Postanowienie NSA, sygn. akt II GSK 323/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-04-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 46, 47, 49, 57 par. 1;
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 30b, 30c, 30e
journal: Dz.U. 2009 nr 84 poz 712
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędziowie NSA Kazimierz Brzeziński Stanisław Gronowski (spr.) Protokolant Grzegorz Heleniak po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy i Miasta W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. z dnia 16 lutego 2010 r. sygn. akt II SA/Łd 7/10 w sprawie ze skargi Gminy i Miasta W. na uchwałę Zarządu Województwa Ł. z dnia 16 grudnia 2009 r. nr 2307/09 w przedmiocie informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej postanawia: 1. oddalić skargę kasacyjną, 2. zasądzić od Gminy i Miasta W. na rzecz Zarządu Województwa Ł. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 16 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Łd 7/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. pozostawił bez rozpatrzenia skargę Gminy i Miasta W. na informację o negatywnym wyniku procedury odwoławczej zawartą w uchwale Zarządu Województwa Ł. z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie oddalenia protestu od etapu oceny formalnej wniosku dotyczącego Osi Priorytetowej II Ochrona Środowiska, zapobieganie zagrożeniom i energetyka, Działanie II.1 Gospodarka wodno – ściekowa Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Ł. na lata 2007–2013, złożonego w ramach projektu zintegrowanego o numerze [...].

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy.

Uchwałą z dnia [...] lutego 2007 r. Zarząd Województwa Ł. zaliczył projekt Gminy i Miasta W. "Zagospodarowanie turystyczne rzeki W. i Zbiornika J." do Indykatywnego Wykazu Indywidualnych Projektów Kluczowych dla Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Ł.

W dniu 5 czerwca 2007 r. Powiat S., Powiat P., Miasto S., Gmina i Miasto W., Gmina B., Gmina P., Gmina S., Diecezja W. i Prowincja Ojców Bernardynów w K. zawarły Porozumienie o wspólnym przedsięwzięciu o nazwie "Zagospodarowanie turystyczne rzeki W. oraz Zbiornika J.".

W dniu 28 sierpnia 2008 r. strony Porozumienia zawarły z Województwem Ł., reprezentowanym przez Zarząd Województwa Ł., umowę nr [...] dotyczącą przygotowania projektu zintegrowanego będącego indywidualnym projektem kluczowym w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Ł. na lata 2007–2013. Na podstawie ww. umowy skarżąca zobowiązała się przedłożyć projekt zintegrowany w pełnym zakresie.

W dniu 23 lipca 2009 r. skarżąca złożyła wniosek nr [...] o dofinansowanie projektu "Zagospodarowanie turystyczne rzeki W. oraz Zbiornika J. Działanie II.1 Gospodarka wodno-ściekowa". W związku z wezwaniem do uzupełnienia braków formalnych w dniu 25 września 2009 r. został złożony uzupełniony wniosek wraz z wyjaśnieniami.

W wyniku oceny formalnej wniosek uzyskał negatywną ocenę, o czym skarżąca została poinformowana w piśmie z dnia [...] października 2009 r. znak [...].

Od negatywnej oceny wniosku skarżąca wniosła protest, który został oddalony uchwałą Zarządu Województwa Ł. z dnia [...] grudnia 2009 r. W uzasadnieniu uchwały stwierdzono niezasadność zarzutów podniesionych w proteście ze względu na niespełnienie kryteriów: kwalifikowalności projektu, kompletności wniosku o dofinansowanie oraz kwalifikowalności finansowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny pozostawiając bez rozpatrzenia skargę Gminy i Miasta W. wskazał, że ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.), dalej: u.z.p.p.r., reguluje postępowanie sądowoadministracyjne w sposób pod wieloma względami odmienny od przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. Wykładnia i stosowanie tych odmiennych regulacji może powodować szereg trudności wynikających z przyjętego w tej ustawie systemu odpowiedniego stosowania przepisów p.p.s.a. Odpowiednie stosowanie przepisów polega na tym, że niektóre z nich stosowane są wprost, inne ulegają modyfikacji, a jeszcze inne w ogóle nie mogą być stosowane.

