Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3099/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant asystent sędziego Anna Ziółkowska po rozpoznaniu w dniu 5 stycznia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. Sp. z o.o. Sp. k. w C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 maja 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 135/19 w sprawie ze skargi S. Sp. z o.o. Sp. k. w C. na postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 10 maja 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 135/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę wniesioną przez [...] Sp. z o.o. Sp. k. w [...] (dalej również: Skarżąca) na postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju (dalej również Minister, organ odwoławczy) z [...] listopada 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wojewoda decyzją z [...] maja 2005 r. nr [...], stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez przedsiębiorstwo państwowe Polskie Koleje Państwowe w Warszawie prawa użytkowania wieczystego opisanego na wstępie gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa położonego w [...].

Pismem z 30 grudnia 2016 r. Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody z [...] maja 2005 r. w części dotyczącej działki nr [...] o pow. [...] ha, na której posadowiony jest budynek stanowiący własność spółki. W ocenie Skarżącej powołana decyzja uwłaszczeniowa obarczona jest wadą nieważności, albowiem wykonywany przez Polskie Koleje Państwowe w Warszawie zarząd nieruchomością, stwierdzony zaświadczeniem Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z [...] listopada 1971 r., nr [...], został następnie przekazany [...] na mocy decyzji Ministra Komunikacji z [...] lipca 1979 r., która została wydana na podstawie zarządzenia Ministra Komunikacji nr 147 z [...] września 1969 r. Tym samym Polskie Koleje Państwowe w Warszawie były zobowiązane do przekazania [...] prawa zarządu gruntów wraz z położonymi na nim budynkami i urządzeniami. Na podstawie protokołu komisyjnego przekazania środków trwałych z [...] stycznia 1980 r. przekazanie zarządu miało nastąpić do dnia 15 stycznia 1980 r. Wobec czego w dniu 5 grudnia 1990 r. prawo zarządu przedmiotowej nieruchomości przysługiwało [...] a nie Polskim Kolejom Państwowym w Warszawie. Ponadto zarządzeniem Ministra Transportu Gospodarki Morskiej nr [...] z 19 grudnia 1990 r. wyznaczono termin rozpoczęcia likwidacji [...] celem wniesienia go do spółki pod nazwą [...] Zatem, zdaniem Skarżącej, prawa do nieruchomości oraz posadowionych na niej budynków zostały wniesione aportem do [...] Następnie 22 października 1995 r. [...] zawarła z [...] umowę najmu lokalu użytkowego w budynku położonym na nieruchomości. [...] zmieniła nazwę na [...], po czym przekształciła się w [...], a następnie w [...], która został potem przekształcona w [...] Wobec powyższego Skarżąca jest następcą prawnym [...], która w wyniku zawarcia umów najmu ze [...] wykonywała na nieruchomości prawa tak jak jej właściciel, czego Polskie Koleje Państwowe w Warszawie nie utrudniały.

W ocenie Skarżącej, w przedstawionych okolicznościach sprawy decyzja Wojewody narusza prawo własności wnioskodawczyni do budynku magazynowego znajdującego się na przedmiotowej nieruchomości, gdyż Wojewoda stwierdził jego nabycie z mocy prawa przez Polskie Koleje Państwowe z dniem 5 grudnia 1990 r. w sytuacji gdy prawo własności tego budynku przysługiwało poprzednikowi prawnemu wnioskodawczyni. Jednocześni poprzednik prawny wnioskodawczyni nie był uczestnikiem postępowania administracyjnego pomimo, że wydania decyzja Wojewody rażąco narusza jego prawo. Zatem skoro decyzja Wojewody została wydana z naruszeniem prawa własności wnioskodawczyni do nakładów w postaci budynku, bezsprzecznym jest, ze posiada ona przymiot strony niniejszego postępowania. Ponadto Polskie Koleje Państwowe w Warszawie do dnia dzisiejszego nie uznały nakładów wnioskodawczyni oraz nie dokonały ich rozliczenia.

Minister postanowieniem z [...] marca 2018 r. rozpoznał ww. wniosek negatywnie i odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego. Podniósł, że Skarżącej w dniu wydania kwestionowanej decyzji z [...] maja 2005 r., jak i obecnie, nie przysługują żadne prawa rzeczowe do przedmiotowego gruntu ani inne prawa, które uwłaszczenie mogło naruszać, jak również nie była stroną wskazanej decyzji uwłaszczeniowej z 2005 r. W związku z tym wnioskodawczyni nie wykazała, że przysługuje jej interes prawny w niniejszym postępowaniu.

Pismem z 29 marca 2018 r. Skarżąca wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem z [...] marca 2018 r., zarzucając naruszenie art. 28 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), powołanej dalej jako "k.p.a.", poprzez błędne ustalenie, że spółce nie przysługuje status strony w niniejszym postępowaniu, a także naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 157 § 2 k.p.a., poprzez brak wszczęcia postępowania w sprawie. Spółka swój interes prawny wywodzi z faktu, że jest następcą prawnym [...] z siedzibą w [...] na podstawie umowy sprzedaży środka trwałego używanego, zawartej 21 lipca 2004 r. - tj. budynku położonego przy ul. [...]. W związku z powyższym, zdaniem Skarżącej, przysługuje jej roszczenie o zwrot poniesionych przez poprzednika prawnego nakładów na budynek posadowiony na przedmiotowej nieruchomości objętej uwłaszczeniem.

