Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1275/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-12-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 3, 4, 15, 17, 19, 28
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 3, 147,200
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 140
journal: Dz.U. 2017 poz 459
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny.
article: art. 21, 32, 31,64
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie: WSA Jacek Bursa WSA Krystyna Daniel (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi K. M. i J. M. na uchwałę Rady Miejskiej w Wieliczce z dnia 7 kwietnia 2016 r. Nr XVII/232/2016 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Wieliczka – obszar "B" I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej załącznika graficznego nr 1 – rysunek planu, w zakresie dotyczącym obszaru oznaczonego symbolem KDW w granicach obszaru działki nr 238 w Lednicy Górnej, II. zasądza od Rady Miejskiej w Wieliczce na rzecz skarżących K. M. i J. M. kwotę 797,00 zł (siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

K. M. i J. M. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Wieliczce nr XVII/232/2016 z 7 kwietnia 2016 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Wieliczka - obszar "B" (Dz. U. Woj. Małopolskiego z 2016 r., poz. 2931) w zakresie objętym ustaleniem oznaczonym na rysunku planu symbolem KDW w granicach działki ewidencyjnej nr 238 położonej w Lednicy Górnej gm. Wieliczka.

Zaskarżonej uchwale zarzucili, na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 2017 r., poz. 1073), istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, a to:

- art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 upzp, polegające na istotnym naruszeniu zasad uwzględniania w planowaniu przestrzennym walorów ekonomicznych przestrzeni i prawa własności, poprzez przeznaczenie części działki nr 238 położonej w Lednicy Górnej gm. Wieliczka, na cele drogi wewnętrznej oznaczonej na rysunku planu miejscowego symbolem KDW, podczas gdy rozstrzygnięcie takie służyć może faktycznie wyłącznie stworzeniu dojazdu do istniejącej działki nr [...] i przyległej

części działki 238 i uniemożliwia racjonalne zagospodarowanie dostępu drogi do działki nr [...] i jako takie jest nieuzasadnione;

- art. 1 ust. 3 upzp polegające na braku wyważenia interesu publicznego i interesów prywatnych przy ustaleniu przeznaczenia działki nr 238,

* art. 3 ust. 1 i art 4 ust. 1 upzp polegające na przekroczeniu granic tzw. władztwa planistycznego gminy, poprzez obciążenie nieruchomości skarżących takim zagospodarowaniem terenu, które prowadzi do istotnego naruszenia prawa własności, powodując nieuzasadnione faworyzowanie właściciela działki nr [...], który uzyskał korzyść kosztem skarżących.

Ponadto, wnieśli o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu, w pierwszej kolejności skarżący wskazali, że wyczerpali tryb wniesienia skargi, albowiem wezwaniem z 16 sierpnia 2017 r. wezwali Radę Miejską w Wieliczce do usunięcia naruszenia ich interesu prawnego dokonanego ww. uchwałą. Dalej podali, że skarga jest dopuszczalna, albowiem przysługuje im interes prawny wynikający z prawa własności działki nr 238 położonej w Lednicy Górnej gm. Wieliczka, który został przez przedmiotową uchwałę naruszony poprzez przeznaczenie jej części na cele drogi wewnętrznej oznaczonej na rysunku planu miejscowego symbolem KDW, z przekroczeniem granic tzw. władztwa planistycznego.

Zdaniem skarżących, uchwała Rady Miejskiej w Wieliczce nr XVII/232/2016 w sposób istotny narusza zasady sporządzania planu miejscowego, w szczególności wymienione wprost w treści art 1 ust. 2 pkt 6 i 7 zasady uwzględniania w planowaniu przestrzennym walorów ekonomicznych przestrzeni i prawa własności, bowiem przeznacza część należącej do skarżących działki nr 238 położonej w Lednicy Górnej gm. Wieliczka, na cele drogi wewnętrznej oznaczonej na rysunku planu miejscowego symbolem KDW, a rozstrzygnięcie takie służy faktycznie wyłącznie stworzeniu dojazdu do istniejącej działki nr [...]. W zakresie należącej do skarżących działki 238, kwestionowany zapis umożliwia co prawda dostęp do jej przyległej części, ale z drugiej strony uniemożliwia racjonalne zagospodarowanie dostępu z ewentualnie stworzonej drogi wewnętrznej (KDW) do działki nr [...]. Takie rozstrzygnięcie zapisów planu miejscowego jest nieuzasadnione tym bardziej, że kwestionowane ustalenie KDW jest jedynym tego typu przeznaczeniem w tym rejonie planu pomimo, że od obszaru objętego ustaleniem 17 KDL tj. gminnej drogi publicznej odbiegają w tym rejonie faktycznie istniejące inne drogi wewnętrzne, dla których na planie nie dokonano przeznaczenia KDW.

