Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1944/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6129 Inne o symbolu podstawowym 612
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Główny Geodeta Kraju
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 287
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie NSA Jacek Hyla Andrzej Jurkiewicz Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Geodety Kraju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 sierpnia 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 989/06 w sprawie ze skargi J. S. na postanowienie Głównego Geodety Kraju z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przekazania według właściwości wniosku o wypłatę odszkodowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia od J. S. kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Postanowieniem z [...] Starosta P. wznowił postępowanie w sprawie wykazania S. S. jako dzierżawcy ½ części działki nr [...] o pow. [...] ha położonej w obrębie R. w ewidencji gruntów i budynków. Następnie decyzją z [...] Starosta P. w ramach wznowionego postępowania uchylił zawiadomienie – decyzję z [...], na mocy której zostały wprowadzone zmiany w ewidencji gruntów i budynków.

Decyzja z [...] została utrzymana w mocy decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z [...].

Na skutek skargi J. S. na decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty P. z [...], a także postanowienia Starosty P. z [...] o wznowieniu postępowania. Sąd uznał, iż samo postępowanie zostało wszczęte z naruszeniem prawa, polegającym na naruszeniu przepisów dopuszczających wznowienie postępowania (nie wznawia się postępowania zakończonego czynnością materialno-techniczną, jak miało to miejsce w rozpatrywanej sprawie), a zatem wszelkie rozstrzygnięcia organów administracyjnych zapadłe w tym postępowaniu zostały wydane także z rażącym naruszeniem prawa.

Powołując się na powyższy wyrok sądu administracyjnego, J. S. wystąpił do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] o wypłatę odszkodowania w wysokości 35 tys. złotych.

Postanowieniem z [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] stwierdził swoją niewłaściwość w sprawie i przekazał – na podstawie art. 65 k.p.a. – wniosek o wypłatę odszkodowania Staroście P., jako organowi właściwemu w sprawie.

W wyniku zażalenia na powyższe postanowienie, Główny Geodeta Kraju postanowieniem z [...] uchylił zaskarżone postanowienie i umorzył postępowanie w sprawie. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ podniósł, iż zgodnie z art. 1 kodeksu postępowania administracyjnego, kodeks ten normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Ponadto wskazał na przepis art. 287 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), który stanowi, iż w przypadku gdy sąd w orzeczeniu stwierdzi nieważność aktu, stronie, która poniosła szkodę, służy odszkodowanie od organu, który wydał decyzję.

Następnie organ podniósł, że przepisy, na podstawie których można uzyskać odszkodowanie w drodze postępowania administracyjnego, nie odnoszą się do roszczeń z tytułu szkód powstałych na skutek stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.

W konsekwencji, Główny Geodeta Kraju stwierdził, że przedmiotowa sprawa nie podlega rozpoznaniu w drodze postępowania administracyjnego i nie ma do niej również zastosowania art. 65 k.p.a.

Skargę na postanowienie Głównego Geodety Kraju z [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. S.. W uzasadnieniu skarżący podniósł, iż decyzje: Starosty P. z [...] oraz Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z [...] naraziły go na poważne straty materialne, ponieważ pozbawiły go środków do życia, gdyż KRUS wypłaca mu miesięcznie tylko 160 zł renty zamiast 668 zł. Wobec stwierdzenia nieważności wskazanych decyzji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, ma prawo domagać się odszkodowania. Jako podstawę swych żądań przywołał przepisy art. 77 Konstytucji RP oraz art. 287 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W odpowiedzi na skargę Główny Geodeta Kraju wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumentację wyrażoną w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 29 sierpnia 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 989/06, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. S. na postanowienie Głównego Geodety Kraju z [...] nr [...] w przedmiocie przekazania według właściwości wniosku o wypłatę odszkodowania, uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu Sąd wywodził, że bezsporne w sprawie jest, iż wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 9 listopada 2004 r. sygn. akt 3 II SA/Łó/1621/03 stwierdzona została nieważność decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł. oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty P. z [...], jak również i postanowienia Starosty P. z [...]. Skarżący J. S., powołując się na powyższy wyrok pismem z 1 września 2005 r. wystąpił do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł. z żądaniem wypłaty odszkodowania w kwocie 35 tys. zł. Skarżący swoje żądanie argumentował faktem przyznania mu przez KRUS renty w wysokości 160 zł miesięcznie zamiast przysługującej mu w kwocie 668 zł. Obniżenie renty nastąpiło – zdaniem skarżącego – błędnymi decyzjami zarówno [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego jak i Starosty P., które nie uwzględniły w ewidencji gruntów S. S. jako dzierżawcy połowy działki nr [...] o pow. [...] ha.

