Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1934/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6267 Referendum lokalne
658
Hasła tematyczne: Referenda
Skarżony organ: Sejmik Województwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i uwzględniono skargę
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1, art. 9 ust. 2, art. 13 ust. 1 i 2, art. 17 ust. 1, art. 18, art. 20 ust. 1, 2, 3 i 4
journal: Dz.U. 2013 poz 706
law: Ustawa z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym - tekst jednolity
article: art. 170
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 11 ust. 1 pkt 2 i 3, art. 18 pkt 2, art. 41 ust. 2 pkt 4
journal: Dz.U. 2013 poz 596
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa - tekst jednolity.
article: art. 6 ust. 1b
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant starszy inspektor sądowy Wioletta Lasota po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. M., E. P., A. P., P. M., T. M., S. B., E. K., M. S., E. B., J. H., A. P., P. W., Ł. S., S. B., B. F., S. C., M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 18 maja 2016 r. sygn. akt II SAB/Bk 36/16 w sprawie ze skargi P. M., E. P., A. R. P., P. M., T. M., S. B., E. K., M. S., E. B., J. H., A. P., P.W., Ł. S., S. B., B. F., S. C., M. M. na niedotrzymanie przez Sejmik Województwa Podlaskiego terminu na podjęcie uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum w przedmiocie budowy w województwie podlaskim regionalnego portu lotniczego 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. zarządza przeprowadzenie referendum wojewódzkiego na wniosek mieszkańców w przedmiocie budowy w województwie podlaskim regionalnego portu lotniczego; 3. zasądza od Województwa Podlaskiego na rzecz inicjatora referendum P. M. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 18 maja 2016 r., sygn. akt II SAB/Bk 36/16, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. M., A. P., A. P., B. F., E. P., E. B., E. K., J. H., Ł. S., M. S., M. M., P. W., P. M., S. B., S. C., S. B. i T. M. na niedotrzymanie przez Sejmik Województwa Podlaskiego terminu na podjęcie uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum w sprawie budowy w województwie podlaskim regionalnego portu lotniczego, odrzucił wniosek mieszkańców o przeprowadzenie referendum wojewódzkiego w przedmiocie budowy w województwie podlaskim regionalnego portu lotniczego.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z dnia 6 listopada 2014 r. P. M., występujący jako pełnomocnik inicjatorów referendum (grupy obywateli, w skład której wchodzą: P. M., E. P., A. P., P. M., T. M., S. B., E. K., M. S., E. B., J. H., A. P., P. W., Ł. S., S. B., B. F., S. C., M. M.), wystąpił do Marszałka Województwa Podlaskiego o przeprowadzenie referendum wojewódzkiego w przedmiocie budowy w województwie podlaskim regionalnego portu lotniczego. Zaproponowano następującą treść pytania referendalnego: "Czy jest Pan/i za wybudowaniem w województwie podlaskim regionalnego portu lotniczego?". Wraz z wnioskiem przedłożono karty z podpisami mieszkańców województwa.

W dniu 18 grudnia 2014 r. inicjator referendum złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na niedotrzymanie przez Sejmik Województwa Podlaskiego terminu określonego w art. 18 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 706 ze zm. - zwanej dalej: "u.r.l.") na podjęcie uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum lokalnego, o którym mowa we wniosku z dnia 6 listopada 2014 r. W podstawie prawnej skargi wskazano art. 20 ust. 1 u.r.l. Wniesiono również o wydanie wyroku zastępującego – zgodnie z art. 20 ust. 3 tej ustawy – uchwałę organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego w sprawie przeprowadzenia referendum. W uzasadnieniu skargi podkreślono brak wydania stosownej uchwały przez organ stanowiący w terminie trzydziestodniowym oraz stwierdzono, że wniosek o przeprowadzenie referendum spełnia wszystkie wymagania formalne przewidziane prawem.

Wyrokiem z dnia 27 stycznia 2015 r. sygn. akt II SAB/Bk 112/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku umorzył postępowanie w przedmiocie zobowiązania Sejmiku Województwa Podlaskiego do podjęcia uchwały w przedmiocie referendum dotyczącego budowy portu lotniczego oraz stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa wskazując, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe, bowiem skarga na niedotrzymanie przez Sejmik terminu na podjęcie uchwały wpłynęła do Sądu w dniu 18 grudnia 2014 r., a w dniu 22 grudnia 2014 r. Sejmik podjął uchwałę nr II/9/14 w sprawie odrzucenia wniosku o przeprowadzenie referendum wojewódzkiego.

Po wydaniu powyższego wyroku, został również wydany drugi wyrok WSA w Białymstoku – z dnia 17 lutego 2015 r. w sprawie sygn. akt II SA/Bk 1253/14 - ze skargi na uchwałę Sejmiku Województwa Podlaskiego z dnia 22 grudnia 2014 r. nr II/9/14 odrzucającą wniosek o przeprowadzenie referendum. Wyrokiem tym sąd oddalił skargę uznając, że odrzucenie wniosku o przeprowadzenie referendum mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zarówno wyrok w sprawie ze skargi na niedotrzymanie terminu na podjęcie uchwały (II SAB/Bk 112/14), jak i wyrok ze skargi na uchwałę Sejmiku odrzucającą wniosek o przeprowadzenie referendum (II SA/Bk 1253/14) zostały zaskarżone do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Obydwie skargi kasacyjne zostały uwzględnione przez NSA w dniu 10 lipca 2015 r. wyrokami w sprawach:

- II OSK 948/15 (ze skargi kasacyjnej od wyroku w sprawie II SAB/Bk 112/14), w której orzeczenie pierwszoinstancyjne zostało uchylone i sprawa przekazana do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji;

- II OSK 949/15 (ze skargi kasacyjnej od wyroku w sprawie II SA/Bk 1253/14), w której orzeczenie pierwszoinstancyjne zostało uchylone a skargę NSA odrzucił wskazując, że sądowa kontrola sprawowana na podstawie przepisów u.r.l. może mieć miejsce tylko raz. Skoro zatem w sytuacji referendum dotyczącego budowy regionalnego portu lotniczego w województwie podlaskim została wniesiona skarga na niedotrzymanie terminu na podjęcie uchwały, to niedopuszczalne jest rozpoznawanie skargi na uchwałę odrzucającą wniosek o przeprowadzenie referendum.

