Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 2516/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, 8, 77
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz (spr.) Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędzia del. NSA Anna Apollo po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 31 stycznia 2018 r., sygn. akt IV SA/Gl 957/17 w sprawie ze skargi T. K. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 31 stycznia 2018 r. sygn. akt IV SA/Gl 957/17, po rozpoznaniu sprawy ze skargi T. K. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie płatności obszarowych uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w N. z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] i zasądził od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. na rzecz strony skarżącej kwotę 200 złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego.

Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. w dniu 12 kwietnia 2018 r. wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku.

W skardze kasacyjnej zaskarżono wyrok Sądu I instancji w całości wnosząc na podstawie art. 188 p.p.s.a. o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi. Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. zrzeczono się rozpoznania sprawy na rozprawie.

I Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono na podstawie art. 174 pkt. 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego tj.:

1) art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego z dnia 5 lutego 2015 r. (Dz.U. z 2015 r. poz. 308) poprzez jego niezastosowanie i pominięcie, że zgodnie z powyższą regulacją strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne co w konsekwencji powoduje, iż organy administracji publicznej nie mają natomiast obowiązku działania z urzędu w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, albowiem to strona w postępowaniu w sprawie płatności bezpośrednich została zobligowana do wskazywania konkretnych dowodów i współdziałania z organem przy gromadzeniu materiału dowodowego, pod rygorem wy wiedzenia dla niej negatywnych skutków;

2) art. 3 ust. 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego z dnia 5 lutego 2015 r. (Dz.U. z 2015 r. poz. 308) poprzez jego niezastosowanie i pominięcie, że zgodnie z powyższą regulacją organ administracji publicznej w postępowaniach o których mowa w ust. 1 stoi na straży praworządności, jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, udziela stronom na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć istotny wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;

3) art. 18 ust. 2 pkt 1 oraz ust. 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego z dnia 5 lutego 2015 r. (Dz.U. z 2015 r. poz. 308) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że to na organie spoczywa obowiązek ustalenia potencjalnych współwłaścicieli co oznacza, że przyjęte przez organ kryterium odmowy przyznania płatności z powodu braku zgody innych współwłaścicieli jest kryterium pozaustawowym, podczas gdy zgodnie z powyższa regulacją w przypadku gdy działka rolna jest przedmiotem współposiadania w dniu 31 maja danego roku, płatności bezpośrednie przysługują temu współposiadaczowi, na którego pozostali współwłaściciele wyrazili zgodę na piśmie powyższe prowadzi do wniosku, iż przedłożenie przez stronę ubiegającą się o przyznanie płatności ww. zgody jest warunkiem koniecznym i niezbędnym do jej uzyskania i to na stronie spoczywa obowiązek jej dołączenia do wniosku.

II. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono na podstawie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 oraz art. 88 k.p.a poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie mają zastosowanie powyższe przepisy, które nakazują w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć materiał dowodowy z poszanowaniem zasady praworządności, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony a następnie poddać go swobodnej ocenie, podczas gdy w sprawie niniejszej powyższe obowiązki zostały wyłączone na podstawie art. 3 ust. 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich a stosowanie do art. art. 3 ust. 2 pkt. 2 ww. ustawy organ jest ograniczony wyłącznie do rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono, że nie można zgodzić się z wykładnią art. 18 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich dokonaną przez Sąd I instancji. Zdaniem organu odwoławczego z treści powyższych regulacji prawnych należy wyprowadzić wniosek, iż przedłożenie przez stronę ubiegającą się o przyznanie płatności zgody, o której mowa w tych przepisach, jest warunkiem koniecznym i niezbędnym do jej uzyskania i to na stronie spoczywa obowiązek dołączenia tej zgody do wniosku o przyznanie płatności. Zważywszy na treść art. 195 i 196 § 1 kodeksu cywilnego współwłasność w częściach ułamkowych nie oznacza, że współwłaściciel jest uprawniony do części nieruchomości stanowiącej przedmiot współwłasności, gdyż jest współwłaścicielem całej nieruchomości. Osoba ta posiada tytuł prawny do całej nieruchomości. W związku z powyższym, w przypadku gdy rolnik posiada udział we własności gruntów, do których wnioskuje o przyznanie płatności, płatność zostanie mu przyznana (nie do wielkości udziału) a do całej deklarowanej powierzchni gruntu. W takiej sytuacji powinien uzyskać zgodę pozostałych współwłaścicieli, którzy są jednocześnie współposiadaczami samoistnymi nieruchomości, na ubieganie się o płatności bezpośrednie do tej nieruchomości.

