Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2636/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-10-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 20 i art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 188, art. 145 par. 1 pkt 1a,c
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Siegień, Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon, Sędzia del. NSA Anna Żak (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 26 października 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 1612/15 w sprawie ze skargi J. Ś. na decyzję Wojewody ... z dnia ... 2015 r. znak: ... w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję Wojewody ... z dnia ... 2015r.,znak: ... oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta ... z dnia ... 2015r. znak : ...; 3. zasądza od Wojewody ... na rzecz J. Ś. kwotę 780,00 (siedemset osiemdziesiąt) zł tytułem kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

II OSK 2636/16

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 18 marca 2016r., sygn. akt II SA/Kr 1612/15 oddalił skargę J. Ś. na decyzję Wojewody ... z ... 2015r. , znak: ... w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania.

W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną.

Prezydent Miasta ... w dniu ... 2015 r. wydał decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia ... sp. z o.o. z siedzibą w ... pozwolenia na budowę trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej bez podpiwniczenia z poddaszem użytkowym wraz z instalacjami wewnętrznymi na działkach nr ... obręb ... przy ul. ... w .... Wnioskiem z dnia ... 2015 r. J. Ś. wniósł o wznowienie postępowania zakończonego opisaną wyżej decyzją Prezydenta Miasta .... Postanowieniem z dnia .... 2015 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 4, art. 149 § 1 i 2 oraz art. 150 § 1 K.p.a. Prezydent Miasta ... wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją z dnia ... 2015 r. a następnie decyzją z dnia ... 2015 r. wydaną na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., odmówił uchylenia w/w decyzji z dnia ... 2015r. Wskazał, że po dokonaniu ponownej analizy dotyczącej wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektów budowlanych objętych wydanym pozwoleniem na budowę, ze szczególnym uwzględnieniem argumentów przedstawionych przez wnioskodawcę, obszar ten nie obejmuje sąsiednich działek, zamykając się na terenie objętym oświadczeniem inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i właściciel działki nr ... obręb ..., J. Ś., prawidłowo nie został uznany za stronę w postępowaniu, ponieważ taki status mu nie przysługiwał

W odwołaniu od ww. decyzji J. Ś. zarzucił naruszenie przepisów art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., ponieważ organ I instancji nie wyjaśnił należycie i obiektywnie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Odwołujący się wskazał, że realizacja inwestycji w sposób określony w decyzji spowoduje nieodwracalne skutki w postaci wykonania budynków mieszkalnych w sposób sprzeczny z przepisami prawa. Ponadto zarzucił naruszenie § 271-273 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U.2002.75.690., dalej jako "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych") , i w konsekwencji stworzenie przez planowaną inwestycję zagrożenia pożarowego.

