Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 607/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2016-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 20, art. 5 ust. 1 pkt 2 i ust. 3, art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 28, art. 127 par. 1, art. 129 par. 1, art. 138 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par. 12 ust. 4, par. 13, par. 23, par. 271
journal: Dz.U. 2015 poz 1422
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Izabela Paluszyńska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2016 r. sprawy ze skargi Gminy K. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] czerwca 2016 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawiezatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] (Nr [...]) z dnia [...] 2016 r. Starosta [...] na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1 art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego zatwierdził projekt budowlany i udzielił spółce K Spółka Komandytowa pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego na działce położonej w [...], przy [...], nr ewidencyjny [...], [...].

W decyzji organ podał, że obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane obejmuje nieruchomość: [...], nr ewid. działki [...], [...], obręb ewidencyjny [...].

W uzasadnieniu podał, że analiza zebranego w sprawie materiału pozwala stwierdzić, że projekt budowlany będący przedmiotem zatwierdzenia spełnia wymogi art. 34 oraz art. 35 ust. 1 Prawo budowlane. Decyzja została doręczona inwestorowi i przesłana do wiadomości Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w K., Burmistrzowi Miasta K. – Wydział [...] i Wojewódzkiemu Urzędowi Ochrony Zabytków w P., [...].

Pismem z dnia 11 kwietnia 2016r. Burmistrz Miasta K. zwrócił się z wnioskiem o uznanie Gminy K. za stronę w przedmiotowym postępowaniu (k. 23 akt administracyjnych organu I instancji).

Pismem z dnia 12 kwietnia 2016r., złożonym w Starostwie Powiatowym w K. 20 kwietnia 2016r. odwołanie od powyższej decyzji z wnioskiem o jej uchylenie i przekazanie do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji wniosła Gmina M. K. reprezentowana przez Burmistrz Miasta K. (dalej: Burmistrz) zarzucając jej:

1. naruszenie art. 10 § 1 Kpa., zgodnie z którym organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań,

2. naruszenie art. 7 Kpa, zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli,

3. naruszenie art. 28 Kpa poprzez przyjęcie, że Gmina M. K. nie ma interesu prawnego, w toczącym się postępowaniu,

4. naruszenie art. 77 § 1 i art. 80 Kpa., zgodnie z którymi organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona,

5. naruszenie art. 28 ust. 2 ustawy prawo budowlane poprzez przyjęcie, że Gmina M. K. nie ma przymiotu strony w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, mimo iż jest właścicielem nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

W uzasadnieniu odwołania Burmistrz, wskazał iż Gmina M. jest właścicielem nieruchomości oznaczonej nr geodezyjnym [...] oraz współwłaścicielem nieruchomości oznaczonej nr [...], które to graniczą bezpośrednio z nieruchomością oznaczoną nr ewidencyjny nr [...] i [...]. Burmistrz w trybie informacji publicznej pismem Starosty z [...] 2016r., które otrzymał 7 kwietnia 2016r. został poinformowany, że toczy się przedmiotowe postępowanie a dla działki [...] nie została wydana decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego. O toczącym się postępowaniu Gmina powzięła wiadomość 7 kwietnia 2016r. Przesłania do Gminy egzemplarza decyzji nr [...] na podstawie art. 38 ust. 1 prawa budowlanego nie można uznać za zapewnienie Gminie czynnego udziału w postępowaniu, w rozumieniu przepisów Kpa. Burmistrz argumentował, iż nie został poinformowany o wszczęciu postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji, wskutek czego naruszono jego zdaniem przysługujące mu prawo do czynnego udziału w postępowaniu wyrażone w art. 10 § 1 K.p.a. Podał, że w innym postępowaniu, gdzie przedmiotem sprawy o wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę był tego samego rodzaju obiekt budowlany zlokalizowany na działce [...], Gmina została uznana za stronę. Zdaniem odwołującego naruszony został również art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., poprzez błędne ustalenie kręgu stron w niniejszym postępowaniu, co w konsekwencji rzutuje na jego przebieg. Nadto odwołujący wskazał, że Starosta ograniczając badanie czy nieruchomości stanowiące własność Gminy mieszczą się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji do ustaleń dotyczących jedynie przepisów techniczno - budowlanych, naruszył również przepisy postępowania, a w szczególności art. 7 K.p.a., statuujący ogólną zasadę prawdy obiektywnej, która nakłada na organ obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Odwołujący wskazał, iż zgodnie z art. 28 ust. 2 p.b., stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, co w konsekwencji pozwala stwierdzić, iż źródło interesu prawnego do bycia stroną postępowania na podstawie przytoczonego przepisu można oprzeć na prawie własności nieruchomości. Nie ma podstaw do nakładania na podmiot obowiązku wskazywania konkretnego przepisu uzasadniającego jego legitymację. Rozważyć to powinien organ na podstawie ustalonych przez siebie okoliczności faktycznych a wątpliwości winien rozstrzygać na korzyść strony wnoszącej podanie. Przy ustalaniu obszaru oddziaływania należy brać pod uwagę nie tylko przepisy określające warunki techniczne, z zakresu ochrony środowiska, zagospodarowania przestrzennego, o drogach publicznych czy przeciwpożarowe ale też przepisy prawa cywilnego w zakresie ochrony prawa własności. Przez ograniczenie możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej należy rozumieć także utrudnienia w korzystaniu zgodnie z jej przeznaczeniem. Burmistrz podał, że w przypadku konkretnej inwestycji wymagane jest odniesienie się do indywidualnych parametrów inwestycji, w tym przewidzianych w projekcie budowlanym rozwiązań, przy wzięciu pod uwagę także funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanego obiektu. W ocenie Burmistrza nie uznanie Gimny K. za stronę postępowania doprowadziło do niemożności zapoznania się z dokumentacją projektową, a tym samym sprecyzowania naruszenia swojego interesu prawnego.