Ponadto zarzucono, że z uwagi na treść art. 3 ust. 2 i ust. 3 ustawy o płatnościach bezpośrednich twierdzenie Sądu I instancji, iż postępowanie zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. jest nieuzasadnione.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną T. K. wniósł o jej oddalenie podnosząc, że stanowisko Sądu I instancji nie narusza prawa, gdyż dopłaty nie przysługują właścicielom bądź współwłaścicielom dysponującym tylko tytułem własności do gruntu, a którzy to nie zajmują się produkcją rolną. Oznacza to, że w sytuacji, gdy osoba jest jedynie współwłaścicielem gruntów stanowiących przedmiot wniosku innej osoby, a nie jest współposiadaczem, to art. 18 ust. 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich nie znajduje zastosowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. w brzmieniu nadanym na podstawie art. 1 pkt 56 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. poz. 658; dalej: nowela), a obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z dnia 25 listopada 2016 r. sygn. akt I FSK 1376/16, z dnia 17 stycznia 2017 r. sygn. akt I GSK 1294/16, z dnia 8 lutego 2017 r. sygn. akt I GSK 1371/16, z dnia 5 kwietnia 2017 r. sygn. akt I GSK 91/17, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Z treści powołanego przepisu wynika, że oddalenie skargi kasacyjnej jest następstwem uznania jej przez sąd za bezzasadną. Skarga kasacyjna jest bezzasadna w rozumieniu art. 184 p.p.s.a. i podlega oddaleniu w dwóch przypadkach: gdy nie ma usprawiedliwionych podstaw, co oznacza, że sąd nie stwierdził naruszeń wskazanych w art. 174 p.p.s.a. oraz gdy samo orzeczenie jest zgodne z prawem, a błędne jest jedynie jego uzasadnienie. Oczywiście dotyczy to również przypadku, kiedy uzasadnienie prawidłowego orzeczenia jest błędne tylko w części. Zatem naruszenie prawa, które nie ma wpływu na trafność i zasadność rozstrzygnięcia, powinno skutkować oddaleniem skargi kasacyjnej. W sytuacji oddalenia skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 in fine p.p.s.a. za wiążące należy przyjąć stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. M. Filipczyk, glosa do wyroku NSA z dnia 7 kwietnia 2011 r. sygn. akt II FSK 2057/09, POP 2011, nr 5, poz. 429).

Uwzględniwszy powyższe skarga kasacyjna podlegała oddaleniu.

We wniesionej skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty oparte na obu podstawach kasacyjnych, określonych w art. 174 p.p.s.a., aczkolwiek wadliwie wskazano jako podstawę z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzucając naruszenie art. 3 ust. 2 i ust. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, które to regulacje dotyczą przepisów postępowania a nie prawa materialnego. Ten mankament skargi kasacyjnej nie dyskwalifikuje ww. zarzutów od ich rozpoznania, a jedynie skutkuje tym, że będą one rozpoznane łącznie z zarzutami sformułowanymi w pkt II petitum skargi kasacyjnej. Tym bardziej że z uwagi na ich komplementarny charakter i tak wymagają łącznego rozpoznania.

W pierwszej kolejności wymagają oceny zarzuty sformułowane w pkt I ppkt 3 petitum skargi kasacyjnej, gdyż prawidłowa wykładnia przepisów prawa materialnego pozwoli odnieść się do zarzutów dotyczących przepisów postępowania.

Autor skargi kasacyjnej w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego wskazał na błędną wykładnię art. 18 ust. 2 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2017 r. poz. 278; dalej: ustawa o płatnościach bezpośrednich). W uzasadnieniu tego zarzutu wskazano na naruszenie art. 18 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ww. ustawy. Powyższe w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje na oczywistą omyłkę pisarską przepisu wskazanego w treści zarzutu, której dotyczy art. 18 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich.

