Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 194/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-05-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
Hasła tematyczne: Działalność gospodarcza
Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 68, art. 71 ust. 1, art. 72 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1829
law: Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - tekst jedn.
article: art. 9k, art. 9j ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2016 poz 250
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 31 maja 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2017 roku sprawy ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2017 roku Nr [...] w przedmiocie odmowy dokonania wpisu do rejestracji działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy B. z dnia [...] 2016 roku Nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 800,- zł ( osiemset złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia17 listopada 2016r., Nr [...], wydaną na podstawie art. 68 pkt 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jednolity Dz.U. z 2016r. poz. 1829, dalej; "u.s.d.g."), w związku z art. 9b ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jednolity Dz. U. z 2016r. poz. 250 ze zm., dalej: "u.c.p.g."), Wójt Gminy B. odmówił dokonania wpisu Przedsiębiorcy A. B., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą Zakład Oczyszczania Terenu "B. z siedzibą R. 6 [...], do rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na terenie gminy B.. Decyzję wydano po rozpatrzeniu wniosku tego Przedsiębiorcy z dnia 20 października 2016r. o wpis do rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych.

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż wniosek spełniał wymogi formalne, zatem zostało wszczęte postępowanie w sprawie odmowy wpisu Przedsiębiorcy do rejestru działalności regulowanej. Organ miał bowiem na uwadze, że decyzją Wójta Gminy B. z [...] 2016 r., nr [...], wykreślono Przedsiębiorcę A. B. z rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych z terenu gminy B. z przyczyn określonych w art. 9j ust. 2 pkt.4 u.c.p.g. Przedsiębiorca wpis do rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, prowadzonego przez Wójta Gminy B. uzyskał z dniem 14 lutego 2012r. W trakcie prowadzonej na terenie gminy B. działalności Przedsiębiorca nie przestrzegał obowiązków wynikających z art. 9e ust. 1 pkt. 2 ww. u.c.p.g., przekazując odebrane od właścicieli nieruchomości zmieszane odpady komunalne do instalacji innych niż regionalna instalacja przetwarzania odpadów komunalnych jaką jest Miejski Zakład [...] Sp. z o.o. w K., zwany dalej RIPOK. Wobec powyższego decyzją nr [...] z dnia 31.12.2014r. Wójt Gminy B. wymierzył Przedsiębiorcy karę pieniężną za pierwszy stwierdzony przypadek niewłaściwego postępowania. W kolejnym III kwartale 2014r. Przedsiębiorca dalej z przyczyn nieuzasadnionych prowadził działalność w sposób sprzeczny z przepisami prawa - nie przekazując zmieszanych odpadów komunalnych do RIPOK. W tych uwarunkowaniach Wójt Gminy B. orzekł o wykreśleniu Przedsiębiorcy z rejestru działalności regulowanej.

Zgodnie z art. 68 pkt 2 u.s.d.g., organ odmawia wpisu do rejestru w przypadku, gdy Przedsiębiorcę wykreślono z rejestru tej działalności regulowanej, w okresie 3 lat poprzedzających złożenie wniosku. Od chwili wykreślenia Przedsiębiorcy z rejestru działalności regulowanej minęło niespełna osiem miesięcy, co wyklucza możliwość dokonania ponownego wpisu. Powyższe wynika również z brzmienia art. 72 u.s.d.g. Organ zauważył, iż ustawodawca w przepisie art. 68 pkt 2 u.s.d.g. odwołuje się do art. 71 ust.1 tej ustawy, w którym to wymienione zostały przypadki niewłaściwego wykonywania przez Przedsiębiorcę działalności regulowanej, a wśród nich m.in. rażące naruszenie warunków wymaganych do wykonywania działalności regulowanej przez Przedsiębiorcę. Dwukrotnie stwierdzone sprzeczne z prawem postępowanie Przedsiębiorcy stanowi w ocenie organu rażące naruszenie warunków prawidłowego wykonywania działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w świetle przepisów u.c.p.g. - art. 9e ust.1 pkt.2. W zakresie prowadzenia działalności regulowanej polegającej na odbiorze odpadów komunalnych ustawa ta odsyła wprost do u.s.d.g., nakazując stosować do niej te same reguły postępowania. Zamiarem ustawodawcy musiało być jednakowe traktowanie Przedsiębiorców, o jakich mowa w u.s.d.g. oraz tych, o których mowa w u.c.p.g. Zatem zarówno w sytuacji, w której wykreślenie z rejestru następuje z powodów wymienionych w art. 71 ust.1 u.s.d.g., ale "także" (jak zaznacza ustawodawca) z powodu wymienionego w art. 9j ust. 2 pkt 4 u.c.p.g., Przedsiębiorca nie może uzyskać ponownego wpisu do rejestru wcześniej niż po upływie 3 lat od dnia wydania decyzji wykreślającej. Ponadto zasadność dokonania odmowy wpisu do rejestru przez okres 3 lat od wydania przedmiotowej decyzji wykreślającej, potwierdza analiza art. 9k u.c.p.g. Zgodnie bowiem z tym przepisem, wystąpienie sytuacji analogicznej - tj. przekazywania zmieszanych odpadów komunalnych, po raz drugi do instalacji innej niż RIPOK, wiąże się z 3 letnim okresem sankcyjnym dla gminnej jednostki organizacyjnej. Przytoczony przepis reguluje w istocie te same przypadki, które zostały opisane w art. 9j ust. 2 pkt 3-5 powołanej ustawy. Różnice pomiędzy tymi przepisami dotyczą jedynie podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości oraz podmiotu właściwego do rozstrzygnięcia w razie wykrycia wymienionych nieprawidłowości. Należy zatem przyjąć, iż powyższe przepisy odnoszą się do tego samego zagadnienia, w świetle którego wykreślenie danego podmiotu z rejestru działalności regulowanej z przyczyn wskazanych zarówno w art. 9j ust. 2 pkt 3-5 oraz art. 9k pkt 1-3 u.c.p.g. skutkuje utratą nabytych uprawnień przez okres 3 lat. Dodatkowo art. 74 u.s.d.g. wskazuje, iż w sprawach wprost nieuregulowanych w art. 64-73, stosuje się przepisy ustaw określających wykonywanie danej działalności regulowanej, w tym przypadku u.c.p.g. To kolejne przesłanki wskazujące na związek pomiędzy art. 9j oraz 9k u.c.p.g. oraz na to, że naruszanie przepisów prawa (rażące, dwukrotne) w trakcie wykonania działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych, powinno wiązać się z 3-letnim okresem utraty przedmiotowych uprawnień zarówno dla gminnej jednostki organizacyjnej, jak i Przedsiębiorcy.