W uzasadnieniu wyroku w sprawie II OSK 948/15 NSA wskazał, że art. 20 u.r.l. ma charakter regulacji szczególnej w stosunku do regulacji procedury sądowoadministracyjnej i skarga na nim oparta nie dotyczy bezczynności lub przewlekłości w rozumieniu tej procedury. Dotyczy natomiast niepodjęcia uchwały w terminie 30 dni od dnia wniesienia wniosku o przeprowadzenie referendum. W sprawie nie było podstaw do umorzenia postępowania, bowiem pomimo podjęcia przez Sejmik Województwa Podlaskiego w dniu 22 grudnia 2014 r. uchwały odrzucającej wniosek o przeprowadzenie referendum, nie zachodziła bezprzedmiotowość postępowania. Termin przewidziany w art. 18 u.r.l. nie jest bowiem terminem instrukcyjnym. NSA nadto wskazał, że podjęcie przez Sejmik uchwały po terminie określonym w art. 18 u.r.l. pozbawione jest doniosłości prawnej i nie może wywołać skutków prawnych w odniesieniu do wnioskowanego referendum. Takie skutki prawne może wywołać wyłącznie wyrok sądu wydany na skutek uwzględnienia skargi wniesionej na podstawie art. 20 ust. 1 u.r.l. Oznacza to, że Sąd pierwszej instancji powinien był wydać wyrok merytoryczny w sprawie i wziąć pod uwagę, że sądowa kontrola w takiej sprawie powinna polegać na ocenie wystąpienia przesłanki niedotrzymania terminu przewidzianego w art. 18 u.r.l., a następnie na ocenie wniosku o przeprowadzenie referendum w kontekście spełniania wymogów ustawowych, uwzględniając kryteria przewidziane w art. 17 ust. 1 u.r.l..

Ponownie rozpatrując sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 24 września 2015 r., sygn. akt II SAB/Bk 59/15 oddalił skargę. Sąd, w oparciu o treść art. 2 ust. 1 i art. 17 ust. 1 u.r.l., stwierdził, że referendum lokalne może zostać przeprowadzone co do takiego tylko przedmiotu, o którym decydowanie pozostaje w gestii organów jednostki samorządowej, której referendum dotyczy. W konsekwencji niedopuszczalne, a tym samym prowadzące do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem jest takie pytanie referendalne, którego skutkiem jest uzyskanie jedynie opinii społeczności lokalnej (referendum opiniodawcze), a nie wyraźne zobowiązanie organów określonej jednostki samorządowej do podjęcia określonego rozstrzygnięcia pozostającego w zakresie ich kompetencji. Regulacje ustawy o referendum lokalnym nie przewidują w polskim systemie prawnym referendów lokalnych opiniodawczych, a wyłącznie wiążące. Uwzględniając powyższe Sąd uznał, że referendum zamierzone przez skarżących wnioskiem z dnia 6 listopada 2014 r. prowadzi do rozstrzygnięcia sprzecznego z prawem, zmierza bowiem wyłącznie do uzyskania opinii tejże społeczności, a nie ma mocy zobowiązującej organy województwa samorządowego do podjęcia – w ramach ich ustawowych kompetencji - rozstrzygnięć w kwestii przystąpienia lub nie do budowy regionalnego portu lotniczego. Wynika to z art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (Dz. U. z 2013 r., poz. 1393 ze zm.), zgodnie z którym lotnisko można założyć po uzyskaniu zezwolenia udzielonego przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego na wniosek zainteresowanego. Skoro zezwolenie Prezesa ULC ma charakter rozstrzygający o budowie lub nie portu lotniczego, to decyzja w tej kwestii nie należy, więc do organów samorządu województwa i nie może być przedmiotem referendum lokalnego. W konsekwencji Sąd ocenił, że referendum w kształcie zaproponowanym przez grupę inicjatywną nie powinno się odbyć.

W wyniku rozpoznania wniesionej przez pełnomocnika strony skarżącej skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 2 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 2851/15 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia WSA w Białymstoku. Za zasadne uznano zarzuty naruszenia art. 20 ust. 1 i 3 u.r.l. w związku z art. 17 ust. 1 i art. 2 ust.1 u.r.l. poprzez błędną wykładnię. NSA zwracając uwagę na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 lutego 2003 r. sygn. akt K 30/02 (OTK Z.U. z 2003 r. Nr 2A, poz. 16.) oraz na mającą na celu dostosowanie sytemu prawa do tego wyroku TK nowelizację ustawy o referendum lokalnym, która weszła w życie z dniem 15 lutego 2013 r. na mocy ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o referendum lokalnym oraz ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 153), a także na treść art.170 Konstytucji RP stwierdził, że dopuszczalne jest przeprowadzenie m.in. referendum opiniodawczego. Zatem stanowisko Sądu pierwszej instancji zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że "regulacje ustawy o referendum lokalnym nie przewidują w polskim systemie prawnym referendów lokalnych opiniodawczych a wyłącznie wiążące" jest chybione. W ocenie NSA przyjęta błędnie teza zdeterminowała końcowe rozważania Sądu, jego wnioski i tym samym zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie. I chociaż konkluzje zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku a związane z analizą przeprowadzenia referendum o charakterze wiążącym są prawidłowe, to Sąd w ogóle nie badał dopuszczalności przeprowadzenia wnioskowanego referendum lokalnego jako referendum opiniodawczego. Podkreślono, że przedmiotem oceny organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, a w konsekwencji ewentualnie także sądu administracyjnego, jest nie tylko charakter planowanego referendum, ale także prawidłowość sformułowania pytania referendalnego, które musi być dostosowane do charakteru takiego referendum (wiążącego lub opiniodawczego), a przez to nie może wprowadzać głosujących w błąd co do jego rzeczywistych skutków. Tym samym istotna jest więc analiza pytania referendalnego w brzmieniu: "Czy jest Pan/i za wybudowaniem w województwie podlaskim regionalnego portu lotniczego?", tj. czy jest ono adekwatne do referendum wiążącego, czy też referendum opiniodawczego/konsultacyjnego.

