Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1664/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-10-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 36a ust. 5
journal: Dz.U. 2016 poz 1943
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska - Matusiak Sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz Protokolant: st. asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 31 października 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 marca 2017 r. sygn. akt III SA/Kr 1808/16 w sprawie ze skargi Gminy W. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody M. z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 21 marca 2017 r., III SA/Kr 1808/16 oddalił skargę Gminy W. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody M. z [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia nr [...] Burmistrza Miasta i Gminy W. w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora Zespołu Szkolno–Przedszkolnego w K. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że niezasadna jest argumentacja strony skarżącej co do przekroczenia terminu do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. organ nadzoru może wydać akt nadzoru tylko w okresie prowadzenia postępowania nadzorczego. Postępowanie nadzorcze trwa jedynie 30 dni i termin ten jest liczony od dnia otrzymania aktu organu samorządu. W stosunku do zarządzeń organu wykonawczego gminy wydawanych w sprawach powierzania stanowisk dyrektorów placówek oświaty wydawanych w trybie ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2016 r., poz. 1943 ze zm., dalej "u.s.o."), ustawodawca nie wprowadził obowiązku obligatoryjnego przekazywania takich zarządzeń organom nadzoru. Rodzi to pytanie o sposób liczenia terminu postępowania nadzorczego wobec takich zarządzeń. Sąd podziela stanowisko zajęte w orzecznictwie (m.in. w wyroku NSA z 18 lutego 2016 r., I OSK 2707/15; w postanowieniu NSA z 18 maja 2006 r., I OSK 55/06; w wyroku WSA w Krakowie z 24 listopada 2015 r., III SA/Kr 217/15; w wyroku WSA w Łodzi z 30 listopada 2016 r., III SA/Łd 872/16; w wyroku WSA w Kielcach z 11 maja 2016 r., II SA/Ke 194/16) zgodnie z którymi termin postępowania nadzorczego wynosi 30 dni i winien być liczony od dnia faktycznego doręczenia zarządzenia organowi nadzoru niezależnie od tego, kto doręczył to zarządzenie i z jakiego powodu.

Chodzi tu o doręczenie zarządzenia, a nie jego kopii lub skanu. Nietrafnie powołuje się strona skarżąca na rozpoczęcie biegu postępowania nadzorczego liczonego od 12 września 2016 r., kiedy to kopię (wydruk z Biuletynu Informacji Publicznej) przedmiotowego zarządzenia przekazał Wojewodzie M. M. Kurator Oświaty. W ocenie sądu trzydziestodniowy termin o którym mowa w art. 91 ust. 1 u.s.g. rozpoczyna bieg albo od dnia doręczenia organowi nadzoru oryginału zarządzenia lub potwierdzonego za zgodność z oryginałem takiego zarządzenia, albo też od dnia doręczenia organowi nadzoru zarządzenia w formie dokumentu elektronicznego, który musi być podpisany bezpiecznym kwalifikowanym podpisem elektronicznym. W tej sprawie zarządzenie nr [...] z [...] sierpnia 2016 r. nie zostało przekazane w postaci dokumentu elektronicznego Wojewodzie M. Przekazanie tego zarządzenia w drodze wydruku z Biuletynu Informacji Publicznej lub nawet skanu nie spełnia wymogu przekazania oryginału zarządzenia lub chociażby kopii zarządzenia potwierdzonej za zgodność z oryginałem. Tym samym w tej sprawie to nie data 12 września 2016 r. powinna być uznana za datę wszczęcia postępowania nadzorczego, ale data 26 października 2016 r. (akta sądowe sprawy, karta nr 35-39), kiedy to przekazano kopię przedmiotowego zarządzenia potwierdzonego za zgodność z oryginałem. Zatem, Wojewoda M. dochował ustawowego 30-dniowego terminu.

Istota sporu sprowadza się do istnienia podstawy prawnej do powierzenia stanowiska dyrektora nowo tworzonemu zespołowi szkół. W ocenie Wojewody powierzenie takiego stanowiska powinno nastąpić jedynie na podstawie uprzednio przeprowadzonego konkursu, natomiast w ocenie Gminy W. dopuszczalnym było także powierzenie bez przeprowadzania konkursu osobie wskazanej przez organ wykonawczy Miasta i Gminy W.