Wojewoda ... decyzją z dnia ... 2015 r. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta ... Wojewoda podzielił stanowisko Prezydenta, że zgodnie z wykładnią art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U.2013 r. poz. 1409 ze zm., dalej powoływanej jako "ustawa Prawo budowlane"), J. Ś. nie mógł zostać uznany za stronę postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta ... z dnia ... 2015 r. Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami w postępowaniu są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Powołując treść art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane stwierdził, że odwołującemu nie przysługuje przymiot strony, ponieważ należąca do niego nieruchomość, pomimo sąsiedztwa nie leży, w obszarze oddziaływania spornego obiektu budowlanego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, J. Ś. odwołał się do argumentacji podnoszonej w odwołaniu, ponadto wskazał, że organ administracji architektoniczno – budowlanej powinien uznać go za stronę na podstawie art. 28 kpa.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda ... wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia ... 2016 r. skarżący podtrzymał swoje wcześniejsze zarzuty oraz podniósł, że nie została wyjaśniona sprawa pominięcia przez organ zapisów § 271 – 273 rozdziału rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Skarżący wskazał, że z uwagi na brak wymaganych prawem odległości między zewnętrznymi ścianami zaprojektowanych budynków mieszkalnych, a zaprojektowanym jego budynkiem gospodarczym, błędne jest stanowisko organu dotyczące zachowania wymogów bezpieczeństwa pożarowego. W dalszej kolejności J. Ś. podniósł, że w swojej decyzji Prezydent Miasta ... nie wyjaśnił należycie okoliczności dotyczących zgodności przedmiotowej realizacji inwestycji z ustaleniami obowiązującego dla tego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem skarżącego przedmiotowa inwestycja nie spełnia podstawowego przeznaczenia dla tego terenu, jakim jest łączna zabudowa mieszkaniowa i usługowa określona dokładnie w § 19.1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ograniczając się jedynie do zabudowy mieszkaniowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r.,poz.270 ze zm., dalej P.p.s.a.) oddalił skargę jako nieuzasadnioną. Wskazał, że organ I instancji, odmawiając uchylenia decyzji ostatecznej w przedmiocie pozwolenia na budowę, uczynił to nie ze względów merytorycznych, lecz z uwagi na to, że jego zdaniem, skarżącemu J. Ś. nie przysługiwał status strony postępowania, a tym samym nie mógł on skutecznie wnioskować o wznowienie postępowania. O wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną, w trybie określonym w art. 145 § 1 ust. 4 kpa, może bowiem wystąpić tylko strona, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.

Sąd uznał jako prawidłowe stanowisko organów, że skarżącemu nie przysługuje legitymacja do wnioskowania o wznowienie postępowania, ponieważ w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę nie służył mu przymiot strony. Podkreślił, że stronę postępowania administracyjnego definiuje i jednocześnie zawęża w stosunku do art. 28 kpa, art. 28 ust. 2 znajdującej w tej sprawie zastosowanie ustawy Prawo budowlane. Kluczowe dla oceny, czy danemu podmiotowi służy status strony, jest wobec tego ustalenie, czy i w jakim zakresie oddziaływanie projektowanego obiektu wykracza poza teren nieruchomości, na której ma on być zlokalizowany. Stosownie do art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane pod pojęciem obszaru oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W konsekwencji brak norm wprowadzających takie ograniczenia dowodzi, że oddziaływanie obiektu nie wykracza poza teren samej inwestycji, a tym samym właściciele (użytkownicy wieczyści, zarządcy) innych, nawet położonych w sąsiedztwie nieruchomości nie posiadają statusu stron w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Znajdowanie się nieruchomości w sferze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane należy bowiem rozumieć w ten sposób, że przez oddziaływanie to naruszone zostają konkretne normy prawa materialnego, np. przepisy techniczno – budowlane. Tym samym w sprawie o pozwolenie na budowę na potrzeby konkretnej inwestycji organ administracji architektoniczno - budowlanej winien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie, uwzględniając funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji, wyznaczyć obszar oddziaływania obiektu .

Sąd wskazał, że organy prawidłowo uznały, że skarżącemu nie przysługiwał przymiot strony, ponieważ należąca do niego nieruchomość, pomimo sąsiedztwa, nie leży w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego. W konsekwencji orzekający w tej sprawie organ słusznie odmówił w oparciu o art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. uchylenia decyzji ostatecznej, stwierdzając, że nie zaszła wskazana przez skarżącego przesłanka wznowieniowa. Organy trafnie wskazały, że działka skarżącego nr ... położona jest poza obszarem oddziaływania planowanych trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, brak jest bowiem przepisu prawa, który wskazywałby, że sąsiadująca z terenem inwestycji nieruchomość J. Ś. znajduje się w sferze oddziaływania zaprojektowanych budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Obszar oddziaływania inwestycji nie wykracza poza nieruchomości inwestora, to jest działek nr ... obręb .... Sąd stwierdził, że dodatkowo projektowana odległość budynków mieszkalnych od sąsiedniego budynku gospodarczo - garażowego budowanego na działce ... na podstawie ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta ... z dnia ... 1998r. są zgodne z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych w zakresie wymogów dotyczących bezpieczeństwa przeciwpożarowego.