Pismem z dnia 26 kwietnia 2016r. Starosta podał, że udzielił w dniu [...] 2016r. odpowiedzi na wniosek Burmistrza w zakresie udostępnienia informacji publicznej, zgodnie z treścią tego wniosku, tj za okres od 1 grudnia 2015r. do 24 marca 2016r., w tym okresie decyzja z [...] 2016r. nie została wydana.

W odpowiedzi na odwołanie spółka K wniosła o stwierdzenie niedopuszczalności postępowania odwoławczego. Podała, że inwestycja nie jest inwestycją, która wymagałaby przeprowadzenia postępowania z udziałem społeczeństwa. Przepisem, który należy zastosować w sprawie ustalając krąg stron jest art. 28 ust. 2 prawa budowlanego. Warunkiem dopuszczenia Gminy do udziału w postępowaniu jest usytuowanie nieruchomości Gminy w obszarze oddziaływania inwestycji [...]. W decyzji Starosta stwierdził, że obszar oddziaływania inwestycji mieści się w granicach nieruchomości, na której realizowana jest inwestycja. W analizie zawartej w projekcie budowlanym obiektu stwierdzono, że żadne z nieruchomości sąsiednich nie znajdują się w jej obszarze oddziaływania. Żadna z niezabudowanych sąsiednich działek nie stanowi samodzielnej działki budowlanej, na której mógłby powstać nowy obiekt budowlany, w szczególności dotyczy to działki nr [...], która stanowi drogę.

W odpowiedzi na powyższe odwołanie Wojewoda pismem z dnia [...] maja 2016 r. sygn. [...] wezwał Burmistrza do wykazania interesu prawnego, oraz wykazania, jakie konkretne przesłanki wskazują, że Gmina M. K. znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji.

Wykonując powyższe wezwanie, pismem z dnia 23 maja 2016 r. sygn. [...] Burmistrz Miasta K. powołał się na argumenty podniesione w odwołaniu, wskazał ponownie, iż jest właścicielem nieruchomości oznaczonej nr geodezyjnym [...] oraz współwłaścicielem nieruchomości oznaczonej nr [...], które to graniczą bezpośrednio z nieruchomością oznaczoną nr ewidencyjny nr [...] i [...], co w jego ocenie nadaje mu przymiot strony postępowania w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Okoliczność budowy na nieruchomości sąsiedniej może wpływać chociażby na zmianę wartości nieruchomości, której właścicielem jest Gmina M. . W ocenie Gminy przymiot strony postępowania w przedmiocie wydania decyzji pozwolenia na budowę, co do zasady będą mieli wszyscy właściciele sąsiednich nieruchomości, w stosunku do nieruchomości, na której inwestycja, której pozwolenie na budowę ma dotyczyć, będzie realizowana. Zdaniem odwołującej przepis art. 28 ust. 2 prawa budowlanego jest przepisem specjalnym w stosunku do przepisu art. 28 kpa i w związku z tym uznać należy, że właśnie okoliczność znajdowania się w strefie oddziaływania niejako konsumuje przesłankę interesu prawnego i podmiot żądający uznania go za stronę tegoż postępowania nie jest zobowiązany do odrębnego wykazywania przysługiwania jemu interesu prawnego.

Nadto odwołujący podniósł, iż Gmina M. może posiadać przymiot strony postępowania również z uwagi na przepisy dotyczące zasad ochrony środowiska w kontekście emitowanych przez ewentualny obiekt budowlany zanieczyszczeń oraz hałasu, bowiem nieruchomości sąsiadujące będą znajdowały się w strefie oddziaływania tychże czynników. Odwołujący podkreślił również, iż organ odwoławczy nie ma podstaw do nakładania na niego obowiązku do wykazania konkretnego przepisu uzasadniającego jego legitymację do udziału w tymże postępowaniu. Zdaniem Burmistrza skoro postępowanie administracyjne uregulowano w sposób mający zapewnić przestrzeganie ochrony interesów stron, to wszelkie wątpliwości dotyczące legitymacji w tym zakresie winny być rozstrzygane na korzyść ubiegających się uznania za stronę. Odwołujący podkreślił, że przez ograniczenie możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej należy rozumieć także utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem. W przypadku konkretnej inwestycji wymagane jest odniesienie się do indywidualnych parametrów inwestycji, w tym przewidzianych w projekcie budowlanym rozwiązań, przy wzięciu pod uwagę także funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanego obiektu.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. sygn. [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. Wojewoda umorzył postępowanie odwoławcze wskutek nie uznania Gmina K., która złożyła odwołanie za podmiot będący stroną postępowania..

