Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 380/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 3 § 1, art. 134 § 1, art. 135, 185, 203 pkt 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 107 § 3, 155, 156 § 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 59 ust. 1, 2 i 3
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 1 § 1 i 2, art. 4
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary (spr.) sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz sędzia del. NSA Janusz Furmanek Protokolant Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 listopada 2010r. sygn. akt VII SA/Wa 1481/10 w sprawie ze skargi G. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2010r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz G. D. kwotę 350 (trzysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 9 listopada 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1481/10, oddalił skargę G. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2010 r. znak [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Starosta O. decyzją z dnia [...] kwietnia 2000 r. nr [...] zmienił za zgodą strony swoją decyzję z [...] grudnia 1999 r. nr [...] o pozwoleniu na użytkowanie stacji obsługi międzynarodowego transportu samochodowego zlokalizowanej w S., gm. O., na dz. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...].

Decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził z urzędu nieważność powyższego orzeczenia. W uzasadnieniu swojej decyzji organ przedstawił okoliczności w jakich została wydana wskazana decyzja. Podał m.in., iż decyzją z [...] grudnia 1999 r. Starosta O. udzielił pozwolenia na użytkowanie ww. stacji, zrealizowanej na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] listopada 1993 r. wydanej przez Kierownika Urzędu Rejonowego w O., zmienionej decyzją tego organu z dnia [...] października 1998 r., na rzecz I. i R. W. oraz G. D.. Pismem z 29 lutego 2000 r. Okręgowy Inspektorat Pracy w W. poinformował Starostwo w O., że zakończona inwestycja jest niezgodna z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w O., zmienionej decyzją z dnia [...] października 1998 r., oraz przepisami prawa budowlanego. W dniu 3 kwietnia 2000 r. służby inspekcyjno-kontrolne Starostwa Powiatowego w O. przeprowadziły oględziny przedmiotowego obiektu budowlanego, w trakcie których stwierdzono odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego.

W dalszej części uzasadnienia organ wskazał, iż Naczelnik Wydziału Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w O. oświadczył (a jej słowa potwierdził G. D.), że w protokole spisanym w dniu 13 grudnia 1999 r. na okoliczność oględzin przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie zostały ujęte i przez pomyłkę nie wpisane do decyzji warunki, od których wykonania miało być uzależnione pozwolenie na użytkowanie. Ustalono więc, że za zgodą strony zostanie zmieniona decyzja o pozwoleniu na użytkowanie poprzez nakazanie wykonania, w wyznaczonym terminie, robót budowlanych. W związku z powyższym decyzją z [...] kwietnia 2000 r. Starosta O. zmienił za zgodą strony własną decyzję z [...] grudnia 1999 r. o pozwoleniu na użytkowanie, poprzez udzielenie G. D. pozwolenia na użytkowanie ww. obiektu budowlanego, pod warunkiem wykonania określonych obowiązków do dnia 30 października 2000 r.

Organ wskazał także, że przedmiotowe postępowanie wszczął w związku z pismem z 9 września 2008 r., którym Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego poinformował go o prawdopodobieństwie wydania decyzji przez Starostę O. w dniu [...] kwietnia 2000 r. z wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.).

Przechodząc do merytorycznych argumentów swojego rozstrzygnięcia organ nadzoru odniósł się do kwestii swojej właściwości do rozpatrzenia sprawy. Wskazał, że od czasu nowelizacji ustawy Prawo budowlane dokonanej ustawą z dnia 27 marca 2003 r. (Dz. U. Nr 80, poz. 718), zgodnie z art. 83 ust. 1 i 2 w zw. z art. 54 i 55 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), organami właściwymi w zakresie prowadzenia postępowań mających za przedmiot pozwolenia na użytkowanie są właściwe miejscowo organy nadzoru budowlanego stopnia powiatowego i wojewódzkiego. Biorąc pod uwagę, iż sporna inwestycja zlokalizowana jest na terenie gminy O. organ zauważył, że organem orzekającym w wymienionym zakresie w pierwszej instancji jest obecnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O., zaś organem wyższego stopnia jest Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego.

