Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 799/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-01-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Dnia 5 stycznia 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie: Asesor WSA Arkadiusz Skomra Sędzia WSA Jan Szuma po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 stycznia 2022 roku sprawy ze skargi A. C. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] lipca 2020 r. Dyrektor Szkoły Podstawowej [...] przekazał Burmistrzowi Gminy M. (zwanemu dalej "Burmistrzem") faktury wystawione przez przedsiębiorstwo F. , które jest prowadzone przez A. C. – radnego Gminy M. (zwanego dalej "Skarżącym"). Faktury zostały wystawione na kwoty [...]zł oraz [...] zł.

Pismem z dnia [...] lipca 2020 r. Dyrektor Zespołu Szkół [...] przekazał Burmistrzowi faktury z lat 2018-2020 wystawione przez przedsiębiorstwo Skarżącego. Kwoty wskazane we fakturach oscylowały między [...] zł a [...] zł.

Pismem z dnia [...] lipca 2020 r. Ośrodek Sporu i Rekreacji [...] przekazał dwie faktury wystawione przez przedsiębiorstwo Skarżącego. Były to kwoty rzędu [...] zł oraz [...] zł.

Kolejne faktury zostały przekazane w piśmie z dnia [...] lipca 2020 r. Faktury zostały przekazane przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w M..

Burmistrz dotarł także do faktur wystawionych przez przedsiębiorstwo Skarżącego w związku ze świadczonymi usługami na rzecz Gminy M. (Urząd Miejski w M.).

Pismem z dnia [...] lipca 2020 r., w związku z zapytaniem Komisji Rewizyjnej Rady Miasta dotyczącym działalności Skarżącego, Burmistrz zawiadomił Radę Miasta (zwaną dalej "Radą") o wykazie faktur, jakie były wystawiane przez przedsiębiorstwo Skarżącego, radnego Gminy M. w kadencji obejmującej lata 2018-2023.

W dniu [...] października 2020 r. odbyło się posiedzenie Komisji Rewizyjnej Rady w przedmiocie kontroli umów zawartych przez Gminę M. i jej jednostki organizacyjne w kadencji 2018-2023 w zakresie przestrzegania zakazu wynikającego z art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1372, zwanej dalej "u.s.g." [w dacie podjęcia uchwały]). Ustalono, na podstawie informacji uzyskanej od Burmistrza, że nie zawierano żadnych umów z przedsiębiorstwem Skarżącego, jak i nim samym. W związku z wątpliwościami, Przewodniczący Rady wystosował do Burmistrza pismo, w którym wezwano go do przedłożenia wszelkich faktur, rachunków i paragonów. Okazało się, że w latach 2018-2020 Skarżący wystawił łącznie 21 faktur, w związku z usługami świadczonymi na rzecz Gminy M..

Rada wystąpiła o sporządzenie opinii prawnej w przedmiocie zasadności wygaszenia mandatu radnego, w związku z ustalonymi okolicznościami. W opinii radcy prawnego, który przeanalizował stan faktyczny, prawny oraz poglądy orzecznictwa, nie było podstaw do wygaszenia mandatu radnego.

W dniu 29 października oraz [...] listopada 2020 r. odbyła się XXXV. sesja Rady. W pkt 15. porządku dziennego procedowano wniosek o stwierdzenie wygaśnięcia mandatu Skarżącego. Przedstawiono genezę sprawy, przeanalizowano orzecznictwo sądów administracyjnych, a także opinie prawne w przedmiotowej sprawie. Głosu udzielono Skarżącemu. Skarżący nie wziął udziału w głosowaniu nad zmianą projektu uchwały. W wyniku przyjęcia poprawek, Rada odrzuciła projekt uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] Wojewoda W. wezwał Radę do podjęcia w terminie 30 dni od dnia doręczenia wezwania, pod rygorem zastosowania przepisu art. 98a ust. 2 u.s.g., uchwały w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Skarżącego.