Minister postanowieniem z [...] listopada 2018 r. utrzymał w mocy własne postanowienie z [...]marca 2018 r., uznając je za zgodne z prawem. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia przytoczył treść art. art. 61 § 1 i art. 61a § 1 k.p.a., podkreślając, że ustawodawca wprowadził dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną w danej sprawie, natomiast drugą przesłanką jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania.

Organ nadzoru podniósł, że zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, prezentowany jest pogląd, że odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może mieć miejsce, gdy wystąpi niedopuszczalność wszczęcia takiego postępowania z przyczyn podmiotowych bądź z przyczyn przedmiotowych. Niedopuszczalność z przyczyn podmiotowych oznacza, że wniesienie żądania przez dany podmiot nie może wywołać skutku w postaci wszczęcia postępowania administracyjnego. W większości przypadków będzie to oznaczać, że podmiot żądający stwierdzenia nieważności decyzji nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. lub wprawdzie jest stroną, ale nie ma zdolności do czynności prawnych.

Minister wskazał, że decyzja Wojewody z [...] maja 2005 r. została wydana na podstawie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603), zgodnie z którym grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub gminy, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych i komunalnych osób prawnych oraz Banku Gospodarki Żywnościowej stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego, a budynki, inne urządzenia i lokale znajdujące się na tych gruntach stają się własnością tych osób. Powyższa decyzja ma zatem charakter decyzji deklaratoryjnej i odnosi się do stanu istniejącego w dniu 5 grudnia 1990 r. Zgodnie natomiast z art. 200 ust. 4 tej ustawy, uwłaszczenie nie może naruszać praw osób trzecich. Oznacza to, że stroną postępowania uwłaszczeniowego jest podmiot reprezentujący Skarb Państwa, jako właściciela gruntu oraz przedsiębiorstwo państwowe, które jest uwłaszczane lub jego następca prawny. Osoba trzecia w tym postępowaniu może uczestniczyć tylko wówczas, gdy wykaże, iż przysługują jej prawa, które uwłaszczenie mogło naruszyć. Według Ministra Skarżąca - nie posiada żadnych praw do przedmiotowej nieruchomości, której dotyczy decyzji Wojewody z [...] maja 2005 r., analiza akt sprawy wykazała bowiem, że [...] nie była uznana za stronę oraz nie uczestniczyła w postępowaniu zakończonym tą decyzją uwłaszczeniową. W aktach sprawy zakończonej ww. decyzją brak jest również jakichkolwiek dokumentów, z których mogłoby wynikać, aby wnioskodawczyni posiadała interes prawny do wszczęcia żądanego postępowania nadzwyczajnego w postaci praw rzeczowych lub roszczeń do ww. gruntu. Natomiast twierdzenia wnioskodawczyni, że przysługuje jej roszczenie o zwrot poniesionych przez [...] nakładów na budynek posadowiony na przedmiotowej nieruchomości objętej uwłaszczeniem dotyczą roszczenia do którego dochodzenia właściwy jest tryb postępowania cywilnego a nie administracyjnego. Aktualnie opisana nieruchomość jest własnością Skarbu Państwa, natomiast na podstawie decyzji Wojewody prawo użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa położonego w [...], obręb [...], obejmującego działkę nr [...] o pow. [...] ha przysługuje PKP S.A. Wobec czego roszczenie o zwrot poniesionych nakładów skarżąca spółka może kierować względem obecnego właściciela nieruchomości.

W ocenie Ministra, podnoszone przez Skarżącą okoliczności nie świadczą o posiadanym interesie prawnym, lecz o interesie faktycznym wnioskodawczyni. Przy czym przymiot strony nie zależy od jakiegokolwiek zainteresowania wynikiem sprawy, a jedynie od interesu prawnego, który należy rozumieć jako interes wynikający z normy prawa materialnego, natomiast aby interes ten stanowił podstawę zakwalifikowania określonego podmiotu jako strona postępowania musi pozostawać w bezpośrednim, konkretnym, indywidualnym i aktualnym związku z postępowaniem w określonej sprawie administracyjnej. Stwierdzenie istnienia takiego interesu wymaga zaistnienia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Zatem interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., aby pozwalał uznać osobę za stronę postępowania administracyjnego, musi być normatywny, obiektywny, aktualny, własny, indywidualny, realny i konkretny. Zgodnie z orzecznictwem sądowo-administracyjnym, prawa, które mogą zostać naruszone w wyniku uwłaszczenia osób prawnych na nieruchomościach stanowiących w dniu 5 grudnia 1990 r. własność Skarbu Państwa lub gminy (związku międzygminnego), to prawa podmiotowe, przysługujące osobom trzecim do nieruchomości objętych zarządem tych osób prawnych. Mogą to być albo prawa rzeczowe przysługujące osobom trzecim do tych samych nieruchomości, albo ostatecznie ukształtowane, przed dniem 5 grudnia 1990 r., ekspektatywy ustanowienia tych praw, znajdujące oparcie w przepisach prawa materialnego. Do kategorii tej nie należą uprawnienia o charakterze obligacyjnym, takie jak np. dzierżawa, czy najem nieruchomości objętych uwłaszczeniem albo roszczenia z tytułu nakładów inwestycyjnych, poniesionych na nieruchomość. Tym bardziej nie należy do nich posiadanie nieruchomości, jeżeli nie wynika z niego maksymalnie ukształtowana ekspektatywa nabycia prawa rzeczowego.