Następnie organ wskazał, że art. 155 k.p.a. przewiduje jedną z form zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej, przy czym zmiana (uchylenie) decyzji w tym trybie może dotyczyć zarówno decyzji wadliwych, jak i prawidłowych. Zastosowanie tego przepisu do decyzji wadliwych może nastąpić tylko wtedy, gdy wady decyzji lub postępowania poprzedzającego jej wydanie nie dają podstawy do jej wzruszenia przy zastosowaniu innych przepisów kodeksu (np. art. 156 § 1 k.p.a.). Uchylenie lub zmiana decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. może więc nastąpić jedynie wówczas, gdy brak jest podstaw prawnych do jej uchylenia lub zmiany w trybie wznowienia postępowania (art. 145 § 1 k.p.a.) lub do stwierdzenia nieważności (art. 156 § 1 k.p.a.). Przepis art. 155 k.p.a. stosuje się zatem tylko do decyzji prawidłowych lub dotkniętych wadami lżejszymi (niekwalifikowanymi, które mogą być wzruszone ze względów celowościowych). Z akt sprawy wynika, że kontrolowaną decyzją z [...] kwietnia 2000 r. Starosta chciał naprawić błąd, który popełnił wydając decyzję z [...] grudnia 1999 r., udzielającą pozwolenia na użytkowanie stacji pomimo, iż w trakcie oględzin obiektu stwierdził, że nie wykonano wszystkich robót, część robót wykonano z odstępstwem od projektu, a także niezgodnie przepisami rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

W konsekwencji, tj. po dokonaniu analizy przepisów art. 59 ustawy Prawo budowlane, organ stwierdził, iż decyzja Starosty O. z [...] grudnia 1999 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 59 ust. 5 Prawa budowlanego (albowiem obiekt nie został wykonany zgodnie z projektem i przepisami, a wobec tego w pozwoleniu należało zawrzeć klauzulę uzależniającą użytkowanie od usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości), a wada taka jako mająca charakter kwalifikowany nie mogła być naprawiona w trybie wynikającym z art. 155 k.p.a. Tym samym organ uznał, iż decyzja z [...] kwietnia 2000 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 155 k.p.a.

W odwołaniu od decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego G. D. wskazał, że zaskarżona decyzja orzeka o nieważności konkretnej decyzji wskazując na nieważność nie tkwiącą w niej samej, tylko tkwiącą w decyzji względem niej poprzedniej. Podniósł, iż w jego ocenie, nie wolno powoływać się na nieważność decyzji, jeśli nie została ona orzeczona i decyzja nadal korzysta z prawnego domniemania jej ważności. Organ powinien był uwzględnić, że u przyczyn i podstaw prawnych zmiany decyzji leżała dobrowolna zgoda strony. Skarżący zaznaczył, iż organ polemizując z prawem wydania decyzji zmieniającej przewidzianej w art. 155 k.p.a., w ogóle nie rozważył pozostałych przesłanek jego zastosowania, w tym "celowościowych" przesłanek interesu społecznego i słusznego interesu strony. Obowiązkiem organu było wskazanie w zaskarżonej decyzji na konkretny przepis, który sprzeciwiałby się zastosowaniu art. 155 k.p.a. Zaznaczono przy tym, iż przepisy powołane przez organ, tj. art. 59 ust. 2 i ust. 5 Prawa budowlanego, absolutnie nie wyłączają ani pierwotnej decyzji pozwalającej na użytkowanie, ani wydania decyzji zmieniającej w trybie art. 155 k.p.a. Skarżący stwierdził również, że pierwotna decyzja o pozwoleniu na użytkowanie po jej wydaniu niewątpliwie nadawała się co najmniej do uzupełnienia w trybie art. 111 § 1 k.p.a. w zakresie dokładnie tego, na co organ wskazuje, iż powinna była rozstrzygać. To zaś oznacza, że nie było żadnej nienaprawialnej przesłanki nieważności.

