Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 1779/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i lit. c, art. 200
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Sędzia WSA - Andrzej Kania (spr.), Sędzia WSA - Michał Sowiński, Protokolant st. specjalista - Justyna Macewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu do budżetu państwa nienależnie otrzymanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2012 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Finansów na rzecz [...] kwotę 13.703 zł (trzynaście tysięcy siedemset trzy złote) tytułem zwrotu kosztów postepowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 11 października 2016 r. Powiat S. (dalej: ,,Powiat’’ lub ,,Skarżący’’) został powiadomiony przez Ministra Rozwoju i Finansów (dalej: ,,Minister’’ lub ,,organ’’) o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2012. W piśmie tym wskazano, że wszczęcie postępowania było spowodowane wynikami kontroli przeprowadzonej przez Urząd Kontroli Skarbowej w R. w zakresie celowości i zgodności z prawem gospodarowania środkami publicznymi za 2012 r., z wyłączeniem kontroli celowości wykorzystania środków zaliczanych do dochodów własnych i subwencji ogólnej jednostki samorządu terytorialnego.

Ministerstwo Edukacji Narodowej (dalej: ,,MEN’’) pismem z dnia 4 listopada 2016 r. przekazało opinię w zakresie ustaleń pokontrolnych dokonanych przez Urząd Kontroli Skarbowej w R., ponadto poinformowało Ministra Rozwoju i Finansów o uzyskaniu przez Powiat S. nienależnej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2012 wyższej od należnej. Według wariantu I wyliczenia MEN - uwzględniającego w kwocie zmniejszenia subwencji liczbę wychowanków Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego w Z., którzy na dzień 30 września 2011 r. nie przebywali w placówce - Powiat otrzymał kwotę subwencji wyższą od należnej o 1.370.257 zł, a według wariantu II tego wyliczenia - nie uwzględniającego w kwocie zmniejszenia subwencji liczby wychowanków MOW w Z., którzy na dzień 30 września 2011 r. nie przebywali w placówce - kwota ta wyniosła 847.662 zł.

Następnie decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2016, poz. 198 ze zm.; dalej: "u.d.j.s.t.") i art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; dalej: ,,k.p.a.’’) Minister Rozwoju i Finansów zobowiązał Powiat do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2012 r. w wysokości 1.370.257 zł.

W uzasadnieniu Minister wskazał, na podstawie zebranego materiału dowodowego, że została zawyżona liczba uczniów przeliczeniowych łącznie o 277,2439, co spowodowało pobranie części oświatowej dotacji ogólnej w wysokości zawyżonej o 1.370.257 zł. Powołał się na art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t. zgodnie z którym minister właściwy do spraw finansów publicznych w przypadku stwierdzenia nienależnej kwoty części subwencji ogólnej, zobowiązuje decyzją do jej zwrotu.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Powiat wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania administracyjnego. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 6, 7 i 107 k.p.a., a także przepisu art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t. Zdaniem Powiatu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wskazano dlaczego uznano, że podane ilości uczniów zakwalifikowane zostały przez wnioskodawcę nieprawidłowo. Skoro bowiem podstawą do udzielenia subwencji są orzeczenia publicznej poradni psychologiczno-pedagogicznej o potrzebie kształcenia specjalnego to nie można mówić o bezpodstawnym jej przyznaniu w sytuacji, w której przedmiotowe orzeczenia zostały wydane choćby w terminie późniejszym – o ile dotyczą właściwego etapu edukacyjnego. Dodatkowo Powiat zaznaczył, że przy naliczaniu części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2012 powinno być uwzględnionych pięciu wychowanków Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego w Z., którzy przed dniem 30 września 2011 r. posiadali wskazanie O. w W. do umieszczenia w MOW. Skarżący podkreślił, że z powodu braku w przepisach prawa definicji "wychowanka" nie może ponosić ujemnych konsekwencji nieprecyzyjnych uregulowań prawnych w tym zakresie, a wskazanie przez organ że, jedynie wychowankowie korzystający z zakwaterowania w młodzieżowym ośrodku wychowawczym mogli być wykazani w systemie informacji oświatowej, nie może stanowić podstawy do uznania, że liczba wychowanków została w systemie informacji oświatowej zawyżona.

Decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. oraz art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t. Minister Rozwoju i Finansów utrzymał w mocy swoją wcześniejsza decyzję z dnia [...] listopada 2016 r.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 5 u.d.j.s.t. Minister Edukacji Narodowej, biorąc pod uwagę zakres zadań realizowanych przez jednostki samorządu terytorialnego, podzielił część oświatową subwencji ogólnej na rok 2012 między poszczególne jednostki samorządu terytorialnego, według algorytmu określonego w załączniku do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 grudnia 2011 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2012 (Dz. U. nr 288, poz. 1693 ze zm.; dalej: "rozporządzenie z dnia 20 grudnia 2011 r.").

Następnie organ wskazał, że algorytm, na podstawie którego dokonano podziału części oświatowej na rok 2012, przewidywał między innymi odrębne wagi:. P1 P2, P3, P4, P7, P8, P26, P34, P40. Organ wyjaśnił też przesłanki, których spełnienie pozwalało uwzględnić uczniów/wychowanków w danej wadze.

Dalej organ stwierdził, że zgodnie z zapisami rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad kierowania, przyjmowania, przenoszenia, zwalniania i pobytu nieletnich w młodzieżowym ośrodku wychowawczym oraz młodzieżowym ośrodku socjoterapii (Dz.U. nr 178 poz. 1833 ze zm.; dalej: ,,rozporządzenie z dnia 26 lipca 2004 r.’’), właściwy starosta, na podstawie dokumentacji nieletniego sporządza wniosek o wskazanie odpowiedniego dla niego ośrodka i przekazuje wniosek do Ośrodka Rozwoju Edukacji (ORE). Na podstawie tego wniosku ORE wskazuje staroście odpowiedni dla nieletniego ośrodek oraz powiadamia o tym sąd rodzinny, wskazany ośrodek oraz rodziców lub opiekunów. Właściwy starosta wydaje skierowanie dla nieletniego do wskazanego przez ORE ośrodka i przekazuje skierowanie do tego ośrodka. O przyjęciu nieletniego do ośrodka dyrektor ośrodka powiadamia właściwe organy obowiązane do kontroli spełniania obowiązku szkolnego lub obowiązku nauki.

Organ wskazał, że podstawę dokumentowania liczby uczniów/wychowanków w szkole/placówce stanowiły przepisy rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 19 lutego 2002 r. w sprawie sposobu prowadzenia przez publiczne przedszkola, szkoły i placówki dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej oraz rodzajów tej dokumentacji (Dz.U. nr 23 poz.225 ze zm.; dalej: "rozporządzenie z dnia 19 lutego 2002 r."). Przepisy powyższego rozporządzenia wskazują że uczniem jest osoba przyjęta do szkoły i z dniem przyjęcia wpisana do księgi uczniów, wychowankiem zakwaterowanym natomiast jest osoba przyjęta do ośrodka czyli osoba, która fizycznie przybyła do młodzieżowego ośrodka wychowawczego i z dniem przybycia została wpisana do księgi wychowanków.

Ponadto Minister wyjaśnił, że zgodnie z algorytmem określonym w załączniku do rozporządzenia z dnia 20 grudnia 2011 r. wagą P2 , P3 oraz P4 mogli być przeliczeni uczniowie posiadający orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego, o których mowa w art. 71b ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2198 ze zm.; dalej: ,,ustawa o systemie oświaty’’). W związku z powyższym, warunków do ujęcia w systemie informacji oświatowej, a następnie uwzględnienia przy naliczeniu części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2012 przy ww. wagach nie spełniali uczniowie, którzy według stanu na dzień 30 września 2011 r. nie posiadali wymaganych orzeczeń.

