Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 119/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2017-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2, art. 127 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędzia NSA Joanna Zdzienicka-Wiśniewska Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2017 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. na decyzję Wojewody z dnia 14 grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Będąca przedmiotem niniejszej sprawy skarga A. na decyzję Wojewody z dnia 14 grudnia 2016 r. nr [...] wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

W dniu 11 sierpnia 2016 r. do Starostwa Powiatowego wpłynął wniosek skarżącej Spółki o wydanie pozwolenia na budowę dla dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych z instalacjami: wodną, centralnego ogrzewania, kanalizacji sanitarnej, elektrycznej oraz czterema zbiornikami bezodpływowymi na nieczystości stałe na terenie działki nr [..] w K. gmina W. Do wniosku załączono: cztery egzemplarze projektu budowlanego podpisane przez osobę sporządzającą projekt i posiadającą stosowne uprawnienia budowlane; zaświadczenie projektanta o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego aktualne na dzień opracowania projektu budowlanego oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Postanowieniem z dnia 7 października 2016 r., wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.), Starosta nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości oraz braków w złożonym projekcie budowlanym i w dniu 24 października 2016 r. inwestor uzupełnił złożony projekt budowlany w wymaganym zakresie.

W rezultacie, decyzją 25 października 2016 r. nr [..], Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych oraz czterech szczelnych zbiorników na ścieki sanitarne na terenie działki nr [..] obręb K., gmina W.

Uzasadniając wydaną decyzję, Starosta wskazał, że obszar oddziaływania zaplanowanych obiektów obejmuje działkę nr [..] obręb K., gmina W., a projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi K. na terenie gminy W., zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy z dnia 22 listopada 2001 r. nr XLIII/351/2001, zmienionego uchwałą Rady Gminy z dnia 29 kwietnia 2011 r. nr VII/70/2011. Ponadto, projekt zagospodarowania działki jest zgodny z przepisami, w tym techniczno – budowlanymi, jest kompletny i został opracowany przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia.

Postanowieniem z dnia 28 października 2016 r., wydanym na podstawie art. 113 § 1 k.p.a., Starosta sprostował oczywistą omyłkę w decyzji z dnia 25 października 2016 r. w zakresie oznaczenia działki, na której ma być zrealizowana inwestycja, wskazanej błędnie jako numer [..], na prawidłowy numer [..].

Od decyzji Starosty odwołanie złożył T. B., wskazując, że działka nr [..] sąsiaduje z jego domem położonym w K. przy ul. M. i w wyniku prowadzonych robót ziemnych na jej terenie wykonano spadek terenu powodujący odprowadzenie wód opadowych w kierunku jego posesji. Mimo to, nie został on powiadomiony o toczącym się postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla obiektów mających powstać na terenie działki nr [..].

Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia 14 grudnia 2016 r., wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. przy uwzględnieniu przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 z późn. zm.), Wojewoda uchylił w całości decyzję Starosty z dnia 25 października 2016 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wojewoda ocenił bowiem, że decyzja organu pierwszej instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie i nie mógł być konwalidowany przez organ odwoławczy.

