Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 40/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2012-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Julia Szczygielska Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia NSA Halina Kremis (spr.) Protokolant Anna Biłous po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 maja 2012r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej [...]we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia 26 września 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami nieuciążliwymi na parterze oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu decyzją z dnia 26 września 2011 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 59 ust. 1, art. 61 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) – powoływanej dalej także jako ,,u.p.z.p.", Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia 6 lipca 2011 r. nr [...], ustalającą - na rzecz Fundacji A.- warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami nieuciążliwymi w parterze, wraz infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu, przewidzianej do realizacji we W. przy ul. G., na części działek gruntu nr [...][...][...][...] oraz działek nr [...][...], AM-13, obręb G..

Wyłaniający się z treści powołanej decyzji oraz akt administracyjnych stan sprawy, przedstawia się następująco.

W dniu 14 maja 2010 r. z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji opisanej w osnowie niniejszej decyzji wystąpiła Fundacja A.. W ramach analizy, o której mowa w art. 53 ust. 3 pkt 1 i 2 u.p.z.p., Prezydent W. sprawdził wszystkie uwarunkowania dotyczące terenu objętego planowaną inwestycją. Organ administracyjny ustalił, że do dnia 31 grudnia 2003 r. na terenie zainwestowania obowiązywał plan ogólny zagospodarowania przestrzennego W. uchwalony dnia 10 czerwca 1988 r. uchwałą MRN Nr [...] (Dz. Urz. Województwa Wrocławskiego Nr 11, poz. 165). Obecnie teren ten nie jest objęty żadnym planem miejscowym oraz nie leży na obszarze, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek jego sporządzenia na podstawie przepisów odrębnych. Ustalono także, że teren planowanej inwestycji nie leży na terenach przeznaczonych w tym planie dla realizacji inwestycji celu publicznego, o których mowa w art. 39 ust. 3 pkt 3 i art. 48 u.p.z.p. Nie są więc wymagane uzgodnienia z wojewodą, marszałkiem województwa oraz starostą. Oceniając spełnienie łącznych warunków, które umożliwiają wydanie decyzji lokalizacyjnej, wykazanych w art. 61 ust. 1 pkt. 1-5 u.p.z.p., organ I instancji stwierdził, że 1) co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób, który pozwoli na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej – od strony ul. Ż.; 3) istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren objęty planowanym zamierzeniem inwestycyjnym, oznaczony w ewidencji gruntów symbolem ,,Bi", tj. inne tereny zabudowane nie wymaga zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (art. 5b ustawy z dnia 3 lutego 1995 o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004r. Nr 121, poz.1226 ze zm.); 5) żaden z przepisów odrębnych nie sprzeciwia się realizacji inwestycji. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ I instancji w sposób określony w przepisach § 3 ust. 1-2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy I zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), powoływanego dalej także jako: ,,rozporządzenie", wyznaczył wokół objętej wnioskiem inwestora działki nr [...] obszar analizowany. Wyznaczył front działki od ul. Ż., gdzie szerokość frontu działki wynosi 44 m. Na tej podstawie organ administracyjny przyjął minimalną szerokość obszaru analizowanego na 132 m - w każdą stronę od wszystkich granic tej działki, z uwzględnieniem pełnego obrysu działek skrajnych. Na tak wyznaczonym obszarze organ ten przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przedstawiając wyniki analizy w załączniku nr 2 do decyzji. Analizą objęto obszar wielkomiejskiego centrum, gdzie dominuje wielorodzinna zabudowa mieszkaniowa. Towarzyszące tej zabudowie usługi takie jak handel, oświata, usługi zdrowia, administracja, występują jako obiekty wolno stojące na odrębnych działkach lub wbudowane w budynki mieszkalne (nieuciążliwe drobne usługi, handel). Na podstawie tak przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu organ I instancji decyzją z dnia 6 lipca 2011 r. nr [...] ustalił warunki zabudowy dla objętej wnioskiem inwestycji przyjmując: 1) obowiązującą linię nowej zabudowy (od ul. G.) – równolegle do linii rozgraniczającej ul. G. jako przedłużenie zabudowy na dz. nr [...], natomiast od ul. Ż. linia nieprzekraczalna wyznaczona została przez zabudowę mieszkaniową na dz. nr [...], zgodnie z załącznikiem graficznym; 2) wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki nr [...], AM-13,obręb G. do 0,20; 3) szerokość elewacji frontowej głównej bryły budynku (od strony wjazdu z ul. Ż.) - do 12m (±20%), szerokość budynku (od ul. G.) od 44 do 62 m; 4) wysokość do gzymsu/ maksymalna wysokość budynku - do 17 m n.p.t; geometria dachu - dach płaski.

