy czym do niektórych zdarzeń przepisy Prawa budowlanego nawiązują wprost, zaś niektóre inne zdarzenia w zakresie stosowania art. 51 Prawa budowlanego nie są wprost wymienione. Zasadniczy obowiązek organu nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym, o którym mowa w art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, polega na rozstrzygnięciu o tym, jakie działania należy podjąć, aby określone roboty budowlane (obiekt budowlany), w przypadkach wskazanych w art. 50 Prawa budowlanego, doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Rozstrzygnięcie to organ nadzoru budowlanego wydaje w stosunku do inwestora, który na skutek różnych zdarzeń, znalazł się w sytuacji odbiegającej od typowego i prawidłowego toku realizowania zamierzenia inwestycyjnego, a polegające na tym, że zamierzenie inwestycyjne nie jest zgodne z obowiązującym pozwoleniem na budowę i zatwierdzonym projektem budowlanym albo z dokonanym zgłoszeniem. Zaznaczyć należy, że przepis art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane przewiduje trzy sposoby prowadzenia postępowania naprawczego. Z pierwszym mamy do czynienia, gdy występuje brak możliwości naprawy (ust. 1 pkt 1) - niedająca się usunąć niezgodność z przepisami skutkuje nakazem zaniechania dalszych robót bądź rozbiórką obiektu budowlanego lub jego części, a w przypadku rozbiórki obiektu (lub części) faktycznym nakazem odbudowy. Decyzja taka kończy postępowanie. W drugim przypadku następuje nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności lub robót (ust. 1 pkt 2) - doprowadzenie do stanu zgodnego z przepisami w sytuacji, gdy nie mamy do czynienia z istotnym odstąpieniem od projektu budowlanego albo warunków pozwolenia na budowę (najczęściej naruszenie innych przepisów lub warunków bezpieczeństwa) - nie występuje wówczas uchylenie pozwolenia na budowę. Postępowanie jest wówczas kontynuowane zgodnie z ust. 3 omawianego artykułu. Trzeci przypadek dotyczy sytuacji, gdy wystąpiło istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę (ust. 1 pkt 3), o którym mowa w art. 36a. Właściwy organ nakłada wówczas na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. Zastosowanie jednego z nich zawsze wynika z ustalonego stanu faktycznego sprawy. Chodzi tu przede wszystkim o dokonanie przez organy nadzoru budowlanego kwalifikacji odstępstw od projektu budowlanego. W zależności bowiem od ustalenia, czy odstępstwa mają charakter istotny, czy nieistotny organ ma możliwość stosowania odpowiednich trybów. Zgodnie z art. 36a ust.5 ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie rozstrzygania przez organ odwoławczy, istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę stanowi odstąpienie w zakresie: 1) projektu zagospodarowania działki lub terenu; 2) charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji obiektu budowlanego, z zastrzeżeniem ust. 5a; 3) zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z obiektu budowlanego przez osoby niepełnosprawne; 4) zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części; 5) ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, innych aktów prawa miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu; 6) wymagającym uzyskania lub zmiany opinii, uzgodnień i pozwoleń, które są wymagane do uzyskania pozwolenia na budowę lub do dokonania zgłoszenia: a) budowy, o której mowa w art. 29 ust.1 pkt.1a, 2b i 19a lub b) przebudowy, o której mowa w art. 29 ust.2 pkt.1b. Według ust. 5a nie jest istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę zmiana wysokości, szerokości lub długości obiektu budowlanego niebędącego obiektem liniowym, jeżeli odstąpienie łącznie spełnia następujące warunki: 1) nie przekracza 2% wysokości, szerokości lub długości obiektu budowlanego określonych w projekcie budowlanym; 2) nie zwiększa obszaru oddziaływania obiektu; 3) nie mieści się w zakresie odstępstw, o których mowa w ust. 5 pkt 3-6, z wyjątkiem odstępstwa od projektowanych warunków ochrony przeciwpożarowej, jeżeli odstępstwo zostało uzgodnione z rzeczoznawcą do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych; 4) nie narusza przepisów techniczno-budowlanych. Z powołanego przepisu art. 36 a ust.5 pkt.1 wynika, że odstąpienie w zakresie projektu zagospodarowania działki lub terenu zawsze traktowane jest jako istotne odstępstwo. Z uzasadnienia decyzji organu I instancji, co potwierdził także organ odwoławczy, wynika, że otwór drzwiowy w ścianie frontowej południowo-wschodniej wykonano na wysokości 20+30 cm od poziomu przylegającego terenu utwardzonej sąsiedniej działki nr [...], gdy zatwierdzony projekt budowlany przewidywał poziom posadzki parteru wyniesioną 10 cm ponad poziom terenu przyległego (zgodnie z rysunkiem "przekrój B-B"), ponadto poziom posadzki w kotłowni wyniesiony jest ponad poziom przyległego terenu przy wejściu zewnętrznym na wysokość 1,35 m, co także jest niezgodne z projektem. W wyroku z dnia 11 stycznia 2018r. ( II OSK 774/16 opubl. w CBOSA ) Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zmiana rzędnych jest istotnym odstępstwem od projektu budowlanego, na co wprost wskazuje art. 36a ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy prawo budowlane. Z pierwszego z powołanych przepisów wynika, że każde odstępstwo od projektu budowlanego w zakresie objętym projektem zagospodarowania działki lub terenu jest odstępstwem istotnym. Z kolei z drugiego z powołanych przepisów wynika, że zakres