Zgodnie z zapisami planu na obszarze KDW obowiązuje zakaz rozbudowy istniejących budynków lub ich części oraz realizacji nowych w liniach rozgraniczających dróg (§ 49 ust. 7 uchwały). Skarżącym pozostaje zatem w zakresie swojej działki jedynie możliwość realizowania inwestycji drogowej, bowiem zgodnie z zapisem § 49 ust. 2 uchwały: "Podstawowym przeznaczeniem jest lokalizacja dróg (ulic), z wyposażeniem dostosowanym do klasy i przeznaczenia drogi (ulicy) w obszarze (jezdnie, chodniki, ścieżki rowerowe, pasy i zatoki postojowe, pasy zieleni, przejścia piesze, przejazdy rowerowe, zatoki przystankowe, zadaszenia przystankowe), wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną (odwodnienie - w tym rowy odwadniające - jako kanały zamknięte lub rowy otwarte), oświetlenie, urządzenia zabezpieczenia, oznakowania i sterowania ruchem oraz służące ograniczaniu uciążliwości komunikacyjnej)."

Natomiast inni sąsiedzi posiadający faktycznie drogi istniejące prywatne wewnętrzne, a objęte w zaskarżonym planie symbolem 206MN.1, takich ograniczeń nie posiadają, a i tak mogą w ramach obowiązującego ustalenia realizować i utrzymywać drogi wewnętrzne na podstawie zapisu § 26 ust. 2 pkt 3 lit. d uchwały.

Skarżący odwołali się do rozważań zawartych w wyroku WSA Gorzów Wielkopolski z 31.01.2008 r ., II SA/Go 736/07 odnośnie zasady uwzględniania ekonomicznych walorów przestrzeni, wskazując, że w przypadku zaskarżonej uchwały brak jest powodów, dla których akurat na działce skarżących nr 238 miałaby przebiegać część obszaru ustalenia KDW, leząca w pozostałej części na działce nr [...] i [...], służąca wyłącznie dostępowi do tej ostatniej działki. Dla porównania podali, iż w przypadku zlokalizowanych w sąsiedztwie działek o numerach [...], [...] i [...] uchwałodawca w analogicznej sytuacji faktycznej nie zdecydował się na wprowadzenie oznaczenia KDW dla np. działki nr [...], aby zapewnić dostęp do działki [...]. Gdyby porównywać działki w w/w rejonie pod względem przydatności do różnych przeznaczeń to właśnie działka nr [...], jako stosunkowo wąska lepiej nadaje się do określenia przeznaczenia KDW niż cześć działki 238, która jako szersza i bezpośrednio przylegająca do drogi publicznej (17KDL) nadawała się do zabudowy, a cechę tę utraciła ze względu na przeznaczenie jej części w obszar ustalenia KDW oraz objęcie kolejnej jej powierzchni nieprzekraczalnymi liniami zabudowy.

Konieczne jest wykazanie, że gmina stanowiąc w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego o przeznaczeniu terenu i sposobie jego zagospodarowania nie nadużyła władztwa planistycznego. Powinno to nastąpić w uzasadnieniu uchwały w sprawie miejscowego planu, wyjaśniającym przesłanki, którymi gmina kierowała się przyjmując konkretne rozwiązania planistyczne, Tymczasem, w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały brak jest w ogóle wyjaśnienia kwestii związanej z przesłankami, którymi gmina kierowała się przyjmując rozwiązania planistyczne, wpływające na sposób wykonywania prawa własności, w zakresu obszaru ustalenia KDW. Z części graficznej planu wynika, że część działki nr 238 została objęta granicami terenu oznaczonego symbolem KDW (drogi wewnętrzne) w ten sposób, że projektowany ciąg drogi wewnętrznej przebiega w części na w/w działce, a w części na działkach nr [...] i [...]. Z odniesienia tych ustaleń w terenie wynika, że symbolem KDW objęty jest pas o szerokości 4 m leżący na działce skarżących tj. o nr 238 oraz pas szerokości 2 m na działce sąsiadującej o nr [...]. Z uzasadnienia uchwały planistycznej nie wynikają żadne racjonalne przesłanki uzasadniające tego rodzaju intensywną ingerencję w prawa rzeczowe skarżących. Ustalenie, że droga wewnętrzna ma przebiegać przez działkę nr 238 w sytuacji, gdy działki nr [...] i [...] znajdujące się po przeciwnej stronie planowanego ciągu drogi wewnętrznej stanowią odrębne przedmioty własności przysługujące odrębnym podmiotom prywatnym, jawi się jako dowolne i arbitralne, a przez to naruszające w sposób istotny zasady kształtowania treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie skarżących, Rada Miejska w Wieliczce, poprzez pozbawione racjonalnego uzasadnienia i dowolne objęcie granicami terenu przeznaczonego pod drogę wewnętrzną (symbol KDW) w obszarze działki nr 238 w zakresie szlaku przebiegającego przez fragment tej działki, naruszyła przede wszystkim konstytucyjne zasady proporcjonalności, zasady zakazu naruszania istoty prawa własności, zasady równości wobec prawa i równego traktowania przez władze publiczne wszystkich obywateli znajdujących się w porównywalnej sytuacji prawnej, zasady równej ochrony prawnej własności, innych praw majątkowych i dziedziczenia, a przede wszystkim, poprzez brak wykazania wynikających z potrzeb interesu publicznego uzasadnionych przesłanek, motywów, założeń i celów związanych z tego rodzaju intensywną ingerencją w sferę prawa własności podmiotu prywatnego, Rada naruszyła w sposób istotny przepisy art. 1 ust. 3 zw. z art. 28 ust. 1 upzp.

