Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 786/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-02-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 206, art. 200 ust. 1 i 2, art. 204
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: § 4 ust. 1 pkt 2, 6 i 7
journal: Dz.U. 1998 nr 23 poz 120
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych  nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch Sędziowie NSA Joanna Banasiewicz (spr.) Jerzy Solarski Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Instytutu Badawczego Dróg i Mostów w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 stycznia 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1010/08 w sprawie ze skargi Instytutu Badawczego Dróg i Mostów w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego gruntu 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz Instytutu Badawczego Dróg i Mostów w W. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 stycznia 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1010/08 oddalił skargę Instytutu B. D. i M. w W. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] maja 2008 r. nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego gruntu.

Powyższe rozstrzygnięcie Sąd ten poprzedził następującymi ustaleniami faktycznymi i oceną prawną:

Nieruchomość położona w W. przy ul. [...], oznaczona jako działka ewidencyjna nr [...] w obrębie [...]o powierzchni [...] m², uregulowana w księdze wieczystej [...], stanowi własność Miasta S.W. – na podstawie decyzji Wojewody M. z dnia [...] maja 2001 r. nr [...].

Wnioskiem z dnia 23 kwietnia 1998 r. Instytut T.S. z siedzibą w W., wystąpił o stwierdzenie nabycia prawa użytkowania wieczystego ww. działki ew. nr [...]przy ul. [...] oraz prawa własności budynków i urządzeń usytuowanych na tej działce na podstawie art. 2 ustawy z dnia 24 kwietnia 1997 r. o zmianie ustawy o jednostkach badawczo-rozwojowych (Dz. U. Nr 75, poz. 467).

Następnie w dniu 8 maja 2000 r. Instytut B.D. i M. z siedzibą w W. złożył wniosek o stwierdzenie nabycia prawa użytkowania wieczystego działki ew. nr [...] przy ul. [...] oraz prawa własności budynków biurowo-laboratoryjno-warsztatowych usytuowanych na tej działce przez Instytut B.D. i M. w części o powierzchni [...]m² oraz przez Instytut T.S. w części o powierzchni [...]m², podając jako podstawę prawną wniosku również ww. art. 2.

Po rozpatrzeniu wniosków Prezydent m. st. Warszawy decyzją z dnia [...] października 2007 r. nr [...]w oparciu o art. 200 ust. 1 i ust. 2, art. 67 ust. 1 i 3a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), § 3 ust. 1 i 3, § 4 ust. 1 pkt 7, § 5 ust. 1, § 12 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120 ze zm.), art. 18a ustawy z dnia 25 lipca 1985 r. o jednostkach badawczo-rozwojowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 33, poz. 388 ze zm.) – stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Instytut T.S. z siedzibą w W. prawa użytkowania wieczystego na okres 99 lat gruntu zabudowanego, stanowiącego własność Miasta S.W., położonego w W. przy ul. [...], oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [...]w obrębie [...]o powierzchni [...]m², uregulowanego w księdze wieczystej [...], odpłatne nabycie prawa własności budynków i urządzeń znajdujących się w dniu 5 grudnia 1990 r. na ww. gruncie, ustalił cenę nabycia prawa własności budynków i urządzeń oraz dokonał innych ustaleń, a także odmówił stwierdzenia nabycia przez Instytut Dróg i Mostów z siedzibą w Warszawie, prawa użytkowania wieczystego części gruntu o powierzchni [...] m² stanowiącego działkę ew. nr[...]w obrębie [...]o powierzchni [...] m², uregulowaną w księdze wieczystej [...]położoną w W. przy ul. [...] oraz prawa własności budynków i urządzeń usytuowanych na tej części gruntu.

Prezydent stwierdził, że uwłaszczenie państwowych jednostek badawczo-rozwojowych może być rozpatrywane w kontekście następujących przepisów:

a) art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) – przepis ten dotyczy stanu prawnego istniejącego w dniu 5 grudnia 1990 r. i tych jednostek, które w tym dniu posiadały osobowość prawną oraz miały uregulowane prawo zarządu do gruntu niewchodzącego w skład PFZ i nieruchomości rolnych,

b) art. 64 ustawy z dnia 25 lipca 1985 r. o jednostkach badawczo-rozwojowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 33, poz. 388 ze zm.) – przepis ten dotyczy stanu prawnego istniejącego w dniu 11 marca 1991 r. i tych jednostek, które w tym dniu posiadały prawo zarządu do gruntów nieobjętych uwłaszczeniem w dniu 5 grudnia 1990 r.,

c) art. 2 ustawy z dnia 24 kwietnia 1997 r. o zmianie ustawy o jednostkach badawczo-rozwojowych (Dz. U. Nr 75, poz. 467) – przepis ten odnosi się do jednostek będących posiadaczami gruntów, które w dniu 5 grudnia 1990 r. nie legitymowały się dokumentami o przekazaniu gruntów zgodnie z prawem.

Unormowanie zawarte w art. 2 ustawy z dnia 24 kwietnia 1997 r. o zmianie ustawy o jednostkach badawczo-rozwojowych powstało w okresie, gdy obowiązywał już art. 64 ustawy z dnia 25 lipca 1985 r. o jednostkach badawczo-rozwojowych, dodany ustawą z dnia 22 lutego 1991 r. o zmianie ustawy o jednostkach badawczo-rozwojowych (Dz. U. Nr 19, poz. 81), jak również art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.) – obecnie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Ponieważ od dnia 11 marca 1991 r. jednostki badawczo-rozwojowe – którym przysługiwało prawo zarządu nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub gminy zostały objęte dyspozycją dwóch artykułów, dlatego Prezydent przyjął, że w przypadku zbiegu zakresów unormowań nabycie prawa następuje z datą wcześniejszą, tj. z dniem 5 grudnia 1990 r., ponieważ przepis art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, dotyczy stwierdzenia nabycia, z mocy prawa, z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne, które posiadały w dniu 5 grudnia 1990 r. grunty w zarządzie.

