Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 522/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2019-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6210 Dodatek mieszkaniowy
Hasła tematyczne: Dodatki mieszkaniowe
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3, art. 6 ust. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 180
law: Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych.
article: par. 2 ust. 3
journal: Dz.U. 2001 nr 156 poz 1817
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a) i c)
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder,, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi S. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Wójta Gminy S. z dnia [...] marca 2017 r., nr [...]


UZASADNIENIE

Podstawą zaskarżonej decyzji były następujące ustalenia faktyczne i ocena prawna:

S. H. (powoływany dalej też jako "Skarżący) we wniosku z dnia [...] grudnia 2016 r. zwrócił się do Wójta Gminy S. o przyznanie dodatku mieszkaniowego.

Decyzją z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] Wójt Gminy odmówił przyznania wnioskowanego dodatku z uwagi na to, że wysokość dodatku mieszkaniowego stanowiąca różnicę między wydatkami przypadającymi na normatywną powierzchnię użytkową zajmowanego lokalu mieszkalnego, a kwotą stanowiącą wydatki poniesione przez wnioskodawcę okazała się wartością ujemną. Organ powołał się na art. 7 ust. 6 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2017 r., poz. 180, ze zm., dalej powoływana jako "ustawa"). W uzasadnieniu wskazano, że wnioskodawca prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe w lokalu nr [...] w P. Faktycznie zajmowana przez niego powierzchnia mieszkalna wynosi 35,5 m2, zaś średni miesięczny dochód w okresie pełnych trzech miesięcy kalendarzowych poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego wynosił 1103,20 zł. W ocenie organu I instancji Skarżący w złożonym wniosku o dodatek mieszkaniowy błędnie jednak zaznaczył, że zajmowany przez niego lokal wyposażony jest centralnie w ciepłą wodę oraz sieciowe centralne ogrzewanie. Organ wyjaśnił, że w gminie S. nie ma doprowadzonego do budynków jednorodzinnych sieciowego centralnego ogrzewania i centralnie ciepłej wody. Z tej przyczyny uznał za właściwe uwzględnienie przy ustaleniu wysokości dodatku mieszkaniowego ryczałtu za brak centralnego ogrzewania, brak centralnie ciepłej wody i gazu przewodowego w kwocie 124,54 zł. Wskazał także, że do wydatków poniesionych przez wnioskodawcę nie może zostać wliczona opłata miesięczna za śmieci w kwocie 6,00 zł, ponieważ została opłacona dopiero w styczniu 2017 r. (opłata za 6 miesięcy). Zaznaczył ponadto, że z uwagi na to, że Skarżący posiadał nadpłatę za zużycie wody w III kwartale, uwzględniona została kwota faktycznie opłacona, tj. 19,64 zł, którą podzielono na trzy miesiące i otrzymano kwotę 6,55 zł.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Skarżący podnosząc, że zajmowany przez niego lokal jest wyposażony w instalację centralnego ogrzewania i ciepłej wody, nie posiada jedynie gazu przewodowego ze źródła zewnętrznego. Zdaniem odwołującego się organ powinien uwzględnić wydatki za śmieci, bowiem nie okres, za jaki zostały poniesione jest istotny, a data zapłaty. Ponadto Skarżący zarzucił organowi, że pomniejszył opłaty za wodę o istniejącą nadpłatę.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy wskazując, że organ pierwszej instancji prawidłowo pominął wydatki za wywóz śmieci, które zostały uiszczone dopiero w dniu [...] stycznia 2017 r. Wysokość dodatku mieszkaniowego ustala się bowiem w oparciu o wydatki naliczone i poniesione w ostatnim miesiącu przed złożeniem wniosku, którym w rozpoznawanej sprawie jest listopad 2016 roku. Organ II instancji stwierdził, że Wójt Gminy S. nieprawidłowo pomniejszył wydatki poniesione za zużycie wody o kwotę istniejącej nadpłaty. Kolegium zaznaczyło jednocześnie, że wydatki nie mogą być w ogóle uwzględnione, bowiem z przedłożonego przez wnioskodawcę rachunku wynika wprost, że zostały naliczone za okres od dnia 1 lipca do dnia 30 września 2017 r., a dla ustalenia dodatku mieszkaniowego w niniejszej sprawie, wszczętej wnioskiem z dnia [...] grudnia 2016 r., brane winny być pod uwagę wydatki naliczone za miesiąc listopad 2016 r. i poniesione przed złożeniem wniosku. Odnosząc się do podnoszonej w odwołaniu kwestii wyposażenia lokalu w instalację centralnego ogrzewania oraz ciepłej wody ze źródła zewnętrznego, organ II instancji podzielił stanowisko wyrażone w tej kwestii przez organ pierwszej instancji, wskazując, że w świetle art. 6 ust. 7 ustawy o dodatkach mieszkaniowych tylko ogrzewanie lokalu mieszkalnego z sieci zewnętrznej może być uznane za wyposażenie lokalu w centralne ogrzewanie. Podobnie zdaniem Kolegium ma się sprawa z instalacją ciepłej wody.

