Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2240/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-03-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6039 Inne, o symbolu podstawowym 603
Hasła tematyczne: Lotnicze prawo
Skarżony organ: Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 162 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 605
law: Ustawa z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 marca 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1299/17 w sprawie ze skargi "A" na decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] marca 2017 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia naruszenia przepisów z zakresu lotnictwa cywilnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego na rzecz "A" kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 marca 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1299/17 (dalej wyrok VII SA/Wa 1299/17) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi Portu Lotniczego [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w [...] na decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] marca 2017 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia naruszenia przepisów z zakresu lotnictwa cywilnego I. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądził od Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego na rzecz Portu Lotniczego [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w [...] kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z [...] kwietnia 2015 r. [nr [...]] (dalej decyzja z [...] kwietnia 2015 r.) Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego (dalej Prezes Urzędu, Prezes ULC bądź organ), na podstawie: art. 8a ust. 2 lit. a w zw. z art. 4 ust. 3a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 216/2008 z dnia 20 lutego 2008 r. w sprawie wspólnych zasad w zakresie lotnictwa cywilnego i utworzenia Europejskiej Agencji Bezpieczeństwa Lotniczego oraz uchylającego dyrektywę Rady 91/670/EWG, rozporządzenie (WE) nr 1592/2002 i dyrektywę 2004/36/WE (Dz. Urz. UE L 79 z 13.03.2008 s. 1, z późn. zm., dalej rozporządzenie nr 216/2008); art. 6 ust. 2 i 3, art. 7 ust. 2 oraz pkt ADR.AR.A.015 ADR.AR.C.035 lit. d, e, g, h załącznika nr II do rozporządzenia Komisji (UE) nr 139/2014 z 12 lutego 2014 r. ustanawiającego wymagania oraz procedury administracyjne dotyczące lotnisk zgodnie z rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 216/2008 (Dz.U. UE L 44 z 14 lutego 2014 r., dalej rozporządzenie nr 139/2014); art. 69 ust. 4, art. 160 ust. 3 pkt 3, art. 161 ust. 1, 2 i 8 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. - Prawo lotnicze (Dz. U. z 2013 r. poz. 1393 ze zm., dalej pl bądź Prawo lotnicze); § 3 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 2 pkt 3, 4 i 6, § 5 ust. 1 i 2, § 6, § 7 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 marca 2013 r. w sprawie certyfikacji działalności w lotnictwie cywilnym (Dz. U. poz. 421, dalej rcdlc); art. 104 § 1 i art. 155 kpa: 1. uchylił decyzję znak [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. w sprawie wydania certyfikatu nr [...] dla lotniska [...] (EPBY), którym zarządza spółka Port Lotniczy [...] S.A. [z siedzibą w [...]; dalej Spółka bądź skarżąca]; 2. wydał spółce Port Lotniczy [...] S.A. na czas nieokreślony certyfikat lotniska nr [...] upoważniający do eksploatacji lotniska [...] (EPBY), stanowiący załącznik do niniejszej decyzji; załącznikami do certyfikatu lotniska nr [...] są: warunki certyfikatu; podstawa certyfikacji; dokumenty akceptujące odstępstwo i sposób jego usunięcia (DAAD); 3. zatwierdził Instrukcję operacyjną lotniska [...] (EPBY), wydanie z dnia 8 kwietnia 2015 r.; 4. zatwierdził program naprawczy z dnia 22 kwietnia 2015 r., przesłany pismem znak [...] [k. 40-61 akt sądowych].

W uzasadnieniu Prezes ULC podał, że podstawa certyfikacji (stanowiąca załącznik nr 2 do tej decyzji) została przedłożona przez zarządzającego lotniskiem, obustronnie uzgodniona w dniu 24 kwietnia 2015 r. i jej zmiana stanowić będzie podstawę do zmiany certyfikatu. Organ stwierdził w tej decyzji, że proces konwersji certyfikatu lotniska zakończył się pozytywnie i potwierdził, że Spółka jest przygotowana do zapewnienia bezpiecznego wykonywania wnioskowanych operacji lotniczych poprzez potwierdzenie zgodności z wymaganiami rozporządzenia nr 216/2008, posiada odpowiednią infrastrukturę, wyposażenie, potencjał ludzki i procedury operacyjne niezbędne do bezpiecznego wykonywania operacji lotniczych.

Prezes Urzędu w dniach 29-30 listopada 2016 r. przeprowadził kontrolę okresową lotniska, w celu sprawdzenia czy posiadacz certyfikatu nadal spełnia określone przepisami prawa wymagania potrzebne do wydania i utrzymania ważności certyfikatu (art. 162 ust. 1 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. - Prawo lotnicze - Dz. U. z 2016 r. poz. 605 ze zm.). Kontrola objęła: 1. planowanie działań w sytuacjach zagrożenia na lotnisku; 2. ratownictwo i gaszenie pożarów, 3. usuwanie unieruchomionych statków powietrznych; 4. system zarządzania lotniskiem, w tym system zarządzania bezpieczeństwem oraz system zarządzania jakością i ochroną danych lotniczych. W oparciu o poczynione ustalenia, Prezes ULC stwierdził, że zarządzający lotniskiem dopuścił się naruszeń przepisów Prawa lotniczego i decyzją z [...] stycznia 2017 r. [[...]] (dalej decyzja z [...] stycznia 2017 r.), na podstawie [art. 21 ust. 2 pkt 2,] art. 29, art. 162 ust. 1 w zw. z art. 27 ust. 1 i 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. - Prawo lotnicze (Dz. U. z 2016 r. poz. 605 ze zm.), ADR.AR.C.055 lit. d pkt 2 ppkt a załącznika II do rozporządzenia nr 139/2014; § 3 ust. 1 pkt 3, § 43 ust. 3 i 4 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 marca 2013 r. w sprawie certyfikacji działalności w lotnictwie cywilnym (Dz. U. poz. 421); art. 104 § 1 kpa: I. określił zakres naruszenia przepisów z zakresu lotnictwa cywilnego stwierdzony w protokole kontroli okresowej lotniska [...] (EPBY) znak [...], przeprowadzonej w dniach 29-30 listopada 2016 r.: Nieprawidłowość nr 1 - Podstawa certyfikacji (wersja z dnia 7 kwietnia 2015 r.) jest niezgodna ze specyfikacją certyfikacyjną CS ADR-DST.T.905 lit. b; Nieprawidłowość nr 2 - Nie została opracowana analiza dotycząca prognozowania ruchu lotniskowego przewidywanego do obsługi na danym lotnisku w okresie następnych dwunastu miesięcy w celu dokonania oceny, czy poziom zapewnianej ochrony ratowniczo-gaśniczej jest odpowiedni do kategorii lotniska w zakresie ratowniczo-gaśniczym; Nieprawidłowość nr 3 - Operator lotniska nie dokumentuje wszystkich kluczowych procesów zarządzania, tj. procedury działań następczych (pokontrolnych) i naprawczych w procesie monitorowania spełniania wymagań; II. wyznaczył termin: - 1 miesiąca na usunięcie nieprawidłowości nr 1 i 2; 6 miesięcy na usunięcie nieprawidłowości nr 3 - od dnia doręczenia stronie niniejszej decyzji; III. wezwał zarządzającego lotniskiem [...] (EPBY) do przedstawienia programu naprawczego dla nieprawidłowości określonych w pkt I w terminie 14 dni od dnia doręczenia stronie niniejszej decyzji.

W uzasadnieniu organ wskazał, że podstawa certyfikacji (wersja z 7 kwietnia 2015 r.) jest niezgodna ze specyfikacją certyfikacyjną CS ADR-DST.T.905 lit. b zatwierdzoną w decyzji Prezesa ULC z [...] kwietnia 2015 r.

Zgodnie ze specyfikacją certyfikacyjną CS ADR-DST.T.905 lit. b strażnica przeciwpożarowa powinna być zlokalizowana w taki sposób, aby pojazdy ratowniczo-gaśnicze miały prosty i bezpośredni dostęp do drogi startowej przy minimalnej liczbie zakrętów. Tymczasem, jak wynika z podstawy certyfikacji, dojazd ze strażnicy do drogi startowej wymaga wykonania szeregu czynności (pojazd LSR-G musi pokonać 3 zakręty przy dojeździe do D[rogi] S[tartowej]). W podstawie certyfikacji znajdowała się adnotacja TAK, co oznacza, że zarządzający lotniskiem deklaruje, że będzie literalnie spełniał dane wymaganie.

Odnosząc się do uwag strony co do stwierdzonej nieprawidłowości organ podkreślił, że nie jest prawidłowe stwierdzenie Spółki, że uzgodnienie podstawy certyfikacji stanowi potwierdzenie jej zgodności z rzeczywistością. Organ wyjaśnił, że oznacza to jedynie, że Prezes ULC jak i zarządzający lotniskiem uzgodnili zakres infrastruktury objętej certyfikacją i późniejszym nadzorem oraz sposób wypełniania poszczególnych wymagań specyfikacji certyfikacyjnej. Organ dodał, że zarządzający lotniskiem na etapie proponowania podstawy certyfikacji ma możliwość skorzystania z szeregu odstępstw, jednak w odniesieniu do przepisu CS ADR-DST.T.905 lit. b, zadeklarował literalną zgodność. Prezes ULC w decyzji z [...] kwietnia 2015 r. zgodził się na taki sposób spełnienia wymagania, jednak nie oznacza to, że zarządzający lotniskiem otrzymał potwierdzenie literalnej zgodności wszystkich punktów podstawy z rzeczywistością i został zwolniony z ciągłego wykazywania zgodności z tym punktem podstawy certyfikacji w trakcie nadzoru bieżącego. Prezes ULC odnosząc się do stwierdzenia Spółki, że strażnica znajduje się na lotnisku do 10 lat i "wielokrotnie wcześniej była audytowana" zwrócił uwagę, że przepisy UE zamieszczone w podstawie certyfikacji obowiązują lotnisko [...] dopiero od dnia wydania certyfikatu ([...] kwietnia 2015 r.), a zatem nie mogły być wcześniej weryfikowane. W decyzji organ określił termin usunięcia tej nieprawidłowości (1 miesiąc) i wezwał do przedstawienia programu naprawczego w terminie 14 dni (do 7 lutego 2017 r.)

Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego w decyzji stwierdził, że: druga ze stwierdzonych nieprawidłowości dotyczyła niezapewnienia odpowiedniego wyposażenia, środków gaśniczych i personelu; ostatnia - braku dokumentowania wszystkich kluczowych procesów systemu zarządzania.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca wniosła o uchylenie tej decyzji w zakresie stwierdzenia zakresu naruszenia i terminu usunięcia nieprawidłowości nr 1, a także terminu przesłania programu naprawczego w odniesieniu do tej nieprawidłowości.

W uzasadnieniu podniosła, że zgodnie z ADR.AR.C.005 lit. a pkt 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 139/2014, właściwy organ weryfikuje ciągłą zgodność z podstawą certyfikacji i stosownymi wymaganiami dla lotnisk (...). Podstawę certyfikacji definiuje przepis ADR.AR.C.020, który stanowi, że składają się na nie specyfikacje certyfikacyjne uznane przez właściwy organ stosownie do projektu i operacji lotniska. W związku z tym w toku konwersji certyfikatu lotniska specyfikacja CS ADR-DSN.T.905 lit. b została inkorporowana do podstawy certyfikacyjnej, która stanowiła integralną część decyzji o wydaniu dla lotniska certyfikatu na czas nieokreślony. Jest to o tyle istotne, że jak wynika z rozporządzenia nr 139/2014 same specyfikacje certyfikacyjne nie są dla zarządzającego lotniskiem wiążące - kluczowe znaczenie ma ustalona dla lotniska podstawa certyfikacji.

Spółka dodała, że znajduje to potwierdzenie w art. 8a ust. 2 rozporządzenia nr 2[1]6/2008 z 20 lutego 2008 r. Z przepisu tego wynika, że certyfikat jest wydawany jeżeli lotnisko spełnia wymogi podstawy certyfikacji lotnisk określone w lit. b). Zgodnie z tym przepisem, na podstawę certyfikacji lotniska składają się m. in. obowiązujące specyfikacje certyfikacyjne dotyczące rodzajów lotnisk. W celu uzyskania certyfikatu, zarządzający lotniskiem musi wykazać spełnienie wymogów podstawy certyfikacji lotnisk, zaś na podstawę certyfikacji lotnisk składają się w szczególności specyfikacje certyfikacyjne, względnie przepisy techniczne.

Spółka podkreśliła, że podstawa certyfikacyjna lotniska [...] powstała w kwietniu 2015 r., w trakcie konwersji certyfikatu lotniska zgodnie z rozporządzeniem nr 139/2014. Prezes ULC po przeprowadzeniu kontroli lotniska w kwietniu 2015 r., w dniu [...] kwietnia 2015 r. wydał Spółce certyfikat lotniska na czas nieokreślony, do którego załącznikami w szczególności były: warunki certyfikatu i podstawa certyfikacji. Wtedy też, w ramach audytu certyfikacyjnego stwierdzono, że strażnica LSR-G spełnia stosowne specyfikacje certyfikacyjne - zatem do jej lokalizacji organ nie miał żadnych zastrzeżeń.

Z powyższego wynika, że błędny jest tok rozumowania organu, że podstawa certyfikacyjna jest niezgodna ze specyfikacją certyfikacyjną, wszak bowiem podstawa certyfikacyjna jest zbudowana na podstawie tejże specyfikacji i stanowi część decyzji o wydaniu certyfikatu.

Spółka zwróciła uwagę, że w decyzji z [...] kwietnia 2015 r. o przyznaniu certyfikatu Prezes ULC stwierdził, że "proces konwersji certyfikatu lotniska zakończył się wynikiem pozytywnym i potwierdził, że lotnisko [...] eksploatowane przez spółkę Port Lotniczy [...] S.A. jest przygotowane do zapewnienia bezpiecznego wykonywania operacji lotniczych poprzez potwierdzenie zgodności z wymaganiami rozporządzenia nr 216/2008 i jego przepisów wykonawczych, posiada odpowiednią infrastrukturę, wyposażenie (...)".

Skarżąca podniosła, że żaden przepis prawa nie definiuje pojęcia prostego i bezpośredniego dostępu do drogi startowej przy minimalnej liczbie zakrętów. Jej zdaniem, trzy zakręty "mieszczą się w tym pojęciu". Zwróciła uwagę, że z rozporządzenia Komisji (UE) nr 139/2014 a zwłaszcza pkt 4 je[go] preambuły wynika, że zasadą jest indywidualne podejście do każdego portu lotniczego i możliwość stosowania szeregu odstępstw od przyjętych reguł, mając na uwadze m.in. nasilenie ruchu, kategorię i charakter lotniska, infrastrukturę lotniska, która powstała przed wejściem w życie rozporządzenia. Jej zdaniem organ nie może, wbrew tym przepisom narzucać rozwiązania restrykcyjne, nieelastyczne, nieproporcjonalne i niedostosowane do danego lotniska, które nadto narażają zarządzającego lotniskiem na poniesienie dodatkowych, niebagatelnych kosztów związanych z rozbiórką strażnicy, wybudowaniem nowego budynku, wycinką drzew (ok. 5 mln zł).

Skarżąca podniosła że tzw. test reakcji służb ratowniczo-gaśniczych został przeprowadzony nieprawidłowo i w związku z tym nie stanowi wiarygodnego dowodu w sprawie. Organ pominął całkowicie, że test czasu reakcji należy przeprowadzić w optymalnych warunkach co do widzialności i stanu nawierzchni. Zgodnie z wytycznymi w tym zakresie (AMC5 ADR.OPS.B.010(a)(2) "operacyjnym celem lotniskowej służby ratowniczo-gaśniczej powinno być osiągnięcie czasu reakcji w ciągu dwóch minut, nie przekraczając trzech minut do końca każdej drogi startowej, a także do każdej części pola ruchu naziemnego, w optymalnych warunkach widoczności i przy dobrym stanie nawierzchni". Z protokołu kontroli wynika, że podczas testu nawierzchnie lotniskowe były mokre, a zatem nie można przyjąć, że warunki testu były "optymalne". W tej sytuacji organ winien powtórzyć te testy, tym bardziej, że podczas wcześniejszych audytów w 2017 r. czasy reakcji były prawidłowe.

Po rozpoznaniu wniosku Spółki o ponowne rozpatrzenie sprawy, Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego decyzją z [...] marca 2017 r. znak [...] (dalej decyzja z [...] marca 2017 r.) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 kpa oraz art. 29, art. 162 ust. 1 ustawy - Prawo lotnicze, utrzymał w mocy decyzję z [...] stycznia 2017 r. w zaskarżonej części. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że zgodnie z wymaganiem ADR.OR.B.035 lit. a pkt 1, Prezes ULC w trakcie kontroli okresowej weryfikuje, czy lotnisko zachowuje zgodność z podstawą certyfikacji. Organ odwoławczy podkreślił, że uzgodnienie podstawy certyfikacji w proces[ie] konwersji certyfikatu nie stanowi potwierdzenia jej zgodności ze stanem faktycznym. To zarządzający lotniskiem na etapie certyfikacji odpowiada za przedłożenie podstawy certyfikacji, która zgodnie ze złożonym oświadczeniem kierownika odpowiedzialnego jest spójna z obowiązującymi przepisami i stanem faktycznym. Następnie to zarządzający lotniskiem odpowiada za ciągłe zachowanie zgodności z podstawą oraz z przepisami prawa. Prezes Urzędu podniósł, że w decyzji nie wskazuje się w jaki sposób należy usunąć nieprawidłowości, co znajduje uzasadnienie w motywie 4 preambuły rozporządzenia nr 139/2014.

Port Lotniczy [...] S.A. z siedzibą w [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z [...] marca 2017 r. znak [...] o naruszeniu przez Spółkę zarządzającą Portem Lotniczym [...] obowiązków określonych w przepisach prawa, zarzucając decyzji z [...] marca 2017 r. naruszenie przepisów prawa procesowego przez nieprawidłowe ustalenie okoliczności faktycznych sprawy (art. 7, 77 § 1, art. 78, 80, 136 kpa), wadliwe uzasadnienie decyzji (art. 107 § 1 i 3 kpa) wydanie decyzji z naruszeniem naczelnych zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 8, art. 9, art. 11 kpa, w sposób naruszający słuszny interes strony oraz podważający jej zaufanie do organów państwowych. Skarżąca zarzuciła naruszenie:

1. fundamentalnych zasad wynikających z art. 91, art. 9, art. 78 i art. 91 Konstytucji przez ich niezastosowanie;

2. rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 216/2008 z 20 lutego 2008 r. w sprawie wspólnych zasad w zakresie lotnictwa cywilnego i utworzenia Europejskiej Agencji Bezpieczeństwa Lotniczego;

3. rozporządzenia Komisji (UE) nr 139/2014 ustanawiającego wymagania oraz procedury administracyjne dotyczące lotnisk zgodnie z rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 216/2008;

4. [specyfikacji certyfikacyjnych stanowiących załącznik do decyzji nr 2015/001/R Dyrektora Wykonawczego Europejskiej Agencji Bezpieczeństwa Lotniczego (EASA)];

5. art. 3 ust. 1 i 2 oraz art. 29 Prawa lotniczego.

W obszernym uzasadnieniu skargi Spółka powtórzyła stanowisko prezentowane w toku postępowania administracyjnego. Zaskarżona decyzja "stoi w sprzeczności" z wcześniejszymi ustaleniami organu poczynionymi podczas kontroli w trakcie procesu certyfikacji w roku 2015 r. W postępowaniu zakończonym decyzją z [...] kwietnia 2015 r. o wydaniu Spółce certyfikatu dla lotniska (na czas nieokreślony), lokalizacja strażnicy przeciwpożarowej na lotnisku [...] (która nie uległa zmianie) została poddana gruntownej kontroli i sprawdzeniu przez zespół kontrolujący. W podstawie certyfikacji do procesu konwersji certyfikatu, stanowiącej załącznik do decyzji o certyfikacie (s. 16) organ stwierdził, że strażnica przeciwpożarowa spełnia wszystkie (trzy) wymagania określone w ARD-DSN.T.905 lit. b. Decyzja o wydaniu certyfikatu dla lotniska stanowi dokument z którego wynika, że Spółka spełniła wszystkie wymagania stawiane lotniskom - organ potwierdził w niej, że zarządzająca lotniskiem spełnia wymagania dotyczące m. in. lokalizacji strażnicy przeciwpożarowej. Z tego powodu, przy niezmienionych okolicznościach faktycznych (lokalizacja strażnicy nie uległa zmianie) przyjęcie przez organ (w oparciu o wyniki kontroli z listopada 2016 r.), że lokalizacja tej strażnicy jest nieprawidłowa, stanowi naruszenie prawa. Podstawą tej kontroli był ADR.AR.C.005 (lit. a pkt 2) zgodnie z którym właściwy organ weryfikuje ciągłą zgodność z podstawą certyfikacji. Podstawa certyfikacji nie może być niezgodna ze specyfikacjami, bowiem podstawa certyfikacji składa się właśnie ze specyfikacji certyfikacyjnych zatwierdzonych przez organ w toku procesu certyfikacji.