Przedsiębiorca A. B. wniósł odwołanie od powyższej decyzji zarzucając Wójtowi Gminy B. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 6, art. 7 i art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2016 r. poz. 23, dalej "k.p.a.") poprzez wydanie decyzji odmownej, mimo braku przesłanek do wydania takiego rozstrzygnięcia, nie uwzględnienie słusznego interesu skarżącego, prowadzenie postępowania w taki sposób nie pogłębiający zaufania obywateli do organów Państwa

oraz naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 68 ust. 1 i 2 u.s.d.g. - w zakresie w jakim pomimo braku spełnienia ustawowych przesłanek, tj. wydania decyzji zakazującej wykonywania działalności, organ prowadzący rejestr odmówił wpisu przedsiębiorcy do rejestru,

- naruszenie art. 72. ust. 1 u.s.d.g. w zakresie w jakim organ zastosował przepis, mimo iż nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 71 ust. 1 u.s.d.g., gdyż taka dolegliwość nie została expressis verbis wskazana w art. 9j ust. 2 pkt 4 u.c.p.g.

- naruszenie art. 74 u.s.d.g. - w zakresie w jakim organ odwołał się do uregulowań u.s.g.d. wbrew zasadzie lex specialis derogat legi generali.

- naruszanie art. 9j ust. 1 12 pkt. 4 u.c.p.g., w zakresie w jakim organ uznał, iż decyzja wydana na podstawie art. 9j ust. 2 pkt. 4 odpowiada decyzji o której mowa w art. 9j ust. 1, co daje podstawę odmowy wpisu.

Skarżący wniósł o uchylenie decyzji i wydanie orzeczenia co do istoty.

W uzasadnieniu odwołania skarżący podniósł, iż decyzja nie znajduje podstaw prawnych. Organ odwołując się do ogólnych uregulowań z art. 68 ust. 2 u.s.d.g. w zw. z art. 9b u.c.p.g. w sposób błędny uznał, iż decyzja o nałożeniu kary pieniężnej w związku z naruszeniem obowiązku 9e ust 1 pkt. 2) u.c.p.g. pociąga za sobą skutki, jak decyzja wydana na podstawie art. 71 ust. 1u.s.d.g. Skarżący powołał się na orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 2 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Po 130/14, który w analogicznej sprawie uznał, iż "wykreślenie wpisu z rejestru podmiotów prowadzących działalność regulowaną w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości powinno być w świetle art. 9j ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. poprzedzone wydaniem decyzji administracyjnej. Należy jednak podkreślić. że taka decyzja otwiera jedynie drogę do wykreślenia danego podmiotu z omawianego rejestru. Nie wywołuje ona natomiast skutków analogicznych do tych, o jakich mowa w art. 72 u.s.d.g. lub w art. 9k u.c.p.g. Ostatnie dwa przepisy określają bowiem w sposób wyraźny sankcję powiązaną z wydaniem wskazanych tam decyzji. Taka dolegliwość nie została natomiast expressis verbis wskazana w art. 9j ust. 2 pkt 3 u.c.p.g., a w konsekwencji nie może być również wyprowadzana w drodze wykładni lub domniemania."

