Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 950/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2007-05-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek Sędzia WSA Rafał Wolnik ( spr. ) Protokolant sekr. sąd. Elwira Massel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2007 r. sprawy ze skargi U. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty związanej ze wzrostem wartości nieruchomości 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta M. z dnia [...] r. nr [...] i orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 2/ zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] roku, Nr [...], Burmistrz Miasta M. ustalił jednorazową opłatę dla skarżącej U. P. w wysokości [...] złotych z tytułu wzrostu wartości zbytej przez nią nieruchomości, spowodowanej uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Jako materialnoprawną podstawę swojego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.).

W uzasadnieniu powołano się na uchwałę Rady Miejskiej w M. z dnia [...] roku, Nr [...], w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z zapisami tego planu zbyta przez skarżącą nieruchomość położona w M.- [...], oznaczona w ewidencji gruntów jako działka nr A oraz udział wynoszący 1/10 w działce nr B, położona jest w terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej – symbol planu [...]. Uchwalenie planu spowodowało wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości, co zostało potwierdzone opinią rzeczoznawcy majątkowego, a różnica ta wynosi [...] złotych. Wskazana wyżej uchwała ustalała także procentową stawkę wzrostu wartości nieruchomości na 20%, przy której zastosowaniu wymierzona opłata planistyczna stanowi kwotę orzeczoną w decyzji. W czasie bezpośrednio poprzedzającym wejście w życie nowego planu zagospodarowania przestrzennego nie obowiązywał żaden plan. Dla ustalenia przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości przed uchwaleniem nowego planu przyjęto tak w operacie szacunkowym, jak i w uzasadnieniu decyzji, zapisy planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy G. z dnia [...] roku. W tym planie sprzedane przez skarżącą działki posiadały zapis "tereny upraw polowych".

W wyniku wniesionego przez skarżącą odwołania od tej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] roku, Nr [...], uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał na braki w postępowaniu przed organem pierwszej instancji i nie wyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. W szczególności wskazano, że przedmiotowe działki powstały w wyniku podziału większej nieruchomości, dla której w poprzednio obowiązującym planie zapisy nie były jednolite. Zalecono dokładne wyjaśnienie tej kwestii. Ponadto zwrócono uwagę, że działka nr B stanowi drogę, co skutkuje w ocenie organu koniecznością rozważenia, czy słuszne jest zastosowanie 20% stawki określonej w planie w stosunku do tej części nieruchomości.

W ponownie przeprowadzonym postępowaniu przed organem pierwszej instancji ustalono z jakiej działki powstały przedmiotowe parcele, jakie było i jest obecnie ich przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W szczególności wskazano, że działka o pierwotnym numerze C uległa podziałowi w 2001 roku na działki nr D i E. Następnie w 2005 roku działka nr E została podzielona na działki nr F i G. Kolejną decyzją wydaną również w 2005 roku działka nr G podzielona została na działki od nr H do B. Na podstawie wyrysu i wypisu z planu zagospodarowania przestrzennego Gminy G. ustalono, że działka nr A była w tym planie przeznaczona pod uprawy polowe, natomiast działka drogowa nr B – w części pod budownictwo mieszkaniowe ([...]), uprawy polowe ([...]) i rezerwę pod autostradę ([...]). Rzeczoznawca majątkowy zweryfikował w drodze korekty operatu wycenę działki nr B, co spowodowało, że wzrost wartości nieruchomości obniżył się w stosunku do pierwotnej decyzji do kwoty [...] złotych.

Po tak dokonanych ustaleniach Burmistrz Miasta M. ponownie wydał decyzję w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzja ta wydana została w dniu [...] roku (Nr [...]), a ustalona opłata wyniosła [...] złotych.

W odwołaniu od tej decyzji skarżąca nie zgodziła się z rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji. W szczególności wskazała, że nie powinna być ustalona opłata w stosunku do działki drogowej, która i tak "zostanie oddana" gminie. Stwierdziła, że na terenie Miasta O., z którym sąsiadują jej działki opłata planistyczna jest pobierana w wysokości 10%, podczas gdy w M. w wysokości 20%. Przedmiotowe działki przed nowym podziałem administracyjnym znajdowały się na terenie G.. Wskazała na decyzję z dnia [...] roku o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla ówczesnej działki nr C, zgodnie z którą ustalono te warunki dla budowy budynku mieszkalnego.