Przepis ADR.AR.C.020 stanowi, że na podstawę certyfikacji składają się specyfikacje certyfikacyjne uznane przez właściwy organ, a zarządzający lotniskiem musi wykazać i następnie utrzymać zgodność z podstawą certyfikacji. Innymi słowy, specyfikacje certyfikacyjne by "obowiązywały" muszą zostać zatwierdzone w podstawie certyfikacyjnej dla danego lotniska. Znajduje to potwierdzenie w art. 8a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 216/2008 z 20 lutego 2008 r., który w ust. 2 stanowi, że w odniesieniu do każdego lotniska wymagany jest certyfikat. Certyfikat oraz zatwierdzenie zmian w tym certyfikacie wydaje się, jeżeli wnioskodawca wykaże, że lotnisko spełnia wymogi podstawy certyfikacji lotnisk określone w lit. b. Zgodnie z tym ostatnim przepisem, na podstawę certyfikacji lotniska składają się m. in. obowiązujące specyfikacje certyfikacyjne dotyczące rodzajów lotnisk (...). Zgodnie z art. 6 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego Komisji UE nr 139/2014 jako warunek wydania zarządzającemu lotniskiem certyfikatu wskazano warunek ustanowienia podstawy certyfikacji przy wykorzystaniu specyfikacji certyfikacyjnych wydanych przez Agencję (...). Z tego wynika, że w celu uzyskania certyfikatu zarządzający lotniskiem musi wykazać spełnienie wymogów podstawy certyfikacji lotnisk. Na podstawę certyfikacji lotnisk składają się w szczególności specyfikacje certyfikacyjne względnie specyfikacje techniczne.

Podstawa certyfikacyjna lotniska została sporządzona w kwietniu 2015 r. w trakcie konwersji certyfikatu lotniska zgodnie z rozporządzeniem (UE) nr 139/2014 i stanowiła podstawę do wydania decyzji z [...] kwietnia 2015 r. o wydaniu Spółce certyfikatu lotniska na czas nieokreślony. Wówczas, w ramach audytu certyfikacyjnego stwierdzono, że strażnica LSR-G spełnia stosowne specyfikacje certyfikacyjne (w treści podstawy certyfikacji lotniska organ podał 3 x tak - spełnienie wymagań).

W uzasadnieniu zarzutów procesowych skargi Spółka podniosła, że w okolicznościach tej sprawy organ I instancji nie przeprowadził dostatecznego postępowania wyjaśniającego (a organ odwoławczy nie uzupełnił tego postępowania na podstawie art. 136 kpa) w celu ustalenia czasu reakcji służby ratowniczo-gaśniczej. Warunki w których przeprowadzono test nie były "optymalne", a organ mimo podnoszonych przez nią zastrzeżeń do protokołu kontroli, nie powtórzył tego testu przy suchej nawierzchni. Podczas wcześniejszych audytów w 2017 r. czasy reakcji były prawidłowe, co wynika z załączonych do skargi dokumentów.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 107 § 3 kpa Spółka podniosła, że z zaskarżonej decyzji nie wynika w sposób wyraźny zakres nałożonych na zarządzającego lotniskiem obowiązków (jest tylko mowa o terminie usunięcia nieprawidłowości). Podstawowym celem konwersji certyfikatu na certyfikat unijny jest zgodnie z art. 6 ust. 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 139/2014 potwierdzenie zgodności ze specyfikacjami certyfikacyjnymi różniącymi się od wymagań krajowych, na podstawie których wydano dotychczasowy certyfikat. Wymóg sprawdzenia i kontroli zarządzającego lotniskiem pod względem spełnienia warunków wymogów przewidzianych w przepisach prawa spoczywa na organie. Nie bazuje on na deklaracjach zarządzającego lotniskiem - jak twierdzi organ w zaskarżonej decyzji. Taki wymóg szczegółowego sprawdzenia i kontroli podczas weryfikacji lotniska nakładają na organ przepisy prawa regulujące procedurę certyfikacji. W myśl art. 160 ust. 3 pl, wydanie certyfikatu musi być potwierdzone procesem certyfikacji, który jest sprawdzeniem trwalej zdolności podmiotu do bezpiecznego wykonywania określonej działalności lotniczej.

Skarżąca wniosła o: uchylenie zaskarżonej decyzji, decyzji I instancji; zasądzenie [zwrotu] kosztów postępowania.

W skardze wniesiono o dopuszczenie dowodu z: a. informacji o warunkach, w jakich testy czasu zostały przeprowadzone; b. odpisów dokumentów z testów reakcji przeprowadzonych 1 lipca 2016 r., 9 marca i 18 kwietnia 2017 r. (przed i po spornej kontroli z listopada 2016 r.), z których wynika, że uzyskiwano wymagane czasy reakcji (nieprzekraczające 3 minut); c. odpisu decyzji Prezesa ULC z [...] kwietnia 2015 r. o wydaniu certyfikatu; d. odpisu podstawy certyfikacji z 24 kwietnia 2015 r. będącej załącznikiem do tej decyzji; e. odpisu warunków certyfikatu będących załącznikiem do tej decyzji.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i wyjaśnił, że zaskarżona decyzja nie nakazuje rozbiórki istniejącej strażnicy przeciwpożarowej lub budowy nowej, wymaga jedynie doprowadzenia do zgodności z przepisem ADR.OPS.B.010 lit. a pkt 2 załącznika IV do rozporządzenia 139/2014. Sposób usunięcia tej niezgodności nie może być wskazany w decyzji z uwagi na brzmienie art. 29 Prawa lotniczego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, i art. 205 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej ppsa) orzekł jak w sentencji.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzja z [...] marca 2017 r. o utrzymaniu w mocy decyzji z [...] stycznia 2017 r. narusza prawo i dlatego skarga zasługuje na uwzględnienie. Organ oparł zaskarżoną decyzję na stwierdzeniu, że skarżąca - podmiot zarządzający lotniskiem - nie zachowała zgodności podstawy certyfikacji ze specyfikacją certyfikacyjną w zakresie dotyczącym strażnicy przeciwpożarowej. Zgodnie z specyfikacyjną certyfikacyjną CS ADR-DsT.T.905 lit. b strażnica przeciwpożarowa powinna być zlokalizowana w taki sposób, aby pojazdy ratownicze miały prosty i bezpośredni dostęp do drogi startowej przy minimalnej liczbie zakrętów.

W skardze Spółka podniosła, że w toku procesu konwersji certyfikatu lotniska organ stwierdził, że spełnia ona wymogi określone w specyfikacji certyfikacyjnej i wywodziła, że specyfikacje "składają na" podstawę certyfikacyjną. W związku z tym nie jest prawidłowe stanowisko organu, że obecnie, przy niezmienionych okolicznościach faktycznych, zatwierdzona w decyzji o udzieleniu certyfikatu podstawa certyfikacji jest niezgodna ze specyfikacjami certyfikacyjnymi.

Sąd I instancji podzielił w całości interpretację przepisów prawa przedstawioną w skardze i uznał stanowisko organu za nieprawidłowe.

Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 162 ust. 1 pl. Zgodnie z tym przepisem, Prezes Urzędu przeprowadza okresowe i - w razie potrzeby - doraźne kontrole w celu sprawdzenia, czy posiadacz certyfikatu nadal spełnia ustalone przepisami prawa wymagania potrzebne dla wydania i utrzymania ważności certyfikatu. Z tego przepisu wynika, że podstawą wydania decyzji może być w tym przypadku stwierdzenie niezgodności stanu faktycznego zaistniałego po wydaniu certyfikatu z warunkami określonymi w certyfikacie. Inaczej mówiąc, podstawą wydania tej decyzji mogła być sytuacja w której podmiot posiadający certyfikat nie przestrzega warunków określonych w certyfikacie.

Znajduje to potwierdzenie w przepisie będącym podstawą kontroli - ADR.AR.C.005 (lit. a pkt 2) zgodnie z którym właściwy organ weryfikuje ciągłą zgodność z podstawą certyfikacji. Podstawa certyfikacji nie może być niezgodna ze specyfikacjami, bowiem podstawa certyfikacji składa się właśnie ze specyfikacji certyfikacyjnych zatwierdzonych przez organ w toku procesu certyfikacji.

Z art. 8a ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr "26/2008" [winno być "216/2008"] z 20 lutego 2008 r. wynika, że certyfikat jest wydawany jeżeli lotnisko spełnia wymogi podstawy certyfikacji lotnisk określone w lit. b. Zgodnie z tym przepisem, na podstawę certyfikacji lotniska składają się m. in. obowiązujące specyfikacje certyfikacyjne dotyczące rodzajów lotnisk.

Do podstawy certyfikacji inkorporowano specyfikację certyfikacyjną CS ADR-DST.T.905 lit. b i podstawa z tą specyfikacją została zatwierdzona decyzją z [...] kwietnia 2015 r.

Zgodnie ze specyfikacją certyfikacyjną CS ADR-DST.T.905 lit. b strażnica przeciwpożarowa powinna być zlokalizowana w taki sposób, aby pojazdy ratowniczo-gaśnicze miały prosty i bezpośredni dostęp do drogi startowej przy minimalnej liczbie zakrętów. Lokalizacja strażnicy znana była i została ustalona w podstawie certyfikatu. Te okoliczności faktyczne będące podstawą wydania certyfikatu nie zmieniły się po jego wydaniu (strażnica stoi w tym samym miejscu, odległość strażnicy od pasów startowych nie uległa zmianie). Jeżeli organ wydając certyfikat zaaprobował podstawę certyfikacji i wchodzącą w jej zakres specyfikację dotyczącą strażnicy przeciwpożarowej, to należy uznać za bezpodstawne stwierdzenia organu o niezgodności podstawy certyfikatu i specyfikacji. Dopatrzenie się tych niezgodności jest wynikiem dokonanej ex post zmiany oceny stanu faktycznego sprawy, nie zaś zmiany tego stan[u] (usytuowania strażnicy) po wydaniu decyzji o wydaniu certyfikatu.