Rada Miejska w Wieliczce naruszyła w istotny sposób zasadę władztwa planistycznego, poprzez przekroczenie granic tego władztwa. W ocenie skarżących, rozstrzygnięcie w obszarze ustalenia planu oznaczonego symbolem KDW, stanowi obciążenie ich nieruchomości takim zagospodarowaniem terenu, które prowadzi do istotnego naruszenia prawa własności, powodując nieuzasadnione faworyzowanie właściciela działki nr [...], który uzyskał korzyść kosztem skarżących. Zwrócili przy tym uwagę, iż problematyka wyznaczania w planach miejscowych obszarów ustalenia KDW - drogi wewnętrzne, wiąże się z kwestią przenoszenia w istocie na obywateli, obowiązku lokalizacji dróg publicznych. Skoro organ planistyczny podjął się przeznaczenia terenu obejmującego w swym zakresie działek niemających bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, to winien taki dostęp zapewnić, poprzez rozszerzenie sieci dróg publicznych. To jednak wiąże się z istotnymi kosztami po stronie gminy i rozwiązanie zrealizowane w zaskarżonej uchwale pozwoliło na pozorne rozwiązanie problemu. W praktyce Rada Miejska zmusiła natomiast każdorazowych właścicieli działek nr 238, [...] i [...] do współkorzystania z ich części na cele drogi wewnętrznej. Powyższe kwestie w analogicznym stanie faktycznym były przedmiotem rozważań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 16.03.2017 r., sygn. II SA/Po 857/16.

W odpowiedzi na skargę, Burmistrz Wieliczki wniósł o oddalenie skargi. Wyjaśnił, że kwestionowana droga wewnętrzna KDW została wprowadzona do projektu planu po analizie dostępności poszczególnych działek ewidencyjnych do drogi publicznej - w tym przypadku drogi lokalnej o symbolu 17KDL. Wyznaczenie jej było decyzją planistyczną podjętą w oparciu o analizy przeprowadzone na etapie sporządzania projektu planu (podkreśla się, że nie zgłoszono żadnego wniosku o taką drogę). Analizę przeprowadzono z uwzględnieniem aktualnych na czas sporządzania projektu planu materiałów geodezyjnych, w tym dokonanych podziałów działek. Analiza ta wykazała, że w omawianym rejonie działki położone po południowej stronie drogi 17KDL (tj. od działki [...] do działki [...]) generalnie mają zapewniony dostęp do drogi publicznej 17KDL, bezpośrednio, gdyż graniczą z tą drogą (tak jest w większości przypadków), albo za pośrednictwem wydzielonych geodezyjnie działek drogowych, które służą dojazdowi do działek położonych w głąb terenu 206MN.1 np. działek [...], [...], [...], [...] i [...]. W tym przypadku uznano, że skoro istnieje możliwość obsługi komunikacyjnej działek za pomocą dojazdów wydzielonych geodezyjnie, nie ma potrzeby wyznaczania dróg wewnętrznych. Natomiast działka nr [...], położona w terenie 206MN.1, ale w drugiej linii zabudowy od drogi 17KDL nie ma żadnego dostępu do drogi publicznej, gdyż jest od niej odcięta wydzieloną, zabudowaną działką nr [...]. Stąd też wystąpiła potrzeba zapewnienia tej działce dostępu do drogi publicznej ustaleniami rysunku planu, co mogło nastąpić poprzez zaproponowane w projekcie planu wyznaczenie drogi wewnętrznej. Inne rozwiązania, w tym sugerowane w skardze poprowadzenie drogi KDW po stosunkowo wąskiej działce nr [...] musiałyby się wiązać z obciążeniami dla większej ilości działek niż ma to miejsce w przypadku przebiegu wyznaczonego w planie, to jest działek [...], [...] (obydwie zabudowane), [...], [...], stąd też takiego rozwiązania nie zaproponowano. Organ podkreślił, że wbrew twierdzeniom skarżących droga KDW nie uniemożliwia zabudowy działki 238. Ustalenia w planie miejscowym dotyczące obsługi komunikacyjnej terenów są decyzjami trudnymi, gdyż wyznaczenie drogi wewnętrznej z reguły wiąże się z naruszeniem interesu indywidualnego właściciela, lub właścicieli nieruchomości, na których wyznacza się trasę drogi. Dlatego te decyzje podejmowane są ze świadomością ryzyka braku akceptacji przez zainteresowanych zaproponowanego rozwiązania. Organ zaznaczył, że wielokrotnie przy sporządzaniu tak dużego planu jak skarżony plan (powierzchnia to ok. 3305,45 ha) sytuacje konieczności zapewnienia dojazdu do działek budowlanych, wiążące się z reguły z ingerencją we własności prywatne, są nie do uniknięcia. Organ planistyczny staje przed dylematem wyważenia rozwiązań w taki sposób, aby plan z jednej strony zapewniał możliwość obsługi komunikacyjnej wyznaczonych terenów budowlanych, z drugiej zaś, aby w przypadkach kiedy zapewnienie obsługi (dostępności do drogi publicznej) nie jest możliwe bez ingerencji w tereny stanowiące własność prywatną - zakres tej ingerencji był jak najmniejszy. Dla organu planistycznego w takich przypadkach istotne jest stanowisko właścicieli działek, na których wyznaczono przebieg drogi wewnętrznej (bądź publicznej). Nie jest bowiem tak, że decyzje planistyczne dotyczące dróg są podejmowane woluntarystycznie, bez rozpatrzenia stanowiska właścicieli działek (przedstawionego w formie wniosków do planu, czy uwag do projektu planu w trakcie procedury wyłożenia do publicznego wglądu). Wręcz przeciwnie: wnioski lub uwagi właścicieli są w wielu przypadkach przesłanką do decyzji planistycznych lub do zmiany projektu planu w zakresie obsługi komunikacyjnej terenów. W trakcie sporządzania projektu skarżonego obecnie planu wiele rozwiązań komunikacyjnych, zaproponowanych przez organ planistyczny, dotyczących dróg wewnętrznych, jak i publicznych (głównie klasy technicznej dojazdowej - KDD) na etapach rozpatrywania uwag z wyłożeń do publicznego wglądu (procedura wyłożenia była przeprowadzona 3-krotnie) zostało skorygowanych, poprzez usunięcie danej drogi z projektu planu, zmianę bądź skrócenie jej przebiegu, albo zmianę rodzaju np. z KDD na KDW albo zmianę parametrów. Rozstrzygnięcia wynikały każdorazowo z analizowanych indywidualnie uwag. Udział właścicieli przy sporządzaniu planu - czyli ich czynne zachowanie wyrażone wnioskami lub uwagami dawało realną szansę na przyjęcie (korektę) rozwiązań planistycznych uwzględniających aktualne oczekiwania właścicieli. Brak jakiegokolwiek uczestnictwa właścicieli (wyrażanego w formie wniosków do planu lub uwag do projektu planu wyłożonego do publicznego wglądu) powodował przede wszystkim to, że nie było prawnych podstaw do ponownej analizy i ewentualnego zrewidowania ustaleń zawartych w wyłożonym projekcie.