Odnosząc się do uwag dotyczących ustalenia warunków zabudowy dla objętej niniejszym postępowaniem inwestycji zgłoszonych przez Komitet Protestacyjny Mieszkańców Budynku przy ul. S. [...] z dnia 4 sierpnia 2010 r., Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]" z dnia 18 sierpnia 2010 r. i 4 kwietnia 2011 r., oraz Radę Osiedla G. z dnia 8 września 2010 r., organ I instancji stwierdził, że zgodnie z art. 56 oraz w nawiązaniu do art. 64 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Żaden z przepisów odrębnych nie sprzeciwia się lokalizacji budynku wielorodzinnego z usługami w parterze, przeprowadzona analiza w terenie wykazała zgodność funkcji i parametrów planowanej inwestycji. Ponadto decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza praw własności i uprawnień osób trzecich (art. 63 ust. 2 u.p.z.p.). Organ I instancji wskazał, że wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich zostały sprecyzowane w punkcie 2d decyzji. Zaznaczono także, że szczegółowe rozstrzygnięcia w zakresie planowanej inwestycji nastąpią na etapie uzyskiwania przez inwestora pozwolenia na budowę.

Odwołanie od tej decyzji złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" we W. wnosząc o jej uchylenie. Jako uzasadnienie takiego stanowiska wskazano na: 1) brak uwzględnienia "protestu" Komitetu Protestacyjnego Mieszkańców przy ul. S. [...]; 2) brak uzasadnienia dla ustalenia warunków zabudowy dla komercyjnego budownictwa na terenie, który został oddany w użytkowanie wieczyste w celu prowadzenia działalności oświatowej; 3) brak zapewnienia dostępu inwestycji do drogi publicznej; 4) dysproporcję pomiędzy gabarytami planowanej zabudowy a istniejącym budynkiem szkoły; 5) niekorzystny wpływ inwestycji na warunki bytowe użytkowników szkoły i przedszkola; 6) zagrożenie dużego zagęszczenia zabudowy; 7) brak uwzględnienia obsługi komunikacyjnej istniejącej szkoły i przedszkola; 8) brak określenia w decyzji ilości lokali usługowych i mieszkalnych; 9) negatywny wpływ inwestycji na istniejącą zieleń; 10) zbyt bliskie posadowienie projektowanej inwestycji względem istniejących budynków spowoduje zwiększenie zagrożenia pożarowego; 11) negatywny wpływ inwestycji na sąsiednie budynki poprzez immisje oraz obniżenie wartości mieszkań; 12) zakłócenie istniejącego porządku zabudowy przestrzennej.