Inaczej mówiąc - zaskarżoną decyzją organ nie zakwestionował przestrzegania, po wydaniu certyfikatu, warunków określonych w podstawie certyfikatu lecz zakwestionował ustalenia faktyczne, przyjęte za podstawę wydania certyfikatu. Z przepisów mających zastosowanie w tej sprawie wynika, że w celu uzyskania certyfikatu, zarządzający lotniskiem musi wykazać spełnienie wymogów podstawy certyfikacji lotnisk, zaś na podstawę certyfikacji lotnisk składają się w szczególności specyfikacje certyfikacyjne, względnie przepisy techniczne.

Prezes Urzędu w decyzji z [...] kwietnia 2015 r. o wydaniu zarządzającemu lotniskiem [...] (EPBY) - Portowi Lotniczemu [...] S.A. certyfikatu lotniska podał, że podstawa certyfikacji (stanowiąca załącznik nr 2 do tej decyzji) została obustronnie uzgodniona w dniu 24 kwietnia 2015 r. i jej zmiana stanowić będzie podstawę do zmiany certyfikatu. Organ stwierdził w tej decyzji, że proces konwersji certyfikatu lotniska zakończył się pozytywnie i potwierdził, że skarżąca Spółka jest przygotowana do zapewnienia bezpiecznego wykonywania wnioskowanych operacji lotniczych poprzez potwierdzenie zgodności z wymaganiami rozporządzenia (WE) nr 216/2008; posiada odpowiednią infrastrukturę, wyposażenie, potencjał ludzki i procedury operacyjne niezbędne do bezpiecznego wykonywania operacji lotniczych.

W rozpoznawanej sprawie organ w istocie kwestionuje przesłanki udzielenia certyfikatu, co w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 162 ust. 1 pl, prowadzonym w celu sprawdzenia czy posiadacz certyfikatu nadal spełnia ustalone przepisami prawa wymagania potrzebne dla wydania i utrzymania ważności certyfikatu, jest niedopuszczalne.

Nieprawidłowe jest stanowisko organu, że uzgodnienie podstawy certyfikacji nie oznacza, że zarządzający lotniskiem "otrzymał potwierdzenie literalnej zgodności wszystkich punktów podstawy z rzeczywistością".

Podniesione w skardze zarzuty procesowe sprowadzają się do wytknięcia organowi braku ustaleń faktycznych co do usytuowania strażnicy pożarowej i tym samym co do ustalenia maksymalnego czasu niezbędnego do podjęcia akcji ratowniczej. Ustalenia te mogłyby bowiem potwierdzić, że usytuowanie strażnicy nie zmieniło się od chwili wydania certyfikatu. Co prawda organ tego faktu nie kwestionuje, ale ponowne przeprowadzenie testów na czas dojazdu mogłoby mieć znaczenie dla potwierdzenia, że warunki specyfikacji dotyczące tej strażnicy określone w specyfikacji dotyczącej strażnicy były i są zachowane.

Skargę kasacyjną wywiódł Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego, reprezentowany przez r. pr. J.B., zaskarżając wyrok VII SA/Wa 1299/17 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie:

I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 1 i art. 153 ppsa przez brak wskazania co do dalszego postępowania przez organ w sytuacji skierowania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 i art. 133 § 1 ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1, art. 80, 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, z 2018 r. poz. 149 i 650, dalej kpa) przez dokonanie przez Sąd I instancji:

a. własnych ustaleń faktycznych sprzecznych z materiałem dowodowym, tj. ustalenie, że organ ustalił lokalizację strażnicy pożarowej w podstawie certyfikatu bez odniesienia się, że ustalenie to dokonane zostało na podstawie oświadczenia złożonego przez uczestnika;

b. własnego ustalenia sprzecznego z materiałem dowodowym, tj. ustalenie, że organ zakwestionował ustalenia faktyczne przyjęte za podstawę wydania certyfikatu, a nie zakwestionował przestrzegania warunków określonych na podstawie wydania certyfikatu, podczas gdy strona uzyskała zatwierdzenie zmiany w podstawie certyfikacji decyzją z [...] lipca 2017 r. znak [...];

c. błędnego ustalenia stanu faktycznego przez przyjęcie, że w ramach audytu certyfikacyjnego fakt wpisania spełnienia wymagań nie oznacza deklaracji spełnienia wymagań przez zarządzającego lotniskiem;

d. błędnego ustalenia stanu faktycznego przez uznanie, że ponowne przeprowadzenie testów na czas dojazdu mogłoby mieć znaczenie dla potwierdzenia, że warunki certyfikacji dotyczące strażnicy pożarowej określone w specyfikacji certyfikacyjnej dotyczącej strażnicy były i są zachowane, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do uchylenia prawidłowej decyzji określającej zakres naruszenia oraz termin usunięcia nieprawidłowości polegającej na braku zapewnienia prostego i bezpośredniego dostępu pojazdów ratowniczo-gaśniczych do drogi startowej tj. wymogu określonego w specyfikacji certyfikacyjnej CS ADR-DST.T.905 lit. b;

oraz e. braku odniesienia się w całości do stanowiska prezentowanego przez organ;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 153 i art. 141 § 4 ppsa przez wydanie błędnej oceny prawnej polegającej na przyjęciu, że sprawdzenie na podstawie ADR.AR.C.005 lit. a pkt 2 w zw. z ADR.AR.C.005 lit. a załącznika II do rozporządzenia nr 139/2014,

ADR.OR.B.035 lit. a pkt 1 załącznika IV do rozporządzenia nr 139/2014, art. 6 ust. 2 rozporządzenia nr 139/2014 oraz art. 8a ust. 2 lit. a rozporządzenia nr 216/2008, czy posiadacz certyfikatu lotniska nadal spełnia określone przepisami prawa wymagania potrzebne do wydania i utrzymania ważności certyfikatu wydanego zgodnie z przepisami rozporządzenia nr 139/2014 możliwe jest tylko w przypadku stwierdzenia zmiany stanu faktycznego w stosunku do stanu zaistniałego w czasie certyfikacji lotniska, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skarżący organ był związany wyrażoną w zaskarżonym wyroku oceną prawną został pozbawiony możliwości prowadzenia nadzoru nad zarządzającym lotniskiem publicznym z wyłączeniem sytuacji zmiany stanu faktycznego stwierdzonego w procesie certyfikacji lotniska;

4. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm., dalej pusa) w zw. z art. 3 § 1 i 2 ppsa przez naruszenie obowiązku kontroli działalności administracji publicznej, które to naruszenie polegało na uchyleniu zaskarżonej decyzji w sytuacji, kiedy decyzja z [...] marca 2017 r. i poprzedzająca ją decyzja z [...] stycznia 2017 r. zostały wydane w zgodzie z obowiązującym prawem materialnym oraz przy ich wydawaniu dochowana została wymagana przepisami prawa procedura, jak również, które to naruszenie polegało na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy, braku rozważenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący;

5. art. 141 § 4 w zw. z art. 166 i art. 200 oraz art. 205 § 2 ppsa przez brak dokładnego umotywowania i uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia o kosztach, które dawałoby rękojmię, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dołożył należytej staranności przy podejmowaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia;

II. prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie naruszenie:

1. ADR.AR.C.005 lit. a pkt 2 załącznika II do rozporządzenia nr 139/2014 z 12 lutego 2014 r. ustanawiającego wymagania oraz procedury administracyjne dotyczące lotnisk zgodnie z rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 216/2008 (Dz.U. UE L 44 z 14 lutego 2014 r. s. 1) w zw. z ADR.AR.C.005 lit. a załącznika II do rozporządzenia nr 139/2014, ADR.OR.B.035 lit. a pkt 1 załącznika IV do rozporządzenia nr 139/2014, art. 6 ust. 2 rozporządzenia nr 139/2014 i art. 8a ust. 2 lit. a rozporządzenia nr 216/2008 z dnia 20 lutego 2008 r. w sprawie wspólnych zasad w zakresie lotnictwa cywilnego i utworzenia Europejskiej Agencji Bezpieczeństwa Lotniczego oraz uchylającego dyrektywę rady 91/670/EWG, rozporządzenie (WE) nr 1592/2002 i dyrektywę 2004/36/WE (Dz. Urz. UE L 79 z 13.03.2008 s. 1, z późn. zm.), przez przyjęcie, że przepis ten stanowi podstawę sprawowania nadzoru nad podmiotem certyfikowanym wyłącznie w zakresie, w jakim lotnisko i podmiot nim zarządzający nie podlegały uprzednio certyfikacji, a w konsekwencji że przepis ten nie może stanowić podstawy do przeprowadzenia oceny zgodności z wymaganiami, jeżeli nie nastąpiła zmiana faktycznego w stosunku do stanu z przeprowadzenia certyfikacji lotniska;

2. art. 7 ust. 1 pkt b rozporządzenia nr 139/2014 przez przyjęcie, że nie jest możliwe odnoszenie się podczas sprawowania przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego do stanu faktycznego z dnia certyfikacji, podczas gdy przepis stanowi wprost, że właściwy organ może - do dnia 31 grudnia 2024 r. - przyjmować wnioski o wydanie certyfikatu obejmujące odstępstwa od specyfikacji certyfikacyjnych wydanych przez Agencję, pod warunkiem, że odstępstwo (nieprawidłowość) istniały przed dniem wejścia w życie rozporządzenia nr 139/2014;

3. art. 29 oraz art. 162 ust. 1 w zw. z art. 27 ust. 1 i 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. - Prawo lotnicze (Dz. U. z 2017 r. poz. 959 i 1089 oraz z 2018 r. poz. 138 i 650) oraz ADR.AR.C.055 lit. d pkt 2 ppkt a załącznika II do rozporządzenia nr 139/2014 przez przyjęcie, że organ nie był zobowiązany wydać decyzji określającej zakres naruszenia i termin jego usunięcia w przypadku stwierdzenia uchybienia przepisowi ADR.OR.B.035 lit. a pkt 1 załącznika IV do rozporządzenia nr 139/2014 oraz specyfikacji certyfikacyjnej CS ADR-DST.T.905 lit. b zatwierdzonej decyzją Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z [...] kwietnia 2015 r. w sprawie przyznania certyfikatu lotniska.