Z ustaleń Prezydenta wynikało, że w dniu 5 grudnia 1990 r. prawo zarządu do przedmiotowej nieruchomości posiadał Instytut T.S.. Prawo to zostało stwierdzone zgodnie z § 4 ust.1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120 ze zm.) na podstawie decyzji Kierownika Oddziału Zasobu Gruntów Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej, nr [...]z dnia [...] marca 1973 r. w sprawie ustalenia opłat za użytkowanie terenu o powierzchni [...]m², wydanej na rzecz Instytutu T.S.. Decyzja ta, w zakresie opłat rocznych z tytułu zarządu nieruchomością, została zmieniona decyzją wydaną w dniu[...]marca 1989 r. przez Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu D. W.P.-P.

Instytut B.D. i M. nie udokumentował faktu posiadania na dzień 5 grudnia 1990 r. prawa zarządu do części nieruchomości przy ul. [...], o uwłaszczenie której wystąpił wnioskiem z dnia 8 maja 2000 r. Współposiada on tylko tę nieruchomość na podstawie umów cywilnych zawieranych z Instytutem T. S., dlatego Prezydent odmówił uwzględnienia wniosku tego Instytutu. Dodał, że wobec stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Instytut T.S. w W., nie jest możliwe wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nabycia praw do tej nieruchomości przez Instytut B.D. i M. na podstawie art. 2 ustawy z dnia 24 kwietnia 1997 r. o zmianie ustawy o jednostkach badawczo-rozwojowych, wykluczona jest bowiem możliwość dwukrotnego nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego tego samego gruntu. Ponadto Prezydent stwierdził, że posiadanie przedmiotowej części nieruchomości przez Instytut B.D. i M. ma charakter posiadania zależnego, które to posiadanie nie upoważnia tej jednostki do ubiegania się o stwierdzenie nabycia prawa użytkowania wieczystego. Potwierdza ten fakt treść porozumienia zawartego w 1970 r., umowy najmu lokali biurowych i laboratoryjnych zawartej w dniu 15 grudnia 1978 r. oraz porozumienia z dnia 15 grudnia 2002 r. zawieranych pomiędzy Instytutem T. S. oraz Instytutem B. D. i M. w sprawie użytkowania pomieszczeń biurowych i laboratoryjnych w budynkach przy ul. [...].

Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez Instytut B.D. i M. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m.st. W. z dnia [...] października 2007 r. nr [...]w całości podzielając stanowisko i argumentację tam zawartą. Kolegium uznało za prawidłowe stanowisko, że wobec zbiegu unormowań należy przyjąć, że nabycie prawa nastąpiło z datą wcześniejszą, to jest w dniu 5 grudnia 1990 r. na podstawie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Podniosło, że posiadanie prawa zarządu przez Instytut T.S. zostało wykazane zgodnie z § 4.1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120 ze zm.), a konkretnie z pkt 2 (decyzją o przekazaniu nieruchomości w użytkowanie, jeżeli została wydana przed dniem 1 sierpnia 1985 r.) i pkt 7 (decyzją o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu użytkowania nieruchomości, jeżeli została wydana przed dniem 1 sierpnia 1985 r.). Powołano się w tym względzie na ostateczną decyzję Kierownika Wydziału Gospodarki Terenami Prezydium Rady Narodowej w m.st. W. z dnia [...] marca 1967r., którą na podstawie art. 2, 4 i 10 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach przekazano w użytkowanie Instytutowi T.S. nieruchomość położoną w W. przy ul. [...]o powierzchni [...] m2 oraz decyzję Kierownika Oddziału Zasobu Gruntów Prezydium Rady Narodowej m.st. W. Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej z dnia [...] marca 1973 r. w sprawie ustalenia opłat za użytkowanie terenu o powierzchni [...] m2, wydaną na rzecz Instytutu T.S., zmienioną w zakresie wysokości opłat rocznych z tytułu zarządu nieruchomością, została następnie zmieniona decyzją wydaną w dniu [...] marca 1989 r. przez Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu D. W. P.-P.

Organ uznał, że wobec tych decyzji inne dowody muszą być ocenione jako nieistotne dla kwestii kluczowej. Stwierdził jednocześnie, że treść porozumienia zawartego w 1970 r. w sprawie użytkowania obiektu przy ul. [...]w żaden sposób nie wyklucza, że Instytutowi T.S. przysługiwało prawo zarządu nieruchomością.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Instytut B.D. i M. z siedzibą w W., zarzucając naruszenie przepisów postępowania § 4 ust. 1 pkt 2, 6 i 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi w ich zarządzie lub użytkowaniu poprzez błędne ustalenie posiadanego przez Instytut T.S. prawa zarządu, art. 7, 75, 77 i 80 K.p.a. – poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz dokonanie jego oceny z pominięciem istotnej części, co miało wpływ na błędne ustalenia i § 4 ust. 2 i 3 ww. rozporządzenia w zw. z art. 75 i 77 K.p.a. – poprzez brak wezwania skarżącego Instytutu do dostarczenia dokumentów, o których mowa w § 4 ust. 1 rozporządzenia w wyznaczonym terminie, ewentualnie brak przesłuchania świadków lub wezwania do złożenia oświadczenia potwierdzającego przekazanie części nieruchomości. Ponadto zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami – poprzez jego zastosowanie jako podstawy prawnej stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego całej nieruchomości przez Instytut T.S. oraz przez jego niezastosowanie jako podstawy prawnej stwierdzenia nabycia przez Instytut B.D. i M. z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego części nieruchomości o powierzchni [...]m2 oraz art. 2 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o jednostkach badawczo rozwojowych – poprzez jego niezastosowanie jako podstawy prawej stwierdzenia nabycia przez Instytut B.D. i M. z mocy prawa z dniem 11 marca 1991 r. prawa użytkowania wieczystego części nieruchomości o powierzchni [...]m2. Skarżący Instytut domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej oraz decyzji Kierownika Oddziału Zasobu Gruntów Prezydium Rady Narodowej m.st. W. Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej z dnia [...] marca 1973 r. w sprawie ustalenia opłat za użytkowanie terenu o powierzchni [...] m2, wydanej na rzecz Instytutu T.S..

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę Instytutu B.D. i M. w W. stwierdził, że będąca przedmiotem kontroli Sądu decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] maja 2008 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta m.st. W. z dnia [...] października 2007 r., wydana między innymi na podstawie art. 200 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) i § 4 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120 ze zm.) jest zgodna z prawem.