Zgodnie z art. 36a ust. 1 i ust. 2 u.s.o., stanowisko dyrektora szkoły lub placówki powierza organ prowadzący szkołę lub placówkę, a kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki wyłania się w drodze konkursu i tak wyłonionemu kandydatowi nie można odmówić powierzenia stanowiska dyrektora. Tym samym konkurs jako sposób wyłaniania kandydata na stanowisko dyrektora szkoły ma charakter podstawowy, a przez to i priorytetowy. Dopiero, gdy doznaje przeszkód procedura wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora w drodze konkursu, ustawodawca wskazuje inne sposoby wyłaniania dyrektora szkoły. Zgodnie z art. 36a ust. 4 u.s.o. w przypadku, gdy do konkursu nie zgłosi się żaden kandydat albo w wyniku konkursu nie wyłoniono kandydata, organ prowadzący powierza to stanowisko ustalonemu kandydatowi, w porozumieniu z organem sprawującym nadzór pedagogiczny, po zasięgnięciu opinii rady szkoły lub placówki i rady pedagogicznej. Drugi wyjątek od "konkursowej" procedury wyłaniania kandydata na stanowisko dyrektora szkoły zawiera art. 36a ust. 5 u.s.o., zgodnie z którym do czasu powierzenia stanowiska dyrektora wyłonionemu w drodze konkursu lub wskazanemu przez organ prowadzący szkołę w warunkach wymienionych w art. 36a ust. 4 ww. ustawy, organ prowadzący daną szkołę może powierzyć pełnienie obowiązków dyrektora szkoły wicedyrektorowi, a w szkołach, w których nie ma wicedyrektora, nauczycielowi tej szkoły, jednak nie dłużej niż na okres 10 miesięcy. Co istotne, regulacja art. 36a ust. 5 u.s.o. ma charakter wyjątkowy i jako regulacja prawna szczególna nie może być poddana wykładni rozszerzającej przez odejście od reguł wykładni językowej. Treść art. 36a ust. 5 u.s.o. stanowi expressis verbis, że przy powierzeniu obowiązków dyrektora pierwszeństwo przypada bezwzględnie wicedyrektorowi, ale tylko tej szkoły, w której ma być ogłoszony lub trwa konkurs na stanowisko dyrektora (por. wyrok NSA z 9 kwietnia 2013 r., I OSK 3106/12).

Istotne w sprawie jest jeszcze, że zespół szkół nie jest szkołą w rozumieniu ustawy o systemie oświaty. Art. 3 pkt 1-3a u.s.o. definiując pojęcie szkoły i placówki na gruncie tej ustawy nie wlicza do tego zakresu zespołu szkół. Tym samym stosowanie trybu wyłaniania dyrektora zespołu szkół tylko wtedy będzie analogiczne do trybu wyłaniania dyrektora szkoły, jeżeli ustawodawca tak postanowi. Zespół szkół stanowi odrębną jednostkę administracyjną i organizacyjną, natomiast czynności związane bezpośrednio z zadaniami oświatowymi (nauczanie i wychowywanie) są realizowane przez szkoły lub placówki wchodzące w skład zespołu szkół. Łączenie szkół lub szkół i placówek w zespoły szkół lub zespoły szkolno-przedszkolne ma na celu przede wszystkim usprawnienie organizacyjne i finansowe wykonywania zadań oświatowo-wychowawczych, w tym np. korzystniejsze wykorzystywanie bazy lokalowej lub ograniczenie zatrudnienia osób pełniących funkcje kierownicze. Z chwilą połączenia szkół w zespół szkół nowo wybierany dyrektor zespołu szkół staje się jednocześnie dyrektorem szkoły lub placówki włączonej do zespołu (art. 62 ust. 2 u.s.o.). W tak utworzonym zespole szkół nadal istnieją odrębne rady pedagogiczne szkół wchodzących w skład zespołu, odrębne rady rodziców i samorząd uczniowski, aczkolwiek i w tym zakresie także mogą nastąpić zmiany. Nie ma natomiast stanowiska odrębnego dyrektora szkoły wchodzącej w skład zespołu. To zaś oznacza, że nie wszystkie tryby wyboru dyrektora zespołu szkół będą identyczne w przypadku istniejącego zespołu oraz w przypadku nowotworzonego zespołu.

