Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2633/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-08-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu II instancji w części
Powołane przepisy: article: art. 134 § 1, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędziowie: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant: starszy inspektor sądowy K.K. po rozpoznaniu w dniu 27 sierpnia 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 19 lipca 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 376/17 w sprawie ze skargi S.K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2017 r. w zakresie w jakim uchylono decyzję organu I instancji i odmówiono zwrotu nieruchomości;


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 19 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 376/17 po rozpoznaniu sprawy ze skargi S.K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2017 roku nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości, oddalił skargę.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Starosta [...], dalej jako "Starosta", po ponownym rozpoznaniu sprawy z wniosku H.K. i S.K. na skutek uchylenia wcześniejszych decyzji w toku kontroli instancyjnej, decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...] orzekł: (1) o zwrocie na rzecz H.K. w ½ części i S.K. w ½ części nieruchomości położonej w obrębie [...] m. B. oznaczonej numerami działek [...] o powierzchni [...] ha, [...] o powierzchni [...] ha (w granicach działek nr [...], [...], [...], nabytych aktem notarialnym Rep. A nr [...] z dnia [...] czerwca 1984 r.), stanowiących własność Gminy Miasta B., dalej jako "Gmina", których prawo własności ujawniono w KW nr [...], KW nr [...] Sądu Rejonowego w [...], Wydziału Ksiąg Wieczystych; (2) o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu na rzecz byłych właścicieli działki nabytej aktem notarialnym Rep. A nr [...] - nr [...] z dnia [...] czerwca 1984 roku jako działka nr ewid. [...] i działek oznaczonych wg obecnie obowiązującej ewidencji gruntów jako działki nr [...], [...], [...], [...], obręb [...]m. [...] (w granicach dawnych działek nr [...], [...], [...]) oraz dla nieruchomości nabytej aktem notarialnym Rep. A nr [...] z dnia [...] czerwca 1984 r. jako działka nr [...], a także dla działek obecnie oznaczonych w operacie ewidencji gruntów jako działki nr [...] i [...] położone w obrębie [...] m. [...] (w dawnych granicach działek nr [...], [...], [...]); (3) o zobowiązaniu współwłaścicieli H.K. i S.K. do zwrócenia na rzecz Gminy wypłaconego odszkodowania, które zgodnie z opinią szacunkową rzeczoznawcy majątkowego z dnia [...] lutego 2015 roku sporządzoną przez K.R., po uwzględnieniu przepisu art. 217 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 roku, poz. 2147 ze zm.), dalej jako: "u.g.n." za wymienioną w punkcie 1 nieruchomość wynosi 44.137,16 zł i nie przekracza 50 % wartości opinii szacunkowej rzeczoznawcy majątkowego; (4) nieruchomość podlega zwrotowi w stanie w jakim znajduje się w dniu jej zwrotu. Przeniesienie prawa własności nieruchomości opisanej w punkcie 1 decyzji nastąpi z dniem, w którym decyzja stanie się ostateczna. Współwłaściciele nieruchomości są zobowiązani udostępnić nieruchomość w celu wykonywania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem wszelkich awarii ciągów, przewodów i urządzeń, jeśli takowe znajdują się na nieruchomości zwracanej; (5) podział działki nr [...] o powierzchni [...] ha na działki nr [...] o powierzchni [...] ha, [...] o powierzchni [...] ha, [...] o powierzchni [...] ha oraz działki nr [...] o powierzchni [...] ha na działki nr [...] o powierzchni [...] ha, [...] o powierzchni [...] ha zatwierdzi decyzja, gdy stanie się ostateczna zgodnie z art. 96 ust. 1 pkt 1 b ustawy o gospodarce nieruchomościami; (6) decyzja stanowi podstawę do dokonania zmiany wpisu prawa własności w księdze wieczystej.

Odwołanie od ww. decyzji złożył Prezydent Miasta [...], dalej jako "Prezydent Miasta" podnosząc, iż obecnie na zwracanej nieruchomości usytuowany jest parking o nawierzchni asfaltowobetonowej, którego docelowym przeznaczeniem jest zabezpieczenie miejsc postojowych dla mieszkańców osiedla mieszkaniowego [...].

