Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2103/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 63-65
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko

SENTENCJA

Dnia 14 czerwca 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska Sędzia WSA Anna Falkiewicz – Kluj po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 czerwca 2016 roku w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] z siedzibą w [...] na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2015 roku numer [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oddala skargę.


UZASADNIENIE

I. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] (dalej "zaskarżonym postanowieniem") Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej "GDOŚ"), po rozpatrzeniu zażaleń kilku podmiotów na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] (dalej RDOŚ") z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...], nakładające obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz określające zakres raportu o oddziaływaniu na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na odbudowie budowli regulacyjnych na [...] w km [...], orzekł w następujący sposób:

- uchylił pkt II.3 postanowienia RDOŚ w brzmieniu: "Raport o oddziaływaniu na środowisko powinien w szczególności zawierać: mapę poglądową w skali 1 : 10000, z zaznaczonymi granicami działek, ostrogami wyznaczonymi do odbudowy i naniesionymi numerami obiektów" i w tym zakresie umarzam postępowanie pierwszoinstancyjne;

- w pozostałej części utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.

II. Stan sprawy, poprzedzający wydanie przez GDOŚ zaskarżonego obecnie postanowienia z dnia [...] marca 2015 r., przedstawia się w następujący sposób:

1. W dniu 25 marca 2014 r. Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w [...] (dalej "inwestor"), reprezentowany przez Kierownika Zarządu Zlewni [...] w [...], wystąpił z wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji przedsięwzięcia, polegającego na odbudowie budowli regulacyjnych na [...] w km [...] (dalej "planowane przedsięwzięcie").

2. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] (RDOŚ) nałożył na inwestora obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedmiotowego przedsięwzięcia, w tym określił zakres raportu o oddziaływaniu na środowisko.

3. Zażalenia na powyższe postanowienie złożyli: 1) pismem z dnia 21 lipca 2014 r. [...] z siedzibą w [...], 2) pismem z dnia 21 lipca 2014 r. T., 3) pismem z dnia 9 lipca 2014 r. Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w [...].

Pismami z dnia 21 lipca 2014 r. [...] z siedzibą w [...] oraz [...] z siedzibą w [...], powołując się na art. 111 § 1 k.p.a. zgłosiły żądanie uzupełnienia postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., nakładającego obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedmiotowego przedsięwzięcia.

Stowarzyszenie [...], w przedmiotowym piśmie wskazało, iż ustalony ww. rozstrzygnięciem zakres raportu o oddziaływaniu na środowisko jest niepełny i powinien dodatkowo obejmować obowiązek:

1) przeprowadzenia badań terenowych, w zakresie walorów przyrody ożywionej, chronionych prawem unijnym (w Dyrektywie Ptasiej i Dyrektywie Siedliskowej) w obszarach sieci [...], znajdujących się w zasięgu prognozowanego oddziaływania omawianego przedsięwzięcia odbudowy tzw. ostróg na [...] — zgodnie ze wskazaniami metodycznymi inwentaryzacji, zawartymi w serii przewodników metodycznych, wydanych przez Inspekcję Ochrony Środowiska (w serii "Biblioteka Monitoringu Przyrodniczego"):

a) Monitoring gatunków zwierząt (red. Małgorzata Makomska — Juchniewicz),

b) Monitoring siedlisk przyrodniczych (red. Wojciech Mróz),

c) Monitoring gatunków roślin (red. Joanna Perzanowska),

d) Monitoring ptaków lęgowych 2009 r. (red. Przemysław Chylarecki, Arkadiusz Sikora, Zdzisław Cenian),

e) Monitoring ptaków wodno — błotnych w okresie wędrówek 2011., wyd. Generalna Dyrekcja Ochrony Środowiska (red. Arkadiusz Sikora, Przemysław Chylarecki, Włodzimierz Meissner, Grzegorz Neubauer),

2) wykonania aktualnych badań terenowych w zakresie koniecznym dla sporządzenia raportu — w cyklu całorocznym, z uwzględnieniem stanu po przejściu w końcu maja 2014 r. [...] wezbrania, przekraczającego stany alarmowe wód. Tym samym - oznacza to konieczność poznania rozmieszczenia występowania ptaków lęgowych na terenie objętym badaniami w sezonie lęgowym 2015 roku.

Z kolei [...] wskazało, iż ustalony postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. zakres raportu o oddziaływaniu na środowisko powinien dodatkowo zobowiązywać inwestora do zbadania wariantu alternatywnego przedmiotowego przedsięwzięcia, polegającego na budowie na omawianym odcinku [...] szeregu niskich (o wysokości piętrzenia — do 3 m) progów pneumatycznych (pompowanych) - na potrzeby pozyskiwania odnawialnej energii wodnej.