Istota tego zarzutu sprowadza się do twierdzenia, że rolnik posiadający udział we współwłasności gruntów, do których wnioskuje o przyznanie płatności, powinien uzyskać zgodę pozostałych współwłaścicieli, którzy są jednocześnie współposiadaczami samoistnymi nieruchomości na ubieganie się o płatności bezpośrednie do tej nieruchomości. Na wnioskującym o przyznanie płatności spoczywa obowiązek dołączenia tej zgody do tego wniosku.

Odnosząc się do powyższego wskazać zatem należy, że zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich w przypadku, gdy działka rolna lub zwierzę, do których rolnik ubiega się o przyznanie płatności stanowią przedmiot posiadania samoistnego i posiadania zależnego, płatności bezpośrednie przysługują posiadaczowi zależnemu. W myśl art. 18 ust. 2 pkt 1 tej ustawy w przypadku, gdy działka rolna jest przedmiotem współposiadania w dniu 31 maja danego roku – płatności bezpośrednie przysługują temu współposiadaczowi, na którego pozostali współposiadacze wyrazili zgodę. Zgoda nie jest wymagana, jeżeli miałaby pochodzić od współposiadacza będącego małżonkiem wnioskodawcy. Natomiast z ust. 3 art. 18 ww. ustawy wynika, że zgodę, o której mowa w ust. 2, dołącza się do wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich.

Sąd I instancji trafnie wywiódł, że z regulacji zawartych w art. 18 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich wynika prymat posiadania zależnego nad posiadaniem samoistnym w sytuacji, gdy działki rolne przewidziane do płatności stanowią jednocześnie przedmiot posiadania samoistnego i posiadania zależnego. Sąd słusznie też stwierdził, że z art. 18 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy wynika spełnienie warunku posiadania działek rolnych w dniu 31 maja danego roku, a w przypadku współposiadania – zgody pozostałych współposiadaczy na przyznanie płatności jednemu z nich.

Ustawa o płatnościach bezpośrednich nie zawiera definicji posiadania. Sąd I instancji w związku z tym uznał za celowe odwołanie się do znaczenia, jakie temu pojęciu nadało prawo cywilne. W tym zakresie Sąd wskazał, że w świetle treści art. 336 kodeksu cywilnego dla przyjęcia posiadania rzeczy przez posiadacza wystarczające jest ustalenie faktycznego władztwa nad rzeczą, rozumianego jako sama możność władania, a więc także korzystania z rzeczy (corpus) z zamiarem władania (animus) dla siebie jak właściciel (posiadacz samoistny), bądź wola władania w zakresie odpowiadającym prawu podmiotowemu innemu niż własność (posiadacz zależny). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego takie odwołanie się do terminologii cywilistycznej w zakresie rozróżnienia posiadania samoistnego i posiadania zależnego przy wykładni tych pojęć zawartych w art. 18 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich jest uzasadnione w sytuacji, gdy o płatności do tych samych działek występują jednocześnie właściciel i użytkownik. Na gruncie prawa krajowego tzn. w ujęciu cywilistycznym dla istnienia posiadania nie jest konieczne rzeczywiste korzystanie z rzeczy. Wystarczy, że istnieje możliwość takiego korzystania. Dlatego też posiadacz samoistny nie traci posiadania przez to, że oddaje rzecz drugiemu w posiadanie zależne (art. 337 k.c.).

Tytułem uprawniającym do uzyskania płatności bezpośrednich (płatności obszarowych) – co do zasady – jest posiadanie przez rolnika gruntów objętych obszarem zatwierdzonym w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tych płatności (art. 7 ust. 1 pkt 2 i art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich).