Przekazując Staroście P. postanowieniem z [...] powyższy wniosek J. S. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego zwrócił uwagę, iż stwierdzenie przez Sąd nieważności decyzji i postanowienia w sprawie wznowienia postępowania, oznacza, że od momentu ich wydania były one nieważne i nie wywoływały żadnych skutków prawnych, a to oznacza powrót do stanu prawnego sprzed dnia 17 lipca 2003 r., a więc stanu, zgodnie z którym S. S. jest wpisany w ewidencji gruntów jako dzierżawca działki od dnia 17 kwietnia 2003 r., tj. od dnia ujawnienia w ewidencji gruntów umowy dzierżawy zawartej w dniu [...] marca 2003 r.

Uchylając powyższe postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego i umarzając postępowanie w sprawie Główny Geodeta Kraju błędnie uznał, iż przedmiotowa sprawa nie podlega rozpatrzeniu w trybie postępowania administracyjnego.

Zasadniczy problem, sprowadza się do tego, czy przepis art. 160 k.p.a., który regulował do dnia 1 września 2004 r. kwestie dotyczące dochodzenia odszkodowania za szkodę poniesioną na skutek wydania decyzji z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. albo stwierdzenia nieważności takiej decyzji, ma zastosowanie w sprawie. Wprawdzie od dnia 1 września 2004 r. roszczenia o naprawienie szkody powstałej w wyniku wydania decyzji dotkniętej wadą nieważności rozpoznane są całkowicie w postępowaniu przed sądami powszechnymi, w związku z nowelizacją przepisów kodeksu cywilnego i kodeksu postępowania administracyjnego, to jednakże stosownie do treści art. 5 ustawy z 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych ustaw (Dz.U. Nr 162, poz. 1692), do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem wejścia w życie tej ustawy zachował moc obowiązywania między innymi art. 160 k.p.a.

Skoro w sprawie strona domaga się przyznania odszkodowania w związku z wydaniem decyzji eliminowanych z obrotu prawnego wydanych przed dokonaną nowelizacją, to stosownie do treści art. 5 ww. ustawy do rozpoznania żądania ma nadal zastosowanie art. 160 k.p.a.

Przepisy art. 160 § 4 i 5 określały szczególny tryb postępowania w sprawach odszkodowania za szkody powstałe na skutek wydania aktu administracyjnego dotkniętego wadą nieważności, stwierdzoną przez właściwy organ administracyjny lub sąd administracyjny. W orzecznictwie Sądu Najwyższego przyjmowano pogląd, że sprawa o odszkodowanie, do której ma zastosowanie art. 160 k.p.a. jest sprawą cywilną należącą do właściwości sądu powszechnego, z tym tylko, że wniesienie powództwa musi być poprzedzone wydaniem decyzji na podstawie art. 160 § 4 k.p.a.

Rozpoznając sprawę ponownie organ odwoławczy będąc związany oceną prawną dokonaną przez Sąd (art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) rozważy, czy wskazany w postanowieniu organu pierwszoinstancyjnego Starosta P. jest właściwy do wydania decyzji o odszkodowaniu w niniejszej sprawie.

Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia.

