Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 790/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2009-11-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 3 i 4, art. 37 ust.11
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 88
journal: Dz.U. 2008 nr 50 poz 291
law: Ustawa z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników - tekst jednolity
article: par. 4
journal: Dz.U. 2004 nr 114 poz 1191
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędzia WSA Irena Szczepkowska (spr.) Protokolant Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2009 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie opłaty planistycznej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 29 grudnia 2008 r. Prezydent E. ustalił M.

i W.C., zbywcom nieruchomości gruntowej położonej w "[...]", jednorazową opłatę w kwocie 15.036 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości gruntowej, w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podał, że M. i W.C. przedmiotową nieruchomość darowali w dniu 7 grudnia 2007 r. W uchwalonym w dniu 17 lutego 2005 r. miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego osiedla "Krasny Las" (Dz. Urz. Woj. Warmińsko -Mazurskiego Nr 42, poz. 600), teren, na którym położona jest ta nieruchomość, przeznaczony został na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Ponieważ przedmiotowa nieruchomość stanowiła grunty orne, to w wyniku uchwalenia planu jej przeznaczenie zmieniło się. Z operatu szacunkowego sporządzonego dla potrzeb ustalenia opłaty planistycznej wynika, że wartość nieruchomości w wyniku uchwalenia planu wzrosła o 50.120 zł. W związku z powyższym wystąpiły przesłanki do ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości gruntowej. W planie miejscowym dla całego obszaru ustalono stawkę jednorazowej opłaty w wysokości 30% wzrostu wartości nieruchomości. Wobec czego opłata z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wyniosła 15.036 zł. Organ pierwszej instancji wyjaśnił ponadto, że nakłady na przygotowanie nieruchomości do zbycia zostały poniesione po uchwaleniu planu, w związku z czym nie mogły zostać uwzględnione przy wycenie nieruchomości. Nie było też możliwości zastosowania innej stawki niż przewidziana w planie miejscowym. Prezydent wywiódł też, że użycie w znowelizowanym art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określenia "zbycie", oznacza, że przepis ten odnosi się do wszelkich przewidzianych prawem czynności pozwalających na przeniesienie praw do nieruchomości, w tym nieodpłatnych.

W złożonym odwołaniu W.C. nie zgodził się z dokonaną przez organ pierwszej instancji wykładnią art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, której przyjęcie skutkowało ustaleniem opłaty w przypadku darowizny nieruchomości córce. Wywiódł, że celem nowelizacji było usunięcie wątpliwości dotyczących tylko naliczenia renty planistycznej w przypadku sprzedaży prawa użytkowania wieczystego.

Decyzją z dnia 28 stycznia 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E. uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu Kolegium wskazało na konieczność dokonania oceny operatu szacunkowego pod kątem jego zgodności z art. 36 ust. 4 w związku z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W operacie tym przyjęto bowiem poziom cen z daty zawarcia umowy darowizny, co pozostaje w sprzeczności z art. 37 powołanej ustawy, który stanowi o dacie sprzedaży a nie dacie zbycia nieruchomości. Oceniając dokonaną przez organ pierwszej instancji wykładnię art. 36 ust. 4 powołanej ustawy, Kolegium wywiodło, że jest ona błędna, gdyż zbędny byłby art. 37 ust. 1 tej ustawy. Kolegium działając w interesie strony na podstawie art. 9 K.p.a. wskazało na stanowiska prezentowane w tej kwestii w orzecznictwie sądowym, w tym w uchwale 5 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2000 r., sygn. akt OPK 16/00, oraz w doktrynie.

Decyzją z dnia 12 marca 2009 r. Prezydent E. ponownie ustalił M.

i W.C. jednorazową opłatę w kwocie 15.036 zł z tytułu wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ pierwszej instancji podtrzymał swoje stanowisko w kwestii prawidłowości interpretacji art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wywiódł, że ustawodawca zastępując określenie "sprzedaż" określeniem "zbycie" miał na celu rozszerzenie zastosowania spornego przepisu. Treść art. 37 ust. 1 ustawy stanowi zaś tylko niedopatrzenie legislacyjne. Uwzględniając racjonalność ustawodawcy i zasady interpretacji, zdaniem organu pierwszej instancji, należy zastosować wykładnię celowościową i systemową. W tym zakresie Prezydent wskazał na w wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 sierpnia 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 349/08. Wywiódł też, że potwierdzeniem słuszności prezentowanego stanowiska jest dodanie ust. 4a w art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W złożonym odwołaniu W.C. podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Stwierdził, że skoro ustawodawca nie wskazał wprost, że opłatę planistyczną należy pobierać także w przypadku darowizny, to kwestionowana decyzja narusza konstytucyjną zasadę równości wobec prawa. Podtrzymał ponadto zarzuty dotyczące sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, wyrażone w toku postępowania administracyjnego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E. decyzją z dnia 20 kwietnia 2009 r., sprostowaną postanowieniem z dnia 1 czerwca 2009 r., uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i umorzyło postępowanie w sprawie. Kolegium nie podzieliło poglądu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wyrażonego w wyrokach z dnia