Ponownie rozpatrując sprawę, WSA w Białymstoku wskazanym na wstępie wyrokiem odrzucił wniosek mieszkańców o przeprowadzenie referendum wojewódzkiego w przedmiocie budowy w województwie podlaskim regionalnego portu lotniczego. W uzasadnieniu Sąd, przywołując treść art. 17, art. 18 i 20 u.r.l., wskazał, że rozpoznając skargę wywiedzioną na niedotrzymanie przez organ terminu sąd wydaje wyrok merytoryczny, oceniając samodzielnie przesłanki do przeprowadzenia referendum. Bada, czy wniosek mieszkańców spełnia wymogi ustawy i nie prowadzi do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem.

Biorąc pod uwagę powyższe Sąd pierwszej instancji stwierdził, że wniosek z dnia 6 listopada 2014 r. jest zgodny z prawem pod względem formalnym i nie ma on zastrzeżeń co do zebrania odpowiedniej liczby podpisów oraz poinformowania społeczności lokalnej o inicjatywie referendalnej zgodnie z art. 13 ust. 1 u.r.l. Kwestia wykazania przez inicjatorów referendum poparcia mieszkańców województwa dla wniosku była poddana ocenie specjalnie do tego powołanej Komisji, która obradowała na posiedzeniach w dniach 6 i 12 listopada 2014 r. i nie zgłosiła zastrzeżeń co do list poparcia. Następnie kolejna Komisja, powołana przez Sejmik nowej kadencji, w dniu 16 grudnia 2014 r. zarekomendowała Sejmikowi przyjęcie wniosku o przeprowadzenie referendum lokalnego w sprawie budowy regionalnego portu lotniczego. Sąd nie stwierdził zatem w tym zakresie nieprawidłowości.

Za dochowany uznano również warunek podania do wiadomości mieszkańców danej jednostki samorządu terytorialnego przedmiotu zamierzonego referendum, co następuje w województwie poprzez ogłoszenie w prasie codziennej ogólnodostępnej w danej jednostce samorządu terytorialnego ze wskazaniem pytania referendalnego (art. 13 ust. 1 i 2 u.r.l.). W zakresie tym zastrzeżeń nie zgłaszała Komisja powołana do sprawdzenia wniosku referendalnego.

Sąd pierwszej instancji przyjął, że w świetle art. 170 Konstytucji RP, wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 lutego 2003 r. sygn. akt K 30/02 oraz zmiany ustawy o referendum lokalnym, która weszła w życie z dniem 15 lutego 2013 r. nie budzi wątpliwości, że dopuszczalne jest przeprowadzenie także referendum opiniodawczego, co stwierdzono również w wydanym w sprawie wyroku NSA z dnia 2 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 2851/15.

Dokonując oceny, jaki charakter ma wnioskowane referendum – czy rozstrzygający czy opiniodawczy, w oparciu o złożone przez inicjatora referendum powiadomienie o zamiarze przeprowadzenia referendum, informacje podane do wiadomości mieszkańcom w sposób zwyczajowo przyjęty oraz na kartach służących zbieraniu podpisów poparcia dla idei referendum, wniosek o przeprowadzenie referendum z dnia 6 listopada 2014 r., a także treść samego pytania, Sad stwierdził, że analiza dokumentacji przedłożonej przez grupę inicjatywną nie daje jasnej odpowiedzi na to pytanie. Treść dokumentów sugeruje, że ma to być referendum wiążące. Wskazuje na to przewijające się stwierdzenie, że przedmiotem referendum ma być budowa w województwie podlaskim regionalnego portu lotniczego. Wnioskodawcy nie wyjaśniają, że jest ono jedynie wyrazem stanowiska i poglądów mieszkańców odnośnie potrzeby podjęcia przez samorząd województwa działań zmierzających w kierunku budowy regionalnego portu lotniczego w województwie podlaskim.

W kontekście powyższych wątpliwości za szczególnie istotny uznano sposób sformułowania pytania referendalnego, które brzmi: "Czy jest Pan/i za wybudowaniem w województwie podlaskim regionalnego portu lotniczego?". Sąd podniósł przy tym, że w przypadku referendum wiążącego, ewentualny rozstrzygający skutek referendum zobowiązywałby organy do niezwłocznego wcielenia w życie woli wspólnoty samorządowej, w tym przypadku budowy w województwie podlaskim regionalnego portu lotniczego. Tymczasem niewątpliwie decyzja o wybudowaniu lotniska regionalnego nie mieści się wprost w zakresie zadań i kompetencji samorządu województwa. Samorząd może występować jedynie w roli wnioskodawcy tego przedsięwzięcia wobec właściwego organu, jakim jest Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego. Co za tym idzie, pozytywne rozstrzygnięcie referendum wkraczałoby w kompetencje tego rządowego organu, co byłoby niedopuszczalne i niezgodne z prawem. Tylko Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego może bowiem wyrazić zgodę na założenie lotniska użytku publicznego. Stosownie do art. 55 ust. 1 ustawy Prawo lotnicze lotnisko można założyć po uzyskaniu zezwolenia udzielonego przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego na wniosek zainteresowanego. Skoro zatem zezwolenie Prezesa ULC ma charakter rozstrzygający o budowie lub nie portu lotniczego, to decyzja w tej kwestii nie należy do organów samorządu województwa. Rozstrzygający skutek referendum zobowiązywałby zaś organy jednostek samorządu terytorialnego do niezwłocznego wcielenia w życie woli wspólnoty samorządowej, do czego nie są uprawnione – referendum prowadziłoby zatem do rozstrzygnięcia sprzecznego z prawem.