projektu zagospodarowania działki lub terenu obejmuje m.in. wskazanie rzędnych. Zatem każde odstępstwo w zakresie rzędnych jest odstępstwem istotnym. Podobnie ocenić należy wykonanie przed wejściem do budynku przy ścianie frontowej południowo-wschodniej schodów zewnętrznych z kostki betonowej o trzech stopniach i wymiarach maksymalnych 1,60 x 4,10 m, nie przewidzianych projektem budowlanym oraz wykonanie żelbetowych schodów zewnętrznych bez balustrady przy ścianie podłużnej południowo-zachodniej budynku od strony narożnika północno-zachodniego o pięciu stopniach umożliwiających wejście do pomieszczenia kotłowni, jak wynika z decyzji organu I instancji, również nie przewidzianych w projekcie, których rozbiórki jednak nie nakazano, skoro według art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy projekt zagospodarowania działki lub terenu obejmuje również obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych. Podkreślić trzeba, że skarżący nie kwestionował wykonanie opisanych elementów w sposób odbiegający od projektu budowlanego. Wskazywał natomiast, że wykonanie opaski wokół budynku i schodów od strony południowo - wschodniej poprzedzone było zgodą właściciela sąsiedniej nieruchomości G. P.. Akta nie zawierają jednak wniosku o pozwolenie na budowę, ani oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane. W razie stwierdzenia istotnych odstępstw ma zatem zastosowanie tryb określony w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, według którego, w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - organ nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian Należy przy tym wskazać, że przepis art. 51 ust. 7 znajduje zastosowanie zarówno do robót budowlanych wykonywanych, jak i do budowy już zakończonej. Zgodnie bowiem z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego dyspozycję zawartą w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane. Natomiast z treści art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego wynika już nie odpowiednio, lecz wprost, że art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego ma zastosowanie także w przypadku zakończenia budowy ( wyrok NSA z dnia 19 października 2017r. II OSK 273/16 opubl. w CBOSA oraz podane tam orzecznictwo ). W ten sposób zdaje się rozumiał istotę ujawnionych odstępstw także organ odwoławczy dowodząc, że roboty budowlane, które nie naruszają przepisów powinny być ujęte w projekcie zamiennym, zaś pozostałe powinny zostać jednocześnie objęte nakazem doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, czyli projekt zamienny powinien je ujmować w takim kształcie, jaki ma być efektem doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem. Formułując takie wnioski organ odwoławczy nie wskazał jednak, które ujawnione odstępstwa uznał za istotne w rozumieniu art. 36a ust.5 ustawy wymagające projektu zamiennego, co więcej, nie jest jasne na jakiej podstawie zaakceptował w tej sytuacji stanowisko organu I Instancji o zastosowaniu art. 51 ust. 1 pkt. 2, który z kolei stwierdził, że w sprawie mają miejsce odstępstwa wskazane w art. 50 ust. 1 pkt.1, 2 i 4, a więc również odstępstwa istotne, wymagające właśnie projektu zamiennego. Również ten organ nie wskazał jednak, które odstępstwa uznał za istotne, a które za nieistotne. Jest to o tyle ważne, że wykluczenie wykonania budynku z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego i w ten sposób wyłączenie możliwości wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego ograniczałoby znacznie możliwości doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, na rzecz stosowania wobec inwestora nakazu rozbiórki, który ze swej istotny ma charakter represyjny, a nie naprawczy, tak jak właśnie postąpiono w rozpoznawanej sprawie, gdzie nakazano m.in. skucie posadzki celem jej obniżenia do poziomu terenu sąsiedniej działki [...]. Podkreślić ponadto należy, że art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego przewiduje obok nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych wykonanie w razie potrzeby określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Wprawdzie nakazanie wykonania określonych robót lub czynności należy do uznania organu, jednak powinien rozważyć je zawsze, gdy jest to niezbędne do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, a więc także odstępstw zakwalifikowanych jako nieistotne. Organ miałby możliwość oceny realizacji schodów i opaski odwodnieniowej na sąsiedniej nieruchomości, do której skarżący nie wykazał, zdaniem organów, prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co musiałoby prowadzić do ich rozbiórki. W tym też trybie organ powinien również nałożyć obowiązek wykonania innych robót, które pozwalałyby na doprowadzenie budynku do stanu zgodnego z prawem, przez usunięcie pozostałych uchybień wskazanych w decyzji.

Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni powyższe uwagi.

Z tych względów na podstawie art. 145 §1 pkt.1 lit. a ) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2017r. poz. 1369 ) należało uchylić zaskarżoną decyzję. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 wspomnianej ustawy w związku z § 14 ust.1 pkt.1 lit. c ) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności adwokackie ( Dz. U z 2015r. poz. 1800 ze zmianami ). Obejmują one zwrot wpisu w kwocie [...]zł, stawkę za zastępstwo procesowe w kwocie [...]zł oraz kwotę [...]zł od pełnomocnictwa.