Odnosząc się do argumentacji Skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister wskazał, że znajdująca się w aktach sprawy kopia pisma [...] Urzędu Wojewódzkiego z 22 lipca 2002 r. nie stanowi dowodu na okoliczność, że [...] (poprzednik prawny wnioskodawczyni) była stroną w postępowaniu przed Wojewodą. Z ww. dokumentu wynika wyłącznie, że [...] była właścicielem budynku magazynowego usytuowanego na działce nr ew. [...]. Powyższa okoliczność została uwzględniona przez organ przy wydaniu niniejszego rozstrzygnięcia i nie może stanowić ona podstawy do uznania interesu prawnego strony wnioskodawczyni.

Skarżąca wniosła skargę na postanowienie Ministra z [...] listopada 2018 r., któremu zarzuciła naruszenie:

1. art. 28 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że Skarżącej nie przysługuje status strony w postępowaniu administracyjnym znak: [...]- na skutek całkowicie dowolnych, sprzecznych z zaoferowanym przez Skarżącą materiałem dowodowym lub wykraczających poza kompetencje kognicję organu ustaleń, że w chwili obecnej skarżąca nie posiada żadnych praw do przedmiotowej nieruchomości, której dotyczy decyzja Wojewody z [...] maja 2005 r. Zdaniem Skarżącej, ustalenie organu jest błędne, gdyż Skarżąca jest właścicielem nakładów w postaci budynku na nieruchomości, które nabyła na podstawie umowy sprzedaży środka trwałego używanego z 21 lipca 2004 r.;

Zdaniem Skarżącej organ zastosował błędną interpretację art. 28 k.p.a., gdyż niedopuszczalnie ustalił, że interes prawny Skarżącej jest tylko jej interesem faktycznym. Jest to ustalenie niezgodne z przepisem, albowiem interes skarżącej dotyczy jej praw własności (do nakładów na nieruchomości), a więc jest jej interesem prawnym.

2. art. 7 Konstytucji RP, znajdującego bezpośrednie zastosowanie ze względu na treść art. 8 ust. 2 Konstytucji RP w związku z art. 1 pkt 1 k.p.a. i art. 1 K.p.c. oraz § 1 ust. 2 pkt 1 i 2 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 10 stycznia 2018 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Inwestycji i Rozwoju na skutek przekroczenia przez Organ (tj. Ministra Inwestycji i Rozwoju) prawem przepisanych uprawnień i kompetencji poprzez sprzeczne z wyżej powołanymi przepisami niedopuszczalne zastąpienie właściwego cywilnego sądu powszechnego w ustaleniu praw lub zasadności roszczeń dotyczących własności skarżącej, związanych z nieruchomością wymienioną w decyzji Wojewody z dnia [...] maja 2005 r.

W ocenie Skarżącej ustalenie praw lub zasadności roszczeń dotyczących praw własności jest sprawą cywilną w rozumieniu art. 1 K.p.c., gdyż dotyczy stosunków z zakresu prawa cywilnego, a zatem według tego unormowania podlega rozstrzygnięciu sądów cywilnych. Podniosła, że wbrew temu co uczynił organ w zaskarżonym rozstrzygnięciu, należy zauważyć, że w razie wątpliwości status własnościowy nieruchomości powinien być badany przez sąd cywilny w trybie powództwa o ustalenie istnienia lub nieistnienia stosunku prawnego lub prawa z art. 189 K.p.c. Jakiekolwiek inne organy i instytucje poza sądem cywilnym nie są uprawnione do dokonywania takich ustaleń, a treść prawomocnych orzeczeń sądów cywilnych w tym zakresie jest wiążąca dla innych organów państwowych i administracji publicznej (art. 365 § 1 K.p.c.);

3. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. poprzez brak wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody z 20 maja 2005 r.

Według Skarżącej nawet gdyby hipotetycznie i niezgodnie ze stanem faktycznym i prawnym przyjąć, że nie jej przysługuje przymiot strony, to organ powinien z urzędu rozpatrzyć przedstawione we wniosku z 30 grudnia 2016 r. uzasadnione i udokumentowane informacje, wskazujące na występowanie kwalifikowanej wady decyzji Wojewody z 2005 r., skutkującej jej nieważnością. Celem unormowania instytucji stwierdzenia nieważności z art. 156 k.p.a. jest bowiem m.in. wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji wydanych z rażącym naruszeniem prawa w oparciu o błędne ustalenie okoliczności faktycznych i prawnych. Zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może nastąpić z urzędu na podstawie informacji znanych lub dostarczonych organowi przez osobę trzecią, a taka sytuacja zdaniem skarżącej występuje w niniejszym postępowaniu;

4. art. 77 § 1 k.p.a., poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego na okoliczność praw Skarżącej do nieruchomości, której dotyczy decyzja uwłaszczeniowa;