W oparciu o zgromadzony w rozpatrywanej sprawie materiał dowodowy Minister ustalił, że wskutek wykazania w systemie informacji oświatowej – według stanu na dzień 30 września 2011 r. – błędnych danych w:

• T. w S. liczba uczniów ogółem oraz liczba uczniów przeliczonych wagą P7, P8, P40 została zawyżona o 1 ucznia,

• S. w Z., działającym przy Młodzieżowym Ośrodku Wychowawczym w Z. liczba uczniów ogółem oraz liczba uczniów przeliczonych wagą P1,P2,P26,P40 została zawyżona o 6 uczniów,

• Młodzieżowym Ośrodku Wychowawczym w Z. liczba wychowanków przeliczonych wagą P34 została zawyżona o 22 wychowanków,

• T. w S., działającym w ramach Z. w S. liczba uczniów przeliczonych wagą P3 została zawyżona o 1 ucznia,

• Z. w K., działającej w ramach Z. w K., jeden uczeń został niesłusznie przeliczony wagą P4 zamiast wagą P2,

• T. w S., działającego w ramach Z. w S. liczba uczniów przeliczonych wagą P4 zastała zawyżona o 1 ucznia

- co spowodowało zawyżenie liczby uczniów przeliczeniowych łącznie o 277,2439.

Na powyższą decyzję Powiat złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] listopada 2016 r. W skardze podniesiono zarzuty naruszenia:

- prawa materialnego, tj. art. 38 ust. 1 pkt 2 i 3 u.d.j.s.t. poprzez brak wypowiedzenia się przez organ, co do możliwości przedawnienia zwrotu nienależnie pobranej kwoty subwencji;

- prawa materialnego, tj. art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że skarżący otrzymał kwotę części oświatowej subwencji ogólnej w wysokości wyższej od należnej, a w konsekwencji żądanie od skarżącego zwrotu części subwencji;

- § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 lipca 2004 r. poprzez jego pominięcie podczas wykładni pojęcia "wychowanka", tymczasem analiza tego przepisu wskazuje, że przez okres jednego miesiąca organ prowadzący daną placówkę zobowiązany jest rezerwować miejsce dla skierowanego do niej nieletniego, bez możliwości przyjęcia na to miejsce innego nieletniego. To zaś skutkuje tym iż taka placówka ponosi koszty utrzymania miejsca, które winny być sfinansowane ze środków subwencji;

- art. 8 i art. 11 k.p.a poprzez naruszenie zasady zaufania do organów administracji publicznej poprzez nieustosunkowanie się do zarzutu zawartego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a dotyczącego ogólnikowości zapisów w decyzji, w zakresie danych uczniów/wychowanków przypisanych do poszczególnych wag.

W motywach skargi Skarżący rozwinął powyższe zarzuty, w sposób obszerny je argumentując.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz.1369 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że Sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.

Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, Sąd doszedł do przekonania, iż skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t., w przypadku gdy ustalona dla jednostki samorządu terytorialnego część oświatowa subwencji ogólnej jest wyższa od należnej, minister właściwy do spraw finansów publicznych, w drodze decyzji zobowiązuje do zwrotu nienależnej kwoty tej części subwencji, chyba że jednostka wcześniej dokonała zwrotu nienależnie otrzymanych kwot subwencji za lata poprzedzające rok budżetowy. Jak wynika z powyższego, wydanie przez ministra decyzji zobowiązującej do zwrotu nienależnej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej, może nastąpić po zweryfikowaniu przez organ wysokości należnej subwencji i stwierdzeniu, że przysługuje w niższej wysokości niż kwota subwencji uprzednio ustalonej i wypłaconej.

Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Przedmiotem prowadzonego przez Ministra Rozwoju i Finansów postępowania był zwrot nienależnie otrzymanej przez Powiat S. kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2012. Podstawą ustalenia przez organ kwoty należnej części oświatowej subwencji ogólnej były przepisy rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 grudnia 2011r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2012.

Odnosząc się do zawartego w skardze zarzutu przedawnienia Sąd stwierdza, iż nie znajduje on uzasadnienia. Decyzja o zwrocie nienależnej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej, zgodnie z art. 36 ust. 8 u.d.j.s.t., nie może być wydana po upływie 5 lat, licząc od końca roku budżetowego, za który sporządzono sprawozdanie z wykonania budżetu jednostki samorządu terytorialnego, zawierające dane stanowiące podstawę do wyliczenia subwencji. W niniejszej sprawie decyzja o zwrocie nienależnej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2012 mogła być wydana do dnia 31 grudnia 2016 r. Decyzja Ministra została wydana w dniu [...] listopada 2016 r. i doręczona Skarżącemu w dniu 28 listopada 2016 r., tj. przed upływem przedawnienia.