Sąd I instancji zwrócił uwagę, że przepisy p.p.s.a. nie zawierają pojęcia "skargi niekompletnej", natomiast ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie posługuje się pojęciem "warunków formalnych skargi".

Sąd wyjaśnił, że ustawodawca ustanowił w art. 30e u.z.p.p.r. zasadę, że przepisy p.p.s.a. mają zastosowanie w zakresie nieuregulowanym w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju i wprowadził szczególne regulacje wyłączające w niektórych przypadkach stosowanie niewymienionych w art. 30c jednostek redakcyjnych p.p.s.a., względnie powodujące daleko idące modyfikacje w stosowaniu przepisów p.p.s.a.

Zdaniem Sądu I instancji skarga wniesiona w oparciu o art. 30c u.z.p.p.r., jako pismo procesowe w rozumieniu art. 45 p.p.s.a. musi spełniać wymagania z art. 46 i 57 § 1 p.p.s.a. Ponadto powinny być do niej dołączone odpisy, o jakich mowa w art. 47 § 1 p.p.s.a. Braki w tym zakresie nie czynią skargi niekompletnej w rozumieniu art. 30c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r., ponieważ braki te możliwe są do uzupełnienia w trybie art. 49 p.p.s.a.

Kompletność skargi, o której stanowi art. 30c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r. odnosi się do kompletności dokumentacji w sprawie, określonej w art. 30c ust. 2 tej ustawy. Braki w zakresie kompletności dokumentacji nie obejmują braków w zakresie wymogów formalnych skargi w rozumieniu art. 46, 47 i 57 § 1 p.p.s.a. Z treści art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. wynika, że ustawodawca uregulował warunki formalne skargi w zakresie jej kompletności w sposób odmienny – szczególny w porównaniu do regulacji zawartej w art. 57 § 1 p.p.s.a. Braki w zakresie kompletności skargi nie podlegają usunięciu w toku postępowania sądowego.

Sąd I instancji wyjaśnił, że art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. wymienia dokumenty, które strona skarżąca zobligowana jest złożyć wraz ze skargą, jednym z nich jest wniosek o dofinansowanie. Pojęcie wniosku o dofinansowanie zdefiniowane zostało w pkt 3.4 Zasad wyboru projektów w trybie konkursu zamkniętego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Ł. na lata 2007–2013 z dnia 14 października 2009 r., mających w myśl art. 29–31 u.z.p.p.r. zastosowanie do wszystkich osi, jako dokument podpisany przez beneficjenta, przygotowany w celu uzyskania dofinansowania na realizację projektu, w którym podane są informacje umożliwiające ocenę kwalifikowalności beneficjenta, kwalifikowalności rzeczowej i finansowej projektu, do którego należy dostarczyć załączniki w formie papierowej. Według § 2 pkt 4 Regulaminu Konkursu ogłoszonego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Ł. na lata 2007–2013, pod pojęciem "wniosku" rozumie się wniosek o dofinansowanie projektu wraz z załącznikami. Natomiast pod pojęciem "kompletności wniosku o dofinansowanie" w myśl Zasad Wyboru projektów w Trybie Konkursu Zamkniętego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Ł. na lata 2007–2013, należy rozumieć między innymi złożenie wymaganej liczby egzemplarzy wniosku, złożenie wniosku zawierającego wypełnione poprawnie wszystkie wymagane pola we wniosku, złożenie wymaganych załączników do wniosku. Sąd wskazał, że na stronie internetowej [...] ukazał się wzór wniosku o dofinansowanie projektu w ramach RPO WŁ wraz z listą 16 załączników obligatoryjnych.

