Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 952/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-02-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 51,  art. 48 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy inspektor sądowy Dorota Wasiłek po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 489/17 w sprawie ze skargi B.B. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 489/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę B.B. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2017r. w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

Decyzją z dnia [...] lipca 2016 r., na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 49 ust. 3 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290) zwanej dalej "ustawą Prawo budowlane", Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie S. nakazał skarżącej dokonanie rozbiórki samowolnie odbudowanego budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr [...], położonej w miejscowości [...], gmina [...]. Organ ustalił, że działka ta pozostaje we współwłasności skarżącej, J.U. oraz K.W. Na działce znajduje się jednorodzinny murowany budynek mieszkalny, niepodpiwniczony, parterowy z poddaszem użytkowym. W 2004 r. wyburzono ściany wewnątrz budynku łącznie z kominem oraz ściany zewnętrzne. Następnie na starych fundamentach odbudowano obiekt, przy czym nie odtworzono obiektu w jego pierwotnej formie, tylko wykonano nowe murowane ściany, ściany wewnętrzne, dwa kominy. Obiekt posiada następujące wymiary zewnętrzne: w rzucie 7,51m x 12,44m, wysokość w kalenicy 6,62m, w okapie 2,78m. Odbudowa budynku odbyła się w warunkach samowoli budowlanej tj. bez wymaganego ustawą Prawo budowlane pozwolenia na budowę.

W toku postępowania postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r. organ nałożył na skarżącą obowiązek usunięcia nieprawidłowości w przedłożonej dokumentacji, a następnie wezwał ją do złożenia wyjaśnień w kwestii oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skarżąca nie przedłożyła zgody współwłaścicielki nieruchomości K.W. i wyjaśniła, że nie występowania do sądu o wydanie orzeczenia zastępującego jej zgodę.

W związku z powyższym, na podstawie zebranego materiału dowodowego organ nałożył na skarżącą obowiązek rozbiórki stwierdzając, że przedłożone przez nią oświadczenie o prawie do dysponowania przedmiotową nieruchomością na cele budowlane nie jest zgodne ze stanem faktycznym. Współwłaścicielka działki nr [...] K.W. nie wyraziła zgody na dysponowanie przedmiotową nieruchomością na cele budowlane, co potwierdza jej oświadczenie z dnia 7 czerwca 2016r. Wobec tego organ zastosował sankcję na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 3 ustawy Prawo budowlane.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła skarżąca, wyjaśniając że w sprawie nie miała miejsca odbudowa budynku tylko remont.

Rozpoznając odwołanie Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.", oraz art. 48 ust. 1 i ust. 4, art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, decyzją z dnia [...] maja 2017 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy potwierdził kwalifikację przeprowadzonych samowolnie robót budowlanych jako odbudowy. W "pierwotnym" obiekcie budowlanym - budynku istniejącym od kilkudziesięciu lat przeprowadzono roboty budowlane polegające na wykonaniu nowej konstrukcji budynku oraz wykończenia. Wykonano m.in.:

- stare kamienne fundamenty (kamień polny) zastąpiono nowymi betonowymi,

- ściany szachulcowe (szkielet drewniany z wypełnieniem gliną) usunięto, wznosząc nowe z bloczków gazobetonowych (suporex) i cegły,

- rozebrano istniejący komin zastępując go dwoma nowymi kominami,

- wymieniono część belek stropowych i więźby dachowej, część belek istniejących wykorzystano,

- usunięto pokrycie dachu z eternitu wykonując nowe z blachy,

- wykonano nowe instalacje wykorzystując częściowo materiały istniejące (pozostawiono część aluminiowych przewodów).