Powołaną na wstępie decyzją z dnia 26 września 2011 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. po rozpatrzeniu wniesionego odwołania, utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia 6 lipca 2011 nr [...]. Organ odwoławczy oceniając dopuszczalność realizacji inwestycji stwierdził, że zostały spełnione warunki wymienione w art. 61 u.p.z.p., ponieważ: 1) działki sąsiednie dostępne z tej samej drogi publicznej - ul. G. i Ż. - są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy; 2) teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej – ul. Ż. (działka gruntu nr [...] oznaczona jako droga nr [...]); 3) istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren zainwestowania stanowi użytki oznaczone w ewidencji gruntów symbolem "Bi" (inne tereny zabudowane); 5) żaden z przepisów odrębnych nie wprowadza zakazów lub ograniczeń w realizacji planowanego zamierzenia budowlanego. Także analiza przeprowadzona zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), wykazuje - zdaniem Kolegium - że parametry planowanej inwestycji nie naruszają zastanego ładu przestrzennego otoczenia. Skład orzekający Kolegium zauważył, że w sposób prawidłowy określono wielkość obszaru analizowanego. Stosownie bowiem do § 3 ust. 2 powołanego rozporządzenia, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Przy tym, zgodnie z definicją zawartą w § 2 pkt 5 rozporządzenia, za "front działki" należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Ponieważ szerokość frontu terenu wnioskowanej inwestycji (działki nr [...]) od strony ul. Ż. - gdzie będzie planowany przez inwestora główny wjazd - wynosi 44 metrów, to granica obszaru analizowanego powinna zostać wyznaczona w odległości nie mniejszej niż 132 metrów wokół terenu potencjalnego zainwestowania (czyli w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy). W ocenie organu odwoławczego, organ pierwszej instancji w sposób prawidłowy określił powyższe granice, które pozwoliły na dokonanie miarodajnych i zgodnych z zasadą prawdy obiektywnej ustaleń w aspekcie wzorców architektoniczno-urbanistycznych, jak i funkcji zabudowy zlokalizowanej w najbliższym sąsiedztwie. Nawiązując do zarzutów Spółdzielni, które dotyczyły - m.in. - "zagrożenia dużego zagęszczenia zabudowy" organ odwoławczy zwrócić uwagę, że przyjęty na podstawie wyników analizy wskaźnik jest niższy od średniej występującej w obszarze analizowanym (0,28), w tym także wskaźnika charakteryzującego zabudowę na działce odwołującej się (0,23). Dalej Kolegium wskazało, że również szerokość elewacji frontowej planowanego budynku od strony ul. G. (od 44 do 62 metrów) nawiązuje - zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia - do średniej wartości na terenie analizowanym (57 metrów). Z kolei od strony ul. Ż. ustalona szerokość frontu planowanego budynku (12 metrów - +/- 20%) nawiązuje do parametrów sąsiedniego budynku przy ul. S. [...]. A zatem zastosowanie dla planowanej inwestycji wzmiankowanego parametru było zgodne z § 6 ust. 2 rozporządzenia. Również wysokość gzymsu a zarazem maksymalna wysokość budynku (do 17 metrów) ustalono poniżej średniej wartości (19,6 metrów), w nawiązaniu do sąsiedniego budynku przy ul. S. [...]. Odnosząc się ponownie do argumentacji Spółdzielni organ odwoławczy wskazał, że nieuzasadnione i bezpodstawnie limitujące uprawnienia do zabudowy byłoby ustalenie tego parametru wg wartości istniejącego budynku na działce nr [...], tj. 8,5 metrów. W ocenie organu odwoławczego w zaskarżonej decyzji słusznie wskazano, że istniejące budynki wielorodzinne charakteryzują się wysokością nawet 38 metrów. Dlatego przyjęta wysokość 17 metrów - jak wynika z przeprowadzonej analizy - nawiązuje do budynków mieszkaniowych wielorodzinnych o najniższej wysokości (16-17 metrów). Jeżeli zaś chodzi o geometrię dachu planowanego budynku (tj. dach płaski) to organ pierwszej instancji ustalił ten parametr zgodnie z § 8 rozporządzenia - odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. W ocenie organu odwoławczego w świetle dokonanych ustaleń nie mógł zasługiwać na uwzględnienie zarzut odwołującej się Spółdzielni, który dotyczył "zakłócenia istniejącego porządku zabudowy przestrzennej". W ocenie Kolegium żaden z tych ustalonych parametrów planowanej inwestycji nie narusza istniejących wzorców. A tym samym projektowany budynek nie będzie naruszać zastanego ładu przestrzennego okolicy. Również zakładana funkcja odpowiada funkcji sąsiednich budynków. Można w tym miejscu jeszcze zauważyć, że bez znaczenia dla dopuszczalności określonej funkcji terenu były ustalenia umowy oddanie w użytkowanie wieczyste przedmiotowego gruntu. Takie zapisy mają znaczenie tylko na płaszczyźnie cywilnoprawnej relacji właściciel nieruchomości - użytkownik wieczysty. W dalszej kolejności organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzja nie wymagała