4. Postanowieniami z dnia [...] września 2014 r., znak: [...] oraz znak: [...], RDOŚ orzekł o odmowie uzupełnienia co do rozstrzygnięcia własnego postanowienia z dnia [...] czerwca 2014 r., nakładającego obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Organ pierwszej instancji, wydając ww. postanowienia, stwierdził, że zagadnienia podniesione w pismach z dnia 21 lipca 2014 r. nie dotyczyły błędów zawartych w rozstrzygnięciu, czy pouczeniu ww. postanowienia z dnia [...] czerwca 2014 r., a miały na celu jedynie rozszerzenie ustalonego w nim zakresu raportu, wobec czego ich zasadność nie może być rozpatrywana na podstawie art. 111 § 1 ustawy kpa.

W tym miejscu należy wskazać, że postępowanie prowadzone na skutek wniesienia żądania na podstawie art. 111 § 1 ustawy kpa nie ma cech samodzielnego postępowania administracyjnego, a postanowienie wydane po jego rozpatrzeniu ma charakter incydentalny. Jego wydanie ma tylko ten skutek, iż termin dla strony do wniesienia odwołania biegnie od dnia doręczenia jej odpowiedzi (art. 111 § 2 w związku z art. 126 ustawy kpa). Wobec powyższego dodatkowe zażalenia na ww. postanowienie z dnia [...] czerwca 2014 r. zostały wniesione przez [...] w dniu 29 września 2014 r. oraz [...] w dniu 13 października 2014 r. Żądania wyrażone w ww. środkach zaskarżenia były analogiczne do żądań przedstawionych w pismach z dnia 21 lipca 2014 r.

III. Zaskarżonym do Sądu postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska rozpatrzył wniesione zażalenia, reformując postanowienie RDOŚ z dnia [...] czerwca 2014 r. w sposób wskazany na wstępie.

1. Na uwzględnienie w przedmiotowej sprawie zasługuje jedynie zażalenie Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...]. Ww. podmiot zakwestionował zasadność punktu II.3. postanowienia z dnia [...] czerwca 2014 r., według którego "Raport o oddziaływaniu na środowisko powinien w szczególności zawierać: mapę poglądową w skali 1 : 10000, z zaznaczonymi granicami działek, ostrogami wyznaczonymi do odbudowy i naniesionymi numerami obiektów". Argumentując powyższe, ww. podmiot w pismach z dnia 9 lipca 2014 r. oraz 29 lipca 2014 r. wskazał, że mapy w skali 1 : 10000 z naniesionymi granicami i numerami działek będą nieczytelne i nie wniosą istotnych informacji do dokumentacji sprawy. Ponadto wnioskujący wyjaśnił, że do wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia załączono zestawienie ostróg wraz z określeniem ich szczegółowej lokalizacji (nr działki, obręb, gmina, powiat), mapy ewidencyjne oraz mapę poglądową. Nałożony na inwestora obowiązek, dotyczący przedłożenia mapy poglądowej z zaznaczonymi granicami i numerami ewidencyjnymi działek, nie wynika z przepisów ustawy ocenowej. Ponadto, w postanowieniu RDOŚ z dnia [...] czerwca 2014 r., poza zobowiązaniem inwestora do sporządzenia ww. dokumentu graficznego, nie zamieszczono na tę okoliczność stosownego uzasadnienia. Reasumując, faktem jest, że nałożony w punkcie II.3. zaskarżonego postanowienia obowiązek nie koresponduje z wymogami ustawowymi wyrażonymi w art. 74 ust. 1 ustawy ooś. Mając ponadto na względzie, iż w ocenie tutejszego organu nie istnieją racjonalne przesłanki do nałożenia na inwestora ww. obowiązku, jak również fakt, iż brak jest właściwego uzasadnienia w kwestionowanym rozstrzygnięciu, Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska orzekł o jego uchyleniu i umorzeniu postępowania pierwszoinstancyjnego w tym zakresie.

2. Nie zasługują na uwzględnienie zażalenia [...] oraz [...]. W zażaleniach tych postuluje się bowiem nałożenie na inwestora dodatkowych obowiązków, nie przewidzianych w ustawie ocenowej.