Sąd podzielił stanowisko organów, że w przedmiotowej sprawie należało przyjąć, wobec zbiegu unormowań, że nabycie "prawa zarządu" (winno być "prawa użytkowania wieczystego") nastąpiło z datą najwcześniejszą, tj. z dniem 5 grudnia 1990 r. – na podstawie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a w tym dniu prawo zarządu do całości przedmiotowej nieruchomości posiadał Instytut T.S.. Prawo to zostało stwierdzone zgodnie z § 4 ust.1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi w ich zarządzie lub użytkowaniu, który stanowi, że właściwy organ stwierdza dotychczasowe prawo zarządu na podstawie co najmniej jednego z dokumentów – w tym decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu użytkowania nieruchomości, jeżeli została wydana przed dniem 1 sierpnia 1985 r. Warunek ten został spełniony, gdyż w aktach sprawy znajduje się decyzja Kierownika Oddziału Zasobu Gruntów Prezydium Rady Narodowej m. st. W. Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej z dnia [...] marca 1973 r. w sprawie ustalenia opłat za użytkowanie terenu o powierzchni [...]m², wydana tylko na rzecz Instytutu T.S.. Fakt istnienia tej decyzji jest zdaniem Sądu pierwszej instancji wystarczającym, wymaganym przez prawo dowodem na okoliczność stwierdzenia prawa zarządu. Wobec tego zarzuty skarżącego Instytutu, podważające to stanowisko uznano za zupełnie niezasadne. Ponadto Sąd stwierdził, że argumentacja skarżącego dotyczy sytuacji zbiegu roszczeń do tego samego gruntu – gdy gmina żąda "komunalizacji" nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r. a podmiot gospodarczy wnosi o "uwłaszczenie" go na tejże nieruchomości z datą 5 grudnia 1990 r.

Pozostałe zarzuty skargi nie zostały uwzględnione, Sąd wskazał, że odnalezienie protokołów z kontroli dotyczących nieopłacenia należnych podatków nie mają żadnego znaczenia w niniejszej sprawie, gdyż nie są one dowodem na posiadanie prawa zarządu wymienionym w § 4 ust.1 ww. rozporządzenia, co dotyczy również odnalezionego oświadczenia z dnia 2 grudnia 1970 r.

Organy dysponowały dokumentem potwierdzającym istnienie prawa zarządu na rzecz Instytutu T.S. (decyzja z dnia [...] marca 1973 r.), natomiast skarżący nie przedłożył żadnego dokumentu, który pozwalałby stwierdzić prawo zarządu na jego rzecz.

Sąd zgodził się jedynie ze stanowiskiem skarżącego, że decyzja Kierownika Wydziału Gospodarki Terenami Prezydium Rady Narodowej w m.st. W. z dnia [...] marca 1967 r., którą na podstawie art. 2, 4 i 10 ustawy z dnia 14 lipca1961r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach przekazano w użytkowanie Instytutowi T.S. nieruchomość położoną w W. przy ul. [...]o powierzchni około [...]m² nie jest dowodem potwierdzającym prawo zarządu do całej nieruchomości o powierzchni [...] m², jednakże uznał, że nie ma to znaczenia, gdyż prawo zarządu do całej nieruchomości wynika z innej decyzji.

Zdaniem Sądu dodatkowo fakt istnienia prawa zarządu na rzecz Instytutu T.S. potwierdza treść umów cywilnych oraz porozumień zawieranych pomiędzy Instytutem T. S., a Instytutem B. D. i Mostów w sprawie użytkowania pomieszczeń biurowych i laboratoryjnych w budynkach przy ul. [...], w tym porozumienia zawartego w 1970 r., umowy najmu lokali biurowych i laboratoryjnych zawartej w dniu 15 grudnia 1978 r. oraz porozumienia z dnia 15 grudnia 2002 r.

Sąd stwierdził, że organy orzekające w sprawie, wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzyły stan faktyczny sprawy oraz szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi się kierowały przy rozstrzyganiu sprawy, uzasadniając przekonująco swoje decyzje i oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Instytut B.D. i M. w W. (dalej "IBDiM"), zaskarżając go w całości i opierając na obu podstawach z art. 174 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W skardze kasacyjnej zarzucono:

1. Naruszenie przez WSA przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej P.p.s.a.), a mianowicie:

1.1. Naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a, art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (dalej P.u.s.a.), art. 184, art. 175 i art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez brak przedstawienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku głównego zarzutu skargi, brak rozpoznania tego zarzutu oraz w konsekwencji brak rozpoznania istoty sprawy, a tym samym zaniechanie przeprowadzenia kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, tj. brak merytorycznego rozpoznania zarzutu naruszenia art. 206 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej u.g.n.) powołanego w skardze w zw. z § 4 ust. 1 pkt 2, 6 i 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (dalej rozporządzenie), co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż przy przeprowadzeniu wnikliwej i pełnej kontroli WSA rozpoznałby istotę zarzutu naruszenia art. 206 u.g.n. w zw. z § 4 ust. 1 pkt 2, 6 i 7 rozporządzenia, a w konsekwencji uznałby, iż organy administracji publicznej niesłusznie zakwalifikowały decyzje o naliczeniu i aktualizacji opłat za dowód posiadania przez Instytut T.S. w W. (dalej ITS) całej nieruchomości w zarządzie w dniu 5 grudnia 1990 r., a tym samym niesłusznie zastosowały w sprawie art. 200 ust. 1 u.g.n. w odniesieniu do całej nieruchomości.