Skarżący kasacyjnie wniósł o: uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie [zwrotu] kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Z ostrożności procesowej, gdyby Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska skarżącego kasacyjnie i uznał, że rozstrzygnięcie decyzji z [...] marca 2017 r. obciążone było wadą polegająca na nieprecyzyjnym określeniu stwierdzonej nieprawidłowości, co uzasadniałoby oddalenie skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 in fine ppsa, wniósł o zmianę treści uzasadnienia i wyrażenie oceny prawnej odmiennej od oceny prawnej wyrażonej przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Port Lotniczy [...] S.A. z siedzibą w [...], reprezentowana przez r. pr. I.D., wniosła o: oddalenie skargi kasacyjnej w całości; zasądzenie na rzecz uczestnika [zwrotu] kosztów postępowania, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 183 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest ścisłe określenie jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, wobec którego stosowania zawiera się w treści skargi kasacyjnej zarzuty (wyrok NSA z: 5.10.2010 r. I GSK125/09; 23.11.2010 r. II FSK 1165/09; 1.12.2010 r. II FSK 1507/09; 8.12.2010 r. I GSK 619/09; 19.7.2013 r. I OSK 2766/12, aprobowane przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 860, nb 19). Zarzuty i ich uzasadnienie, winny być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów (postanowienie Sądu Najwyższego z 26.10.2000 r. IV CKN 1518/00, OSNC 2001/3/39 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5.8.2004 r. FSK 299/04, OSP 2005/ 3/36). Sąd nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 ppsa).

Autor skargi kasacyjnej sformułował w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia zarówno prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, jednakże te drugie przedstawił jako skutek przyjęcia przez Sąd Wojewódzki określonego poglądu w sferze prawa materialnego. Zatem właściwe jest rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności zarzutu naruszenia prawa materialnego, skoro zasadność zarzutów natury procesowej może się okazać skuteczna jedynie wówczas, gdy przyjęcie przez Sąd Wojewódzki określonego poglądu w sferze prawa materialnego okazałoby się wadliwe.

Zaskarżony wyrok nie narusza ADR.AR.C.005 lit. a pkt 2 załącznika II do rozporządzenia nr 139/2014 z 12 lutego 2014 r. ustanawiającego wymagania oraz procedury administracyjne dotyczące lotnisk zgodnie z rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 216/2008 (Dz.U. UE L 44 z 14 lutego 2014 r. s. 1) w zw. z ADR.AR.A.005 lit. a załącznika II do rozporządzenia nr 139/2014, ADR.OR.B.035 lit. a pkt 1 załącznika IV do rozporządzenia nr 139/2014, art. 6 ust. 2 rozporządzenia nr 139/2014 i art. 8a ust. 2 lit. a rozporządzenia nr 216/2008 z dnia 20 lutego 2008 r. w sprawie wspólnych zasad w zakresie lotnictwa cywilnego i utworzenia Europejskiej Agencji Bezpieczeństwa Lotniczego oraz uchylającego dyrektywę rady 91/670/EWG, rozporządzenie (WE) nr 1592/2002 i dyrektywę 2004/36/WE (Dz. Urz. UE L 79 z 13.03.2008 s. 1, z późn. zm.), przez przyjęcie, że przepis ten stanowi podstawę sprawowania nadzoru nad podmiotem certyfikowanym wyłącznie w zakresie, w jakim lotnisko i podmiot nim zarządzający nie podlegały uprzednio certyfikacji, a w konsekwencji że przepis ten nie może stanowić podstawy do przeprowadzenia oceny zgodności z wymaganiami, jeżeli nie nastąpiła zmiana stanu faktycznego w stosunku do stanu z przeprowadzenia certyfikacji lotniska.

Trafnie Sąd I instancji podniósł, że Prezes Urzędu oparł zaskarżoną decyzję na stwierdzeniu, że podmiot zarządzający lotniskiem nie zachował zgodności z podstawą certyfikacji (wersja z 7 kwietnia 2015 r.) uzgodnioną przez Prezesa ULC decyzją z [...] kwietnia 2015 r., w zakresie specyfikacji certyfikacyjnej CS ADR-DST.T.905 lit. b, stanowiącej że "strażnica przeciwpożarowa powinna być zlokalizowana w taki sposób, aby pojazdy ratowniczo-gaśnicze miały prosty i bezpośredni dostęp do drogi startowej przy minimalnej liczbie zakrętów" (s. 3 akapit 1 decyzji z [...] marca 2017 r.).

Z tego, że Prezes ULC podkreślił ów fragment przepisu, a nadto że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd I instancji "... pominął konieczność wypełnienia przez zarządzającego warunku prostego i bezpośredniego dojazdu ze strażnicy do drogi startowej" (s. 6 akapit 3 skargi kasacyjnej), a "na dzień kontroli jak i obecnie, strażnica przeciwpożarowa literalnie nie spełnia specyfikacji certyfikacyjnej CS ADR-DST.T.905 lit. b, ze względu na brak prostego i bezpośredniego dostępu ze strażnicy do drogi startowej" (s. 7 akapit 3 skargi kasacyjnej), wnosić należy, że Prezes Urzędu w zaskarżonej decyzji, jak i skardze kasacyjnej, dokonuje nietrafnej wykładni specyfikacji certyfikacyjnej CS ADR-DST.T.905 lit. b.

Specyfikacja certyfikacyjna CS ADR-DST.T.905 lit. b stanowi: strażnica przeciwpożarowa powinna być zlokalizowana w taki sposób, aby pojazdy ratowniczo-gaśnicze miały prosty i bezpośredni dostęp do drogi startowej przy minimalnej liczbie zakrętów. Skarżący kasacyjnie nietrafnie pomija istotną część tej specyfikacji "... przy minimalnej liczbie zakrętów" (in fine specyfikacji certyfikacyjnej CS ADR-DST.T.905 lit. b). Nie odpowiada literalnej (czyli dosłownej - w: red. W. Doroszewski, Słownik języka polskiego, PWN 1963, t. IV, s. 170; red. M. Szymczak, Słownik języka polskiego, WN PWN 1992, t. II, s. 44) - jak to nietrafnie postrzega organ - treści owej specyfikacji wykładnia, która prowadzi do wniosku, że dla zapewnienia zgodności z ową specyfikacją certyfikacyjną zapewnienie "bezpośredniej drogi łączącej strażnicę przeciwpożarową z drogą startową" ("Organ stwierdził bowiem brak" takowej drogi - s. 6 akapit 2 skargi kasacyjnej). Prosty i bezpośredni dostęp do drogi startowej pojazdów ratowniczo-gaśniczych przy minimalnej liczbie zakrętów jest zapewniony, mimo konieczności pokonania 3 zakrętów między strażnicą przeciwpożarową a drogą startową. Ze sformułowania "... przy minimalnej liczbie zakrętów" należy wnosić, że normodawca kształtując treść specyfikacji certyfikacyjnej CS ADR-DST.T.905 lit. b godził się na to, by pojazdy ratowniczo-gaśnicze pokonały nie mniej niż dwa zakręty (stąd użycie liczby mnogiej), przy czym nie użył zwrotu "nie mniej niż" – np.: "dwa", "trzy" bądź więcej zakrętów. Na lotnisku [...] (EPBY) prosty i bezpośredni dostęp do drogi startowej pojazdów ratowniczo-gaśniczych wymaga pokonania trzech zakrętów i to jest minimalna liczba zakrętów na tym lotnisku.

Taka podstawa certyfikacji wskazana jest pod poz. 524 (s. 16 Podstawy certyfikacji - wersji z 24 kwietnia 2015 r. - załącznika nr 2 do decyzji z [...] kwietnia 2015 r., k. 16 akt sądowych). Przedstawiciele wnioskującego złożyli oświadczenie, że niniejsza podstawa certyfikacyjna odpowiadała rzeczywistemu stanowi lotniska na dzień zgłoszenia podstawy certyfikacyjnej, zaś punkt "9. Weryfikacja dokumentacji przez ULC" podpisany został przez przedstawicieli ULC (pkt 8 i 9 s. 36 akt sądowych).

Błędnie skarżący kasacyjnie przyjmuje, że "Deklaracja ta ["w punkcie dotyczącym zgodności z ww. specyfikacją certyfikacyjną >>CS ADR-DST.T.905 lit. b<<] okazała się nieprawdziwa, co zostało stwierdzone w trakcie kontroli okresowej lotniska" (s. 8 skargi kasacyjnej"). W istocie organ, na skutek nietrafnej wykładni owej specyfikacji certyfikacyjnej, dokonał błędnej oceny wyników kontroli w tej materii.

Niesłusznie skarżący kasacyjnie przyjmuje, że decyzja z [...] kwietnia 2015 r. została oparta wyłącznie na deklaracji zgodności przedłożonej przez zarządzającego lotniskiem. Przeciwko wykładni zaprezentowanej w skardze kasacyjnej przemawia przepis ADR.AR.A.005 lit. a załącznika II do rozporządzenia nr 139/2014, który wprost stanowi: "Właściwy organ wyznaczony przez państwo członkowskie, w którym znajduje się dane lotnisko, odpowiada za: a) certyfikację lotnisk i ich operatorów oraz nadzór nad nimi". Właściwym organem wyznaczonym przez Rzeczypospolitą Polską jest Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego (art. 21 ust. 1 i 2 pkt 2 i 3, art. 162 ust. 1 pl). W istocie Prezes Urzędu obowiązany był przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, w toku którego mógł i winien był przeprowadzić postępowanie dowodowe, służące weryfikacji deklaracji zgodności podstawy certyfikacji ze specyfikacją certyfikacyjną. W szczególności organ prowadził dowody z dokumentów, a także dnia 16 kwietnia 2015 r. inspektor Urzędu Lotnictwa Cywilnego przeprowadził eksperyment procesowy, polegający na próbie dojazdu w trybie alarmowym dwu zastępów LSRG na wskazane miejsce (próg 26) pola wzlotów; przeprowadzona próba wykazała, że czas dojazdu zastępów wyniósł odpowiednio 4’47" i 4’52" (DSN.B.185; s. 35 akapit ostatni, k. 60v akt sądowych).