Skarżący podniósł, iż art. 68 ust. 2 u.s.d.g. wprost stanowi, że organ prowadzący rejestr działalności regulowanej, w drodze decyzji, odmawia wpisu przedsiębiorcy do rejestru, w przypadku gdy: 2) przedsiębiorcę wykreślono z rejestru tej działalności regulowanej z przyczyn, o których mowa w art. 71 ust. 1, w okresie 3 lat poprzedzających złożenie wniosku. Zgodnie z art. 71 ust. 1 u.s.g.d. organ prowadzący rejestr działalności regulowanej wydaje decyzję o zakazie wykonywania przez przedsiębiorcę działalności objętej wpisem, gdy: 1) przedsiębiorca złożył oświadczenie, o którym mowa w art. 65, niezgodne ze stanem faktycznym; 2) przedsiębiorca nie usunął naruszeń warunków wymaganych do wykonywania działalności regulowanej w wyznaczonym przez organ terminie; 3) stwierdzi rażące naruszenie warunków wymaganych do wykonywania działalności regulowanej przez przedsiębiorcę. Zdaniem Przedsiębiorcy należy mieć na uwadze, iż ustawodawca odmiennie rozumie podstawę wykreślenia z rejestru na podstawie art. 71 ust. 1 u.s.d.g., a odmiennie na podstawie art. 9j ust. 2 pkt. 4. Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie zawiera regulacji umożliwiającej wydanie decyzji zakazującej wykonywania działalności przez przedsiębiorcę, jak ma to miejsce w przypadku jednostki gminnej, zgodnie z art. 9k. Wobec skarżącego nie wydano decyzji zakazującej prowadzenia działalności. Mając na uwadze treść art. 9j ust.1 u.c.p.g. w zw. z art. 71 ust. 1 pkt. 3 o u.s.d.g. i jej art. 9j. ust. 2 pkt 4 ustawodawca rozróżnia sytuację wydania decyzji o zakazie prowadzenia działalności, gdy organ stwierdzi rażące naruszenie warunków wymaganych do wykonywania działalności regulowanej przez przedsiębiorcę (art. 71 ust. 1 pkt 3 u.s.g.d.) od sytuacji, gdy organ wykreśli przedsiębiorcę z rejestru, gdy stwierdzono, że przedsiębiorca po raz drugi przekazuje zmieszane odpady komunalne lub odpady zielone do instalacji innych niż regionalne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych, z zastrzeżeniem art. 9e ust. 1a-1 c oraz art. 91 ust. 2; (art. 9j ust. pkt. 4). Są to odmienne przesłanki wykreślenia z rejestru i odmiennie regulowane są też skutki wydania stosownych decyzji. Przyczyną takiego stanu rzeczy należy upatrywać różnej ocenie skutków naruszeń. O ile skarżący przekazał odpady do innej instalacji niż regionalna, to jednak odpady trafiły do instalacji zastępczej wskazanej w Planie gospodarki odpadami dla województwa wielkopolskiego na lata 2012-2017 i poddane zostały odzyskowi zgodnie z hierarchią przewidzianą w ustawie o odpadach. Zatem naruszenie przepisów ustawy można wprost zakwalifikować jako drobne.

Zdaniem skarżącego z brzmienia art. 71 ust. 1 pkt. 3 u.s.d.g. wynika, że dotyczy naruszenia wymagań określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 11 stycznia 2013 r. w sprawie szczegółowych wymagań w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. Przepis ten wprost wskazuje, że chodzi o "rażące naruszenie warunków wymaganych do wykonywania działalności regulowanej przez przedsiębiorcę". Wobec skarżącego nie wydano decyzji o zakazie prowadzenia działalności, gdyż nie doszło do naruszenia warunków wymaganych do wykonywania działalności, tym bardziej w sposób rażący.

Po drugie, przepisy ustawy o utrzymaniu czystości wprost odsyłają w art. 9j do art. 71 u.s.d.g. z którego wynika, że orzeczenie o zakazie wykonywania przez przedsiębiorcę działalności następuje w formie decyzji administracyjnej, a wykreślenie wpisu z rejestru jest automatyczną konsekwencją wydania decyzji o zakazie wykonywania przez przedsiębiorcę działalności objętej wpisem. (vide wyrok WSA w Warszawie z 2013-05-15, sygn. akt V SA/Wa 282/13). Decyzja o wykreśleniu, wydana na podstawie art. 9 ust. 2 pkt. 4 u.c.p.g., otwiera jedynie drogę do wykreślenia danego podmiotu z omawianego rejestru. Nie wywołuje ona natomiast skutków analogicznych do tych, o jakich mowa w art. 72 u.s.d.g. lub w art. 9k u.c.p.g. Ostatnie dwa przepisy określają bowiem w sposób wyraźny sankcję powiązaną z wydaniem wskazanych tam decyzji. Taka dolegliwość nie została natomiast expressis verbis wskazana w art. 9j ust. 2 pkt 3 u.c.p.g., zatem nie może być również wyprowadzana w drodze wykładni lub domniemania.

Decyzją z dnia [...] 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako Kolegium) utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy B. z dnia dnia17 listopada 2016r., Nr [...]

Kolegium w pierwszej kolejności podniosło, iż zgodnie z art. 9b ust. 1 u.c.p.g. działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości jest działalnością regulowaną w rozumieniu ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1829 – u.s.d.g.). W sprawach nieuregulowanych w art. 64-73 stosuje się przepisy ustaw określających wykonywanie działalności gospodarczej na podstawie wpisu do rejestru działalności regulowanej (art. 74 u.s.d.g.). Będący podstawą orzekania w przedmiotowej sprawie art. 68 pkt 2 tej ustawy stanowi, iż organ prowadzący rejestr działalności regulowanej, w drodze decyzji, odmawia wpisu przedsiębiorcy do rejestru, w przypadku gdy przedsiębiorcę wykreślono z rejestru tej działalności regulowanej z przyczyn, o których mowa w art. 71 ust. 1, w okresie 3 lat poprzedzających złożenie wniosku. Stosownie zaś do treści art. 71 ust. 1 u.s.d.g. organ prowadzący rejestr działalności regulowanej wydaje decyzję o zakazie wykonywania przez przedsiębiorcę działalności objętej wpisem, gdy m.in. stwierdzi rażące naruszenie warunków wymaganych do wykonywania działalności regulowanej przez przedsiębiorcę (pkt 3).