6 sierpnia 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 349/08 i z dnia 14 stycznia 2009 r., sygn. akt

II SA/Gd 799/08. Wywiodło, że wprawdzie w art. 4 pkt 3b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami zawarta jest definicja zbywania i nabywania nieruchomości, zgodnie z którą przez zbywanie albo nabywanie nieruchomości należy rozumieć dokonywanie czynności prawnych, na podstawie których następuje przeniesienie własności nieruchomości lub przeniesienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej albo oddanie jej w użytkowanie wieczyste, ale uznało, że jest to definicja ustanowiona wyłącznie na potrzeby tej ustawy. Zaznaczyło, że ustawodawca w różnych aktach prawnych, uwzględniając specyfikę materii regulowanej tymi aktami prawnymi, temu samemu określeniu nadaje różne znaczenia, jak np. definicja dochodu zawarta

w art. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych i w art. 8 ustawy

z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Kolegium zaznaczyło, że w ustawie

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym brak jest definicji zbycia nieruchomości. Ponadto, mając na uwadze racjonalność działania ustawodawcy, nie uznało za niedopatrzenie ustawodawcy, braku zmiany treści art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym i pozostawienie zapisu zdania pierwszego tego przepisu w brzmieniu: wysokość odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 3, oraz wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży". Nie podzielił także poglądu o utracie słuszności stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w uchwale z dnia 30 października 2000 r., które zostało wprawdzie wyrażone pod rządami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, ale art. 36 ust. 2 tej ustawy brzmiał: "Jeżeli wartość nieruchomości ulega obniżeniu w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość i nie skorzystał z praw, o których mowa w ust. 1, może żądać od gminy odszkodowania równego obniżeniu wartości nieruchomości", czyli ustawodawca również odnosił się

do zbycia nieruchomości, ponadto w ust. 4 tego przepisu ustawodawca wyraźnie wskazał, że wartość nieruchomości ustala się na dzień jej zbycia, odmiennie niż w art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazało ponadto, że

w przypadku darowizny nieruchomości brak jest możliwości ustalenia wartości tej nieruchomości w świetle art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż ustalenie wartości nieruchomości na dzień jej sprzedaży, w sytuacji gdy sprzedaż nie nastąpiła, jest sprzeczne z tym przepisem.

Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w E. skargę do tut. Sądu wywiódł Prokurator Okręgowy w E., wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Prokurator podniósł, że w pierwotnym brzmieniu art. 36 ust. 4 tej ustawy przewidywał pobranie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości jedynie w razie jej sprzedaży. Obecne brzmienie tego przepisu było skutkiem zmiany wprowadzonej na mocy art. 10 pkt 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw i polegało na zastąpieniu wyrażenia "sprzedaje tę nieruchomość" wyrażeniem "zbywa tę nieruchomość". Ten zabieg legislacyjny miał na celu, zdaniem skarżącego, rozszerzenie zakresu stosowania przepisu na inne wypadki zbywania nieruchomości. Prokurator zaznaczył, że ustawa z dnia 27 marca 2003 r. nie definiuje wprawdzie pojęcia zbycie nieruchomości, ale w art. 37 ust. 11 odsyła, w przypadku m.in. zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, do przepisów o gospodarce nieruchomościami. Takie brzmienie tego przepisu także zostało wprowadzone ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. Zgodnie zaś z art. 4 pkt 3b ustawy o gospodarce nieruchomościami ilekroć w ustawie jest mowa o zbywaniu lub nabywaniu nieruchomości należy przez to rozumieć dokonywanie czynności prawnych, na podstawie których następuje przeniesienie własności nieruchomości lub przeniesienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej albo oddanie jej w użytkowanie wieczyste. Prokurator podkreślił, że definicję tę również wprowadzono ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw. Skarżący wywiódł, że skoro obowiązek pobrania jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości jest jednym ze skutków finansowych uchwalenia lub zmiany planów miejscowych, to w postępowaniu w przedmiocie ustalenia tej opłaty pojęcie zbycie nieruchomości należy interpretować zgodnie z definicją zawartą w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Pogląd ten znajduje oparcie w wyrokach WSA w Gdańsku z dnia 6 sierpnia 2008 r., sygn. II SA/Gd 349/08 i z dnia 14 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 799/08, wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 25 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Wr 478/08 i wyroku WSA w Poznaniu z dnia 10 października 2007 r., sygn. akt II SA/Po 434/07. Odnosząc się natomiast do argumentacji opartej o treść uchwały z dnia 30 października 2000 r., sygn. akt OPK 16/00, Prokurator przytoczył stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 14 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 799/08.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E. wniosło