1.2. Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c/ P.p.s,a. poprzez zaniechanie uchylenia

przez WSA decyzji SKO z dnia [...]maja 2008 r., mimo iż SKO naruszyło przepisy postępowania w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszyło art. 107 § 1 i 3 K.p.a. poprzez nie zawarcie w decyzji prawidłowego uzasadnienia faktycznego w postaci wskazania wszystkich faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. okoliczności, że decyzja o naliczeniu opłat z dnia [...] marca 1973 r. oraz decyzja o aktualizacji opłat z dnia [...] marca 1989 r., nie zostały wydane w oparciu o decyzje o ustanowieniu prawa użytkowania względnie zarządu, która zaginęła lub uległa zniszczeniu, a w szczególności, że z powyższych decyzji nie wynika prawidłowy tytuł prawny, tj. ustanowione mocą konkretnej decyzji prawo użytkowania względnie zarządu na rzecz ITS, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy, gdyż brak kluczowych dla sprawy ustaleń faktycznych wskazuje, że organ .administracji publicznej w ogóle nie wziął pod uwagę kryteriów dopuszczalności ustalania oddania nieruchomości w zarząd na podstawie decyzji o naliczeniu i aktualizacji opłat, a tym samym nie rozpoznał istoty sprawy.

1.3. Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c/ P.p.s.a. poprzez zaniechanie uchylenia przez WSA decyzji SKO z dnia [...] maja 2008 r., mimo iż SKO naruszyło przepisy postępowania w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszyło art. 80 k.p.a. w zw. z art. § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, § 5 ust. 1 rozporządzenia oraz art. 140 k.p.a. poprzez wyprowadzenie z materiału dowodowego sprawy wniosków z niego nie wynikających i sprzecznych z zasadami logiki, tj. uznało, że ITS, na podstawie decyzji Kierownika Wydziału Gospodarki Terenami Prezydium Rady Narodowej w m.st. W. z dnia [...] marca 1967 r. została oddana w użytkowanie cała nieruchomość o powierzchni [...]m², mimo iż zgodnie z treścią powyższej decyzji ITS otrzymał w użytkowanie jedynie część nieruchomości o powierzchni [...]m², co miało wpływ na wynik sprawy administracyjnej, gdyż na podstawie decyzji z dnia [...] marca 1967 r. w świetle §4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia dopuszczalne byłoby zastosowanie art. 200 ust. 1 u.g.n. jako podstawy prawnej stwierdzenia nabycia przez ITS z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego jedynie części nieruchomości o powierzchni [...]m², a nie całej nieruchomości.

1.4. Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c/ P.p.s.a. poprzez zaniechanie uchylenia przez WSA decyzji SKO z dnia [...] maja 2008 r. mimo, iż SKO naruszyło przepisy postępowania w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszyło art. 75 § 1 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a. poprzez dopuszczenie jako dowód w sprawie decyzji o naliczeniu i aktualizacji opłat z dnia [...] marca 1973 i z dnia [...]marca 1989 r., mimo iż dopuszczenie powyższych dowodów jest sprzeczne z prawem, tj. z § 4 ust. 1 pkt 6 i 7 rozporządzenia w zw. § 5 ust. 1 rozporządzenia, art. 206 u.g.n. i art. 92 ust.1 Konstytucji, co miało wpływ wynik sprawy, gdyż w przypadku niedopuszczenia decyzji o naliczeniu i aktualizacji opłat jako dowodu oddania nieruchomości w zarząd, nie byłoby dopuszczalne zastosowanie art. 200 ust. 1 u.g.n. jako podstawy prawnej stwierdzenia nabycia przez ITS z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego całości nieruchomości o powierzchni [...]m², a ponadto w sprawie znalazłby zastosowanie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 24 kwietnia 1997 r. o zmianie ustawy o jednostkach badawczo-rozwojowych, na podstawie którego zostałoby stwierdzone nabycie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości przez ITS oraz IBDiM w takich częściach, w jakich oba instytuty wykorzystywały przedmiotową nieruchomości na własne cele statutowe.

1.5. Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c/ P.p.s.a. poprzez zaniechanie uchylenia przez WSA decyzji SKO z dnia [...] maja 2008 r. mimo, iż SKO naruszyło przepisy postępowania w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszyło § 4 ust. 1 pkt 6 i 7 w zw. z § 5 ust. 1 rozporządzenia, art. 206 u.g.n. i art. 92 ust.1 Konstytucji poprzez stwierdzenie na podstawie decyzji o naliczeniu i aktualizacji opłat prawa zarządu ITS na dzień 5 grudnia 1990 r. w doniesieniu do całej nieruchomości, mimo iż ustalenie istnienia prawa zarządu na podstawie decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat jest dopuszczalne wyłącznie w sytuacji, gdy decyzja taka została wydana w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła lub uległa zniszczeniu, a co miało wpływ na wynik z przyczyn podanych w pkt. 2.1.4 powyżej.

1.6. Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c/ P.p.s.a. poprzez zaniechanie uchylenia

przez WSA decyzji SKO z dnia [...] maja 2008 r., mimo iż SKO naruszyło przepisy postępowania w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszyło art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. poprzez zaniechanie rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz dokonanie jego oceny z pominięciem istotnej części, co miało wpływ na błędne ustalenie, że IBDiM był jedynie posiadaczem zależnym na podstawie stosunku cywilnoprawnego, a ponadto poprzez uznanie za wiarygodne oświadczenia dyrektora Instytutu T.S. z dnia 23 października 2007 r., że nieruchomość była w całości wykorzystywana na cele określone w statucie Instytutu T.S., mimo iż oświadczenie to jest sprzeczne ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym i w jego świetle budzi uzasadnione wątpliwości, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

1.7. Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c/ P.p.s.a. poprzez zaniechanie uchylenia przez WSA decyzji SKO z dnia [...] maja 2008 r., mimo iż SKO naruszyło przepisy postępowania sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszyło, art. 7 K.p.a. w zw. z art. 32 ust. 1 zd. 1 i 2 Konstytucji poprzez nierówne traktowanie stron postępowania administracyjnego wyrażające się w nierównej ocenie dowodów przedkładanych przez strony mimo ich porównywalnej mocy dowodowej.