Przepis art. 71 ust. 1 u.s.d.g. zawiera katalog zamknięty przypadków, w których organ prowadzący rejestr ma obowiązek wydania zakazu prowadzenia tej działalności przez danego przedsiębiorcę. Katalog tych przypadków może być poszerzony na podstawie przepisów ustaw odrębnych normujących daną działalność gospodarczą, tj. w ramach przedmiotowej sprawy o przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (u.c.p.g.). W zakresie prowadzenia działalności regulowanej polegającej na odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości u.c.p.g. odsyła do u.s.d.g. Kolegium podzieliło stanowisko Wójta Gminy B., iż zamiarem racjonalnego ustawodawcy musiało być jednakowe traktowanie Przedsiębiorców, o jakich mowa w u.s.d.g. oraz tych, o których mowa w u.c.p.g. Zdaniem Kolegium przepis art. 9j ust. 1 u.c.p.g. odsyła do przyczyn wykreślenia z rejestru wskazanych w art. 71 ust. 1 u.s.d.g., natomiast ust. 2 art. 9j zawiera pozornie dodatkowe przesłanki wykreślenia z rejestru. W ocenie Kolegium przesłanki wskazane w art. 9j ust. 2 u.c.p.g. nie są tylko rozszerzeniem, ale uszczegółowieniem, skonkretyzowaniem i dookreśleniem przesłanek mieszczących się w art. 71 ust. 1 u.s.d.g. w kontekście obowiązków i wymagań określonych w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Przepis art. 71 ust. 1 ustawy określa m.in. konieczność wydania decyzji o zakazie wykonywania przez przedsiębiorcę działalności, gdy organ prowadzący rejestr działalności regulowanej stwierdzi rażące naruszenie warunków wymaganych do wykonywania działalności regulowanej przez przedsiębiorcę. W ocenie Kolegium warunkiem takim jest m.in. określony w art. 9e ust. 1 pkt 2) u.c.p.g. obowiązek przekazywania odebranych od właścicieli nieruchomości zmieszanych odpadów komunalnych oraz odpadów zielonych bezpośrednio do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. Przedsiębiorca nie przestrzegał obowiązków wynikających z art. 9e ust. 1 pkt. 2 u.c.p.g. przekazując odebrane od właścicieli nieruchomości zmieszane odpady komunalne do instalacji innych niż regionalna instalacja przetwarzania odpadów komunalnych jaką jest Miejski Zakład [...] Sp. z o.o. z/s ul. [...], [...] (RIPOK), zgodnie z uchwałą nr [...] Sejmiku Województwa W. z dnia 27 sierpnia 2012 roku w sprawie wykonania Planu gospodarki odpadami dla województwa wielkopolskiego na lata 2012-2017 właściwej dla gminy B.. Wójt Gminy B. orzekł na podstawie art. 9j ust. 2 pkt. 4 oraz ust. 3 u.c.p.g. o wykreśleniu Przedsiębiorcy z rejestru działalności regulowanej z uwagi na fakt, iż po raz drugi przekazywał on zmieszane odpady komunalne do instalacji innej niż regionalna instalacja do przetwarzania odpadów. Dodatkowo Kolegium zauważyło, iż od decyzji z dnia 01.04.2016 r., Nr [...] Wójta Gminy B. nie wpłynęło odwołanie, w związku z powyższym stała się ona ostateczna. W przedmiotowej sprawie dwukrotnie stwierdzone, sprzeczne z prawem postępowanie Przedsiębiorcy A. B., stanowi rażące naruszenie warunków prawidłowego wykonywania działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w świetle przepisów u.c.p.g. Kolegium podniosło, iż do akt sprawy załączono pismo Zastępcy Dyrektora Departamentu Gospodarki Odpadami Ministerstwa Środowiska z 18.11.2016 roku, Nr DGO-III.024.140.2016.MK, w którym podniesiono m.in. że w przypadku, o którym mowa w art. 9j ust. 2 pkt 4 ww. ustawy ma zastosowanie art. 68 pkt 2 u.s.d.g.

Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji w kwestii, że Przedsiębiorca nie może uzyskać ponownego wpisu do rejestru wcześniej niż po upływie 3 lat od dnia wydania decyzji o wykreśleniu z rejestru działalności regulowanej, zarówno w sytuacji, w której wykreślenie z rejestru następuje z powodów wymienionych w art. 71 ust.1u.s.d.g., jak i z powodu wymienionego w art. 9j ust. 2 pkt 4 u.c.p.g. Od chwili wykreślenia Przedsiębiorcy z rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych minęło dziewięć miesięcy. Wobec czego, powyższy termin wyklucza możliwość dokonania ponownego wpisu, co wynika również z brzmienia art. 72 u.s.d.g. Ponadto zasadność dokonania odmowy wpisu do rejestru przez okres 3 lat od wydania przedmiotowej decyzji wykreślającej, potwierdza analiza art. 9k u.c.p.g.. Dodatkowo art. 74 u.s.d.g. wskazuje, iż w sprawach wprost nieuregulowanych w art. 64-73, stosuje się przepisy ustaw określających wykonywanie danej działalności gospodarczej na podstawie wpisu do rejestru działalności regulowanej, tj. w ramach rozpatrywanej sprawy przepisy u.c.p.g. To kolejne przestanki wskazujące na związek pomiędzy art. 9j oraz 9k u.c.p.g. oraz na to, że naruszanie przepisów prawa (rażące, dwukrotne) w trakcie wykonania działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych, powinno wiązać się z 3 letnim okresem utraty przedmiotowych uprawnień zarówno dla gminnej jednostki organizacyjnej, jak i Przedsiębiorcy. Z kolei przywołane w odwołaniu wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych nie mogą mieć zastosowania w przedmiotowej sprawie bowiem zapadły w innym stanie faktycznym i prawnym. Ponadto zauważyć należy, iż nie zapadły one jak podnosi Odwołujący się w analogicznej sprawie.

Przedsiębiorca A. B. zaskarżył wyżej opisaną decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, powtarzając przytoczone w odwołaniu zarzuty naruszenia przepisów postępowania oraz przepisy prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji i wydanie orzeczenia co do istoty.

Skarżący odwołał się do argumentacji własnej przytoczonej w odwołaniu, dodatkowo zarzucił, iż organy powołują się na argumentację Dyrektora Departamentu Gospodarki Odpadami MŚ, całkowicie pomijając argumenty podniesione w odwołaniu i wyroku WSA w Poznaniu. W sposób błędny uznano, iż decyzja o nałożeniu kary pieniężnej w związku z naruszeniem obowiązku 9e ust 1 pkt. 2) u.c.p.g. pociąga za sobą skutki, jak decyzja wydana na podstawie art. 71 ust. 1 u.s.d.g. Należy mieć na uwadze, iż ustawodawca odmiennie rozumie podstawę wykreślenia z rejestru na podstawie art. 71 ust. 1 u.s.d.g., a odmiennie na podstawie art. 9j ust. 2 pkt. 4. u.c.p.g. nie zawiera regulacji umożliwiającej wydanie decyzji zakazującej wykonywania działalności przez przedsiębiorcę, jak ma to miejsce w przypadku jednostki gminnej, zgodnie z art. 9k. Wobec skarżącego nie wydano decyzji zakazującej prowadzenia działalności. Mając na uwadze treść art. 9j ust.1 w zw. z art. 71 ust. 1 pkt. 3 u.s.d.g. i art. 9j. ust. 2 pkt 4 u.c.p.g. ustawodawca rozróżnia sytuację, wydania decyzji o zakazie prowadzenia działalności, gdy organ stwierdzi rażące naruszenie warunków wymaganych do wykonywania działalności regulowanej przez przedsiębiorcę (art. 71 ust. 1 pkt 3 u.s.g.d.) od sytuacji, gdy organ wykreśli przedsiębiorcę z rejestru gdy stwierdzono, że przedsiębiorca po raz drugi przekazuje zmieszane odpady komunalne lub odpady zielone do instalacji innych niż regionalne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych, z zastrzeżeniem art. 9e ust. 1 a-1c oraz art. 91 ust. 2; (art. 9j ust. pkt. 4). Są to odmienne przesłanki wykreślenia z rejestru i odmiennie regulowane są też skutki wydania stosownych decyzji. Przyczyną takiego stanu rzeczy należy upatrywać w różnej ocenie skutków naruszeń. O ile skarżący przekazał odpady do innej instalacji niż regionalna, to jednak odpady trafiły do instalacji zastępczej wskazanej w Planie gospodarki odpadami dla województwa wielkopolskiego na lata 2012-2017 i poddane zostały odzyskowi zgodnie z hierarchią przewidzianą w ustawie o odpadach. Skarżący wywiązał się jednocześnie z obowiązków sprawozdawczych i powyższe okoliczności zostały ujęte w sprawozdaniach i nie zostały zatajone. Zatem naruszenie przepisów ustawy można wprost zakwalifikować jako drobne.

Co się tyczy decyzji zakazującej określonej w art. 71 ust. 1 pkt. 3 to z brzmienia przepisu wynika, że dotyczy naruszenia wymagań określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 11 stycznia 2013 r. w sprawie szczegółowych wymagań w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. Przepis ten wprost wskazuje, że chodzi o "rażące naruszenie warunków wymaganych do wykonywania działalności regulowanej przez przedsiębiorcę". Mając powyższe na uwadze wobec skarżącego nie wydano decyzji o zakazie prowadzenia działalności, gdyż nie doszło do naruszenia warunków wymaganych do wykonywania działalności, tym bardziej w sposób rażących.