Uzasadniając zajęte stanowisko, Wojewoda wskazał, że przyjęte w projekcie budowlanym rozwiązanie w zakresie ilości miejsc postojowych narusza wymagania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak wyjaśnił, działka inwestycyjna objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obejmującym zmiany dla fragmentu wsi K. w gminie W. zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy z dnia 29 kwietnia 2011 r. (Dz. Urz. Woj. Pom. nr 69, poz. 1492, z dnia 9 czerwca 2011 r. ze zm.). Zgodnie z zapisami tej uchwały działka nr [..] znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem 59.MN przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Na tym terenie dopuszcza się zabudowę o wysokości do 9 m (maksymalnie 2 kondygnacje); intensywność zabudowy 0,6; maksymalną powierzchnię zabudowy 30%; minimalną wielkość powierzchni biologicznie czynnej 50%; formy zabudowy dowolne z wykluczeniem zabudowy szeregowej; ilość miejsc parkingowych - 2 miejsca na mieszkanie. Z projektu budowlanego wynika przy tym, że inwestor zamierza wybudować dwa budynki mieszkalne jednorodzinne dwulokalowe w zabudowie bliźniaczej o wysokości 7,62 m każdy, procent powierzchni zabudowy wynosi 24,49% a powierzchni biologicznej czynnej 60,92%. Budynek "B" ma być zlokalizowany na działce nr [..] w odległości 4,69 m - 7,63 m od działki odwołującego się nr [..]. Odprowadzenie ścieków ma następować do szczelnych zbiorników na ścieki sanitarne. Jednakże, w projekcie budowlanym przewidziano 4 garaże jednostanowiskowe zlokalizowane w projektowanym budynku i 4 miejsca, gdzie mogą zaparkować samochody, zlokalizowane na wjeździe do garaży. Przy czym, jak wskazał Wojewoda, stanowiska na wjeździe do garaży nie stanowią indywidualnych miejsc postojowych, ponieważ zaparkowane tam samochody uniemożliwiają wjazd i wyjazd z garażu. Indywidualne miejsce parkingowe powinno bowiem, zgodnie z § 21 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 z późn. zm.), wynosić 2,3 m na 5,0 m, a ponadto powinno mieć bezpośredni indywidualny dostęp z drogi wewnętrznej, czy to ogólnodostępnej oraz spełniać wymagania zawarte w § 19 powołanego rozporządzenia, a mianowicie odległość stanowisk postojowych od okien budynków mieszkalnych powinna wynosić 7 m (do 4 miejsc parkingowych) a od granicy z działką budowlaną 3 m.

Wojewoda wskazał także, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające mające na celu właściwe ustalenie stron postępowania w oparciu o analizę przesłaniania i nasłoneczniania a także w oparciu o analizę sposobu odprowadzania opadów deszczowych. Jak wyjaśnił, w pkt. 1.1 projektu budowanego projektant wskazał, że obszar oddziaływania ogranicza się do działki inwestora nr [..] i takie też ustalenie przyjął Starosta w wydanej decyzji. Organ powinien zaś sprawdzić, czy po realizacji inwestycji właściciel sąsiedniej działki będzie miał możliwość zabudowania własnej działki na warunkach co najmniej równie korzystnych jak inwestor. Odwołujący się podniósł bowiem, że wykonana przez inwestora niwelacja terenu na działce nr [..] powoduje odprowadzenie wód opadowych w kierunku jego nieruchomości. Zgodnie zaś z § 28 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie działka budowlana, na której sytuowane są budynki, powinna być wyposażona w kanalizację umożliwiającą odprowadzenie wód opadowych do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej. W razie braku możliwości przyłączenia do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, dopuszcza się odprowadzanie wód opadowych na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych. Z rysunków przekroju A-A nr A19, oraz B-B nr A20, wynika, że odprowadzenie wód opadowych przewiduje się na teren działki. W przypadku wystąpienia możliwości spływu wód na sąsiednie działki należałoby zastosować rozwiązania uniemożliwiające zalewanie sąsiednich działek, zgodnie bowiem z § 29 powołanego rozporządzenia dokonywanie naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości jest zabronione a kwestia ta powinna być sprawdzona przez organ architektoniczno-budowlany przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Z tego też względu projekt zagospodarowania działki, zgodnie z § 8 ust. 2 pkt. 3 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego z dnia 25 kwietnia 2012 r. powinien zawierać, m.in. projektowane zagospodarowanie działki lub terenu, ukształtowanie terenu i zieleni w zakresie niezbędnym do uzupełnienia części rysunkowej projektu zagospodarowania działki lub terenu. Ponadto, zgodnie z art. 34 ust. 3 ustawy Prawo budowlane projekt budowlany powinien zawierać charakterystyczne rzędne terenu pokazujące różnice między poziomem terenu na działce inwestycyjnej oraz na działce sąsiedniej. Informacje te powinny być pokazane również na przekrojach oraz elewacjach projektu budowlanego. Podsumowując, Wojewoda stwierdził, że odwołujący się T. B. powinien mieć możliwość udziału w postępowaniu przed organem I instancji w celu obrony swoich interesów.