Skargę na powyższą decyzję wniósł Skarżący zarzucając jej naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia z przytoczeniem przepisów prawa; art. 9 k.p.a. poprzez brak należytego i wyczerpującego informowania o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków, tj. brak pouczenia o niezbędności dostarczenia rachunku za wodę za IV kwartał; art. 139 k.p.a. poprzez naruszenie zakazu reformationis in peius; art. 27 § 1a k.p.a. - naruszenie zasady obiektywnego rozstrzygania sprawy poprzez dwukrotne wydanie decyzji w postępowaniu odwoławczym w tej samie sprawie przez ten sam skład osobowy Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. Ponadto podniósł zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6 ust. 6 ustawy o dodatkach mieszkaniowych poprzez niezastosowanie opłat za energię cieplną a przyjęcie kwoty ryczałtów, co spowodowało odmowę przyznania dodatku mieszkaniowego; art. 6 ust. 7 ustawy o dodatkach mieszkaniowych poprzez jego zastosowanie i przyjęcie kwoty ryczałtów zamiast opłat za energię cieplną, co spowodowało odmowę przyznania dodatku mieszkaniowego; § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. nr 156, poz. 1817, ze zm.; dalej powoływane jako "rozporządzenie"), poprzez jego zastosowanie i niezastosowanie § 2 ust. 1 tego rozporządzenia, tj. doliczenie do wydatków kwot ryczałtów zamiast opłaty za energię cieplną, co spowodowało odmowę przyznania dodatku mieszkaniowego; art. 6 ust 4 pkt 7 ustawy o dodatkach mieszkaniowych poprzez jego zastosowanie tj. doliczenie do wydatków kwot ryczałtów zamiast opłaty za energię cieplną, co spowodowało odmowę przyznania dodatku mieszkaniowego; art. 6 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych i § 2 ust. 1 pkt 1 oraz § 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie dodatków mieszkaniowych poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że podstawą ustalania kwoty należnego dodatku mieszkaniowego są wydatki naliczone i poniesione za ostatni miesiąc przed złożeniem wniosku, w przedmiotowej sprawie za listopad 2016 r., co skutkowało nieuwzględnieniem ponoszonych wydatków za wodę i wywóz śmieci.

Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 24 października 2017 r. sygn. akt II SA/Bk 489/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę, uznając ją za niezasadną. W ocenie Sądu organy administracji prawidłowo ustaliły, że w przypadku Skarżącego brak jest podstaw do przyznania dodatku mieszkaniowego. Prawidłowo określono bowiem wydatki stanowiące podstawę obliczenia dodatku mieszkaniowego. Odnosząc się do zarzutów skargi, Sąd przyznał rację organowi II instancji co do tego, iż tylko ogrzewanie lokalu mieszkalnego z sieci zewnętrznej może być uznane za wyposażenie lokalu w centralne ogrzewanie. Wskazał, że fakt umieszczenia przez skarżącego centralnego ogrzewania w odrębnym pomieszczeniu nie oznacza spełnienia przesłanki wyposażenia lokalu w instalacje pochodzące z zewnętrznego źródła. Nie jest to bowiem sieć zewnętrzna, ale sieć wykorzystywana indywidualnie, jedynie na własne potrzeby przez samego skarżącego. Dlatego zdaniem Sądu słusznie w sprawie niniejszej wydatki centralnego ogrzewania, ciepłej wody i gazu obliczono ryczałtem, zgodnie z treścią § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. nr 156, poz. 1817, ze zm.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył pełnomocnik Skarżącego, zaskarżając go w całości, wniósł o jego uchylenie i rozpoznanie skargi, względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 141 § 1 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie wyroku nieodpowiadające wymogom tego przepisu, w szczególności przez niepełne wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i nieprzeprowadzenie prawidłowego wywodu dotyczącego interpretacji pojęcia "instalacja doprowadzającą energię cieplną do celów ogrzewania oraz instalacja ciepłej wody z zewnętrznego źródła znajdującego się poza lokalem mieszkalnym", a także przez brak wyjaśnienia podstawy prawnej nieuwzględnienia w miesięcznych wydatkach ponoszonych przez skarżącego opłaty za wywóz nieczystości oraz wydatków za wodę;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy Skarżący wykazał, że postępowanie organów dotknięte było wadami, które uniemożliwiały prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie;

- art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka wskazanego w ustawie polegającego na uwzględnieniu skargi, mimo że zebrany w sprawie materiał dowodowy, w tym zdjęcia doręczone przez skarżącego, jak również prywatna opinia, pozwalał stwierdzić, że lokal zajmowany przez skarżącego wyposażony jest w instalację doprowadzającą energię cieplną do celów ogrzewania oraz instalację ciepłej wody z zewnętrznego źródła znajdującego się poza lokalem mieszkalnym.

Ponadto zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię:

- art. 6 ust. 6 i 7 w związku z art. 6 ust. 4 pkt 6 i 7 ustawy o dodatkach mieszkaniowych poprzez błędne uznanie, że lokal zajmowany przez Skarżącego nie jest wyposażony w instalację doprowadzającą energię cieplną do celów ogrzewania oraz w instalację ciepłej wody z zewnętrznego źródła znajdującego się poza lokalem mieszkalnym, a w konsekwencji przyjęcie kwoty ryczałtów zamiast rzeczywistych ponoszonych przez skarżącego wydatków na zakup opału oraz wydatków związanych z opłatą za energię elektryczną, podczas gdy do lokalu zajmowanego przez skarżącego dobudowana jest tzw. "dobudówka", w której znajduje się kotłownia, pomieszczenie to ma oddzielne wejście, nie służy celom mieszkaniowym, jest samodzielnym budynkiem, stanowi więc zewnętrzne źródło znajdujące się poza lokalem mieszkalnym, co nakazuje wręcz przyjąć, że lokal skarżącego wyposażony jest w takie instalacje i w związku z powyższym do obliczenia dodatku mieszkaniowego powinny zostać uwzględnione wszystkie ponoszone przez skarżącego wydatki;

- art. 6 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych w związku z § 2 ust. 1 pkt 1 oraz § 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie dodatków mieszkaniowych poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że podstawą ustalania kwoty należnego dodatku mieszkaniowego są wydatki naliczone i poniesione za ostatni miesiąc przed złożeniem wniosku, w przedmiotowej sprawie za listopada 2016 r., co skutkowało nieuwzględnieniem wydatków ponoszonych przez skarżącego za wodę i wywóz nieczystości.