5. § 4 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. (dalej jako rozporządzenie) poprzez brak stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody z 2005 r. w sytuacji, gdy prawo zarządu nieruchomością, której dotyczy ww. decyzja zostało niedopuszczalnie (bo niezgodnie z przepisem prawa) ustalone przez Wojewodę na podstawie zaświadczenia Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z dnia [...] listopada 1971 r., nr [...] stwierdzającego, m.in. że grunt będący przedmiotem uwłaszczenia pozostaje w użytkowaniu Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych w [...]. Przepis § 4 ust. 1 Rozp.RM.1998 zawiera bowiem zamknięty katalog dokumentów, na podstawie których właściwy organ stwierdza dotychczasowe prawo zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych do nieruchomości według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r. Katalog ten nie obejmuje zaświadczeń Prezydiów Miejskich Rad Narodowych. Wobec powyższego, decyzja Wojewody z dnia [...] maja 2005 r. obarczona jest kwalifikowaną wadą uzasadniającą wszczęcie z urzędu postępowania o jej unieważnienie, gdyż oddanie nieruchomości w zarząd PKP Organ ustalił w oparciu o dokument źródłowy (zaświadczenie jw.) pozostający poza katalogiem dokumentów wymienionych w § 4 ust. 1 rozporządzenia, a więc niezgodnie z przepisem prawa.

W konsekwencji przestawionych zarzutów Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz postanowienia go poprzedzającego oraz o nakazanie organowi w trybie art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), powołanej dalej jako "p.p.s.a." uwzględnienia interesu prawnego skarżącej w ponownie prowadzonym postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody z [...] maja 2005 r. Skarżąca wniosła również o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu.

Opisanym na wstępie wyrokiem z 10 maja 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 135/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wniesioną skargę na postanowienie Ministra z [...] listopada 2018 r.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że wniosek o stwierdzenie nieważności opisanej decyzji uwłaszczeniowej w części dotyczącej działki nr [...], z uwagi na rażące naruszenie art. 200 ust.1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami złożyła Skarżąca, która wywodzi swój interes prawny z faktu, iż jest następcą prawnym [...] z siedzibą w [...]. W związku z powyższym, zdaniem Skarżącej, przysługuje jej roszczenie o zwrot poniesionych przez poprzednika prawnego nakładów na budynek posadowiony na przedmiotowej nieruchomości objętej uwłaszczeniem. Fakt, że na działce nr [...] znajduje się budynek, co do którego Skarżąca ma roszczenie o zwrot nakładów, jej zdaniem świadczy o tym, że ma interes prawny w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej.

Z uwagi na powyższe, w ocenie Sądu I instancji, istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy organ zasadnie przyjął, że stronie Skarżącej nie przysługuje w przedmiotowym postępowaniu przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., a tym samym nie ma ona uprawnienia do wszczęcia postępowania. Powołany przepis stanowi, iż stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Sąd I instancji wyjaśnił, że przez interes prawny na gruncie art. 28 k.p.a. należy rozumieć interes, który pozostaje w bezpośrednim, indywidualnym, konkretnym, realnym i aktualnym związku z przedmiotem danego postępowania. Przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma więc osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy, poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw. O interesie prawnym na gruncie omawianego przepisu można mówić wtedy, gdy ma on oparcie w przepisach prawa. Interes ten winien opierać się na konkretnym przepisie prawa materialnego, z którego strona wywodzi prawo do uczestnictwa w danym postępowaniu administracyjnym. Konieczne jest zatem ustalenie związku o charakterze materialnoprawnym między sytuacją jednostki a powszechnie obowiązującą normą prawa materialnego. Dla dokonania oceny, czy dana osoba jest stroną postępowania nie ma znaczenia, czy jej interes prawny został naruszony. Wystarczy bowiem ustalenie, że interes prawny takiej osobie przysługuje. Należy również pamiętać, że stroną w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest nie tylko strona postępowania prowadzonego w trybie zwykłym, zakończonego wydaniem kwestionowanego rozstrzygnięcia, ale również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności tego rozstrzygnięcia (por wyroki: NSA z dnia 7 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2165/12; WSA: w Warszawie z dnia 17 kwietnia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2000/13; w Gliwicach z dnia 16 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 1869/13; w Olsztynie z dnia 5 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Ol 261/15; w Łodzi z dnia 7 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 20/16 – dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z kolei ocena, czy wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji pochodzi od legitymowanego podmiotu, należy do organu administracji publicznej właściwego do przeprowadzenia postępowania nadzwyczajnego. Stwierdzając brak legitymacji do domagania się stwierdzenia nieważności decyzji przez konkretny podmiot niemający w nim statusu strony w rozumieniu art. 157 § 2 k.p.a., właściwy organ powinien odmówić wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji na jego wniosek, stosując art. 61a k.p.a. i orzec w tym przedmiocie w formie postanowienia.

Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania zostaje wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania Powyższe oznacza, że złożenie wniosku, w tym wniosku o stwierdzenie nieważności, w pierwszej kolejności obliguje organ orzekający do ustalenia, czy pod względem formalnoprawnym (m.in. podmiotowym) taki wniosek kwalifikuje się do merytorycznego rozpoznania.

