Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 573/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-06-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6035 Opłaty i kary za przejazd pojazdem nienormatywnym
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art 13g ust 1b
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło - Chlabicz (spr.) Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska – Kuraszkiewicz Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 grudnia 2012 r. sygn. akt VI SA/Wa 1420/12 w sprawie ze skargi B. S.A. w W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz [...] kwotę 2229 (słownie: dwa tysiące dwieście dwadzieścia dziewięć) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 grudnia 2012 r. o sygn. akt VI SA/Wa 1420/12 oddalił skargę [...] na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2012 r. nr [...]w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym.

Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.

I

W dniu [...] sierpnia 2011 r. na drodze wojewódzkiej nr [...] w miejscowości [...] zatrzymano do kontroli pojazd marki mercedes o nr rej. [...]Pojazdem kierował [...] Wykonywał on przewóz drogowy piasku w imieniu przedsiębiorcy [...]. Droga, na której nastąpiło zatrzymanie należała do kategorii dróg, po których mogą poruszać się pojazdy o nacisku pojedynczej osi do 8 ton. Przewoźnik nie miał zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym. W wyniku przeprowadzonego ważenia pojazdu stwierdzono naruszenia dopuszczalnych norm:

- nacisk 29,05 na podwójnej osi napędowej pojazdu - przekroczenie o 14,55 t;

- masa całkowita pojazdu 42,87 t - przekroczenie dmc o 10,87 t.

Następnie Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. uznał, iż [...] (dalej: skarżąca lub spółka) - ponosi odpowiedzialność za stwierdzone naruszenie i nałożył na nią karę pieniężną w wysokości [...] złotych za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia.

W odwołaniu skarżąca wniosła o uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej. W uzasadnieniu podniosła, iż zleca wykonywanie załadunków oraz transport swoim podwykonawcom zobowiązując i nakładając na nich odpowiedzialność za prawidłowe i zgodne z prawem wykonanie powierzonych zadań. Ponownie podkreśliła, iż w przedmiotowej sprawie jest odbiorcą przewożonego towaru, czego potwierdzeniem jest m.in. treść załączonej umowy o usługi transportowe zawartej z przewoźnikiem a odpowiedzialność za powstałe naruszenia powinna być skierowana w stosunku do podmiotu wykonującego przejazd.

Decyzją z dnia [...] maja 2012 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego, po rozpatrzeniu odwołania skarżącej - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: k.p.a.), art. 13 ust. 1 pkt 2, art. 13g ust. 1, ust. 1b pkt 2, art. 40c, art. 41 ust 4 i 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), dalej: ustawa o drogach publicznych oraz lp. 6 pkt 9 lit d) i e), lp. 9 pkt 15 lit d) załącznika nr 2 do w/w ustawy, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze. zm.; dalej: ustawa Prawo o ruchu drogowym) - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji nakładającą na skarżącą karę pieniężną w wysokości [...] złotych za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia.

Ustosunkowując się do zarzutów odwołania stwierdził, iż przepis art. 13g ust. 1b pkt 2 ustawy o drogach publicznych, przewiduje szerszy krąg podmiotów odpowiedzialnych za naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego. W procesie załadunku uczestniczą bowiem nie tylko sami kierowcy pojazdów; co więcej - decydującą rolę w tych czynnościach, które wszak nie są obojętne dla kwestii wykonywania transportu drogowego, odgrywają zwykle właśnie załadowcy wydający ładunek do przewozu.

Organ podkreślił, iż art. 13g ust. 1b pkt 2 ustawy o drogach publicznych, będący podstawą do nałożenia kary pieniężnej na załadowcę, jako przesłanki warunkowej odpowiedzialności załadowcy za przekroczenia dopuszczalnych parametrów pojazdu wskazuje jedynie jego wpływ lub zgodę na powstanie naruszeń. Materiał dowodowy wskazuje, że [...] jako załadowca towaru miała wpływ oraz godziła się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego. Maksymalna dopuszczalna przez przepisy masa całkowita pojazdu czteroosiowego może wynosić 32 t. Kontrola wykazała przekroczenie masy całkowitej pojazdu (42,87 t po odjęciu błędów pomiarów w wysokości 200 kg i 2% dla każdej osi), co ma bezpośrednie przełożenie na przekroczenie nacisków poszczególnych osi. Pomimo tego załadowca umożliwił wyjazd takiego pojazdu na drogę publiczną. Wartości dmc są jednakowe dla wszystkich rodzajów dróg.