Wojewoda wskazał także, że organ I instancji powinien przeanalizować jak realizacja planowanej inwestycji wpłynie na możliwość zabudowy działek nr [..] i [..] budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym z otworami okiennymi, po uwzględnieniu projektowanej lokalizacji zbiorników na nieczystości ciekłe, gdyż nieruchomości te również znajdują się w obszarze oddziaływania zamierzenia inwestycyjnego. Z projektu wynika bowiem, że odpowietrzenie zbiorników bezodpływowych zlokalizowane będzie około 2,5 m – 2,9 m od granicy z działkami sąsiednimi a z § 36 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zabudowie jednorodzinnej, zagrodowej i rekreacji indywidualnej wynika, że odległość urządzeń sanitarno – gospodarczych, o których mowa w ust. 1 powinna wynosić co najmniej: 1) od okien i drzwi zewnętrznych do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi – 5 m, przy czym nie dotyczy to dołów ustępowych w zabudowie jednorodzinnej; 2) od granicy działki sąsiedniej, drogi (ulicy) lub ciągu pieszego – 2 m.

Wojewoda wskazał ponadto, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające mające na celu ustalenie, czy roboty objęte wnioskiem o pozwolenie na budowę nie zostały rozpoczęte.

Wojewoda zwrócił ponadto uwagę, że mapa, na której sporządzono projekt zagospodarowania działki, nie została poświadczona za zgodność z oryginałem przez projektanta, co stanowi naruszenie § 8 ust. 1 przywołanego rozporządzenia a projekt budowlany nie jest zszyty w sposób uniemożliwiający jego dekompletację, co narusza § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Wskazał także, że załączony do projektu budowlanego plan BIOZ w zakresie architektury nie zawiera kompletnej strony tytułowej, wymaganej § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r. w sprawie informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia oraz planu bezpieczeństwa i ochrony zdrowia (Dz. U. z 2003 r., nr 120, poz. 1126 z późn. zm.). Ponadto, w ocenie Wojewody, we wniosku o pozwolenie na budowę inwestor powinien był wskazać Starostę jako organ architektoniczno – budowlany a nie Starostwo Powiatowe w W.

We wniesionej do Sądu skardze A. domaga się uchylenia zaskarżonej decyzji, podnosząc, że wydana został ona z:

1) naruszeniem przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a. - poprzez błędne zastosowanie tego przepisu i przyjęcie, że w sprawie wystąpiły przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej, podczas gdy obowiązkiem organu było uzupełnienie dostrzeżonych wątpliwości i dokonanie merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy;

- art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane i art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane - poprzez brak rozpatrzenia całego materiału dowodowego i dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny oraz niewyjaśnienie i brak konkretnego, wyczerpującego wskazania jakie powszechnie obowiązujące przepisy prawa, zawarte m.in. poza uregulowaniami prawa budowlanego i rozporządzeniami technicznymi, wpływają na ewentualne ograniczenie uczestnikowi postępowania prawa do zabudowy jego nieruchomości lub też wiążą sposób jej zagospodarowania, co automatycznie skutkowałoby włączeniem jego nieruchomości do obszaru oddziaływania obiektu i zarazem powoduje uzyskanie przymiotu strony postępowania w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę;

- art. 8 k.p.a. i art. 9 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. - polegające na nienależytym i niewystarczającym uzasadnieniu skarżonej decyzji poprzez użycie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń lub też pojęć nigdzie niezdefiniowanych oraz niewyjaśnienie i niewskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym okolicznościom odmówił wiarygodności, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie prawidłowej kontroli skarżonej decyzji Wojewody;

- art. 10 k.p.a. – poprzez brak zawiadomienia skarżącej o zakończeniu postępowania przed wydaniem decyzji w II instancji, uniemożliwiając jej zapoznanie się z aktami, a także wypowiedzenie się odnośnie zebranych dowodów, materiałów oraz zgłoszonych w odwołaniu żądań i wątpliwości; pozbawiając tym samym skarżącą możliwości złożenia w oparciu o art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a. wniosków dowodowych, które uzupełniając w niewielkim zakresie postępowanie dowodowe, w sposób mieszczący się w kompetencjach organu odwoławczego, przyczyniłyby się do rozpoznania sprawy i wydania decyzji merytorycznej, wyłączając dopuszczalność wydania decyzji kasacyjnej,

- art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. i w zw. art. 127 § 1 k.p.a. - poprzez niezastosowanie tego przepisu i braku umorzenia postępowania odwoławczego, w sytuacji gdy organ II instancji, po dokonaniu merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, winien ocenić i stwierdzić, iż uczestnik postępowania nie posiada w tym stanie faktycznym przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, co powinno skutkować bezprzedmiotowością postępowania odwoławczego, spowodowaną brakiem możliwości złożenia odwołania, które zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. przysługuje tylko stronie postępowania;