Ponadto w skardze kasacyjnej zarzucono:

2. Naruszenie przez WSA prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a), a mianowicie:

2.1. Naruszenie art. 200 ust. 1 u.g.n. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, jako podstawę prawną stwierdzenia nabycia przez ITS z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego całej nieruchomości o powierzchni [...]m2, mimo iż ITS w dniu 5 grudnia 1990 r. nie posiadał w zarządzie całej nieruchomości, lecz jedynie część o powierzchni [...]m²;

2.2. Naruszenie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 24 kwietnia 1997 r. o zmianie ustawy o jednostkach badawczo-rozwojowych (Dz. U. Nr 75, poz. 467) poprzez jego niezastosowanie jako podstawy prawnej stwierdzenia nabycia przez ITS z dniem 11 marca 1991 r. prawa użytkowania wieczystego części nieruchomości o powierzchni [...]m² (ponad [...]m²), mimo iż w tym zakresie ITS w dniu 5 grudnia 1990 r. nie legitymował się dokumentami o przekazaniu powyższej części nieruchomości o powierzchni [...]m² wydanymi w formie przewidzianej prawem i wykorzystywał tą część nieruchomości do własnych celów statutowych.

2.3. Naruszenie art. 2 ust. 1 powołanej wyżej ustawy poprzez jego niezastosowanie, jako podstawy prawnej stwierdzenia nabycia przez IBDiM z dniem 11 marca 1991 r. prawa użytkowania wieczystego części nieruchomości o powierzchni [...]m2, mimo iż IBDiM w dniu 5 grudnia 1990 r. nie legitymował się dokumentami o przekazaniu powyższej części nieruchomości wydanymi w formie przewidzianej prawem, i wykorzystywał tę część nieruchomości do własnych celów statutowych.

Ponadto na podstawie art. 191 P.p.s.a. zaskarżono w całości postanowienie w przedmiocie oddalenia dowodów uzupełniających powołanych w skardze i wniesiono o jego uchylenie w całości.

W oparciu o przedstawione wyżej zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA oraz zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz IBDiM kosztów postępowania według norm przepisanych.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej szczegółowo umotywowano poszczególne zarzuty. Na wstępie odwołano się do wyroku NSA z dnia 3 kwietnia 2008 r. I OSK 570/07, który zdaniem skarżącego w całości potwierdza zasadność skargi IBDiM na decyzję SKO, która została niesłusznie oddalona przez WSA.

W wyroku tym NSA powołał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 listopada 1999 r. sygn. akt U 6/99 dotyczący przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r., w którym Trybunał wskazał, że prawo użytkowania (zarządu) nieruchomości można stwierdzić w oparciu o decyzję o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu użytkowania nieruchomości, lecz jedynie przy spełnieniu określonych warunków. W ocenie Trybunału dokument zawierający decyzję o naliczeniu lub aktualizacji opłat może być uznany za podstawę stwierdzenia użytkowania, jeżeli był wydany w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła lub uległa zniszczeniu. Z decyzji o opłatach powinien wynikać jednoznacznie tytuł prawny ich wnoszenia: ustanowione mocą konkretnej decyzji prawo na rzecz podmiotu wnoszącego opłatę.

W sprawie tej Trybunał Konstytucyjny wypowiadał się również w wyroku z dnia 9 kwietnia 2001 r. sygn. U 10/00.

Mimo, że Sąd Administracyjny dokonując kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem ma obowiązek rozważenia wszystkich zarzutów podniesionych w skardze (np. wyrok NSA z dnia 14 września 2005 r., I OSK 38/05, wyrok NSA z dnia 31 maja 2007 r., I GSK 1649/06), co winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wyroku, to z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że WSA w ogóle nie rozważał podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 206 u.g.n. Zarzut naruszenia § 4 ust. 1 pkt 2, 6 i 7 rozporządzenia przedstawiony przez Sąd został w sposób nieodpowiadający jego istocie.

Zarzut skargi dotyczył tego, że mimo iż decyzje o naliczaniu i aktualizacji opłat są wyraźnie wymienione w art. § 4 ust. 1 pkt 6 i 7 rozporządzenia, to nie mogą stanowić "niezbędnego dowodu w sprawie" w rozumieniu art. 206 u.g.n., ponieważ nie spełniają warunków określonych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. Trybunał uznał bowiem, że § 6 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia (przepis ten jest odpowiednikiem zastosowanego w sprawie § 4 ust. 1 pkt 6 i 7) mieści się w delegacji ustawowej zakreślonej przez treść art. 206 u.g.n. i jest z zgodny z Konstytucją tylko wtedy, gdy dopuszczalność ustalania istnienia prawa użytkowania na postawie decyzji o naliczaniu i aktualizacji opłat zostanie ograniczona do sytuacji, w której decyzja o ustanowieniu prawa zaginęła lub uległa zniszczeniu. Co do zasady bowiem strona występująca o ustanowienie użytkowania wieczystego musi przedłożyć dokument stwierdzający nabycie na jej rzecz prawa użytkowania (zarządu) nieruchomości.

W niniejszej sprawie nie dość, że decyzja o naliczaniu i aktualizacji opłat nie została wydana w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu prawa użytkowania (zarządu), to na dodatek zachowała się w oryginale decyzja o ustanowieniu prawa użytkowania, która dowodzi wyraźnie, że ITS nie otrzymał w użytkowanie całej nieruchomości lecz jedynie część o powierzchni [...]m² i prawdopodobne jest, że na rzecz ITS nigdy nie była wydana decyzja o ustanowieniu użytkowania w odniesieniu do całości nieruchomości.

WSA w ogóle nie rozpatrywał istoty zarzutu naruszenia art. 206 u.g.n., a uzasadnienie zawiera całkowicie niezrozumiałą dla skarżącego Instytutu uwagę, że "argumentacja skarżącego dotyczy sytuacji zbiegu roszczeń do tego samego gruntu – gdy gmina żąda "komunalizacji" nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r., a podmiot gospodarczy wnosi o "uwłaszczenie" go na tejże nieruchomości z datą 5 grudnia 1990 r."

Sąd nie rozpatrzył głównego zarzutu skargi, a tym samym nie rozpoznał jej istoty, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Uznanie przez SKO za dopuszczalne dowodzenia prawa zarządu na podstawie decyzji opłatowych niespełniających warunków określonych przez Trybunał Konstytucyjny jest oparte na wykładni § 4 ust. 1 pkt 6 i 7 rozporządzenia dokonanej z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego przewidzianego w art. 206 u.g.n., a tym samym narusza art. 92 ust.1 Konstytucji. WSA nie powinien więc akceptować tego typu wykładni. Skoro bowiem obowiązkiem sądów jest odmowa zastosowania niekonstytucyjnego przepisu rozporządzenia, to tym bardziej Sąd nie powinien zatwierdzać jako prawidłowej takiej wykładni przepisu rozporządzenia, która narusza Konstytucję (por. wyrok WSA z dnia 12 września 2008 r., III SA/Wa 922/08).