W sytuacji wyłaniania pierwszego dyrektora zespołu szkół nie można analogicznie stosować wszystkich trybów wyłaniania takiego dyrektora tak, jakby dotyczyło to dyrektora szkoły. Gdyby ustawodawca w ogóle zaniechał określania zasad wyłaniania dyrektora zespołu szkół, to wówczas można byłoby mówić o pominięciu legislacyjnym, ponieważ stosowanie trybu wyłaniania analogicznie jak w przypadku dyrektora szkoły byłoby niemożliwe z tej prostej przyczyny, że zespół szkół nie jest szkołą. Ustawodawca zauważył szczególną sytuację wyłaniania pierwszego dyrektora zespołu szkół i stąd wprowadzono regulację zawartą w art. 36a ust. 9 i 10 u.s.o. Mając na uwadze ww. przepisy należy stwierdzić, że tryb wyłaniania dyrektora nowo tworzonego zespołu szkół jest następujący: kandydata na dyrektora zespołu szkół wyłania komisja konkursowa po przeprowadzeniu konkursu (art. 36a ust. 2 w związku z art. 36a ust. 9 i 10 oraz przy uwzględnieniu art. 36a ust. 6-8 u.s.o.). To jest podstawowy tryb wyłaniania kandydata na stanowisko pierwszego dyrektora zespołu szkół. Wyjątkowo dopuszczalne jest wyłonienie kandydata na stanowisko dyrektora nowo tworzonego zespołu szkół w sytuacji, w której do konkursu na stanowisko dyrektora takiego zespołu nikt się nie zgłosił, albo też w wyniku konkursu nie wyłoniono kandydata na dyrektora nowo tworzonego zespołu szkół. Skoro dopuszczono wyłanianie dyrektora zespołu szkół w drodze konkursu, to tym samym należy także stosować przepisy wskazujące na powierzenie stanowiska dyrektora zespołu szkół w razie, gdy przeprowadzony konkurs nie pozwoli na wybór kandydata.

Taki wyjątek w tej sprawie nie zachodził, ponieważ Burmistrz Miasta i Gminy W. w ogóle nie wszczął procedury konkursowej celem wyłonienia kandydata na stanowisko Dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w K. Zaś w przypadku nowotworzonego zespołu szkół nie ma możliwości zastosowania trybu określonego w art. 36a ust. 5 u.s.o. Warunkiem, jaki musi spełnić osoba wyznaczana w ten sposób do pełnienia obowiązków dyrektora jest pełnienie stanowiska wicedyrektora zespołu szkół lub jeżeli nie ma wicedyrektora to zatrudnienie danej osoby jako nauczyciela tego zespołu szkół już w dacie powierzania jej funkcji dyrektora. Przed dniem powstania zespołu szkół jako odrębnej jednostki nie ma możliwości powierzenia stanowiska osoby pełniącej obowiązki dyrektora wicedyrektorowi takiego nieistniejącego zespołu szkół lub innemu nauczycielowi (nie będącemu, co oczywiste, ani dyrektorem ani wicedyrektorem nieistniejącego zespołu szkół).

Jak wynika z § 1 ust. 1 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w W. z 23 czerwca 2016 r. Zespół Szkolno-Przedszkolny w K. powstawał dopiero z dniem 1 września 2016 r. (akta sądowe sprawy, karty nr 10-11). Zarządzenie z [...] sierpnia 2016 r. nr [...] zostało wydane w dniu, w którym takiego Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w K. jeszcze nie było (akta sądowe sprawy, karta nr 8). Skoro, [...] sierpnia 2016 r. nie powstał Zespół Szkolno-Przedszkolny w K., to nie było podstaw do stosowania art. 36a ust. 5 u.s.o., który wprost wymaga istnienia danej placówki, aby możliwym było powierzenie pełnienia obowiązków dyrektora wicedyrektorowi danej jednostki organizacyjnej lub innemu nauczycielowi. Skoro tak, to trafnie organ nadzoru unieważnił zarządzenie nr [...] Burmistrza Miasta i Gminy z [...] sierpnia 2016 r. z powodu istotnego naruszenia art. 36a ust. 5 u.s.o.

Okoliczność, że powołana do pełnienia obowiązków dyrektora w przedmiotowym zarządzeniu A. Ś. była Dyrektorem Szkoły Podstawowej wchodzącej w skład od 1 września 2016 r. do Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w K. nie ma znaczenia w tej sprawie, bo nie była ona w dniu [...] sierpnia 2016 r. ani wicedyrektorem Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w K. ani innym nauczycielem tego Zespołu z tej prostej przyczyny, że taki Zespół powstał dopiero z dniem 1 września 2016 r. Wbrew stanowisku strony skarżącej nie ma niespójności co do sposobu sformułowania art. 36a ust. 9 u.s.o. W odniesieniu do jednostek nowo tworzonych przepis ten odsyła jedynie do zasad ogólnych związanych z organizacją konkursu, przewidując również pewne odmienności w porównaniu z placówkami już istniejącymi. Przy nowo tworzonym zespole szkół zdecydowane pierwszeństwo ma tryb konkursowy wyłaniania dyrektora takiego zespołu, co jest ze wszech miar zasadne. Utworzenie takiej jednostki powinno nastąpić z odpowiednio długim wyprzedzeniem wynikającym chociażby z tego, że tworząc taki podmiot organizacyjny z dniem 1 września danego roku budżetowego, powinno się zabezpieczyć środki finansowe w budżecie gminy uchwalanym jeszcze w roku poprzedzającym jego utworzenie. Tym samym powinno się na tyle wcześnie przeprowadzić konkurs na dyrektora nowo tworzonej jednostki, aby umożliwić wybór najlepszego kandydata. Odnosząc to do tej sprawy należy stwierdzić, że nawet po 23 czerwca 2016 r., kiedy to Rada Miejska w W. zdecydowała się na utworzenie Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w K. można było zorganizować konkurs na dyrektora tego Zespołu i gdyby nikt do takiego konkursu nie zgłosił się, lub żaden kandydat nie zostałby wybrany w tym konkursie – to wówczas Burmistrz Miasta i Gminy W. mógłby zastosować odpowiednio art. 36a ust. 4 u.s.o.