2) naruszeniem przepisów prawa materialnego, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane - poprzez błędne ich zastosowanie, polegające na przejęciu, że obszar oddziaływania planowanej inwestycji obejmuje działkę uczestnika postępowania – T. B. i tym samym posiada on przymiot strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, w sytuacji, gdy brak jest jakiegokolwiek oddziaływania zamierzonej inwestycji na nieruchomości sąsiednie i brak jest konkretnych i indywidualnych przepisów ograniczających sposób zagospodarowania tych nieruchomości, z powodu planowanej przez skarżącą inwestycji budowlanej;

- § 21 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - polegające na błędnej wykładni tego paragrafu i mylne stwierdzenie, iż miejsca postojowe, zlokalizowane na wjeździe do garaży nie są stanowiskami postojowymi dla samochodów osobowych, ponieważ nie posiadają, bezpośredniego oraz indywidualnego dostępu z drogi wewnętrznej, podczas gdy przepis § 21 nie przewiduje w żadnym miejscu takiego wymogu dla miejsc postojowych, jak wskazuje to organ II instancji;

- § 36 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy z rachunku matematycznego jasno wynika, iż przy projektowanych odległościach odpowietrzeń zbiorników bezodpływowych, wynoszących odpowiednio od 2,5 m do 2,9 m w zestawieniu z minimalnymi odległościami wskazanymi w rozdziale 1 (usytuowanie budynku) tego samego rozporządzenia, wszystkie odległości są zachowane, a tym samym nie wynikają z nich żadne ograniczenia w zagospodarowaniu dla nieruchomości sąsiednich.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko i argumentację przywołaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz stwierdzając, że zarzuty skargi są niezasadne.

W piśmie procesowym z dnia 5 marca 2017 r. uczestnik postępowania T. B. wskazał, że zakwestionował zawarte w skardze stwierdzenie, że cokolik betonowy na granicy działki uniemożliwia przenikanie wód opadowych na jego nieruchomość. Nadto skarżący zataił fakt wycinki kilku drzew z inwestowanej działki. Zabudowa działki nr [..], w ocenie uczestnika, w jeszcze większym stopniu ograniczy możliwość wchłaniania wód opadowych na powierzchni tej działki, zwiększając niekorzystne oddziaływanie na jego nieruchomość. Ponadto budowa domów na należącej do niego działce nie będzie możliwa z uwagi na przesłanianie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi znajdujących się w budynkach projektowanych na działce nr [..].

Rozpoznając wniesioną skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem decyzja Wojewody z dnia 14 grudnia 2016 r. narusza przepisy postępowania w sposób, który miał istotny wpływ na wynik sprawy.

Kontrolowaną decyzją z dnia 14 grudnia 2016 r. Wojewoda uchylił decyzję Starosty z dnia 25 października 2016 r. i przekazał sprawę z wniosku A. o zatwierdzenie projektu budowalnego i udzielenie pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych oraz czterech szczelnych zbiorników na ścieki sanitarne na terenie działki nr [..] obręb K. do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Decyzja ta wydana została po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez T. B. – właściciela działki nr [..] bezpośrednio sąsiadującej z działką inwestycyjną.

Kwestionowane rozstrzygnięcie wydane zostało na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji, z zastrzeżeniem rozwiązania przyjętego w art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu instancji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 1996 r., SA/Wr 1996/95, ONSA 1997 r., nr 1, poz. 35). Wynika to z art. 138 k.p.a., który przyznaje organowi kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji. Tylko w ograniczonym zakresie organ odwoławczy ma kompetencje kasacyjne. Organ odwoławczy bowiem rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Organ odwoławczy rozpoznaje i rozstrzyga ponownie sprawę administracyjną rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu wydania decyzji ostatecznej. Przy tym ponownie rozpoznając i rozstrzygając sprawę organ odwoławczy obowiązany jest usunąć naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego, których dopuścił się organ pierwszej instancji.

Przede wszystkim zaś decyzja taka może zostać wydana jedynie na skutek odwołania od decyzji organu I instancji wniesionego przez podmiot do tego legitymowany. Ocena i ustalenia w tym zakresie powinny być dokonane przez organ odwoławczy, który w żadnym razie nie może delegować tego obowiązku na organ I instancji w ramach art. 138 § 2 k.p.a.