2.1. Odnosząc się do żądania [...], dotyczącego przeprowadzenia badań terenowych w zakresie walorów przyrody ożywionej, znajdujących się w zasięgu prognozowanego oddziaływania omawianego przedsięwzięcia, zgodnie ze wskazaniami metodycznymi inwentaryzacji zawartymi w serii wyszczególnionych przewodników metodycznych, należy uznać, iż jest ono niezasadne. Art. 66 ustawy ocenowej szczegółowo określa obligatoryjne elementy wchodzące w skład zakresu raportu o oddziaływaniu na środowisko, stanowiącego dokument, w oparciu o który wydawana jest decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach. Przepisy ww. aktu normatywnego nie ograniczają przy tym autora raportu w sposobie wyboru metodyki badawczej względem każdego z analizowanych komponentów środowiska. Powyższe pozwala stwierdzić, że żądanie [...] w przedmiocie nałożenia przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] na inwestora obowiązku dotyczącego sposobu pozyskiwania informacji z inwentaryzacji przyrodniczej do raportu o oddziaływaniu na środowisko według metodyk wynikających z opracowań naukowych, nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa. Należy również zaznaczyć, że wyszczególnione przez skarżący podmiot opracowania naukowe nie posiadają waloru normatywnego, wobec czego nie mogą w sposób bezpośredni wywoływać skutków wobec podmiotów ubiegających się o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W tym miejscu zwrócenia uwagi wymaga obowiązek wynikający z art. 66 ust. 1 pkt 8 ustawy ooś, według którego w raporcie o oddziaływaniu na środowisko konieczne jest przedstawienie opisu metod prognozowania zastosowanych przez wnioskodawcę. Niewykluczone zatem jest, iż inwestor skorzysta z wytycznych metodycznych zawartych we wskazanych przez Stowarzyszenie opracowaniach, jednak nie istnieją przeszkody do posłużenia się innymi sposobami analizy stanu środowiska oraz prognozowania ewentualnych oddziaływań.

Żądanie Stowarzyszenia dotyczące sposobu "wykonania aktualnych badań terenowych w zakresie koniecznym dla sporządzenia raportu — tj. w cyklu całorocznym, z uwzględnieniem stanu po przejściu w końcu maja 2014 r. [...] wezbrania, przekraczającego stany alarmowe wód. Tym samym - oznaczą to konieczność poznania rozmieszczenia następowania ptaków lęgowych na terenie objętym badaniami w sezonie lęgowym 2015 roku", z analogicznych do wskazanych powyżej względów, również nie zasługuje na uwzględnienie.

Obowiązkiem organu pierwszej instancji w procedurze oceny oddziaływania na środowisko jest między innymi analiza czy sposób gromadzenia i przetwarzania danych służących do weryfikacji bieżącego stanu środowiska oraz prognozowania oddziaływań związanych z realizacją planowanego przedsięwzięcia, uwzględniał stan współczesnej wiedzy, istniejące możliwości techniczne oraz dostępność danych. Sam fakt, że raport o oddziaływaniu na środowisko może być niepełny wskutek nieuwzględnienia żądań Stowarzyszenia czy też, że nie zgadza się z nim strona, nie jest wystarczającym powodem do uchylenia zaskarżonego postanowienia z dnia [...] czerwca 2014 r. Podważenie ustaleń raportu o oddziaływaniu na środowisko może nastąpić jedynie, co do zasady, po przeprowadzeniu kompletnej analizy uwarunkowań przyrodniczych, której wnioski zawarte zostaną w dokumentacji przedłożonej przez inwestora.

2.2. Odnosząc się z kolei do zarzutu [...] dotyczącego braku modyfikacji zakresu przedmiotowej inwestycji w odniesieniu do wariantu alternatywnego, polegającego na budowie na omawianym odcinku [...] szeregu niskich (o wysokości piętrzenia — do 3 m) progów pneumatycznych (pompowanych) - na potrzeby pozyskiwania odnawialnej energii wodnej, należy wskazać, że jest on niezasadny. Powyższe wynika z faktu, iż tutejszy organ, jak również Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...], nie posiadają kompetencji do rozstrzygania w zakresie zaproponowanych przez inwestora rozwiązań technicznych, ujętych we wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W procedurze oceny oddziaływania na środowisko organ poddaje analizie z zakresu ochrony środowiska skonkretyzowaną we wniosku inwestycję i jej warianty, opierając się między innymi na raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Rezultat poczynionej oceny może być oczywiście pozytywny lub negatywny, jednak tylko w zakresie analizy skonkretyzowanych aspektów planowanego przedsięwzięcia. Organ nie jest zatem upoważniony do rozstrzygania w drodze decyzji o modyfikacji zakresu przedmiotowej inwestycji.