Niezależnie od tego, czy przedmiotowe roboty wykonano w ciągu jednego roku (2004), czy też wykonywano je sukcesywnie od 2004 r. do 2007 r. zastosowanie mają w sprawie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane obowiązujące od 1 stycznia 1995 r. Następnie organ przytoczył definicje "robót budowlanych" oraz "budowy" zawarte odpowiednio w art. 3 pkt 7 i art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, zaś wobec niezdefiniowania pojęcia "odbudowy" organ powołał się w tym zakresie na art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 11 sierpnia 2001 r. o szczególnych zasadach odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działania żywiołu (Dz.U. Nr 84, poz. 906 ze zm.) zawierający pojęcie "odbudowy".

Organ uznał, że roboty budowlane wykonano bez pozwolenia na budowę, wbrew dyspozycji art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, co uzasadniało wszczęcie procedury określonej w art. 48 tej ustawy, zmierzającej do legalizacji samowolnie wykonanych robót budowlanych. Organ odwoławczy uznał, że B.B. była inwestorem wykonanych robót, co potwierdza jej oświadczenie zawarte w piśmie z dnia 23 listopada 2011 r., w którym stwierdziła, że remont kapitalny domu przeprowadziła w oparciu o własne środki finansowe, co potwierdzają posiadane przez nią faktury.

Analiza dokumentów przedłożonych w procesie legalizacji doprowadziła organ odwoławczy do zakwestionowania złożonego przez skarżącą oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, albowiem współwłaścicielka nieruchomości K.W. w piśmie z dnia 3 marca 2016 r. nie wyraziła zgody na czynności legalizacyjne. W konsekwencji przyjęto, że inwestor nie dysponuje jej zgodą na ingerencję we wspólne prawo. Zdaniem organu odwoławczego przy braku kompletu wymaganych w sprawie dokumentów, organ pierwszej instancji zobowiązany był do zastosowania art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane.

Skargę na powyższą decyzję wniosła B.B., zarzucając jej naruszenie: art. 7 i 77 k.p.a.; art. 28 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 i 109 § 1 k.p.a.; art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., a także art. 7, 77, 80, 89 i 107 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

W ocenie Sądu wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Podstawę jej oddalenia stanowił art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.".

W ocenie sądu organy orzekające w sprawie w zgodzie z zasadami określonymi w przepisach art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. doprowadziły do zgromadzenia kompletnego materiału dowodowego, na podstawie którego dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych i trafnie zastosowały właściwe przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Następnie Sąd wyjaśnił, że organy prawidłowo zakwalifikowały przeprowadzone roboty budowlane jako odbudowę obiektu budowlanego, która w myśl art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane wymagała pozwolenia na budowę. Powołując się zaś na stosowne przepisy oraz orzecznictwo Sąd wyjaśnił pojęcia "remontu" oraz "odbudowy".

W ocenie Sądu dla ustalenia czy miała miejsce odbudowa, czy też remont obiektu kluczowe znaczenie będzie zatem miało ustalenie, czy doszło do całkowitego, względnie prawie całkowitego, rozebrania obiektu niweczącego jego istnienie, a następnie budowy obiektu od nowa. Podkreślić przy tym należy, iż za odbudowę można uznać także sytuację, gdy inwestor, wykonując roboty budowlane dokonał rozebrania części budynku i zastąpienia jej nowymi elementami.