o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje.

Stan faktyczny rozpoznawanej sprawy nie jest kwestionowany. Jak wynika z aktu notarialnego "[...]" M. i W.C. umową z dnia 7 grudnia 2007 r. przenieśli nieodpłatnie na rzecz swojej córki M.K. i jej małżonka P.K. nieruchomość gruntową położoną w E. "[...]". Przedmiotowa nieruchomość według danych zawartych w rejestrze gruntów stanowiła grunty orne i sady. Natomiast na mocy uchwalonego w dniu 17 lutego 2005 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "Krasny Las" grunt ten przeznaczony został na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

Kwestią sporną w rozpoznawanej sprawie jest prawidłowość zastosowanej

w zaskarżonej decyzji wykładni art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.).

Przepis ten stanowi, że jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, stosownie do art. 37 ust. 1 tej ustawy, ustala się na dzień jej sprzedaży.

W zaskarżonej decyzji przyjęto, że konieczną przesłanką zastosowania powyższej regulacji jest zaistnienie odpłatnego zbycia nieruchomości, skutkującego zwiększeniem majątku zbywcy. Przeciwnego zdania jest skarżący, który wywodzi, że ustawodawca, zmieniając na mocy art. 10 pkt 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. przepis art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, miał na celu rozszerzenie zastosowania tego przepisu na każdy przypadek zbycia nieruchomości, której wartość uległa zmianie wskutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bez względu czy nastąpiło to odpłatnie, czy pod tytułem darmym.

Zasadnicze trudności w stosowaniu spornego przepisu rodzi brak legalnej definicji zwrotu "zbycie nieruchomości". W tym względzie Sąd podziela zawarty w uchwale składu pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2000 r. (sygn. akt OPK 16/2000) podgląd, że wobec braku legalnej definicji pojęcia "zbycie nieruchomości" zwrot ten należy interpretować przy zastosowaniu dyrektywy wykładni językowej, zgodnie z którą interpretowanym zwrotom prawnym nie należy nadawać znaczenia odmiennego od potocznego, chyba że są ku temu dostateczne powody.

W języku potocznym zakres rozumienia pojęcia "zbycie" zbliżony jest do czynności prawnej w postaci sprzedaży, a więc umowy wzajemnej i odpłatnej, która stwarza zobowiązanie do przeniesienia na nabywcę własności rzeczy lub innego prawa (w tym użytkowania wieczystego gruntu) bądź własność tę lub prawa przenosi. W potocznym rozumieniu zwrot ten nie jest zatem utożsamiany z przeniesieniem własności przewidzianym w kodeksie cywilnym, a zbliżony jest do czynności prawnej w postaci sprzedaży, czyli umowy wzajemnej i odpłatnej (por. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 302/08).

Faktem jest, że powołana uchwała podjęta została na gruncie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, niemniej jednak poglądy w niej wyrażone nie tracą na aktualności. Należy bowiem zauważyć, że konstrukcja przepisu art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także instytucja renty planistycznej w obowiązującej ustawie opierają się na niemal identycznych przesłankach.