Postępowanie certyfikacyjne toczyło się na podstawie ustawy kodeks postępowania administracyjnego (organ w podstawie prawnej decyzji z [...] kwietnia 2015 r. powołał w szczególności art. 155 kpa - uchylając decyzję ostateczną z [...] kwietnia 2012 r. w sprawie wydania certyfikatu nr [...] dla lotniska [...] (EPBY), którym zarządzała spółka Port Lotniczy [...] S.A. - na mocy której Spółka nabyła prawo) i art. 104 § 1 kpa (orzekając władczo w punkcie 2 decyzji). Ponieważ w decyzji z [...] kwietnia 2015 r. organ dokonał konkretyzacji praw i obowiązków Spółki (Borkowski/Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 639-640 nb 3), miał obowiązek dokonać ustaleń faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Ustaleń tych organ mógł dokonać na podstawie wszelkich dowodów, które mogły przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, nie będących sprzecznymi z prawem (art. 75 § 1 kpa). W pewnym zakresie faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, organ mógł kontentować się zapewnieniem złożonym przez przedstawicieli Spółki (analogicznie do art. 75 § 2 kpa), tym bardziej, że stan lotniska, działającego od wielu lat, był organowi znany. Bezsporne między stronami jest to, że strażnica istnieje na Lotnisku [...] w tym samym miejscu od 2007 roku; w trakcie kolejnych certyfikacji w latach 2007, 2008, 2009, 2012 i 2015; za każdym razem obszar związany z działalnością LSR-G był audytowany przez tego samego inspektora, przeto znane było Prezesowi ULC położenie strażnicy względem innych elementów lotniska (bezsporne - s. 15-17 akt administracyjnych).

Pod rządem Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (wersja skonsolidowana Dz. Urz. UE C 83 z 30.3.2010 r., s. 47, dalej TFUE) utrwalony jest pogląd, że decyzje organów Unii są aktami regulującymi sytuacje indywidualne i konkretne. W tym sensie zbliżają się do konstrukcji aktów administracyjnych. Decyzje od rozporządzeń różnią się tym, że adresowane są do "określonej liczby oznaczonej lub dających się określić osób fizycznych lub osób prawnych" (wyrok ETS z 14.12.1962 r. Confederation nationale des producteurs de fruits et legumes and others v. Council of the European Econoc Community, sprawy połączone 16/62 i 17/62, English Special Edition 1962, s. 471). Teza ta jest zasadna w odniesieniu do decyzji wskazujących adresata. W odniesieniu natomiast do decyzji ustawodawczych niewskazujących adresata, które są decyzjami w rozumieniu art. 288 ust. 4 TFUE i wiążą w całości (A. Wróbel, Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Komentarz, Wolters Kluwer 2012 - dalej A. Wróbel, TFUE. Komentarz - t. III, s. 687, 288.7.2; s. 689, 288.7.4 - dalej A. Wróbel, TFUE. Komentarz), pozostaje przyjąć, że są to akty prawne mające, podobnie jak rozporządzenia ustawodawcze, "zasięg ogólny" (C. Herma, Reforma aktów prawnych prawa pochodnego UE w Traktacie z Lizbony, EPS 2008/5/s. 24). Decyzja może być aktem prawodawczym, aktem delegowanym lub aktem wykonawczym.

Od dyrektyw decyzje odróżnia krąg adresatów, którymi mogą być nie tylko państwa członkowskie, ale także inne podmioty prawne oraz to, że w przeciwieństwie do dyrektyw określają również tryb i środki urzeczywistnienia zawartego w nich nakazu względnie zakazu. Zgodnie z art. 288 ust. 4 TFUE decyzją jest akt organu Unii, który spełnia łącznie następujące przesłanki: 1. jest (prawnie) wiążący w całości; 2. jeżeli wskazuje adresatów, wiąże tylko tych adresatów. W orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości przyjmuje się, że decyzją jest środek podjęty przez właściwy organ Unii, nakierowany na wywołanie skutków prawnych i kończący postępowanie przed tym organem, przy czym organ ten nadaje końcowemu rozstrzygnięciu taką formę prawną, z której można wywnioskować o charakterze prawnym tego rozstrzygnięcia (wyrok z 16.6.1966 r. Compagne des forges de Chatillon, Commentry & Neuves-Maisons v. Hight Authority of the ECSC 45-56, English Special Edition 1966, s. 0185). Decyzja ze swej istoty wywołuje skutek bezpośredni, bowiem nakłada obowiązki lub przyznaje prawa adresatom decyzji. Zagadnienie to jest złożone, gdy adresatem decyzji nie są jednostki (osoby fizyczne, osoby prawne lub jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej), lecz jedno lub więcej państw członkowskich. W takim wypadku efektywność decyzji byłaby osłabiona, gdyby obywatel tego państwa członkowskiego nie mógł powołać jej przed sądem krajowym, a sąd ten nie mógłby wziąć pod rozwagę jako elementu prawa wspólnotowego. Mimo że skutki decyzji nie muszą być identyczne ze skutkami przepisów zawartych w rozporządzeniu, to jednak ta różnica nie może wykluczać możliwości, że końcowy rezultat - prawo jednostki do powołania tego środka przed sądem - może być taki sam jak w przypadku bezpośrednio stosowalnych przepisów rozporządzenia. W związku z tym należy w każdym konkretnym przypadku ocenić, czy istota, kontekst i brzmienie przepisu są zdolne do wywołania skutku bezpośredniego w stosunkach między adresatem aktu a osobą trzecią (wyrok ETS z 6.10.1970 r. w sprawie 9-70 Grad v. Finanzamt Traustein, ECR 1970, s. 00825; A. Wróbel, Stosowanie prawa Unii Europejskiej przez sądy, Wolters Kluwer 2010, s. 72-73 p. 3.3; s. 108, p. 1.5).

W postępowaniu kontrolowanym prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 25.11.2016 r. VII SA/Wa 2696/15 (wyrok VII SA/Wa 2696/15), dotyczącym tego samego podmiotu - Portu Lotniczego [...] S.A. z siedzibą w [...], ze skargi Spółki na decyzję Prezesa ULC z [...] września 2015 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia naruszeń przez zarządzającego Portem Lotniczym [...] obowiązków określonych w przepisach prawa, Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego zaprezentował pogląd, że zarówno załącznik Va do rozporządzenia nr 216/2008 jak i załącznik do decyzji Dyrektora Wykonawczego Europejskiej Agencji Bezpieczeństwa Lotniczego EASA nr 2014/013/R w zakresie odnoszącym się do wymagań, jakie powinno spełniać ogrodzenie lotniska charakteryzuje duży stopień ogólności. W ocenie Prezesa ULC zarówno Specyfikacje certyfikacyjne (CS) jak i Materiały zawierające wytyczne (GM) nie stanowią prawa powszechnie obowiązującego. Wyrok VII SA/Wa 2696/15 uprawomocnił się bez kontroli kasacyjnej (art. 106 § 3 i 5 ppsa; cbosa).

Mimo, że decyzja Dyrektora Wykonawczego Europejskiej Agencji Bezpieczeństwa Lotniczego EASA nr 2014/013/R była inną decyzją niż decyzja Dyrektora Wykonawczego Europejskiej Agencji Bezpieczeństwa Lotniczego EASA nr 2015/001/R, której załącznikiem są specyfikacje certyfikacyjne będące przedmiotem badania w postępowaniu kontrolowanym wyrokiem VII SA/Wa 1299/17, to w ocenie składu Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie, decyzja EASA nr 2015/001/R ma charakter wiążący w całości, w rozumieniu art. 288 ust. 4 TFUE. Decyzja Dyrektora Wykonawczego Europejskiej Agencji Bezpieczeństwa Lotniczego EASA nr 2015/001/R jest przykładem trzeciego typu decyzji adresowanych do państw członkowskich, których przedmiotem jest koordynowanie wielopoziomowych postępowań administracyjnych, a celem tego typu decyzji jest zapewnienie jednolitego wykonywania zharmonizowanych przepisów prawa materialnego, szczególnie w obszarze dopuszczania do obrotu i prawa celnego (A. Wróbel, TFUE. Komentarz - t. III, s. 689, 288.7.4, akapit 4). Do tych szczególnych obszarów działalności Unii (obok dopuszczania do obrotu i prawa celnego) należy bowiem zaliczyć bezpieczeństwo pasażerów w masowym ruchu lotniczym na obszarze państw członkowskich. W preambule rozporządzenia nr 139/2014 Komisja Europejska wskazała: "(1) Celem rozporządzenia (WE) nr 216/2008 jest ustanowienie oraz utrzymanie wysokiego jednolitego poziomu bezpieczeństwa lotnictwa cywilnego w Europie. (2) Wykonanie rozporządzenia (WE) nr 216/2008 wymaga ustanowienia szczegółowych przepisów wykonawczych, w szczególności dotyczących bezpieczeństwa lotnisk, w celu utrzymania wysokiego jednolitego poziomu bezpieczeństwa lotnictwa cywilnego w Unii, przy jednoczesnym dążeniu do realizacji celu, jakim jest ogólne podniesienie poziomu bezpieczeństwa lotnisk.

Ów charakter wiążący decyzja EASA nr 2015/001/R miała zarówno w dacie wydania decyzji z [...] marca 2017 r. jak i w dacie wydania decyzji z [...] kwietnia 2015 r. o wydaniu Spółce na czas nieokreślony certyfikatu lotniska nr [...] upoważniającego do eksploatacji lotniska [...] (EPBY), stanowiącego załącznik do niniejszej decyzji; wskazania, że załącznikami do certyfikatu lotniska [...] są: warunki certyfikatu, podstawa certyfikacji, dokumenty akceptujące odstępstwo i sposób jego usunięcia (DAAD).