Regulacje krajowe z zakresu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego funkcjonują skutkiem transpozycji prawa wspólnotowego. Zatem przy wykładni pojęcia "posiadanie" użytego przez prawodawcę krajowego należy uwzględniać podstawowe warunki przyznawania tego rodzaju płatności określone przez prawo wspólnotowe. Zgodnie z art. 36 ust. 5 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz.Urz. UE L 2013.347.608; dalej: rozporządzenie nr 1307/2013), a ten akt prawny został m.in. powołany w wydanych w tej sprawie decyzjach organów obu instancji (s. 4 uzasadnienia decyzji odwoławczej i s. 2 decyzji organu I instancji ) – kwalifikujące się hektary muszą pozostawać w osiadaniu rolnika w dniu ustalonym przez państwa członkowskie (tj. 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o płatności). Zatem prawodawca wspólnotowy także posługuje się pojęciem posiadania. Wobec takiego rozwiązania występujące w prawie krajowym pojęcie posiadania gruntów przez rolnika musi być rozumiane w zgodzie z prawem wspólnotowym, to jest przy przyjęciu, że płatności bezpośrednie są przyznawane rolnikowi posiadającemu grunty. Przy uwzględnieniu definicji pojęć: "rolnik", "gospodarstwo rolne" oraz "działalność rolnicza" zawartych w art. 4 ust. 1 lit. a/, b/ i c/ rozporządzenia nr 1307/2013 należy przyjąć, że płatności bezpośrednie są przyznawane posiadaczowi gruntów, a więc są przeznaczone dla osób, które faktycznie prowadzą na tych gruntach działalność rolniczą. Takie rozumienie pojęcia "posiadanie" należy też odnieść do rozumienia pojęcia "współposiadanie" użytego w art. 18 ust. 2 pkt 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich. Innymi słowy o współposiadaniu działek rolnych, będących przedmiotem ubiegania się o przyznanie płatności w rozumieniu art. 18 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy, można mówić jedynie w sytuacji, gdy na działkach tych w dniu 31 maja roku, w którym złożono wniosek o płatności, faktycznie była prowadzona działalność rolnicza przez więcej niż jedną osobę. Wówczas osoba, która złożyła wniosek o przyznanie płatności do tych gruntów rolnych zobligowana jest dołączyć do wniosku zgodę pozostałych osób prowadzących wspólnie działalność rolniczą na tych gruntach.

Wykładni art. 18 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich, w sposób wyżej przedstawiony dokonał także Sąd I instancji, aczkolwiek w swej argumentacji na poparcie zaprezentowanego poglądu prawnego nie odwołał się do odpowiednich regulacji prawa wspólnotowego. Trafnie w konsekwencji przyjął Sąd I instancji, że przyjęte w zaskarżonej decyzji kryterium odmowy przyznania skarżącemu płatności z powodu braku zgody innych współwłaścicieli jest kryterium pozaustawowym.

Kasator kwestionując to stanowisko Sądu I instancji odwołał się do regulacji z art. 195 i 196 kodeksu cywilnego, wywodząc, że współwłaściciele są jednocześnie współposiadaczami samoistnymi nieruchomości. Zatem zgoda współwłaścicieli jako współposiadaczy jest niezbędna do ubiegania się o płatności przez rolnika, który posiada udział we własności gruntów, do których wnioskuje o przyznanie płatności.

Odnosząc się do powyższego stwierdzić należy, że z art. 195 kodeksu cywilnego wynika, iż własność rzeczy może przysługiwać niepodzielnie kilku osobom (współwłasność). Natomiast z art. 196 § 1 kodeksu cywilnego wynika, że współwłasność jest albo współwłasnością w częściach ułamkowych, albo współwłasnością łączną. Jednocześnie można wskazać, że art. 206 kodeksu cywilnego stanowi, iż każdy ze współwłaścicieli jest uprawniony do współposiadania rzeczy wspólnej oraz do korzystania z niej w takim zakresie, jaki daje się pogodzić ze współposiadaniem i korzystaniem z rzeczy przez pozostałych współwłaścicieli.

Oczywiście na tle powyższych regulacji prezentowane są zgodnie poglądy, iż z zawartej w art. 195 kodeksu cywilnego definicji współwłasności wynika tzw. jedność przedmiotu, wielość podmiotów oraz niepodzielność wspólnego prawa. Z istoty współwłasności wynika, że stosunki między współwłaścicielami mają charakter prawnorzeczowy, poza tym jednak współwłaściciele są również związani stosunkami obligacyjnymi w zakresie wspólnego korzystania z rzeczy oraz zarządu rzeczą wspólną.

Przewidziany w art. 206 kodeksu cywilnego sposób korzystania z rzeczy wspólnej określa się zazwyczaj jako "współposiadanie", rzadziej jako "współkorzystanie".