Odnosząc się natomiast do umowy zawartej pomiędzy [...] a przewoźnikiem, organ II instancji podkreślił, że jej treść jednoznacznie wskazuje, iż to [...] był zobowiązany do kierownictwa i dozoru nad czynnościami związanymi z realizacją zamówienia.

W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 grudnia 2012 r. oddalił skargę. Wskazał, że dla oceny prawidłowości nałożenia na skarżącą kary pieniężnej niezbędna jest odpowiedź na pytanie, czy zgromadzony materiał dowodowy dawał organom inspekcji transportu drogowego podstawę dla stwierdzenia, że możliwe jest uznanie skarżącej za załadowcę oraz że miała ona wpływ na powstanie naruszenia.

Skarżąca stoi bowiem na stanowisku, iż była jedynie odbiorcą przewożonego ładunku kruszywa, nie mając przy tym żadnego wpływu na czynności związane z jego załadunkiem. Podkreśliła, że dochowała wymaganej staranności odnośnie wyboru kontrahentów, którzy mają wykonywać poszczególne czynności w ramach realizacji kompleksowego projektu budowy odcinka autostrady a w konsekwencji cała odpowiedzialność spoczywa na nich.

Sąd I instancji przytoczył treść art. 4 pkt 25, art. 13g ust. 1, art. 13g ust 1b ustawy o drogach publicznych oraz art. 61 ustawy Prawo o ruchu drogowym. W myśl art. 61 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – prawo o ruchu drogowym (Dz. U. Nr 108, poz. 908 ze zm.) ładunek nie może powodować przekroczenia dopuszczalnych nacisków osi pojazdów na drogę (ust. 2 pkt 1). Jeżeli masa, naciski osi lub wymiary pojazdu wraz z ładunkiem lub bez niego są większe od dopuszczalnych przewidzianych dla danej drogi, przejazd pojazdu jest dozwolony tylko pod warunkiem uzyskania zezwolenia (art. 61 ust. 1).

Sąd I instancji wskazał, że przesłanką odpowiedzialności nadawcy, załadowcy lub spedytora ładunku za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia określonego przepisami o ruchu drogowym lub niezgodnie z warunkami podanymi w zezwoleniu, jest wykazanie, że podmiot ten miał wpływ lub godził się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego. Odpowiedzialność tych podmiotów jest dodatkową w stosunku do obligatoryjnej odpowiedzialności przewoźnika wykonującego przewóz, jest to odpowiedzialność równoległa w stosunku do przewoźnika. Warunkiem jej poniesienia jest spełnienie przesłanek wymienionych w przepisie art. 13g ust 1b ustawy o drogach publicznych.

Sąd I instancji podkreślił, że niedopuszczalnym jest przyjęcie argumentacji skarżącej, iż wskutek zawarcia szeregu umów cywilnoprawnych z podmiotami zewnętrznymi możliwe jest uwolnienie się przez nią od odpowiedzialności administracyjnej w zakresie objętym dyspozycją art. 13g ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Jak podkreśla skarżąca skutkiem zawarcia umów cywilnoprawnych ma prawo "czuć się" zabezpieczonym i wolnym od jakiejkolwiek odpowiedzialności. Skarżąca wywodzi, iż przyjęcie powyższych rozwiązań determinuje przedmiot jej działalności, który nie jest związany z transportem. W ocenie Sądu zaś punktu widzenia unormowań przepisów statuujących odpowiedzialność podmiotów za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia, kwestia profilu działalności podmiotu dopuszczającego się naruszeń jest dla nałożenia kary indyferentna.

Ponadto skarżąca nie zaprzecza, iż to z należącej do niej kopalni transportowano w dniu kontroli piasek. Co więcej piasek trafiał na budowę prowadzoną przez spółkę która kontrolowała zarazem ilość przewożonego towaru, a co za tym idzie wagę samochodów. Z powyższego wynika, że organizatorem całego procesu transportu była skarżąca. Tym samym prawidłowe jest przypisanie jej statusu załadowcy towaru, którego była zarazem odbiorcą.