Sąd przyjął, że proponowane referendum może mieć charakter jedynie opiniodawczy. Tak też aktualnie wskazuje strona skarżąca (m.in. skarga kasacyjna z dnia 26 października 2015 r.). Jednak, jak zauważono powyżej, wymaga ono sformułowania pytania referendalnego w sposób jednoznacznie wskazujący taki charakter. Przedstawione pytanie, w ocenie Sądu, tego warunku nie spełnia. Potencjalni uczestnicy referendum odpowiadając na postawione pytanie mają prawo przypuszczać, że ich głos ma wiążący wpływ na decyzję o wybudowaniu portu lotniczego w województwie podlaskim. Są zatem wprowadzani w błąd, bo referendum nie może mieć takiego skutku. Sąd, ani tym bardziej obywatele biorący udział w referendum nie mają się domyślać jego charakteru, lecz muszą mieć pewność w tym zakresie, a tym samym jakie skutki ono przyniesie. Z pytania nie wynika, że referendum będzie stanowić tylko wyraz niewiążącej opinii społecznej, co do kierunków rozwoju i podjęcia przez organy działań zmierzających w przyszłości do realizacji celu rozstrzygniętego w referendum lokalnym. Przeciwnie sugeruje ono, że jego wynik będzie miał bezpośrednie przełożenie na decyzję o budowie regionalnego lotniska. Przedstawione pytanie może zatem wprowadzać jego uczestników w błąd co do rzeczywistych skutków referendum. W związku z tym wniosek o przeprowadzenie referendum musiał podlegać odrzuceniu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli P. M., E. P., A. P., P. M., T. M., S. B., E. K., M. S., E. B., J. H., A. P., P. W., Ł. S., S. B., B. F., S. C. oraz M. M., zaskarżając go w całości. Skarżący zarzucili:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na niepełnym, niedokładnym i chybionym zbadaniu sprawy, braku ustosunkowania się w zaskarżonym wyroku do twierdzeń, zarzutów i wniosków skarżących, niewyjaśnieniu przyczyn, dla których Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni przepisów prawa materialnego i niewłaściwie zastosował przepisy tego prawa,

II. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego:

1) art. 170 w zw. z art. 62, art. 4 ust. 2 i art. 16 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej przez ich błędną wykładnię,

2) art. 13 ust. 1 i ust. 2 u.r.l. przez ich niewłaściwe zastosowanie, tj. niezastosowanie w sprawie,

3) od art. 29 – do art. 38 w zw. z art. 20 ust. 4 u.r.l. przez ich niewłaściwe zastosowanie, tj. niezastosowanie w sprawie,

4) art. 17 ust. 1 u.r.l. przez jego błędną wykładnię,

6) art. 20 ust. 3 ur.l. przez jego niewłaściwe zastosowanie.

W oparciu o powyższe podstawy wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie od Sejmiku Województwa Podlaskiego na rzecz skarżących kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że materiały znajdujące się w aktach sprawy potwierdzają spełnienie warunków określonych w art. 13 ust. 1 i 2 u.r.l.. Inicjatorzy referendum poinformowali bowiem obywateli z sposób rzetelny i wyczerpujący o charakterze i skutkach referendum. Skarżący stwierdzili, że wbrew ocenie Sądu pytanie referendalne nie sugeruje jakoby referendum było wiążące i że lotnisko na pewno powstanie. Powyższa kwestia była już przedmiotem rozważań Sądu w wyroku z dnia 24 września 2015 r. sygn. akt II SAB/Bk 59/15 gdzie oceniano poprawność podania przez inicjatorów referendum przedmiotu zamierzonego referendum do wiadomości obywateli. Odnosząc się do kwestii zezwolenia udzielanego przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego na budowę portu lotniczego skarżący podnieśli, że nie ma przeszkód aby władza wojewódzka mogła wystąpić o takie zezwolenie, skoro legitymację czynną w tym zakresie przyznaje jej jednoznacznie art. 55 ust. 2 pkt 1 i 2 Prawa lotniczego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Sejmik Województwa Podlaskiego, wskazując na bezzasadność podniesionych w niej zarzutów, wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie od skarżących na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - zwanej dalej "P.p.s.a."), rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

Autor skargi formułuje zarzuty wskazujące zarówno na naruszenie prawa materialnego, jak też na naruszenie przepisów postępowania. Przedmiot obu rodzajów zarzutów, jak i kierunek ich argumentacji pozostaje jednak w ścisłym związku, koncentrując się zasadniczo wokół postanowień art. 13 ust. 1 i 2, art. 17 ust. 1, art. 18, art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 706 ze zm., dalej powoływana jako "u.r.l.") których błędna wykładnia i w konsekwencji wadliwe zastosowanie, doprowadziło Sąd pierwszej instancji do nieprawidłowej oceny i odrzucenia przez to wniosku mieszkańców o przeprowadzenie referendum w przedmiocie budowy w województwie podlaskim regionalnego portu lotniczego. Mając zatem na względzie powyższy związek treściowy, sformułowane w niniejszej skardze zarzuty poddane zostaną kontroli kasacyjnej łącznie, w kontekście naruszenia prawa materialnego.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Zgodnie z dyspozycją tego przepisu uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego, powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010 r., nr 3, poz. 39). W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia przesłanki określone w art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd odniósł się do stanu faktycznego sprawy, przedstawił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz dokonał egzegezy norm prawa materialnego. Nie można natomiast kwestionować prawidłowości uzasadnienia wyroku tylko dlatego, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji odnośnie charakteru proponowanego referendum i treści pytania referendalnego.