Organ pierwszej instancji w sposób szczegółowy odniósł się do ustaleń faktycznych mających miejsce w przedmiotowej sprawie, wskazując m.in. zaistniałe w trakcie prowadzonego postępowania okoliczności, jak również wnioski wynikające z analizy karty informacyjnej przedsięwzięcia. Celem postępowania zmierzającego do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia jest ustalenie, w jaki sposób planowane przedsięwzięcie oraz jego warianty będą oddziaływać na bieżący stan środowiska, czy jego realizacja jest możliwa w świetle obowiązujących przepisów prawa oraz czy konieczne jest zastosowanie środków minimalizujących skutki powstających niekorzystnych oddziaływań. Wymienione powyżej aspekty badane są w ramach oceny oddziaływania na środowisko, przeprowadzanej na podstawie aktualnych analiz sporządzanych względem poszczególnych komponentów środowiska. Zatem żądania zawarte w zażaleniach [...] oraz [...], aby raport o oddziaływaniu na środowisko został sporządzony w oparciu o ściśle określone metodyki oraz dla skonkretyzowanego wariantu, nie zasługują na uwzględnienie.

IV. Pismem z dnia 8 maja 2015 r. [...] (dalej także "Towarzystwo" albo "[...]") wniosło do tut. Sądu skargę na postanowienie GDOŚ z dnia [...] marca 2015 r., wnosząc o:

- stwierdzenie przez Sąd nieważności zaskarżonego postanowienia w całości na podstawie art.145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 126 k.p.a.,

- uchylenie przez Sąd w całości postanowienia RDOŚ w [...] (organu I instancji) z dnia [...] czerwca 2014 r. odnośnie którego odmówiono dwóm organizacjom ekologicznym jego uzupełnienia odnośnie rozstrzygnięcia - na podstawie art. 135 p.p.s.a.,

- orzeczenie w wyroku, który będzie wydany w sprawie niniejszej skargi, iż zaskarżone postanowienie GDOŚ z dnia [...] marca 2015 r. nie będzie podlegać wykonaniu do czasu uprawomocnienia się tegoż wyroku (art. 152 p.p.s.a.),

- zasądzenie od GDOŚ na rzecz [...] zwrotu kwoty 100 zł (słownie: sto zł), tytułem zwrotu kosztów postępowania, jakie strona skarżąca ([...]) poniesie wskutek wniesienia niniejszej skargi do WSA w Warszawie (art. 200 p.p.s.a.).

W skardze podniesiono przeciwko zaskarżonemu orzeczeniu następujące zarzuty:

- zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, albowiem na skutek rozpatrzenia przez GDOŚ w zakończonym w dniu [...] marca b.r. postępowaniu odwoławczym zażalenia wniesionego przez [...] - została rażąco naruszona - wobec strony skarżącej - zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, określona w art.15 k.p.a. (w związku z art.144 k.p.a.),

- zostało wydane po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego (odwoławczego) bez należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, z naruszeniem art.7 k.p.a.,

- utrzymano w nim - w zasadniczej części - w mocy poprzedzające je postanowienie RDOŚ w [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., wydane z naruszeniem art. 68 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, co miało istotny wpływ na wynik dokonanego rozstrzygnięcia.

Uzasadniając zarzuty skargi, [...] wskazało w szczególności, co następuje:

1. Z sentencji zaskarżonego postanowienia GDOŚ z dnia [...] marca 2015 r. wynika jednoznacznie, organ ten rozpatrzył jedynie trzy (spośród czterech wniesionych do tegoż organu) zażalenia na postanowienie RDOŚ w [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. Tym samym pominięto, znajdujące się w aktach administracyjnych sprawy, zażalenie [...] z dnia 21 lipca 2014 r. Zważywszy na dwuinstancyjność postępowania administracyjnego doszło tym samym do rażącego naruszenia art.15 k.p.a. Ewentualny brak wpływu przywołanego powyżej rażącego naruszenia prawa na wynik zaskarżonego postanowienia GDOŚ nie ma znaczenia dla konieczności wycofania tegoż postanowienia z obrotu prawnego, jako obciążonego kwalifikowaną wadą nieważności, o której jest mowa w art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. Za takim stanowiskiem, mając również na uwadze treść art.144 k.p.a., przemawia znana Towarzystwu jednoznaczna wykładnia orzecznictwa sądowo - administracyjnego - w tym także treść uzasadnień prawomocnych wyroków sądów administracyjnych - w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego (patrz - wyrok z dnia 17 stycznia 2012 r. o sygn. II OSK 2146/11). Tym samym zaskarżone postanowienie GDOŚ z dnia [...] marca 2015 r. zasługuje na stwierdzenie nieważności w całości.