Rozpoznając to odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy powołując się na art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stwierdził, że w sprawie zaistniały przesłanki do jego zastosowania. Uznano, że opłata planistyczna została ustalona prawidłowo, a prowadzone w tej sprawie postępowanie było zgodne z obowiązującymi przepisami. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy stwierdził, że opłatę planistyczną ustala się na podstawie operatu szacunkowego sporządzanego w oparciu o obowiązujące przepisy. Kwestionowana stawka procentowa został uchwalona przez Radę Miasta M. zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy. Bez znaczenia pozostaje argument, że w innej gminie stawka ta jest niższa. Wskazano ponadto, że w stosunku do działki drogowej dokonano stosownej korekty.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca powtórzyła swoje wcześniejsze argumenty zawarte w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Wskazała ponadto, że wcześniejszy podział nieruchomości był niemożliwy z uwagi na wieloletnią rezerwę tego terenu pod autostradę W. – O.. Nie zgodziła się z ustaleniami, że za działki położone na peryferiach miasta żąda się takiej opłaty, jakby były położone w mieście.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy, wskazując wyraźnie datę i numer zaskarżonej decyzji, wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko prezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wskazać przyjdzie ponadto, że w aktach sprawy znajdują się odpisy dwóch innych decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z tej samej daty, co zaskarżona decyzja. Są to decyzje o numerach [...] i [...] i dotyczą one również opłaty planistycznej ustalonej w związku ze zbyciem przez skarżącą innych działek. Z akt sprawy wynika także, że decyzje te zostały wydane w wyniku rozpoznania tego samego odwołania skarżącej, które poprzedzało wydanie zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji. W tym stanie rzeczy skarżąca zapytana przez Sąd na rozprawie oświadczyła, iż jej skarga dotyczy również tych dwóch pozostałych decyzji. Sąd postanowił w tym zakresie nadać osobny bieg sprawom ze skargi na te pozostałe decyzje.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z odmiennych przyczyn aniżeli te, które zostały w niej podniesione.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.s.a. stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie są w ocenie składu orzekającego zgodne z prawem, albowiem wydane zostały z naruszeniem art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Artykuł 36 ust. 4 powołanej ustawy stanowi, że jeżeli wartość nieruchomości wzrosła w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wysokość tej opłaty nie może być większa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Z kolei z art. 37 ust. 1 ustawy wynika, że wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży, a ponadto, że wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Z przepisu tego wynika zatem, że w przypadku uchwalenia nowego planu w czasie, kiedy na danym obszarze nie obowiązywał dotychczasowy plan, bierze się pod uwagę wartość nieruchomości określoną przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jej wykorzystywania.

Z akt sprawy bezspornie wynika, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obejmujący tereny, na których zlokalizowane są przedmiotowe działki został zatwierdzony uchwałą Rady Miasta w M. z dnia [...] roku. Uchwała ta została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] Nr [...] z dnia [...] roku (poz. [...]) i weszła w życie po upływie 14 dni od jej ogłoszenia tj. z dniem [...] roku. Za bezsporne uznać należy również, że wcześniej obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu (Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego Gminy G. zatwierdzony uchwałą Nr [...] Rady Gminy G. z dnia [...] roku) utracił moc z dniem [...] 2003 roku na zasadzie art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zatem w okresie od [...] 2004 roku do [...]2004 roku na terenie M. – [...] nie obowiązywał żaden plan zagospodarowania przestrzennego. Błędnie przyjęły więc organy rozpoznające sprawę, że do określenia wartości nieruchomości sprzed daty wejścia w życie nowego planu, należało przyjąć zapisy poprzednio obowiązującego planu. Plan ten bowiem nie obowiązywał w dacie uchwalenia nowego planu.

Przedmiotowe działki zostały zbyte przez skarżącą w dniu [...] 2006 roku, a więc przed upływem pięciu lat od daty wejścia w życie planu zagospodarowania, na podstawie umowy sprzedaży sporządzonej w formie aktu notarialnego notariusza M. K.-K. w M., Rep. A Numer [...].

W tak ustalonych okolicznościach faktycznych i prawnych podstawowym obowiązkiem organu administracji publicznej było ustalenie przeznaczenia spornej nieruchomości po uchwaleniu planu z [...] 2004 roku i faktycznego sposobu jej wykorzystywania przed uchwaleniem tego planu.

O ile ustalenie przeznaczenia nieruchomości w planie jest oczywiste, gdyż wynika wprost z zapisów tego planu (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej – symbol planu – [...]), o tyle ustalenie faktycznego sposobu jej wykorzystywania winno nastąpić w sposób wyczerpujący, z uwzględnieniem przepisów prawa, a w szczególności przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie, w jakim odnosiły się one do zagospodarowania nieruchomości położonych na terenach, na których nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Tymczasem organy obu instancji oparły się na założeniu rzeczoznawcy majątkowego sporządzającego operat szacunkowy, że przeznaczenie nieruchomości przed uchwaleniem planu wynikało z zapisów starego planu zagospodarowania. Przyjęcie tego założenia znalazło swój wyraz wprost w treści uzasadnień kontrolowanych decyzji.

Organy, jak i rzeczoznawca majątkowy, winny były w takiej sytuacji ustalić faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości przed uchwaleniem planu po myśli art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i zgodnie z § 50 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.). Aby to uczynić, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ pierwszej instancji ustali faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości z pominięciem zapisów planu zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc z dniem [...] 2003 roku. W szczególności przedmiotem tego ustalenia winno być, czy działka była użytkowana rolniczo, czy też była wykorzystywana w inny sposób. Gdyby bowiem okazało się, że działka nie była użytkowana rolniczo (w myśl ustawy wykorzystywana na cele rolne), to należy rozważyć, czy przed wejściem w życie nowego planu mogła być faktycznie zabudowana - innymi słowy, czy spełniała warunki do uzyskania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jeżeli w wyniku takich ustaleń okazałoby się, że teren spełniał warunki do wydania decyzji o warunkach zabudowy, to nie można będzie przyjąć, że faktyczny sposób jego wykorzystywania polegał na użytkowaniu li tylko jako działki rolnej. Jeżeli dodatkowo ustalono by, że faktycznie był to nieużytek (brak upraw), to należałoby dojść do wniosku, że faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości w rozumieniu art. 37 ust. 1 ustawy polegał na potencjalnej możliwości jego zabudowy (działka budowlana). Ustalenia poczynione w takim zakresie będą miały bezpośredni wpływ na rozstrzygnięcie, czy doszło do wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu w dniu [...] 2004 roku, a jeżeli tak, to o ile wzrosła jej wartość.

Przedstawione wyżej rozważania przemawiają zatem za koniecznością uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.s.a. w związku z naruszeniem przez organy orzekające art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.s.a., zaś o zwrocie kosztów postępowania na podstawie art. 200 p.s.a.