Sąd Wojewódzki rozpatrywał skargę inicjatora referendum na niedotrzymanie przez Sejmik Województwa Podlaskiego trzydziestodniowego terminu na podjęcie uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum lub uchwały o odrzuceniu wniosku mieszkańców o przeprowadzenie referendum. Należy zgodzić się ze stroną skarżącą kasacyjnie, że Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że proponowane przez wnioskodawców referendum nie będzie mieć charakteru opiniodawczego, ponieważ formuła pytania referendalnego nie wskazuje na taki charakter referendum. Zauważyć przy tym należy, że Sąd Wojewódzki był związany oceną prawną zawartą w wyroku NSA z dnia 2 lutego 2016 r., sygn. II OSK 2851/15. W tym wyroku Sąd nakazał dokonanie jednoznacznej oceny pytania referendalnego tj. czy jest ono adekwatne do referendum wiążącego, czy też referendum opiniodawczego/konsultacyjnego.

Inicjatorzy wystąpili z wnioskiem o przeprowadzenie referendum w przedmiocie budowy w województwie podlaskim regionalnego portu lotniczego. Zaproponowano następującą treść pytania referendalnego: "Czy jest Pan/i za wybudowaniem w województwie podlaskim regionalnego portu lotniczego?". Zdaniem Sądu Wojewódzkiego z treści tego pytania nie wynika, że referendum będzie stanowić wyraz niewiążącej opinii społecznej, co do kierunków rozwoju i podjęcia przez organy działań zmierzających w przyszłości do realizacji celu rozstrzygniętego w referendum lokalnym. Przeciwnie sugeruje ono, że jego wynik będzie miał bezpośrednie przełożenie na decyzję o budowie w regionie lotniska.

Zgodnie z art. 170 Konstytucji RP: "Członkowie wspólnoty samorządowej mogą decydować, w drodze referendum, o sprawach dotyczących tej wspólnoty, w tym o odwołaniu pochodzącego z wyborów bezpośrednich organu samorządu terytorialnego". Zwrot normatywny: "mogą decydować, w drodze referendum" wskazuje, że w art. 170 Konstytucji jest mowa o sprawach lokalnych i regionalnych, objętych zakresem działania samorządu terytorialnego, zarówno mieszczących się, jak i niemieszczących się wprost w zadaniach i kompetencjach jego organów. Mieszkańcy mogą wyrażać swoją wolę bezpośrednio w sprawach zasadniczych – istotnych dla danej wspólnoty w zakresie, w jakim dotyczą więzi społecznych, gospodarczych i kulturowych łączących jej mieszkańców (zob. B. Przywora, Referendum z inicjatywy organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego – uwagi na kanwie referendum lokalnego w istotnych sprawach dotyczących mieszkańców Krakowa z 2014 r., [w:] Aktualne problemy referendum, pod red. B. Tokaj, A. Feji-Paszkiewicz, B. Banaszaka, Warszawa 2016 r., s. 367-368). Trzeba przy tym podnieść, wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie, że prawo udziału w referendum nie należy do instrumentów wykonywania władzy zwierzchniej przez Naród rozumiany jako ogół obywateli. Zgodnie z art. 16 ust. 1 Konstytucji RP wspólnotę samorządową stanowi z mocy prawa "ogół mieszkańców jednostek zasadniczego podziału terytorialnego". Korporacją terytorialną jest ogół mieszkańców wyraźnie różny podmiot od Narodu pojmowanego w kategoriach politycznych, jako wspólnota równoprawnych obywateli. Podejmując decyzję w drodze referendum lokalnego mieszkańcy nie realizują suwerennych praw Narodu, lecz prawa wspólnoty – korporacji terytorialnej, która jest fundamentem samorządności lokalnej (regionalnej), i której członkami ex lege pozostają wszyscy mieszkańcy danej jednostki samorządowej. Nie można zatem uznać zarzutu kasacji, że w sprawie doszło do naruszenia art. 4 ust. 2 Konstytucji RP (formy realizacji zwierzchnictwa przez Naród).

W myśl art. 2 ust. 1 u.r.l. w referendum lokalnym mieszkańcy jednostki samorządu terytorialnego jako członkowie wspólnoty samorządowej wyrażają w drodze głosowania swoją wolę:

1) w sprawie odwołania organu stanowiącego tej jednostki;

2) co do sposobu rozstrzygania sprawy dotyczącej tej wspólnoty, mieszczącej się w zakresie zadań i kompetencji organów danej jednostki;

3) w innych istotnych sprawach, dotyczących społecznych, gospodarczych lub kulturowych więzi łączących tę wspólnotę.

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 26 lutego 2003 r. sygn. K 30/02, (OTK ZU. z 2003 r. Nr 2A, poz. 16) orzekł, że: "art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (Dz. U. Nr 88, poz. 985, z 2002 r. Nr 23, poz. 220 i Nr 113, poz. 984), rozumiany jako nie wyłączający prawa członków wspólnoty samorządowej do wyrażania w drodze referendum stanowiska w istotnych sprawach, dotyczących społecznych, gospodarczych lub kulturowych więzi łączących tę wspólnotę, a nie zastrzeżonych do wyłącznej kompetencji organów innych władz publicznych, jest zgodny z art. 2 i 170 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz z art. 5 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607)". W ocenie Trybunału prawo do referendum lokalnego przysługuje: "zawsze członkom wspólnoty, ilekroć tylko zachodzi potrzeba wypowiadania się o istotnych sprawach dotyczących tej wspólnoty - niezależnie od tego, czy i w jakim zakresie ustawa to prawo doprecyzowuje. Przepis art. 170 Konstytucji RP sformułowany został nadto tak, jakby prawo w nim zawarte istniało niejako paralelnie z kompetencjami organów stanowiących i wykonawczych - choć tylko one powołane są przecież do wykonywania zadań samorządu. W grę wchodzić mogą więc także sprawy ustawowo zastrzeżone dla władz i organów centralnych lub innych jednostek samorządu terytorialnego, lecz dotyczące istotnych interesów mieszkańców w zakresie, w jakim tworzą oni wspólnotę samorządową. Zatem przedmiotem referendum "mogą być tylko sprawy wymagające jednoznacznego rozstrzygnięcia, a zarazem takie, które wymagają sformalizowania i czasami uprzednich, a zawsze następczych działań organów j.s.t.. Inicjatywa poddania takich spraw referendum - czyni je właśnie sprawami, które następnie przekształcają się w konkretne zadania określonych organów - nawet jeśli uprzednio takimi nie były". Wyrok Trybunału K 30/02 stał się impulsem do dokonania nowelizacji ustawy o referendum lokalnym. Ustawą z dnia 14 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o referendum lokalnym oraz ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 153) zmieniono treść art. 2 u.r.l. Nie budzi zatem wątpliwości, że w świetle obowiązującego reżimu normatywnego, uwzględniającego kontekst orzeczniczy, dopuszczalne jest przeprowadzenie lokalnego referendum opiniodawczego.