Ponadto, art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym reguluje instytucję prawną tzw. renty planistycznej, która związana jest bądź z obniżeniem (ust. 3), bądź ze wzrostem (ust. 4) wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Należy jednak stwierdzić, opierając się na stanowisku zawartym w powołanej wyżej uchwale, że ustawodawca wiąże skutek, o którym mowa w omawianych przepisach, albo z poniesieniem przez właściciela (użytkownika wieczystego) szkody, a więc straty materialnej i doznania uszczerbku majątkowego na skutek obniżenia się wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem lub zmianą planu, albo z przysporzeniem, powiększeniem majątku, uzyskaniem dodatkowych korzyści w razie zwiększenia się wartości nieruchomości. Analizując instytucję renty planistycznej w postaci jednorazowej opłaty, należy mieć na uwadze, że jeżeli w wyniku uchwalenia lub zmiany planu wzrosła wartość nieruchomości, tylko odpłatne zbycie nieruchomości powoduje powiększenie majątku zbywcy, uzyskanie dodatkowych korzyści. Do skutku takiego nie dochodzi natomiast, w sytuacji gdy właściciel lub użytkownik wieczysty dokonują przeniesienia własności nieruchomości objętej planem na podstawie umowy o charakterze nieodpłatnym. Niewątpliwie również w takim przypadku wyzbywają się oni prawa własności kosztem swego majątku, ale następuje to przez świadczenie nieodpłatne, nieekwiwalentne. Osoby takie, nie uzyskując jakiegokolwiek przysporzenia majątkowego, nie zyskują też w stosunku do sytuacji sprzed daty uchwalenia lub zmiany planu miejscowego.

W sytuacji więc gdy wyzbyciu się prawa własności w formie darowizny nie towarzyszy jednocześnie przysporzenie majątkowe, nie można uznać, że intencją racjonalnego ustawodawcy było obciążanie zbywcy nieruchomości opłatą na rzecz gminy.

Pogląd, że ustalenie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest możliwe w przypadku przeniesienia własności nieruchomości pod tytułem darmym nie jest odosobniony w orzecznictwie sądów administracyjnych. Został on zaakceptowany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 302/08 oraz np. w wyroku WSA w Warszawie z dnia 21 maja 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 462/08, WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 16 września 2008 r., sygn. akt II SA/Go 331/08, WSA w Lublinie z dnia 11 grudnia 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 695/08, WSA w Poznaniu z dnia 17 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Po 892/08, WSA w Gliwicach z dnia 23 lipca 2009 r., sygn. akt II SA/Gl 1326/08 (wszystkie publikowane w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia. nsa.gov.pl).

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 marca 2009 r., II OSK 302/08, podkreślił też, że ustalenie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości nie ma charakteru cywilnoprawnego i nie upoważnia do przyjmowania rozumienia terminu "zbywa" na gruncie prawa cywilnego. NSA zauważył, że opłata z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego jest opłatą o charakterze publicznoprawnym i nie może być traktowana jako roszczenie rady gminy o charakterze cywilnym. Opłata ma swoją podstawę w przepisach prawa publicznego, jej nałożenie ma szczegółową podstawę prawną w czynności publicznoprawnej z zakresu administracji publicznej jaką jest uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nakłada ją w drodze decyzji administracyjnej w ramach postępowania administracyjnego organ administracji publicznej. Opłata ta ma formę szczególnej daniny publicznej, której uiszczenie - w razie wystąpienia określonych przesłanek - jest obowiązkiem właściciela nieruchomości, której wartość wzrosła w wyniku uchwalenia planu miejscowego. Taki szczególny charakter opłaty planistycznej sprawia, że wykładnia przepisu art. 36 ust. 4 ustawy nie może być wykładnią rozszerzającą. W konsekwencji NSA uznał, że w razie wątpliwości termin "zbywa" należy interpretować z korzyścią dla obywatela przede wszystkim na gruncie wykładni językowej.

Brak legalnej definicji zwrotu "zbycie nieruchomości" nie oznacza, że należy stosować ustawowe definicje zawarte w innych ustawach przy wykładni przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Definicje legalne zachowują bowiem moc normatywną tylko na potrzeby aktu prawnego, w którym są zawarte. Nie można przenosić w sposób automatyczny znaczenia tych pojęć na inne akty prawne, chyba że przepis zawiera wyraźne odesłanie. Wbrew stanowisku Prokuratora, takiego odesłania do definicji z art. 4 pkt 3b ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zawiera art. 37 ust. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten przewiduje, że

w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy

o gospodarce nieruchomościami. Niemniej jednak nie odsyła on wprost do wszystkich przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami,

w szczególności do jej Działu I "Przepisy ogólne" (w którym zawarte są m.in. definicje ustanowione dla potrzeb tej ustawy), lecz do przepisów Działu IV – "Wycena nieruchomości" Rozdział 1 – "Określanie wartości nieruchomości" oraz Działu V "Działalność zawodowa w dziedzinie gospodarowania nieruchomościami" - Rozdział 1 "Rzeczoznawstwo majątkowe".