Nie ma racji strona skarżąca wywodząc uprawnienie do wydania zarządzenia nr [...] z tego, że żaden przepis u.s.o. nie wyklucza możliwości powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora w placówce nowotworzonej na okres 10 miesięcy. Okoliczność ta nie oznacza, że taka możliwość istnieje. Ustawodawca w art. 36a u.s.o. wyraźnie uregulował całościowo tryb wyłaniania kandydata na dyrektora zespołu szkół i nie może organ tworzyć dla siebie jeszcze innego trybu do wyłaniania osoby pełniącej stanowisko dyrektora zespołu szkół. Każdy organ publiczny, w zakresie wykonywania zadań publicznych musi działać tylko na podstawie prawa i w granicach prawa, co wprost wynika z art. 7 Konstytucji RP. Skoro art. 36a u.s.o. zawiera zamknięty katalog trybów wyłaniania dyrektorów placówek oświaty i zespołów szkół, to nie ma możliwości legalnego poszerzenia tego katalogu w innym trybie niż zmiany ustawowej. W orzecznictwie sądowym w sposób jednolity przyjmuje się, że skorzystanie z art. 36a ust. 5 u.s.o. polegające na powierzeniu pełnienia obowiązków dyrektora szkoły wicedyrektorowi dotyczy tylko takiej sytuacji, w której w tej samej szkole nie tylko że zostało przewidziane stanowisko wicedyrektora, ale także zostało ono obsadzone. Tym samym w sytuacji, w której w szkole nie ma stanowiska wicedyrektora, albo nawet jeżeli jest, ale nie zostało obsadzone – to organ prowadzący szkołę nie może powierzyć pełnienie obowiązków dyrektora szkoły wicedyrektorowi (por. wyrok WSA w Gliwicach z 17 lutego 2016 r., IV SA/Gl 1186/15; wyrok NSA z 9 kwietnia 2013 r., I OSK 3106/12; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 27 września 2012 r., II SA/Go 579/12). Potwierdza to przyjęte w tej sprawie stanowisko, że warunkiem koniecznym do zastosowania art. 36a ust. 5 u.s.o. jest istnienie szkoły lub placówki w dacie wydania zarządzenia.

Nie ma racji skarżąca wskazując, że powinno się brać pod uwagę datę 1 września 2016 r. do oceny legalności zarządzenia nr [...], bo od tego dnia powstał Zespół Szkolno-Przedszkolny w K. i od tego dnia A. Ś. stała się pracownikiem tego Zespołu. Należało ustalić, czy ww. zarządzenie narusza prawo w dacie jego podjęcia (i wejścia w życie), czyli w dacie [...] sierpnia 2016 r., co trafnie uczynił organ nadzoru.

Natomiast zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. w związku z art. 91 ust. 5 u.s.g. przez uniemożliwienie stronie skarżącej zapoznania się z materiałami postępowania przed wydaniem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, a tym samym uniemożliwienie stronie czynnego udziału w przedmiotowym postępowaniu jest zasadny, ale w tej sprawie naruszenie ww. przepisu nie ma charakteru istotnej wady postępowania. Organ prowadzący postępowanie powinien pouczyć stronę o prawie do zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia i do tego czasu powinien wstrzymać się od wydania aktu nadzoru. W tej sprawie brak wyznaczenia realnego terminu dla strony skarżącej co do dodatkowego wypowiedzenia się w sprawie, nie mógł prowadzić do dokonania odmiennego ustalenia stanu faktycznego lub przyjętej wykładni prawa przez organ nadzoru. Strona skarżąca już w toku postępowania uregulowanego w art. 88 u.s.g. przedstawiła swoje stanowisko w tej sprawie i wskazała na swoją argumentację. Także w skardze nie przedstawiła nowej argumentacji lub nowych dowodów mających znaczenie w tej sprawie. Tym samym mimo naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. Sąd w tej sprawie uznał, że to naruszenie nie miało istotniejszego znaczenia rozumianego w ten sposób, że nawet przy dochowaniu zasady zapewnienia czynnego udziału w ostatnim etapie postępowania nadzorczego, stan faktyczny sprawy byłby ustalony w ten sam sposób.