Z przedstawionego przez inwestora projektu zagospodarowania działek wynika, że planowane budynki bliźniacze zostaną usytuowane ścianą bez otworów okiennych i drzwiowych w odległości ponad trzech metrów od granicy z działką skarżącego (działka nr ...). Ponadto budynek gospodarczy skarżącego (objęty pozwoleniem na budowę, ale jeszcze niezrealizowany) zaprojektowany został w odległości czterech metrów od granicy działki. Zgodzić się zatem należy z organami, że spełnione zostały w ten sposób wymagania § 12 powołanego wyżej rozporządzenia.

Odnosząc się do podniesionego przez skarżącego zarzutu naruszenia przepisów przeciwpożarowych Sąd wskazał, że w projekcie budowlanym co do klasy odporności ogniowej elementów budynku wskazano na stronie siódmej, że "ściany zewnętrzne posiadają odporność ogniową REI 30 min.", a na stronie czwartej i rysunku 0.6 projektu stwierdzono, że "ściana wschodnia posiada parametry oddzielenie p.poż. REI 60". W ocenie Sądu wątpliwości, czy zapisy są ze sobą zbieżne, zostały przez organy dostatecznie wyjaśnione, ponieważ z oświadczenia projektanta wynika, że ściana od strony działki skarżącego będzie realizowana w taki sposób, iż posiadać będzie parametry przeciwpożarowe REI 60. Potwierdził to inwestor w piśmie z dnia ... 2015 r., podając, że wykonuje "ściany zewnętrzne wschodnie, jako ściany o odporności ogniowej REI 60, stosując 12 cm wełny mineralnej jako ocieplenie". Tak więc słusznie organy obu instancji uznały, że ściana oddzielenia przeciwpożarowego REI 60 gwarantuje właściwą ochronę w zakresie przepisów przeciwpożarowych. Ściany projektowanych budynków zostały zaprojektowane, jako murowane, a dachy zostaną pokryte blachą, czyli materiałem nierozprzestrzeniającym ognia. W aktach administracyjnych znajduje się jednoznaczne oświadczenie czterech projektantów, z którego wynika, że projekt budowlany został sporządzony z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Zamieszczono również wyjaśnienia odnośnie kwestii uregulowanych w § 271-273 rozporządzenia. W szczególności treść § 272 ust. 2 rozporządzenia, który stanowi, że "Budynki mieszkalne jednorodzinne, rekreacji indywidualnej oraz budynki mieszkalne zagrodowe i gospodarcze, ze ścianami i dachami z przykryciami nierozprzestrzeniającymi ognia, powinny być sytuowane w odległości nie mniejszej od granicy sąsiedniej, niezabudowanej działki, niż jest to określone w § 12". Zatem przepis ten wyraźnie wskazuje na konieczność zachowania odległości z § 12, czyli 4 m i 3m. Skoro więc projekt budowlany spełnia wymagania z § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, to w ocenie Sądu przyjąć należy również, że przedłożone przez inwestora rozwiązania projektowe spełniają wymogi określone w § 272 ust. 2 tego rozporządzenia. Niezasadnie wskazywał skarżący na konieczność zachowania odległości przewidzianych w § 271 ust. 1 rozporządzenia, ponieważ przepis ten ma zastosowanie w sytuacji, gdy żadna z zewnętrznych ścian sąsiadujących ze sobą budynków nie jest ścianą oddzielenia przeciwpożarowego. W rozpatrywanym przypadku w projekcie przewidziano zastosowanie ścian oddzielenia przeciwpożarowego REI 60, a więc dopuszczalne było usytuowanie projektowanych budynków w odległości mniejszej niż osiem metrów od budynku znajdującego się na działce nr .... W dalszej części uzasadnienia Sąd stwierdził, że powyższe rozważania uzasadniają przyjęcie , że nieruchomość skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji, w rozumieniu przepisów art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. Zatem J. Ś. słusznie nie został uznany za stronę przedmiotowego postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, gdyż zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami w tego rodzaju postępowaniu są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Skarżący posiada ostateczne pozwolenie na budowę z dnia ... 1998 r., a decyzja Prezydenta Miasta ... nr ... z dnia ... 2015 r. w żaden sposób nie uniemożliwia, ani nie ogranicza skarżącemu realizacji posiadanego pozwolenia na budowę. Za nieuzasadnione Sąd zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 § 1 K.p.a. ponieważ, zaskarżona decyzja spełnia wymagania regulacji w nich zawartych . Mając na uwadze powyższe, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. Ś. . Zaskarżając wyrok w całości zarzucił naruszenie przepisów postępowania :