2. Zaskarżone postanowienie GDOŚ utrzymuje również w znacznej części w mocy poprzedzające je postanowienie RDOŚ w [...], a zatem również w tym zakresie, w jakim organ I instancji wydał swoje postanowienie z istotnym naruszeniem art. 68 ustawy ocenowej, co zostało wyczerpująco omówione w znajdujących się w aktach sprawy zażaleniach T. i [...]. W tym miejscu uzasadnienia [...] podkreśla, że zgodnie z art. 68 ust. 1 ustawy "ocenowej" organ rozstrzygając o zakresie raportu jest zobowiązany uwzględnić stan współczesnej wiedzy i metod badań oraz istniejące możliwości techniczne i dostępność danych. W odniesieniu do omawianego przedsięwzięcia, położonego całkowicie w obszarze specjalnej ochrony ptaków sieci [...] o nazwie "[...]" współczesne metody badań rozmieszczenia gatunków ptaków będących przedmiotami ochrony w tym obszarze zostały szczegółowo opisane w wydawnictwach Generalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska, wymienionych (za stanowiskiem zajętym w tej sprawie przez [...]) na pierwszej połowie stronie 3 uzasadnienia zaskarżonego postanowienia GDOŚ. Analogiczne stwierdzenie dotyczy również metod waloryzacji siedlisk przyrodniczych i innych niż ptaki gatunków zwierząt (np. ryb) - chronionych w UE z mocy Dyrektywy Siedliskowej, dla ochrony których zatwierdzono do ustanowienia szereg specjalnych obszarów ochrony sieci [...], w tym także SOO "[...]". W sprawie ustalenia przez RDOŚ w [...] właściwych metod poznania (na potrzeby sporządzenia raportu) stanu ilościowego i jakościowego przytoczonych powyżej przedmiotów ochrony występujących na ponad 200 km biegu [...], która ma być objęta omawianym przedsięwzięciem odbudowy budowli hydrotechnicznych (regulacyjnych) nie ma więc żadnych wątpliwości odnośnie potrzeby zastosowania art. 68 ust. 2 pkt. 2 lit. "c" ustawy "ocenowej".

Towarzystwo podkreśla także, że twierdzenie zawarte na końcu str. 7 zaskarżonego postanowienia GDOŚ, iż"... tutejszy organ, jak również Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...], nie posiadają kompetencji do rozstrzygania w zakresie proponowanych przez inwestora rozwiązań technicznych ujętych we wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach" - stoi w jaskrawej sprzeczności z zapisem art. 68 ust. 2 pkt 2 lit. "a" omawianej ustawy, z którego wynika wprost iż właściwy w sprawie organ może, kierując się usytuowaniem, charakterem i skalą danego przedsięwzięcia - wskazać dla niego rodzaje wariantów alternatywnych, wymagających zbadania w nakazanym do sporządzenia raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia. Ewentualna odmowa skorzystania przez RDOŚ w [...] - na wniosek jednej ze stron postępowania - z przytoczonego zapisu prawa materialnego - powinna skutkować wyczerpującym jej uzasadnieniem merytorycznym w zaskarżonym postanowieniu organu I instancji - co nie zostało spełnione.

W związku z powyższym - stwierdzenie nieważności zaskarżonego Postanowienia GDOŚ z dnia [...] marca b.r., wraz z uchyleniem w całości poprzedzającego go postanowienia RDOŚ w [...] z dnia [...] czerwca 2014r. - jest całkowicie uzasadnione.

V. W odpowiedzi na skargę, udzielonej pismem z dnia 6 lipca 2015 r., GDOŚ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. W piśmie organ ustosunkował się obszernie do zarzutów skargi, kwestionując zarówno zasadność wywodzenia, że zaskarżonym orzeczeniem nie rozpatrzono wszystkich zażaleń wniesionych na postanowienie RDOŚ z dnia [...] czerwca 2014 r., jak też, że orzeczenia te zapadły z naruszeniem art. 68 ustawy ocenowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VI. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), dalej "p.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem.

Zgodnie z art.134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie natomiast z art.135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Stosownie zaś do treści art. 119 pkt 3 p.p.s.a, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

Uwzględnienie przez wojewódzki sąd administracyjny skargi na orzeczenie organu administracji jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia w toku kontroli tego orzeczenia naruszeń prawa wymienionych w art.145 § 1 p.p.s.a.

W świetle przywołanego przepisu sąd administracyjny:

1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Naruszeń, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania w niniejszej sprawie środków o których mowa powyżej, Sąd nie stwierdził.

VII. Kontrola legalności zaskarżonego postanowienia Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2015 r. prowadzi do następujących wniosków:

1. Przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego było stwierdzenie w trybie i na zasadach określonych w art.63 – 65 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia, mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko oraz jednoczesne określenie zakresu raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Wydanymi w niniejszej sprawie orzeczeniami RDOŚ w I instancji, a w drugiej GDOŚ, stwierdziły wskazany wyżej obowiązek, określając jednocześnie zakres wymaganego raportu. Prawidłowość wskazanych wyżej orzeczeń nie budzi zastrzeżeń Sądu. Zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie.