Główny Geodeta Kraju wniósł od wyroku skargę kasacyjną zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na:

1) naruszeniu przepisów prawa materialnego to jest art. 5 ustawy z 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 162, poz. 1692), poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że w sprawie powinien być stosowany art. 160 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej;

2) naruszeniu przepisów prawa materialnego to jest art. 5 powołanej ustawy zmieniającej, poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że zdarzeniem, o którym mowa w tym przepisie, przesądzającym jakie przepisy należy w danej sprawie zastosować, jest "wydanie decyzji eliminowanych z obrotu prawnego wydanych przed dokonaną nowelizacją";

3) naruszeniu przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia głównego Geodety Kraju z [...], mimo że nie istniały przesłanki do jego uchylenia.

Na tych podstawach wnosił o:

1) uchylenie zaiskrzonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania;

2) zasądzenie kosztów postępowania według obowiązujących norm.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodził, że Sąd nie uwzględnił, iż decyzji o stwierdzeniu nieważności nie wydał organ, a sąd administracyjny. W takim przypadku procedurę odszkodowania przez stronę w przypadku stwierdzenia nieważności reguluje ustawa – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 287 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w dniu wejścia w życie powołanej ustawy zmieniającej, stanowił, że w przypadku gdy sąd w orzeczeniu: 1) uchylił zaskarżoną decyzję, a organ rozpatrujący sprawę ponownie umorzył postępowanie, 2) stwierdził nieważność aktu albo ustalił przeszkodę prawną uniemożliwiającą stwierdzenie nieważności aktu, stronie, która poniosła szkodę, służy odszkodowanie od organu, który wydał decyzję. Przepis art. 160 k.p.a. znajdował odpowiednie zastosowanie. Art. 287 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, na mocy art. 3 powołanej ustawy zmieniającej otrzymał nowe brzmienie, zgodnie z którym, w przypadku gdy sąd w orzeczeniu: 1) uchylił zaskarżoną decyzję, a organ rozpatrując sprawę ponownie umorzył postępowanie; 2) stwierdził nieważność aktu albo ustalił przeszkodę prawną uniemożliwiająca stwierdzenie nieważności aktu, stronie, która poniosła szkodę, służy odszkodowanie od organu, który wydał decyzję. W art. 287 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, od 1 września 2004 r. brak jest odesłania do stosowania przepisu art. 160 k.p.a., który ustalał właściwość organu administracji publicznej do orzekania o odszkodowaniu.

Stosownie do art. 5 ustawy zmieniającej, do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem wejścia w życie tejże ustawy stosuje się przepisy art. 417, art. 419, art. 420, art. 4201, art. 4202 i art., 421 k.c. oraz art. 153, art. 160 i art. 161 § 5 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej. Przepis art. 5 ustawy zmieniającej, ani żaden inny przepis, nie nakazuje, aby do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem wejścia w życie tej ustawy stosować art. 287 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie tej ustawy, jak to czyni w szczególności w odniesieniu do art. 160 k.p.a. Jeśli tak, to zasadnym jest twierdzenie, że od momentu wejścia w życie ustawy zmieniającej, to jest od dnia 1 września 2004 r., w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji przez sąd administracyjnym, zastosowanie ma przepis art. 287 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą. W przepisie tym, jak już wskazano powyżej, brak jest odesłania do stosowania przepisu art. 160 k.p.a. W związku zaś z brakiem odesłania do art. 160 k.p.a. – właściwym do orzekania o odszkodowaniu jest sąd powszechny.