1. art.134 § 1 P.p.s.a. przez nieodniesienie się do zarzutu naruszenia przez organ I art. 35 ust. 1 pkt. 1 ustawy Prawo budowlane, pomimo niezgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (miejscowy plan), podnoszonego przez skarżącego w treści skargi, a którego rozpoznanie ma istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ przyjęcie, że Sąd naruszył ten przepis umożliwia uznanie skarżącego za stronę i uwzględnienia skargi,

2. art. 141 § 4 P.p.p.a. polegające na nienależytym uzasadnieniu wyroku przez brak odniesienia się do zarzutu naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy prawo budowlane tj. wydanie decyzji o pozwolenia na budowę mimo niezgodności projektu budowlanego z miejscowym planem,

3. art. 145 § 1 pkt. 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 7 ,77 i art. 80 K.p.a. przez:

a. przyjęcie, że projektowana inwestycja nie narusza przepisów przeciwpożarowych, podczas gdy projekt budowlany zawiera rozbieżności, jest wewnętrznie sprzeczny oraz nie spełniła wymogu jednoznaczności wymaganego od projektu budowlanego w zakresie odporności ogniowej ścian, co wymusza przyjęcie usytuowania budynków w odległościach przewidzianych w § 271 ust 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych,

b. pominięcie faktu, że już samo stwierdzenie niezgodności projektu budowlanego z miejscowym planem przyznaje skarżącemu przymiot strony – i w rezultacie przyjęcie, że nieruchomość skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji w rozumieniu artykułu 3 kt 20 ustawy Prawo budowlane, a co za tym idzie nie może mieć przymiotu strony skutkiem czego było błędne uznanie braku podstaw do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 K.p.a.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd nie rozważył zarzutu podnoszonego w toku całego postępowania administracyjnego, a także w treści skargi, że projekt budowlany niej jest zgodny z planem zagospodarowania przestrzennego. Obszar oddziaływania obiektu zdefiniowany w art. 3 pkt. 20 ustawy Prawo budowlane ustala się na podstawie przepisów wprowadzających związane z obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu, a należą do nich nie tylko przepisy rozporządzenia określające warunki techniczne, ale takimi przepisami są także przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego, ochrony środowiska ochrony przeciwpożarowej, a także przepisy prawa cywilnego. Ustalenie zgodności projektu budowlanego z miejscowym planem wpływa zatem na określenie kręgu stron postępowania. Zdaniem skarżącego planowana inwestycja nie jest zgodna z tym planem, co uniemożliwia wydanie pozwolenia na budowę, a jednocześnie statuuje skarżącego jako stronę postępowania. Sąd pominął, że zgodnie z miejscowym planem teren inwestycji położony jest na obszarze oznaczonym na rysunku planu symbolem 1MN-3MN – tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej (§ 19 ust.1), a nie na terenie wyłącznie zabudowy mieszkaniowej.