Analiza wykonanych w sprawie robót budowlanych prowadzi do wniosku, że ich zakres wykracza poza granice pojęcia remontu, a wypełnia pojęcie odbudowy. Zakres tych robót wynika z wyjaśnień składanych przez skarżącą zarówno w toku przeprowadzonych w dniu 9 sierpnia 2013 r. oględzin, jak i z późniejszych oświadczeń z dnia 9 grudnia 2013 r. oraz zawartych w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Potwierdzają go również oświadczenia osób wykonujących przedmiotowe roboty, m.in. D.L., dołączone do pisma skarżącej z dnia 11 kwietnia 2016 r. Organy prawidłowo ustaliły zakres przeprowadzonych robót, który obejmował wyburzenie elementów konstrukcyjnych budynku mieszkalnego i ich ponowne wykonanie, przebudowę wewnętrznych elementów budynku oraz roboty instalacyjne i wykończeniowe. Zakres tych robót i stopień ingerencji w pierwotny wygląd oraz konstrukcję budynku uzasadniały uznanie ich za odbudowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane. Powyższego stwierdzenia nie podważa okoliczność, że roboty były wykonywane etapami i że budynek na działce nr [...] nigdy nie został w całości wyburzony. Okoliczność ta nie miała przesądzającego znaczenia dla uznania robót budowlanych za odbudowę. Zasadnicze znaczenie w tej kwestii miała skala zmian dokonanych w budynku, a ta była znacznie szersza niż właściwa dla remontu. W konsekwencji, zdaniem Sądu, wykonanie przedmiotowych robót budowlanych winno było zostać poprzedzone uzyskaniem pozwolenia na budowę w myśl art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. W związku z powyższym organ wdrożył postępowanie legalizacyjne, które z uwagi na nielegitymowanie się przez skarżącą prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zakończyło się orzeczeniem nakazu rozbiórki. Działka zainwestowana stanowi współwłasność kilku osób (trzech), a jeden ze współwłaścicieli nie wyraził zgody umożliwiającej legalizację przeprowadzonych robót budowlanych.

W tej sytuacji Sąd uznał, że orzeczenie rozbiórki jako zastosowanie konsekwencji nieusunięcia uchybień w dokumentacji niezbędnej do legalizacji samowoli budowlanej było uzasadnione.

Dalej Sąd wyjaśnił, że obowiązek rozbiórki został prawidłowo nałożony na skarżącą jako inwestora, co wynika z art. 52 ustawy Prawo budowlane. A z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że inwestorem samowolnie wykonanych robót budowlanych była skarżąca, co wynika przede wszystkim z jej wyjaśnień zawartych w piśmie z dnia 23 listopada 2011 r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca, zaskarżając wyrok ten w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1/ na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie skutkujące odmową stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej w sytuacji wydania jej z oczywistym rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 52 ustawy Prawo budowlane oraz art. 28 k.p.a.:

- poprzez przyjęcie, że skarżąca była jedynym inwestorem robót

budowlanych na nieruchomości nr [...], na podstawie oświadczenia skarżącej celowo złożonego po dacie otwarcia spadku, przerzucając w sposób niezasadny odpowiedzialność spadkobierców (pominiętych w toku postępowania administracyjnego jako strony i adresaci zaskarżonej decyzji) na skarżącą;

- poprzez odmówienie J.U. w dacie remontu nieruchomości

statusu inwestora, wskazując na niemożność posiadania przez osobę w

podeszłym wieku środków finansowych na remont budynku, co stanowi rażące

naruszenie prawa oparte na domniemaniach faktycznych i stronniczości Sądu;

- poprzez adresowanie postanowień w toku postępowania administracyjnego i

decyzji jedynie do skarżącej, z pominięciem następców prawych K.W.;

2/ na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przy zastosowaniu art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 86 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i pominięcie przez Sąd a quo istotnych okoliczności dla sprawy, wpływających na wynik rozstrzygnięcia:

w zakresie istotnego zagadnienia faktycznego, rzutującego na zagadnienia

prawne odnośnie osoby inwestora budynku posadowionego na działce numer

[...], dokonując takowej oceny na podstawie dokumentu prywatnego skarżącej, bez wnikliwej analizy całokształtu materiału dowodowego, w tym zeznań świadków;

- poprzez wadliwe przyjęcie, że osobą inwestora "remontu" budynku, a tym

samym jedynym sprawcą samowoli budowlanej była B.B. od

2004 r., podczas gdy jedyny właściciel nieruchomości – J.U. zmarła

w 2007r. i nie może zostać uznana jedynie za pomysłodawczynię "remontu" będąc w tym czasie jedynym właścicielem budynku o złym stanie technicznym, wymagającym znacznych nakładów finansowych;

poprzez oparcie ustaleń odnośnie osoby inwestora na podstawie domniemań

faktycznych, że skoro skarżąca jako osoba sprawująca bezpośrednią opiekę nad

właścicielką nieruchomości musiała być również osobą finansującą "remont"