przeprowadzenia uzgodnień wynikających z art. 53 ust. 4 ustawy. Teren potencjalnego zainwestowania nie leży bowiem na obszarze, który w poprzednio obowiązującym ogólnym planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego miasta W., zatwierdzonym przez Radę Narodową we W. uchwałą Nr [...] z dnia 10 czerwca 1988 r. (Dz. Urz. Województwa Wrocławskiego Nr 11, poz. 165), był przeznaczony pod realizację inwestycji celu publicznego. Pozostając przy ocenie formalnoprawnej poprawności kwestionowanego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podkreślił, że - wbrew zarzutom odwołania - postępowanie przed organem pierwszej instancji zostało przeprowadzone w sposób, który zapewnił wszystkim stronom czynny udział (art. 10 k.p.a.). W szczególności, stosownie do treści art. 61 § 4 k.p.a., zawiadomiono wszystkie strony zarówno o wszczęciu przedmiotowego postępowania, a także - co najistotniejsze - o jego zakończeniu i o możliwości wypowiedzenia się, co do zebranych materiałów dowodowych. W kontekście zarzutów Spółdzielni dotyczących niezapewnienia czynnego udziału "Komitetowi Protestacyjnemu Mieszkańców przy ul. S. [...]" organ odwoławczy wyjaśnił, że w celu ustalenia stron postępowania w postępowaniu odwoławczym ponownie zweryfikowało stan prawny nieruchomości położonych w obszarze oddziaływania terenu inwestycji, w tym sąsiedniej działki gruntu nr [...], zabudowanej budynkiem mieszkalnym przy ul. S. [...] . Na podstawie aktualnej na datę wydania decyzji treści Księgi Wieczystej Nr [...] ustalono, że współwłaścicielami tejże nieruchomości są: odwołująca się Spółdzielnia oraz osoby fizyczne - właściciele wyodrębnionych lokali mieszkalnych (zob. poz. w rozdzielniku decyzji 4-19). Oznacza to, że krąg stron postępowania odwoławczego okazał się tożsamy z kręgiem stron ustalonych przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy podkreślił, że wszystkim wymienionym osobom zapewniono w pełni czynny udział w takcie postępowania. Jeżeli zaś chodzi o zapewnienie ochrony interesu pozostałych mieszkańców budynku mieszkalnego przy ul. S. [...] - w tym także członków "Komitetu Protestacyjnego Mieszkańców przy ul. S. [...]" – organ odwoławczy wskazał, że osoby nie będące właścicielami lokali, lecz posiadający spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego były reprezentowane w postępowaniu przez statutowe organy Spółdzielni. Jak wynika z akt sprawy, Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" brała aktywny udział w postępowaniu, wszechstronnie przedstawiając zarzuty i obawy swoich członków, w tym także członków "Komitetu Protestacyjnego Mieszkańców przy ul. S. [...]". A zatem należało uznać, że w postępowaniu zostały uwzględnione zarówno interesy prawne (stron postępowania) jak i faktyczne interesy osób trzecich - osób fizycznych, pozostałych mieszkańców ul. S. [...], którym nie przysług prawo rzeczowe do działki gruntu nr [...]. Dalej, ponownie nawiązując do zarzutów odwołującej się Spółdzielni - tym razem w aspekcie zapewnienia odpowiedniej ilości miejsc postojowych - Kolegium wskazało, że stosownie do § 2 pkt 3 rozporządzenia w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy, organ administracyjny pierwszej instancji ustalił minimalną liczbę miejsc parkingowych dla samochodów osobowych w nawiązaniu do normatywów wynikających z przepisów Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. (tj. 1 miejsce parkingowe na 1 mieszkanie oraz 12 miejsc parkingowych na 1000 m². Wyjaśniono, że przyjęcie wskaźników ze studium jest uzasadnione racjonalnym założeniem, że w sytuacji obowiązywania na tym terenie planu miejscowego, ustalone w nim wskaźniki ilości miejsc parkingowych musiałyby być zgodne ze studium. Przechodząc do oceny pozostałych zarzutów Spółdzielni - w szczególności w kontekście odległości realizacji inwestycji od sąsiedniej zabudowy a tym samym obaw o zwiększenie zagrożenia pożarowego – organ odwoławczy wskazał, że zakres uprawnień organów wydających decyzję o warunkach zabudowy nie może kolidować z kompetencjami organu uprawnionego do wydania pozwolenia na budowę. Dlatego dopiero w trakcie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę będą miały zastosowanie uregulowania wynikające - m.in. - z treści rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75. poz. 690), które szczegółowo normują kwestie dopuszczalnej odległości zabudowy od granicy nieruchomości o czym zresztą poinformowano w treści kwestionowanej decyzji. Na etapie wydania pozwolenia na budowę będą również badane kwestie dotyczące spełnienia przez inwestycję norm dotyczących ochrony przeciwpożarowej. Jeżeli natomiast chodzi o obawy dotyczące kolizji planowanej inwestycji z istniejącymi krzewami i drzewami, a konsekwencji możliwości ich wycięcia, to organ odwoławczy zwrócił uwagę, że ta kwestia pozostaje w kognicji organów właściwych w sprawach ochrony przyrody.

Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyła Spółdzielnia ,,[...]". Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji Spółdzielnia zarzuciła: 1) naruszenie przepisów art. 10 k.p.a. - w zakresie zapewnienia wszystkim stronom czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu; 2) naruszenie przepisów art. 5 ust. 1 pkt. 1c, 1d, oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego - w zakresie zapewnienia bezpieczeństwa użytkowania, odpowiednich warunków higienicznych i zdrowotnych oraz ochrony środowiska, a także poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich; 3) naruszenie przepisów art. 61 ust. 1 pkt. 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - w zakresie zapewnienia dostępu do drogi publicznej; 4) naruszenie przepisów § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. - w zakresie ustalenia maksymalnej wysokości zabudowy; 5) naruszenie przepisów § 12 i §13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12.04.2002 r.; 6) naruszenie przepisów .art. 5 ust. 1 pkt. 1e, Prawa budowlanego - w zakresie zapewnienia ochrony przed hałasem i drganiami.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze udzielając odpowiedzi na skargę wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, że Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Stosownie do uregulowania art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w razie nieuwzględnienia skargi, Sąd skargę oddala.

Oceniając legalność zaskarżonej decyzji Sąd zważył, że organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe, ustaliły stan faktyczny i wydały rozstrzygnięcia odpowiadające zebranym dowodom oraz przepisom prawa.

Na wstępie rozważań wskazać wypada na oczywistą, acz fundamentalną kwestię, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Osoba uprawniona do nieruchomości może ją zagospodarować w zakresie obowiązującego prawa w sposób dowolny. Co prawda musi to uczynić zgodnie z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy, ale postanowienia w niej zawarte stanowią konkretyzację przepisów, które należy wykładać na korzyść uprawnień właścicielskich.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia w sprawie stanowił przepis art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z jego treścią, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest na podstawie analizy przygotowanej w sposób odpowiadający przepisom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Powołane rozporządzenie, co wynika z przepisu § 1, określa sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

W toku postępowania administracyjnego organ I instancji wyznaczył obszar analizowany i przeprowadził w nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Przepis § 3 ust. 3 powołanego rozporządzenia określa, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. W stanie faktycznym sprawy, organ wyznaczył obszar analizowany o szerokości 132 m, gdyż działka objęta zamierzeniem inwestycyjnym ma szerokość 44 m. Zdaniem składu orzekającego, nie można w tym zakresie poczynić organowi żadnego zarzutu. W prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym organ stwierdził istnienie zabudowy wielkomiejskiego centrum, gdzie dominuje wielorodzinna zabudowa mieszkaniowa. Towarzyszące tej zabudowie usługi takie jak handel, oświata, usługi zdrowia, administracja, występują jako obiekty wolnostojące na odrębnych działkach lub wbudowane w budynki mieszkalne (nieuciążliwe drobne usługi, handel). Dla przypomnienia, inwestor na terenie swojej działki planuje realizację budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami nieuciążliwymi w parterze. Z zestawienia rodzaju zabudowy stwierdzonej w obszarze analizowanym i planowanej w chwili obecnej inwestycji, nie można wyprowadzić wniosku o sprzeczności tych dwóch rodzajów zabudowy.