Poglądy te odnoszą się do problematyki dotyczącej współwłasności i wynikającego z tego prawa współposiadania jednakże w ujęciu stricte cywilistycznym. Poglądów tych nie można w każdej sytuacji prawnej w sposób automatyczny przenosić na uregulowania z zakresu materialnego prawa administracyjnego, w szczególności gdy to ostatnie jest skutkiem transpozycji prawa wspólnotowego. Rozwiązania prawa wspólnotowego często wychodzą poza normy cywilistyki. Jest to szczególnie widoczne w regulacjach wspólnotowych dotyczących przyznawania różnego rodzaju płatności w rolnictwie. Tego rodzaju forma pomocy związana jest przede wszystkim z faktem bycia rolnikiem, nie zaś z prawem do gospodarstwa rolnego. Dlatego też prawodawca wspólnotowy, jako tytuł uprawniający do uzyskania płatności wskazuje posiadanie przez rolnika gruntów, które musi być rozumiane jako faktyczne prowadzenie na określonych gruntach działalności rolniczej. Odpowiednikami słowa: "prowadzić" są słowa: "zarządzać czymś, zajmować się, kierować czymś, sprawować nad czymś nadzór, trudnić się czymś" (por. Słownik Języka Polskiego, pod red. M. Szymczaka, wyd. PWN, Warszawa 1982, t. II, s. 945).

Występujące zatem w art. 18 ust. 2 pkt 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich pojęcie współposiadania działek rolnych musi być rozumiane jako faktyczne prowadzenie przez większa liczbę osób działalności rolniczej.

Powyższe oznacza, że nie jest trafny pogląd prezentowany w skardze kasacyjnej, iż w świetle art. 18 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich rolnik będący współwłaścicielem gruntów zgłoszonych do płatności powinien uzyskać zgodę pozostałych współwłaścicieli na ubieganie się o płatności bezpośrednie, bez względu na to czy samodzielnie prowadzi działalność rolniczą na tych gruntach. Do tego bowiem zmierza kasator w swoich rozważaniach. Trafnie zatem uznał Sąd I instancji, że bez jednoznacznego ustalenia, że działki rolne zgłoszone do płatności są przedmiotem współposiadania na dzień 31 maja roku, w którym wniosek został zgłoszony, zgoda innych współwłaścicieli nie jest wymagana.

Zgoda taka jest wymagana wyłącznie gdyby zostało ustalone, że zgłoszone do płatności grunty rolne były przedmiotem współposiadania rozumianego jako faktyczne wspólne prowadzenie działalności rolniczej.

Z tych względów zarzut sformułowany w pkt I ppkt 3 petitum skargi kasacyjnej nie jest zasadny.

Istota zarzutów sformułowanych w pkt I ppkt 1 i 2 oraz w pkt II petitum skargi kasacyjnej sprowadza się do twierdzenia, że Sąd I instancji bezzasadnie zarzucił organom naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 oraz art. 88 k.p.a. przez przyjęcie, iż te przepisy mają w sprawie zastosowanie, gdyż ich zastosowanie zostało wyłączone przez art. 3 ust. 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich, stosownie zaś do art. 3 ust. 3 tej ustawy organ jest ograniczony wyłącznie do rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Zatem twierdzenie Sądu o naruszeniu art. 7, art. 8, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. jest nieuzasadnione. Organy orzekające natomiast w sposób wyczerpujący zbadały stan sprawy w oparciu o całokształt zgromadzonego materiału dowodowego.

Odnosząc się do tak sformułowanych zarzutów przede wszystkim wskazać należy, że Sąd I instancji nie zarzucił organom naruszenia art. 88 k.p.a. Zatem wskazywanie na ten przepis jest chybione.

Co do pozostałych zarzutów i argumentacji zaprezentowanej na ich poparcie stwierdzić należy, że częściowo są one zasadne, jednakże nie w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi kasacyjnej. Otóż przepis art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich stanowi, że z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej.

Regulacje szczególne zawarto w ustępie 2 powołanego artykułu. Zgodnie z nim, w postępowaniach, o którym mowa w ust. 1 organ administracji publicznej: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.

W myśl art. 3 ust. 3 powołanej ustawy, strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek, ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Z treści cytowanych regulacji zasadniczo wywodzi się, że obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego – wyprowadzony z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. – został ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego wskazanego przez stronę. W przeciwieństwie do sformułowań zawartych w powołanych przepisach k.p.a., organ administracji publicznej nie ma obowiązku działania z urzędu w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. To strona w postępowaniu w sprawie płatności bezpośrednich została zobligowana do wskazywania konkretnych dowodów i współdziałania z organem przy gromadzeniu materiału dowodowego, pod rygorem wywiedzenia dla niej negatywnych skutków.