Organ zauważył, że plan miejscowy dla obszaru B w gminie Wieliczka budził szerokie zainteresowanie społeczności, czego wyrazem były liczne wnioski oraz uwagi. Władze Gminy oczekiwania społeczne starały się faktycznie uwzględniać. W przypadku kwestionowanej w skardze drogi KDW w Lednicy Górnej żaden z właścicieli działek (tj. działek nr [...], 238 i [...]), po których tę drogę wyznaczono nie złożył uwagi (wniosku do planu również). Stąd też organ planistyczny miał prawo zasadnie przyjąć, że cel i sposób wyznaczenia drogi KDW został -wobec braku sprzeciwu właścicieli - zaakceptowany.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz. 270 ze zm. dalej w skrócie p.p.s.a.), sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej. Zakres kontroli administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 u.p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W niniejszej sprawie kontroli sądu w powyższym zakresie poddana została uchwała uchwałę Rady Miejskiej w Wieliczce nr XVII/232/2016 z 7 kwietnia 2016 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Wieliczka - obszar "B" (Dz. U. Woj. Małopolskiego z 2016 r., poz. 2931) w zakresie objętym ustaleniem oznaczonym na rysunku planu symbolem KDW w granicach działki ewidencyjnej nr 238 położonej w Lednicy Górnej gm. Wieliczka. Powyższa uchwała zaskarżona została w trybie przewidzianym w art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. 2017. 1875) dalej w skrócie u.s.g.). Przepis ten stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Na wstępie należało zbadać , czy skarżący korzystając z przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g., posiadają legitymację w ich zaskarżeniu ponieważ przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność uchwały z zakresu administracji publicznej kształtowany jest na innych zasadach, niż w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami k.p.a. Skarga złożona na podstawie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Uprawnionym do wniesienia skargi na podstawie powołanego unormowania jest jedynie ten podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04; z 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04) .