W decyzji o warunkach zabudowy znalazły się wszystkie niezbędne postanowienia wynikające z przepisów § 4 - § 8 rozporządzenia. I tak, organ określił linię zabudowy dla nowej inwestycji zgodnie z treścią § 4 ust. 1 rozporządzenia, który stanowi, iż obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, tj. od strony ul. G., jako przedłużenie linii wyznaczonej budynkiem sytuowanym na działce zainwestowania nr [...] oraz od strony ul. Ż. jako przedłużenie linii wyznaczonej budynkiem usytuowanym na działce nr [...]. W dalszej kolejności, organ stosownie do regulacji § 5 rozporządzenia określił wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy. Omawiany przepis określa, że ten wskaźnik w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Przy czym, dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (§ 5 ust. 2 rozporządzenia). W niniejszej sprawie organ administracji określił wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji (tj. działki nr [...]) na: 0,20. Jednocześnie należy zwrócić uwagę, że przyjęty na podstawie wyników analizy wskaźnik jest niższy od średniej występującej w obszarze analizowanym (0,28). Kolejnym newralgicznym elementem decyzji o warunkach zabudowy jest konieczność określenia szerokości elewacji frontowej, której wyznaczenie normuje przepis § 6 rozporządzenia. Zgodnie z jego treścią, szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. W stanie faktycznym sprawy szerokość elewacji frontowej planowanego budynku od strony ul. G. (od 44 do 62 metrów) nawiązuje - zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia - do średniej wartości na terenie analizowanym (57 metrów). Z kolei od strony ul. Ż. ustalona szerokość frontu planowanego budynku (12 metrów - +/- 20%) nawiązuje do parametrów sąsiedniego budynku przy ul. S. [...]. W tej sytuacji określenie szerokości elewacji frontowej nie narusza zacytowanego przepisu § 6 ust. 2 rozporządzenia. W decyzji o warunkach zabudowy ustalić także należy wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej zgodnie z postanowieniami § 7 rozporządzenia. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 7 rozporządzenia). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości jeżeli wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (§ 7 ust. 4 rozporządzenia). W sprawie organ określił wysokość gzymsu, a zarazem maksymalną wysokość budynku (do 17 metrów) poniżej średniej wartości (19,6 metrów), w nawiązaniu do sąsiedniego budynku przy ul. S. [...]. Zgodzić się przy tym należy z organem pierwszej instancji, że istniejące budynki wielorodzinne charakteryzują się wysokością nawet 38 metrów. Dlatego przyjęta wysokość 17 metrów - jak wynika z przeprowadzonej analizy - nawiązuje do budynków mieszkaniowych wielorodzinnych o najniższej wysokości (16-17 metrów). Natomiast organ pierwszej instancji ustalił geometrię dachu planowanego budynku (tj. dach płaski) zgodnie z § 8 rozporządzenia - odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym.

Nawiązując do treści cytowanego wcześniej przepisu art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyjaśnić również należy, że zgromadzony w aktach administracyjnych materiał dowodowy potwierdza spełnienie przez inwestora także pozostałych warunków określonych w tym przepisie. W szczególności wskazać należy, iż działki objęte zamierzeniem inwestycyjnym mają zapewniony dostęp do drogi publicznej, a uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanej inwestycji. Nadto, decyzja o warunkach zabudowy jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Reasumując dotychczasowe rozważania, w ocenie Sądu wymagania formalne, określone w cytowanych przepisach, niezbędne do wydania decyzji o warunkach zabudowy, zostały spełnione. Sąd nie dopatrzył się w tym zakresie żadnych uchybień. Tym samym Sąd nie podzielił argumentu skargi wskazującego na naruszenie art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem planowana budowa zakłóci istniejący porządek zabudowy przestrzennej. Skład orzekający nie zgodził się z tym twierdzeniem strony. Ustalone parametry planowanej inwestycji nie naruszają istniejących wzorców. Projektowany budynek nie będzie naruszać zastanego ładu przestrzennego okolicy. Również zakładana funkcja odpowiada funkcji sąsiednich budynków.