2. W pierwszej kolejności wskazać należy na brak przesłanek do stwierdzenia przez Sąd nieważności zaskarżonego postanowienia GDOŚ na podstawie art.145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 126 k.p.a. w związku z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Wbrew ocenie skargi nie można bowiem uznać, że orzekający w II instancji GDOŚ naruszył przepisy postępowania administracyjnego poprzez zaniechanie rozpatrzenia wszystkich zażaleń, wniesionych na postanowienie RDOŚ (tj. poprzez zaniechanie rozpatrzenia zażalenia [...], wniesionego pismem z dnia 21 lipca 2014 r.). O ile bowiem bezspornie zażalenie to nie zostało wymienione przez GDOŚ we wstępnej części zaskarżonego obecnie orzeczenia, w której szczegółowo wymieniono zażalenia wniesione przez wszystkie inne podmioty, o tyle uchybienie to należy zakwalifikować wyłącznie jako nie mające wpływu na wynik sprawy naruszenie art.107 k.p.a. Sąd podziela w całości ocenę tego aspektu rozpatrywanej sprawy, sformułowaną przez GDOŚ w odpowiedzi na skargę, przyjmując ją za własną. W pierwszej kolejności należy w tym kontekście powołać następujące okoliczności, związane z redakcją postanowienia GDOŚ, upoważniające do przyjęcia, że rozpatrywane uchybienie ma co najwyżej rangę oczywistej omyłki lub oczywistej niedokładności: (-) w sentencji postanowienia GDOŚ, w wierszu trzecim, wyraźnie wskazano, że orzeczenie zapada na skutek rozpoznania zażalenia z dnia 21 lipca 2014 r., które to zażalenie pochodziło wyłącznie od [...] (w to miejsce wskazano tam [...]), (-) na stronie 2 kwestionowanego postanowienia zrelacjonowano treść zażalenia z dnia 21 lipca 2014 r., w którym podmiot zażalający się żądał uchylenia postanowienia RDOŚ, nie przedstawiając w tym zakresie żadnej argumentacji (treść ta jako jedyna odpowiada treści zażalenia [...]). Jednakże nawet pominięcie wspomnianych wyżej kwestii, tj. hipotetyczne przyjęcie, że orzekając w sprawie GDOŚ istotnie nie dostrzegł wniesienia zażalenia również przez Towarzystwo, nie mogło by wywołać skutków, o których mowa w skardze. Wiąże się to z zauważonym wyżej ograniczeniem przez [...] treści przedmiotowego zażalenia wyłącznie do żądania uchylenia postanowienia z dnia [...] czerwca 2015 r., a tym samym z odstąpieniem od podniesienia przez podmiot zażalający się jakichkolwiek zarzutów przeciwko temu aktowi. Taka czynność procesowa strony jest równoznaczna z nieskorzystaniem przez stronę z przysługującego jej uprawnienia do zwrócenia organowi odwoławczemu uwagi na konkretne wady prawne orzeczenia organu I instancji (uprawnienia realizowanego poprzez zawarcie w odwołaniu zarzutów odnoszących się do konkretnego aspektu tego orzeczenia), a jest równoznaczna z zażądaniem od organu odwoławczego przeprowadzenia całościowej, wszechstronnej kontroli legalności orzeczenia organu I instancji, której i tak organ odwoławczy, niezależnie od zarzutów odwołania musi dokonać z urzędu. De facto zatem tak skonstruowane zażalenie wywołuje skutek w postaci zainicjowania postępowania odwoławczego, jak też określenia jego zakresu (ponowne rozpatrzenie sprawy w zakresie odpowiadającym całości rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego), nie determinuje natomiast żadnych szczegółowych kryteriów kontroli, jaką ma przeprowadzić organ odwoławczy, zdając się całkowicie na kompetencje, jakie organ ten posiada z urzędu. Mając powyższe na względzie, nie sposób zaprzeczyć, że zaskarżonym orzeczeniem odwoławczym GDOŚ uwzględnił w całości sformułowany w zażaleniu [...] postulat ponownego wszechstronnego rozpatrzenia sprawy zakończonej postanowieniem RDOŚ (nie uwzględniając natomiast żądania uchylenia postanowienia RDOŚ z uwagi na przychylenie się do stanowiska tego organu), stosownie do zasady dwuinstancyjności z art.15 k.p.a.