W tym miejscu należy wskazać, że ocenie Sądu, skarżący spełnili określony w art. 101 ust. 1 warunek uprawniający do skutecznego zaskarżenia uchwały. Nie ulega bowiem wątpliwości, że są oni współwłaścicielami nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka nr 238 położonej na obszarze objętym zaskarżonym planem miejscowym. Przedmiotowy plan w części objętej skargą, tj. w zakresie w jakim przeznacza część nieruchomości oznaczonej jako działka nr 238 w Lednicy Górnej pod drogę wewnętrzną KDW zapewniającą możliwość obsługi komunikacyjnej działek nr [...], 238 i [...] z drogą publiczną oznaczona symbolem 17 KDL, narusza interes prawny skarżących wynikający z art. 140 k.c., ingerując bezpośrednio w przysługujące im prawo własności działki nr 238. Podane przepisy uchwały wpływają na zagospodarowanie oraz sposób wykorzystania tej nieruchomości, która – zgodnie z rysunkiem planu - w przeważającej części została przeznaczona jest pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (teren oznaczony symbolem 206MN.1), która w niewielkiej części została objęta liniami rozgraniczającymi drogi wewnętrznej KDW.

Zgodnie z § 49 ust. 3 pkt 7 zaskarżonej uchwały dla dróg wewnętrznych KDW ustalono szerokość w liniach rozgraniczających 6 m., przy czym zgodnie z ust. 4 cyt. przepisu wprowadzono możliwość odcinkowego zawężenia szerokości ulic w liniach rozgraniczających ( w stosunku do wielkość, o których mowa w ust. 3), wynikające z istniejącego zainwestowania. Nadto w ust. 6 i 7 ww. przepisu ustalono ograniczenia dotyczące sytuowania zabudowy względem ustalonych linii rozgraniczających drogi, w tym zakaz rozbudowy istniejących budynków lub ich części oraz realizacji nowych budynków. Wobec powyższego nie budzi wątpliwości, że przedstawione postanowienia planu oddziałują na zakres przysługujących skarżącym uprawnień właścicielskich. Jak bowiem zauważył Naczelny Sąd Administracyjny przyjęcie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozwiązania polegającego na przeznaczeniu określonego terenu pod drogę wewnętrzną, jakkolwiek oznacza, że teren ten nadal pozostaje własnością dotychczasowego właściciela, to jednak takie przeznaczenie skutkuje również tym, że na niniejszym obszarze będzie mogła być zrealizowania tylko droga wewnętrzna. Stanowi to więc niewątpliwie ograniczenie prawa własności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2518/12). A zatem bez wątpienia przeznaczenie w zaskarżonej uchwale części działki nr 238 pod drogę wewnętrzną KDW wywołuje określone konsekwencje prawne, które ingerują w sferę prawnie chronionego interesu skarżących w sposób bezpośredni i realny.

Stwierdzenie naruszenia interesu prawnego skarżących otwiera Sądowi drogę do dokonania kontroli legalności skarżonej uchwały w zakresie naruszenia interesu prawnego skarżących.

W tym miejscu trzeba wskazać, że w sprawach ze skargi na uchwałę przyjmującą plan miejscowy Sąd ma obowiązek ustalić przedmiot zaskarżenia z uwzględnieniem legitymacji skargowej podmiotu wnoszącego skargę, a zatem przedmiotem zaskarżenia mogą być określone części planu odnoszące się do wyodrębnionych nieruchomości w obszarze objętym ustaleniami planu, do których skarżącemu przysługuje prawo własności (wieczystego użytkowania). Z zakresem zaskarżenia wiąże się nierozerwalnie możliwość kwestionowania przez właściciela nieruchomości planu, ale w sytuacji gdy zakres zaskarżenia występuje w granicach naruszenia interesu prawnego skarżącego. Należy podkreślić, że obowiązek uwzględnienia skargi na ustalenia planu miejscowego (także innych uchwał organu gminy z zakresu administracji publicznej) powstaje w sytuacji kiedy naruszenie interesu prawnego związane jest z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Badając, czy zaskarżona uchwała narusza obowiązujący porządek prawny, Sąd zobowiązany był do zanalizowania zarzutów skargi w szczególności w zakresie przekroczenia przez Radę Miejską w Wieliczce władztwa planistycznego (art. 15 ust. 2 u.p.z.p.) oraz naruszenie zasad (art. 1 ust. 2 u.p.z.p. ), a także badanie zgodności zapisów planu z obowiązującym Studium i zachowanie przez organ wymaganej procedury przy sporządzaniu planu (art. 17 u.p.z.p.).

Mając powyższe na uwadze Sąd w pierwszym rzędzie uznał za konieczne odniesienie się do zarzutów skarżących, zgodnie z którymi ustalenia skarżonego planu obejmujące należącą do nich nieruchomości wprowadziły ograniczenia w zakresie przysługującego im prawa własności, a zatem możliwości jej wykorzystania na cele budowlane, dokonane w interesie właścicieli działek sąsiednich tj. działki nr [...] i nr [...]. Należy przy podkreślić, że w swoich zarzutach K. i J. M. zarzucają przede wszystkim dokonanie kwestionowanych ustaleń planu z naruszeniem prawa własności oraz walorów ekonomicznych przestrzeni i - jak można wnioskować z uzasadnienia i zawartych w nim sformułowań - z naruszeniem zasady równości wobec prawa i zasady proporcjonalności.

