Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3047/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-09-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6050 Obowiązek meldunkowy
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 14 września 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie: sędzia NSA Arkadiusz Despot –Mładanowicz sędzia del. WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Protokolant: starszy inspektor sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 14 września 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 24 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Ke 426/14 w sprawie ze skargi R. C. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie wymeldowania z pobytu stałego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

1. Wyrokiem z dnia 24 lipca 2014 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Ke 426/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę R. C. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie wymeldowania z pobytu stałego oraz przyznał na rzecz adwokata M. H. kwotę 295,20 zł oraz kwotę 17 zł opłaty skarbowej tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

Powyższe orzeczenie zostało wydane na tle następującego stanu faktycznego: decyzją z [...] kwietnia 2014 r. Wojewoda Świętokrzyski, po rozpatrzeniu odwołania R. C., na podstawie art. 15 ust. 2, art. 50 ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993, ze zm.) utrzymał w mocy decyzję Burmistrza Stąporkowa z [...] lutego 2014 r. orzekającą o wymeldowaniu skarżącego z pobytu stałego z lokalu położonego w miejscowości [...] gmina S.

W motywach uzasadnienia decyzji organ odwoławczy wskazał na treść art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności, następnie stwierdził, że organ I instancji słusznie orzekł o wymeldowaniu R. C. Wojewoda Świętokrzyski zauważył, że skarżący w odwołaniu przyznał, że opuścił dom w czerwcu 2013 r. w celach zarobkowych "chcąc uniknąć kłopotów z rodziną i matką". Z kolei w pisemnych wyjaśnieniach oświadczył, że w miejscu stałego zameldowania nie przebywał od 31 października 2012 r. do 31 kwietnia 2013 r. Natomiast wnioskująca o wymeldowanie G. M. oraz funkcjonariusze Policji w Stąporkowie wskazali, że skarżący w miejscu zameldowania na pobyt stały nie przebywa od lipca 2013 r.

Organ odwoławczy podkreślił, że abstrahując od powyższych niespójności co do daty opuszczenia przedmiotowego domu, nie ma najmniejszych wątpliwości, iż ustawowa przesłanka opuszczenia miejsca pobytu stałego została w niniejszej sprawie spełniona. Biorąc pod uwagę fakt, że R. C. jako przyczynę niezamieszkiwania na spornej nieruchomości oprócz konfliktów rodzinnych wskazał fakt osadzenia w areszcie śledczym, Wojewoda wskazał, że z akt sprawy wynika, iż skarżący nie zamieszkiwał w spornym lokalu przed pozbawieniem go wolności.

Zdaniem organu odwoławczego pobyt w areszcie śledczym nie ma charakteru pobytu stałego, jednakże należy przyjąć, że areszt śledczy jest miejscem, w którym osoba ma skoncentrowane życie osobiste. Natomiast fakt, że nie przebywa tam dobrowolnie nie ma znaczenia, skoro pobyt jest zgodny z prawem i wynika z zastąpienia aktu woli wyrokiem sądu.

Przytaczając stanowisko zawarte w orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczące wyjaśnienia pojęcia dobrowolności opuszczenia miejsca stałego zameldowania, Wojewoda Świętokrzyski podkreślił, że zamiar powrotu do lokalu deklarowany przez R. C. ma charakter subiektywny i nie może zostać zrealizowany. Przypomniał, że postanowieniem Sądu z 30 października 2013r. przedmiotowa nieruchomość stała się własnością G. M., a R. C. Sąd nakazał opróżnienie budynku mieszkalnego i budynków gospodarczych z zajmowanych rzeczy. Zdaniem organu odwoławczego, dla oceny charakteru opuszczenia lokalu decydujące znaczenie miało właśnie obiektywne stwierdzenie faktycznej niemożności realizacji woli strony przebywania w spornym lokalu po opuszczeniu aresztu śledczego.

2. Powyższą decyzję R. C. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Skarżący podniósł, że został wymeldowany podstępnie przez G. M., która również przejęła dom i majątek rodzinny. Wskazał, że siostra i jej syn uzależnili od siebie matkę K. C., namawiając ją jednocześnie do pomówień wobec jego osoby. Skarżący zaznaczył, że ponieważ był przez rodzinę stale oskarżany i poniżany, a także pozbawiony możliwości korzystania z domu i gospodarstwa, postanowił wyjechać. Jego wyjazd był przymusem, ale z zamiarem powrotu z uwagi na sprawę o podział majątku rodzinnego. W ocenie skarżącego jego wymeldowanie uznać należy za przedwczesne.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

3. W rozważaniach Sąd pierwszej instancji wskazał na treść art. 1 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, stwierdzając, że przy ustalaniu przesłanek wymienionych w tym przepisie należy mieć na uwadze, że tak zameldowanie jak i wymeldowanie z miejsca stałego pobytu ma charakter wyłącznie ewidencyjny i rejestrowy; nie ma ono zatem nic wspólnego z prawem rzeczowym bądź obligacyjnym, jakie danej osobie przysługuje do lokalu.