Rolą referendów, tak wiążących i rozstrzygających sprawę ostatecznie, jak i referendów opiniodawczych lub konsultacyjnych, jest współkształtowanie procesów decyzyjnych, odnoszących się do danej wspólnoty. Mieszkańcy mają zatem prawo wypowiadania się w zakresie, w jakim postanowienia danej uchwały mogą stanowić materię referendum, zaś wynik tego referendum będzie mógł kształtująco oddziaływać na sposób rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej danej wspólnoty. Konstruując przepisy dotyczące możliwości przeprowadzenia referendum na wniosek mieszkańców w sprawach innych niż odwołanie organu jednostki samorządu terytorialnego ustawodawca w art. 17 ust. 1 u.r.l., dla akceptacji przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego zgłoszonego wniosku referendalnego, zawarł wymóg, by wniosek o przeprowadzenie referendum spełniał wymogi ustawy oraz nie prowadził do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem. Jednocześnie przepis ten określa, że organ stanowiący związany jest treścią wniosku (zob. wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2988/13, LEX nr 1452864).

Przedmiotem oceny organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, a w konsekwencji ewentualnie także sądu administracyjnego, jest nie tylko charakter planowanego referendum, ale także prawidłowość sformułowania pytania referendalnego, które musi być dostosowane do charakteru takiego referendum (wiążącego lub opiniodawczego), i z którego w sposób jednoznaczny musi wynikać w jakiej sprawie mają zdecydować mieszkańcy. Pytanie referendalne powinno zawierać pełne i rzetelne informacje w sprawie oraz nie może prowadzić do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem. Właściwe pytanie referendalne musi być sformułowane jasno, w sposób zrozumiały i nie wprowadzający w błąd, co do charakteru rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli referendum ma mieć charakter tylko opiniodawczy, to wymagałoby ono sformułowania takiego pytania, które w sposób przejrzysty i komunikatywny informowało uczestników referendum o takim jego charakterze (zob. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 357/12, [w:] CBOSA).

Wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji treść pytania: "Czy jest Pan/i za wybudowaniem w województwie podlaskim regionalnego portu lotniczego?" wskazuje na opiniodawczy charakter referendum. Inicjatorzy zamierzają bowiem w drodze referendum uzyskać opinię mieszkańców - poznać ich intencję, odnośnie budowy portu lotniczego w regionie. Referendum będzie zatem stanowić tylko wyraz niewiążącej opinii społecznej co do kierunków rozwoju i podjęcia przez organy samorządu regionalnego działań zmierzających w przyszłości do realizacji celu rozstrzygniętego w referendum. Należy przy tym mieć na uwadze, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 24 września 2015 r. sygn. II SAB/Bk 59/15 potwierdził opiniodawczy charakter przedmiotowego referendum. Uznał mianowicie, że: "referendum zamierzone przez skarżących wnioskiem z dnia 6 listopada 2014 r., w którym społeczności lokalnej miałoby zostać zadane pytanie: "Czy jest Pan/i za wybudowaniem w województwie podlaskim regionalnego portu lotniczego?" prowadzi do rozstrzygnięcia sprzecznego z prawem. Zmierza bowiem wyłącznie do uzyskania opinii tejże społeczności a nie ma mocy zobowiązującej organy województwa samorządowego do podjęcia – w ramach ich ustawowych kompetencji - rozstrzygnięć w kwestii przystąpienia lub nie do budowy regionalnego portu lotniczego.". Uchylając ten wyrok NSA zwrócił uwagę, że ocena pytania referendalnego przyjęta przez Sąd Wojewódzki jest wewnętrznie sprzeczna (błąd tautologii). Z jednej strony Sąd uznaje, że pytanie "zmierza wyłącznie do uzyskania opinii tejże społeczności", a z drugiej natomiast przyjmuje, iż pytanie to ma charakter rozstrzygający, gdyż w przypadku pozytywnej odpowiedzi: "zobowiązywałoby organ jednostki samorządu terytorialnego do podejmowania rozstrzygnięć czy działań, o których prawnie decydować nie mogą."

Mając na uwadze powyższe uwagi Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że w przedmiotowej sprawie Sąd pierwszej instancji nadal nie jest konsekwentny w ocenie przedmiotu referendum. Z jednej strony dopuszcza, że proponowane referendum może mieć charakter opiniodawczy, z drugiej zaś stwierdza, że przedstawione pytanie tego warunku nie spełnia, gdyż: "Potencjalni uczestnicy referendum odpowiadając na postawione pytanie mają prawo przypuszczać, że ich głos ma wiążący wpływ na decyzję o wybudowaniu portu lotniczego w województwie podlaskim. Są zatem wprowadzani w błąd, bo referendum nie może mieć takiego skutku.". Nie można podzielić tej oceny, albowiem z treści pytania wynika jednoznacznie opiniodawczy charakter referendum.