W dniu [...] września 2021 r. odbyła się L. sesja Rady. W pkt 10. porządku dziennego procedowano wniosek o stwierdzenie wygaśnięcia mandatu Skarżącego. Przedstawiono pismo Wojewody W. wzywające do wygaszenia mandatu Skarżącego. Skarżący odmówił złożenia oświadczenia, pomimo prawa głosu, jakiego udzieliła mu Przewodnicząca Rady. Ostatecznie, uchwałą nr [...] z dnia [...] września 2021 r. Rada stwierdziła wygaśnięcie mandatu radnego A. C.. Uchwała została podjęta na podstawie art. 383 § 1 pkt 5 i § 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1319 ze zmianami, zwanej dalej "k.w.") oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 24f ust. 1 u.s.g. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że radny gminy nie może prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminnym, w której uzyskał mandat, a także zarządzać działalnością lub być przedstawicielem, czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Skarżący w latach 2018-2020 wystawił łącznie 18 faktur na jednostki organizacyjne i na samą Gminę M. w ramach prowadzonej przez niego działalności gospodarczej. Skarżący nie miał świadomości, że swoim działaniem narusza u.s.g.

Rada wyjaśniła także, że w dniu [...] lutego 2020 r. Skarżący zwrócił Gminie M. [...] zł za dotychczasowe usługi. W wyniku wezwania Wojewody W., ponownie przystąpiono do głosowania nad stwierdzeniem wygaśnięcia mandatu radnego. Uchwałę podjęto na sesji w dniu [...] września 2021 r., a doręczono ją Skarżącemu w dniu [...] września 2021 r.

W dniu [...] września 2021 r. wpłynęła skarga złożona przez pełnomocnika Skarżącego – r. pr. E. Ł.. Skarżący zakwestionował uchwałę Rady podnosząc zarzut naruszenia art. 383 § 1 pkt 5 i § 2 k.w. w związku z art. 24f ust. 1 u.s.g. poprzez stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego z powodu naruszenia przez Skarżącego zakazu łączenia mandatu radnego z prowadzeniem działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego Gminy M., podczas gdy z zebranego materiału w sprawie nie wynika, by wystąpiła przyczyna uzasadniająca stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego.

Na tej podstawie, Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej uchwały oraz o rozstrzygnięcie o kosztach postępowania sądowego według norm przepisanych.

Zdaniem Skarżącego, zaskarżona uchwała zapadła z rażącym naruszeniem przepisów prawa. Skarżący jako jedyny w M. prowadzi działalność gospodarczą polegającą na dorabianiu kluczy. Przepisu art. 24f ust. 1 u.s.g. nie można odczytywać w sposób, w jaki automatycznie prowadzi do jego zastosowania, o ile radny podejmie działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której uzyskał mandat. Skarżący wskazał, że mienie komunalne musi być wykorzystane do prowadzenia jego działalności gospodarczej. Przepisy u.s.g mają na celu zapobieganiu sytuacji, w której rzeczywiście zagrożenie angażowania się radnego w sytuacje mogące podawać w wątpliwość autorytet konstytucyjnych organów państwa oraz osłabiać zaufanie wyborców i opinii publicznej do ich prawidłowego funkcjonowania. Przepis ten służy zapobieganiu sytuacji, w której radny wykorzystuje mienie dla własnych korzyści.

Angażowanie się w prawa wynikające z mandatu radnego muszą być proporcjonalne. Nie może być automatyzmu w stosowaniu przepisów, które stanowiły podstawę podjęcia zaskarżonej uchwały. Przesłanka wygaśnięcia mandatu musi być na tyle poważna, aby uzasadnione było zniweczenie konstytucyjnie przeprowadzonych wyborów.

Skarżący uważa, że zakaz z art. 24f ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru bezwzględnego. Nie zawsze jest tak, że prowadzenie działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego oznacza wygaśnięcie mandatu radnego. O korzystaniu z mienia komunalnego można mówić wówczas, gdy radny wykorzystuje to mienie na zasadach uprzywilejowania, wykorzystując swoją pozycję w gminie. Natomiast korzystanie na zasadzie powszechnej dostępności do tego mienia lub na warunkach powszechnie ustalonych w odniesieniu do danego typu czynności prawnych nie dochodzi do naruszenia omawianego zakazu.

Skarżący otrzymał mienie komunalne w postaci środków pieniężnych z budżetu Gminy M., w której sprawuje mandat radnego. To jest okoliczność bezsporna. Skarżący zwrócił koszty [...] zł, co powoduje bezpodstawne wzbogacenie Gminy kosztem Skarżącego, bowiem usługi zostały wykonane i odebrane bez zastrzeżeń co do ilości i jakości. Skarżący wyraża wątpliwość, czy wykonane usługi odbyły się z wykorzystaniem pozycji radnego.