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podał, że odwołanie zostało wniesione w czternastodniowym terminie określonym w art. 129 § 2 kpa. Wskazał, iż aby uznać właściciela nieruchomości za stronę postępowania w sprawie o pozwolenie ma budowę należy ustalić, czy należąca do niego nieruchomość znajduje się na terenie wyznaczonym na podstawie konkretnych przepisów prawa materialnego w otoczeniu przedmiotowego obiektu budowlanego, przy czym przepisy te wprowadzają związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Ponadto organ zwrócił uwagę, iż należy rozróżnić pojęcia: "oddziaływanie na nieruchomość" i "oddziaływanie na nieruchomość w sposób ograniczający jej zagospodarowanie". Zdaniem organu tylko drugie z tych pojęć stanowi podstawę do ustalenia interesu prawnego strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę, zaś sama potencjalna, teoretyczna możliwość ograniczenia w sposobie zagospodarowania działki wskutek powstania w sąsiedztwie obiektu budowlanego, bez potrzeby konkretyzowania rodzaju danego ograniczenia i realności jego powstania w okolicznościach danej sprawy, nie wystarcza do zaliczenia tej działki w obręb oddziaływania obiektu. Organ odwoławczy stoi na stanowisku, iż przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę nie przysługuje według kryterium geograficznego, z samej racji bycia właścicielem nieruchomości położonej w sąsiedztwie działki, na której ma być prowadzona inwestycja, lecz dla uzyskania statusu strony tego postępowania, konieczne jest wykazanie, że planowana inwestycja będzie oddziaływać na ową nieruchomość w sposób ograniczający jej zagospodarowanie. Oznacza to, że o obszarze oddziaływania będą za każdym razem decydować indywidualne cechy obiektu budowlanego, jego przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenu. Dodatkowo organ wskazał, iż nie do zaakceptowania jest twierdzenie odwołującego, że obszar oddziaływania budynku to teren, w którym da się odczuć skutki, uciążliwości spowodowane funkcjonowaniem jakiegoś obiektu. Takie rozumienie odwołuje się np. do oddziaływania akustycznego, którego nie można utożsamiać z oddziaływaniem polegającym na wprowadzaniu ograniczeń w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Ewentualne skutki funkcjonowania inwestycji na działce jak kurz, hałas czy emisja spalin spowodowana wzmożonym ruchem samochodowym oraz bezpośrednie sąsiedztwo nie decyduje o statusie strony postępowania właścicieli działek na nie narażonych. Powoływanie się na fakt występowania immisji pośrednich z nieruchomości odwołującego zdaniem organu nie uzasadnia przyznania osobie poszkodowanej tymi oddziaływaniami przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Przekroczenie dopuszczalnych granic immisji w ocenie organu może uzasadniać jedynie powstanie po stronie osób poszkodowanych odpowiednich roszczeń, ale nie daje praw strony w postępowaniu.

Wojewoda podał, że art. 28 ust. 2 prawa budowlanego stanowi lex specialis wobec art. 28 kpa. Do przepisów odrębnych wprowadzających ograniczenia w zagospodarowaniu terenu w rozumieniu art. 3 pkt 20 prawa budowlanego należy zaliczyć również przepisy z zakresu ochrony środowiska, przepisy przeciwpożarowe i inne, a przede wszystkim przepisy wykonawcze do prawa budowlanego, określające warunki techniczne dotyczące różnych obiektów. Te przepisy wymieniają ograniczenia w zagospodarowaniu terenu z powodu istnienia w sąsiedztwie innego obiektu budowlanego i regulują m.in. odległości obiektów i urządzeń budowlanych od innych obiektów i granic nieruchomości. Organ zaznaczył również, iż zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422) przepisem, który w sposób bezsprzeczny nakłada obowiązek objęcia sąsiedniej działki obszarem oddziaływania, jest przepis § 12 ust. 4 rozporządzenia. Wynika z niego, że lokalizacja budynku w odległości 1,5 m od granicy albo też bezpośrednio przy tej granicy powoduje na mocy tego przepisu objęcie sąsiedniej działki budowlanej obszarem oddziaływania obiektu. Organ odwoławczy analizując zebrany w przedmiotowej sprawie materiał dowodowy stwierdził, że taka sytuacja nie występuje. Zgodnie z przedstawionym projektem zagospodarowania działki budynek zlokalizowany jest w odległościach znacznie większych niż 1,5m (np. 3,5m, 7, 17m). Zgodnie z § 12 ust. 1 w/w rozporządzenia ścianę budynku należy lokalizować w odległości 4m z otworami okiennymi lub drzwiowymi bądź 3m bez otworów okiennych lub drzwiowych. Powyższy projekt budowlany przewiduje lokalizację w najbliższej odległości od granicy działki sąsiedniej ścianę bez otworów okiennych i drzwiowych w odległości 3,4m a w najdalszej 13m. Ponadto w aktach sprawy znajduje się analiza przesłaniania oraz zacienienia z której wynika, że oddziaływanie inwestycji pod tym względem zamyka się w granicach działek objętych wnioskiem o pozwolenie na budowę.

Wojewoda odnosząc się do zarzutu, że w innym postępowaniu Gmina została uznana za stronę podał, że w tamtej sprawie przyczyną umorzenia postępowania było wyłącznie wycofanie wniosku w sprawie pozwolenia na budowę przez pełnomocnika inwestora.

Wobec powyższego organ II instancji uznał, iż odwołująca nie posiada w przedmiotowej sprawie interesu prawnego z uwagi na brak normy publicznoprawnej, z której wynikałyby dla niej bezpośrednio określone prawa lub obowiązki w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę omawianej inwestycji. Tym samym organ stwierdził, że odwołująca nie posiada przymiotu strony w myśl art. 28 ust. 2 prawa budowlanego, wobec czego nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia odwołania.

Wojewoda podał, że nie każdy związek pomiędzy subiektywnymi uprawnieniami podmiotu a sprawą administracyjną oznacza, iż podmiot ma w danej sprawie interes prawny. Organ podkreślił, że ewentualne przekroczenie dopuszczalnego poziomu immisji w rozumieniu Kodeksu cywilnego (takich np. jak hałas) może rodzić określone roszczenia cywilnoprawne, nie daje zaś praw strony w postępowaniu administracyjnym o udzielenie pozwolenia na budowę.