Jeżeli zatem opuszcza ona miejsce pobytu stałego lub czasowego i nie dopełnia obowiązku wymeldowania się, decyzję w tej sprawie musi podjąć właściwy organ gminy. Wojewoda w zaskarżonej decyzji zastosował taką właśnie wykładnię przepisów ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, prawidłowo także zastosował do ustalonego w sprawie stanu faktycznego art. 15 ust. 2 ustawy przyjmując, że skarżący opuścił miejsce stałego pobytu w rozumieniu tego właśnie przepisu.

W ocenie Sądu pierwszej instancji bezsporne jest, że R. C. nie zamieszkuje w budynku, w którym był zameldowany w miejscowości [...] co najmniej od lipca 2013r. Sąd Wojewódzki zaznaczył, że sam skarżący przyznaje w skardze, że wyjechał po kolejnym konflikcie rodzinnym mającym miejsce 25 czerwca 2013r. Z uwagi jednak na rejestrowy charakter zapisów w ewidencji ludności, najistotniejszą w sprawie jest bezsporna okoliczność, że R. C. w przedmiotowym lokalu nie zamieszkuje od dłuższego czasu, a okoliczności sprawy przekonują, że opuścił on miejsce stałego pobytu.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że o opuszczeniu lokalu w rozumieniu przepisu art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych można mówić wówczas, gdy dana osoba nie skorzystała z przysługujących jej środków prawnych umożliwiających powrót do lokalu. Z tych względów, zdaniem Sądu pierwszej instancji, twierdzenie zawarte w skardze, że przyczyną wyprowadzenia się z lokalu, w którym był zameldowany R. C. był "przymus" ze strony rodziny, pozostaje bez znaczenia dla sprawy. Także fakt przebywania skarżącego w areszcie śledczym nie może wpłynąć na ocenę prawidłowości wymeldowania, gdyż – jak podkreśliły oba organy – przed osadzeniem nie przebywał w spornym lokalu i nie wracając do domu, sam zgłosił się do Komendy Powiatowej Policji w Stąporkowie. Skoro zatem do daty orzekania o wymeldowaniu skarżący nie podjął działań, o jakich mowa wyżej, organy administracji prawidłowo przyjęły, że zaistniały przesłanki do wymeldowania na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych.

Sąd Wojewódzki stwierdził, że wobec rejestracyjnego charakteru postępowania o wymeldowanie, w sprawie nie mają także znaczenia pozostałe zarzuty skargi dotyczące relacji skarżącego z rodziną.

4. Od powyższego wyroku R. C., reprezentowany przez adwokata, wniósł skargę kasacyjną. Zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości, na podstawie art. 173 § 1 i 2 oraz art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718; dalej p.p.s.a.), zarzucił mu naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. polegające na niedostrzeżeniu przez Sąd, że organ administracyjny wydający zaskarżoną decyzję naruszył:

- art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych poprzez błędne uznanie, że skarżący opuścił lokal z własnej woli i zerwał więź z dotychczasowym miejscem zamieszkania,

- art. 7, 77, 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy i nie dokonanie w tym zakresie koniecznych ustaleń, tj. w przedmiocie tego czy skarżący miał zamiar opuszczenia na stałe lokalu i czy go zrealizował, w sytuacji gdy z pism skarżącego zalegających w aktach sprawy wynika, iż skarżący nigdy nie miał zamiaru opuszczenia lokalu na stałe oraz ustalenie tytułu własności G. M. do przedmiotowego lokalu na podstawie kserokopii postanowienia Sądu Rejonowego w Końskich z dnia [...] października 2013 r., [...], podczas gdy podstawą ustalenia okoliczności mających znaczenie do rozstrzygnięcia mogą być m.in. dowody w postaci dokumentów a nie kserokopii, gdyż te nie mają waloru dokumentu.