3. Nie można również podzielić zarzutów skargi co do wydania zaskarżonego orzeczenia z naruszeniem art.7 i 77 § 1 k.p.a. oraz art. 68 ust.2 pkt 2 ustawy ocenowej. Sąd przychyla się w całości do argumentacji, odnoszącej się do wskazanych wyżej zarzutów, powołanej przez GDOŚ w odpowiedzi na skargę, traktując to stanowisko jako własne.

Stosownie do powyższego:

W myśl § 3 ust. 1 pkt 62 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U.2010.213.1397 ze zm.) przedmiotowe przedsięwzięcie należy do kategorii przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla których zgodnie z art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy ocenowej, przed wydaniem pozwolenia na budowę wymagane jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Z uwagi na okoliczność, że planowana inwestycja realizowana będzie częściowo na wojskowych terenach zamkniętych, organem właściwym do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] (art. 75 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy ocenowej).

W postanowieniu z dnia [...] czerwca 2014 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] szczegółowo, oraz w zgodzie art.66 ustawy ocenowej określił zakres raportu o oddziaływaniu na środowisko dla przedmiotowego przedsięwzięcia.

W myśl art. 68 ust. 2 pkt 2 ustawy ocenowej organ, określając zakres raportu, może - kierując się usytuowaniem, charakterem i skalą oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wskazać: a) rodzaje wariantów alternatywnych wymagających zbadania, b) rodzaje oddziaływań oraz elementy środowiska wymagające szczegółowej analizy, c) zakres i metody badań. Wynika stąd, że organ ma uprawnienie, nie zaś obowiązek doprecyzowywania wskazanych wyżej kwestii. Okoliczność, iż orzekające w sprawie organy nie skorzystały z dyspozycji wyrażonej w ww. przepisie, a tym samym nie poparły żądania zgłoszonego przez skarżący podmiot, nie daje podstaw do twierdzenia, iż rozstrzygnięcie w przedmiocie obowiązku oceny oddziaływania na środowisko jest wadliwe.

Art. 66 ustawy ocenowej szczegółowo określa obligatoryjne elementy wchodzące w skład zakresu raportu o oddziaływaniu na środowisko, stanowiącego dokument, w oparciu o który wydawana jest decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach. Przepisy ww. aktu normatywnego nie ograniczają przy tym autora raportu w sposobie wyboru metodyki badawczej względem każdego z analizowanych komponentów środowiska, co stanowi gwarancję obiektywizmu dokumentu. Należy przy tym zwrócić uwagę, że istnieje wiele zróżnicowanych metod przeznaczonych do analizy stanu poszczególnych komponentów środowiska oraz prognozowania oddziaływań związanych z realizacją planowanego przedsięwzięcia. To, że w publikacji Generalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska przedstawiono metodyki badań rozmieszczenia ptaków wybranych autorów, które przy okazji zostały zarekomendowane przez [...], nie stoi na przeszkodzie, aby inwestor, przygotowując raport o oddziaływaniu na środowisko, posłużył się innymi metodami badawczymi. Ocena poprawności przyjętych metod oraz uzyskanych na ich podstawie wyników zostanie dokonana przez organ pierwszej instancji w ramach procedury oceny oddziaływania na środowisko.

Należy również zaznaczyć, że wyszczególnione przez skarżący podmiot opracowania naukowe nie posiadają waloru normatywnego, wobec czego nie mogą w sposób bezpośredni wywoływać skutków wobec podmiotów ubiegających się o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W tym miejscu zwrócenia uwagi wymaga obowiązek wynikający z art. 66 ust. 1 pkt 8 ustawy ooś, według którego w raporcie o oddziaływaniu na środowisko konieczne jest przedstawienie opisu metod prognozowania zastosowanych przez wnioskodawcę. Niewykluczone zatem jest, iż inwestor skorzysta z wytycznych metodycznych zawartych we wskazanych przez Stowarzyszenie opracowaniach, jednak nie istnieją przeszkody do posłużenia się innymi sposobami analizy stanu środowiska oraz prognozowania ewentualnych oddziaływań.

W kontekście powyższego wysunięty został również zarzut naruszenia art. 68 ust. 2 pkt 2 lit. a ustawy ocenowej, z czym połączono postulat, iż ustalony zakres raportu o oddziaływanie na środowisko powinien dodatkowo zobowiązywać inwestora do zbadania wariantu alternatywnego przedmiotowego przedsięwzięcia, polegającego na budowie na omawianym odcinku [...] szeregu niskich (o wysokości piętrzenia — do 3 m) progów pneumatycznych (pompowanych) — na potrzeby pozyskiwania odnawialnej energii wodnej. Jednakże organy nie posiadają kompetencji do rozstrzygania w zakresie zaproponowanych przez inwestora rozwiązań technicznych, ujętych we wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (str. 7 i 8 postanowienia).