Wojewoda [...], dalej jako "Wojewoda", na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), dalej jako: "k.p.a.", decyzją z dnia [...] lutego 2016 roku, nr [...], uchylił ww. decyzję Starosty w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Skargę na wskazaną decyzję wywiódł S.K.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, dalej również jako "WSA", wyrokiem z dnia 24 czerwca 2016 roku, sygn. akt: II SA/Łd 286/16 uchylił decyzję Wojewody z dnia [...] lutego 2016 r. i zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania. W motywach wyroku Sąd podkreślił, iż organ odwoławczy dopuścił się naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., a także naruszenia zasad postępowania określonych w art. 7, art. 8 i art. 12 k.p.a.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda decyzją z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej punktu 1, 3, 4, 5 i 6 i w tym zakresie orzekł o odmowie zwrotu na rzecz H.K. w ½ części i S.K. w ½ części nieruchomości położonej w obrębie [...] m. [...] oznaczonej numerami działek [...] o powierzchni [...] ha, [...] o powierzchni [...] ha (w granicach działek nr [...], [...], [...], nabytych aktem notarialnym Rep. A nr [...] z dnia [...]czerwca 1984 r.), stanowiących własność Gminy, których prawo własności ujawniono w KW nr [...], KW nr [...] Sądu Rejonowego w [...], Wydziału Ksiąg Wieczystych oraz w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Również ta decyzja została zaskarżona do WSA przez S.K. który wskazał, że kwestionuje decyzję Wojewody z dnia [...] marca 2017 r. w części dotyczącej uchylenia decyzji Starosty, w części obejmującej punkty 1, 3, 4, 5 i 6 oraz odmowy zwrotu na rzecz H.K. i S.K. nieruchomości położonej w [...], oznaczonej jako działki nr ewid. [...] i [...]. Autor skargi wskazał na naruszenie przepisów postępowania które miało istotny wpływ na wynik sprawy w postaci obrazy art. 7, art. 8, art.. 33 § 2 i 3, art. 77, art. 107 § 3 k.p.a. i art. 137 u.g.n.

W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku WSA wskazał, że działki aktualnie oznaczone nr ewid. [...] i [...] stanowiły przedmiot umowy sprzedaży zawartej między poprzednimi właścicielami nieruchomości – J.K. i H.K., a Skarbem Państwa w imieniu którego działał Zastępca Dyrektora ds. Przygotowania Inwestycji Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w [...]. Jako cel transakcji wskazywano budowę kanalizacji sanitarnej, deszczowej i wodociągowej w ul. [...], która z kolei była realizowana jako element infrastruktury nowoprojektowanego osiedla [...]. Sąd ten zwrócił również uwagę na pismo Prezydenta Miasta z dnia [...] sierpnia 2014 r., z którego wynika, że na działce nr ewid. [...], z której w wyniku podziału powstać miała objęta wnioskiem o zwrot działka nr ewid. [...] znajduje się parking strzeżony i ogrodzenie z siatki, przyłącze wodociągowe oraz linia kablowa NN. Natomiast na terenie działki nr [...], z której wydzielona miała być także objęta wnioskiem o zwrot działka nr ewid. [...], znajdują się obiekty sportowe (boisko uniwersalne, korty tenisowe z ogrodzeniem oraz ściana do tenisa i ciąg pieszo - jezdny), latarnie oświetleniowe boisk oraz linia kablowa oświetleniowa. Ponadto przez teren działki nr ewid. [...] - zgodnie z powołanym pismem - przebiega sieć wodociągowa. Natępnie podkreślił, że właśnie działki nr ewid. [...] i [...] stały się przedmiotem wniosku H.K. i S.K. o zwrot nieruchomości, który to wniosek zainicjował postępowanie w sprawie.