Analiza zarzutów skargi kasacyjnej w świetle akt sprawy pozwala przyjąć, że w żadnym materiale prasowym, informującym o inicjatywie referendalnej mieszkańców, nie ma informacji ani sugestii, jakoby głosowanie "za" w referendum miało uruchomić budowę lotniska. Czytelnik tych ogłoszeń prasowych nie mógł być wprowadzony w błąd pytaniem, ponieważ te materiały z jednej strony nie formułowały obietnic, z drugiej zaś obiektywnie informowały o stanowisku władzy wobec ewentualnej budowy lotniska. Wnioskodawcy wyjaśnili, że referendum ma być jedynie wyrazem stanowiska i poglądów mieszkańców odnośnie potrzeby podjęcia przez samorząd działań zmierzających w kierunku budowy portu lotniczego w województwie podlaskim.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienie będące przedmiotem pytania referendalnego zgłoszonego przez grupę inicjatorów co do zasady mieści się w zakresie zadań i kompetencji organów samorządu województwa. W świetle brzmienia art. 11 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2013 r., poz. 596 – dalej "u.s.w."), budowa lotniska w regionie stanowi niewątpliwie cel wpisujący się w strategię i prowadzenie polityki rozwoju województwa. Zakres tej polityki można podzielić na trzy sfery: sferę tworzenia warunków rozwoju ekonomicznego, sferę rozwoju cywilizacyjnego oraz sferę kształtowania przyjaznego człowiekowi środowiska naturalnego. Uchwalanie strategii należy do sejmiku województwa (art. 18 pkt 2 u.s.w.), zaś zarząd województwa przygotowuje projekt tej strategii (art. 41 ust. 2 pkt 4 u.s.w.). Trzeba również odnotować, że przedmiot referendum sensu largo wpisuje się w zasady prowadzenia polityki rozwoju określone w ustawie z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 z późn. zm.). Polityka rozwoju jest realizowana w kilkunastu obszarach, do których należy m.in. tworzenie i modernizacja infrastruktury społecznej i technicznej (np. drogowej, kolejowej, lotniczej energetycznej, informatycznej). W związku z tym należy zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że ani Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego, ani starostowie, nie wydają decyzji administracyjnych - odpowiednio pozwoleń na budowę lotnisk – z urzędu, ale na wniosek. Nie można zatem zgodzić się poglądem Sądu pierwszej instancji, jakoby władza wojewódzka nie mogła wystąpić z wnioskiem o zezwolenie na założenie lotniska, czyli inwestycji celu publicznego. Zauważyć przy tym trzeba, że przepis art. 6 ust. 1b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2015, poz. 1774 z późn. zm.) wprost stanowi, że celem takim jest wydzielanie gruntów pod lotniska, urządzenia i obiekty do obsługi ruchu lotniczego, w tym rejonów podejść oraz budowa i eksploatacja tych lotnisk i urządzeń. Realizacja celu publicznego służy zaspokajaniu szeroko rozumianych potrzeb społecznych, powszechnie użytecznych, a także strategicznych dla gospodarki regionu i Państwa lub jego bezpieczeństwa i takim właśnie celom służy lotnisko publiczne krajowe, czy też międzynarodowe.

Ustawodawca w u.r.l. szczegółowo uregulował procedurę zarządzenia referendum na wniosek mieszkańców. Zgodnie z art. 18 u.r.l. organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego podejmuje uchwałę w sprawie przeprowadzenia referendum lub uchwałę o odrzuceniu wniosku mieszkańców nie później niż w ciągu 30 dni od dnia przekazania wniosku organowi określonemu w art. 12 ust. 1. Termin ten ma charakter zawity. Uchwała organu stanowiącego w sprawie przeprowadzenia referendum, powinna zostać podjęta bez względu na to, czy będzie ona pozytywna, czy negatywna, najpóźniej w ciągu 30 dni od otrzymania powiadomienia. Ustawa nie uzależnia obowiązku podjęcia uchwały o odrzuceniu wniosku mieszkańców od spełnienia przez wniosek wszystkich wymogów ustawowych. Przepis art. 18 u.r.l. zobowiązuje do podjęcia uchwały w każdym przypadku przekazania wniosku (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2001 r., II SAB/Kr 117/01, Wspólnota 2002, nr 9, s. 50).

Niepodjęcie przez organ w ustawowym terminie uchwały w sprawie referendum nie przekłada się na obowiązek przeprowadzenia referendum. Skutek taki nie jest bowiem możliwy do wyprowadzenia ze względu na brzmienie art. 20 u.r.l., w tym w szczególności jego ust. 3. W myśl art. 20 ust. 1 u.r.l. "Na uchwałę organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego odrzucającą wniosek mieszkańców w sprawie przeprowadzenia referendum, a także na niedotrzymanie przez ten organ terminu określonego w art. 18, inicjatorowi referendum służy skarga do sądu administracyjnego w terminie 14 dni od dnia doręczenia uchwały lub upływu terminu do jej podjęcia. Analiza normatywna omawianej regulacji prowadzi do wniosku, że przedmiotem skargi do sądu, jest uchwała odrzucająca wniosek mieszkańców o przeprowadzenie referendum, bądź niedotrzymanie przez organ stanowiący terminu określonego w art. 18 ustawy o referendum lokalnym. Przepis art. 20 ust. 1 stanowi lex specialis w stosunku do postanowień P.p.s.a. regulujących zasady i tryb wnoszenia skarg do sądu administracyjnego. Wniesienie przez inicjatora referendum skargi bezpośrednio do sądu stanowi wyjątek od zasady wnoszenia skargi za pośrednictwem organu, którego działanie bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania są przedmiotem skargi (art. 54 § 1 P.p.s.a.). Nie jest też wymagane, przewidziane w art. 52 § 4 P.p.s.a., wezwanie organu na piśmie do usunięcia naruszenia prawa (por. A. Kisielewicz, Komentarz do art. 20 ustawy o referendum lokalnym [w:] Ustawa o referendum lokalnym. Komentarz, ABC Warszawa 2007, s. 102-103).