Skarżący stwierdził, że SKO naruszyło także w sposób bezpośredni § 4 ust. 1 pkt 6 i 7 rozporządzenia w zw. z § 5 ust. 1 rozporządzenia, art. 206 u.g.n. i art. 92 ust.1 Konstytucji. Można bowiem uznać, że § 4 ust. 1 pkt 6 i 7 w zw. z § 5 ust. 1 rozporządzenia jest nie tylko normą regulującą postępowanie dowodowe (dopuszczalność dowodów) w sprawach określonych w art. 206 u.g.n., lecz także normą bezpośrednio nakazującą określone kształtowanie stanu faktycznego sprawy, a nawet określoną kwalifikację spełnienia przesłanek art. 200 ust. 1 u.g.n.

Analizując zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., wskazano m.in., że SKO zaniechało rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz dokonało jego oceny z pominięciem istotnej części, co miało wpływ na błędne ustalenie, że IBDiM był jedynie posiadaczem zależnym na podstawie stosunku cywilnoprawnego i że nieruchomość była w całości wykorzystywana na cele statutowe ITS.

SKO pominęło tę część materiału dowodowego, z której wynika, iż oba instytuty zostały wspólnie ulokowane w obiekcie, który miał służyć obu jednostkom badawczo-rozwojowym, co wynika jednoznacznie z Zarządzenia Ministra Komunikacji nr [...] z dnia [...] stycznia 1959 r., a późniejsze umowy cywilnoprawne miały na celu jedynie faktyczne wewnętrzne ukształtowanie zasad współkorzystania z nieruchomości.

W ocenie skarżącego Instytutu SKO naruszyło także art. 7 K.p.a. i art. 32 ust. 1 zd. 1 i 2 Konstytucji, gdyż w sposób nierówny traktowało strony w postępowaniu administracyjnym. Nierówność ta wyrażała się w odmiennym traktowaniu dowodów przedkładanych przez strony, mimo że zdaniem strony miały one moc dowodową porównywalną.

Zauważono, że przepisy rozporządzenia w rozumieniu prezentowanym przez SKO w ogóle nie nadają się do stosowania w sprawach uwłaszczeniowych, w których występują strony o spornych interesach. Rozporządzenie to ze swojej natury zostało bowiem wydane na potrzeby postępowań, w których wobec organu występuje jeden wnioskodawca, któremu ustawodawca ułatwia dowodzenie swoich praw wobec organu "w trybie administracyjnym w razie braku dokumentów (por. uzasadnienie uchwały SN z dnia 22 kwietnia 1997, III ZP 1/ 96, powołane w uzasadnieniu wyroku TK z dnia 9 kwietnia 2001 r., U 10/00):

Naruszenie przez SKO przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego zobowiązywało Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a.

Zdaniem skarżącego w niniejszej sprawie naruszenie przepisów postępowania administracyjnego doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego przez organy administracji. Błędne zastosowanie przepisów prawa materialnego przez WSA ma więc swoją przyczynę w zaakceptowaniu przez Sąd stanu faktycznego ustalonego przez SKO jako prawidłowy, mimo iż SKO naruszyło przepisy postępowania mające zasadniczy wpływ na ustalenia faktyczne.

W związku z powyższym WSA niewłaściwie zastosował art. 200 ust. 1 u.g.n. poprzez jego zastosowanie jako podstawy prawnej stwierdzenia nabycia przez ITS z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego całej nieruchomości.

W konsekwencji doszło do przedstawionych na wstępie naruszeń art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 24 kwietnia 1997 r. o zmianie ustawy o jednostkach badawczo-rozwojowych.

Instytut T.S. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej i zasądzenie na rzecz Instytutu kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu stwierdzono, że załączony przez skarżącego wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 kwietnia 2008 r. nie przystaje do stanu prawnego oraz rzeczywistego, istniejącego w niniejszej sprawie. Decyzja, która znajduje się w aktach sprawy o naliczeniu, a następnie o aktualizacji opłat jest należytym, opisanym przez obowiązujące prawo dokumentem stwierdzającym dotychczasowe prawo zarządu Instytutu T.S., dlatego właściwie został zastosowany art. 200 ust. 1 u.g.n., bowiem Instytut T.S. przedłożył wszystkie dokumenty przewidziane prawem i uzyskał prawo użytkowania wieczystego gruntów.

Strona skarżąca w dniu 24 sierpnia 2009 r. złożyła opinię prawną prof. dr hab. F. Z. z dnia 3 sierpnia 2009 r. w przedmiocie nabycia ex lege prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w W. przy ul. [...]. Przedmiotowa opinia zdaniem strony potwierdza prawidłowość oceny prawnej prezentowanej w niniejszej sprawie przez Instytut B.D. i M. i zasadność skargi kasacyjnej.

Instytut T.S. przedstawiając opinię prawną sporządzoną przez prof. H. I. oraz radcę prawnego J. Z. w dniu 20 listopada 2009 r. w przedmiocie prawidłowości decyzji Prezydenta m.st. W. nr [...]z dnia [...] października 2007 r. stwierdził, że opinia ta potwierdza prawidłowość wydania przez właściwy organ powyższej decyzji, co uznał też Wojewódzki Sąd Administracyjny.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono występowania przesłanek nieważności postępowania określonych w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z § 1 powołanego artykułu Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany był rozpoznać sprawę w granicach skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach wskazanych w art. 174 P.p.s.a. Pośród zarzutów naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.) w pierwszej kolejności wskazano na naruszenie art. 141 § 4 w związku z art. 3 § 1 P.p.s.a., art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 184, art. 175 i art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez brak przedstawienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku głównego zarzutu skargi, brak rozpoznania tego zarzutu oraz w konsekwencji brak rozpoznania istoty sprawy, a tym samym zaniechanie przeprowadzenia kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, tj. brak merytorycznego rozpoznania zarzutu naruszenia art. 206 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami powołanego w skardze w związku z § 4 ust. 1 pkt 2, 6 i 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie i użytkowaniu, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż przy przeprowadzeniu wnikliwej i pełnej kontroli WSA rozpoznałby istotę zarzutu naruszenia art. 206 u.g.n. w związku z § 4 ust. 1 pkt 2, 6 i 7 rozporządzenia, a w konsekwencji uznałby, iż organy administracji publicznej niesłusznie zakwalifikowały decyzję o naliczeniu i aktualizacji opłat za dowód posiadania przez ITS całej nieruchomości w zarządzie w dniu 5 grudnia 1990 r., a tym samym niesłusznie zastosowały w sprawie art. 200 ust. 1 u.g.n. w odniesieniu do całej nieruchomości.