Sąd I instancji wskazał na treść art. 137 ust. 1 u.g.n., podkreślił, że przepisy rozdziału 6 działu III u.g.n. - z mocy art. 216 ust. 1 u.g.n. - stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie m.in. art. 6 lub art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. poz. 64 oraz z 1982 r. poz. 79), dalej jako "z.t.w.n." .

Dalej WSA zaznaczył, że z decyzji z dnia [...] stycznia 1984 r., oferty z dnia [...] maja 1984 r. i aktu notarialnego z dnia [...] czerwca 1984 r. wynika, iż sporna nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot przeznaczona została pod budowę kanalizacji sanitarnej, deszczowej i wodociągu w ulicy [...] w [...]. Niewątpliwie zaś wskazana infrastruktura, jak i sama ul. [...] były elementem realizowanego osiedla mieszkaniowego [...].

Zdaniem WSA biorąc pod uwagę cel wywłaszczenia spornej nieruchomości nie sposób zaprzeczyć wnioskom organu drugiej instancji, że został on zrealizowany. Na terenie tym wykonano wodociąg oraz linię kablową NN, która szczegółowo nie została wymieniona jako cel wywłaszczenia. W ocenie WSA mimo, iż cel wywłaszczenia został określony szerzej (budowa kanalizacji sanitarnej, deszczowej i wodociągu w ulicy), to fakt realizacji jednego elementu infrastruktury technicznej nie wyklucza oceny, że został on zrealizowany. Sąd ten wskazał, iż co prawda cel wywłaszczenia niewątpliwie powinien być interpretowany ściśle, jednakże nie wyklucza dokonywania jego wykładni z uwzględnieniem wszelkich okoliczności sprawy. W ocenie WSA w przedmiotowej sprawie wykluczona jest możliwość uznania, że przedmiotowe grunty stały się zbędne na cel wywłaszczenia. Ustalenia te przesądzają, iż wskazane działki nie stały się zbędne w rozumieniu analizowanej regulacji i nie jest możliwy ich zwrot.

Oceny w tym przedmiocie nie zmienia zdaniem WSA także fakt, że na spornych działkach - oprócz wspomnianych urządzeń - znajduje się parking i obiekty sportowe. Posadowienie w gruncie jakichkolwiek elementów infrastruktury technicznej (np. kanalizacja, wodociąg, sieć ciepłownicza, linia energetyczna) nie wyklucza bowiem możliwości organizacji na gruncie infrastruktury, która - jak w sprawie - służy funkcjonowaniu osiedla mieszkaniowego. Wywłaszczenie nieruchomości na budowę wskazanej sieci infrastruktury technicznej było powiązane z budową osiedla mieszkaniowego [...] w [...], a parking i obiekty sportowe w postaci ogólnodostępnych boisk czy kortów tenisowych należało uznać za obiekty towarzyszące funkcjonującemu osiedlu mieszkaniowemu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył S.K., zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie:

1. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

a) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie skargi w jej granicach, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie; ustalenie stanu faktycznego przede wszystkim w oparciu twierdzenia organu II instancji a nie dowody takie jak decyzja o zatwierdzeniu planów realizacyjnych na budowę kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej i wodociągu w ulicy [...] i [...] z [...] stycznia 1984 r., oferta z [...] maja 1984 r.; akty notarialne Rep. A nr [...] i Rep. A nr [...] obydwóch z [...] czerwca 1984 r.; a jednocześnie błędnej i zbyt dowolnej jego ocenie;

b) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nienależyte uzasadnienie wyroku, przejawiające się brakiem oceny wszystkich zarzutów skarżącego i nie odniesienie się do twierdzeń zawartych w skardze;

a w konsekwencji,

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

a) naruszenie przez Sąd I instancji przepisów art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n. poprzez błędną ich wykładnię i przyjęcie, że działki [...] i [...] nie stały się niezbędne na cel wywłaszczenia, a więc nie mogą podlegać zwrotowi na rzecz wnioskodawców.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Skarga kasacyjna zawiera uzasadnienie zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zawiera częściowo usprawiedliwione podstawy.