W następstwie rozpoznania tejże skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 222/18 uchylił wyrok z dnia 24 października 2017 r., sygn. akt II SA/Bk 489/17 i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Z ocen wyrażonych przez Naczelny Sąd Administracyjny wynikało, że WSA w Białymstoku nie odniósł się do zarzutu nieuwzględnienia przez organ administracji w miesięcznych wydatkach ponoszonych przez Skarżącego opłat za wywóz nieczystości oraz wydatków za wodę, w szczególności nie wskazał podstawy prawnej w oparciu, o którą stanowisko organu w tym zakresie uznał za prawidłowe, co stanowiło naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Kwestia ta, w ocenie NSA, ma zaś istotne znaczenie dla ustalenia wysokości dodatku mieszkaniowego, co w sposób oczywisty wynika z zapisów art. 6 ust. 3, ust. 4 pkt 6 i ust. 6 pkt 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, a także z § 2 ust. 1 pkt 4 i ust. 3 rozporządzenia RM w sprawie dodatków mieszkaniowych. Tymczasem Sąd pierwszej instancji poza przytoczeniem przepisów mających zastosowanie w niniejszej sprawie nie uzasadnił swojego stanowiska, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Za trafną NSA uznał z kolei wykładnię WSA odnośnie przepisu art. 6 ust. 7 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, przyjmując, że tylko ogrzewanie lokalu mieszkalnego z sieci zewnętrznej może być uznane, za wyposażenie lokalu w centralne ogrzewanie. W gminie w której zamieszkuje Skarżący nie ma budynków jednorodzinnych, do których byłoby doprowadzone sieciowe centralne ogrzewanie i centralnie ciepła woda. Fakt umieszczenia przez skarżącego kotłowni w odrębnym pomieszczeniu, nie oznacza spełnienia przesłanki wyposażenia lokalu w instalacje pochodzące z zewnętrznego źródła. Nie jest to bowiem sieć zewnętrzna ale sieć wykorzystywana indywidualnie, jedynie na własne potrzeby przez samego skarżącego. Dlatego zdaniem NSA, słusznie w sprawie niniejszej wydatki centralnego ogrzewania, ciepłej wody obliczono ryczałtem, zgodnie z treścią § 3 rozporządzenia. Sąd kasacyjny zwrócił końcowo uwagę, że lokal skarżącego znajduje się w domu jednorodzinnym, a tzw. "dobudówka" w której znajduje się kotłownia, nie stanowi wbrew wywodom autora skargi kasacyjnej samodzielnego budynku. Tymczasem źródło doprowadzające energię cieplną musi być nie tylko na zewnątrz lokalu ale być doprowadzane centralnie (sieciowe), a z taką sytuacją mamy do czynienia w przypadku lokalu Skarżącego. Z tych względów za niezasadne NSA uznał zarzuty Skarżącego w zakresie naruszenia art. 6 ust. 6 i ust. 7 w zw. z art. 6 ust. 4 pkt 6 i 7 ustawy o dodatkach mieszkaniowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Na wstępie wskazać należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., w skrócie: "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną. Ponowne rozpoznanie przedmiotowej sprawy jest skutkiem uwzględnienia przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 czerwca 2018 r. (sygn. akt I OSK 222/18) skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 24 października 2017 r., sygn. akt II SA/Bk 489/17. Kwestia ta ma istotne znaczenie gdyż zgodnie z brzmieniem art. 190 p.p.s.a sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W powołanym wyżej wyroku NSA zalecił natomiast, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy wojewódzki sąd administracyjny ocenił zarzuty Skarżącego dotyczące nieuwzględnienia w miesięcznych wydatkach ponoszonych przez Skarżącego opłaty za wywóz nieczystości oraz wydatków za wodę i ustalił ewentualny wpływ tej okoliczności na odmowę przyznania Skarżącemu dodatku mieszkaniowego.