W ocenie Sądu I instancji, w świetle powyższych ogólnych uwag oraz mając na uwadze niekwestionowany przez Skarżącą stan faktyczny sprawy, stanowisko wywiedzione przez Ministra i prawidłowo uzasadnione, zasługuje na uwzględnienie. Ocena organu co do braku legitymacji skarżącej do domagania się stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody z [...] maja 2005 r. nie budzi wątpliwości, co szczegółowo wykazał organ administracji publicznej w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, a co Sąd orzekający w pełni podziela.

Zdaniem Sądu I instancji, po pierwsze nie budzi wątpliwości Sądu, a co znajduje potwierdzenie w materiale dowodowym, iż Skarżąca nie była stroną postępowania zakończonego wydaniem przez Wojewodę decyzji z [...] maja 2005 r., mocą której Wojewoda stwierdził nabycie przez przedsiębiorstwo państwowe Polskie Koleje Państwowe w Warszawie prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w [...], obręb [...], obejmującego działkę nr [...] o pow. [...] ha, zapisaną w księdze wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...] oraz prawa własności budynków i urządzeń znajdujących się na przedmiotowej nieruchomości, z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. na okres 99 lat, poczynając od dnia 5 grudnia 1990 r. Nabycie dotyczyło gruntów zajętych pod infrastrukturę kolejową, decyzja uwłaszczeniowa odnosi się do stanu prawnego istniejącego w dniu 5 grudnia 1990 r. Nieruchomość ta w dacie 5 grudnia 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa, nie zaś Skarżącej, czy też jej poprzednika prawnego. Istotne jest przy tym to również, iż stroną postępowania uwłaszczeniowego prowadzonego na podstawie art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami, oprócz Skarbu Państwa i państwowej osoby prawnej legitymującej się w dniu 5 grudnia 1990 r. prawem zarządu do gruntu może być podmiot, który wykaże, że przysługuje mu prawo do gruntu. Bezsprzecznie, żadnego prawa prawnorzeczowego do gruntu nie posiada Skarżąca, ani nie posiadał jej poprzednik prawny. Sąd I instancji zwrócił przy tym uwagę, że zgodnie z utrwalonym poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego, który skład orzekający w pełni akceptuje, wyrażonym w wyroku z dnia 6 sierpnia 1997 r. sygn. akt I SA 1440/1996, "w postępowaniu uwłaszczeniowym organ wydający decyzję nie jest upoważniony do dokonywania rozliczeń między zarządcą gruntu a podmiotami, które partycypowały w budowie obiektu budowlanego, znajdującego się na uwłaszczonym gruncie. Podmioty te mogą dochodzić swych praw w tym przedmiocie przed sądem powszechnym". Powyższe stwierdzenie ma istotne znaczenie z punktu widzenia istoty przedmiotowej sprawy. Nie można bowiem skutecznie wywieść własnego uprawnienia jeśli nie posiadał go poprzednik prawny, co odpowiada zasadzie: "nemo plus iuris in alium transferre potest quam ipse habet."

Zdaniem Sądu I instancji, organ słusznie przyjął i wywiódł, iż decyzja której stwierdzenia nieważności domaga się Skarżąca nie dotyczy jej interesu prawnego lub obowiązku w rozumieniu art. 28 k.p.a. Nie sposób upatrywać naruszenia przez sporną decyzję uwłaszczeniową interesu prawnego Skarżącej, która nie legitymowała i nie legitymuje się prawem rzeczowym do nieruchomości, której dotyczyła ta decyzja. Fakt bycia następcą prawnym po poprzednich najemcach budynku, znajdującego się na uwłaszczonej nieruchomości i poczynienia na ten budynek nakładów finansowych, nie rodzi po stronie skarżącej legitymacji do podważania, poprzez stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej gruntu. Również żadnego prawa, uzasadniającego uwłaszczenie, nie posiadał poprzednik prawny skarżącej, a prawo do gruntu nie było przedmiotem umowy sprzedaży, zawartej przez Polskie Koleje Państwowe w Warszawie z poprzednikiem prawnym.

Reasumując Sąd I instancji w świetle ustalonych w sprawie okoliczności faktycznych i prawnych uznał, że zasadnie wywiódł organ, iż Skarżąca może się wykazać jedynie interesem faktycznym, a ten nie jest wystarczający do skutecznego wszczęcia trybu nadzwyczajnego w świetle przytoczonych już przepisów prawa. W tym stanie rzeczy brak jest podstaw do skutecznego kwestionowania zgodności zaskarżonego postanowienia z prawem.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Skarżąca, zaskarżając go w całości. Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w trybie art. 185 § 1 p.p.s.a., ewentualnie, gdyby Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i wydanie orzeczenia refomatoryjnego w całości uwzględniającego skargę kasacyjną w trybie art. 188 p.p.s.a.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie: art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a i art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. przewidujących kontrolę przez sądy administracyjne działalności administracji publicznej - poprzez błędne zaakceptowanie przez Sąd I instancji jako zgodnych z prawem postanowienia z [...] listopada 2018 r. i postanowienia z [...] marca 2018 r. objętych skargą pomimo naruszenia przez Ministra: art. 28 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że Skarżącej nie przysługuje status strony w postępowaniu administracyjnym o stwierdzenie nieważności decyzji, albowiem rzekomo nie posiada praw rzeczowych do nieruchomości gruntowej i znajdującego się na niej budynku, których dotyczy decyzja Wojewody, a [...] (dalej jako: [...]), poprzednicy prawni Skarżącej i Skarżąca nie mogli być i nie byli stroną postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Wojewody.