Wniosek o zwrot wywłaszczonych nieruchomości podlegał rozpoznaniu na podstawie art. 136 i art. 137 u.g.n. Stosownie do art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Stosownie zaś do treści art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n., nieruchomość uznaje się za zbędną na cel wywłaszczenia, jeżeli: pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo gdy pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jak stanowi zaś przepis art. 137 ust. 2 u.g.n., jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. Z przytoczonych przepisów wynika, że zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy o zwrot nieruchomości ma ustalenie celu wywłaszczenia.

Dodatkowo w myśl art. 216 ust. 1 u.g.n., przepisy rozdziału 6 działu III niniejszej ustawy (Zwrot wywłaszczonych nieruchomości) stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa, m.in. na podstawie art. 6 lub art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. poz. 64 oraz z 1982 r. poz. 79).

Przechodząc do oceny ziszczenia się materialnoprawnej przesłanki zwrotu nieruchomości, którą stosownie do treści art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n. jest zbędność nieruchomości na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, wskazać należy, że organ administracji zobowiązany jest do ustalenia, czy przesłanka ta zaistniała na dzień złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Punktem wyjścia dla oceny, czy istnieje stan zbędności będzie zatem w pierwszym rzędzie ustalenie celu wywłaszczenia. Następnie konfrontując tak ustalony cel, na jaki nieruchomość została wywłaszczona ze stanem faktycznym w jakim ona się znajduje należy dokonać rzetelnej oceny w oparciu o wskazane wyżej kryteria, czy nieruchomość stała się zbędna, a więc czy cel wywłaszczenia nie jest i nie był realizowany, przy czym cel wywłaszczenia należy interpretować ściśle stosownie do treści art. 136 ust. 1 u.g.n. zakazującego przeznaczania nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu (umowie sprzedaży).

W judykaturze utrwalony jest pogląd, że cel wywłaszczenia wynika przede wszystkim z treści decyzji wywłaszczeniowej (umowy sprzedaży) lub z innych aktów poprzedzających proces wywłaszczenia (np. zezwolenia na nabycie nieruchomości, decyzji lokalizacyjnej, decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego). Dopiero w sytuacji, gdy na podstawie wskazanych wyżej dowodów nie da się ustalić celu wywłaszczenia należy sięgnąć do innych zgromadzonych w sprawie dowodów, w szczególności dokumentacji poprzedzającej proces inwestycyjny i tej zgromadzonej w postępowaniu wywłaszczeniowym, planu zagospodarowania przestrzennego i na podstawie całokształtu okoliczności sprawy cel ten zrekonstruować (por. wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1044/14, CBOSA). Innymi słowy, ocena celu wywłaszczenia musi się opierać w pierwszej kolejności na dokumentach (lub dowodach zmierzających do odtworzenia dokumentów), w oparciu o które dokonano wywłaszczenia. Dokumenty wytworzone po dokonaniu wywłaszczenia mogą być przydatne do określenia celu wywłaszczenia tylko wtedy, jeżeli są ściśle związane z samym wywłaszczeniem, tzn. gdy nie ma wątpliwości, że stanowią uszczegółowienie celu wywłaszczenia wskazanego np. w decyzji o wywłaszczeniu lub decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego. Niedopuszczalna jest natomiast rekonstrukcja celu wywłaszczenia w oparciu o dokumenty powstałe już po wywłaszczeniu, jeżeli dokumenty te nie odzwierciedlają wcześniejszych ustaleń w tym zakresie.