Wobec podniesionych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, a także poprzedzających wyrok decyzji organów administracyjnych. Wniósł także o przyznanie adwokatowi działającemu z urzędu, kosztów związanych z reprezentowaniem skarżącego obliczonych według norm przepisanych albowiem koszty te nie zostały pokryte w całości ani w części.

W ocenie skarżącego kasacyjnie organy administracyjne wydające decyzje w niniejszej sprawie w sposób błędny ustaliły, że skarżący na stałe i z własnej woli opuścił dotychczasowe miejsce zamieszkania. Organy oparły się jedynie na wyjaśnieniach siostry skarżącego G. M., tj. osoby składającej wniosek o wymeldowanie oraz na okolicznościach faktycznych, które według organów administracyjnych oraz Sądu, potwierdzają to, że skarżący miał zamiar opuszczenia lokalu na stałe i ten zamiar zrealizował.

Skarżący podkreślił, że na organach administracyjnych leży obowiązek ustalenia czy osoba zameldowana w lokalu opuściła na stałe lokal bez wymeldowania się. Tylko bowiem w razie spełnienia tych przesłanek istnieje możliwość administracyjnego wymeldowania takiej osoby. Według skarżącego organy administracyjne nie spełniły tego obowiązku.

Skarżący zarzucił, że w sprawie organy nie przeprowadziły należycie postępowania dowodowego. Stwierdził, że samo opuszczenie lokalu i wyjechanie "za chlebem", nie spełnia przesłanki opuszczenia na stałe lokalu, nawet gdy trwa dłuższy czas. Nie stanowi bowiem przeszkody dla posiadania miejsca stałego pobytu okoliczność wyjechania za pracą do innego miasta w kraju, w sytuacji gdy osoba, która opuszcza ten lokal chce do lokalu wrócić. Z tego też względu okoliczność, iż skarżący opuścił lokal nie może przesądzać, iż było to opuszczenie lokalu na stałe.

Zdaniem skarżącego również okoliczność, że po powrocie do miejsca zamieszkania trafił od razu do zakładu karnego nie może także przemawiać za tym, iż w sposób dobrowolny i na stałe opuścił miejsce zamieszkania.

W ocenie skarżącego powoływanie się przez organy administracyjne oraz przez Sąd na to, iż skarżący nie skorzystał z przysługujących mu środków pozwalających mu na powrót do lokalu wydaje się, że w sprawie niniejszej jest bez znaczenia, a co za tym idzie, nie powinno mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia. Podkreślił, że w aktach sprawy brak jest dowodu, iż składająca wniosek o wymeldowanie jest właścicielką lokalu.

5. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania – G. M. wniosła o jej oddalenie wskazując, że nie uniemożliwiała skarżącemu na dobrowolne zamieszkiwanie w lokalu. Podniosła, że w trakcie zamieszkiwania skarżącego we wspólnym domu wielokrotnie używał wobec niej przemocy, znęcał się fizycznie oraz psychicznie. Uczestniczka postępowania zaznaczyła, że sytuacja ta bardzo negatywnie wpłynęła na jej zdrowie z uwagi, iż żyła w ciągłej obawie o swoje życie. Narastające natomiast konflikty rodzinne prowokowane były przez skarżącego. W związku z zaistniałymi okolicznościami wystąpiła do organu administracyjnego o wymeldowanie skarżącego. Wyjaśniła, że do przedmiotowego lokalu ma prawo właścicielskie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, o następuje:

6. W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym należy, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. to Sąd ten związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd kasacyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

7. Osią kontroli sądowej, jak i postępowania administracyjnego jest przepis art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych (art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych znajdował zastosowanie w sprawie zgodnie z art. 69 i 80 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności; tekst jedn. Dz.U. z 2015 r. poz. 388 ze zm.). Zgodnie z jego treścią organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. Przepis ten wyznacza kluczowe dla sprawy kwestie podlegające ustaleniu w sprawie o zameldowanie. Okoliczności te były w sprawie sporne, bowiem w istocie stanowisko skarżącego sprowadza się do zakwestionowania stanu faktycznego mieszczącego się w dyspozycji tego przepisu, a kwalifikacja zarzutu materialnego sprowadza się do zakwestionowania przesłanek do jego zastosowania w sprawie.

Ustawowymi przesłankami wymeldowania określonymi dyspozycją tego przepisu są opuszczenie miejsca pobytu stałego i niedopełnienie obowiązku wymeldowania. Wynika to z tej racji, że ewidencja ludności służy jedynie rejestracji faktu pobytu danej osoby w konkretnym lokalu. Dlatego też organy ewidencyjne mają obowiązek ustalić, czy dana osoba przebywa w konkretnym lokalu, a jeśli nie, to czy dany lokal opuściła.