Poza tym poza tym istotne było ustalenie czy usytuowanie projektowanych budynków jednorodzinnych zgodne jest z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, w szczególności co do wymagań w zakresie przepisów przeciwpożarowych. Zdaniem skarżącego projekt budowlany jest niejasny, dlatego że przewiduje on budowę ścian o klasie odporności ogniowej REI 30, co determinuje zastosowanie przepisu § 271 ust. 1w/w rozporządzenia i inne usytuowanie budynków niż w projekcie budowlanym. Natomiast w decyzji organów można znaleźć twierdzenia, że ściany budynków będą miały klasę odporności ogniowej REI 60, dzięki czemu możliwe jest zmniejszenie odległości do nieruchomości skarżącego. Tych rozbieżności w projekcie budowlanym nie wyjaśniono, a co za tym idzie usytuowanie budynków jest niezgodne z przepisami prawa i oddziałuje na nieruchomości skarżącego, co czyni z niego stronę postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718, dalej: "P.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Podstawowym zagadnieniem, wokół którego koncentrują się zarzuty kasacyjne jest legitymacja procesowa skarżącego, jako podmiotu żądającego wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej bez podpiwniczenia z poddaszem użytkowym wraz z instalacjami wewnętrznymi.

W związku z powołaniem przez skarżącego podstawy wznowienia przewidzianej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., rzeczą organów obydwu instancji było zbadanie, czy w sprawie zakończonej kwestionowaną decyzją skarżącemu przysługiwał przymiot strony na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

Kierując się ustaleniami, co do zachowania wymaganych odległości w usytuowaniu przedmiotowej inwestycji od granicy nieruchomości skarżącego oraz zachowaniem przepisów z zakresu ochrony przeciwpożarowej – przyjęto w kontrolowanych decyzjach, że obszar oddziaływania projektowanych budynków obejmuje wyłącznie działki gruntu wskazane we wniosku o pozwolenie na budowę i stanowiące teren inwestycji. Organ pierwszej instancji ponadto wskazał, że planowana inwestycja jest zgodna z planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonym uchwałą nr ... Rady Miejskiej w ....

Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał, że w analizowanej sprawie brak jest przepisu prawa, który stanowiłby, że sąsiadująca z terenem inwestycji nieruchomość skarżącego znajduje się w obszarze oddziaływania zaprojektowanych budynków mieszkalnych jednorodzinnych w rozumieniu art.3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. Zaprojektowana inwestycja spełnia wymagania § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznym jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w tym wymogi ochrony przeciwpożarowej. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji za prawidłową uznał ocenę organów architektoniczno-budowlanych , że skarżącemu wnioskującemu o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę nie przysługiwał przymiot strony na podstawie art.28 ust 2 ustawy Prawo budowlane w postępowaniu zakończonym udzielonym pozwoleniem na budowę.

Powyższe stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oraz organów obu instancji zostało skutecznie podważone w skardze kasacyjnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący słusznie zarzucił w skardze kasacyjnej, że odmowa przyznania mu statusu strony w rozpoznawanej sprawie nastąpiła z naruszeniem art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane (a w konsekwencji z naruszeniem art. 28 ust. 2 tej ustawy).

Skarżący kasacyjnie podnosił, że przedmiotowa decyzja o pozwoleniu na budowę nie jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, ponadto wskazywał, że nie zostały zachowane wymogi ochrony przeciwpożarowej, kwestionując przy tym podane w projekcie budowlanym klasy odporności ogniowej ścian, które według niego wynoszą REI 30, a co za tym idzie wadliwie - w zbyt bliskiej odległości - zostały usytuowane zaprojektowane budynki jednorodzinne od jego budynku gospodarczego będącego w trakcie realizacji na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.