Zgodnie z art. 38 ust. 1 u.d.j.s.t., o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, do nienależnie otrzymanych przez jednostki samorządu terytorialnego kwot części subwencji ogólnej stosuje się przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (dalej: "o.p."). Ponieważ ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego te kwestie reguluje, o.p. nie ma tu zastosowania.

Stosownie do art. 28 ust. 5 u.d.j.s.t., podział części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2012 między poszczególne jednostki samorządu terytorialnego został dokonany przez Ministra Edukacji Narodowej - w myśl § 3 rozporządzenia z dnia 20 grudnia 2011 r. według algorytmu określonego w załączniku do tego rozporządzenia. Zgodnie z § 1 ust. 1 powołanego rozporządzenia, część oświatowa subwencji ogólnej na rok 2012 była dzielona między poszczególne jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem zakresu realizowanych przez te jednostki zadań oświatowych, określonych w ustawie o systemie oświaty.

Zakres zadań oświatowych realizowanych przez poszczególne jednostki samorządu terytorialnego, stanowiący podstawę do naliczenia części oświatowej subwencji ogólnej, został określony m.in. na podstawie danych o liczbie uczniów wykazanych przez szkoły w systemie informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września 2011 r., zweryfikowanych i potwierdzonych przez organy prowadzące/dotujące szkoły.

W okresie objętym rozpatrywaną sprawą, podstawę prawną zamieszczania danych w systemie informacji oświatowej przez jednostki samorządu terytorialnego prowadzące/dotujące szkoły i placówki oświatowe, znajdujące się na ich obszarze, stanowiły przepisy ustawy z dnia 19 lutego 2004 r. o systemie informacji oświatowej (Dz. U. Nr 49 poz. 463 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 16 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu danych w bazach danych oświatowych, zakresu danych identyfikujących podmioty prowadzące bazy danych oświatowych, terminów przekazywania danych między bazami danych oświatowych oraz wzorów wydruków zestawień zbiorczych (Dz. U. Nr 277 poz. 2746 ze zm.). Dane w bazach danych oświatowych są przekazywane według stanu na dzień 30 września każdego roku, tj. w roku szkolnym 2011/2012 według stanu na dzień 30 września 2011 r. stosowanie do art. 8 ust. 1 powyższej ustawy o systemie informacji oświatowej oraz § 16 ust. 1 powyższego rozporządzenia z 16 grudnia 2004 r.

Algorytm podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego na rok 2012 przewidywał m.in. wagę P34 dla wychowanków młodzieżowych ośrodków wychowawczych, którzy korzystają z zakwaterowania w tych ośrodkach. Algorytm ten przewidywał również odrębne wagi P2, P3, P4 przy których mogli być uwzględnieni jedynie uczniowie, wykazani w systemie informacji oświatowej, według stanu na dzień 30 września 2011 roku, którzy posiadali orzeczenia poradni psychologiczno-pedagogicznych o potrzebie kształcenia specjalnego, o których mowa w art. 71b ust. 3 ustawy o systemie oświaty

W trakcie kontroli przeprowadzonej przez Urząd Kontroli Skarbowej w R. w Powiecie S. stwierdzono błędy w danych wykazanych w systemie informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września 2011 r., które spowodowały, zdaniem Ministra, zawyżenie łącznie o 277,2439 liczby uczniów przeliczeniowych, uwzględnionej do wyliczenia wysokości otrzymanej przez tę jednostkę części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2012.

Zgodnie z art. 71b ust 1 ustawy o systemie oświaty, kształceniem specjalnym obejmuje się dzieci i młodzież, o których mowa w art. 1 pkt 5 i 5a tej ustawy, wymagające stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy. Przepis art. 71b ust. 3 tej ustawy stanowi, że opinie o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju dziecka oraz orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego, albo indywidualnego obowiązkowego rocznego przygotowania przedszkolnego i indywidualnego nauczania, a także o potrzebie zajęć rewalidacyjno-wychowawczych, organizowanych zgodnie z odrębnymi przepisami, wydają zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych, w tym w poradniach specjalistycznych. Orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego określa zalecane formy kształcenia specjalnego, z uwzględnieniem rodzaju niepełnosprawności, w tym stopnia upośledzenia umysłowego.