Na zakończenie Wojewoda wyjaśnił, że w razie gdy organ odwoławczy ustali, że podmiot wnoszący odwołanie nie ma interesu prawnego, zakończy postępowanie odwoławcze w formie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego, która rozstrzyga tylko, co do legitymacji wnoszącego odwołanie. Postępowanie odwoławcze w myśl art. 138 § 1 pkt 3 kpa zakończy się decyzją o umorzeniu, ponieważ stało się ono bezprzedmiotowe. Decyzją o umorzeniu zakończy się więc postępowanie odwoławcze w toku którego właściwy w sprawie organ administracji publicznej stwierdzi, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w sprawie. Stosownie bowiem do art. 127 § 1 kpa postępowanie odwoławcze może być uruchomione wyłącznie wskutek wniesionego odwołania przez uprawniony podmiot, tj przez stronę postępowania.

Gmina M. działająca przez Burmistrza Miasta K. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika pismem z dnia 19 lipca 2016 r. wniosła skargę na opisane powyżej rozstrzygnięcie Wojewody z dnia [...] czerwca 2016 r., zaskarżając je w całości i żądając jego uchylenia w całości.

Skarżąca podniosła w skardze następujące zarzuty:

1. naruszenia interesu prawnego Burmistrza Miasta K. do uznania za stronę postępowania administracyjnego polegające na odmowie uznania za stronę postępowania w przedmiocie wydania decyzji pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy nieruchomości stanowiące własność G. znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu, którego decyzja pozwolenie na budowę dotyczy;

2. naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie udziału w postępowaniu Burmistrzowi Miasta K., w szczególności uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, w sytuacji gdy Burmistrzowi przysługiwały prawa strony;

3. naruszenia art. 7 k.p.a. polegający przede wszystkim na pominięciu ustaleń rzeczywistego obszaru oddziaływania obiektu, którego decyzja o pozwoleniu na budowę dotyczy, w sytuacji gdy obszar ten pośrednio wyznaczają wszelkie przepisy ograniczające właścicieli nieruchomości sąsiednich (do nieruchomości, której decyzja dotyczy) w zagospodarowaniu ich nieruchomości, w tym w ich zabudowie;

4. naruszenia art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego., polegające na odmowie uznania Burmistrza Miasta K. za stronę postępowania, w sytuacji gdy nieruchomości należące do Gminy K. znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu, którego decyzja pozwolenie na budowę dotyczy;

5. naruszenia art, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegający na nie rozpatrzeniu sprawy w sposób wyczerpujący, tj, w szczególności pomijający obowiązywanie przepisów prawa dotyczących odległości ścian zewnętrznych budynków ze względu na normy przeciwpożarowe;

6. naruszenia art. 127 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, iż skarżący nie był stroną postępowania administracyjnego i tym samym nie służy mu uprawnienie do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji;

7. naruszenia art. 3 pkt. 20 Prawa budowlanego poprzez błędne uznanie, iż nieruchomości sąsiednie do nieruchomości, której decyzja pozwolenie na budowę dotyczy, nie znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu.

W uzasadnieniu Skarżąca opisała przebieg postępowania i powtórzyła zarzuty wskazane w odwołaniu. Podała, że organ nie podjął żadnych starań w celu rzeczywistego ustalenia obszaru oddziaływania obiektu, ograniczając się jedynie do wskazania, że Skarżąca nie wykazała interesu prawnego. Organ nie wziął pod uwagę przepisów dotyczących minimalnych odległości budynków wymaganych ze względu na bezpieczeństwo pożarowe (§ 271 i następne rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002r.). Skarżąca podała, że to nie strona powinna wykazywać swój interes prawny w postępowaniu a organ powinien wiedzieć jaki podmiotom przysługuje przymiot stron postępowania. Zdziwienie budzi fakt uznania, że nieruchomości sąsiadujące z nieruchomością, której decyzja pozwolenie na budowę dotyczy, nie znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu, który jest wielko-powierzchniowy obiekt usługowo – handlowy. Organ dokonując oceny, czy dany podmiot jest stroną postępowania w przedmiocie wydania decyzji pozwolenie na budowę nie rozważa czy interes prawny tegoż podmiotu został naruszony a zobowiązany jest jedynie rozważyć czy interes taki podmiotowi przysługiwał, tzn. czy jego prawa potencjalnie mogły zostać naruszone. Skarżąca podała, że poglądem powszechnie panującym jest uznanie właścicieli nieruchomości sąsiednich za strony w takim postępowaniu. Oddziaływanie powstającego budynku na nieruchomości sąsiednie jest oczywiste. Skarżąca wskazała, że w związku z tym, że przepis art. 28 ust. 2 prawo budowlane jest przepisem specjalnym w stosunku do art. 28 kpa, uznać należy, że właśnie okoliczność znajdowania się w strefie oddziaływania niejako konsumuje przesłankę interesu prawnego i podmiot żądający uznania go za stronę tegoż postępowania nie jest zobowiązany do odrębnego wykazywania przysługiwania jemu interesu prawnego. Treść przepisu art. 28 ust. 2 prawa budowlanego nie uprawnia do wykluczania z postępowania w przedmiocie wydania decyzji pozwolenia na budowę podmiotów słusznie domagających się ochrony ich interesów poprzez uznanie ich za stronę postępowania. W ocenie Skarżącej nie zachodzą przesłanki odmowy Gminie K. uznania jej za stronę postępowania i tym samym braku uprawnienia do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację przytoczoną w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia uznając, iż wyjaśnił zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwianiu tej sprawy (art. 11 k.p.a.), dokładnie wyjaśnił stan faktyczny (art. 11 k.pa.), w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy (art. 77 k.p.a.) i załatwił sprawę w terminie określonym w art. 35 ust. 3 k.p.a. przez co uznać należy, że sprawę rozstrzygnięto w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Nadto odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów Prawa budowlanego, organ stwierdził, że przeanalizował odległości projektowanego budynku do granic działek, których właścicielem jest Gmina M. i ustalił, iż najbliżej względem granicy tychże działek ściana projektowanego budynku znajduje się w odległości 4,353 m i ta ściana nie posiada otworów drzwiowych ani okiennych. Odpowiadając z kolei na zarzut polegający na wystosowaniu wezwania do wykazania interesu prawnego Wojewoda stwierdził, że działał zgodnie z art. 7 k.p.a. i miał na celu podjęcie działań, aby móc badaną sprawę dokładnie wyjaśnić i umożliwić wypowiedzenie się także strony skarżącej.