budynku;

poprzez oparcie ustaleń odnośnie sprawcy samowoli budowlanej jedynie na

podstawie dokumentacji prywatnej sporządzonej po dacie śmierci właściciela

nieruchomości – J.U., bez analizy woli oświadczenia składanego

przez skarżącą do siostry nieinteresującej się opieką nad spadkodawczynią w

dacie remontu oraz zagwarantowania jej godnych warunków w ostatnich latach

życia, w związku z koniecznością rozliczenia ewentualnych nakładów przy

dziale spadku i zniesieniu współwłasności, a nie jako znaczący dowód, z

którego wynika osoba inwestora remontu wykonanego kilka lat przed

sporządzeniem dokumentu;

w zakresie uznania, że postępowanie dowodowe organ prowadził w sposób

prawidłowy, podczas gdy uchybieniem było żądanie od skarżącej zgody współwłaścicieli na wykonanie inwestycji, gdy jedynym właścicielem

nieruchomości w dacie wykonania remontu była J.U.;

poprzez przyjęcie, że skarżąca winna przedłożyć zgodę współwłaścicieli na

wykonanie czynności budowlanych jako czynności przekraczających zakres

zwykłego zarządu, podczas gdy w dacie wykonania robót jedynym

właścicielem była J.U., zatem ustalenia w tym zakresie są

sprzeczne z zasadą logiki i czynią obowiązek nałożony na skarżącą "jako

niewykonany w całości";

poprzez nierozpoznanie w sposób całościowy materiału dowodowego w

zakresie przyczyn zaprzestania wykonywania robót budowlanych w dacie śmierci J.U., co niweczyłoby tezę, że inwestorem i osobą finansującą prace budowlane była skarżąca;

3/ na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przy zastosowaniu art. 28 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 § 2 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, że adresatem decyzji prawidłowo objęta została B.B., podczas gdy stroną powinni zostać objęci wszyscy spadkobiercy zmarłej J.U., jako współwłaściciele budynku mieszkalnego, co narusza zasadę równego traktowania stron, tym bardziej, że współwłaścicielka nieruchomości objętej przedmiotem zaskarżonej decyzji K.W. pozostaje w konflikcie z pozostałymi spadkobiercami, w tym ze skarżącą;

4/ na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przy zastosowaniu art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 § 2 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, w tym na ocenę czy zakres wykonanych robót wymagał pozwolenia na budowę i przyjęcie:

- za organem administracji publicznej, że zakres wykonanych w 2004 r. robót budowlanych stanowił w istocie odbudowę, podczas gdy takowe ustalenia w sposób stronniczy zostały oparte na oświadczeniu K.W. skonfliktowanej ze skarżącą;

w sposób niewszechstronny, podczas gdy zarówno świadkowie wskazywali na wykonywanie remontu w budynku mieszkalnym, a prace odbywały się sukcesywnie;

- w sposób stronniczy, naruszający interes skarżącej, opierając swoje ustalenia odnośnie osoby inwestora na piśmie skarżącej z dnia 23 listopada 2011r. odrzucając jednocześnie oświadczenie zawarte w tym piśmie, wskazujące na remont budynku, a nie odbudowę, co implikowało błędne uznanie, że roboty budowlane na działce nr [...] zostały wykonane bez wymaganego pozwolenia na budowę, z koniecznością wszczęcia postępowania legalizacyjnego.