Powyższy zarzut uznać należy za uzasadniony, z tym, że zaznaczyć trzeba, że zarzuconemu Sądowi pierwszej instancji uchybieniu procesowemu przypisać należało – zgodnie z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. charakter uchybienia, które mogło mieć – a nie jak przedwcześnie stwierdzono w skardze kasacyjnej miało – istotny wpływ na wynik sprawy, jak przedwcześnie stwierdzono w skardze kasacyjnej. Słusznie bowiem zarzucono, że Sąd nie rozpoznał istoty sprawy, pomijając zarzut naruszenia § 4 ust. 1 pkt 2, 6 i 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w związku z art. 206 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez ustalenie na podstawie decyzji o naliczeniu i aktualizacji opłat, że Instytut T.S. w dniu 5 grudnia 1990 r. posiadał prawo zarządu do całej nieruchomości, podczas gdy decyzją z dnia 23 marca 1967 r. otrzymał w użytkowanie tylko określoną w tej decyzji część nieruchomości. Niewątpliwie od stanowiska co do przedstawionej kwestii zależało rozstrzygnięcie sprawy.

Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Pominięcie w uzasadnieniu wyroku zarzutu mającego kluczowe znaczenie w sprawie stanowi uchybienie, które mogło mieć istotny wpływ na jej wynik. Nie ustosunkowując się do poglądu i wywodów strony skarżącej co do powyższej kwestii, odwołujących się do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że fakt istnienia decyzji z dnia [...] marca 1973 r. w sprawie ustalenia opłat za użytkowanie terenu o powierzchni [...] m2 wydanej tylko na rzecz Instytutu T.S. jest wystarczającym dowodem - zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. - potwierdzającym prawo zarządu, a wobec tego zarzuty skarżącego Instytutu podważające to stanowisko są zupełnie niezasadne. Stwierdził ponadto, że argumentacja skarżącego dotyczy sytuacji zbiegu roszczeń do tego samego gruntu, gdy gmina żąda "komunalizacji" nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r., a podmiot gospodarczy wnosi o "uwłaszczenie" go na tejże nieruchomości z datą 5 grudnia 1990 r. – niewyjaśniając bliżej tego stanowiska i stwierdził, ze również pozostałe zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie.

Tak sporządzone motywy zaskarżonego rozstrzygnięcia nie pozwalały uznać, że Sąd dokonał pełnej kontroli sądowoadministracyjnej zaskarżonej decyzji w granicach określonych przez przepisy art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 3 § 1 i 2 P.p.s.a.

Oceniając pod względem zgodności z prawem decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2008 r. Sąd obowiązany był szczególnie starannie rozważyć wszelkie zarzuty podniesione w skardze przez Instytut B.D. i M. Zaskarżona decyzja zapadła bowiem w wyniku rozpatrzenia wniosków złożonych przez dwa podmioty, o odmiennych interesach, których żądania dotyczące stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości i prawa własności budynków i urządzeń częściowo pokrywały się. Jak podniósł Sąd - w oparciu o akta sprawy przekazane przez organ - wnioskiem z dnia 23 kwietnia 1998 r. (złożonym w dniu 28 kwietnia 1998 r.) Instytut T.S. z siedzibą w W. wystąpił o stwierdzenie nabycia prawa użytkowania wieczystego działki ewidencyjnej nr [...] w obrębie [...]o powierzchni [...] m2, położonej w W. przy ul. [...], uregulowanej w księdze wieczystej KW Nr [...], stanowiącej własność Miasta S.W. oraz prawa własności budynków i urządzeń usytuowanych na tej działce na podstawie art. 2 ustawy z dnia 24 kwietnia 1997 r. o zmianie ustawy o jednostkach badawczo-rozwojowych (Dz. U. Nr 75, poz. 467). Następnie w dniu 8 maja 2000 r. Instytut B.D. i M. z siedzibą w W. złożył analogiczny wniosek dotyczący tej samej działki z tym, że wskazał nie tylko - jak podał Sąd - tę samą co poprzednik podstawę prawną żądania, ale także m.in. art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości z dnia 29 kwietnia 1985 r. (Dz. U. Nr 79, poz. 464), obecnie art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Instytut B.D. i M. domagał się stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego działki i prawa własności budynków biurowo-laboratoryjno-warsztatowych usytuowanych na działce przez Instytut B.D. i M. w części o powierzchni [...] m2 i Instytut T.S. w części o powierzchni [...] m2.

Rozpoznając sprawę organy administracji publicznej wskazały, że uwłaszczenie państwowych jednostek badawczo-rozwojowych może być rozpatrywane w kontekście art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), art. 64 ustawy z dnia 25 lipca 1985 r. o jednostkach badawczo-rozwojowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 33, poz. 388 ze zm.) oraz art. 2 ustawy z dnia 24 kwietnia 1997 r. o zmianie ustawy o jednostkach badawczo-rozwojowych (Dz. U. Nr 75, poz. 467). Uznały przy tym, że pierwszeństwo ma uwłaszczenie z dniem 5 grudnia 1990 r. na podstawie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dawniej art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości).