Decyzją z [...] czerwca 2010 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ II instancji stwierdził, że Starosta kontrolowaną decyzją zmienił swoją dotychczasową decyzję w ten sposób, że udzielił na podstawie art. 59 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane warunkowego pozwolenia na użytkowanie bazy obsługi międzynarodowego transportu samochodowego. Pierwotna decyzja Starosty z [...] grudnia 1999 r. udzielała natomiast, na podstawie art. 59 ust. 2 Prawa budowlanego, pozwolenia na użytkowanie bezwarunkowo. Starosta wydając kontrolowaną decyzję zmienił zatem podstawę prawną i treść rozstrzygnięcia. Ponadto zmieniony został adresat decyzji, ponieważ pierwotnie pozwolenie na użytkowanie zostało udzielone I. i R. W. oraz G. D., natomiast badana decyzja udzieliła pozwolenia na użytkowanie tylko G. D.. Zmiana w powyższym zakresie przez Starostę decyzji z [...] grudnia 1999 r. wykraczała poza granice możliwości wzruszenia decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a., którego istotą jest ustalenie, czy zachodzą przesłanki do uchylenia lub zmiany takiej decyzji ze względu na interes społeczny i słuszny interes strony.

W skardze G. D. zarzucił powyższej decyzji naruszenie art. 107 § 3 oraz art. 77 § 1 w zw. z art. 140 k.p.a., z uwagi na brak rozpatrzenia i uzasadnienia istotnych zarzutów odwołania dotyczących art. 59 ust. 2, 4 i 5 Prawa budowlanego, art. 155 k.p.a., poprzez błędną wykładnię obligatoryjnego składu stron takiego postępowania i zastosowanie do stron nieobligatoryjnych oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez wykładnię, że jakiekolwiek (nawet niekwalifikowane) naruszenie prawa uprawnia do jego stosowania oraz poprzez uchylenie się od konkretnego wskazania kwalifikowanego jako "rażący" zakresu, czy formy naruszenia prawa dla przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu skargi podniesiono m. in., że organy nadzoru budowlanego nie miały właściwości rzeczowej do wydania decyzji. Skarżący stwierdził, iż właściwość rzeczową organu w sprawach o stwierdzenie nieważności należy oceniać według przepisów prawa materialnego obowiązujących w dacie wydania weryfikowanej decyzji. Podniósł, iż w sprawach pozwoleń na użytkowanie organy nadzoru budowlanego właściwość uzyskały dopiero w dniu 11 lipca 2003 r., w związku ze zmianą ustawy Prawo budowlane. Powołana ustawa zmieniająca wyłącza ustalenie, że w sprawach pozwolenia na użytkowanie organy nadzoru budowlanego uzyskały właściwość rzeczową w trybie zmian w strukturze organów państwowych. W sprawach postępowań nadzwyczajnych wobec wcześniej wydanych pozwoleń na użytkowanie nie ustali się więc przejścia właściwości drogą prześledzenia zmian organizacyjnych w organach Państwa. W tej sytuacji, przejście danej właściwości rzeczowej wymagałoby wyraźnych przepisów przejściowych lub wprowadzających, a takich brak. To zaś winno skutkować stwierdzeniem nieważności obu wydanych w sprawie decyzji.