Po drugie przepisy u.c.p.g. odsyłają w art. 9j do art. 71 u.s.d.g. z którego wynika, że orzeczenie o zakazie wykonywania przez przedsiębiorcę działalności następuje w formie decyzji administracyjnej a wykreślenie wpisu z rejestru jest automatyczną konsekwencją wydania decyzji o zakazie wykonywania przez przedsiębiorcę działalności objętej wpisem. (vide V SA/Wa 282/13 - Wyrok WSA w Warszawie z 2013-05-15). Decyzja o wykreśleniu, wydana na podstawie art. 9 ust. 2 pkt. 4 u.c.p.g. otwiera jedynie drogę do wykreślenia danego podmiotu z omawianego rejestru. Nie wywołuje ona natomiast skutków analogicznych do tych, o jakich mowa w art. 72 u.s.d.g. lub w art. 9k u.c.p.g. Ostatnie dwa przepisy określają bowiem w sposób wyraźny sankcję powiązaną z wydaniem wskazanych tam decyzji. Taka dolegliwość nie została natomiast expressis verbis wskazana w art. 9j ust. 2 pkt 3 u.c.p.g., a w konsekwencji nie może być również wyprowadzana w drodze wykładni lub domniemania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje;

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjny (Dz.U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jak wynika przy tym z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną.

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy B. z dnia 17 listopada 2016 r. o odmowie dokonania wpisu skarżącego Przedsiębiorcy, prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą Zakład Oczyszczania Terenu "B. , do rejestru działalności regulowanej. Decyzja ta wydana została na podstawie art. 68 pkt 2 u.s.d.g.

Istotą sporu w niniejszej sprawie jest ocena, czy wniosek skarżącego Przedsiębiorcy z dnia 20 października 2016 r. o wpisanie do rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości na terenie gminy B., w wyżej przedstawionych okolicznościach mógł zostać rozpatrzony pozytywnie. Organy w niniejszej sprawie, po przeprowadzeniu wykładni przepisów u.s.d.g. i u.c.p.g., doszły do przekonania, że wpis taki jest możliwy dopiero po upływie trzech lat od daty uprawomocnienia się decyzji Wójta Gminy B. z [...] 2016 r. nr [...] o wykreśleniu tego Przedsiębiorcy z przedmiotowego rejestru. Zdaniem organów wobec stwierdzonego naruszenia tego przepisu, skarżący może ubiegać się o ponowne zezwolenie na terenie Gminy B., w ramach prowadzonej działalności wywozu odpadów komunalnych, dopiero po upływie trzech lat.

W niniejszej sprawie stanowisko takie nie jest w ocenie Sądu trafne, bowiem przeprowadzona wykładnia przepisów u.s.d.g. nie pozwala w odniesieniu do przedsiębiorców prowadzących działalność regulowaną w oparciu o przepisy u.c.p.g. zastosowanie tej sankcji w sytuacji, gdy decyzja o wykreśleniu przedsiębiorcy z rejestru nie została wydana w oparciu o przepis art. 9j ust. 1 u.c.p.g., który odwołuje się do przesłanek określonych w art. 71 ust. 1 u.s.d.g.

Zgodnie z art. 9j ust. 1 u.c.p.g., wykreślenie z rejestru podmiotów prowadzących działalność regulowaną w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości następuje w przypadkach, o których mowa w art. 71 ust. 1 u.s.d.g. Ponadto, jak wynika z art. 9j ust. 2 u.c.p.g., wykreślenie ze wspomnianego rejestru następuje także w przypadku, gdy (1) wydano prawomocne orzeczenie zakazujące przedsiębiorcy wykonywania działalności gospodarczej objętej wpisem; (2) stwierdzono trwałe zaprzestanie wykonywania przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej na terenie gminy objętej wpisem, (3) stwierdzono, że przedsiębiorca nie spełnia wymagań określonych dla podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości: (4) stwierdzono, że przedsiębiorca po raz drugi przekazuje zmieszane odpady komunalne, odpady zielone lub pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania instalacji innych niż regionalne instancji do przetwarzania odpadów komunalnych oraz (5) przedsiębiorca nie działa na podstawie umowy, o jakiej mowa w art. 6f ust. 1 tejże ustawy, i nie świadczy usług odbierania odpadów komunalnych w trybie zamówienia z wolnej ręki, o którym mowa w art. 6f ust. 2 tejże ustawy, w kolejnym roku kalendarzowym nie osiągnął poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami oraz ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania, określonych w odpowiednich przepisach.

Organy obu instancji w uzasadnieniach swoich decyzji argumentują, iż podstawą do wykreślenia przedsiębiorcy z rejestru było stwierdzone dwukrotne naruszenie wymogu dostarczania odpadów odebranych od właścicieli nieruchomości zlokalizowanych na terenie gminy B. do RIPOK, co uprawniało do wykreślenia przedsiębiorcy z rejestru nie tylko na podstawie art. 9j ust. 2 u.c.p.g., ale i na podstawie ust. 1 tego przepisu.