Powyższe uchybienia skutkowały naruszeniem przez Sąd:

5) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 3 pkt 8 w zw. z art. 28 ust. 1 przy zastosowaniu art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane:

- poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że roboty budowlane na działce nr [...] stanowiły odbudowę obiektu budowlanego, wymagającą pozwolenia na budowę, podczas gdy w istocie stanowiły remont, co w sposób nieuzasadniony doprowadziło do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego oraz uznanie, że skarżąca dopuściła się samowoli budowlanej;

- poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, wynikające z błędu subsumpcji i przyjęcie, że odpowiedzialność za samowolę budowlaną spoczywa na skarżącej, podczas gdy śmierć inwestora J.U. przerzuca obowiązki w tym zakresie na jej spadkobierców;

6) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. prawa materialnego tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 48 ust. 3 pkt 2 przy zastosowaniu art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że inwestora obciąża obowiązek wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a w przypadku skarżącej konieczność uzyskania zgody współwłaścicieli w procesie legalizacji samowoli budowlanej, podczas gdy w dacie wykonania robót na przedmiotowej nieruchomości obecni współwłaściciele posiadali tytuł prawny do nieruchomości;

7) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. prawa materialnego tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 52 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że skarżąca jako inwestor samowoli budowlanej winna być adresatem decyzji w przedmiocie konwalidacji dokonania robót z pominięciem współwłaścicieli, podczas gdy śmierć inwestora J.U. przerzuciła odpowiedzialność na jej spadkobierców;

Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu na jej rzecz kosztów postępowania wywołanych wniesieniem skargi, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Jednocześnie skarżąca wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną K.W. wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., a które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych, zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

W sprawie niniejszej skarga kasacyjna podnosi szereg rozbudowanych zarzutów. Jednakże ich zakres dotyczy trzech kwestii, a mianowicie tego, czy w sprawie mamy do czynienia z remontem czy przebudową, czy trafnie jedynym adresatem decyzji jest skarżąca oraz czy prawidłowo uznano, że skarżąca powinna legitymować się zgodą pozostałych współwłaścicieli nieruchomości na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane.

W ocenie skarżącej organy nieprawidłowo przyjęły, a co następnie nietrafnie zaakceptował Sąd pierwszej instancji, że wykonane na działce nr [...] roboty budowlane stanowią odbudowę, a nie remont, a w konsekwencji nietrafnie przyjęły że na te roboty wymagane było pozwolenie na budowę.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie w sposób prawidłowy ustalono zakres wykonanych robót budowlanych i trafnie zakwalifikowano je jako odbudowę.