Pełnomocnik uczestnika postępowania spółki K wniósł o oddalenie skargi w całości, powołujące się na stanowisko wyrażone w dołączonej do pisma ekspertyzy prawnej. Uczestnik podał, że działki Gminy znajdują się poza obszarem oddziaływania inwestycji. Ograniczenie w zagospodarowaniu nieruchomości winno wynikaj z konkretnych przepisów prawa. Przepisem takim nie jest art. 140 kc, który to przepis "definiując" prawo własności sam w sobie żadnych ograniczeń w zagospodarowaniu przedmiotu tego prawa nie wprowadza, a jedynie możliwość ich wprowadzania przez prawodawcę przewiduje.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Należy na wstępie wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2016.1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.Dz. U. z 2016.718; dalej: "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

W przedmiotowej sprawie skarga okazała się nieuzasadniona.

Zaskarżoną decyzją z dnia 15 czerwca 2016r. Wojewoda na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2016.23, dalej powoływana jako k.p.a.) umorzył postępowanie odwoławcze, uznając, że Gmina M. , wnosząca odwołanie nie jest stroną w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę.

Organ odwoławczy prawidłowo uznał, że odwołanie zostało wniesione w terminie. Zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie. W przedmiotowej sprawie odwołanie Gminy od decyzji z [...] 2016r. wpłynęło do organu I instancji 20 kwietnia 2016r. Inwestor – jedyna strona postępowania decyzję odebrał 12 kwietnia 2016r.

Prawidłowo również Wojewoda uznał, że w pierwszej kolejności organ odwoławczy ustalić winien dopuszczalność odwołania i to, czy wnoszący odwołanie jest stroną postępowania. Zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. prawo wniesienia odwołania przysługuje stronie. Skoro Wojewoda ustalił, że odwołanie nie pochodzi od strony, nie mógł przejść do merytorycznego powtórnego rozpatrzenia sprawy administracyjnej. Właściwe było zatem umorzenie postępowania odwoławczego. Na poparcie prawidłowości takiego rozstrzygnięcia przytoczyć można wciąż aktualne stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażone w uchwale składu 7 sędziów z dnia 5 lipca 1999 r., w ocenie którego stwierdzenie przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje w formie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (sygn. akt OPS 16/98, opubl. ONSA 1999, nr 4, poz. 119). w przywołanej uchwale podkreślono, że ustalenie interesu prawnego osoby uczestniczącej w postępowaniu administracyjnym następuje ostatecznie w wyniku konkretyzacji właściwego przepisu prawa materialnego. Łącznikiem między sferą stosowania prawa procesowego a prawem materialnym przy wszczęciu postępowania i w jego toku jest pojęcie interesu prawnego. Ustalenie interesu prawnego powinno nastąpić w toku rozpoznania odwołania na podstawie stanu faktycznego wynikającego z dowodów zebranych przez organ I instancji wraz z ewentualnym ich uzupełnieniem zgodnie z art. 136 k.p.a. Sąd w składzie rozpatrującym skargę stanowisko to podziela i przyjmuje jako własne, co znajduje wyraz w dokonanej przez sąd analizie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji.

Przedmiotem sporu w niniejszym postępowaniu jest ustalenie czy Gmina M. , która nie była uznana za stronę postępowania zakończonego wydaniem decyzji z [...] 2016r. przez Starostę [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę spółce K obejmujące budowę budynku handlowo – usługowego w [...] [...] nr ewid. [...], [...] winna być za stronę tego postępowania uznana, a tym samym czy była uprawniona do wniesienia odwołania.

Wg stanowiska organu odwoławczego Gmina nie posiadała statusu strony w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. Stanowisko to w ocenie Sądu było uzasadnione.

Rozstrzygając to zagadnienie przypomnieć w tym miejscu trzeba, że w sprawie, której przedmiotem jest udzielenie pozwolenia budowlanego, stronami – co do zasady – są podmioty wymienione w art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane –t.j. Dz.U. 2016.290, dalej: p.b. (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 598/06; wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 lutego 2011r. sygn. akt VII SA/Wa 2049/10). Są to inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, będącego przedmiotem postępowania. Za obszar oddziaływania obiektu, jak stanowi art. 3 pkt 20 p.b., przyjmuje się teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Dla określenia obszaru oddziaływania inwestycji i na tej podstawie ustalanego przymiotu strony niezbędne jest zatem uwzględnienie nakazów i zakazów wynikających z przepisów odrębnych, indywidualnych cech samego obiektu budowlanego, jego przeznaczenia oraz sposobu zagospodarowania terenu i zakresu planowanych robót budowlanych. W orzecznictwie przyjmuje się, że pojęcie "obszaru oddziaływania obiektu" materializuje się, gdy na podstawie konkretnych indywidualnych parametrów danej inwestycji, jej przedmiotu, konkretyzują się również odpowiednie normy wynikające z odrębnych przepisów, które będą wytyczać strefę wobec projektowanego obiektu (por. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 666/09).