Kontrolując w tak zakreślonych granicach ponownie skargę, Sąd stwierdził, że zasługuje ona na uwzględnienie, albowiem organy obu instancji rozpoznając wniosek Skarżącego o przyznanie dodatku mieszkaniowego błędnie, tj. z naruszeniem art. 6 ust. 3 i ust 4 pkt 6 ustawy o dodatkach mieszkaniowych oraz § 2 ust. 3 rozporządzenia RM w sprawie dodatków mieszkaniowych, nie uwzględniły w miesięcznych wydatkach Skarżącego wykazanych przez niego opłat za wywóz nieczystości oraz wydatków za wodę.

Jak wynika z uregulowań zawartych w mającej zastosowanie w tej sprawie ustawie dodatek mieszkaniowy przysługuje m.in. osobom mającym tytuł prawny do zajmowanego lokalu mieszkalnego i ponoszącym wydatki związane z jego zajmowaniem (art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy), jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie przekracza 175% kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym, obowiązującej w dniu złożenia wniosku (art. 3 ust. 1 ustawy); w razie gdy średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa jest wyższy, a kwota nadwyżki nie przekracza wysokości dodatku mieszkaniowego, należny dodatek mieszkaniowy obniża się o tę kwotę (art. 6 ust. 8 ustawy). Jednocześnie zgodnie z przepisem art. 5 ust. 5 ustawy, dodatek mieszkaniowy przysługuje wówczas, gdy powierzchnia użytkowa lokalu nie przekracza normatywnej powierzchni określonej w art. 5 ust. 1 ustawy o więcej niż 30 % lub o więcej niż 50 % jeżeli udział powierzchni pokoi i kuchni w powierzchni użytkowej tego lokalu nie przekracza 60%. Jego wysokość obliczana jest z kolei według zasad wynikających z art. 6 ustawy przy uwzględnieniu regulacji rozporządzenia. W przypadku, gdy powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego jest mniejsza lub równa normatywnej powierzchni, zgodnie z art. 6 ust. 9 ustawy, dodatek mieszkaniowy ustala się w wysokości różnicy między wydatkami ponoszonymi za ten lokal, a odpowiednią kwotą wymienioną w ust. 1 pkt 1-3 lub w ust. 2 pkt 1-3. Przywołanie powyższych przepisów było konieczne dla oceny legalności kwestionowanej przez Skarżącego decyzji, albowiem w sposób wyraźny określają one kryteria uzyskania prawa do dodatku mieszkaniowego, uzależniając jego otrzymanie od łącznego spełnienia przesłanek w postaci: posiadania jednego z wymienionych w art. 2 ust. 1 ustawy tytułów do lokalu, osiągania określonego dochodu oraz zajmowania lokalu mieszkalnego o określonej w ustawie powierzchni użytkowej. Ponadto wysokość dodatku mieszkaniowego zależna jest od wysokości wydatków ponoszonych na lokal. Dodatek mieszkaniowy może być bowiem przyznany jedynie w sytuacji, gdy w wyniku rachunkowych obliczeń ustalone zostanie, że kwota dodatku nie jest wartością ujemną, a więc wówczas, gdy wydatki, o których mowa w art. 6 ust. 3 – 6 ustawy są wyższe od kwoty wydatków jaką zobowiązana jest ponosić osoba ubiegająca się o dodatek.