Rozpoznając skargę inicjatora referendum na niedotrzymanie przez organ stanowiący terminu do rozpoznania wniosku mieszkańców, sąd wydaje wyrok merytoryczny, oceniając samodzielnie przesłanki do przeprowadzenia referendum. Sąd bada, czy wniosek mieszkańców spełnia wymogi ustawy i nie prowadzi do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem. Jeżeli orzeknie, że organ stanowiący podjął wadliwą uchwałę o odrzuceniu wniosku mieszkańców w sprawie przeprowadzenia referendum, bądź, że nie podjął uchwały w terminie określonym w art. 18 u.r.l., to wyrok sądu ex lege zastępuje uchwałę rady (art. 20 ust. 3). Wyrok sądu uwzględniający skargę ma zatem charakter konstytutywny i w konsekwencji to na jego podstawie komisarz wyborczy wydaje postanowienie o przeprowadzeniu referendum. W postanowieniu komisarz określa informacje, które powinny być zawarte w uchwale organu stanowiącego, wymienione w art. 9 ust. 2 u.r.l., przede wszystkim pytanie lub pytania referendum i termin przeprowadzenia referendum (zob. por. A. Kisielewicz, Komentarz do art. 20 ustawy o referendum lokalnym, op. cit., s. 103).

Na gruncie językowych, systemowych i funkcjonalnych dyrektyw wykładni norm art. 18 i art. 20 ust. 1-4 u.r.l. należy przyjąć, że w procedurze przeprowadzenia referendum lokalnego na wniosek mieszkańców, relewantną przesłanką instytucjonalną zastępującą uchwałę organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, jest wyrok sądu uwzględniający skargę i stanowiący przez to podstawę do wydania przez komisarza wyborczego postanowienia o przeprowadzeniu referendum (zob. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2016 r., sygn. II OSK 1236/16, LEX nr 2097518). Zaznaczyć należy, że wykładnia przepisu art. 20 ust. 3 i 4 musi uwzględniać zarówno ratio legis ustawy co do roli sądu w procedurze zarządzania referendum oraz cel jaki chciał zrealizować ustawodawca przyznając wprost mieszkańcom wspólnoty terytorialnej prawo do wypowiadania się w drodze referendum o istotnych dla nich sprawach.

Biorąc powyższe pod uwagę skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego doszedł do przekonania, że wniosek mieszkańców z dnia 6 listopada 2014 r. jest zgodny z prawem pod względem formalnym i materialnym. Zebrano odpowiednią liczbę podpisów oraz poinformowano społeczność regionalną o inicjatywie referendalnej zgodnie z art. 13 ust. 1 u.r.l. Kwestia wykazania przez inicjatorów referendum poparcia mieszkańców województwa dla wniosku była poddana ocenie specjalnie do tego powołanej Komisji Sejmiku, która obradowała na posiedzeniach w dniach 6 i 12 listopada 2014 r. i nie zgłosiła zastrzeżeń co do list poparcia. Następnie kolejna Komisja, powołana przez Sejmik nowej kadencji, w dniu 16 grudnia 2014 r. zarekomendowała Sejmikowi przyjęcie wniosku o przeprowadzenie referendum lokalnego w sprawie budowy regionalnego portu lotniczego. Należy również uznać za dochowany warunek podania do wiadomości mieszkańców danej jednostki samorządu terytorialnego przedmiotu zamierzonego referendum, co następuje w województwie poprzez ogłoszenie w prasie codziennej ogólnodostępnej w danej jednostce samorządu terytorialnego ze wskazaniem pytania referendalnego (art. 13 ust. 1 i 2 u.r.l.). Dokumentacja zawarta w aktach sprawy, zawierająca wycinki z gazet codziennych ogólnodostępnych na obszarze województwa podlaskiego, publikacje internetowe, wpisy na forach internetowych wskazuje, że społeczność została wystarczająco poinformowana o przedmiocie referendum, a także o treści zaproponowanego pytania referendalnego oraz o inicjatorach referendum. Również w tym zakresie zastrzeżeń co do zachowania warunków podania do publicznej wiadomości nie zgłaszała Komisja powołana przez Sejmik do sprawdzenia wniosku referendalnego.

Wniosek mieszkańców jest także prawidłowy pod względem merytorycznym. Przedmiot referendum i przedstawione pytanie: "Czy jest Pan/i za wybudowaniem w województwie podlaskim regionalnego portu lotniczego?", wyraźnie wskazują, że referendum ma mieć charakter opiniodawczy i nie rozstrzyga wiążąco o podjęciu budowy portu lotniczego w regionie. Nie wprowadza zatem jego uczestników w błąd co do rzeczywistych skutków referendum. W związku z tym wniosek o przeprowadzenie referendum musiał podlegać uwzględnieniu.

W przypadku uznania, że brak było podstaw do odrzucenia wniosku, sąd zarządza przeprowadzenie referendum. W przypadku natomiast stwierdzenia bezczynności organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, sąd administracyjny dokonuje za ten organ oceny wniosku pod względem zgodności z prawem, zarówno w aspekcie formalnym, jak i materialnym. Jeżeli wniosek spełnia te wymogi i nie narusza przepisów ustawy, ani nie prowadzi do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem, sąd zarządza referendum. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wniosek mieszkańców w sprawie przeprowadzenia referendum w sprawie budowy w województwie podlaskim regionalnego portu lotniczego spełnia ustawowe wymogi, jak również nie prowadzi do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem, dlatego zarządził, na podstawie art. 20 ust. 3 u.r.l., przeprowadzenie referendum w sprawie budowy w województwie podlaskim regionalnego portu lotniczego.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona i dlatego, działając na podstawie art. 188 P.p.s.a. w zw. z art. 20 ust. 3 u.r.l, uchylił zaskarżony wyrok i zarządził referendum.

Na podstawie tego wyroku, komisarz wyborczy wyda postanowienie o przeprowadzeniu referendum, zawierające informacje określone w art. 9 ust. 2 u.r.l.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.