- na skutek dokonania ustaleń całkowicie dowolnych, sprzecznych z zaoferowanym przez Skarżącą materiałem dowodowym lub wykraczających poza kompetencje i kognicję Ministra;

- art. 61 § 1 k.p.a. i art. 61a § 1 k.p.a., poprzez bezzasadną odmowę wszczęcia na wniosek Skarżącej postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody oraz bezpodstawne uznanie, że żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną;

- art 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego na okoliczność praw Skarżącej i jej poprzedników prawnych do nieruchomości, której dotyczy decyzja Wojewody;

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. poprzez brak wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody;

- art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., znajdującego bezpośrednie zastosowanie ze względu na treść art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, w zw. z art. 1 pkt 1 k.p.a. i art. 1 k.p.c. oraz § 1 ust. 2 pkt 1 i 2 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 10 stycznia 2018 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Inwestycji i Rozwoju (Dz. U. z 2018 r. poz. 94 z późn. zm.; dalej jako: Rozp.RM.2018) poprzez przekroczenie przez Ministra Inwestycji i Rozwoju prawem przepisanych uprawnień i kompetencji poprzez sprzeczne z ww. przepisami niedopuszczalne zastąpienie właściwego cywilnego sądu powszechnego w ustaleniu praw lub zasadności roszczeń Skarżącej dotyczących nieruchomości wymienionej w decyzji Wojewody;

- § 4 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. z 1998 r. Nr 23, poz. 120 z późn. zm. - w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji Wojewody, poprzez brak stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody, w sytuacji, gdy prawo zarządu nieruchomością, której dotyczy ww. decyzja zostało niedopuszczalnie (bo niezgodnie z przepisem prawa) ustalone przez Wojewodę na podstawie zaświadczenia Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z [...] listopada 1971 roku, nr [...], stwierdzającego m.in., że grunt będący przedmiotem uwłaszczenia pozostaje w użytkowaniu Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych w [...] i to w sytuacji, gdy na podstawie zarządzenia Ministra Komunikacji nr [...] z 29 września 1969 roku, decyzji Ministra Komunikacji z [...] lipca 1979 roku, protokołu komisyjnego przekazania środków trwałych z [...] stycznia 1980 roku i protokołu zdawczo-odbiorczego środka trwałego nr [...] zarząd nieruchomością stwierdzony zaświadczeniem Prezydium Miejskiej Rady Narodowej został następnie przekazany [...] (dalej jako: [...]) wraz z położonymi na niej budynkami i urządzeniami;

Ponadto zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:

1. art. 133 § 1 zd. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, brak dokonania jego właściwej oceny, dokonanie ustaleń faktycznych sprzecznych z zebranym materiałem dowodowym oraz brak obligatoryjnego uwzględnienia jako podstawy wyrokowania dokumentów znajdujących się w aktach Ministra o znaku: [...], w tym w szczególności: zarządzenia Ministra Komunikacji nr [...] z 29 września 1969 r.; decyzji Ministra Komunikacji z [...] lipca 1979 r.; protokołu komisyjnego przekazania środków trwałych z [...] stycznia 1980 r.; protokołu zdawczo-odbiorczego środka trwałego nr [...]; zarządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej nr [...] z 19 grudnia 1990 r.; aktu notarialnego - umowy spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z 17 stycznia 1991 r. sporządzonej przed notariuszem Państwowego Biura Notarialnego w [...] E. P., Repertorium A nr [...]; pisma [...] Urzędu Wojewódzkiego do [...] z 22 lipca 2002 r.; pisma Polskie Koleje Państwowe S.A. Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami nr 1 w [...] z 27 maja 2004 r., [...]; umowy sprzedaży środka trwałego używanego pomiędzy [...] a [...] (poprzedniczką prawną Skarżącej) z 21 lipca 2004 r.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie uwzględnienie przy wyrokowaniu treści ww. dokumentów powinno doprowadzić m.in. do ustalenia, że: [...] posiadało na dzień 5 grudnia 1990 r. zarząd nad nieruchomością, której dotyczy decyzja Wojewody; na mocy art. 2 ust 1 i 2 ustawy z dnia 29 września 1990 roku o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości PSK z ww. dniem nabyło prawo użytkowania wieczystego gruntu oraz własności budynku; [...] były uprawnione do żądania wydania przez Wojewodę decyzji na podstawie art. 2 ust. 3 ustawy z 29 września 1990 r. lub po wejściu w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z art. 200 ust. 1 u.g.n. i § 4 rozporządzenia co do nabycia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej i prawa własności posadowionego na niej budynku; Skarżąca jest następcą prawnym w szczególności [...] co do prawa do nieruchomości gruntowej i budynku, których dotyczy decyzja Wojewody, a tym samym jest uprawniona do wszczęcia postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody.