W niniejszej sprawie organy administracji publicznej dokonały prawidłowych ustaleń w zakresie spełnienia przez Skarżącego wyżej wskazanych kryteriów do przyznania dodatku mieszkaniowego uznając, że warunki te zostały spełnione. Spór, jaki zarysował się na kanwie powstałej sprawy dotyczy natomiast sposobu obliczenia dodatku mieszkaniowego, który według wyliczeń organów ma wartością ujemną. Orzekające w sprawie organy stanęły bowiem na stanowisku, że wykazane przez Skarżącego wydatki za wywóz nieczystości i za wodę nie mogły być uwzględnione, albowiem nie zostały naliczone i poniesione w ostatnim miesiącu przed złożeniem wniosku, tj. w listopadzie 2016 roku. Skarżący stwierdził z kolei, że pomimo, iż opłata za wywóz śmieci za II półrocze 2016 r. została uiszczona w dniu [...] stycznia 2017 r., to organ zgodnie z § 2 ust. 3 rozporządzenia RM w sprawie dodatków mieszkaniowych powinien ją przeliczyć na okresy miesięczne i uwzględnić w katalogu wydatków. Analogicznie organ powinien potraktować wydatki za zużycie wody. W tak zarysowanym sporze rację należy przyznać Skarżącemu.

Jak wynika z art. 6 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych wysokość dodatku mieszkaniowego stanowi różnicę między wydatkami, o których mowa w ust. 3-6, przypadającymi na normatywną powierzchnię użytkową zajmowanego lokalu mieszkalnego, a kwotą stanowiącą wydatki poniesione przez osobę otrzymującą, z zastrzeżeniem ust. 2, dodatek w wysokości: (1) 15% dochodów gospodarstwa domowego - w gospodarstwie jednoosobowym; (2) 12% dochodów gospodarstwa domowego - w gospodarstwie 2-4-osobowym; (3) 10% dochodów gospodarstwa domowego - w gospodarstwie 5-osobowym i większym. Zgodnie natomiast z art. 6 ust. 3 tej ustawy wydatkami poniesionymi przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy są świadczenia okresowe ponoszone przez gospodarstwo domowe w związku z zajmowaniem lokalu mieszkalnego. Przepis art. 6 ust. 4 pkt 6 ustawy stanowi, że wydatkami, o których mowa w ust. 3, są to m.in. opłaty za energię cieplną, wodę, odbiór nieczystości stałych i płynnych. Szczegółowy wykaz i wysokość wydatków za zajmowany lokal mieszkalny, stanowiących podstawę obliczania dodatku mieszkaniowego został wskazany z kolei w rozporządzeniu RM w sprawie dodatków mieszkaniowych, które w § 2 ust. 1 pkt 1 określa, że podstawę obliczenia dodatku mieszkaniowego stanowią: czynsz albo inne opłaty za używanie lokalu oraz opłaty za energię cieplną, wodę, odbiór nieczystości stałych i ciekłych. Przy czym, jak wyraźnie wynika z § 2 ust. 3 tego rozporządzenia, w przypadku wydatków, które są naliczone i ponoszone za okres dłuższy niż jeden miesiąc, organ dokonujący obliczenia dodatku mieszkaniowego zobligowany jest je przeliczyć na okresy miesięczne. Brzmienie tego przepisu nie budzi wątpliwości, iż wydatki naliczone i ponoszone za okres dłuższy niż jeden miesiąc, np. przez okres, 3, 6 lub 12 miesięcy, przelicza się przez taką liczbę miesięcy, za które są naliczone i ponoszone. Powyższe pozostaje w zgodzie z treścią art. 9 ust. 1 pkt 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, który stanowi, iż we wniosku należy zawrzeć dane dotyczące miesięcznych wydatków za lokal, a nie tylko z miesiąca złożenia wniosku.