W ustawie Prawo budowlane w art. 28 ust. 2 ustawodawca sformułował szczególną w stosunku do art. 28 K.p.a. definicję strony postępowania. Zgodnie z treścią tego przepisu stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei z art. 3 pkt 20 wymienionej ustawy wynika, że przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie odrębnych przepisów wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Interpretacji w/w art.3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane należy dokonywać w związku z art.5 ust.1 pkt 9 tej ustawy. Zasadą procesu budowlanego jest bowiem poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich, co dotyczy przede wszystkim właścicieli (użytkowników wieczystych, zarządców ) nieruchomości sąsiadujących z działką inwestora.

W postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę organ administracji dokonuje kompleksowej oceny projektu budowlanego dając temu wyraz w decyzji o pozwoleniu na budowę. W postępowaniu wznowieniowym, w przypadku wznowienia postępowania i ustalenia, że z wnioskiem o wznowienie wystąpiła strona postępowania, organ administracji dokonuje takiej samej oceny projektu budowlanego, jak w postępowaniu zwykłym. Organ administracji, do którego wpłynął wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej wydaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę ma więc obowiązek ocenić, czy z wnioskiem tym wystąpił inwestor bądź też właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca takiej nieruchomości, co do której realizacja inwestycji wskazanej w pozwoleniu na budowę spowoduje powstanie ograniczeń w jej zagospodarowaniu. Zatem skoro postępowanie wznowieniowe może być wszczęte na żądanie strony, to skarżący kasacyjnie składając wniosek o wznowienie postępowania powinien co najmniej uprawdopodobnić, że realizacja obiektu budowlanego, wymienionego w pozwoleniu na budowę, spowoduje ograniczenia w możliwości zagospodarowania jego nieruchomości, wynikające z przepisu prawa.

Tego rodzaju okoliczność w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego została wykazana.

Skarżący występując o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia ... 2015r. przed organami administracyjnymi jak i przed Sądem pierwszej instancji uzasadniając przymiot strony, powoływał się na fakt bezpośredniego sąsiedztwa planowanej inwestycji z nieruchomością stanowiącą jego własność i wskazywał, że planowana inwestycja jest sprzeczna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz że projektowana inwestycja narusza przepisy dotyczące bezpieczeństwa pożarowego, o jakich mowa w rozporządzeniu o warunkach technicznych.

Z akt sprawy wynika (projekt zagospodarowania terenu), że planowana inwestycja składająca się z trzech zbliźniaczonych ze sobą budynków mieszkalnych zlokalizowana została ścianami bez otworów w odległości 3,16m - 3,18m od granicy z nieruchomością skarżącego, na której w odległości 4,48 m od granicy z działką inwestora, skarżący rozpoczął, na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę realizację budynku gospodarczego, którego planowana powierzchnia zabudowy wynosi 322,6m.

Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, jako uzasadnienie stanowiska, że nieruchomość skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, przyjął przede wszystkim ustalenia dotyczące odległości obiektów budowlanych od granicy działki inwestora oraz zachowanie przepisów przeciwpożarowych. Generalnie według organów, skoro zachowane są minimalne odległości dla tego rodzaju obiektów, przyjęte w przepisach określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie oraz przepisy przeciwpożarowe , to tym samym oddziaływanie obiektów nie wykracza poza obszar nieruchomości inwestora i nie powoduje ograniczeń w sposobie zagospodarowania działki skarżącego, a więc nieruchomość skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zaakceptował wszystkie ustalenia organu organów wyprowadzone z analizy dokumentacji projektowej. Sąd wskazał przy tym ,że znajdowanie się nieruchomości w sferze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane należy rozumieć w ten sposób, że przez oddziaływanie to naruszone zostają konkretne normy prawa materialnego, np. przepisy techniczno – budowlane, co w tej sprawie w ocenie Sądu nie miało miejsca.