Nie ulega wątpliwości, że prawo własności korzysta z najdalej idących gwarancji ochrony wynikających z ustaw oraz z Konstytucji. Jak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie nie jest to jednakże prawo nieograniczone i absolutne. Regulacjom przewidującym ochronę prawa własności towarzyszą jednocześnie normy dopuszczające ingerencję w to prawo. Wskazać należy przede wszystkim na przepis art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, stanowiące, że własność i inne prawa majątkowe podlegają równej ochronie prawnej, obok których znajdują się jednocześnie regulacje dopuszczające ograniczoną ingerencję we własność (art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP) – w granicach określonych ustawowo i w zakresie nienaruszającym istoty własności, w tym przy wywłaszczeniu - jedynie na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Także przepisy ustaw podkonstytucyjnych przewidujące ochronę prawa własności, zwłaszcza przepis art. 140 k.c, który stanowi, że uprawnienia właścicielskie (posiadanie, korzystanie z rzeczy i rozporządzanie nią) mogą być wykonywane w granicach określonych przez ustawę i zasady współżycia społecznego – a zatem nie w sposób absolutny. W kwestii treści i ochrony prawa własności w licznych orzeczeniach wypowiadał się również Trybunał Konstytucyjny, podkreślając zasadę, że ochrona własności nie ma charakteru absolutnego. Jednak wszelkie ograniczenia tego prawa muszą zawsze wynikać z postulatu ochrony wartości generalnych i interesu ogólnego (wyrok TK z 11. 05. 1999, sygn. akt K 13/98, publ. OTK ZU 1999/4/74). Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Ingerencja w sferę prawa do nieruchomości (własności, użytkowania wieczystego) musi zatem pozostawać w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do wskazanych celów (wyrok NSA z 4 . 01. 2010 r., sygn. akt II OSK 1708/09). Zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy wraz z innymi przepisami kształtuje zatem sposób wykonywania prawa własności, przy czym oznacza to, że kształtowanie w planie miejscowym sposobu wykonywania prawa własności przez jego nieraz daleko idące ograniczenia wymaga uwzględnienia wartości naczelnych takich jak: równość wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji) w tym z uwzględnieniem sprawiedliwości społecznej (por. wyrok NSA z 11. 09. 2008 r., sygn. akt II OSK 215/08). Dlatego samodzielność gminy w zakresie wykonywania zadań planistycznych (przyznanego jej w art. 3 u.p.z.p. uprawnienia zwanego władztwem planistycznym) nie jest nieograniczona, a władztwa planistycznego organy gminy nie mogą nadużywać. W demokratycznym państwie prawa, wszelkie działania władzy publicznej muszą doznawać ograniczeń przewidzianych prawem (patrz art. 7 Konstytucji RP). W realizacji zadań własnych gmina związana jest więc przepisami prawa, w tym prawa europejskiego, zasadami konstytucyjnymi i przepisami ustaw. Tylko w takich granicach można wyznaczyć władztwo planistyczne przysługujące gminie (wyrok WSA we Wrocławiu z 25. 04. 2013 r., sygn.. akt II SA/Wr 134/13). A zatem ograniczenia w prawie własności wprowadzane w planie miejscowym są prawnie dopuszczalne pod warunkiem, że dokonywane są z poszanowaniem prawa, w tym chronionych wartości konstytucyjnych – w tym również zasady proporcjonalności i równości wobec prawa.

W doktrynie wymóg proporcjonalności zwany jest także zakazem nadmiernej ingerencji i oznacza konieczność zachowania proporcji pomiędzy ograniczeniem danego konstytucyjnego prawa lub wolności (czyli nałożonymi na jednostkę obciążeniami), a zamierzonym celem (pozytywnym efektem) danej regulacji prawnej. Wymóg proporcjonalności oznacza konieczność wyważania dwóch dóbr (wartości), których pełna realizacja jest niemożliwa (por. J. Zakolska, Zasada proporcjonalności w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Kancelaria Sejmu, Warszawa 2008, s. 27-28). Przywołana wyżej zasada równości wobec prawa wymaga natomiast wyważenia wszystkich interesów jakie występują w danej sprawie. Istota działania zasady wyważenia przeciwstawnych interesów opiera się na prawidłowej realizacji dwóch elementów tej zasady: wyważania wartości interesów i rezultacie wyważania. A zatem jeśli organy gminy nie wyważyły interesów (np. interesów prywatnego i publicznego względnie sprzecznych interesów prywatnych właścicieli ) lub bezpodstawnie przyjęto regułę dominacji któregokolwiek z interesów – zasada ta zostaje naruszona. Dokonując zatem ingerencji w sferę prywatnych interesów właścicieli (użytkowników wieczystych), rada gminy powinna bezwzględnie kierować się zasadą proporcjonalności, rozumianą jako zakaz nadmiernej w stosunku do chronionych wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostek i konieczność dbania o właściwe ustalenie proporcji pomiędzy ochroną interesu publicznego z jednej strony a ograniczeniem prywatnych interesów właścicieli z drugiej ( por. wyrok WSA we Wrocławiu z 25.04. 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 134/13; wyrok WSA w Białymstoku z 28. 02. 2008 r., sygn. akt II SA/Bk 42/08). Ingerencja w sferę prawa własności musi bowiem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których plan wprowadza określone ograniczenia. Gdy skala ingerencji w prawo własności nie znajduje żadnego uzasadnienia w interesie publicznym lub jest nieproporcjonalna do interesu publicznego lub interesu prywatnego innych podmiotów prywatnych, które znajdowały się w analogicznej sytuacji a nie zostały objęte taką ingerencją można wówczas mówić o nadużyciu władztwa publicznego.