Sąd I instancji wskazał, że nie można jednocześnie przychylić się do stanowiska, że o wyłączeniu odpowiedzialności administracyjnoprawnej skarżącej decydować miałyby zapisy umowy z przewoźnikiem. Istotnie w myśl art. 3531 Kodeksu cywilnego, strony zawierające umowę mogą ułożyć stosunek prawny według swego uznania, byleby jego treść lub cel nie sprzeciwiały się właściwości (naturze) stosunku, ustawie ani zasadom współżycia społecznego. Zasada swobody umów, odnosząca się do prawa prywatnego (cywilnego) nie może jednakże służyć obejściu ustawowych przepisów prawa publicznego. Sąd nie wypowiada się przy tym o ważności takiej umowy, gdyż nie stanowi to przedmiotu sprawy. Stwierdza jedynie, że w drodze przedstawionej umowy cywilno-prawnej między skarżącą oznaczoną jako "zamawiający" a przewoźnikiem nie można wyłączyć odpowiedzialności administracyjno-prawnej spółki jako załadowcy, ukształtowanej m.in. przez przepisy art. 13g ust. 1b ustawy o drogach publicznych, art. 64 ust. 1 ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz art. 93 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Przyjęcie takiego rozumowania prowadziłoby do niemożności zastosowania wobec załadowcy, nadawcy lub spedytora sankcji z art. 13g ust. 1b ustawy o drogach publicznych. Skoro ustawodawca w powołanym przepisie wprowadził możliwość nałożenia kary pieniężnej za przejazd pojazdu nienormatywnego bez zezwolenia na załadowcę lub nadawcę to uznać należy, iż jego rzeczą jest podjęcie działań mających na celu przeciwdziałanie nieprawidłowościom skutkującym naruszeniem powołanego przepisu, tj. w tym przypadku załadunkiem towaru w sposób powodujący przekroczenie dopuszczalnych nacisków na oś i dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu. Sam profil prowadzonego przez spółkę przedsiębiorstwa nie ma znaczenia, skoro podejmuje się czynności objętych dyspozycją powyższych przepisów ustawy o drogach publicznych.

Sąd I instancji podkreślił, że organ słusznie przyjął, że skarżąca była załadowcą. Tym samym wykonując w swoim imieniu ważenie pojazdów (o czym świadczą znajdujące się w aktach administracyjnych dowody ważenia) miała świadomość lub godziła się na powstanie naruszeń. Wyniki ważenia wskazywały bowiem na ewidentne przeciążenie pojazdów. Umożliwienie zatem przez stronę, jako załadowcę, wyjazdu takiego pojazdu na drogę publiczną stanowi spełnienie przesłanek do przyjęcia jego odpowiedzialności za przejazd tym nienormatywnym pojazdem w sytuacji, kiedy wykonujący transport drogowy nie miał zezwolenia na przejazd takim pojazdem. Kierowca, co wynika z protokołu, takim zezwoleniem nie dysponował, natomiast skarżąca nie przedstawiła dowodu przeczącego ustaleniom organu, iż wykonywany był przejazd pojazdu nienormatywnego bez zezwolenia. W konsekwencji uprawniony jest wniosek, iż skarżąca miała wpływ na powstanie naruszenia w postaci przekroczenia dopuszczalnej masy zespołu pojazdów. Powyższe zaś skutkuje wystąpieniem przekroczenia nacisków na osie, co z kolei znalazło potwierdzenie w wynikach dokonanych pomiarów wzmiankowanych nacisków.

II

Skarżąca wystąpiła ze skargą kasacyjną od wyroku Sądu I instancji, zaskarżając ten wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania wraz z pozostawieniem temu Sądowi rozstrzygnięcia w przedmiocie kosztów procesu za obie instancje według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

I. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.), tj.:

1) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez błędne ustalenie, iż skarżąca była załadowcą, a co za tym idzie że istnieje podstawa faktyczna do nałożenia kary pieniężnej w kwocie [...] zł w związku z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych przez kierowcę przewoźnika skarżącej; powyższe stanowi błędne ustalenie stanu faktycznego w niniejszej sprawie poprzez brak dokładnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy poprzez zebranie i ocenę wszystkich dowodów, a w konsekwencji in fine oparcie przyjętych ustaleń faktycznych na wiarygodnych dowodach; w przedmiotowej sprawie istnieje ewidentny brak zebrania (dot. organów) i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, przejawiający się w dokonaniu dowolnej oceny dowodów zebranych w toku postępowania, ergo nieprawidłowe/niewłaściwie przeprowadzone postępowanie dowodowe, nieprzeprowadzono wszystkich możliwych dowodów; powyższe skutkowało brakami wskazania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wiarygodnych i pewnych dowodów, na których oparł się Sąd I instancji;

2) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 77 § 1, art. 7 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego zebrania i rozważenia materiału dowodowego w sprawie, polegający na ustaleniu stanu faktycznego z pominięciem istotnej części materiału dowodowego, tj. postanowień umów i porozumień, których stroną była skarżąca, a których przedmiot dotyczył realizacji Inwestycji Budowa Autostrady A4 Dębica – Rzeszów; analiza całokształtu istniejącego materiału w sprawie prowadzi do wniosku, iż skarżąca nie miała wpływu, ani nie godziła się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego przez swojego kontrahenta – przewoźnika; jednocześnie kwestie związane z załadunkiem towarów na pojazdy regulują odrębne umowy o wykonanie robót eksploatacyjnych (ergo [...] nie jest załadowcą), które regulują w sposób kompleksowy obsługę zakładu górniczego, a mimo to szczegółowe postanowienia powoływanych umów nie były przedmiotem analizy, jak również brak przesłuchania stron powyższych umów celem dokładnego i rzetelnego ustalenia całokształtu wszystkich okoliczności składających się na istniejący stan faktyczny w sprawie;

3) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a, poprzez brak wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego zebranego w sprawie oraz przekroczenie przez WSA w Warszawie granic swobodnej oceny dowodów, polegające na wyprowadzeniu z oceny całokształtu materiału dowodowego błędnych wniosków przyjmując, że [...] miała wpływ lub godziła się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego przez swojego kontrahenta, wykonującego usługę transportu/dostawy towarów, a przede wszystkim, że była ona załadowcą; powyższy wniosek jest sprzeczny z istniejącym stanem faktycznym, jak również pozostaje w sprzeczności z doświadczeniem życiowym w zakresie realiów prowadzenia działalności gospodarczej oraz zasad poprawnego wnioskowania (logiki), ponieważ [...] nie specjalizuje się w działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego, ergo nie jest specjalistą w zakresie uregulowań w powyższym zakresie, tylko korzysta z usług profesjonalnych podmiotów prowadzących taką działalność; obciążanie skarżącej wysoką karą pieniężną za niedochowanie wszystkich wymagań stawianych przez prawo profesjonalnemu przedsiębiorcy, z którym została zawarta stosowana umowa dostawy, stanowi naruszenie pewności gospodarczej; jednocześnie powyższe jest niezgodne z zasadami współżycia społecznego, stanowiąc jednocześnie naruszenie zasad logicznego rozumowania w powiązaniu z doświadczeniem zawodowym w zakresie prowadzenia działalności gospodarczej w ramach wzajemnych relacji między profesjonalnymi przedsiębiorcami; WSA w Warszawie nie wykazał, że skarżąca miała wpływ lub godziła się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego przez swojego kontrahenta, jak również że jest załadowcą, ponieważ powyższe a priori błędne założenia nie wynikają z materiału dowodowego zgromadzonego w mniejszej sprawie; Sąd I instancji a priori przyjął błędne i bezpodstawne domniemanie, że skarżąca miała wpływ lub godziła się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego przez swojego kontrahenta/podwykonawcy, nieudowadniając powyższej gołosłownej tezy WSA w Warszawie apriori zastosował w rekonstrukcji stanu faktycznego/okoliczności faktycznych niniejszej sprawy regułę tzw. "domniemania winy" bez oparcia powyższego na – odpowiednich (czyt. wiarygodnych) co do danych okoliczności – dowodach; z błędnie przyjętego założenia stanowiącego element stanu faktycznego sprawy uczynił podstawę faktyczną swojego rozstrzygnięcia;

4) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 10 § 1 k.p.a. poprzez ograniczenie, a na niektórych etapach postępowania niezapewnienia przedstawicielowi skarżącej czynnego udziału w każdym stadium postępowania;

5) naruszenie art. 134 i n. art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. polegający na tym, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie będąc związany skargą oraz powołaną podstawą prawną nie wyszedł poza ich granice, mimo że w danej sprawie powinien to uczynić; powyższy zarzut (vide art. 134 § 1 p.p.s.a.), dotyczy tego, iż Sąd I instancji, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, nie wyszedł poza ich granice, mimo iż w danej sprawie powinien to uczynić.

II. Naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), tj.:

1) art. 13 ust. 1 pkt 2, art. 13g ust. 1, art. 40c ustawy o drogach publicznych, art. 64 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym poprzez ich błędną (czyt. niewłaściwą) wykładnię polegającą na błędnym przyjęciu, że istnieje podstawa prawna, jak i faktyczna do nałożenia kary pieniężnej w wysokości [...] zł na [...] w związku z naruszeniem w/w przepisów przez podmiot trzeci, jak i błędne przyjęcie, iż skarżąca jest załadowcą.

Argumentację na poparcie zarzutów skarżąca przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a.

Uwzględniając istotę sporu prawnego w rozpoznawanej sprawie, zarzuty skargi kasacyjnej można i należy rozpoznać łącznie zwłaszcza, że umożliwia to również ich komplementarny charakter.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego rozpoznawanej sprawie za uzasadnione należy uznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania z art. `174 pkt 2 p.p.s.a., tj. zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1, 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak zebrania, rozpatrzenia w sposób wyczerpujący i oceny całego materiału dowodowego w zakresie ustaleń faktycznych dotyczących zasadności nałożenia na skarżącą kary pieniężnej za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia.

W związku z tym zasługiwał na uwzględnienie sformułowany w treści skargi kasacyjnej wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Na wstępie zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 13g ust. 1 ustawy o drogach publicznych, za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia określonego przepisami o ruchu drogowym lub niezgodnie z warunkami podanymi w zezwoleniu - wymierza się karę pieniężną, w drodze decyzji administracyjnej. Natomiast z treści art. 13g ust. 1b pkt 2 cyt. ustawy wynika, że karę pieniężną, o której mowa w ust. 1, nakłada się na nadawcę, załadowcę lub spedytora ładunku, jeżeli okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują, że podmiot ten miał wpływ lub godził się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego. Z tego przepisu wynika, że kreowana na jego gruncie odpowiedzialność wymienionych w nim podmiotów - nie ma charakteru bezwzględnego. Bowiem może być ona egzekwowana, zaś kara pieniężna nałożona, tylko i wyłącznie o tyle, o ile "okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują, że podmiot - o którym mowa w tym przepisie - miał wpływ lub godził się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego". Konsekwencją wskazanego zastrzeżenia, gdy chodzi o przesłanki stosowania wymienionego przepisu i nałożenia na jego podstawie kary pieniężnej, jest istnienie wskazanych w nim dowodów oraz niebudzących wątpliwości okoliczności załadunku, a ponadto ich jednoznaczność odnośnie do wykazania na ich podstawie istnienia wpływu lub godzenia się nadawcy, załadowcy lub spedytora ładunku na powstanie naruszeń.