W dniu [...] października 2021 r. Rada podjęła uchwałę nr [...] w sprawie udzielenia pełnomocnictwa do reprezentowania Rady w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w przedmiocie skargi na uchwałę.

W odpowiedzi na skargę, pełnomocnik Burmistrza – r. pr. M. W. wniósł o jej oddalenie. Burmistrz odniósł się do zarzutów i stwierdził, że są one niezasadne. Nie ma wątpliwości czym jest mienie komunalne w rozumieniu art. 24f ust. 1 u.s.g. Jest to mienie należące do spółek komunalnych, których 100% udziałów posiada gmina. Każde wykorzystanie mienia komunalnego prowadzi do wygaśnięcia mandatu. Przepis ten jest bezwzględnie obowiązujący i nie ma znaczenia wartość wykorzystanego mienia. Radny nie może wykorzystywać mienia gminnego do celów prowadzenia własnej działalności celem osiągnięcia korzyści majątkowych kosztem mienia gminnego. Przepis ten nie tylko wprowadza standardy antykorupcyjne, ale jest także miernikiem moralności publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga nie jest uzasadniona.

Na wstępnie należy zwrócić uwagę, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zmianami). Zgodnie z powołanym przepisem: "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów". W związku z tym, zarządzeniem z dnia [...] grudnia 2021 r. Przewodniczący Wydziału II. tut. Sądu skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w dniu [...] stycznia 2022 r.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zmianami, zwanej dalej: "p.p.s.a.") w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany granicami skargi, w związku z czym zarzuty podniesione w jej treści nie wyznaczają kierunku analizy podejmowanej przez Sąd.

Ponadto podkreślenia wymaga legitymacja Skarżącego do zakwestionowania podjętej uchwały w przedmiocie wygaszenia mandatu radnego. Wynika ona z art. 384 § 1 k.w. – "Od uchwały rady i postanowienia komisarza wyborczego o wygaśnięciu mandatu radnego z przyczyn, o których mowa w art. 383 § 1 pkt 2 – z wyjątkiem powodów wskazanych w art. 10 § 2 i art. 11 § 2, oraz pkt 3-5 i 7, zainteresowanemu przysługuje skarga do sądu administracyjnego w terminie 7 dni od dnia doręczenia uchwały albo postanowienia. Skargę wnosi się za pośrednictwem organu, który stwierdził wygaśnięcie mandatu". Należy zatem podkreślić, że powołana regulacja stanowi lex specialis w zakresie unormowań zasad i trybu wniesienia skargi do sądu administracyjnego określonych w p.p.s.a.

Skarżący zachował ustawowy termin do wniesienia skargi, stąd podlega ona rozpoznaniu. Na podstawie art. 384 § 2 k.w. sąd administracyjny jest zobowiązany do rozpoznania skargi w terminie 14 dni od dnia jej wniesienia. Należy zaznaczyć, że termin ten ma charakter instrukcyjny, co oznacza, że jego przekroczenie nie powoduje negatywnych konsekwencji (zob. wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 3139/19, dostępny na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwana dalej "CBOSA").

Przepis art. 384 § 2 k.w. jest zatem normą o charakterze lex imperfecta, której naruszenie nie pociąga za sobą żadnych sankcji (zob. M. Mączyński, Glosa do wyroku NSA z dnia 29 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2753/16, "Taxpress. Procedury Administracyjne i Podatkowe" 2/2020, s. 38, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 30 września 2021 r., sygn. akt II SA/Po 627/21, dostępny w CBOSA). Przekroczenie tego terminu było spowodowane szeregiem spraw wyznaczonych do rozpoznania poza kolejnością, które zostały skierowane do rozpoznania przed niniejszą sprawą.

Przedmiotem niniejszego postępowania jest ocena zgodności z prawem uchwały Rady w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego.