Rozważając kwestię naruszeń o których mowa w art. 28 ust. u.p.z.p. należy wziąć pod uwagę naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzenia, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. Nadto należy zanalizować rozmiar i rangę naruszeń, oceniając czy kwestionowane ustalenia planu miejscowego są na tyle wadliwe, ze pozostawienie ich w mocy będzie naruszać obowiązujące w tym zakresie ww. przepisy.

W ocenie Sądu w składzie rozstrzygającym w niniejszej sprawie dokonana analiza dokumentacji planistycznej jednoznacznie wskazuje na brak racjonalnego uzasadnienia dla projektowanej w terenie oznaczonym symbolem 206MN.1 w granicy działki nr 238 drogi mającej status wewnętrznej i oznaczonej na rys. planu symbolem KDW. Należy przy tym zauważyć, że w świetle uregulowań przyjętych w części tekstowej kwestionowanej planu miejscowego zaprojektowanie przedmiotowej drogi KDW ograniczającej prawo własności skarżących budzi istotne wątpliwości. Przede wszystkim należy zauważyć, że stosownie do treści z § 26 ust. 2 pkt lit. "d" w terenach zabudowy mieszkaniowej (1MN.1 – 234MN.1) wyznacza się w ramach zabudowy i zagospodarowania towarzyszącego zabudowie jednorodzinnej i zagrodowej "niewydzielone na rysunku planu drogi, dojazdy dojścia do budynków, miejsca postojowe zgodnie z § 15 pkt 5. Jak jednak pokazuje załącznik graficzny do uchwały w terenie 206MN.1 wyznaczona została przedmiotowa droga KDW, przy czym – co należy podkreślić pozostałe nieruchomości w tym terenie zostały skomunikowane z drogą publiczną drogami "niewydzielonymi na rysunku planu". W tym miejscu trzeba wskazać, że wprowadzenie rozwiązań komunikacyjnych dla terenów mieszkaniowych nie może być rozumiane jako dające organowi legitymację do ograniczania własności osób prywatnych w sposób dowolny, w szczególności w sposób naruszający jednolite rozwiązania komunikacyjne przyjęte dla określonego terenu ( budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego) w części tekstowej planu miejscowego – jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie. Należy zauważyć, iż Rada Miejska w Wieliczce w swojej uchwale nie wyjaśniła w żaden dlaczego teren przeznaczony pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne (206MN.1) będzie skomunikowany dwoma rodzajami dróg tj. niewydzielonymi na rys. planu drogami dojazdowymi i jedna drogą wewnętrzną i dlaczego także celem skomunikowania w szczególności działki nr [...] a także [...] i 238 konieczne jest zaprojektowanie drogi KDW. Należy zauważyć, że przyjęte uregulowanie nie stawia wszystkich właścicieli nieruchomości w jednakowej sytuacji i prowadzi przede wszystkim do naruszenia zasady proporcjonalności i pewnym zakresie również zasady równości. Należy w całej pełni podzielić stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1656/15, zgodnie z którym przy podejmowaniu inicjatywy planistycznej organ musi brać pod uwagę, aby nie doprowadzić do sytuacji, w której doszłoby do ponadustawowego i nieuzasadnionego racjami społecznymi ograniczenia prawa własności. Konieczne jest bowiem zachowanie zasady proporcjonalności w szczególności gdy organ uchwałodawczy gminy działając w ramach określonych prawem uprawnień ogranicza ingeruje w prawa właścicielskie. W związku z powyższym w sytuacji, w sytuacji powstałych wątpliwości co do prawidłowości i celowości przyjętych rozwiązań i ewentualnego naruszenia władztwa planistycznego w zakresie przyjętych rozwiązań komunikacyjnych dla całego terenu, a nie tylko stosunku do nieruchomości skarżącego należy uznać zdaniem sądu, że zaistniała podstawa do stwierdzenia nieważności skarżonej uchwały w części. Niezależnie od powyższego należy zwrócić uwagę, że nieprawidłowe jest wprowadzanie do rysunku planu innych rozwiązań niż ustalone w części tekstowej planu, gdyż rysunek planu jest uszczegółowieniem zapisów części tekstowej planu, ewentualnie jego doprecyzowaniem (por. wyrok NSA z 13 czerwca 2017 r. sygn.. akt II OSK 2945/15.) W ocenie Sądu wprowadzenie na rys. przedmiotowego planu w terenie oznaczonym symbolem 206MN.1 linii rozgraniczających drogę KDW budzi wątpliwości.