Przyjętą przez Sąd wykładnię potwierdza także art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowiący o sposobie ustalania wysokości opłaty "na dzień jej sprzedaży". Jeżeli nawet jest to niedopatrzenie ustawodawcy, który zmieniając art. 36 ust. 4, nie znowelizował także art. 37 ust. 1, to nie może być ono interpretowane na niekorzyść zobowiązanego. Zaznaczyć trzeba, że także przy nowelizacji dokonanej ustawą z 15 października 2008 r. (Dz. U. Nr 220, poz. 1413) ustawodawca nie znowelizował przepisu art. 37 ust. 1a.

Należy także zwrócić uwagę, iż w razie objęcia przypadkiem zbycia nieruchomości również umowy darowizny, w sytuacji obniżenia wartości nieruchomości w związku uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, właściciel lub użytkownik wieczysty, w wyniku dokonania darowizny nieruchomości o obniżonej wartości, miałby prawo domagać się od gminy odszkodowania równego wartości obniżeniu wartości nieruchomości (art. 37 ust. 3). W obydwu tych przypadkach ustawodawca posługuje się bowiem pojęciem "zbycia nieruchomości", przy czym zgodnie z art. 37 ust. 1, zarówno wysokość odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości, o którym mowa

w art. 36 ust. 3, jak i wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Także w obydwu przypadkach ustawodawca dokonał identycznych zabiegów nowelizacyjnych zastępując pierwotne określenie "sprzedaje" pojęciem "zbywa". Za pozbawione racji należałoby uznać także stanowisko, że zbycie nieruchomości o niższej wartości wskutek uchwalenia planu miejscowego spowodowało w przypadku zawarcia umowy darowizny szkodę w majątku zbywcy (właściciela lub użytkownika wieczystego).

Przyjęta przez Sąd wykładnia art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu nie pozostaje w sprzeczności z normą art. 36 ust. 4a tej ustawy, dodanego do art. 36 ustawą z dnia 15 października 2008 r. o zmianie ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 220, poz.1413). Wskazane w art. 36 ust. 4a akty prawne przewidują bowiem swego rodzaju świadczenia ekwiwalentne w zamian za nieodpłatne przeniesienie gospodarstwa rolnego. Art. 88 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U. z 2008 r. Nr 50, poz. 291, Nr 67, poz. 411, Nr 70 poz. 416 i Nr 180, poz. 1112) uprawnia rolnika, który przeniósł własność gospodarstwa rolnego na następcę do żądania świadczeń przewidzianych

w art. 908 § 1 Kodeksu cywilnego lub świadczeń pieniężnych w wysokości nieprzekraczającej połowy emerytury podstawowej miesięcznie do czasu nabycia prawa do emerytury lub renty. Natomiast przekazanie gospodarstwa rolnego o łącznej powierzchni użytków rolnych wynoszącej co najmniej 1 ha jest warunkiem koniecznym przyznania renty strukturalnej producentowi rolnemu będącemu osobą fizyczną prowadzącego na własny rachunek działalność rolniczą w gospodarstwie rolnym położonym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (zob. § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich, Dz. U. nr 114, poz. 1191).

Wobec powyższego należy stwierdzić, że użyty w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym termin "zbycie" nie może obejmować przeniesienia własności lub prawa użytkowania wieczystego w drodze umowy darowizny, z uwagi na brak ustawowej definicji tego terminu, szczególnym charakterem spornej opłaty oraz niekonsekwencją ustawodawcy przy nowelizowaniu przepisów ustawy. Jeżeli zatem

w związku z uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego wzrosła wartość nieruchomości, to ustalenie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości może mieć miejsce tylko wówczas, gdy nastąpiło odpłatne zbycie nieruchomości, powodujące powiększenie majątku zbywcy i uzyskanie dodatkowych korzyści. Ponieważ umowa darowizny ma charakter nieodpłatny, to skutek w postaci powiększenia majątku zbywcy nie zachodzi

i w konsekwencji nie ustala się jednorazowej opłaty przewidzianej w art. 36 ust. 4.

Dotychczasowe rozważania prowadzą do wniosku, że prawidłowo zaskarżoną decyzją uchylono decyzję organu pierwszej instancji i umorzono postępowanie tego organu, gdyż w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie zaistniały przesłanki do ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd nie stwierdził też w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.