Organy orzekające w sprawie nieprawidłowo zastosowały powyższy przepis, albowiem pomimo, iż Skarżący wraz z wnioskiem o przyznanie dodatku mieszkaniowego przedstawił dowód uiszczenia opłaty za wywóz śmieci za I półrocze 2016 r., a w dniu [...] stycznia 2017r. złożył do akt postępowania dowód uiszczenia opłaty za śmieci za II półrocze 2016 r. (k. 64 akt administracyjnych), to żadna z tych kwot, pomimo, że były znane organom przed wydaniem zaskarżonych decyzji, nie została rozliczona i uwzględniona w katalogu wydatków miesięcznych zgodnie z cyt. wyżej § 2 ust. 3 rozporządzenia. W tym zakresie organy pozostały w błędnym przekonaniu, że dla ustalenia dodatku mieszkaniowego mogą być uwzględnione wyłącznie wydatki naliczone i poniesione przed na miesiąc na przed złożeniem wniosku.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się natomiast, że w odniesieniu do wydatków – inaczej niż w przypadku dochodów (art. 7 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych) ustawa nie wskazuje, za jaki okres wydatki podlegają uwzględnieniu przy obliczaniu dodatku mieszkaniowego poprzestając na ogólnej formule, że chodzi o świadczenia okresowe ponoszone przez gospodarstwo domowe w związku z zajmowaniem lokalu mieszkalnego (art. 6 ust. 3 ustawy). Podkreśla się, że punkt 12 wzoru wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego (załącznik nr 1 do rozporządzenia) wymagający wskazania wydatków za miesiąc, w którym składany jest wniosek, nie może być odczytywany jako ograniczający kategorie wydatków podlegających uwzględnieniu przy obliczaniu dodatku mieszkaniowego tylko do tych wydatków, które zostały poniesione w miesiącu, w którym składany jest wniosek, przede wszystkim dlatego, że postanowienie to, tak jak i pozostałe regulacje powyższego rozporządzenia, muszą być wykładane przez pryzmat upoważnienia ustawowego zawartego w art. 9 u.d.m. Tymczasem art. 9 ust. 1 u.d.m. w aktualnym brzmieniu nie upoważnia do ograniczania – w drodze rozporządzenia – wydatków podlegających uwzględnieniu przy obliczaniu dodatku mieszkaniowego. Przepis art. 9 ust. 1 pkt 1 u.d.m., który pierwotnie delegował na Radę Ministrów określenie szczegółowego wykazu i wysokości wydatków za zajmowany lokal mieszkalny, stanowiących podstawę obliczania dodatku mieszkaniowego – został wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 maja 2006 r., sygn. akt P 4/05 (OTK-A 2006, nr 5, poz. 55), uznany za niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP i z dniem 18 maja 2006 r. utracił moc obowiązującą (Dz. U. Nr 84, poz. 587). Niezależnie od tego Trybunał orzekł wyraźnie o niezgodności z art. 6 ust. 1 u.d.m. – a w konsekwencji i o utracie mocy obowiązującej – przepisu § 2 ust. 2 rozporządzenia. Oznacza to, że w zakresie rodzaju wydatków i momentu ich poniesienia należy kierować się przepisami u.d.m., w szczególności art. 6 ust. 3. Dlatego regulacja pkt 12 załącznika nr 1 powinna być interpretowana jako regulacja o charakterze stricte technicznym, porządkowym, niewprowadzająca nowych treści normatywnych, a jedynie odzwierciedlająca i strukturyzująca w postaci owego wzoru (formularza itp.) treści wynikające z danego aktu lub innych aktów normatywnych. Zatem wskazuje jedynie, jakie dane i jakie dokumenty – mianowicie te dotyczące wydatków za miesiąc, w którym składany jest wniosek – powinny się znaleźć we wniosku. Nie przesądza natomiast, czy wszystkie te dane i dokumenty będą – ani czy tylko one mogą – stanowić podstawę obliczenia dodatku mieszkaniowego. Ograniczenie kategorii uwzględnianych wydatków tylko do tych, które zostały poniesione w miesiącu składania wniosku, czyniłoby w istotnym zakresie dysfunkcjonalną regulację § 2 ust. 3 rozporządzenia. W przypadku opłaty płatnej w okresach dwu- (lub więcej) miesięcznych, której termin płatności przypadałby w miesiącu poprzedzającym miesiąc składania wniosku (co oznaczałoby, że kolejna płatność wypadałaby już po miesiącu składania wniosku), terminowe uiszczenie takiej opłaty uniemożliwiłoby uwzględnienie takiego wydatku przy obliczaniu wnioskowanego dodatku mieszkaniowego. Tymczasem z istoty świadczenia, jakim jest dodatek mieszkaniowy wynika, że dotyczy on kosztów bieżących, które obciążają uprawnionych w dniu złożenia wniosku oraz w okresie wypłacania dodatku. Ustalenia, jakie to konkretnie koszty "obciążają" uprawnionego w dniu złożenia wniosku lub w okresie wypłacania dodatku należy dokonywać zatem z uwzględnieniem wszystkich okoliczności danej sprawy, bacząc przy tym, aby podejmowane rozstrzygnięcia w konkretnym przypadku odpowiadały zasadom sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji), których urzeczywistnianie jest wszak zadaniem państwa, a więc wszystkich jego organów (vide: wyrok NSA z dnia 24 października 2018 r. sygn.. akt I OSK 10181/18 oraz WSA w Gorzowie z dnia 11 stycznia 2018 r., II SA/Go 1041/17, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, powoływanej dalej jako CBOSA).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy uznać, że koszt opłaty za wywóz śmieci za II półrocze 2016 r., uiszczonej przez Skarżącego w dniu [...] stycznia 2017r. obciążał w powyższym rozumieniu cały okres rozliczeniowy od lipca do grudnia 2016 r. – a więc także obciążał Skarżącego w dniu złożenia wniosku w kontrolowanej sprawie – w wysokości 1/6 zapłaconej kwoty na każdy miesiąc tego okresu, zgodnie z § 2 ust. 3 rozporządzenia o dodatkach mieszkaniowych. Nie ulega bowiem wątpliwości, że analizowana opłata jest wydatkiem naliczonym i ponoszonym za okres dłuższy niż jeden miesiąc w rozumieniu § 2 ust. 3 rozporządzenia, a mianowicie za 6 miesięcy, i ze swej istoty (jako kwota z rozliczenia opłat zaliczkowanych oraz należnych za wywóz śmieci) należy do kategorii wydatków wskazanych w art. 6 ust. 4 pkt 6 ustawy.