W dalszej kolejności skarżący wskazał, że organ II instancji w ogóle nie rozpatrzył zarzutów podniesionych w odwołaniu, a odnoszących się do argumentacji przytoczonej przez organ I instancji celem wykazania wydania kwestionowanej decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Zarzucił także organowi odwoławczemu, iż ten nie wykazał, z jakiego powodu naruszenie art. 155 k.p.a. zostało zakwalifikowane przez niego jako rażące. Zarzucił również, iż przy ocenie decyzji z [...] kwietnia 2000 r. pominięto okoliczności związane z następstwem prawnym, jakie miało miejsce w postępowaniu zakończonym decyzją zmieniającą, które spowodowało zmiany po stronie stron tego postępowania. Wskazał, iż "prawo", o którym mowa w art. 155 k.p.a., przed zmianą decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, zostało skutecznie zbyte na jego rzecz, przez co tylko on spełniał kryteria obligatoryjnej strony postępowania zmieniającego, a kryterium tego nie spełniali już Państwo W.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku wskazał, że w sprawie nie zachodziła podstawa do stwierdzenia nieważności kontrolowanych decyzji z uwagi na brak właściwości rzeczowej po stronie organów orzekających. Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją prowadzone było w trybie stwierdzenia nieważności, a wobec tego stosownie do treści art. 157 § 1 k.p.a. właściwym do wydania w tym trybie decyzji w I instancji był organ wyższego stopnia. W ocenie Sądu, wskazana norma prawna nie została w sprawie naruszona. Sąd wskazał, że co do zasady właściwość rzeczową w postępowaniu prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności należy oceniać według przepisów, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości przy wydawaniu kwestionowanej decyzji. W wyroku z 7 lipca 1993 r., sygn. akt I SA 116/93, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż właściwość rzeczową organu odwoławczego ocenia się z uwzględnieniem przepisów prawa materialnego zastosowanych w decyzji organu I instancji, a w odniesieniu do decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji - przepisów prawa materialnego, według których wydano decyzję będącą przedmiotem postępowania w sprawach o stwierdzenie nieważności na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. Reguła ta nie dotyczy jednak sytuacji, w których nastąpiła zmiana kompetencji organów - zgodnie bowiem z orzecznictwem NSA postępowanie w trybie nadzwyczajnym traktowane jest jako postępowanie administracyjne w nowej sprawie. Dlatego też właściwość rzeczową organu, do którego należy wydanie decyzji o stwierdzeniu nieważności, ustalić trzeba z uwzględnieniem zmian w strukturze administracji publicznej. W przypadku takich zmian ustala się najpierw organ, na który przeszła właściwość w takich sprawach, a dopiero potem organ wyższego stopnia na podstawie art. 17 k.p.a. Powołując się na postanowienie NSA z 23 września 2003 r., sygn. akt II SA 1484/03, Sąd wskazał, że w przypadku wniesienia wniosku o stwierdzenie nieważności należy wziąć pod uwagę, że uruchamia on nowe postępowanie w sprawie. Należy w związku z tym odróżnić przepisy, które odnoszą się do określenia właściwości organu rozstrzygającego kwestię nieważności od przepisów, stanowiących wzorzec oceny, czy podjęta w określonym czasie decyzja spełnia przesłanki nieważności. Przy wyznaczaniu organu właściwego w sprawie, regułą jest stosowanie przepisów obowiązujących w momencie orzekania o nieważności. Oznacza to, że organ wyższego stopnia, o którym mowa w art. 157 § 1 k.p.a., określany jest według nowego stanu prawnego. Jeżeli więc nastąpiła zmiana w podziale kompetencji organów, wskutek np. zmian w podziale administracyjnym, wyznacza się w świetle aktualnie obowiązujących przepisów organ I instancji i w zależności od regulacji odpowiednio organy stopnia wyższego. Natomiast przy ocenie ważności decyzji bierze się pod uwagę stan normatywny z momentu jej wydania. Z tego punktu widzenia ocena, czy dana decyzja została wydana przez organ właściwy uwzględnia przepisy prawa materialnego obowiązujące w dniu wydania tej decyzji. Sąd podkreślił, że podobną (na gruncie art. 157 § 1) przyjął NSA w uchwale z 5 czerwca 2000 r., sygn. akt OPS 7/00.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd wskazał, że decyzja kwestionowana w niniejszej sprawie wydana została przez Starostę w dniu [...] kwietnia 2000 r. w oparciu o art. 59 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane. Na podstawie obowiązującego w tej dacie art. 82 ust. 1 Prawa budowlanego, starosta był organem właściwym w sprawach dotyczących wydawania pozwoleń na użytkowanie obiektów budowlanych, jako niezastrzeżonych do właściwości innych organów. Orzekając w niniejszej sprawie w trybie nieważnościowym w dniu [...] marca 2010 r., Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego musiał uwzględnić -oceniając w pierwszej kolejności swoją właściwość- zmiany wprowadzone do Prawa budowlanego ustawą zmieniającą z 27 marca 2003 r. (Dz. U. Nr 80, poz. 718). Zmiany te objęły m.in. art. 83 tej ustawy, na podstawie którego (po tej zmianie), właściwym rzeczowo w sprawach dotyczących pozwolenia na użytkowanie został powiatowy inspektor nadzoru budowlanego, a tym samym organem wyższego stopnia w takich sprawach stał się (i jest nadal) wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego. Ustalając właściwość rzeczową w niniejszej sprawie należało bowiem, zdaniem Sądu, mieć na względzie, iż jest to nowa sprawa w stosunku do sprawy zakończonej decyzją kwestionowaną, a wobec tego należało kierować się obecnie obowiązującymi przepisami, tj. obowiązującymi w dacie orzekania o nieważności. W taki też sposób Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postąpił w sprawie, czemu dał wyraz w uzasadnieniu wydanej decyzji. Na powyższą ocenę sprawy w tym zakresie nie wpływa brak w ustawie zmieniającej z 2003r. wyraźnego przepisu przejściowego, ustalającego właściwość organów w takim przypadku, tj. odnoszącym się do zakończonych spraw pozwoleń na użytkowanie.