Roboty budowlane polegające na remoncie istniejących obiektów budowlanych i odbudowie mają dwie wspólne cechy: prowadzą do odtworzenia stanu pierwotnego obiektu i przy użyciu wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Różny jest natomiast zakres wykonywanych robót budowlanych. W przypadku remontu odtworzenie stanu pierwotnego obiektu budowlanego wymaga naprawy, wymiany lub odnowienia niektórych tylko elementów obiektu, w przeciwieństwie do odbudowy, kiedy ten zakres jest znacznie szerszy. Remont ma zapobiec na przyszłość jego degradacji fizycznej i technicznej, nadmiernemu i zbyt szybkiemu zużyciu. Natomiast obiekt budowlany wymagający odbudowy najczęściej w całości lub w części nie spełnia już swoich funkcji użytkowych z uwagi na nadmierne zużycie lub zniszczenie swej substancji. Pojęcia remontu, nie można rozumieć w oderwaniu od innych pojęć, które mieszczą się w pojęciu robót budowlanych (por. wyrok NSA z 20.04.2012 r. sygn. akt II OSK 281/11).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przy ustalaniu, że wykonane w tej sprawie roboty budowlane stanowią odbudowę, a nie remont organy nie naruszyły wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Z akt sprawy wynika bowiem, że: stare kamienne fundamenty zastąpiono nowymi betonowymi, ściany szachulcowe usunięto, a wzniesiono nowe z bloczków gazobetonowych i cegły, rozebrano istniejący komin zastępując go dwoma nowymi kominami, wymieniono część belek stropowych i więźby dachowej, część belek istniejących wykorzystano, usunięte pokrycie dachu z eternitu i wykonano nowe z blachy oraz wykonano nowe instalacje wykorzystując częściowo materiały istniejące. Twierdzenie skargi kasacyjnej, iż w sprawie błędnie przyjęto, że roboty obejmowały także wyburzenie elementów konstrukcyjnych budynku i ich ponowne wykorzystanie, przebudowę wewnętrznych elementów oraz roboty instalacyjne i wykończeniowe, nie znajduje żadnego uzasadnienia. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej okoliczności te nie zostały ustalone tylko na podstawie oświadczeń K.W., ale i m.in. na oświadczeniu samej skarżącej (patrz: oświadczenie B.B. złożone w dniu 9 grudnia 2013 r. pod rygorem odpowiedzialności za fałszywe zeznania), która wyraźnie wskazała, że roboty budowlane polegały m.in. na: rozbiórce ścian i wykonaniu nowych murowanych, rozbiórce starego komina i wymurowaniu dwóch nowych, w konstrukcji dachu zostały wymienione dwie krokwie na nowe oraz wymieniono łaty, położono nowe pokrycie na dach, wykonano nowe ścianki działowe w poziomie przyziemia. Zakres wykonanych robót skarżąca powtórzyła również w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Powyższe znalazło również potwierdzenie w wyjaśnieniach zawartych w protokole kontroli obiektu z dnia 9 sierpnia 2013 r. czy oświadczeniu J.U. z dnia 11 grudnia 2013 r. Nie można też pominąć zeznań R.R. potwierdzającego to, iż był świadkiem wyburzania spornego budynku i jego późniejszej odbudowy – patrz: oświadczenie z dnia 9 września 2013 r. podtrzymane dnia 16 grudnia 2013 r. A to, że jak skarżąca podnosi roboty te były wykonywane sukcesywnie, etapami, a budynek nigdy nie został w całości wyburzony, nie oznacza że winny być one uznane za remont. Jak trafnie wyjaśnił Sąd pierwszej instancji do ustalenia czy określone roboty należy zakwalifikować jako remont czy jako odbudowę istotne znaczenie ma ustalenie czy doszło do całkowitego, względnie prawie całkowitego rozebrania obiektu niweczącego jego istnienie, a następnie budowy obiektu od nowa. Za odbudowę można uznać także sytuację w której inwestor wykonując roboty budowlane dokonał rozebrania części budynki i zastąpienia jej nowymi elementami. Ustaleń tych nie podważyła argumentacja skargi kasacyjnej wskazująca, że roboty były wykonywane w istniejącym domu. W konsekwencji trafnie także uznano, że na wykonane roboty budowlane konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę, stosownie do art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. W sprawie nie jest sporne, że roboty budowlane na działce nr [...] zostały wykonane bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, stąd zasadnie organ nadzoru budowlanego wszczął postępowanie w oparciu o art. 48 ustawy Prawo budowlane. Tym samym, w tym zakresie, na uwzględnienie nie zasługiwały zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 7, art. 8 § 2 i art. 80 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 3 pkt 8 w zw. z art. 28 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane.