W ocenie Sądu przepisy mające zastosowanie w sprawie, nie przewidują możliwości innego od wskazanego wyżej sposobu dokumentowania, że dany uczeń, ze względu na stopień i rodzaj niepełnosprawności kwalifikuje się do określonego kształcenia specjalnego wskazanego w orzeczeniu zespołu orzekającego, z czym powiązana jest następnie właściwa waga, według której wylicza się kwotę subwencji na danego ucznia.

Sąd uznaje w związku z tym za prawidłowe stanowisko organu odnoszące się do uczniów nie posiadających na dzień 30 września 2011 r. orzeczeń poradni psychologiczno-pedagogicznych o potrzebie kształcenia specjalnego, o których mowa w art. 71b ust. 3 ustawy o systemie oświaty. Zdaniem Sądu, nie można bowiem uznać, że w świetle obowiązujących przepisów uprawnione jest przyjęcie stanowiska, że w odniesieniu do wspomnianych uczniów można uwzględnić orzeczenia wydane po dacie 30 września 2011 r.

Przedmiotem sporu w rozpatrywanej sprawie jest również ocena, czy wychowankiem młodzieżowego ośrodka wychowawczego

(dla potrzeb wyliczenia części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2012) jest osoba od dnia skierowania do ośrodka, czy od dnia stawienia się w ośrodku zgodnie ze skierowaniem.

W sprawie nie budzi sporu, że określenie "wychowanek" nie zostało zdefiniowane w ustawie. Sąd uznaje w związku z tym, że należało wobec tego odwołać się do jego językowego znaczenia. Sąd przyjmuje, że skoro według Słownika języka polskiego PWN "wychowanek", ma więcej niż jedno znaczenie, to mając na uwadze kontekst prawny rozpoznawanej sprawy należało uznać, że "wychowanek" to osoba wzięta na wychowanie przez kogoś, będąca pod czyjąś opieką.

Sąd zauważa przy tym, że w zaskarżonej decyzji, jak również w toku postępowania sądowego organ zwracał uwagę na to, że w odniesieniu do braku możliwości uwzględnienia przy naliczaniu części oświatowej subwencji ogólnej, istotna jest nie tylko kwestia samej definicji pojęcia "wychowanek", ale prawidłowe ustalenie według stanu na dzień 30 września 2011 r. liczby wychowanków korzystających z zakwaterowania w takim ośrodku.

Odnosząc się do tego zagadnienia należy wskazać zdaniem Sądu, że wymóg dotyczący uznania, że wychowanek został zakwaterowany należy rozumieć w szerszym znaczeniu mając na uwadze zapisy prawa dotyczące procedury zmierzającej do umieszczenia nieletniego w młodzieżowym ośrodku wychowawczym.

Przypomnieć w związku z tym należy, że umieszczenie nieletniego w młodzieżowym ośrodku wychowawczym następuje na podstawie orzeczenia sądu rodzinnego, który w przypadkach określonych w art. 12 zdanie pierwsze ustawy z dnia 26 października 1982 r. o postępowaniu w sprawach nieletnich (Dz. U. z 2010 r., Nr 33, poz. 178;), jeżeli zachodzi potrzeba zapewnienia nieletniemu jedynie opieki wychowawczej, może orzec umieszczenie go w młodzieżowym ośrodku wychowawczym (art. 12 zdanie drugie). Z powołanego przepisu wynika zatem, że nieletni, wobec którego orzeczono umieszczenie w młodzieżowym ośrodku wychowawczym, jest osobą wziętą na wychowanie, będącą pod opieką takiego ośrodka.

Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia z 26 lipca 2004 r. w ośrodku dla każdego nieletniego opracowuje się i realizuje indywidualny program resocjalizacyjny lub terapeutyczny. Nieletniemu umieszczonemu w ośrodku zapewnia się warunki niezbędne do nauki, wychowania, resocjalizacji i terapii, w tym warunki bezpiecznego pobytu (§ 6 ust. 1 rozporządzenia), z czym wiąże się konieczność pokrywania wszelkich związanych z tym kosztów całodobowego pobytu określonego w § 6 ust. 2 rozporządzenia.