Wprowadzenie art. 28 ust. 2 p.b. oraz legalnej definicji "obszaru oddziaływania" miało zatem na celu zawężenie kręgu stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wyłącznie do podmiotów wymienionych w tym przepisie, dla których planowana inwestycja ma powodować ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości, przy czym ograniczenie to, wynikające w przepisów odrębnych, musi godzić w konkretne uprawnienia tych podmiotów do zagospodarowania ich nieruchomości. Celem tej zmiany było również przesądzenie w ustawie, że osoby trzecie ( w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 9 ) mogą skutecznie kwestionować zamierzenie inwestycyjne inwestora jedynie wówczas, gdy mają w sprawie interes prawny i tylko w takim zakresie, w jakim zamierzenie to koliduje z ich uzasadnionym interesem (por. Prawo budowlane. Komentarz pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2006, s. 325 -326).

Tylko ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, wynikające z konkretnego przepisu prawa, dają podstawę do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę. Natomiast ograniczenia, które nie są wynikiem istnienia przepisów prawnych, nie dają podstawy do uznania danego podmiotu za stronę postępowania w tego typu sprawie. Osoba taka może mieć w takim postępowaniu interes faktyczny, a nie interes prawny (por. np. wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2006 r. II OSK 75/06; wyroki WSA w Warszawie: z dnia 18 listopada 2005 r. VII SA/Wa 786/05 i z dnia 4 lipca 2006 r. VII SA/Wa 121/06).

W związku z powyższym, wbrew twierdzeniom Skarżącej, nawet w przypadku nieruchomości bezpośrednio graniczących z terenem, na którym planowana jest inwestycja, właściciel działki ma obowiązek wykazania istnienia własnego, obiektywnie uzasadnionego interesu prawnego, chronionego przepisem art. 5 ust. 2 p.b. (por. np. wyrok WSA w Łodzi z dnia 26 października 2010 r., sygn. akt II SA/Łd 1021/10). W tym zakresie muszą istnieć dwie przesłanki. Jedną z nich jest niekwestionowany fakt, że Skarżąca jest właścicielem nieruchomości sąsiedniej. Drugą – że przedmiot jej własności znajduje się w obszarze oddziaływania, co próbuje wykazać Skarżąca – odnosząc się do bezpośredniego sąsiedztwa inwestycji względem jej nieruchomości. Sąd nie podziela stanowiska Skarżącej, że przepis art. 28 ust. 2 p.b. stanowiący lex specialis wobec treści art. 28 k.p.a., zgodnie z którym każdy czyjego interesu prawnego dotyczy postępowanie jest stroną, pozwala uznać, że wszyscy właściciele nieruchomości sąsiednich są stronami postępowania w przedmiocie wydania decyzji pozwolenia na budowę, oczywiste jest bowiem oddziaływanie realizowanego budynku na nieruchomości sąsiednie a okoliczność znajdowania się w strefie oddziaływania niejako konsumuje przesłankę interesu prawnego i podmiot żądający uznania go za stronę tegoż postępowania nie jest zobowiązany do odrębnego wykazywania przysługiwania jemu interesu prawnego. Samo położenie nieruchomości względem inwestycji nie przemawia bowiem za automatycznym uznaniem, że właściciel nieruchomości sąsiedniej jest stroną takiego postępowania. Bliskie sąsiedztwo nie zawsze oznacza, że właściciel gruntu będzie miał przymiot strony. Wymaga to analizy konkretnego przypadku. Jeżeli z tej analizy wynika, że nieruchomości sąsiednie, czy nawet dalsze znajdują się w strefie oddziaływania realizowanej inwestycji oczywistym staje się przyznanie przymiotu strony właścicielom nieruchomości sąsiedniej. W sytuacji jednak, gdy z analizy dokonanej przez organy takiego oddziaływania brak właściciel nieruchomości sąsiedniej stroną takiego postępowania nie jest. Słusznie wskazała Skarżąca, że stosownych ustaleń w tym zakresie winny dokonywać organy. Skarżąca pominęła jednak, że organy takich ustaleń dokonały. Organ I instancji w decyzji z [...] 2016r. ustalił zakres oddziaływania inwestycji i stwierdził, że ogranicza się on jedynie do działek inwestycji o nr ewid. [...] i [...]. Nie odnosił się wprawdzie w uzasadnieniu decyzji do kwestii oddziaływania, na tym etapie w tym zakresie z przyczyn oczywistych nie były podnoszone zarzuty. Organ ten jednak zatwierdził projekt budowlany w którym w tomie I część A Urbanistyka zawarta została dokładna analiza oddziaływania obiektu na nieruchomości sąsiednie. Do określenia obszaru oddziaływania obiektu poddano analizie działkę na terenie inwestycji ([...]) oraz działki sąsiadujące, w tym działki skarżącej [...] i [...]. Do kwestii oddziaływania w zakresie podnoszonych zarzutów odniósł się organ II instancji. W takiej sytuacji nie można zgodzić się ze Skarżącą, że organy naruszając wskazane w skardze art. 7, 77 § 1, 80 i 10 k.p.a nie ustaliły stanu faktycznego w sprawie a obowiązek swój w tym zakresie przerzuciły na Skarżącą. W sytuacji, gdy kwestię oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie organy rozważyły, nie budzi wątpliwości danie Skarżącej możliwości wykazania prawdziwości swoich twierdzeń przez wskazanie, że swojego przymiotu bycia stroną nie wywodzi jedynie na podstawie interesu faktycznego a posiada w sprawie, oparty na konkretnych normach prawnych, interes prawny.