Trafnie także przedmiotowy nakaz rozbiórki został skierowany do skarżącej jako inwestora. Poza sporem jest, że od 2000 r. do chwili śmierci J.U. mieszkała w przedmiotowy budynku wraz ze skarżącą i jej mężem. W aktach sprawy brak jest materiału dowodowego pozwalającego na uznanie, że to J.U. była inwestorem przedmiotowych robót. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji przekonująco uzasadnił z jakich przyczyn za prawidłowe uznał ustalenia organu administracji, że to skarżąca była inwestorem przedmiotowych robót. Sąd wyjaśnił z jakich przyczyn za wiarygodne uznał oświadczenie skarżącej zawarte w piśmie z dnia 23 listopada 2011 r. Wyjaśnił także dlaczego uznał, iż wskazywane zeznania świadków nie pozwalają na przyjęcie, że inwestorem robót była J.U. W ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego argumenty skargi kasacyjnej w tym zakresie nie podważają dokonanych przez organy, a zaakceptowanych przez Sąd pierwszej instancji, ustaleń. Argumentacja skargi kasacyjnej mająca na celu podważenie statusu inwestora skarżącej została oparta na okoliczności bycia przez J.U. jedynym właścicielem nieruchomości. Okoliczność ta w skardze kasacyjnej jest wielokrotnie akcentowana. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej w okresie wykonywanych robót budowlanych J.U. nie była jedynym właścicielem nieruchomości nr [...], ale jednym ze współwłaścicieli w częściach ułamkowych (po jednej czwartej) wraz ze skarżącą, K.U. i J.U. Stosowna decyzja przenosząca na rzecz ww. osób prawo własności gruntu do działki nr [...] została wydana w dniu [...] października 1993 r. (w aktach sprawy). W tej sytuacji twierdzenie skargi kasacyjnej, że "za nadaniem J.U. statusu inwestora przemawia fakt, że w dacie robót budowlanych była jedynym właścicielem nieruchomości" (str. 10 skargi kasacyjnej), nie może zostać uznane za usprawiedliwione. Również i próba pozbawienia znaczenia oświadczenia skarżącej zawartego w piśmie z dnia 23 listopada 2011 r., z uwagi na to, że zostało ono skierowane do K.W., nie podważa oceny Sądu pierwszej instancji w tym zakresie.

Przepis art. 52 ustawy Prawo budowlane wskazuje, że inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji o której mowa w art. 48. Adresatami decyzji, o których mowa w art. 52 ww. ustawy, mogą być wymienione wyżej podmioty, co nie oznacza, że muszą one jednocześnie być adresatami decyzji. Nie można wykluczyć, że w niektórych przypadkach obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego zostanie nałożony na wszystkie te podmioty solidarnie. W przypadku kiedy nieruchomość, na której zbudowano nielegalnie obiekt budowlany, jest własnością kilku osób, nakaz rozbiórki tego obiektu powinien być, co do zasady, skierowany do wszystkich współwłaścicieli, a nie tylko do jednego z nich, gdyż rozbiórka obiektu budowlanego jest czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu w rozumieniu art. 199 Kodeksu cywilnego (por. wyrok NSA z 10.05.2013 r. II OSK 66/12). Nie można jednak wykluczyć sytuacji, że adresatem decyzji będzie wyłącznie jeden ze współwłaścicieli nieruchomości, który był inwestorem, bowiem pozostali współwłaściciele nie wyrażali zgody na wzniesienie obiektu budowlanego lub uczyniono to bez ich wiedzy (por. wyrok NSA z 14.03.2018 r. II OSK 2223/17). Na tle analizowanego przepisu w orzecznictwie wskazuje się także, że kryterium wyboru adresata decyzji w sprawie rozbiórki spośród wymienionych w art. 52 ustawy Prawo budowlane podmiotów jest posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji oraz że nakaz rozbiórki powinien być w pierwszej kolejności nałożony na inwestora, który dopuścił się samowoli budowlanej (por. wyrok NSA z 17.10.2019 r. II OSK 2597/18). Skierowanie nakazu do inwestora dopuszczalne jest w sytuacji, gdy inwestor wybudował samowolnie obiekt budowlany bez zgody właściciela nieruchomości (wyrok NSA z 19.09.2019 r. II OSK 2558/17). W takiej sytuacji, skierowanie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części do pozostałych współwłaścicieli nieruchomości, niemających z samowolną inwestycją nic wspólnego, zdejmowałoby odpowiedzialność za samowolę budowlaną z faktycznego sprawcy samowoli i narażałoby na dodatkowe i nieuzasadnione koszty właścicieli nieruchomości niebędących sprawcami samowoli (por. wyroki NSA z 1.04.2011 r. II OSK 576/10; z 25.04.2012 r. II OSK 243/11).

I w sprawie niniejszej z taką sytuacją mamy do czynienia. Ustalenie, że to skarżąca jako współwłaścicielka nieruchomości była inwestorem przedmiotowych robót pozwalało na nałożenie na nią analizowanego obowiązku. Natomiast sprzeciw współwłaścicielki nieruchomości K.W., co do samowolnej obudowy spornego domu, w okolicznościach tej spraw jest niesporny.