Także zarzut naruszenia art. 7, 77 § 1 oraz 80 K.p.a. przez niewykonanie obowiązku dokładnego ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy, brak wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego zebranego w sprawie oraz dowolną jego ocenę skutkującą błędnym uznaniem, że powierzenie pełnienia obowiązków dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w K. nastąpiło z naruszeniem prawa – nie zasługuje na uznanie. Wbrew stanowisku strony materiał dowodowy został rozpatrzony w zakresie wystarczającym do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Organ nadzoru ocenił materiał dowodowy prawidłowo, a nie dowolnie.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodła Gmina W., zaskarżając go w całości oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz wydanie orzeczenia reformatoryjnego w trybie art. 188 p.p.s.a., ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 133 § 1 p.p.s.a. polegające na błędnym ustaleniu przez Sąd okoliczności wynikającej z akt sprawy, a określających datę wejścia w życie (obowiązywania) zarządzenia Burmistrza Miasta i Gminy W. nr [...] w przedmiocie powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora w Zespole Szkolno-Przedszkolnym w K. przez mylne utożsamienie tej daty z datą podjęcia zarządzenia, jak również pominięcie okoliczności, iż w dacie wydania tego zarządzenia, tj. w dniu [...] sierpnia 2016 r., jak i w dacie jego wejścia w życie, tj. w dniu 1 września 2016 r. A. Ś. była pracownikiem szkoły podstawowej wchodzącej w skład Zespołu;

b) art. 151 p.p.s.a. przez przyjęcie, iż w sprawie zachodzą przesłanki do oddalenia skargi, podczas, gdy materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, a także naruszenie przez organ nadzoru art. 10, art. 11 k.p.a., a także art. 77 § 1, art. 80. i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 91 u.s.g., winno doprowadzić do zastosowania przez Sąd art. 148 p.p.s.a., a także naruszenie przepisów prawa materialnego:

c) art. 36a ust. 5 u.s.o. – w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanego zarządzenia – poprzez jego błędną wykładnię sprowadzającą się do wykluczenia możliwości powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora w placówce nowo tworzonej na okres nie dłuższy niż 10 miesięcy i bezwzględnego nakazu wyłonienia dyrektora w drodze konkursu, podczas gdy art. 36a ust. 5 u.s.o. pozwala na takie powierzenie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w dniu 1 września 2016 r. Zespół rozpoczął swoją działalność, z tą też datą A. Ś. powierzono pełnienie obowiązków dyrektora Zespołu na okres 10 miesięcy. Zarówno uchwała Rady Miejskiej w W. w sprawie utworzenia Zespołu, jak i zarządzenie Burmistrza Miasta i Gminy W. o powierzeniu pełnienia obowiązków dyrektora weszły w życie z dniem 1 września 2016 r. W dacie powierzenia funkcji, jak i rozpoczęcia działalności przez placówkę A. Ś. była już pracownikiem szkoły podstawowej, która weszła w skład Zespołu. Sąd I instancji pominął istotną okoliczność, iż zgodnie z arkuszem organizacyjnym zatwierdzonym w dniu 24 maja 2016 r. A. Ś. miała zagwarantowaną pracę w Szkole Podstawowej w K., która od 1 września 2016 r. weszła w skład Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w K. Pani A. Ś. była pracownikiem szkoły wchodzącej w skład Zespołu od blisko 15 lat, co więcej była dyrektorem tej szkoły podstawowej na podstawie powierzenia jej stanowiska w dniu 22 sierpnia 2014 r. na okres od 1 września 2014 r. do 31 sierpnia 2019 r. jako kandydatowi wyłonionemu w drodze konkursu na to stanowisko. Niewątpliwie do prawidłowego ustalenia powyższych okoliczności sprawy i wszystkich elementów stanu faktycznego doszłoby w sytuacji, gdyby organ nadzoru wydając zaskarżone rozstrzygnięcie nie uchybił normie zawartej w art. 10 k.p.a.