W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że opuszczenie miejsca stałego pobytu musi mieć charakter trwały i dobrowolny, przy czym przez brak dobrowolności opuszczenia miejsca pobytu należy rozumieć sytuację, w której osoba "wymeldowywana" została pozbawiona prawa korzystania z lokalu na skutek bezprawnego działania osób trzecich (por. wyroki NSA z dnia 13 sierpnia 2010 r., II OSK 1455/09 oraz 27 marca 2007 r., II OSK 521/06, dostępne w bazie orzeczeń na stronie internetowej NSA).

8. Odnosząc się w tym aspekcie do zarzutu naruszenia przepisów procesowych rządzących postępowaniem rozpoznawczym należy stwierdzić, że stan faktyczny ustalony przez organy, został przez Sąd Wojewódzki trafnie uznany za prawidłowy. Z materiału zebranego w sprawie wynika niezbicie, że skarżący opuścił lokal dobrowolnie. Wprawdzie powodem tego były konflikty z innymi zamieszkałymi tam osobami, ale ich tło nie wskazuje na to, by to inni członkowie rodziny bezprawnie uniemożliwili skarżącemu pobyt lub powrót do lokalu. Słusznie zatem Sąd pierwszej instancji zaaprobował konstatację organów, że opuszczenie miejsca pobytu przez R. C. miało charakter dobrowolny.

Podobnie należy ocenić fakt nieprzebywania w lokalu spowodowany umieszczeniem skarżącego w zakładzie karnym. W orzecznictwie przyjmuje się bowiem, że w sytuacji umieszczenia osoby, której dotyczy postępowania o wymeldowanie, w zakładzie karnym nie jest wymagana dobrowolność opuszczenia miejsca zamieszkania, co jest zrozumiałe, gdyż zmianie tej nie towarzyszy dobrowolność. Nie ma to jednak istotnego znaczenia dla sprawy, gdyż opuszczenie lokalu nastąpiło przed osadzeniem skarżącego w areszcie śledczym.

Kluczowe jest natomiast to, co nie zostało może tak wyraźnie zaakcentowane w zaskarżonym wyroku, że wobec skarżącego został wydany prawomocny nakaz eksmisji z lokalu (postanowienie Sądu Rejonowego w Końskich z dnia [...] października 2013 r., w sprawie [...]). Treść i skutek tego orzeczenia podważają twierdzenia skarżącego o bezprawności podejmowanych wobec niego działań.

W tej perspektywie trafna jest ocena Sądu Wojewódzkiego dotycząca prawidłowości kwalifikacji materialnoprawnej dokonanej przez organ bowiem w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym przepis art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych znalazł właściwe zastosowanie.

9. Jeśli chodzi o zarzut ostatni, czyli o kwestie mocy dowodowej złożonej w sprawie kopii dokumentu wskazanego wyżej postanowienia, należy wyjaśnić, że kserokopia dokumentu urzędowego może być środkiem dowodowym w postępowaniu administracyjnym. Rozbudowany zarzut stawiany temu dokumentowi razi formalizmem nieznajdującym wsparcia w normatywie oraz pragmatyce obowiązywania i funkcjonowania "zasady swobodnej oceny dowodów".

Ograniczenie "mocy dowodowej" tego środka dowodowego polega bowiem na tym, że nieuwierzytelniona kserokopia dokumentu urzędowego nie korzysta z mocy dowodowej przysługującej oryginałowi dokumentu. Nie jest on jednak z tej racji wykluczany jako niedozwolony. Dokument taki konfrontowany jest z resztą materiału dowodowego i na tej podstawie oceniany (art. 80 k.p.a.), także przez pryzmat kwestionowania twierdzeń w nim zawartych (art. 81 k.p.a.). Co bowiem w sprawie najważniejsze stwierdzenia zawartego w rzeczonym dokumencie skarżący w ogóle nie podważał, kwestionując jedynie jego formalny substrat.

Uznając wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę tę oddalił.

Odnosząc się do wniosku pełnomocnika skarżącego R. C., reprezentującego go w postępowaniu kasacyjnym z urzędu, wskazać należy, że stosowanie do art. 254 § 1 p.p.s.a., rozpoznanie wniosku o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej należy do wojewódzkiego sądu administracyjnego.