W dalszej kolejności Sąd podkreślił, że zaskarżona decyzja została wydana w trybie nieważnościowym oraz dokonał wykładni art. 155 k.p.a. Wskazał, że zaskarżona decyzja (wydana na podstawie art. 155 k.p.a.), zmieniła decyzję z [...] grudnia 1999 r. udzielającą pozwolenia na użytkowanie w ten sposób, iż udzieliła pozwolenia na użytkowanie pod warunkiem i w oparciu o inny przepis prawa materialnego (tj. art. 59 ust. 3 Prawa budowlanego). W uzasadnieniu decyzji zmieniającej wskazano, że "ponownie rozpatrzono sprawę pozwolenia na użytkowanie obiektu i stwierdzono, że obiekt może być użytkowany pod warunkiem wykonania w określonym terminie niezbędnych robót wykończeniowych". Wskazano także, że w dniu [...] grudnia 1999 r. wydano pozwolenie na użytkowanie bezwarunkowo, podczas gdy z własnego protokołu kontroli wynikało, iż w obiekcie nie zakończono wszystkich robót budowlanych. Powodem zmiany decyzji ostatecznej nie były zatem, zdaniem Sądu, przesłanki określone w art. 155 k.p.a. W żadnym miejscu tego rozstrzygnięcia nie zostały one przywołane, ani rozważone w kontekście okoliczności sprawy. Organ nie ustalał także, czy przepis, na podstawie którego wydano decyzję zmienianą oparty jest na pewnym luzie decyzyjnym (art. 59 Prawa budowlanego), a wobec tego, czy zastosowanie art. 155 k.p.a. w sprawie w ogóle może mieć miejsce. Co więcej, organ ten zmienił podstawę rozstrzygnięcia i orzekł w sposób nie objęty decyzją zmienianą poprzez nakazanie wykonania w określonym terminie robót budowlanych. Orzekając w ten sposób w uzasadnieniu wyraźnie zaznaczył, iż zmiana spowodowana została ponownym merytorycznym rozpatrzeniem sprawy, wywołanym wadliwym rozstrzygnięciem podjętym w dniu [...] grudnia 1999 r.