Organ nadzoru obowiązany jest ustalić stan faktyczny zgodnie z rzeczywistością w myśl obowiązującej z postępowaniu administracyjnym zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. W tym celu, jak wyżej wskazano, obowiązany jest zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a stanowisko swoje winien uzasadnić w sposób zgodny z prawem (art. 91 ust. 3 u.s.g.). Tymczasem zawiadomienie o wszczęciu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności Zarządzenia Burmistrza Miasta i Gminy W. nr [...] wpłynęło do Urzędu Miasta i Gminy w W. 9 listopada 2016 r., zaś rozstrzygnięcie nadzorcze 10 listopada 2016 r. W treści zawiadomienia o wszczęciu postępowania organ nadzoru nie pouczył strony o treści rzeczonego art. 10 k.p.a., jak również nie stworzył faktycznych i rzeczywistych możliwości odniesienia się przez stronę do spornych zagadnień, odbierając tym samym stronie możliwość przedstawiania dalszych środków dowodowych i wyjaśnień, które mogły mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 11 k.p.a. Wojewoda obowiązany jest wyjaśnić zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Wyrazem realizacji tej zasady jest uzasadnienie decyzji, które w myśl art. 107 § 3 k.p.a., powinno przekonywać stronę o prawidłowości rozstrzygnięcia. Organ administracji musi m.in. przedstawić w nim swoją ocenę oraz motywy leżące u podstaw podjętego rozstrzygnięcia. Bez prawidłowego uzasadnienia strona nie ma możliwości obrony swoich słusznych interesów. Za takie uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego nie można natomiast uznać ogólnikowego przyznania prymatu postępowaniu konkursowemu nad trybem powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora placówki oświatowej na podstawie art. 36a ust. 5 u.s.o., bez odniesienia się chociażby do daty wejścia w życie kwestionowanego zarządzenia i uchwały o utworzeniu zespołu szkolno-przedszkolnego, jak i przebiegu zatrudnienia osoby, której powierzono pełnienie obowiązków dyrektora. Skarżący został w istocie pozbawiony uprawnień strony i możliwości działania w postępowaniu nadzorczym.

Ponadto w przekonaniu skarżącego akcentowany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie fakt istnienia bądź nie istnienia zespołu szkolno-przedszkolnego, w dacie podjęcia aktu powierzającego pełnienie obowiązków dyrektora, nie ma znaczenia dla oceny legalności zarządzenia organu prowadzącego placówki oświatowe. W pierwszej kolejności podnieść należy, iż ustalone rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. "Zasady techniki prawodawczej" w myśl art. 14 ust. 4 ustawy z 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów określają w szczególności elementy metodyki przygotowania i sposób redagowania projektów ustaw i rozporządzeń oraz innych normatywnych aktów prawnych, a także warunki, jakim powinny odpowiadać uzasadnienia projektów normatywnych aktów prawnych, jak również reguły przeprowadzania zmian w systemie prawa. Wprawdzie "Zasady techniki prawodawczej" mają charakter instrukcyjny i nie są przepisami bezwzględnie obowiązującymi, to jednak stosuje się je odpowiednio przy redagowaniu projektów uchwał i zarządzeń, wydawanych na podstawie ustawy. W myśl § 43 załącznika do przywołanego wyżej rozporządzenia w ustawie zamieszcza się przepis określający termin jej wejścia w życie, chyba że termin ten określają odrębne przepisy ustawy wprowadzającej. Na przestrzeni lat w zakresie definiowania powyższych pojęcia wejścia w życie i obowiązywania aktu prawnego wykształciły się dwie szkoły teorii prawa – tak zwana warszawska i poznańska. Pierwsza z nich utożsamia pojęcie wejścia w życie z pojęciem obowiązywania aktu prawnego, druga rozdziela te pojęcia, twierdząc, iż akt może obowiązywać, mimo że nie wszedł jeszcze w życie. Odnosząc się wyłącznie do wykładni językowej, w tym zakresie należy stwierdzić, iż "obowiązujący" oznacza tyle, co "mający moc prawną, ważny", a "obowiązywać" – "być czyimś obowiązkiem, mieć moc prawną". Wśród wyrazów bliskoznacznych słowa "obowiązywać" pojawia się natomiast "wchodzić w życie". Wejście w życie aktu normatywnego oznacza moment, od którego zaczyna się nakaz stosowania norm wyrażonych w tym akcie (dla organów stosujących prawo), a dla obywateli oznacza to, iż normy zawarte w danym akcie są dla nich obowiązujące i powinny być przestrzegane. Zatem wejście w życie aktu jest równoznaczne z obowiązywaniem tego aktu w systemie prawnym i równoznaczne z początkiem jego stosowania.