W ocenie Sądu, uzasadnienie decyzji Wojewody z dnia 14 grudnia 2016 r. świadczy o wydaniu jej pomimo nieustalenia w sposób konkretny, czy odwołujący się był legitymowany do wniesienia odwołania. Uzasadniając kontrolowaną w niniejszej sprawie decyzję, Wojewoda wskazał bowiem na konieczność przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji ponownego postępowania wyjaśniającego mającego na celu właściwe ustalenie stron postępowania w oparciu o analizę przesłaniania i nasłoneczniania, a także analizę odprowadzana opadów deszczowych oraz projektowanej lokalizacji zbiorników na nieczystości ciekłe. Ustalenie tej okoliczności, w świetle rozważań Wojewody, stało się niezbędne z uwagi na wniesienie odwołania od decyzji Starosty przez T. B. – właściciela sąsiadującej bezpośrednio z działką inwestycyjną działki nr [..], która nie została ujęta przez organ I instancji w obszarze oddziaływania obiektu.

Zajęte przez Wojewodę stanowisko, w ocenie Sądu, świadczy o niewyjaśnieniu, czy odwołujący się był legitymowany do wniesienia odwołania. Zgodnie bowiem z treścią art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Z cytowanego przepisu jasno wynika, że prawo wniesienia odwołania przysługuje wyłącznie stronie postępowania. Dlatego też, gdy do organu odwoławczego wpływa odwołanie, to organ ten w pierwszej kolejności powinien je zbadać pod względem formalnoprawnym, a więc czy zostało ono wniesione prawidłowo, a w szczególności, czy zostało wniesione przez uprawniony podmiot, tj. stronę postępowania (tu: w rozumieniu art. 28 ust. 2 pr. bud.). Na tym etapie, a zatem przed jeszcze przystąpieniem do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, organ odwoławczy zobligowany jest do zbadania m.in. czy odwołanie wniosła jednostka mająca legitymację do złożenia niniejszego środka. Jeśli zaś organ po analizie dojdzie do przekonania, że odwołanie nie zostało wniesione przez uprawniony podmiot (stronę), winien postępowanie odwoławcze umorzyć (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r., OPS 16/98, ONSA 1999, nr 4, poz. 119). Wniesienie odwołania przez podmiot nieuprawniony powoduje bowiem prawną bezskuteczność tego środka, czego następstwem jest (przy braku innych odwołań, pochodzących od osób uprawnionych) uzyskanie przez decyzję organu pierwszej instancji przymiotu decyzji ostatecznej, o jakiej mowa w art. 16 § 1 k.p.a. W konsekwencji rozpatrzenie przez organ odwoławczy środka zaskarżenia wniesionego przez nieuprawniony podmiot stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., gdyż w istocie oznacza dokonanie niedopuszczalnej w świetle art. 16 ust. 1 k.p.a. weryfikacji decyzji ostatecznej w trybie zwykłym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2012 r., I OSK 708/11, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W tym miejscy wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Powyższa regulacja stanowi urzeczywistnienie wyrażonej w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego zasady poszanowania występujących na obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 699/15, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przez obszar oddziaływania obiektu, stosownie do art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, rozumieć zaś należy teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Jest to teren, na którym wskutek powstania inwestycji przepisy odrębne, w szczególności techniczno – budowlane, wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 271/16, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z art. 34 ust. 3 pkt 5 Prawa budowlanego wynika, że projekt budowlany powinien zawierać informację o obszarze oddziaływania obiektu. Nadto zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt 1c określenie obszaru oddziaływania obiektu należy do podstawowych obowiązków projektanta. Przy czym, jak podkreśla się w orzecznictwie sądowym, określenie obszaru oddziaływania obiektu w projekcie budowalnym co do zasady nie zwalnia orzekających organów od weryfikacji określonego przez projektanta obszaru oddziaływania obiektu (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 699/15, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu należy bowiem każdorazowo do organu administracji architektoniczno-budowlanej (pomimo że informacja o obszarze oddziaływania obiektu musi być zawarta już w projekcie budowlanym), który to nie jest związany ustaleniem obszaru oddziaływania przez projektanta (zob. Z. Kostka [w:] Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Glinieckiego, Warszawa 2016, str. 209-210).