Uwzględniając treść przywołanej regulacji przyjąć należy, że z logiki przyjętych na jej gruncie rozwiązań prawnych wynika, iż samo stwierdzenie wystąpienia naruszenia, nie stanowi jeszcze wystarczającej podstawy do nałożenia kary pieniężnej na wymienione w nim podmioty, albowiem organ administracji musi jednoznacznie wykazać w toku postępowania administracyjnego istnienie określonej nim przesłanki, tj. że okoliczności sprawy i dowody w niej zgromadzone jednoznacznie wskazują na wpływ lub zgodę nadawcy, załadowcy lub spedytora ładunku na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków wykonywania przewozu. Tezę, że to z ustalonych przez organ okoliczności faktycznych konkretnej sprawy administracyjnej w sposób jednoznaczny ma wynikać, iż nadawca, załadowca lub spedytor poprzez swoje działanie lub też zaniechanie doprowadził do naruszenia obowiązków lub warunków przewozu, w oczywisty sposób wspiera argument operowania przez ustawodawcę, na gruncie omawianej regulacji, nieostrymi pojęciami "godzenia się" oraz "wpływu", jako przesłanek warunkujących przypisanie określonym w niej podmiotom odpowiedzialności za określone nią naruszenia, a w konsekwencji nałożenia za nie kary pieniężnej (por. wyrok NSA z dnia 6 listopada 2011 r., sygn. akt II GSK 406/10; wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2012 r., sygn. akt II GSK 329/11). Przy tym, wpływ lub też godzenie się na naruszenie norm dotyczących obciążenia pojazdu, musi być oceniane przez pryzmat konkretnego naruszenia w ściśle określonych warunkach, jak i tego, w jaki sposób do niego doszło oraz jakiemu podmiotowi, poza wykonującym przewóz, stawiany jest w tym zakresie zarzut. Przy tym, w sytuacji, gdy omawiany wpływ na powstanie danego naruszenia musi mieć jednocześnie charakter realny i bezpośredni, to oznacza to, że nie może być on prostą konsekwencją czynności składających się na szeroko rozumiany proces transportu towarów (por. wyrok NSA z dnia 11 października 2012 r., sygn. akt II GSK 1375/11).

Z punktu widzenia przedstawionych uwag za oczywiste uznać należy więc, że w sprawach, których przedmiotem jest nałożenie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia określonego przepisami prawa, zasadnicze znaczenie ma ustalenie, czy zachodzą prawem przewidziane przesłanki jej wymierzenia. W sytuacji, gdy to normy prawa materialnego decydują o tym, jakie fakty mają znaczenie dla sprawy, za oczywiste uznać należy, że to one właśnie wyznaczają zakres ustaleń faktycznych koniecznych do jej załatwienia. Realizacja wskazanego wymogu przez organ administracji publicznej orzekający w sprawie o nałożenie kary pieniężnej na podstawie określonej w art. 13g ust.1b pkt 2 ustawy o drogach publicznych, stanowi tym samym podstawowe kryterium oceny zgodności z prawem decyzji o wymierzeniu tej kary. W omawianej kategorii spraw dochodzi bowiem do stosowania przepisów o charakterze represyjnym i nakładania na ich podstawie sankcji administracyjnej, co oznacza, że mogą ją uzasadniać tylko i wyłącznie takie ustalenia, które znajdując odzwierciedlenie w okolicznościach sprawy i zebranych w niej dowodach jednoznacznie wskazują, że dany podmiot zrealizował swoim działaniem/zaniechaniem znamiona deliktu administracyjnego, o którym mowa w przywołanym przepisie ustawy o drogach publicznych. Tym samym za oczywiste uznać należy, że w analizowanym zakresie wykluczone jest istnienie jakiegokolwiek pola dowolności działania organu administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 20 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 2067/12).

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w rozpoznawanej sprawie, za nieprawidłowe uznać należy stanowisko Sądu I instancji, który stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie organy administracji publicznej sprostały wskazanym powyżej wymaganiom. W tej mierze, rację przyznać należy stronie skarżącej kasacyjnie, że stan faktyczny, na którym się oparły - a prawidłowość którego, gdy chodzi o jego zupełność oraz ocenę zaakceptował Sąd I instancji - nie uzasadnia w dostatecznym stopniu tego, aby na jego podstawie można było formułować jednoznaczną tezę, że skarżąca była załadowcą, o którym mowa w przywołanym powyżej przepisie, a ponadto, aby miała ona wpływ albo godziła się na naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego polegające na przekroczeniu dopuszczalnych nacisków osi na drogach publicznych bez wymaganego zezwolenia, co w rezultacie uzasadniałoby przypisanie temu podmiotowi odpowiedzialności za wymieniony delikt administracyjny, a w konsekwencji ukaranie karą pieniężną.