Na gruncie niniejszej sprawy powierzenie pełnienia obowiązków dyrektora szkoły, początek funkcjonowania zespołu szkolno-przedszkolnego oraz rozpoczęcie zatrudnienia w zespole nastąpiło w tej samej dacie tj. z dniem 1 września 2016 r. (w tej dacie weszło w życie zakwestionowane przez organ nadzorczy zarządzenie). Spełniony zatem został warunek przewidziany w art. 36a ust. 5 u.s.o. wskazujący na możliwość powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora pracownikowi danej szkoły, w tym konkretnym przypadku pracodawcą nie jest jednak szkoła, a zespół szkolno-przedszkolny. Kwestionowane zarządzenie Burmistrza Miasta i Gminy W. weszło w życie z dniem 1 września 2016 r., kiedy zespół już istniał i od tej daty obowiązywało w systemie prawnym i było stosowane. Daty wejścia w życie zarządzenia o powierzeniu obowiązków dyrektora i uchwały o utworzeniu Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w K. były tożsame i przypadały na dzień 1 września 2016 r. Tymczasem na s. 17 uzasadnienia wyroku, Wojewódzki Sąd Administracyjny zdaje się utożsamiać datę podjęcia zarządzenia z datą jego wejścia w życie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, jak również organ nadzoru dokonały niewłaściwej wykładni art. 36a ust. 4 w zw. z art. 36a ust. 1-2 u.s.o. Zgodnie z brzmieniem art. 36a ust. 1 i 2 u.s.o. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanego zarządzenia) stanowisko dyrektora szkoły lub placówki powierza organ prowadzący szkołę lub placówkę. Kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki wyłania się w drodze konkursu. Kandydatowi nie można odmówić powierzenia stanowiska dyrektora. Przepis art. 36a ust. 4 stanowi z kolei, że jeżeli do konkursu nie zgłosi się żaden kandydat albo w wyniku konkursu nie wyłoniono kandydata, organ prowadzący powierza to stanowisko ustalonemu, w porozumieniu z organem sprawującym nadzór pedagogiczny, kandydatowi, po zasięgnięciu opinii rady szkoły lub placówki i rady pedagogicznej. Powierzenie obowiązków dyrektora A. Ś. nastąpiło natomiast w trybie art. 36a ust. 5, który odsyła do ust. 4 art. 36a jak i do ust. 2 tego artykułu, a mianowicie do czasu powierzenia stanowiska dyrektora zgodnie z ust. 2 lub 4 organ prowadzący może powierzyć pełnienie obowiązków dyrektora szkoły wicedyrektorowi, a w szkołach, w których nie ma wicedyrektora, nauczycielowi tej szkoły, jednak nie dłużej niż na okres 10 miesięcy. Przepis art. 36a ust. 5 przez odesłanie do ust. 2 i 4 pozwala na powierzenie pełnienia obowiązków dyrektora w dwóch różnych sytuacjach, a mianowicie: 1. do czasu wyłonienia kandydata w konkursie (jeszcze nie ogłoszonym i nie przeprowadzonym) – art. 36 ust. 2; oraz 2. jeżeli do konkursu nie zgłosi się żaden kandydat albo w wyniku konkursu nie wyłoniono kandydata – art. 36 ust. 4

Tymczasem dokonana przez WSA w Krakowie wykładnia art. 36a ust. 2, ust. 5 i ust. 9 u.s.o. sprowadza się do wykluczenia możliwości powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora w placówce nowo tworzonej na okres 10 miesięcy i bezwzględnego nakazu wyłonienia dyrektora w drodze konkursu, podczas gdy art. 36a ust. 5 u.s.o. pozwala na takie powierzenie. Skarżący kasacyjnie nie podziela stanowiska, że w przypadku nowo tworzonego zespołu szkół nie ma możliwości zastosowania trybu określonego w art. 36a ust. 5 u.s.o. Skarżący kasacyjnie przyznaje, iż w istocie w poglądach doktryny zespół szkół nie jest traktowany jako szkoła sensu stricte w rozumieniu ustawy o systemie oświaty, ale niezaprzeczalnie jest odrębną jednostką administracyjną i organizacyjną pełniącą, co istotne, funkcję pracodawcy dla zatrudnionych w niej nauczycieli (i pracowników obsługi). Zgodnie z art. 62 ust. 2 u.s.o. dyrektor zespołu jest dyrektorem szkoły w rozumieniu ustawy. Wynika stąd, iż jest on upoważniony do dokonywania czynności w sprawach z zakresu prawa pracy w imieniu pracodawcy będącego jednostką organizacyjną (art. 31 § 1 k.p.). Jednostką tą jest zatem na gruncie niniejszej sprawy Zespół Szkolno-Przedszkolny w K., jego dyrektor dokonuje zatem czynności wynikających ze stosunku pracy wobec nauczycieli szkoły podstawowej i przedszkola, wchodzących w skład Zespołu. Przepis art. 36a ust. 5 u.s.o. w sposób jednoznaczny zezwala na powierzenie obowiązków dyrektora na okres nie dłuższy niż 10 miesięcy, bez konieczności przeprowadzania procedury konkursowej, między innymi nauczycielowi danej szkoły. Należy to rozumieć, w ten sposób, że chodzi tutaj również o nauczyciela danego zespołu szkół (czy szkolno-przedszkolnego). Gdyby podążając za argumentacją Sądu I instancji przyjąć, iż nie jest możliwe powierzenie takiej funkcji w nowo tworzonym zespole ponieważ po pierwsze zespół szkół nie jest szkołą w rozumieniu przepisów oświatowych, a po drugie dodatkowo w sprawie niniejszej nie istniał w dacie wydania zarządzenia o powierzeniu pełnienia obowiązków dyrektora, to nie byłoby zdaniem skarżącego możliwości dokonania takiego powierzenia również w zespole już istniejącym, ponieważ nadal, zgodnie ze stanowiskiem WSA w Krakowie, zespół nie byłby szkołą w rozumieniu ustawy o systemie oświaty.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718, zwanej dalej p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie nie są trafne.

Zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., polegającego na błędnym ustaleniu przez Sąd okoliczności wynikającej z akt sprawy jest bezzasadny. Przytoczony przepis stanowi, że "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi" i z jego treści wynika jednoznacznie, że Sąd administracyjny nie ma obowiązku ustalania okoliczności sprawy. Ma natomiast obowiązek brania pod uwagę wszelkich okoliczności, które wynikają z akt sprawy i tego obowiązku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie dopełnił w całej rozciągłości.

Nie ma także racji skarżąca Gmina twierdząc, że doszło do naruszenia art. 151 p.p.s.a. przez przyjęcie, iż w sprawie zachodzą przesłanki do oddalenia skargi, podczas, gdy materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, a także naruszenie przez organ nadzoru art. 10, art. 11 k.p.a., a także art. 77 § 1, art. 80. i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 91 u.s.g., winno doprowadzić do zastosowania przez Sąd art. 148 p.p.s.a. Wbrew twierdzeniu skarżącej kasacyjnie, wszyscy, tzn. Strony, Sąd I instancji, a także Naczelny Sąd Administracyjny, są zgodni co do kluczowych okoliczności, jakie miały miejsce w niniejszej sprawie. I tak nikt nie kwestionuje, że:

a) zarządzenie nr [...] Burmistrza Miasta i Gminy W. w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora Zespołu Szkolno–Przedszkolnego w K. zostało wydane [...] sierpnia 2016 r.;

b) zarządzenie nr [...] Burmistrza Miasta i Gminy W. weszło w życie 1 września 2016 r.;

c) A. Ś. nie była pracownikiem Zespołu Szkolno–Przedszkolnego w K. w dniu [...] sierpnia 2016 r.

Tym samym naruszenie wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów k.p.a., nawet gdyby uznać, że rzeczywiście miało ono miejsce w rozpoznawanej sprawie, należało uznać za nieistotne, ponieważ pozostaje bez wpływu na wynik sprawy, a więc nie jest podstawą kasacyjną w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Nie ma wreszcie usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia art. 36a ust. 5 u.s.o. – w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanego zarządzenia – poprzez jego błędną wykładnię sprowadzającą się do wykluczenia możliwości powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora w placówce nowo tworzonej na okres nie dłuższy niż 10 miesięcy i bezwzględnego nakazu wyłonienia dyrektora w drodze konkursu. Przepis ten stanowi, że "Do czasu powierzenia stanowiska dyrektora zgodnie z ust. 2 lub 4 organ prowadzący może powierzyć pełnienie obowiązków dyrektora szkoły wicedyrektorowi, a w szkołach, w których nie ma wicedyrektora, nauczycielowi tej szkoły, jednak nie dłużej niż na okres 10 miesięcy." Jak wynika z jego treści, jedną z przesłanek zastosowania instytucji "pełnienia obowiązków dyrektora szkoły" jest obowiązek organu prowadzącego szkołę (placówkę) powierzenia tych obowiązków wicedyrektorowi lub nauczycielowi tej szkoły. Skoro A. Ś. nie była pracownikiem Zespołu Szkolno–Przedszkolnego w K. w dniu [...] sierpnia 2016 r., to nie można jej było powierzyć pełnienia obowiązków dyrektora tego Zespołu. Idąc dalej, dopóki nie powstał Zespół Szkolno–Przedszkolny w K., dopóty nie można było do niego zastosować instytucji "pełnienia obowiązków dyrektora szkoły", o której mowa w art. 36a ust. 5 u.s.o.

Mając na uwadze podniesione wyżej względy orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.