Materialnoprawną podstawą podjętej uchwały był przepis art. 24f ust. 1 u.s.g. Powołany przepis stanowi: "Radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności". Zacytowany przepis jest ulokowany w ustawie ustrojowej regulujące zasady działania podstawowej jednostki samorządu terytorialnego – gminy. Racją leżącą u podstaw tejże regulacji jest zapewnienie transparentności życia publicznego, a także przeciwdziałania wykorzystywania mienia komunalnego przy okazji piastowania stanowiska radnego gminy, który jako członek organu kolegialnego – rady gminy – współdecyduje o jej sprawach, budżecie etc. (por. wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1083/11, dostępny w CBOSA). Nie jest przy tym istotne, czy radny osobiście wykonuje działalności, z którą wiąże się przysporzenie korzyści w związku z wykorzystaniem mienia komunalnego, czy jest po prostu beneficjentem tych korzyści.

W tym miejscu należy wyjaśnić co należy rozumieć przez sformułowanie "wykorzystanie mienia komunalnego", gdyż jego znaczenie legło u podstaw konfliktu między Radą a Skarżącym. To sformułowanie obejmuje wszystkie przypadki korzystania z tego mienia bez względu na jego podstawę, częstotliwość, a także to, czy pozostaje działaniem odpłatnym czy też nieodpłatnym. Przepis ten nie uzależnia wygaśnięcia mandatu radnego w szczególności od osiągnięcia zysku z korzystania z mienia komunalnego. Rozstrzygający pozostaje sam fakt korzystania z tego mienia przy prowadzeniu działalności gospodarczej bądź zarządzaniu taką działalnością.

Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wpisuje się w przedstawione powyżej ratio legis. "Przy wykładni i stosowaniu art. 24f ust. 1 u.s.g. konieczny jest pewien automatyzm, w celu wytworzenia korzystnych dla funkcjonowania organów władzy samorządowej standardów postępowania. Radny, który świadczy za wynagrodzeniem usługi na rzecz gminy, nie jest w pełni niezależny od wójta lub kierownika tej jednostki organizacyjnej. Uzasadnia to wykładnię polegającą na szerokim rozumieniu użytego w tym przepisie pojęcia »mienie komunalne gminy« i objęcie nim także środków pieniężnych." (wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 34/20, dostępny w CBOSA). W innym orzeczeniu, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: "Norma art. 24f ust. 1 u.s.g. nie ogranicza zakazu do »własności« ani do »zarządzania« mieniem komunalnym, lecz używa znacznie pojemniejszego określenia: »wykorzystanie mienia«, którego granice desygnatów są o wiele trudniej uchwytne. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, że sformułowanie: »wykorzystywanie« odnosi się do wszystkich przypadków korzystania z mienia komunalnego gminy w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, bez względu na to, czy wykorzystanie to ma podstawę prawną czy jest stałe bądź jednorazowe, wreszcie czy jest odpłatne czy też nieodpłatne." (wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 90/19, zob. także wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Po 603/18, dostępne w CBOSA).

Powyższe wskazuje jasno, że wykładnia funkcjonalna art. 24f ust. 1 u.s.g. sprowadza się nie do reagowania na już stwierdzone przypadki bezprawnego wykorzystywania mienia gminy, lecz do działania prewencyjnego zapewniającego przejrzystość prowadzonej przez gminę gospodarki finansowej. Rozstrzygający jest zatem, co warto powtórzyć, sam fakt korzystania z mienia komunalnego, które to wykorzystywanie pozostaje w związku funkcjonalnym z działalnością gospodarczą radnego.

W toku sprawy ustalono, że Skarżący prowadzi działalność gospodarczą polegającą na świadczeniu usług w zakresie dorabiania kluczy. Ustalono także, że w latach 2018-2020 przedsiębiorstwo Skarżącego wykonało szereg usług w zakresie wykonywanej branży na rzecz jednostek organizacyjnych Gminy M., jak i samego Urzędu Miejskiego w M.. Bezsporne jest zatem to, że Skarżący wykorzystał mienie komunalne gminy, ponieważ w wyniku wykonywania działalności gospodarczej, wszedł w interakcję z Gminą M., co skutkowało wypłaceniem wynagrodzenia za świadczone usługi. Innymi słowy, w wyniku działalności Skarżącego, doszło do transferu środków pieniężnych w postaci wynagrodzenia, a więc istotnego desygnatu nazwy "mienie komunalne" (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 14 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 209/18, wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 550/17, dostępne w CBOSA).