Oceniając stanowisko organu konieczne jest więc rozważenie, kiedy nieletni, wobec którego sąd rodzinny orzekł umieszczenie w młodzieżowym ośrodku wychowawczym, staje się "wychowankiem".

W myśl § 4 rozporządzenia z dnia 26 lipca 2004 r. pojęcia "przybycie" i "przyjęcie" używane są zamiennie. Podkreślenia wymaga, że powołany przepis określa czynności, które podejmuje dyrektor ośrodka po przybyciu nieletniego, przy czym z istoty czynności wymienionych w § 4 ust. 1 wynika, że wymagają one obecności nieletniego. Stwierdzić należy, że powiadomienie, o którym mowa w § 4 ust. 3 rozporządzenia z dnia 26 lipca 2004 r. następuje więc w istocie po przybyciu, a nie przyjęciu do ośrodka. Przyjęcie następuje na podstawie skierowania właściwego starosty. Dyrektor ośrodka, zgodnie z § 3 ust. 6 rozporządzenia z dnia 26 lipca 2004 r., wraz ze skierowaniem otrzymuje pełną dokumentację dotyczącą nieletniego i ma obowiązek zapewnienia nieletniemu miejsca w ośrodku (§ 4 ust. 4 rozporządzenia z dnia 26 lipca 2004 r.). Z przytoczonych regulacji wynika, że dyrektor ośrodka nie może odmówić przyjęcia nieletniego, zaś od chwili skierowania nieletniego do ośrodka na dyrektorze spoczywają określone obowiązki. Z uwagi na to, że data przybycia nieletniego do ośrodka nie jest znana, obowiązki wymienione w § 5 i § 6 rozporządzenia z dnia 26 lipca 2004 r. aktualizują się od chwili doręczenia dyrektorowi ośrodka skierowania wraz z dokumentacją, o której mowa w § 3 ust. 6 tego rozporządzenia.

Zgodnie z art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty dotacje, o których mowa w art. 90 ust. 1a-3b tej ustawy, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej i mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki. Należy uznać w związku z tym, że finansowanie wydatków (w tym wynagrodzenia dla zatrudnionego personelu) związanych z rezerwacją miejsca dla skierowanego do ośrodka nieletniego mieści się w pojęciu realizacji zadań placówki, o których mowa w art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty. W związku z tym podkreślić trzeba, że brak jest uzasadnionych podstaw do przyjęcia, że w przypadku gdy ośrodek realizuje ustawowe zadania w okresie oczekiwania na przybycie wychowanka, nie powinien otrzymywać dotacji w wysokości uwzględniającej także tego wychowanka. Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach II GSK 2125/17, II GSK 692/15.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważył nadto, że Minister Edukacji Narodowej różnie interpretował pojęcie "wychowanka". W sprawie o sygn. akt II GSK 2125/17 powołał się na pismo Ministra Edukacji Narodowej z 25 maja 2012 r. skierowane do Marszałka Sejmu RP, stanowiące odpowiedź na interpelację poselską. W powołanym piśmie stwierdzono, że nieletniego skierowanego do młodzieżowego ośrodka wychowawczego w okresie rezerwacji dla niego miejsca należy traktować jak wychowanka tej placówki, na którego przysługuje dotacja.

Zauważenia wymaga, że w piśmie z 4 listopada 2016 r. dotyczącym przedmiotowej sprawy w odniesieniu do Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego w Z. MEN wskazało dwa warianty wyliczeń nienależnej Skarżącemu kwoty subwencji ze względu na zakwestionowanie lub nie wychowanków tego ośrodka, którzy na dzień 30 września 2011 r. pomimo skierowania nie przebywali w tym ośrodku.

Sąd podkreśla w związku z tym, że miejsce w ośrodku rezerwowane jest dla konkretnego wychowanka, który posiada już skierowanie wydane przez właściwego Starostę, zaś samo to skierowanie (umieszczenie w ośrodku), jest poprzedzone procedurą, w której uczestniczy sąd rodzinny, starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania lub pobytu nieletniego, Ośrodek Rozwoju Edukacji i młodzieżowy ośrodek wychowawczy (kwestie te szczegółowo reguluje rozporządzenie z dnia 26 lipca 2004 r.)