W realiach niniejszej sprawy Skarżąca jest właścicielem sąsiadującego bezpośrednio z inwestycją niezabudowanego gruntu o nr ewid. [...] o pow. [...] oraz współwłaścicielem graniczącego bezpośrednio z terenem inwestycji zabudowanej działki nr [...], o pow. [...]. Jak wynika ze wskazanej wyżej analizy w projekcie budowlanym (Urbanistyka) w ramach inwestycji projektuje się wykonanie budynku handlowego na działce o pow. [...]. Powierzchnia zabudowy wynosi 320,17m2, a powierzchnia użytkowa budynku 284,64m2. Dla inwestycji zapewniono 5 miejsc postojowych. Inwestycja nie wymaga udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r. poz. 1235, z późn. zm. W analizie wskazano, że obiekt sklasyfikowano jako niski N, ze strefą zagrożenia ludzi ZL III, spełnia on wymogi dotyczące ochrony przeciwpożarowej. Z uwagi na usytuowanie obiektu w odległości od granic mniejszej niż minimalna odległość wymagana ze względu na bezpieczeństwo pożarowe, ścianę zewnętrzną budynku zaprojektowano jako ścianę oddzielenia pożarowego w klasie odporności pożarowej REI 60 z niepalną izolacją zewnętrzną, a drzwi znajdują się we wnęce, która oddalona jest od granicy działki na ponad 8 m, zgodnie z wymogami § 12 i 270 rozporządzenia. Obiekt znajduje się w odległości od najbliższego budynku na działce sąsiedniej wynoszącej 7,17m. Odległość od granic działki wynosi min. 3,5m. W żadnej ze ścian zlokalizowanych bliżej niż 4m od granicy nie znajdują się otwory okienne i drzwiowe, co jak słusznie wskazał Wojewoda jest zgodne z § 12 ust. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. 2015.1422, dalej: rozporządzenie). Zgodnie z tym przepisem jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż:

1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy;

2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy.

Zgodnie z § 12 ust. 4 rozporządzenia usytuowanie budynku na działce budowlanej w sposób, o którym mowa w ust. 2 i 3, powoduje objęcie sąsiedniej działki budowlanej obszarem oddziaływania w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. W niniejszej sprawie usytuowano budynek zgodnie z ust. 1 a nie z ust. 2 i 3.

W analizie wskazano na podstawy prawne do wyznaczenia obszaru w otoczeniu obiektu budowlanego, w którym mogą wystąpić ograniczenia w zagospodarowaniu terenu, w tym zabudowy związanej z projektowaną inwestycją, takie jak prawo budowlane, rozporządzenie w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków i innych obiektów budowlanych i terenów, rozporządzenie w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy podczas wykonywania robót budowlanych, rozporządzenie w sprawie przepisów ogólnych bezpieczeństwa i higieny pracy, rozporządzenie w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych. W kontekście wymogów stawianych przez te przepisy wskazano, że inwestycja nie przekracza granic działki pod względem zacieniania i przesłaniania (zgodne z § 13 warunków technicznych), pod względem możliwości uzyskania decyzji o warunkach zabudowy na działkach sąsiednich ( wskazano, że działka [...] funkcjonuje jako działka drogowa, z której następują wjazdy i wejścia do usytuowanych w jej granicy budynków), pod względem warunków użytkowania zabudowanych nieruchomości sąsiednich (bez wpływu), w zakresie usytuowania obiektów i urządzeń budowlanych (miejsca postojowe i gromadzenia odpadów, zgodne z § 12 i 23 rozporządzenia o warunkach technicznych), w zakresie bezpieczeństwa pożarowego (zgodne z § 12 i § 271 warunków technicznych), w zakresie ochrony środowiska i przepisów bhp. Ustalono, że rzędne terenu nie ulegną zmianie, a nowopowstający układ komunikacyjny zaprojektowano w taki sposób, że nie oddziałuje on na nieruchomości sąsiednie.

Skarżąca nie wskazała na żaden konkretny przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie mogłaby skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu. Strona powołując się na swój interes prawny prawidłowo powołała się na prawo własności (art. 140 kc), jako źródło ochrony swojego interesu prawnego. Jednak jak podał NSA w wyroku z dnia 5 stycznia 2016r. (II OSK 1062/14) "Należy jednak pamiętać, że przepis ten z jednej strony jest częścią systemu szeroko rozumianej konstytucyjnej ochrony prawa własności; z drugiej – jednocześnie może stanowić źródło ingerencji w to prawo oczywiście w ramach obowiązującego porządku prawnego, w tym w wyniku działania organów administracji publicznej." W niniejszej sprawie Skarżąca poza potencjalnym naruszeniem § 271 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, które w świetle analizy nie okazało się zasadne, nie powołała żadnego przepisu, który mógłby zostać naruszony wskutek realizacji inwestycji. Ewentualne immisje (hałas) zaliczane do immisji pośrednich nie stanowią źródła interesu prawnego, ponieważ co do zasady są dozwolone. Zakłócenia te nie powinny jednak przekraczać "przeciętnej miary" (art. 144 K.c.). W praktyce przy ustalaniu przeciętnej miary należy więc uwzględniać społeczno-gospodarcze przeznaczenie nieruchomości emitującej zakłócenia, jak też nieruchomości doznającej zakłóceń. Dopuszczalne są tylko takie zakłócenia, które wynikają z normalnej eksploatacji nieruchomości, na której umiejscowione jest źródło zakłóceń, zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem i jednocześnie nie naruszają normalnej eksploatacji nieruchomości doznającej zakłóceń zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem (por. wyrok NSA z 15 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 3116/13). Zatem samo podniesienie argumentu, że inwestycja znajduje się w bliskim sąsiedztwie (na działce sąsiedniej) i będzie powodowała jakieś immisje pośrednie nie jest wystarczające do przyznania interesu prawnego Skarżącej. Taka argumentacja świadczy bowiem wyłącznie o subiektywnym przekonaniu strony, nie popartym żadnymi konkretami wynikającymi z projektu budowlanego czy norm prawa materialnego. Normalny sposób eksploatacji terenu inwestycji nie jest bowiem źródłem immisji, które miałyby prowadzić do ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości Skarżącej w związku z budową budynku handlowo - usługowego na sąsiedniej nieruchomości.