Odnosząc się zaś do kwestii braku podstaw do żądania od skarżącej złożenia oświadczenia o którym mowa w art. 32 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, wskazać należy, jak trafnie przyjęto w tej sprawie, iż w postępowaniu legalizacyjnym wymagane jest legitymowanie się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 48 ust. 3 pkt 2 ww. ustawy). W sprawie niniejszej takiego prawa skarżąca nie posiadała.

Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że budowa obiektu budowlanego stanowi czynność przekraczającą zwykły zarząd. A zatem, w przypadku gdy nieruchomość stanowi, jak w tej sprawie, współwłasność kilku osób, na przeprowadzenie robót budowlanych wypełniających pojęcie odbudowy konieczna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. W związku z tym, że zgodą taką skarżąca nie dysponowała – zgody takiej nie udzieliła K.W., a skarżąca nie wystąpiła do sądu powszechnego ze stosownym żądaniem, zasadnie Sąd przyjął, że skarżąca nie spełniła warunku, o którym mowa w art. 33 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 48 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. W konsekwencji, wobec braków w dokumentacji niezbędnej do legalizacji samowolnie wykonanych robót budowlanych, organ zobowiązany był do orzeczenia nakazu rozbiórki, stosownie do treści art. 48 ust. 4 w zw. z ust. 1 tego przepisu ustawy Prawo budowlane.

Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że zarzuty skargi kasacyjnej, a to naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 § 1 i 2 w zw. z art. 80 i 86 k.p.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 § 2 i art. 28 k.p.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 7 w zw. z art. 8 § 2 w zw. z art. 80 k.p.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 3 pkt 8 w zw. z art. 28 ust. 1 i art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 48 ust. 3 pkt 2 w zw.z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 52 ustawy Prawo budowlane nie zasługiwały na uwzględnienie.

Za usprawiedliwiony nie mógł zostać także uznany zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i w powiązaniu z art. 52 ustawy Prawo budowlane oraz art. 28 k.p.a. Zdaniem skarżącej decyzja jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, gdyż została skierowana tylko do niej jako inwestora, podczas gdy inwestorem była J.U., a w konsekwencji wszelkie rozstrzygnięcia w toku postępowania, w tym zaskarżona decyzja, winny obejmować wszystkich następców prawnych zmarłej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak było podstaw do stwierdzenia, że obie wydane w sprawie decyzje są obarczone wadą rażącego naruszenia prawa. Skoro, co wynika z wyżej przeprowadzonych rozważań, w sposób prawidłowy ustalono adresata decyzji, więc w sprawie nie stwierdzono zwykłego naruszenia normy art. 52 ustawy Prawo budowlane, to tym samym brak jest jakichkolwiek przesłanek do przyjęcia jej kwalifikowanego naruszenia. W doktrynie prawa administracyjnego podkreśla się, że rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku naruszenia przepisu, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Podstawą zastosowania tej przesłanki może być zatem niebudzący wątpliwości stan prawny. Rażące naruszenie prawa to naruszenie oczywiste, wyraźne, bezsporne (por. wyrok NSA z 19.12.2019 r. II OSK 358/18). Wskazać także trzeba, że skarżąca była uznana za stronę postępowania i brała w nim czynny udział. Do niej także została skierowana decyzja. Zaś to, że decyzja o nakazie rozbiórki nie została skierowana do pozostałych współwłaścicieli nieruchomości nie oznacza, że nie byli oni uznani za stronę postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że żadna z zawartych w skardze kasacyjnej podstaw nie zasługiwała na uwzględnienie, a kontrolowany w sprawie wyrok Sądu pierwszej instancji odpowiada prawu. Dotąd powiedziane pozwalało na oddalenie skargi kasacyjnej jako nieopartej na usprawiedliwionych podstawach. Dlatego, na mocy art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.