Analogicznie organy winny rozważyć kwestię wydatków za wodę rozliczaną przez Skarżącego w okresie kwartalnym. Co prawda w aktach administracyjnych znajduje się wyłącznie rachunek za zużycie wody przez Skarżącego za III kwartał 2016 r. z informacją o nadpłacie, tym niemniej skoro ww. opłaty ustalane są zaliczkowo i rozliczane kwartalnie, a decyzja organu I instancji została wydana w dniu [...] marca 2017 r., zasadne było przed tym orzeczeniem wezwanie Skarżącego – w myśl zasady z art. 9 k.p.a. – do przedłożenia rachunku za wodę na IV kwartał 2016 r. i uwzględnienie wykazanej kwoty przy obliczaniu spornego dodatku mieszkaniowego.

Jak wynika z powyższego orzekające w sprawie organy nieprawidłowo określiły wydatki stanowiące podstawę obliczenia dodatku mieszkaniowego i w tym zakresie skargę należało uznać za zasadną. Zaskarżone decyzje oparte zostały bowiem na błędnej wykładni prawa materialnego art. 6 ust. 3 u.d.m., która zdeterminowała zbyt wąski zakres postępowania wyjaśniającego w sprawie, przez co doszło także do naruszenia przepisów art. 7, 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało ich uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponownie rozpoznając sprawę organy odniosą się w sposób szczegółowy do kwestii prawidłowości ustalenia wysokości wydatków ponoszonych przez Skarżącego w kontekście przedłożonego dowodu opłaty za wywóz śmieci za II półrocze 2016r., uwzględniając wskazaną powyżej ocenę prawną.

Pozostałe zarzuty skargi, z uwagi na związanie wyrokiem NSA z dnia 21 czerwca 2018 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny ocenił jako niezasadne.