2 art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak należytego uzasadnienia wyroku, a w szczególności co do podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia, w tym pominięcie w uzasadnieniu wyroku rozstrzygnięcia wszystkich zarzutów skargi;

3. art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez bezzasadne oddalenie w całości skargi pomimo, iż zasługiwała ona na uwzględnienie w całości, a na podstawie ww. przepisu powinno nastąpić uchylenie w całości wydanych w sprawie postanowień;

4. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. i art. 120 p.p.s.a., poprzez bezzasadne oddalenie w całości skargi pomimo, iż zasługiwała ona na uwzględnienie w całości, a na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. powinno nastąpić uchylenie w całości wydanych w sprawie postanowień;

Na zasadzie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła również naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (brak zastosowania);

a) art. 48 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny, art. 222 K.c. w zw. z art. 140 K.c., art. 226-231 K.c., art. 233 K.c., art. 344 K.c., art. 408 K.c., art. 461 K.c. poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (brak zastosowania) polegające na nieuwzględnieniu praw rzeczowych m.in. [...], [...] a następnie Skarżącej będącej ich następcą prawnym do nieruchomości gruntowej i znajdującego się na niej budynku, których dotyczy decyzja Wojewody;

b) art. 2 ust. 1-3 ustawa z 29 września 1990 r. oraz art. 200 ust. 1 u.g.n. i § 4 rozporządzenia, poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (brak zastosowania) polegające na nieuwzględnieniu, iż m.in. [...] posiadało na dzień 5 grudnia 1990 roku zarząd nad nieruchomością, której dotyczy decyzja Wojewody, na mocy art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z 29 września 1990 r. [...] z ww. dniem nabyło prawo użytkowania wieczystego gruntu oraz własności budynku, [...] były uprawnione do żądania wydania przez Wojewodę decyzji na podstawie ww. przepisów co do nabycia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej i prawa własności posadowionego na niej budynku, których dotyczy decyzja Wojewody;

c) art. 2 ust. 1 ustawy z 29 września 1990 r. oraz art. 200 ust. 4 u.g.n. w zw. z art. 200 ust. 1 i 2 u.g.n. i art. 34 ust. 4 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 2000 r. Nr 84, poz. 948 z późn. zm.), dalej jako "uPKP" w zw. z art. 34 ust. 1 i 3 uPKP, poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (brak zastosowania) polegające na nieuwzględnieniu praw rzeczowych m.in. [...] a następnie Skarżącej będącej ich następcą prawnym do nieruchomości gruntowej i znajdującego się na niej budynku, których dotyczy decyzja Wojewody.

Wobec powyższego Skarżąca wniosła o zasądzenie od strony przeciwne na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, albowiem rodzaj i zawiłość sprawy uzasadnia osobisty udział pełnomocnika Skarżącej w rozprawie, zwłaszcza w razie ewentualnych wątpliwości Sądu co do zasadności zaskarżenia postanowień.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jako niezasadna podlega oddaleniu.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm. - dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W rozpoznawanej sprawie powołano się na obie podstawy kasacyjne, co generalnie wymusza rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutów prezentowanych w ramach podstawy naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż uchybienia tym przepisom były wynikiem wadliwej wykładni przepisów prawa materialnego, dlatego w pierwszej kolejności zajął się oceną zasadności tej podstawy.

Kluczowym zagadnieniem dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest kwestia statusu prawnego Skarżącej na gruncie art. 28 k.p.a., w związku z wniesionym odwołaniem od postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w części dotyczącej działki nr [...]o pow. [...] ha decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2005 r., stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez przedsiębiorstwo państwowe Polskie Koleje Państwowe w Warszawie prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa, położonego w [...], obręb [...], obejmującego działkę nr [...] o pow. [...] ha, zapisaną w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...] oraz prawa własności budynków i urządzeń znajdujących się na przedmiotowej nieruchomości.

Należy podkreślić, że źródłem sytuacji prawnych w prawie administracyjnym, jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny, mogą być wyłącznie normy prawne i jedynie bezpośredni związek interesu indywidualnego z tymi normami pozwala kwalifikować go jako interes prawny. Znamiona (cechy) interesu prawnego, ogniskujące się w istocie w cesze jego bezpośredniości, uzasadniają wniosek, że skutki czynności prawnej dokonanej przez podmioty prawa cywilnego samoistnie nie stanowią źródła interesu prawnego w przestrzeni prawa administracyjnego. Jeśli ustawodawca widzi potrzebę ścisłego związania w przestrzeni prawa administracyjnego sytuacji prawnej określonego podmiotu z aktami i czynnościami z zakresu prawa cywilnego, to ustanawia odrębną normę prawną, w której treści bezpośrednio nawiązuje do tych aktów lub czynności (zob. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2022 r. sygn. akt I OPS 1/22, źródło CBOSA).