Sąd I instancji podał, że strona skarżąca nie załączyła do wniosku żadnych załączników obligatoryjnych, w szczególności tych, do których odnoszą się zarzuty skargi. Braki wniosku były przedmiotem rozważań poczynionych w uzasadnianiu uchwały Zarządu Województwa Ł. i przyczyną oddalenia protestu. Sąd wskazał, że chodzi o załącznik nr 1 – Studium wykonalności (biznes plan), załącznik nr 14 – oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, załącznik nr 15 – dokumentacja oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Zdaniem Sądu niezałączenie tych dokumentów do skargi, uniemożliwiało ocenę podniesionych w skardze zarzutów, a w konsekwencji prawidłowości uchwały podjętej przez Zarząd Województwa Ł.

Gmina i Miasto W. zaskarżyła powyższe postanowienie skargą kasacyjną i wniosła o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Ł. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie:

– art. 30 c u.z.p.p.r. poprzez błędne przyjęcie, że złożona skarga jest niekompletna,

– art. 30b ust. 4 u.z.p.p.r. poprzez nieuwzględnienie, że skarżący został błędnie pouczony przez Instytucję Zarządzającą o możliwości wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego,

a ponadto z ostrożności procesowej,

– art. 49 i 57 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 30e u.z.p.p.r. jako mających istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podała, że wraz ze skargą złożyła kompletną dokumentację oraz że nieuzasadnione jest utożsamianie niekompletności skargi z niekompletnością dokumentacji w sprawie i podała, że ocena tego, czy do skargi powinny być dołączone załączniki i ewentualnie jakie, powinna się opierać na przepisie ustawy, a nie na informacji zamieszczonej na stronie internetowej organu.

Skarżąca stwierdziła, że zarówno Regulamin Konkursu ogłoszonego w ramach RPO Województwa Ł. na lata 2007–2013, jak i zasady wyboru projektów w trybie tego Konkursu zawierają oczywiste rozróżnienie pomiędzy wnioskiem a załącznikami. Dostrzegł to rozróżnienie także WSA w Ł. podnosząc, że wniosek powinien być złożony w określonej liczbie egzemplarzy (a załączniki nie), a obowiązującą wersją wniosku jest wersja papierowa oraz elektroniczna, podczas gdy dla załączników wymagana jest tylko wersja papierowa. Gdyby załączniki stanowiły integralną część wniosku, to wobec braku enumeratywnego i pełnego ich wymienienia, wniosek zawsze mógłby być uznany za niekompletny.

Skarżąca podniosła, że pozostawienie skargi bez rozpatrzenia może być wyłącznie skutkiem niekompletności skargi, a nie dokumentacji i zarzuciła, że została nieprawidłowo pouczona o zasadach wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego wskazując, że pouczenie zawarte w piśmie Instytucji Zarządzającej z [...] grudnia 2009 r. ogranicza się tylko do art. 30c ust. 1 u.z.p.p.r., jest zatem niekompletne (nie uwzględnia ust. 2, 3, 4 i 5), co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie skarżącej art. 30e u.z.p.p.r. jednoznacznie wskazuje, że wyłączenia w nim zawarte mają charakter zamknięty i w pozostałym zakresie przepisy p.p.s.a. muszą być stosowane odpowiednio. To z kolei prowadzi do wniosku, że WSA w Ł. bezpodstawnie nie zastosował art. 49 i art. 57 p.p.s.a. i nie wezwał skarżącego do usunięcia dostrzeżonych braków.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzuty skargi kasacyjnej wiążą się z wykładnią i stosowaniem przepisów ustawy z dnia 6 października 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w brzmieniu nadanym przez ustawę z dnia 7 listopada 2008 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrażaniem funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności (Dz. U. Nr 216, poz. 1370).

Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że ustawa ta reguluje postępowanie sądowoadministracyjne w sposób pod wieloma względami odmienny od przepisów p.p.s.a. w związku z przyjętym w tej ustawie systemem odpowiedniego stosowania przepisów p.p.s.a.