W przedłożonym w niniejszej sprawie projekcie budowlanym projektant określił obszar oddziaływania obiektu jako działkę nr [..] i wskazał, że zasięg oddziaływania obiektu mieści się w całości na działce, na której został zaprojektowany. Organ I instancji w wydanej decyzji przyjął tak określony obszar oddziaływania obiektu za prawidłowy, jednakże w kwestii tej nie wypowiedział się w swojej decyzji. Z kolei, Wojewoda w kontrolowanej decyzji wskazał na konieczność przeprowadzenia przez organ I instancji postepowania wyjaśniającego, mającego na celu właściwe ustalenie stron postępowania w oparciu o analizę przesłaniania i nasłonecznienia, a także w oparciu o analizę sposobu odprowadzania opadów deszczowych, jak również przenalizowania jak realizacja inwestycji wpłynie na możliwość zabudowy sąsiednich działek - nr [..] i [..] budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym z otworami okiennymi, po uwzględnieniu projektowanej lokalizacji zbiorników na nieczystości ciekłe, gdyż nieruchomości te również znajdują się w obszarze oddziaływania zamierzenia inwestycyjnego. Organ odwoławczy jednocześnie stwierdził, że wnoszący odwołanie T. B. powinien mieć możliwość udziału w postępowaniu przed organem I instancji w celu obrony swoich interesów. Uzasadniając zajęte stanowisko, organ powołał się na dyspozycję § 28 i § 36 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i dokonał ich przełożenia na odpowiednie dane zawarte w projekcie budowlanym. Dokonanie i sformułowanie przez Wojewodę takiej oceny rodzi jednocześnie wątpliwości co do konieczności przeprowadzenia na etapie postępowania przez organem I instancji dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Jeżeli zaś organ administracji publicznej, działając w trybie odwoławczym, nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie ma obowiązek zastosować instytucję reformacji i orzec co do istoty sprawy, zamiast uchylać decyzję organu I instancji i przekazywać sprawę do ponownego rozpatrzenia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 1981 r., sygn. akt II SA 400/81, ONSA 1981, Nr 2, poz. 88).

Nieprzeprowadzenie przez organ II instancji własnej pełnej analizy i niewyrażenie własnego, jednoznacznego i należycie umotywowanego stanowiska w kwestii posiadania (bądź nie) przez odwołującego się interesu prawnego legitymującego do udziału w przedmiotowym postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, w tym do skutecznego wniesienia odwołania, miało istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) i musiało skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji Wojewody.

Jednocześnie należy podkreślić, że w tym stanie sprawy nie było rzeczą Sądu dokonywanie oceny merytorycznej ani wydanej przez organ I instancji decyzji, ani też posiadania przez odwołującego się od decyzji organu I instancji uczestnika postępowania przymiotu strony w niniejszej sprawie, gdyż w pierwszej kolejności takiej oceny powinien dokonać organ odwoławczy. Ocena w tym zakresie w niniejszej sprawie nie została dokonana, jako że organ odwoławczy uchylił się od tejże oceny, wydając decyzję kasacyjną. Zadaniem Sądu była zaś wyłącznie weryfikacja zasadności wydania orzeczenia kasatoryjnego przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W razie stwierdzenia, że nie zostały spełnione warunki wskazane w tym przepisie, sąd jest zobligowany do uwzględnienia skargi i uchylenia postanowienia wydanego w instancji odwoławczej (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 2014 roku w sprawie II OSK 2279/13).

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, uchylił decyzję Wojewody z dnia 14 grudnia 2016 r.

O kosztach postępowania Sąd orzekł zaś na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Ponownie rozpoznając sprawę organ II instancji uwzględni powyższe uwagi, wskazania i oceny prawne, a przede wszystkim należycie wyjaśni i rozstrzygnie, czy nieruchomość odwołującego się znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu (projektowanej inwestycji) w rozumieniu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. W przypadku odpowiedzi pozytywnej, organ rozpozna merytorycznie odwołanie i ustosunkuje się do podniesionych w nich zarzutów; w razie zaś odpowiedzi negatywnej – umorzy postępowanie odwoławcze. W każdym przypadku podjęte rozstrzygnięcie należycie uzasadni, jak tego wymaga art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a.