Decyzja o wydaniu certyfikatu lotniska kończy postępowanie w sprawie i rozstrzyga o prawach i obowiązkach podmiotu, któremu Prezes ULC wydał ów certyfikat wraz z załącznikami (stąd trafnie Prezes Urzędu orzekł o uchyleniu decyzji z [...] kwietnia 2012 r. w sprawie wydania certyfikatu nr [...] dla lotniska [...] w trybie art. 155 kpa). Przepis ADR.AR.C.005 stanowi: "a. Właściwy organ weryfikuje: 1) zgodność z podstawą certyfikacji i wszystkimi wymaganiami mającymi zastosowanie do lotnisk i operatorów lotnisk przed wydaniem zatwierdzenia lub certyfikatu; 2) ciągłą zgodność z podstawą certyfikacji i stosownymi wymaganiami dla lotnisk i operatorów lotnisk lub instytucji zapewniających służbę zarządzania płytą postojową podlegającą obowiązkowi składania deklaracji;...". Z brzmienia tego przepisu wynika, że na właściwym organie (w Polsce - na Prezesie ULC) spoczywa obowiązek weryfikacji (czyli merytorycznego ustalenia; weryfikować 1. "badać, potwierdzać prawdziwość czego, sprawdzać czyje kwalifikacje" w: red. W. Doroszewski - op. cit., t. IX, PWN 1967, s. 934, znaczenie 1; weryfikacja "sprawdzenie, potwierdzenie prawdziwości, autentyczności czegoś...Weryfikacja komisyjna... Weryfikacja faktów, zjawisk" - red. M. Szymczak - op. cit., t. III, s. 679) przed wydaniem certyfikatu zgodności z podstawą certyfikacji i wszystkimi (zatem - wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie "metodą próby losowej"; s. 9 akapit 1 skargi kasacyjnej) wymaganiami mającymi zastosowanie do lotnisk i operatorów lotnisk. Normodawca europejski nie uprawnił właściwego organu do wybrania tylko niektórych wymagań mających zastosowanie do lotnisk i operatorów lotnisk, które ów organ zweryfikuje w zakresie ich zgodności z podstawą certyfikacji. Tym bardziej wyboru w tej materii nie można było oprzeć na metodzie próby losowej (losowy - 2. "polegający na ciągnieniu losów, losowaniu": Statystycznym pojęciem prawdopodobieństwa operuje się w obliczaniu szans przy grach losowych. Kotarb.[iński] T.[adeusz] Elem.[enty teorii poznania, logiki formalnej i metodologii nauk, Ossolineum 1961] 151; w: red. W. Doroszewski - op. cit., t. IV, s. 199, znaczenie 2), znamiennej dla zbadania zawartości np. tak samo wyglądających losów bądź paczek - by zweryfikować rzeczywistą zawartość tylko wybranych spośród wielu. Nie sposób przyjąć, by np. czynniki decydujące o bezpieczeństwie pasażerów czy załóg samolotów (w tym z zakresu działania służb ratunkowo-gaśniczych), można było nieweryfikować pod pretekstem zastosowania "metody próby losowej".

Weryfikacja "ciągłej zgodności z podstawą certyfikacji i stosownymi wymaganiami dla lotnisk i operatorów lotnisk" ze swej istoty zakłada, że najpierw musiała zaistnieć owa zgodność (w dniu podjęcia decyzji o wydaniu operatorowi lotniska certyfikatu), a dopiero później ciągłe (ciągły 1. ... a) "w czasie: stale trwający, bezustanny, ustawiczny, stale się powtarzający, stały" w: red. W. Doroszewski - op. cit., PWN 1958, t. IV, s. 958, znaczenie 1.a; ciągły a) "dziejący się, odbywający się, trwający stale, nieustannie, bezustannie, ustawiczny, stały"..., b) "stale, systematycznie się powtarzający" w: red. S. Dubisz, Uniwersalny słownik języka polskiego, WN PWN 2006, t.1, s. 453; ciągle - red. M Szymczak - op. cit., t. I, s. 291) badanie, czy owa zgodność, stwierdzona decyzją o wydaniu certyfikatu na czas nieokreślony, nadal istnieje. Na takiej samej konstrukcji opiera się art. 162 ust. 1 pl, zgodnie z którym "Prezes Urzędu przeprowadza okresowe i - w razie potrzeby - doraźne kontrole w celu sprawdzenia, czy posiadacz certyfikatu nadal spełnia ustalone przepisami prawa wymagania potrzebne do wydania i utrzymania certyfikatu". Skoro ustawodawca nakłada na Prezesa ULC obowiązek przeprowadzania kontroli w celu sprawdzenia, czy posiadacz certyfikatu "nadal spełnia ustalone przepisami prawa wymagania", to znaczy, że w dniu wydania certyfikatu je spełniał, a wraz z upływem czasu nadal ("tak samo jak poprzednio; nic nie zmieniając w stosunku do sytuacji poprzedniej"; red. W. Doroszewski - op. cit., PWN 1963, t. IV, s. 992; "w dalszym ciągu, tak samo jak poprzednio, wciąż" red. S. Dubisz - op. cit., t. 2, s. 770; red. M Szymczak- op. cit., t. II, s. 245). W doktrynie wskazuje się, przepisy UE określają "stały nadzór" jako "zadania wykonywane dla sprawdzenia, czy warunki, na podstawie których przyznano certyfikat, są stale spełniane podczas jego okresu ważności, jak również oznacza podejmowanie wszelkich działań zabezpieczających" (art. 3 lit. a rozporządzenia nr 216/2008); że okresowe i doraźne sprawdzenie, czy podmiot nadal spełnia wymagania ustalone dla tego certyfikatu na podstawie obowiązujących przepisów prawa, obejmuje czynności kontroli, o których mowa w art. 27-30 i art. 162 ust. 1 pl, oraz nadzoru, o którym mowa w art. 157 ust. 1 pl (§ 3 ust. 1 p. 3 rcdlc); możliwość nałożenia obowiązku opracowania programu naprawczego przewidują też przepisy UE dotyczące poszczególnych certyfikatów (P. Kasprzyk w: red. M. Żylicz, Prawo lotnicze. Komentarz, Wolters Kluwer 2016, s. 639-640, uw. 1, 2, 5). Trafnie Sąd I instancji uznał, że kontrolowanej sprawie organ w istocie kwestionuje przesłanki udzielenia certyfikatu, co w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 162 ust. 1 pl, prowadzonym w celu sprawdzenia, czy posiadacz certyfikatu nadal spełnia ustalone przepisami prawa wymagania potrzebne dla wydania i utrzymania ważności certyfikatu, jest niedopuszczalne. Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie zauważa, że nie jest to także dopuszczalne na podstawie przepisów prawa unijnego, wskazanych jako wzorce kontroli w skardze kasacyjnej.

Sąd I instancji nie stosował przepisu ADR.OR.B.035 punktu 1 lit. a załącznika IV do rozporządzenia nr 139/2014, ani nie miał obowiązku go stosować, skoro certyfikat zachował swą ważność, operator lotniska zachował zgodność z odpowiednimi wymaganiami rozporządzenia nr 216/2008 i jego przepisami wykonawczymi, a lotnisko zachowało zgodność z podstawą certyfikacji. Przepis ADR.ORC.020 nie znajdował w kontrolowanej sprawie zastosowania.

Art. 8a ust. 2 lit. a rozporządzenia nr 216/2008 i art. 6 ust. 2 rozporządzenia nr 139/2014 nie są w kontrolowanej sprawie relewantne. Owe przepisy były wzorcami kontroli w sprawie zakończonej decyzją z [...] kwietnia 2015 r. (powołane w podstawie prawnej - odpowiednio - tiret pierwsze i drugie tej decyzji przez Prezesa ULC). Prawidłowość zastosowania tych wzorców kontroli mogła podlegać badaniu w ewentualnym postępowaniu o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z [...] kwietnia 2015 r., którego nie wszczęto.

Art. 7 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 139/2014 nie znajdował w sprawie zastosowania, bowiem "1. Właściwy organ może - do dnia 31 grudnia 2014 r. - przyjmować wnioski o wydanie certyfikatu obejmujące odstępstwa od specyfikacji certyfikacyjnych wydanych przez Agencję, pod warunkiem spełnienia następujących warunków: a)... ; b) przedmiotowe odstępstwa istniały przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia;...". W kontrolowanym postępowaniu zarządzający lotniskiem nie wystąpił w owym wnioskiem, przeto nie doszło do naruszenia wskazanego przepisu.

Zarzut naruszenia art. 29 oraz art. 162 ust. 1 w zw. z art. 27 ust. 1 i 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. - Prawo lotnicze (Dz. U. z 2017 r. poz. 959 i 1089 oraz z 2018 r. poz. 138 i 650) oraz ADR.AR.C.055 lit. d pkt 2 ppkt a załącznika II do rozporządzenia nr 139/2014 nie zasługiwał na uwzględnienie. W zakresie normatywnym, istotnym dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy: "c) Właściwy organ stwierdza nieprawidłowość poziomu 2 w przypadku odnotowania niezgodności z podstawą certyfikacji lotniska, stosownymi wymaganiami rozporządzenia (WE) nr 216/2008 i jego przepisów wykonawczych, a także z procedurami i instrukcjami operatora lotniska lub instytucji zapewniającej służbę zarządzania płytą postojową, warunkami certyfikatu lub certyfikatem bądź z treścią złożonej deklaracji, która mogłaby zmniejszać bezpieczeństwo lotu lub potencjalnie zagrażać temu bezpieczeństwu.

d) W przypadku stwierdzenia nieprawidłowości podczas nadzoru lub w inny sposób właściwy organ, bez uszczerbku dla dodatkowych działań wymaganych na mocy rozporządzenia (WE) nr 216/2008 i jego przepisów wykonawczych, informuje na piśmie operatora lotniska lub instytucję zapewniającą służbę zarządzania płytą postojową o tej nieprawidłowości i zwraca się o podjęcie działań naprawczych w celu wyeliminowania stwierdzonej niezgodności. (...) 2) W przypadku stwierdzenia nieprawidłowości poziomu 2 właściwy organ: a) wyznacza operatorowi lotniska lub instytucji zapewniającej służbę zarządzania płytą postojową odpowiedni do charakteru nieprawidłowości czas na przeprowadzenie działań naprawczych przewidzianych w planie działania; (...)", bowiem Sąd I instancji trafnie uznał, że zaskarżoną decyzją z [...] marca 2017 r. organ nie zakwestionował [w sposób uprawniony] przestrzegania, po wydaniu certyfikatu, warunków określonych w podstawie certyfikatu, lecz zakwestionował ustalenia faktyczne, przyjęte za podstawę wydania certyfikatu. Organ nie odnotował w sposób prawem przewidziany, niezgodności z podstawą certyfikacji lotniska, stosownymi wymaganiami rozporządzenia (WE) nr 216/2008 i jego przepisów wykonawczych, warunkami certyfikatu lub certyfikatem.