Odpowiednie stosowanie przepisów polega na tym, że niektóre z nich stosowane są wprost, inne ulegają modyfikacji, a jeszcze inne w ogóle nie mogą być stosowane. Ocena zakresu odpowiedniego stosowania przepisu powinna uwzględniać systematykę i cele regulacji, w obrębie której dany przepis ma być odpowiednio zastosowany.

Zgodnie z art. 30e u.z.p.p.r. w zakresie nieuregulowanym w ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, art. 146, 150 i 152 tej ustawy. Opisany w art. 30e zakres wyłączeń stosowania przepisów p.p.s.a. nie oznacza jednak, że wszystkie niewymienione w tym przepisie jednostki redakcyjne p.p.s.a. mają zastosowanie w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawach uregulowanych ustawą o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Ustawodawca ustanowił w art. 30e zasadę, że przepisy p.p.s.a. mają zastosowanie w zakresie nieuregulowanym w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju i wprowadził szczególne regulacje wyłączające w niektórych przypadkach stosowanie niewymienionych w art. 30e jednostek redakcyjnych p.p.s.a., względnie powodujące daleko idące modyfikacje w stosowaniu przepisów p.p.s.a.

Zgodnie z art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest wnoszona przez wnioskodawcę wraz z kompletną dokumentacją w sprawie, obejmującą wniosek o dofinansowanie wraz z informacją w przedmiocie oceny projektu, kopie wniesionych środków odwoławczych oraz informacji, o której mowa w art. 30b ust. 4.

W myśl art. 57 § 1 p.p.s.a. skarga powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym, a ponadto zawierać warunki określone w pkt 1–3 tego przepisu. To oznacza, że skarga, jak każde pismo strony, powinna zawierać elementy wskazane w art. 46 p.p.s.a. Poza tym w art. 47 § 1 p.p.s.a. został nałożony obowiązek dołączenia do pisma strony (np. skargi) jego odpisów i odpisów załączników dla doręczenia ich stronom, a ponadto, jeżeli w sądzie nie złożono załączników w oryginale, po jednym odpisie każdego załącznika do akt sądowych.

Przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w Rozdziale I Działu III pt. "Pisma w postępowaniu sądowym" określają wymagania formalne jakim powinno odpowiadać pismo w postępowaniu sądowym. Regulacje zawarte w Rozdziale I Działu III, a także w Rozdziale II tego Działu pt. "Skarga" (np. art. 57 § 1, art. 58 § 1 pkt 3) wskazują, że przez "warunki formalne", o których mowa w art. 49 § 1 p.p.s.a. należy rozumieć warunki określone w art. 46–48 i art. 57 § 1 tej ustawy.

Ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie posługuje się pojęciem "warunków formalnych", lecz pojęciem "skargi niekompletnej", stanowiąc w art. 30c ust. 5 pkt 2, że wniesienie skargi niekompletnej powoduje pozostawienie jej bez rozpatrzenia.

Przepis art. 30c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r. nie precyzuje pojęcia "skargi niekompletnej". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo ustalił, że pojęcie skargi kompletnej (niekompletnej) należy interpretować w kontekście art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. i odnosić wyłącznie do dokumentacji dotyczącej sprawy, którą wnoszący skargę jest zobowiązany dołączyć do skargi (por. wyrok NSA z 6 stycznia 2010 r., sygn. akt II GSK 1957/09, dostępne w Internecie).

Skarga wnoszona na podstawie art. 30c ust. 1 u.z.p.p.r., jako pismo procesowe w rozumieniu art. 45 p.p.s.a. musi spełniać wymagania określone w art. 46 i art. 57 § 1 p.p.s.a., a ponadto powinny być do niej dołączone odpisy, o których mowa w art. 47 § 1 p.p.s.a. Jednakże braki w tym względzie nie czynią skargi niekompletnej w rozumieniu art. 30c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r.

Wynikający z art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. obowiązek wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego wraz z kompletną dokumentacją sprawy ma na celu umożliwienie temu sądowi kontrolę negatywnego wyniku procedury odwoławczej. Przewidziany w tym przepisie obowiązek dołączenia do skargi kompletnej dokumentacji obejmuje także wniosek o dofinansowanie, który jak prawidłowo ustalił Sąd I instancji, powinien być kompletny, a więc złożony z załącznikami, których treść była przedmiotem negatywnie zakończonej procedury odwoławczej.

Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut, iż Sąd I instancji dokonując oceny jakie załączniki do wniosku o dofinansowanie powinny być dołączone do skargi wnoszonej do sądu oparł się "na przekazie internetowym pochodzącym od Instytucji Zarządzającej, a nie na przepisie ustawowym", nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ po pierwsze, Sąd ten dokonał wykładni pojęcia "kompletnej dokumentacji" na podstawie analizy treści art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. i po drugie, odwołał się do regulacji dotyczących pojęcia "kompletności wniosku o dofinansowanie" zawartych w Regionalnym Programie Operacyjnym Województwa Ł. na lata 2007–2013, które znajdują oparcie w przepisie art. 29 ust. 1 i ust. 2 pkt 8 u.z.p.p.r. Przepis ten zawiera upoważnienie dla instytucji zarządzającej do ogłoszenia konkursu w celu wyłonienia projektów do dofinansowania, w tym określenia wzoru wniosku o dofinansowanie. Ogłoszony w tym trybie wzór wniosku o dofinansowanie ma zatem ustawową podstawę i zawiera listę załączników obligatoryjnych, stanowiących integralną część wniosku.

Skarżąca złożyła w postępowaniu administracyjnym wniosek o dofinansowanie według ustalonego wzoru z załącznikami, które były przedmiotem negatywnej oceny zawartej w kwestionowanej uchwale Zarządu Województwa Ł. W związku z niedołączeniem do skargi wniosku z załącznikami, Sąd I instancji miał uzasadnioną podstawę do przyjęcia, że skarga była niekompletna, co czyni nieuzasadnionym zarzut wydania zaskarżonego wyroku z naruszeniem art. 30c u.z.p.p.r.

Niedołączenie do skargi załączników do wniosku nie wymagało wezwania strony do uzupełnienia braków skargi ponieważ, jak to już wyżej wskazano, w przepisie art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. ustawodawca zawarł odmienną regulację w porównaniu do art. 49 § 1 p.p.s.a., w świetle której braki w zakresie kompletności dokumentacji nie są brakami formalnymi skargi w rozumieniu art. 57 § 1 p.p.s.a. i dlatego nie podlegają usunięciu (uzupełnieniu) w trybie art. 49 § 1 p.p.s.a. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia tych przepisów nie może być w związku z tym uznany za usprawiedliwiony.

Nie jest także uzasadniony zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 30b ust. 4 u.z.p.p.r. poprzez nieuwzględnienie błędnego pouczenia strony o możliwości wniesienia skargi, ponieważ uchybienie takie nie zaistniało. Z treści pisma z dnia 18 grudnia 2009 r. wynika, że Instytucja Zarządzająca zgodnie z treścią art. 30c ust. 1 i 2 u.z.p.p.r. poinformowała skarżącą o wynikach procedury odwoławczej oraz o możliwości i terminie wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego wraz z kompletną dokumentacją obejmującą: wniosek o dofinansowanie, informację w przedmiocie oceny projektu, kopię wniesionego protestu oraz informację o wyniku procedury odwoławczej z pouczeniem, że skarga podlega opłacie stałej. Pouczenie to wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie ograniczało się tylko do treści ust. 1 art. 30c u.z.p.p.r., lecz obejmowało także dyspozycję ust. 2 w zakresie spornej w sprawie kwestii wniesienia skargi wraz z kompletną dokumentacją. Pouczenie o możliwości wniesienia skargi na zasadach określonych w art. 30c u.z.p.p.r. nie wymagało uwzględnienia treści ust. 3, 4 i 5 tego przepisu, ponieważ przepisy te nie dotyczą zasad wniesienia skargi, lecz rozstrzygnięć wojewódzkiego sądu administracyjnego.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 i art. 204 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.