Stanowisko to jest wadliwe, ponieważ ustawowa definicja "obszaru oddziaływania obiektu" zawarta w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, nie daje podstaw do takiego zawężającego rozumienia tego określenia. W definicji tej mowa jest bowiem o terenie wyznaczonym w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Z całą pewnością takimi przepisami odrębnymi są także przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego, w tym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jako aktu prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1296/10 publ. na stronie : orzeczenia.nsa.gov.pl - tak jak i niżej powoływane orzeczenia), przepisy z zakresu ochrony środowiska, ale także przepisy prawa cywilnego o ochronie prawa własności (art. 140 i 222 Kodeksu cywilnego).Podobny pogląd dotyczący interpretacji pojęcia "obszar oddziaływania obiektu" został wyrażony w wyroku NSA z dnia 28 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 208/06. Przez ograniczenie możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej należy rozumieć także utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem (zob. wyrok. NSA z dnia 26 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 1613/11). Przymiot strony właściciela sąsiedniej nieruchomości w stosunku do działki inwestora może wynikać z ochrony przysługującego mu prawa własności.

W wyrokach NSA wielokrotnie wskazywano, że przy ustalaniu kręgu stron postępowania analiza oddziaływania oznaczonej inwestycji na sąsiednie nieruchomości nie może sprowadzać się do badania , czy przyjęte rozwiązania prowadzą do naruszenia określonych norm. Trzeba bowiem przyjąć, że jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, bądź stwarzają możliwość ograniczenia w zagospodarowaniu działek sąsiednich, to właściciele takich nieruchomości mają status strony. Natomiast okoliczność, czy wykonywanie określonych robót narusza interes właściciela sąsiedniej nieruchomości, w tym także z uwagi na warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – jest przedmiotem postępowania administracyjnego, w którym podlega to wyjaśnieniu i rozstrzygnięciu. Właściciel działki znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji powinien mieć możliwość uczestniczenia w postępowaniu służącym wyjaśnieniu czy konkretny obiekt budowlany został zaprojektowany w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych oraz z zapewnieniem wymogów przewidzianych w art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego. Nie jest więc uprawnione rozstrzyganie tylko o statusie procesowym danej osoby, gdy właśnie podnoszone przez nią zarzuty wobec oznaczonej inwestycji wymagają przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Weryfikacja zarzutów zgłaszanych przez właściciela powinna być dokonana przy merytorycznym rozpatrywaniu sprawy a nie na etapie badania jego legitymacji procesowej (por. wyrok NSA z 14 grudnia 2012 r., II OSK 1494/11, wyrok NSA z 25 stycznia 2013 r., II OSK 1698/11, wyrok NSA z 14 lipca 2011 r., II OSK 1182/10, wyrok NSA z 16 sierpnia 2012 r., II OSK 832/11, wyrok NSA z 9 października 2007 r., II OSK 1321/06, wyrok NSA z 14 września 2006 r., II OSK 1090/05, wyrok NSA z 12 kwietnia 2011 r., II OSK 644/10, wyrok NSA z 6 grudnia 2011 r., II OSK 1764/10, wyrok NSA z 25 lutego 2014 r., II OSK 2271/12, wyrok NSA z 9 czerwca 2014 r., II OSK 46/13, wyrok NSA z 29 stycznia 2014 r., II OSK 2064/12).