Zgodnie z art. 9j ust. 1 u.c.p.g. wykreślenie z rejestru następuje w przypadkach, o których mowa w art. 71 ust. 1 u.s.d.g., który to przepis w ust. 1 pkt 3 stanowi, iż organ prowadzący rejestr działalności regulowanej wydaje decyzję o zakazie wykonywania działalności objętej wpisem, gdy stwierdzi rażące naruszenie warunków wymaganych do wykonywania działalności regulowanej przez przedsiębiorcę. Odnośnie wzajemnych relacji tych przepisów organy uznały, iż ust. 2 art. 9j u.c.p.g. stanowi nie tylko rozszerzenie, ale uszczegółowienie, skonkretyzowanie i dookreślenie przesłanek mieszczących się w art. 71 ust. 1 u.s.d.g. w kontekście obowiązków i wymagań określonych w u.c.p.g. Stanowiska tego Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę nie podziela, przychylając się do wykładni tut. Sądu przyjętej w wyroku z dnia 2 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Po 130/14, na którą również powołuje się skarżący. Zatem należy uznać, iż ustawodawca wyraźnie odróżnia sytuacje unormowane w art. 9j ust. 1 u.c.p.g. oraz sytuacje wymienione w art. 9j ust. 2 tejże ustawy, a ten ostatni przepis ma co do zasady charakter samodzielny, względem przesłanek wymienionych w art. 71 ust. 1 u.s.d.g. Ponadto dopisując ust. 2 do przepisu art. 9j u.c.p.g. ustawodawca posługuje się zwrotem "wykreślenie z rejestru następuje także w przypadku, gdy:", co potwierdza prawidłowość tej argumentacji i wykładni, zgodnej z zasadami logiki praktycznej. W tym miejscu ponownie należy podnieść, iż decyzja Wójta Gminy B. o wykreśleniu skarżącego Przedsiębiorcy wydana została na podstawie art. 9j ust. 2 pkt 4 u.c.p.g., bez powołania ust. 1 tego przepisu, jak również bez odwołania się do tej przesłanki w jej uzasadnieniu. Wskazać w tym miejscu należy, iż organ prowadzący rejestr nie skorzystał również z możliwości wydania na podstawie art. 71 ust. 1 pkt 3 u.s.d.g. decyzji o zakazie wykonywania przez przedsiębiorcę działalności objętej wpisem.

Należy mieć na uwadze, że w świetle art. 71 ust. 1 u.s.d.g., do którego przesłanek odnosi się art. 9j ust. 1 u.c.p.g., działanie organu w sytuacji stwierdzenia rażącego naruszenia warunków wykonywania działalności gospodarczej regulowanej jest dwuetapowe. Wydaje on bowiem dwie decyzje – pierwszą w przedmiocie zakazu wykonywania przez przedsiębiorcę działalności regulowanej i drugą w przedmiocie wykreślenia tego przedsiębiorcy z właściwego rejestru. Decyzje te powinny mieć taką właśnie kolejność, zgodnie bowiem z treścią art. 71 ust. 3 u.s.g.d. dopiero po wydaniu decyzji o zakazie prowadzenia przez przedsiębiorcę działalności objętej wpisem, organ z urzędu wykreśla wpis przedsiębiorcy w rejestrze działalności regulowanej. Jak wyżej podniesiono, w niniejszej sprawie organ I instancji orzekł jedynie o wykreśleniu skarżącego Przedsiębiorcy z rejestru, nie wydając decyzji o zakazie prowadzenia działalności w zakresie wywozu odpadów komunalnych z terenu gminy B.. W tych uwarunkowaniach, w opinii Sądu, w stosunku do skarżącego Przedsiębiorcy ograniczenia czasowe wynikające z unormowań zawartych w przepisach art. 68 oraz 72 ust. 1 u.s..g. nie mają zastosowania. Zgodnie bowiem z art. 68 u.s.d.g., który stanowił materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji, organ prowadzący rejestr działalności regulowanej w drodze decyzji odmawia wpisu przedsiębiorcy w przypadku, gdy: wydano prawomocne orzeczenie zakazujące przedsiębiorcy wykonywania działalności gospodarczej objętej wpisem (pkt 1), przedsiębiorcę wykreślono z rejestru tej działalności regulowanej z przyczyn, o których mowa w art. 71 ust. 1, w okresie 3 lat poprzedzających złożenie wniosku (pkt 2). Z kolei zgodnie z art. 72 ust. 1 u.s.d.g. przedsiębiorca, którego wykreślono z rejestru działalności regulowanej, może uzyskać ponowny wpis do rejestru w tym samym zakresie działalności gospodarczej nie wcześniej niż po upływie 3 lat od dnia wydania decyzji, o której mowa w art. 71 ust. 1. Skoro wykreślenie skarżącego Przedsiębiorcy nie nastąpiło z przyczyn, o których mowa w art. 71 ust. 1 u.s.d.g., a tak należy przyjąć, bowiem w decyzji o wykreśleniu z rejestru nie tylko nie powołano art. 9j ust. 1 u.c.p.g., ale i nie odwołano się w jej uzasadnieniu do przesłanek z art. 71 ust. 1 u.s.d.g., to nie obowiązuje 3 – letni okres karencji z art. 72 ust. 1 u.s.d.g. W konsekwencji ocena, czy stanowiło rażące naruszenie warunków wymaganych do wykonywania działalności regulowanej naruszenie zasad wykonywania przez skarżącego działalności objętej wpisem z przyczyn określonych w art. 9j ust. 2 pkt 4 u.c.p.g., możliwa byłaby na etapie kontroli decyzji o wykreśleniu przedsiębiorcy z rejestru w oparciu o ust. 1 art. 9j u.c.p.g., lub na etapie kontroli decyzji wydanej w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 71 u.s.d.g. - o zakazie wykonywania przez przedsiębiorcę działalności objętej wpisem, gdyby taka została wydana.