Należy również podkreślić, że kwestie związane z różną interpretacją pojęcia "wychowanek" przez MEN w kontekście zasadności wykazywania nieletnich skierowanych do ośrodka wychowawczego, którzy na datę 30 września fizycznie w nim nie przebywali, miało bezpośredni wpływ na uznanie prawidłowości naliczania części oświatowej subwencji ogólnej, a co za tym idzie podziału jej między poszczególne j.s.t. i dalszego jej podziału na potrzeby poszczególnych placówek oświatowych, w tym ośrodków wychowawczych przez j.s.t.- i w konsekwencji częstego nakazywania zwrotu przekazywanych kwot jako pobranych nienależnie.

W przedmiotowej sprawie mimo zasięgnięcia przez organ opinii u MEN w zakresie prawidłowości udzielenia subwencji za rok 2012 i rozbieżnego stanowiska MEN co do subwencji należnej MOW zawartego w piśmie z 4 listopada 2016 r., organ w zaskarżonej decyzji podzielił pogląd MEN mniej korzystny dla Powiatu wskazując na to, że w jego ocenie stan prawny, nie pozwala na przyjęcie stanowiska Ministra Edukacji.

W ocenie Sądu tego rodzaju działanie pozwala na uznanie, że Powiat może skutecznie powoływać się na naruszenie treści art. 8 k.p.a., ponieważ opinia zarówno Ministra Edukacji Narodowej jak i decyzja Ministra Finansów i Rozwoju, podjęta bez akceptacji tej opinii i szerszego wskazania dlaczego przedmiotowa interpretacja nie jest właściwa, miała miejsce w tym samym stanie prawnym.

Kwestia ta ma w sprawie tym bardziej istotne znaczenie, że przedmiotowe wątpliwości interpretacyjne zostały ostatecznie wyjaśnione na przyszłość w związku z tym, że w § 15 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 2 listopada 2015 r. w sprawie rodzajów i szczegółowych zasad działania placówek publicznych, warunków pobytu dzieci i młodzieży w tych placówkach oraz wysokości i zasad odpłatności wnoszonej przez rodziców za pobyt ich dzieci w tych placówkach (Dz. U. z 2015 r., poz. 1872) wprowadzono definicję wychowanka. Jest nim nieletni, wobec którego sąd rodzinny orzekł o umieszczeniu w młodzieżowym ośrodku wychowawczym, i który staje się nim z dniem otrzymania przez dyrektora ośrodka, za pośrednictwem poczty, skierowania, zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 81 ustawy o postępowaniu w sprawach nieletnich. Przedmiotowe zmiany prawne zostały uznane przez NSA (por. wyrok Naczelny Sąd Administracyjny z 10 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 692/15 oraz wyrok z dnia 21.11.2017 r. II GSK 2125/17) jako potwierdzające stanowisko, że wychowankiem młodzieżowego ośrodka wychowawczego, który powinien być wykazywany w informacji stanowiącej podstawę otrzymania dotacji, o której mowa w art. 90 ust. 3a u.s.o., jest także nieletni, który został skierowany do ośrodka przez właściwego starostę, w okresie od daty otrzymania przez kierownika ośrodka, za pośrednictwem poczty, skierowania nieletniego do ośrodka do przekazania przez dyrektora ośrodka informacji o niedoprowadzeniu wychowanka do ośrodka.

W tym stanie rzeczy Minister ponownie rozpoznając sprawę, powinien wziąć pod uwagę przedstawione wyżej stanowisko Sądu i wykładnię prawa zawartą w uzasadnieniu niniejszego wyroku, a także rozważyć prawidłowość obliczenia wysokości kosztów placówek młodzieżowych ośrodków wychowawczych ponoszonych w związku z zarezerwowaniem miejsca celem przyjęcia wychowanka posiadającego wskazanie i skierowanie do tej placówki. W konsekwencji organ będzie zobowiązany w toku ponownego rozpoznania sprawy wydać decyzję, w której właściwie wyliczy kwotę należną do zwrotu w odniesieniu do wszystkich elementów udzielonej subwencji placówkom oświatowym, których dotyczy spór, ze wskazaniem jej części składowych i sposobu wyliczenia.

Z powyższych względów na zasadzie art. 145 § 1 lit a i c p.p.s.a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję orzekając o kosztach na podstawie art. 200 p.p.s.a.