W uzasadnieniu wywodzono też, że Sąd niewłaściwie rozumie pojęcie "zdarzenia prawnego". Zdarzeniem tym jest niewydajnie decyzji o stwierdzenie nieważności tej decyzji. W razie przyjęcia wykładni, że przesądzającą datą jest wydanie decyzji, prowadziłoby to do nieograniczonego w czasie stosowania art. 160 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu, w tym przypadku postanowienia, w oparciu o przepisy obowiązujące w dniu wydania zaskarżonego aktu. Wyjątki od tej reguły mogą wynikać jedynie z przepisów przejściowych lub orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego o niekonstytucyjności aktu normatywnego. W sprawie nie ulega wątpliwości, że strona wystąpiła do organu o odszkodowanie w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Łodzi z 9 listopada 2004 r. sygn. akt 3 II SA/Łó/1621/03 stwierdzającego nieważność decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł. oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty P. z [...] Podstawy roszczenia o odszkodowanie w związku z wyrokiem sądu administracyjnego reguluje art. 287 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W związku z tym, że brzmienie tego artykułu było inne w dniu wydania decyzji w trybie wznowienia postępowania, a inne brzmienie w dniu stwierdzenia nieważności przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, należało dokonać wykładni, który z tych przepisów ma zastosowanie. Podstawą ustalenia jest art. 5 ustawy z 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 162, poz. 1692), który stanowi "Do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy art. 417, art. 419, art. 420, art. 4201, art. 4202 i art. 421 ustawy, o której mowa w art. 1 oraz art. 153, art. 160 i art. 161 § 5 ustawy, o której mowa w art. 2, w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy". Art. 5 tej ustawy nie stanowi o stosowaniu art. 287 w brzmieniu obowiązującym pierwotnie, który odsyłał do stosowania odpowiedniego art. 160 kodeksu postępowania administracyjnego. Brak uregulowania w przepisie przejściowym zachowania w razie stwierdzenia nieważności decyzji w postępowaniu sądowoadministracyjnym, dotychczasowej regulacji w zakresie dochodzenia odszkodowania na drodze administracyjnosądowej jest podstawą do przyjęcia wykładni, że zastosowanie ma art. 287 w brzmieniu obowiązującym od 1 września 2004 r. Dochodzenie odszkodowania jest klasyczną instytucją prawa cywilnego, przyznanie zatem właściwości do orzekania w formie władczej decyzji administracyjnej musi wynikać z przepisu prawnego ustanawiającego tę właściwość expressis verbis. Nie oznacza to, że organ, który wydał decyzję nie może ze stroną ustalić odszkodowania, ale nie w formie władczej – decyzji administracyjnej. W razie gdy strony nie dojdą do porozumienia strona, która poniosła szkodę ma prawo wystąpić na drogę postępowania cywilnego. Taki kierunek wykładni jest zgodny ze zmianami w ustawodawstwie. W ustawie z 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.) art. 260 ustawa z 16 listopada 2006 r. o zmianie ustawy – Ordynacja podatkowa oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 217, poz. 1590) otrzymał brzmienie "Do odpowiedzialności odszkodowawczej stosuje się przepisy prawa cywilnego", art. 261 Ordynacji podatkowej regulujący tryb dochodzenia odszkodowania został uchylony. Art. 5 powołanej ustawy z 16 listopada 2006 r., stanowi "Sprawy odszkodowań wszczęte i niezakończone przez organy podatkowe oraz przez organy kontroli skarbowej przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy podlegają umorzeniu (ust. 1). W sprawach, o których mowa w ust. 1, powództwo do sądu powszechnego można wnieść do czasu przedawnienia roszczeń odszkodowawczych, zgodnie z przepisami prawa cywilnego. Do okresu przedawnienia nie wlicza się czasu trwania umorzonego postępowania, o którym mowa w ust. 1 (ust. 2)".

Jeżeli przepisy prawa wyłączyły tryb dochodzenia odszkodowania na drodze postępowania administracyjnego nie ma podstaw prawnych do prowadzenia postępowania administracyjnego, a zatem do podjęcia postanowienia o przekazaniu sprawy do organu właściwego.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna jest zasadna, a zaskarżony wyrok narusza przepisy prawa materialnego, na podstawie art. 188 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

Na podstawie art. 207 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uwzględniając sytuację materialną, J. S., Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.