Zaskarżony wyrok nie zakwestionował uprawnień Prezesa Urzędu do kontrolowania przestrzegania przepisów oraz decyzji z zakresu lotnictwa cywilnego – tym w zakresie kontroli zarządzających lotniskami (art. 27 ust. 1 i 2 pkt 2 pl); możliwości wydania przez Prezesa Urzędu decyzji określającej zakres naruszenia oraz termin usunięcia nieprawidłowości w przypadku stwierdzenia w protokole, o którym mowa w art. 28 ust. 5 (art. 29 pl) w zw. z art. 162 ust. 1 pl, ani nie zawęził uprawnień organu do stałego nadzoru nad prawidłowością przestrzegania przepisów rozporządzenia nr 139/2014 (s. 9-10 skargi kasacyjnej), lecz prawidłowo wskazał - w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy - na błędną wykładnię przepisów prawa materialnego - wskazanych jako wzorce kontroli w skardze kasacyjnej. W doktrynie trafnie wskazuje się, że stosowanie art. 29 pl w tych rodzajach działalności, które poddane są bezpośredniej regulacji prawa UE, może powodować pewne trudności praktyczne. Jako przykład Komentator wskazuje przepisu UE dotyczące bezpieczeństwa lotniczego (system EASA) przewidujący tryb wystawiania tzw. Niezgodności oraz skutków ich stwierdzenia, w tym działań podejmowanych w przypadku stwierdzenia niezgodności (P. Kasprzyk – op. cit., s. 152-153, uw. 2, 3; s. 154-155, uw. 8 - przy czym prócz wskazanego przez Komentatora art. 154 kpa, w sprawach gdzie strona nabyła na podstawie decyzji ostatecznej prawo, znajduje zastosowanie art. 155 kpa; s. 159-160, uw. 5, 6 i przypis 128). Nie ulega wątpliwości, że w kontrolowanej sprawie zastosowanie znalazły przepisy dotyczące bezpieczeństwa lotniczego.

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 i art. 133 § 1 ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1, art. 80, 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, z 2018 r. poz. 149 i 650) okazał się niezasadny.

Sąd I instancji nie dokonał własnych ustaleń faktycznych sprzecznych z materiałem dowodowym. Na rozprawie dnia 13 marca 2018 r. pełnomocnik skarżącej poparł wniosek dowodowy, zawarty w skardze z 25 kwietnia 2017 r., a pełnomocnik Prezesa ULC przychylił się do tego wniosku. Sąd I instancji prawidłowo na podstawie art. 106 § 3 i 5 ppsa przeprowadził dowód z: wyciągu internetowego AMC5 ADR OPS B 010 9a(2), dotyczący warunków, w jakich testy czasu reakcji mają być przeprowadzane i wskazujący wymagany czas reakcji służb ratowniczo-gaśniczych; odpisów dokumentów z przeprowadzonych testów reakcji na lotnisku z 1 lipca 2016 r., 9 marca 2017 r. i 18 kwietnia 2017 r. (z okresu przed i po kontroli Urzędu Lotnictwa Cywilnego, jak miała miejsce w listopadzie 2016 r.), obrazujących że uzyskiwane są wymagane czasy reakcji (nieprzekraczające 3 min.); odpisu decyzji Prezesa ULC z [...] kwietnia 2015 r. o wydaniu certyfikatu; odpisu Podstawy Certyfikacji z 24 kwietnia 2015 r. będącej załącznikiem do ww. decyzji; odpisu Warunków Certyfikatu z [...] kwietnia 2015 r. będących załącznikiem do ww. decyzji - na okoliczność braku zastrzeżeń Urzędu Lotnictwa Cywilnego do umieszczenia i lokalizacji strażnicy na lotnisku i potwierdzenia przez Prezesa ULC spełnienia przez strażnicę wymogów określonych przepisami prawa w toku konwersji certyfikatu lotniska na certyfikat unijny w kwietniu 2015 r. i treści decyzji z [...] kwietnia 2015 r. o przyznaniu Spółce certyfikatu unijnego na czas nieokreślony (k. 4-5, 100-101 akt sądowych).

Owe odpisy dokumentów nie nasunęły Sądowi I instancji wątpliwości co do ich autentyczności i wiarygodności, i zostały przez Sąd I instancji prawidłowo ocenione. Dowody te nie były sprzeczne z materiałem dowodowym zebranym przez Prezesa Urzędu w toku kontrolowanego postępowania. Rezultat oceny dowodów dokonanej przez Sąd I instancji na podstawie art. 233 § 1 kpc jest prawidłowy i nie został skutecznie zakwestionowany przez skarżącego kasacyjnie (art. 80 kpa służył ocenie dowodów dokonanej przez organ, nie przez Sąd). Autor skargi kasacyjnej nie wskazał dowodu, który Sąd I instancji by przeinaczył bądź pominął przy ocenie dowodów. Zagadnienie znaczenia oświadczenia złożonego przez uczestnika w postępowaniu zakończonym decyzją z [...] kwietnia 2015 r. (s. 16 pkt 524), stanowiącego podstawę certyfikacji (wersja z dnia 24 kwietnia 2015 r.), została oceniona przez Naczelny Sąd Administracyjny przy ocenie zarzutu II.1 petitum skargi kasacyjnej. Wbrew ocenie skarżącego kasacyjnie, deklaracja zarządzającego lotniskiem, zawarta w podstawie certyfikacji, odpowiadała stanowi faktycznemu istotnemu dla rozstrzygnięcia sprawy. Właściwy organ w postępowaniu o wydanie certyfikatu miał prawny obowiązek zweryfikować przed wydaniem certyfikatu zgodność z podstawą certyfikacji i wszystkimi wymaganiami mającymi zastosowanie do lotnisk i operatorów lotnisk (przepis ADR.AR.C.005 lit. a pkt 1) i dał temu wyraz w ostatecznej decyzji z [...] kwietnia 2015 r. Dla uniknięcia zbędnych powtórzeń należy w tym miejscu odwołać się do argumentów wyżej podniesionych. Do dnia wydania decyzji z [...] marca 2017 r. nie doszło do zmiany stanu faktycznego ani prawnego w materii istotnej dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy.

Sąd orzeka wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonej decyzji (art. 133 § 1 ppsa; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 343-344, uw. 1). To, że uczestnik uzyskał zatwierdzenie zmiany w podstawie certyfikacji decyzją z [...] lipca 2017 r. znak [...], nie wpływa na rozstrzygnięcie kontrolowanej sprawy, skoro decyzja z [...] lipca 2017 r. została podjęta ponad 5 miesięcy po wydaniu zaskarżonej decyzji. To strona decyduje, w jakiej formie prawnej poszukuje ochrony swego interesu.

Trafnie Sąd I instancji uznał, że odmowa ponownego przeprowadzenia testów na czas dojazdu pojazdów lotniskowej służby ratowniczo-gaśniczej, w optymalnych warunkach widzialności i stanu nawierzchni, stanowiła inne naruszenie przepisów postępowania, mogących mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1, art. 80, 107 § 1 i 3 kpa).

Zaskarżony wyrok nie narusza art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 1 i art. 153 ppsa.

Utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest pogląd, że art. 1 § 1 i 2 pusa, który sąd mógłby naruszyć odmawiając rozpoznania skargi, mimo prawidłowości jej wniesienia, albo rozpoznając prawidłowo wniesioną skargę zastosował przy jej kontroli inne kryterium niż kryterium zgodności z prawem. Okoliczność, że strona nie zgadza się ze stanowiskiem sądu I instancji, nie uzasadnia zarzutu naruszenia powyższego przepisu (wyrok NSA z 4.3.2015 r. II GSK 109/14, Lex 1751054). Art. 3 § 1 i 2 ppsa zakreśla granice właściwości sądu administracyjnego do dokonywania kontroli legalności działalności administracji publicznej, nadto uprawnia do stosowania przewidzianych w ustawie środków. Jest to przepis, który w zasadzie może być naruszony w wyjątkowych tylko wypadkach, a to np. w razie zastosowania niewłaściwego środka kontroli. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z 9.8.2016 r. II OSK 2929/14, Lex 2119367, art. 3 § 1 i 2 ppsa zawiera normę o charakterze ustrojowym, więc przesłanka wskazująca na naruszenie go mogłaby wystąpić, gdyby Sąd I instancji odmówił rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie. Przepis ten nie zawiera wzorca, według którego kontrola ta ma być wykonana. Żadna z tych sytuacji w wyroku VII SA/Wa 1299/17 nie miała miejsca.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku mogłoby być pełniejsze, jednakże spełnia wymogi art. 141 § 4 ppsa. Art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa jest normą wynikową – skoro Sąd I instancji trafnie dostrzegł naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa – tej normy odniesienia autor skargi kasacyjnej nie wskazał) i inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obowiązany był uchylić zaskarżoną decyzję. Sąd zawarł w uzasadnieniu ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania (art. 153 ppsa) – w szczególności ocena prawna w zakresie prawa materialnego determinowała dalsze postępowanie organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Pogląd, że "organ związany wyrażoną w zaskarżonym wyroku oceną prawną został pozbawiony możliwości prowadzenia nadzoru nad zarządzającym lotniskiem publicznym z wyłączeniem sytuacji zmiany stanu faktycznego stwierdzonego w procesie certyfikacji lotniska" jest nietrafny i nie wynika z oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Naruszenie art. 141 § 4 w zw. z art. 166 i art. 200 oraz art. 205 § 2 ppsa nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Na kwotę 697 zł złożyły się: 200 zł wpisu od skargi; 480 zł wynagrodzenia radcy prawnego (§ 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm., dalej rozporządzenie ) i 17 zł tytułem opłaty od pełnomocnictwa.

Na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną należało oddalić. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) - uwzględniwszy że ten sam radca prawny występował przed sądem I instancji.