Skarżąca w odwołaniu podnosiła, że brak dopuszczenia jej do udziału w charakterze strony uniemożliwił zapoznanie się z projektem budowlanym a tym samym wykazania naruszenia swojego interesu prawnego. Stanowisko to nie było uzasadnione. Decyzje administracyjne są dokumentami urzędowymi w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż zawierają treść oświadczenia woli utrwaloną i podpisaną przez funkcjonariusza publicznego (por. wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2010 r., I OSK 83/10, Lex nr 595563), a zatem posiadają status informacji publicznej. Podobnie ocenić należy projekt budowlany. Z przepisów ustawy Prawo budowlane wynika, że podlega on zatwierdzeniu w decyzji o pozwoleniu na budowę lub w odrębnej decyzji, poprzedzającej wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 34 ust. 4 i 5 ). Projekt ten stanowi integralną część decyzji administracyjnej, podlega zatem ujawnieniu w takim samym zakresie jak sama decyzja administracyjna. Skarżąca nie musiała więc być stroną danego postępowania, by uzyskać dostęp do decyzji administracyjnej i jej integralnej części, jaką jest projekt budowlany.

Zdaniem Sądu, organ odwoławczy w sposób prawidłowy ustalił obszar oddziaływania inwestycji i co za tym idzie - krąg stron postępowania, mając na uwadze obowiązujące przepisy prawa. Pojęcie obszaru oddziaływania obiektu jest na tyle ogólne, aby można je było zastosować do wielu rodzajów obiektów. Inaczej zatem obszar ten kształtuje się przy domu jednorodzinnym, inaczej przy budownictwie przemysłowym, a jeszcze inaczej, tak jak w rozpatrywanym przypadku, gdy roboty budowlane dotyczą budowy budynku handlowo – usługowego. We wszystkich tych przypadkach dla wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu konieczne jest, aby zamierzona inwestycja powodowała ograniczenia w możliwości zgodnego z prawem zagospodarowania nieruchomości sąsiedniej, o czym stanowią przepisy prawa administracyjnego (tak też: M. Janiszewska-Michalska, Podstawowe pojęcia prawa budowlanego w orzecznictwie sądów administracyjnych, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, 5(50)/2013, s. 61).Skarżący takich ograniczeń nie wykazał. Jak wynika natomiast z ustaleń organu odwoławczego, sporna inwestycja w żaden sposób nie wpłynie na sposób zagospodarowania, w tym zabudowy działek sąsiednich. Mając na uwadze charakter prac budowlanych, funkcję, formę i konstrukcję obiektu budowlanego objętego budową, nie sposób nie podzielić stanowiska organu, że obszar oddziaływania zamknie się w obszarze działki inwestycyjnej.

Ponadto przedmiotowa inwestycja ze względu na swój charakter nie jest poddana szczególnemu reżimowi prawnemu, zastosowanie w sprawie znajdują zatem przepisy wskazane wyżej. W związku z tym Sąd przyjął, że Wojewoda zasadnie nie znalazł podstaw do uznania, że działki [...] i [...] znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji w rozumieniu art. 3 pkt 20 p.b. Okoliczność ta skutkuje tym, że Skarżąca jako właściciel i współwłaściciel działek sąsiednich, nie może być uznana za stronę w postępowaniu o pozwolenie na budowę.

Argumenty podnoszone w skardze odwołują się do oddziaływania faktycznego, którego nie można utożsamić z oddziaływaniem polegającym na wprowadzaniu ograniczeń. Okoliczność ta wskazywałaby, że strona posiada jedynie interes faktyczny, który pojawia się, gdy jednostka jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę jej roszczenia i w konsekwencji uprawniał ją do żądania stosownych czynności organu administracyjnego. Skoro inwestycja nie wykazuje naruszenia norm prawa budowlanego, zwłaszcza w zakresie warunków technicznych, przeciwpożarowych to spowodowane realizacją inwestycji dolegliwości dla otoczenia nie mogą zostać zakwalifikowane jako naruszające uzasadnione interesy osób trzecich. Nie chodzi bowiem o wszelkie utrudnienia, jakie może powodować przedsięwzięcie, a jedynie o takie, które dotyczyć mogą naruszeń interesów prawnych a nie interesów faktycznych osób trzecich. Raz jeszcze wymaga podkreślenia, że bliskie sąsiedztwo nie zawsze oznacza, że właściciel gruntu/lokalu, będzie miał przymiot strony postępowania. Może się bowiem zdarzyć, tak jak w niniejszej sprawie, że oddziaływanie obiektu budowlanego nie przekroczy granic działki, na której realizowana jest inwestycja. Tylko zatem osoba, która doznaje ograniczeń ze względu na realizację obiektu budowlanego jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę.

Z podanych przyczyn Sąd uznał, że decyzja organu odwoławczego odpowiada prawu. Poczynione ustalenia zostały oparte na dostatecznej i wystarczającej analizie okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, w zakresie interesu prawnego Skarżącej. W konsekwencji prawidłowo Wojewoda zastosował art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umarzając postępowanie odwoławcze.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.