Mając powyższe na uwadze Sąd w pełni podzielił stanowisko organu odwoławczego co do tego, iż zmiana jaką dokonano decyzją z [...] kwietnia 2000 r. wykracza poza granice możliwości wzruszenia decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Zmiana dokonana kwestionowaną decyzją w oparciu art. 155 k.p.a. świadczy o nadużyciu tego trybu i w konsekwencji o jego rażącym naruszeniu. Przepis art. 155 k.p.a. jest jasny w swej treści i nie budzi żadnych wątpliwości w orzecznictwie do co zakresu jego zastosowania. W sprawie zaś występuje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią tego przepisu a rozstrzygnięciem, nie do pogodzenia z zasadą praworządności. Proste zestawienie treści decyzji z treścią ww. przepisu wskazuje na jawną sprzeczność. To zaś uzasadniało wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji Starosty z [...] kwietnia 2000r.

Sąd podkreślił jednak, że dostrzega, iż organ II instancji orzekając w sprawie nie ustrzegł się błędów. Zdaniem Sądu zasadne są zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Zasadnie również wskazano na pominięcie przez organ odwoławczy okoliczności związanych z następstwem prawnym, jakie miało miejsce w postępowaniu zakończonym decyzją zmieniającą co spowodowało zmiany po stronie stron tego postępowania. Błędy te nie uzasadniały jednak wzruszenia decyzji tego organu.

Skargą kasacyjną G. D. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie art. 1 § 1 i 2, art. 4 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), art. 3 § 1, art. 134 § 1 oraz art. 135 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz. 270, dalej: p.p.s.a.) przez to, że Sąd zawęził granice sprawy sądowoadministracyjnej ze skargi strony i przez to Sąd:

- nie skontrolował zaskarżonej decyzji pierwszej instancji i ostatecznej decyzji w zakresie łącznego naruszenia w nich prawa strony do rzeczywistego udziału określonego art. 10 § 1 k.p.a. i art. 11 k.p.a. oraz art. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej według argumentów, że rzeczywiste ustalenia faktyczne i prawne przedstawiono stronie dopiero w decyzji ostatecznej, co narusza przynajmniej prawo strony do odwołania od decyzji pierwszej instancji. Wpływ tego braku kontroli jest taki, że sąd mógłby zaskarżoną decyzję uchylić lub ustalić jej nieważność wobec rażącego naruszenia praw udziału strony;

- oddalając skargę przeciwko decyzji unieważniającej decyzję zmieniającą Sąd nie skontrolował oczywiście należącej do zakresu sprawy decyzji Starosty O. z dnia [...].12.1999 r. nr [...] o pozwoleniu stronie na użytkowanie wskazanego w niej obiektu budowlanego, czyli decyzji zmienionej na wskazywaną w postępowaniu administracyjnym ewentualność, iż decyzja zmieniona zawiera rażące naruszenia prawa materialnego. Tym samym sąd zaaprobował bezpośredni skutek decyzji unieważniającej w przywróceniu do obrotu prawnego innej decyzji (zmienionej) bez skontrolowania jej na ewentualną nieważność z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z takim wpływem na orzeczenie, iż w przeciwnym przypadku Sąd mógł zaskarżoną decyzję co najmniej uchylić do ponownego rozpoznania (wymiana decyzji nieważnej na potencjalnie, zdaniem organów administracji. nieważną);

- nie skontrolował zaskarżonej decyzji na zastosowanie w niej art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 155 k.p.a. w związku z wymogiem proporcjonalności działania organów państwa, czyli wydanie wyroku z naruszeniem art. 2 Konstytucji RP powodującego zaaprobowanie w obrocie zaskarżonej decyzji bez oceny i kontroli zawartych w niej objawów zbyt intensywnego i sprzecznego z potrzebami budowlanego prawa materialnego działania organów administracji państwowej (inspekcji budowlanej) podjętego dla wątpliwej purystyki administracyjnego prawa procesowego bez zważania, że materialne warunki określone unieważnianą decyzją strona wykonała. Dokonawszy tej kontroli sąd mógł wydać wyrok uchylający zaskarżoną decyzję, jako nie spełniającą wymogów państwa prawa.

Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów postępowania poniesionych przed Sądem I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie ze wszystkimi zawartymi w niej twierdzeniami należy się zgodzić.

Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się w istocie do wykazania, iż w sprawie brak było podstaw do uznania przez Sąd I instancji za prawidłowe stanowiska Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego orzekającego w trybie nadzoru, że badana w trybie nieważnościowym decyzja Starosty O. z dnia [...] kwietnia 2000r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W zaskarżonym wyroku Sąd zgodził się ze stanowiskiem ww. organu, że Starosta O. wydając w dniu [...] kwietnia 2000r. na podstawie art. 155 k.p.a. za zgodą strony decyzję zmieniającą decyzję własną z [...] grudnia 1999r. w przedmiocie udzielenia inwestorowi pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego w sposób rażący naruszył ten przepis, bowiem w uzasadnieniu tej decyzji podał, że zmiana spowodowana została ponownym merytorycznym rozpatrzeniem sprawy, wywołanym wadliwym rozstrzygnięciem podjętym w dniu [...] grudnia 1999 r., organ ten zmienił podstawę rozstrzygnięcia i orzekł w sposób nie objęty decyzją zmienianą poprzez nakazanie wykonania w określonym terminie robót budowlanych oraz nie rozważył przesłanki interesu społecznego i słusznego interesu strony w zmianie tej decyzji.

Odnosząc się do wskazanych zarzutów skargi kasacyjnej wyjaśnić należy, iż instytucja stwierdzenia nieważności decyzji tworzy możliwość prawną eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych przede wszystkim wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami powodującymi nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego zarówno pod względem podmiotowym jak i przedmiotowym. Podstawę stwierdzenia nieważności decyzji stanowi sześć wad wyliczonych wyczerpująco w art. 156 § 1 pkt 1-6 k.p.a.

Skoro stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od zasady stabilności decyzji, wymaga zatem bezspornego ustalenia, że usuwana z obrotu prawnego decyzja jest dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Okoliczność, iż przedmiotowa sprawa toczy się w trybie nadzwyczajnym, jakim jest przesądzenie, czy w odniesieniu do określonej decyzji zaistniały, czy też nie, przesłanki o jakich mowa w art. 156 § 1 k.p.a., wymusza na organach orzekających, a także i na sądzie ocenę określonej decyzji pod kątem ustalenia, czy te właśnie przesłanki zostały spełnione. W orzecznictwie wielokrotnie wyrażano pogląd, iż "rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa" (por. wyrok NSA z dnia 26 września 2000 r., V SA 2998/99, Lex nr 51249). Podkreślić też należy, że z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego powszechnie przyjmuje się zatem, że rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 1999 r., V SA 1970/98, Lex nr 50195).

Jeżeli zatem ustawowymi przesłankami wydania decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. jest to, że: a) strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej na mocy której nabyła prawo, b) przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji, c) za uchyleniem lub zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, to dopiero brak łącznego spełnienia tych przesłanek daje podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji, a nie tylko brak wyczerpującego uzasadnienia spełnienia tych przesłanek w uzasadnieniu decyzji.

W sytuacji więc, gdy bezsporne było, że dwie pierwsze przesłanki w niniejszej sprawie zostały spełnione ( strona wyraziła zgodę na zmianę decyzji Starosty O. Nr [...] z dnia [...] grudnia 1999r.o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego w tym trybie i brak jest przepisów szczególnych sprzeciwiających się zastosowaniu trybu z art. 155 k.p.a. do decyzji dotyczących udzielenia pozwolenia na użytkowanie) to samo niezawarcie w uzasadnieniu decyzji w sposób wyraźny rozważań dotyczących oceny interesu społecznego czy też słusznego interesu strony, czy też stwierdzenie, że sprawa została ponownie rozpoznana nie może świadczyć o niespełnieniu trzeciej przesłanki takiej decyzji, a jedynie o ewentualnym naruszeniu przepisu art. 107 § 3 k.p.a.