Przepis art. 9j ust. 1 u.c.p.g. jest przepisem szczególnym do art. 71 u.s.d.g, w myśl którego: organ prowadzący rejestr działalności regulowanej wydaje decyzję o zakazie wykonywania przez przedsiębiorcę działalności objętej wpisem, gdy: stwierdzi rażące naruszenie warunków wymaganych do wykonywania działalności regulowanej przez przedsiębiorcę (art. 71 ust. 1 pkt 3 ustawy); natomiast zgodnie z ust. 3 tego przepisu: w przypadku wydania decyzji, o której mowa w ust. 1 organ z urzędu wykreśla wpis przedsiębiorcy w rejestrze działalności regulowanej. Tym samym nie ma racji skarżący, iż w każdym przypadku wydanie decyzji o wykreśleniu z rejestru musi zostać poprzedzone decyzją o zakazie wykonywania działalności. W opinii Sądu ratio legis unormowania zawartego w art. 71 ust. 1 u.s.d.g. pozwala uznać, iż wyłącznie wystąpienie przesłanek wymienionych w tym przepisie nakazuje organowi wydanie decyzji o zakazie wykonywania działalności, która to decyzja podlega natychmiastowemu wykonaniu (art. 71 ust. 4). Takiego stanu, pożądanego z punktu widzenia interesu publicznego w przypadku wystąpienia określonych tam przesłanek, nie zapewnia natomiast wydanie wyłącznie decyzji o wykreśleniu przedsiębiorcy z rejestru. W opinii Sądu organ prowadzący rejestr przedsiębiorców działalności regulowanej na podstawie u.c.p.g. może w przypadku stwierdzenia wystąpienia przesłanek z art. 71 ust. 1 u.s.d.g. wydać decyzję o jakiej mowa w tym przepisie, choć u.c.p.g. takiej możliwości wprost nie daje. Pozwalają na to bowiem przepisy zawarte w obu omawianych ustawach, regulujące ich wzajemne relacje, na co organy zwróciły uwagę w uzasadnieniach swoich decyzji i co należy podzielić.

Wykreślenie z rejestru przedsiębiorców to rozstrzygnięcie kształtujące prawa i obowiązki strony. To, w jakim trybie nastąpiło, przesądza o tym, kiedy przedsiębiorca może ubiegać się o ponowny wpis. Zgodnie bowiem z art. 72 ust. 1 u.s.d.g. przedsiębiorca, którego wykreślono z rejestru działalności regulowanej, może uzyskać ponowny wpis w tym zakresie działalności nie wcześniej niż po upływie 3 lat od dnia wydania decyzji, o której mowa w art. 71 ust. 1, czyli decyzji o zakazie wykonywania działalności regulowanej. W sytuacji, w której rozstrzygnięcie organu kształtuje prawa i obowiązki stron na przyszłość, to z decyzji o wykreśleniu z rejestru, co do zasady, powinno wynikać, w jakiej sytuacji prawnej taki przedsiębiorca znajdzie się. W art. 68 ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej expressis verbis mowa jest bowiem o decyzji dotyczącej wykreślenia wpisu działalności regulowanej z przyczyn, o których mowa w art. 71 ust. 1. Należy zatem przyjąć, w odniesieniu do stanu faktycznego niniejszej sprawy, że wyłącznie w sytuacji, gdy organ prowadzący rejestr działalności regulowanej wykreśliłby skarżącego Przedsiębiorcę z rejestru w oparciu o przesłankę rażącego naruszenia warunków wymaganych do wykonywania działalności regulowanej, wymienioną w art. 71 ust. 1 pkt 3 u.s.d.g. i zrobiłby to na podstawie art. 9j ust. 1 u.c.p.g., zastosowanie miałaby sankcja wynikająca z art. 72 ust. 1 u.s.d.g. W sytuacji, gdy decyzja o wykreśleniu Przedsiębiorcy z rejestru nastąpiła na innej podstawie, wystąpienia tej przesłanki nie można domniemywać czy też wyprowadzać na etapie rozpatrywania ponownego wniosku przedsiębiorcy o wpis do rejestru. Literalne brzmienie powołanych przepisów jest przy tym na tyle jasne, że nie ma potrzeby sięgać do innych metod ich wykładni, w tym wywodzenia możliwości ich zastosowania z treści art. 9k u.c.p.g., który wprowadza taki sam 3-letni okres karencji, jak określony w art. 72 ust. 1 u.s.d.g., dla jednostki organizacyjnej gminy. Skoro racjonalny ustawodawca nie unormował kompleksowo tej kwestii w u.c.p.g., to w stosunku do pozostałych przedsiębiorców, czyli innych aniżeli gminne jednostki organizacyjne, zastosowanie mają przepisu u.s.d.g., które z uwagi na to, że kształtują ich prawa i obowiązki, muszą być wykładane ściśle według reguł wykładni językowej, za czym przemawia ratio legs tej ustawy, zapewniającej warunki dla swobodnego podejmowania i prowadzenia działalności gospodarczej.

W ocenie Sądu możliwe zatem było merytoryczne załatwienie wniosku skarżącego Przedsiębiorcy.

Organ I instancji, rozpoznając ponownie wniosek skarżącego, weźmie pod uwagę ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku i oceni jednocześnie pozostałe przesłanki ewentualnego wydania zezwolenia na zbieranie odpadów komunalnych.

Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy zasądzając na rzecz skarżącego zwrot kwoty uiszczonego wpisu od skargi.