W tej sytuacji zasadne są więc zarzuty, że Sąd I instancji błędnie wskazał jako naruszone przepisy art. 7 i art. 77 k.p.a., gdyż nie miały one w tym postępowaniu zastosowania.

Wskazać jednak należy, że z art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich wynika, iż organ obowiązany jest w sposób wyczerpujący rozpatrzeć cały materiał dowodowy. Jednocześnie w sprawach dotyczących płatności nie zostały wyłączone regulacje z art. 8 i art. 80 k.p.a.

Przepis art. 8 k.p.a. nakłada na organ administracji publicznej obowiązek prawidłowego rozważenia stanu faktycznego i prawnego rozstrzyganej sprawy a także obowiązek rozważenia skutków prawnych, które wywołują wszelkie ostateczne akty administracyjne funkcjonujące w obrocie prawnym i pozostające w związku z podejmowanym rozstrzygnięciem w indywidualnej sprawie (zob. wyrok TK z dnia 13 kwietnia 1999 r., K 36/08, OTK 1999, nr 3, poz. 40). Natomiast w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej podnosi się, że zasada ochrony zaufania stanowi element porządku prawnego Unii Europejskiej (wyrok TSUE z dnia 20 września 1999, C-5/89). Z kolei przepis art. 80 k.p.a. zawierający zasadę swobodnej oceny dowodów nakazuje przeprowadzenie oceny w oparciu o całokształt materiału dowodowego, która powinna uwzględniać znaczenie i wartość dowodów dla toczącej się sprawy.

Sąd I instancji uwzględniając skargę w istocie rzeczy zwrócił uwagę na naruszenie przez organy obu instancji zasad zawartych w art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich chociaż jej nie powołał jak i w art. 8 i 80 k.p.a., na które wprost wskazał.

Należy zauważyć, że Sąd I instancji dokonał odmiennej niż organy wykładni art. 18 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich, co wiązało się z tym, iż ponownej weryfikacji wymagały zgromadzone w sprawie dowody przedłożone przez skarżącego. Aczkolwiek Sąd w swych zaleceniach zawarł sformułowanie, że "organ powinien ustalić kwestię ewentualnych współposiadaczy" to nie oznacza to, iż Sąd zobligował organy do prowadzenia z urzędu postępowania dowodowego, a jedynie o ponowne rozważenie i ocenę dowodów przedstawionych przez stronę.

Poza tym Sąd I instancji zwrócił uwagę, że organ nie przeprowadził postępowania w kierunku zbadania wpływu okoliczności w postaci przysługującego skarżącemu tytułu prawnego do zakwestionowanych działek ewidencyjnych, wynikającego z odpisu z księgi wieczystej nr [...]. Zalecenie to wskazujące na nieprzeprowadzenie w pełnym zakresie postępowania, gdyż nie zostały zebrane i w pełni ocenione wszystkie dowody w sprawie, także należy odczytać w kontekście całego wywodu Sądu, iż odnosi się ono do wszechstronnego i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Sąd I instancji wskazał bowiem następnie na niekonsekwencję organu w kwestii tego czy skarżący wykazał tytuł prawny do spornych gruntów w sytuacji, gdy organ wskazuje też, że pozostaje on we współwłasności do tychże gruntów.

Sąd zwrócił uwagę, iż powyższe stanowisko organu potwierdza nienależyte ustalenie przyjętego za podstawę decyzji stanu faktycznego.

Tak określone zalecenie Sądu I instancji powinno być rozumiane jako analiza i ocena przedstawionego przez stronę materiału dowodowego.

Zauważyć przy tym należy, że w skardze kasacyjnej nie sformułowano żadnych zarzutów odnoszących się do prawa materialnego, a dotyczących zagadnienia związanego z brakiem czy też niewykazaniem przez skarżącego tytułu prawnego do wskazanych działek. Zatem ta kwestia pozostała zważywszy na treść art. 183 § 1 p.p.s.a., poza zakresem skargi kasacyjnej.

Z przyczyn wyżej wskazanych brak było podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej pomimo częściowo błędnego uzasadnienia zaskarżonego wyroku.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 in fine p.p.s.a.