Nie można zatem podzielić stanowiska zarówno organu administracji, jak i Sądu pierwszej instancji, iż skoro w uzasadnieniu decyzji Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2000r. zmieniającej decyzję o pozwoleniu na użytkowanie tego obiektu, wydanej na podstawie art. 155 k.p.a. nie dokonano analizy występującego w sprawie interesu społecznego lub słusznego interesu strony, to jest to równoznaczne z brakiem takiego interesu i w konsekwencji wydanie tej decyzji stanowi rażące naruszenia art. 155 k.p.a. To samo odnosi się do wywodów dotyczących braku tożsamości sprawy objętej decyzją zmienianą i zmieniającą. Obie decyzje dotyczyły sprawy wydanego inwestorowi na podstawie art. 59 ust. 2 ustawy Prawo budowlane pozwolenia na użytkowanie tej samej bazy międzynarodowego transportu samochodowego w S. wobec spełnienia warunków określonych w ust. 1 tego przepisu. To, że w decyzji zmieniającej zakreślono inwestorowi termin na wykonanie części robót wykończeniowych powołując dodatkowo w jej podstawie przepis ust. 3 art. 59 Prawa budowlanego w żaden sposób nie zmienia przedmiotu sprawy jakim jest udzielenie wnioskowanego pozwolenia na użytkowanie obiektu.

Wskazać zatem należy, iż podnoszone zarówno przez organ administracji jak i Sąd pierwszej instancji, jako główne przyczyny stwierdzenia nieważności, zarzuty naruszenia przepisu art. 155 k.p.a. mogłyby stanowić podstawę do uwzględnienia odwołania lub skargi strony w zwykłym trybie, lecz nie przyjęcia "rażącego naruszenia prawa" i stwierdzenia nieważności decyzji, bowiem ani organ administracji ani Sąd pierwszej instancji nie wykazali, że skutkiem tych naruszeń jest zaistnienie sytuacji społeczno-gospodarczej niemożliwej do zaakceptowania w praworządnym państwie. Dodać należy, że nieważność wydanej w trybie art. 155 k.p.a. decyzji Starosty O. Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2000r. zmieniającej za zgodą strony decyzję własną o pozwoleniu na użytkowanie tego samego obiektu, Nr [...] z dnia [...] grudnia 1999r. stwierdzono po upływie 10 lat od daty wydania zakwestionowanej decyzji o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie, co trafnie podkreśla się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Na uwzględnienie zasługują zatem zarzuty naruszenia przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 155 k.p.a., gdyż nie było podstaw do przyjęcia, że przy wydaniu decyzji Starosty O. z dnia [...] kwietnia 2000 r. doszło do rażącego naruszenia przepisu art. 155 k.p.a.

W odniesieniu do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej wskazać należy, iż wbrew stanowisku strony skarżącej, Sąd I instancji nie dopuścił się w rozpoznawanej sprawie naruszenia art. 1 § 1 i 2 oraz art. 4 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Przepisy te zawierają normy o charakterze ustrojowym, które określają funkcję sądów administracyjnych polegającą na sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która dokonywana jest pod względem zgodności z prawem. Zarzut naruszenia powołanych przepisów mógłby stanowić podstawę skargi kasacyjnej, gdyby sąd administracyjny rozpoznał skargę z uwzględnieniem innych kryteriów aniżeli zgodność z prawem, co jednak nie miało miejsca. Błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, iż zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty O. z dnia [...] kwietnia 2000r. nie łączyło się również z naruszeniem art. 3 § 1, art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a.

Z powyższych względów na podstawie art. 185 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego znajduje uzasadnienie w przepisie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.