Trafnie przyjmuje zatem Sąd I instancji, że stroną - jak to określa 28 k.p.a. - jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O tym, czy określonemu podmiotowi przysługują uprawnienia strony rozstrzygają przepisy prawa materialnego, uczestniczenie jakiejś osoby w postępowaniu administracyjnym samo przez się nie czyni z niej strony. Musi ona wykazać, że ma materialnoprawny interes uczestniczenia w tej sprawie. To dopiero daje jej legitymację strony. WSA zasadnie podkreślił, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego panuje zgodny pogląd, że mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym to tyle, co wskazać przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którym składający wniosek opiera swoje żądanie. Przy tym interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie przymiotu strony w sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Brak bezpośredniego wpływu sprawy na sferę prawną nie pozwala na uznanie składającego wniosek za stronę w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, co podziela Naczelny Sąd Administracyjny, że stroną w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest nie tylko strona postępowania prowadzonego w trybie zwykłym, zakończonego wydaniem kwestionowanego rozstrzygnięcia, ale również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności tego rozstrzygnięcia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2165/12; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 kwietnia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2000/13; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 1869/13; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 5 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Ol 261/15; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 7 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 20/16 – dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak wynika z akt sprawy, Skarżąca swój interes prawny wywodzi z faktu, że jest następcą prawnym [...] z siedzibą w [...]. W związku z powyższym, zdaniem Skarżącej, przysługuje jej roszczenie o zwrot poniesionych przez poprzednika prawnego nakładów na budynek posadowiony na przedmiotowej nieruchomości objętej uwłaszczeniem. Fakt, że na działce nr [...] znajduje się budynek, co do którego Skarżąca ma roszczenie o zwrot nakładów, jej zdaniem świadczy o tym, że ma interes prawny w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej. Bezspornym jest, iż nie była ona stroną postępowania zakończonego wydaniem przez Wojewodę [...] decyzji z dnia [...] maja 2005 r., mocą której Wojewoda stwierdził nabycie przez przedsiębiorstwo państwowe Polskie Koleje Państwowe w Warszawie prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w [...], obręb [...], obejmującego działkę nr [...] o pow. [...] ha, zapisaną w księdze wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...] oraz prawa własności budynków i urządzeń znajdujących się na przedmiotowej nieruchomości, z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. na okres 99 lat, poczynając od dnia 5 grudnia 1990 r. Nabycie dotyczyło gruntów zajętych pod infrastrukturę kolejową, decyzja uwłaszczeniowa odnosi się do stanu prawnego istniejącego w dniu 5 grudnia 1990 r. Nieruchomość ta w dacie 5 grudnia 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa, nie zaś Skarżącej, czy też jej poprzednika prawnego. Istotne jest przy tym to również, iż stroną postępowania uwłaszczeniowego prowadzonego na podstawie art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami, oprócz Skarbu Państwa i państwowej osoby prawnej legitymującej się w dniu 5 grudnia 1990 r. prawem zarządu do gruntu może być podmiot, który wykaże, że przysługuje mu prawo do gruntu. Skarżąca nie przedstawiła żadnego własnego tytułu prawnorzeczowego do przedmiotowej nieruchomości. Także żadnego prawa rzeczowego do przedmiotowego gruntu nie posiadał jej poprzednik prawny.

Należy zauważyć, że zgodnie z utrwalonym poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego, który skład orzekający w pełni akceptuje, wyrażonym w wyroku z dnia 6 sierpnia 1997 r. (sygn. akt I SA 1440/1996, źródło CBOSA) "w postępowaniu uwłaszczeniowym organ wydający decyzję nie jest upoważniony do dokonywania rozliczeń między zarządcą gruntu a podmiotami, które partycypowały w budowie obiektu budowlanego, znajdującego się na uwłaszczonym gruncie. Podmioty te mogą dochodzić swych praw w tym przedmiocie przed sądem powszechnym". Powyższe stwierdzenie ma istotne znaczenie z punktu widzenia istoty przedmiotowej sprawy, co trafnie zauważył Sąd I instancji. Nie można bowiem skutecznie wywieść własnego uprawnienia jeśli nie posiadał go poprzednik prawny, co odpowiada zasadzie: "nemo plus iuris in alium transferre potest quam ipse habet". Zatem nikt nie może przenieść na inną osobę więcej praw niż sam posiada. Fakt bycia następcą prawnym po poprzednich najemcach budynku, znajdującego się na uwłaszczonej nieruchomości i poczynienia na ten budynek nakładów finansowych, nie rodzi po stronie skarżącej legitymacji do podważania, poprzez stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej gruntu. Również żadnego prawa, uzasadniającego uwłaszczenie, nie posiadał poprzednik prawny skarżącej, a prawo do gruntu nie było przedmiotem umowy sprzedaży, zawartej przez Polskie Koleje Państwowe w Warszawie z poprzednikiem prawnym, co tranie zauważył Sąd I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że powyższa okoliczność nie daje podstaw do uznania (stwierdzenia) istnienia po stronie Skarżącej interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. w sprawie administracyjnej toczącej się w trybie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.

Zasadnie zatem, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Minister odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zainicjowane przez Skarżącą, z uwagi na fakt, że nie może ona zostać uznana za stronę postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a.

W świetle powyższych ustaleń Naczelnego Sądu Administracyjnego należy stwierdzić, że zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej są nieusprawiedliwione. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie naruszył wskazywanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego. Nie zostały też przez Sąd I instancji naruszone przepisy postępowania wskazywane w skardze kasacyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.