Zgodnie z dyspozycją przytoczonego powyżej przepisu organ ma uprawnienie, a nie obowiązek, do tego aby doprecyzować wyszczególnione w nim kwestie, w tym dotyczące rodzajów wariantów alternatywnych. Ponadto zwrócenia uwagi wymaga, iż zaproponowany "wariant alternatywny" nie koresponduje z zakresem przedmiotowego przedsięwzięcia. Planowana inwestycja będzie obejmowała remont 321 sztuk istniejących ostróg, przy czym wykluczono wykonanie nowych obiektów. Ostroga regulacyjna to budowla znajdująca się na brzegu rzeki, powodująca odpychanie nurtu rzeki w celu ochrony brzegu przed podmywaniem. Czynności realizacyjne będą polegały na: uzupełnieniu fundamentów ostróg poprzez wykonanie materacy faszynowych, odbudowanie korpusów budowli poprzez wykonanie faszynady, ubezpieczeniu korpusu budowli narzutem kamiennym w płotkach i luzem, ubezpieczeniu brzegów rzeki w obrębie skrzydełek narzutem w plotkach i brzegoskłonem płaskim lub odkrytym. Należy zatem zwrócić uwagę, że przedmiotowe zamierzenie sprowadza się do remontu istniejących obiektów hydrotechnicznych, z kolei proponowany "wariant alternatywny", polega na realizacji całkowicie nowych budowli, a tym samym wykracza poza zakres planowanego przedsięwzięcia.

Domniemanie, że raport o oddziaływaniu na środowisko może być niepełny czy też sam fakt, że z jego ustalonym zakresem nie zgadzają się strony, nie stanowiło wystarczającej przesłanki do uchylenia postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. Podważenie ustaleń raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko jest zagwarantowane stronom postępowania w ramach procedury oceny oddziaływania na środowisko, tj. postępowania zmierzającego do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

4. Orzekając w sprawie, GDOŚ prawidłowo zakwestionował legalność orzeczenia RDOŚ z dnia [...] czerwca 2014 r. w zakresie punktu II.3 tego postanowienia. Pkt II.3 postanowienia RDOŚ w brzmieniu: "Raport o oddziaływaniu na środowisko powinien w szczególności zawierać: mapę poglądową w skali 1 : 10000, z zaznaczonymi granicami działek, ostrogami wyznaczonymi do odbudowy i naniesionymi numerami obiektów, nie ingerował w obowiązek określony w art. 66 ust. 1 pkt 14 ustawy ocenowej, dotyczący przedstawienia zagadnień w formie kartograficznej w skali odpowiadającej przedmiotowi i szczegółowości analizowanych w raporcie zagadnień.

Regulacje dotyczące wymaganych prawem dokumentów w procedurze oceny oddziaływania na środowisko zostały skonkretyzowane w art. 74 ust. 1 ustawy ocenowej, w myśl którego to przepisu, do wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nalepy dołączyć:

- pkt 2) w przypadku przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko - kartę informacyjną przedsięwzięcia;

- pkt 3) poświadczoną przez właściwy organ kopię mapy ewidencyjnej obejmującej przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie, oraz obejmującej obszar, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie;

- pkt 3a) załącznik graficzny przedstawiający zasięg oddziaływania przedsięwzięcia;

- pkt 5) dla przedsięwzięć, dla których organem prowadzącym postępowanie jest regionalny dyrektor ochrony środowiska - wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony, albo informację o jego braku;

- pkt 6) wypis z rejestru gruntów obejmujący przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie oraz obejmujący obszar, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie, z zastrzeżeniem ust. 1a-1c.

Nałożony na inwestora przez RDOŚ obowiązek przedłożenia mapy poglądowej z zaznaczonymi granicami i numerami ewidencyjnymi działek, nie wynikał z ww. regulacji normatywnych. Ponadto, w postanowieniu RDOŚ nie przedstawiono argumentacji, uzasadniającej nałożenie obowiązku.

Załączone do wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia zestawienie ostróg wraz z określeniem ich szczegółowej lokalizacji (nr działki, obręb, gmina, powiat), mapy ewidencyjne oraz mapa poglądowa, stanowią dostateczne źródło informacji o lokalizacji planowanych budowli, i nie wymaga przygotowania odrębnej mapy poglądowej z zaznaczonymi granicami i numerami ewidencyjnymi działek.

W świetle powyższych okoliczności wniesiona skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw, w związku z czyn podlega oddaleniu.

Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.151 p.p.s.a.