Odnosząc powyższe do okoliczności rozpoznawanej sprawy podkreślić należy, że w przedmiotowej sprawie cel, na jaki zajęto wnioskowane do zwrotu działki, został określony precyzyjnie w decyzji z dnia [...] stycznia 1984 r., nr [...] jako "budowa kanalizacji sanitarnej, deszczowej i wodociągu w ulicy [...]". Taki sam cel widnieje w innych dokumentach jak choćby w ofercie sprzedaży złożonej przez organ J.K. z dnia [...] maja 1984 r., a co najważniejsze, w umowie sprzedaży z dnia [...] czerwca 1984 r. Rep. A nr. [...]. Również w oświadczeniu Wojewódzkiej Dyrekcji Inwestycji z dnia [...] czerwca 1986 r. pada stwierdzenie że gospodarstwo rolne J. i H.K. zostało wykupione pod zadanie inwestycyjne ul. [...]. Określony w ww. dokumentach przedmiot inwestycji jest jednoznaczny. Dlatego też błędne jest stanowisko Sądu I instancji jakoby wywłaszczenie nieruchomości na budowę wskazanej sieci infrastruktury technicznej było powiązane z budową osiedla mieszkaniowego [...] w [...] oraz że obiektami towarzyszącymi funkcjonującemu osiedlu mieszkaniowemu jest niewątpliwie parking i obiekty sportowe w postaci ogólnodostępnych boisk czy kortów tenisowych. Ponadto Sąd I instancji stwierdził, iż budowa osiedla mieszkaniowego obejmuje nie tylko budowę typowych budynków (bloków) mieszkalnych, ale również wszystkich innych obiektów i urządzeń technicznych składających się na infrastrukturę tego osiedla.

Argumentacja Sądu I instancji byłaby uzasadniona gdyby cel przejęcia gruntu został określony jako budowa osiedla. Podkreślenia wymaga, że w art. 136 ust. 3 u.g.n. mowa jest o zbędności wywłaszczonej (wykupionej) nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (umowie sprzedaży), co w realiach niniejszej sprawy powinno oznaczać cel określony w akcie notarialnym z dnia [...] czerwca 1984 r. Podstawą oceny zbędności nieruchomości jest wyłącznie okoliczność faktycznego zrealizowania celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu (umowie sprzedaży). Nie jest dopuszczalna wykładnia, która wyprowadza zbędność nieruchomości ze zdarzeń przyszłych, które nastąpiły po wydaniu aktu o wywłaszczeniu czy po zawarciu umowy sprzedaży.

Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy uwzględni powyżej wyrażone stanowisko NSA.

Nie zasługiwały na uwzględnienie natomiast zarzuty naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a.

Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy uzasadnienia wyroku. Stanowi, że powinno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na przyjęcie, że objęło ono wszystkie niezbędne wymogi, o których mowa w powołanym przepisie, a przedstawiony w nim wywód prawny w toku kontroli instancyjnej pozwala na ocenę, jakie znaczenie Sąd I instancji nadał zastosowanym normom prawnym i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w sentencji. Zauważyć należy, iż za pomocą zarzutu naruszenia tego przepisu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd meriti stanu faktycznego, czy też stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, a w konsekwencji trafności rozstrzygnięcia. Poza tym przepis ten nie może z zasady stanowić samodzielniej podstawy kasacyjnej, bowiem wedle treści uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA z 2010 r., nr 3, poz. 39) może on być samodzielną podstawą kasacyjną tylko wówczas, gdy motywy wyroku nie zawierają stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Takiego braku niepodobna wytknąć omawianym motywom wyroku Sądu I instancji.

W judykaturze przyjmuje się, że orzeczenie sądu pierwszej instancji uchyla się spod kontroli instancyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2010 r., sygn. II OSK 986/09; z dnia 12 marca 2015 r., sygn. I OSK 2338/13, publik. CBOSA). Przy czym tylko wówczas, gdy konstrukcja uzasadnienia nie pozwala na odtworzenie toku myślowego Sądu I instancji, można mówić o skutkującym ewentualnym wzruszeniem orzeczenia uchybieniu art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2259/11, LEX nr 1299453). W tej sprawie takich okoliczności nie dostrzeżono.

Z kolei art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Norma ta określa zatem granice rozpoznania skargi przez wojewódzki sąd administracyjny, natomiast granice sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu omawianej normy można mówić, jeśli Sąd I instancji wykroczy poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania administracyjnego, bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez sąd pominięte, względnie, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju naruszeń nie dostrzeżono.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz decyzję organu odwoławczego w zaskarżonym zakresie.