Stanowisko powyższe, odwołujące się do uchwały składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 22 kwietnia 1997 r. sygn. akt III ZP1/97 – OSNP 1997/23/453), zaakceptowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, należało podzielić. Jednakże w odniesieniu do sprawy niniejszej, w której w oparciu o ten ostatni przepis stwierdzono nabycie prawa użytkowania wieczystego całej działki i własności znajdujących się na działce budynków i urządzeń na rzecz jednego z wnioskodawców, odmawiając uwzględnienia wniosku drugiego z ubiegających się o uzyskanie decyzji uwłaszczeniowej Instytutów, Sąd winien ze szczególną wnikliwością rozpoznać skargę i szczegółowo odnieść się do podniesionych w niej zarzutów oraz ustosunkować się do przedstawionych dowodów mających uzasadniać racje każdej ze stron.

Poza sporem pozostaje w sprawie, że decyzja kierownika Wydziału Gospodarki Terenami Prezydium Rady Narodowej w m.st. W. z dnia [...] marca 1967 r. przekazująca Instytutowi T.S. nieruchomość położoną w W. przy ul. [...]o powierzchni około [...] m2 jest dowodem potwierdzającym prawo zarządu Instytutu do tej części nieruchomości, natomiast oceny wymaga, czy zasadne są zarzuty skarżącego kwestionujące stwierdzenie prawa zarządu Instytutu do pozostałej części nieruchomości w oparciu o znajdującą się w aktach decyzję z dnia [...] marca 1973 r. w sprawie ustalenia opłat za użytkowanie terenu o powierzchni [...] m2 i decyzję zmieniającą z dnia [...] marca 1989 r.

Zgodnie z art. 206 ustawy o gospodarce nieruchomościami, Rada Ministrów określi w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady i tryb stwierdzania dotychczasowego prawa zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych do nieruchomości, a także prawa użytkowania nieruchomości przez spółdzielnie, związki spółdzielcze oraz inne osoby prawne, uznawania środków, o których mowa w art. 200 ust. 1, art. 200 ust. 2 i art. 204 ust. 3, za środki własne, określania wartości nieruchomości oraz wysokości kwot należnych za nabycie własności budynków, innych urządzeń i lokali, zabezpieczenia wierzytelności z tego tytułu, a także rodzaju dokumentów stanowiących niezbędne dowody w tych sprawach. W wykonaniu powyższej delegacji ustawowej Rada Ministrów wydała w dniu 10 lutego 1998 r. rozporządzenie w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120 ze zm.). Zaskarżona decyzja wydana została m.in. w oparciu o § 4 ust. 1 pkt 7 tego rozporządzenia, zgodnie z którym właściwy organ stwierdza dotychczasowe prawo zarządu, o którym mowa w § 5, na podstawie co najmniej jednego z następujących dokumentów – decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu użytkowania nieruchomości, jeżeli została wydana przed dniem 1 sierpnia 1985 r.

(Na marginesie zaznaczyć trzeba, że uznana w rozpoznawanej sprawie za dowód na powyższej podstawie decyzja zmieniająca wysokość opłat wydana została już po wskazanej dacie, bo w dniu [...] marca 1989 r.).

Podnosząc podstawowy dla skargi zarzut naruszenia § 4 ust. 1 pkt 2, 6 i 7 powyższego rozporządzenia w związku z art. 206 u.g.n. Instytut B.D. i M. odwołał się do orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w przedmiocie dopuszczalności dokonywania ustaleń w zakresie istnienia prawa zarządu na podstawie decyzji o naliczeniu i aktualizacji opłat z tytułu użytkowania nieruchomości – wyrok z dnia 22 listopada 1999 r. sygn. akt U 6/99 (OTK 1999/7/159) i wyrok z dnia 9 kwietnia 2002 r. sygn. akt U 10/00 (OTK 2001/3/55). Skarżący wskazał, że zdaniem Trybunału decyzja o naliczeniu i aktualizacji opłat może być uznana za podstawę stwierdzenia istnienia prawa użytkowania (zarządu) jedynie wyjątkowo, gdy była wydana w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła lub uległa zniszczeniu. Inne rozumienie przepisów rozporządzenia w powyższym zakresie oznaczałoby niezgodność rozporządzenia z delegacją ustawową zawartą w art. 206 u.g.n., a tym samym z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP.

Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym przez skarżącego wyroku z dnia 3 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OSK 570/07 (lex nr 505282) uznał, że zawarte w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 listopada 1999 r., sygn. akt 6/99 rozważania dotyczące stwierdzenia prawa użytkowania nieruchomości na rzecz spółdzielni i dotyczące § 6 rozporządzenia z dnia 10 lutego 1998 r. można odnieść w pełni także do warunków stwierdzenia prawa zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych (§ 4 ust. 1 pkt 6 w związku z § 5 rozporządzenia). Podnosząc w skardze zarzut naruszenia § 4 ust. 1 pkt 2, 6 i 7 rozporządzenia skarżący odwołał się do stanowiska i argumentacji wyrażonej w powyższych orzeczeniach i zarzut ten należało rozważyć, co winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wyroku, a czego z uchybieniem art. 141 § 4 P.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, nie uczynił Sąd pierwszej instancji.

W związku powyższym, koniecznym stało się uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przy uwzględnieniu konieczności dokonania w pierwszej kolejności szczegółowego rozważenia przedstawionego wyżej zarzutu, a następnie – w zależności od zajętego stanowiska – dokonania dalszej oceny pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji.

W aktualnym stanie sprawy przedwczesne byłoby rozważanie przez Naczelny Sąd Administracyjny dalszych zarzutów, w szczególności dotyczących naruszenia przepisów materialnoprawnych, skoro pierwszoplanowe znaczenie dla ostatecznego rozstrzygnięcia miało stanowisko co do zasadności zarzuconego naruszenia art. 206 u.g.n. w związku z § 4 ust. 1 pkt 2, 6 i 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. Dopiero bowiem w sytuacji, gdyby uznano, że brak było podstaw do stwierdzenia nabycia przez Instytut T.S. z dniem 5 grudnia 1990 r. użytkowania wieczystego i własności budynków i urządzeń położonych na całej działce ewidencyjnej nr [...] na podstawie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami mogłyby się zaktualizować przesłanki do zastosowania w sprawie art. 2 ustawy z dnia 24 kwietnia 1997 r. o zmianie ustawy o jednostkach badawczo-rozwojowych.

Z tych względów na podstawie art. 185 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku, rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania wydane zostało w oparciu o art. 203 pkt 1 powołanej ustawy.