Na tym etapie postępowania nie mogły także odnieść zamierzonego przez stronę skarżącą skutku zarzuty naruszenia przepisów art. 5 ust. 1 pkt 1c, 1d, art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 5 ust. 1 pkt 1e ustawy Prawo budowlane w zakresie zapewnienia bezpieczeństwa użytkowania, odpowiednich warunków higienicznych i zdrowotnych oraz ochrony środowiska, a także poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich oraz zapewnienia ochrony przed hałasem i drganiami. Wskazać wypada, że przywołane przepisy ustawy Prawo budowlane znajdują swoje zastosowanie na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, czyli na etapie starania się przez inwestora o uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Z racji tego, że przepisy Prawa budowlanego nie regulują postępowania w sprawie warunków zabudowy, trudno postawić organom orzekającym w niniejszej sprawie zarzut ich naruszenia. W szczególności z przytoczonej regulacji przepisu art. 61 u.p.z.p. nie wynika, aby w decyzji o warunkach zabudowy organ obowiązany był określić odległości miedzy budynkami, czy wyznaczyć liczbę miejsc parkingowych. Przepisy ustawy Prawo budowlane i rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wyraźnie wskazują, że te parametry określa organ architektoniczno-budowlany na etapie rozstrzygania wniosku o pozwolenie na budowę. Zgodnie z art. 34 ust.3 Prawa budowlanego projekt budowlany, będący podstawą wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę winien zawierać projekt zagospodarowania działki lub terenu i projekt architektoniczno-budowlany. Projekt zagospodarowania terenu obejmuje określenie granic działki lub terenu, usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, układ komunikacyjny i układ zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich. Projekt architektoniczno-budowlany zaś zawierać winien dane określające funkcję, formę i konstrukcję obiektu budowlanego, jego charakterystykę energetyczną i ekologiczną oraz proponowane niezbędne rozwiązania techniczne. Także dopiero przygotowany na potrzeby postępowania o pozwolenie na budowę projekt zagospodarowania winien zawierać również określenie miejsc parkingowych i ich usytuowanie, z uwzględnieniem wymogów zawartych w rozdziale 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Rację ma więc Kolegium wskazując, że stosownie do § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589), organ administracyjny pierwszej instancji ustalił minimalną liczbę miejsc parkingowych dla samochodów osobowych w nawiązaniu do normatywów wynikających z przepisów Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. (tj. 1 miejsce parkingowe na 1 mieszkanie oraz 12 miejsc parkingowych na 1000 m². Na etapie wydania pozwolenia na budowę i dokonywanej wówczas (ewentualnie) oceny konkretnego projektu budowlanego będą również badane kwestie dotyczące spełnienia przez inwestycję norm dotyczących ochrony przeciwpożarowej, a także zbadanie, czy planowana rozbudowa w sposób istotny przysłoni działkę sąsiednią i usytuowany na niej budynek szkoły. Nadto, strona skarżąca nie wyjaśniła o jakiego typu analizę jej chodziło pisząc o konieczności przeprowadzenia analizy oddziaływania planowanej inwestycji na interesy osób trzecich.

Reasumując, za przedwczesne uznać należy zarzuty dotyczące naruszenia przepisów ustawy Prawo budowlane oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Podnoszone w skardze kwestie będą bowiem badane i rozstrzygane na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego - tj. postępowaniu przed organem administracji architektoniczno-budowlanej – w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę – o ile inwestor o taką decyzję będzie się ubiegał. Tak więc to na tym etapie procesu inwestycyjnego – a nie w sprawie o warunki zabudowy należy ustalać zarówno szczegółowe usytuowanie budynku, jak i miejsca parkingowe. Wówczas organ również rozważy, na ile realne i zasadne są obawy skarżącej, że planowana inwestycja ograniczy miejsca postojowe dla istniejącego budynku. Na obecnym etapie wystarczającym zabezpieczeniem jest zawarty w decyzji wymóg realizacji inwestycji z poszanowaniem uzasadnionych interesów osób trzecich.