Z podanych wyżej względów za wadliwą należało uznać ocenę zaskarżonej decyzji dokonaną przez Sądu pierwszej instancji. Organy obydwu instancji nie ustaliły w sposób właściwy obszaru oddziaływania spornej inwestycji, pomijając w szczególności, że planowane przedsięwzięcie obejmuje budowę trzech zbliźniaczonych ze sobą budynków jednorodzinnych wraz z infrastrukturą, położonych w minimalnej dopuszczalnej odległości od granicy z nieruchomością sąsiednią stanowiącą własność skarżącego, których użytkowanie niewątpliwie wiązać się będzie z oddziaływaniem na nieruchomość skarżącego wynikającym chociażby z ruchu samochodowego, ale też z ewentualnym funkcjonowaniem innych urządzeń niezbędnych do ich prawidłowego użytkowania np. związanych z odprowadzaniem wód deszczowych z nieruchomości inwestora. Przedmiotem ustaleń i oceny organów z udziałem skarżącego powinny być także jego uwagi dotyczące ochrony pożarowej. W rozpatrywanej sprawie zastosowanie mają przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w tym w szczególności przepisy § 271 do 273 dotyczące odległości między zewnętrznymi ścianami budynków z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe. Sąd uznał, że w sprawie ma zastosowanie art.272 ust.2 tego rozporządzenia, który stanowi, że budynki mieszkalne jednorodzinne, rekreacji indywidualnej oraz budynki mieszkalne zagrodowe i gospodarcze, ze ścianami i dachami z przekryciami nierozprzestrzeniającymi ognia, powinny być sytuowane w odległości nie mniejszej od granicy sąsiedniej, niezabudowanej działki, niż jest to określone w § 12 (czyli 3 m i 4 m). Z akt sprawy wynika jednak ,że działki skarżącego nie można uznać jako niezabudowaną skoro wznosi on na niej na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę budynek gospodarczy. Ponadto z projektu budowlanego tego obiektu zdaje się wynikać, co nie zostało w sprawie wyjaśnione, że w ścianie wschodniej, a więc od granicy z terenem inwestora, zaprojektowany budynek gospodarczy ma otwory okienne. Mając na uwadze także powyższe wątpliwości stwierdzić należy, że nieruchomość skarżącego znajduje się w wyznaczonym tymi przepisami obszarze oddziaływania projektowanych robót budowlanych. Obowiązkiem organów orzekających w sprawie było przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w tym zakresie z udziałem skarżącego.

Bez znaczenia jest przy tym na etapie ustalania obszaru oddziaływania obiektu, czy wymogi warunków technicznych zostały w ramach przedmiotowej budowy spełnione, czy też nie, bowiem kwestia ta powinna być ustalona w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego, z udziałem wszystkich stron. Zupełnie oddzielnym zagadnieniem jest bowiem to, czy podnoszone przez stronę uwagi do projektowanej inwestycji są usprawiedliwione z punktu widzenia obowiązujących norm prawnych, w tym także co do zgodności projektowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dopuszczenie do udziału w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości sąsiednich nie oznacza przecież uniemożliwienia realizacji inwestycji. Jeżeli projekt budowlany jest zgodny z prawem, w tym z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to zatwierdzająca go decyzja o pozwoleniu na budowę, mimo udziału w postępowaniu właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości sąsiednich będzie zgodna z prawem. . Jeszcze raz podkreślić trzeba, że nie jest zasadne stanowisko, które zajęły w tej sprawie organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji, że dopiero, gdy zostaną naruszone przepisy prawa można uznać, że określony podmiot jest stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Strona w postępowaniu administracyjnym bierze udział po to, aby wskazywać okoliczności korzystne z punktu widzenia jej interesów prawnych , co nie musi oznaczać, że jej twierdzenia są zasadne.

Z podanych wyżej względów za wadliwą należało uznać ocenę Sądu Wojewódzkiego co do legalności kontrolowanych decyzji. Organy obydwu instancji, kierując się niewłaściwą wykładnią przepisów art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego niezasadnie odmówiły skarżącemu statusu strony w badanej sprawie, a w konsekwencji wyraziły błędne stanowisko co do braku przesłanki wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.

W takim stanie sprawy na uwzględnienie zasługiwał wniosek skarżącego o uchylenie zaskarżonego wyroku. Korzystając z uprawnienia przewidzianego w art. 188 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał również skargę i uznając ją za uzasadnioną na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), c) P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i 203 pkt 1 P.p.s.a.

Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy rzeczą organu pierwszej instancji będzie przeprowadzenie postępowania, co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, przy założeniu, że przyczyna wznowienia powołana przez wnioskodawcę rzeczywiście zaistniała (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a).