Wbrew stanowisku wyrażonemu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w rozpoznawanej sprawie brak jest usprawiedliwionych podstaw, aby można było przyjąć, że teza o ziszczeniu się przesłanek odpowiedzialności określonych w art. 13g ust. 1b pkt 2 ustawy o drogach publicznych, a w konsekwencji zasadność nałożenia na tej podstawie kary pieniężnej na skarżącą, rzeczywiście znajduje swoje dostateczne potwierdzenie w ustaleniach faktycznych, na których oparł się organ administracji publicznej wydając decyzję, kontrolowaną następnie przez Sąd I instancji. Ustalenia te, w świetle dotychczas przedstawionych wywodów zdeterminowane być powinny, gdy chodzi o ich kierunek, treścią art. 13g ust. 1b pkt 2 ustawy o drogach publicznych i określonymi tym przepisem przesłankami odpowiedzialności, do wykazania istnienia których, tj. odnośnie do istnienia wpływu lub godzenia się skarżącej na powstanie naruszenia warunków przewozu drogowego, a także tego, czy jest on istotnie jednym z podmiotów wymienionych w przywołanym przepisie - organy te były zobowiązane, a co Sąd I instancji przede wszystkim zobowiązany był skontrolować.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżąca kasacyjnie słusznie wskazała na deficyt ustaleń faktycznych w zakresie odnoszącym się do wskazanych przesłanek warunkujących możliwość i dopuszczalność przypisania odpowiedzialności za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego i nałożenia kary pieniężnej, co nie mogło pozostawać bez wpływu na ocenę o zgodności z prawem zaskarżonego wyroku.

Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd I instancji nie dostrzegł, że w sprawie nie zostało w ogóle przeprowadzone postępowanie dowodowe dotyczące zaistnienia przesłanek odpowiedzialności skarżącej jako załadowcy. W szczególności organ odwoławczy, mając na względzie przepisy odnoszące się do prowadzenia postępowania dowodowego w kontekście wyjaśnień skarżącej, powinien uwzględnić również treść umowy o usługi transportowe z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...], na którą powoływała się skarżąca w odwołaniu od decyzji organu I instancji i zbadać relacje jakie zachodziły pomiędzy stronami tej umowy, ustalić czy umowa ta była realizowana, m.in. czy w ramach stosunków gospodarczych powstałych na bazie tej umowy [...] zajmował się poza transportem piasku również jej załadunkiem. Należy bowiem wskazać, że jak wynika z treści tej umowy przewoźnik własnym staraniem oraz w ramach wynagrodzenia wynikającego z umowy dokona dostarczenia i rozładunku towarów (§ 1 ust. 2). Wydaje się nie budzić żadnych wątpliwości, że potrzeba pogłębionej analizy i następnie oceny tego dowodu, w tym rzecz jasna w relacji również do innych dowodów, a także okoliczności sprawy, była konieczna. Zwłaszcza z punktu widzenia potrzeby udzielenia odpowiedzi na pytanie odnośnie do istnienia/nieistnienia określonych przepisem art. 13g ust. 1b pkt 2 ustawy o drogach publicznych przesłanek odpowiedzialności za naruszenie warunków wykonywania przewozu drogowego.

Sąd I instancji nie dostrzegł, że organy - mając na uwadze wyjaśnienia skarżącej w kontekście powoływanej umowy z dnia [...] sierpnia 2011 r. - nie dokonały szczegółowych ustaleń faktycznych co do tego, jak zorganizowana była praca w przedsiębiorstwie skarżącej oraz jak przebiegał proces załadunku i ważenia oraz jaki podmiot tego dokonywał. Nie można się również zgodzić z Sądem I instancji, który z faktu kontroli przez skarżącą całego procesu transportu kruszywa wywiódł jej odpowiedzialność administracyjno-prawną na gruncie art. 13g ust. 1b ustawy o drogach publicznych. Należało również wyjaśnić - czego nie uczyniły organy - czy w rzeczywistości skarżąca wykonywała w swoim imieniu ważenie pojazdów, jak to zdaje się wynikać z niektórych załączonych do akt dokumentów ważenia pojazdów.

Zaniechania organów w tym zakresie należało rozważyć w płaszczyźnie naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 § 1, 80 i art. 107 § 3 k.p.a., czego nie dostrzegł Sąd I instancji.

Ponownie orzekając w sprawie, Sąd I instancji weźmie pod uwagę wyżej poczynione wywody.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 orzekł, jak w sentencji wyroku.

O kosztach orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 1 p.p.s.a.