Sąd dokonał również analizy akt pod względem postępowania na etapie procedury planistycznej. Z analizy tej wynika, że przy stanowieniu skarżonego planu miejscowego nie doszło do istotnego naruszenia jego trybu sporządzania, ani też właściwości organów (art. 28 ust. 1 in fine). Zgodnie z obowiązującymi przepisami procedurę planistyczna inicjuje podjecie uchwały przez rade gminy o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 14 ust. 1), przy czym przez wójt, burmistrz albo prezydent miasta ogłasza w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, określając formę, miejsce i termin składania wniosków do planu, nie krótszy niż 21 dni od dnia ogłoszenia (art. 17 pkt 1 u.p.z.p.) . Kolejnym wymogiem jest obowiązek ogłoszenia przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta (przez obwieszczenie, w prasie lokalnej, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości) o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu na co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia i wykłada ten projekt wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu na okres co najmniej 21 dni oraz organizuje w tym czasie dyskusję publiczną nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami (art. 17 pkt 10 u.p.z.p.). Następnie ww. organ wyznacza w ww. ogłoszeniu termin, w którym osoby fizyczne i prawne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej mogą wnosić uwagi dotyczące projektu planu, nie krótszy niż 14 dni od dnia zakończenia okresu wyłożenia planu (art. 17 pkt 11 u.p.z.p.). Tak wniesione uwagi muszą być rozpatrzone i jeżeli zostają uwzględnione to ma miejsce modyfikacja projektu planu miejscowego, a jeżeli nie – to musi się o nich wypowiedzieć rada gminy (art. 17 pkt 12 i 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Zgodnie z art. 19 ust. 1 ww. ustawy jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu - czynności, o których mowa w art. 17, ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian, natomiast zgodnie z art. 20 ust. 1 plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Przedstawiona wyżej procedura została w rozpoznawanej sprawie dochowana, a skarżący nie wnieśli żadnych uwag do skarżonego planu miejscowego, jakkolwiek był on w całości wykładany trzykrotnie i raz częściowo. Zasadnie zatem Rada Miejska w Wieliczce i burmistrz Wieliczki mogły przyjąć, że skarżący akceptują proponowany sposób zagospodarowania ww. działki, tym bardziej, że ustalenie przedmiotowej drogi KDW w części stanowi także o obsłudze komunikacyjnej działki skarżących. W tym miejscu należy więc wskazać, że w procedurze planistycznej wola właściciela nieruchomości ma istotne znaczenie i jak wynika z odpowiedzi na skargę , a także z analizy akt planistycznych przy uchwalaniu zaskarżonego planu miejscowego wnioski składane przez osoby zainteresowane były uwzględniane w szerokim zakresie. Podkreślić zatem należy, że procedura planistyczna przewiduje i umożliwia udział wszystkich zainteresowanych w procedurze uchwalania natomiast skarżący ją zlekceważyli, wykazując całkowity brak zainteresowania także ustalenia odnoszącymi się wprost do ich nieruchomości

Na koniec należy dodać, że nie mają racji skarżący kwestionując w piśmie procesowym z 22 grudnia 2017 r. (data na piśmie), legitymację procesową Burmistrza Miasta i Gminy Wieliczka do reprezentowania Rady Miejskiej w Wieliczce w rozpoznawanej sprawie. Zgodnie bowiem z treścią art. 26 § 1 w zw. Z art. 28 § 1 i art. 32 ustawy p.p.s.a, w postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawach skarg, których przedmiotem jest uchwała rady gminy, zdolność procesowa ma wójt , burmistrz, prezydent miasta, chyba, ze w sprawie zachodzą okoliczności szczególne, których nieuwzględnienie mogłoby prowadzić do pozbawienia rady gminy prawa do ochrony sadowej. Powyższy pogląd został wyrażony w tezie uchwały podjętej przez NSA w dniu 13.11.2012 r. sygn.. akt I OPS 3/12, natomiast w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi konflikt interesów pomiędzy burmistrzem a organem.

Organ podejmując ponownie uchwałę w przedmiocie planu miejscowego dla terenu, co do którego stwierdzono nieważność planu miejscowego , winien ponownie dokonać analizy w zakresie rozwiązań komunikacyjnych dla terenów budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego, a w przypadku ingerencji w zakresie prawa własności winien przyjąć takie rozwiązania, które by w najmniej uciążliwy sposób ingerowały w to prawo, a także stawiały w tej samej sytuacji prawnej każdy podmiot, którego prawo własności zostanie ograniczone w związku przyjętymi rozwiązaniami komunikacyjnymi.

Z uwagi na powyższe biorąc za podstawę art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. orzeczono jak w punkcie I sentencji.

O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości 797 zł składa się: kwota 300 zł tytułem uiszczonego przez skarżących wpisu, kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia radcy prawnego reprezentującego skarżącą, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22.10.2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych. (Dz. U. 2015 r., poz. 1804 ze zm.), oraz kwota 17 zł tytułem uiszczonej przez pełnomocnika skarżących opłaty skarbowej za złożone pełnomocnictwo.