Również zarzuty dotyczące kolizji planowanej inwestycji z istniejącymi krzewami i drzewami, a konsekwencji możliwości ich wycięcia pozostają w kognicji organów właściwych w sprawach ochrony przyrody. Decyzja o warunkach zabudowy nie jest w żadnym razie decyzją, która zezwalałaby na usuwanie jakichkolwiek nasadzeń.

Pozbawione są jurydycznego znaczenia w badanym postępowaniu (dla oceny dopuszczalności określonej funkcji terenu) podnoszone w skardze kwestie dotyczące celu, dla którego przekazana została w użytkowanie wieczyste Fundacji A. objęta wnioskiem o wydanie warunków zabudowy, sporna nieruchomość. Ewentualna ocena czy realizacja spornej inwestycji pozostaje w sprzeczności z ustalonym w tej umowie celem oświatowym może być rozpatrywana przede wszystkim na płaszczyźnie cywilnoprawnej i dotyczy relacji między właścicielem tej nieruchomości, a samą Fundacją. Także kwestia potencjalnego spadku wartości nieruchomości sąsiednich nie może być przedmiotem oceny w procedurze ustalenia zgodności zamierzenia inwestycyjnego z zastanym ładem przestrzennym i architektonicznym, jest to kategoria nie znana ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W treści skargi strona podniosła także zarzuty mające przemawiać za naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Sąd nie dopatrzył się takowego naruszenia, gdyż postępowanie w sprawie było przeprowadzone w sposób rzetelny i dokładny, co znalazło swoje potwierdzenie w dokumentach załączonych do akt administracyjnych. W szczególności, strona skarżąca w toku postępowania przez organem I instancji, po zgłoszeniu swojego udziału w postępowaniu, była poinformowana o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w aktach w określonym terminie, na podstawie art. 10 § 1 k.p.a. Strona skarżąca skorzystała z tego prawa. Strona kwestionowała treść decyzji I instancji w drodze odwołania.

Jeżeli zaś chodzi o zapewnienie ochrony interesu pozostałych mieszkańców budynku mieszkalnego przy ul. S. [...] - w tym także członków "Komitetu Protestacyjnego Mieszkańców przy ul. S. [...]" - wskazać należy na prezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowisko odmawiające zgodności administracyjno-prawnej w postępowaniu administracyjnym luźnym grupom społecznym jakim są komitety protestacyjne (tak m.in. NSA w wyroku z 27 lutego 2001 r. w sprawie II SA 968/00). Ponadto wskazać należy, że osoby tworzące ten komitet protestacyjny, które posiadały spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego reprezentowane były w postępowaniu reprezentowani przez statutowe organy Spółdzielni. W ocenie Składu orzekającego, w postępowaniu zostały uwzględnione zarówno interesy prawne (stron postępowania) jak i faktyczne interesy osób trzecich - osób fizycznych, pozostałych mieszkańców ul. S. [...], którym nie przysług prawo rzeczowe do działki gruntu nr [...].

Konkludując powyższe rozważania, Sąd uznał działanie organów administracji w sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W kwestionowanej decyzji zabezpieczone zostały interesy osób trzecich poprzez określenie wymagań jakie ma spełniać inwestycja a mianowicie wskazano na treść art. 5 ustawy - Prawo budowlane z którego wynika, że obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy projektować i realizować w sposób określony w przepisach oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej tj. w sposób zapewniający: bezpieczeństwo konstrukcji, bezpieczeństwo pożarowe, bezpieczeństwo użytkowania, ochronę przed pozbawieniem dopływu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi oraz korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz środków łączności, ochronę przed zanieczyszczeniem powietrza, wody, gleby poprzez odpowiednie odprowadzanie ścieków oraz gromadzenie i usuwanie odpadów, odpowiednie usytuowanie budynków oraz towarzyszących urządzeń – z zachowaniem strefy ich oddziaływania mieszczącej się na własnej działce, odpowiednie ukształtowanie terenu działki – w sposób umożliwiający odprowadzenie wód opadowych na działki sąsiednie.

Wobec czego, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o oddaleniu skargi.