Skarżący podniósł w skardze, że zwrócił wynagrodzenie, jakie uzyskał w wyniku prowadzonej działalności. Ta okoliczność, zdaniem Sądu w składzie orzekającym nie ma żadnego znaczenia dla sprawy. Badaniu podlega to, czy doszło do wykorzystania mienia komunalnego. Kwestia, czy Skarżący na tym zarobił, czy nie, nie ma znaczenia (wyrok NSA z dnia 20 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 426/18, dostępny w CBOSA).

Skarżący stwierdził także, że nie może być automatyzmu w stosowaniu przepisu art. 24f ust. 1 u.s.g., że musi się to odbywać z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Na rzecz tego twierdzenia wskazano, że Skarżący jako jedyny przedsiębiorca na terenie gminy M. świadczy usługi o charakterze powszechnym w zakresie dorabiania kluczy, a ponadto wykonuje je na warunkach identycznych, jak dla innych podmiotów. Sąd w składzie orzekającym nie podziela tej argumentacji. Gmina jako jednostka sektora finansów publicznych jest zobowiązana do stosowania przepisów o zamówieniach publicznych. Wiąże się to z koniecznością przeprowadzenia postępowania o wyłonienie wykonawcy określonych usług, a każdy potencjalny kontrahent powinien wziąć udział w tym postępowaniu. Skarżący, jako radny powinien natomiast powstrzymać się od udziału w nim, ponieważ naraża się na zarzut korzystania z mienia komunalnego wykazując przy tym związek funkcjonalny z prowadzoną przez siebie działalnością gospodarczą.

Sąd w składzie orzekającym nie podziela argumentacji Skarżącego, popartej wskazanym w uzasadnieniu skargi orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wskazane orzeczenia dotyczą zupełnie odmiennych stanów faktycznych, w szczególności takich, gdzie radny gminy był pracownikiem jednostki organizacyjnej powiatu, wykonującej zadania publiczne we współpracy z gminą, w której sprawował mandat. Inne są zatem okoliczności tych spraw, ponieważ w ich tle mowa była o wykonywaniu zadań publicznych, a więc obligatoryjnie prowadzonej działalności. Przez wzgląd na tezy cytowanych orzeczeń, które znajdują punkt odniesienia do stanów faktycznych w tych sprawach, nie może dojść do modyfikacji znaczenia art. 24f ust. 1 u.s.g. Powołany przepis wyraża normę zakazującą. Taka norma ogranicza więc swobodę prowadzenia działalności gospodarczej w ten sposób, że radny-przedsiębiorca powinien powstrzymywać się od wchodzenia w interakcję z gminą, w której sprawuje mandat. Zakaz dotyczący ograniczenia wolności jest normą prawną, która podlega wykładni zawężającej. Zakaz ten jest wyjątkiem, jaki wprowadza się do konstytucyjnej wolności obywatelskiej. Jednym z fundamentalnych założeń teorii prawa oraz europejskiej kultury prawnej jest zakaz stosowania wykładni rozszerzającej w odniesieniu do wyjątków (exceptiones non sunt extendendae). Obowiązek przestrzegania tego zakazu nie pozwala na przełamanie efektów wykładni językowej, co jest także podyktowane zasadą praworządności jako rudymentarnego składnika zasady demokratycznego państwa prawnego. Co więcej, zdaniem Sądu potwierdza to wspomniane już ratio legis zrekonstruowane dzięki dyrektywom wykładni celowościowej. Jeżeli więc ustawodawca wprowadza zakaz określonego zachowania, to poprzez stosowanie dyrektyw wykładni nie może dojść do uznania niektórych zachowań, jako nienaruszających tego zakazu, kiedy rzeczone zachowanie wykazuje związek funkcjonalny z przedmiotem tego zakazu. Tym samym, jeżeli ustawodawca w art. 24f ust. 1 u.s.g. wyraził zakaz prowadzenia działalności gospodarczej radnemu w obszarze, w których dochodzi do wykorzystania mienia komunalnego gminy, to zachowanie polegające na odpłatnym świadczeniu usług na rzecz gminy, w której sprawuje swój mandat stanowi jego naruszenie. To zaś w konsekwencji prowadzi do wygaszenia mandatu radnego.

Skarżący prowadzi działalność gospodarczą, w której doszło do zamierzonego świadczenia usług polegających na dorabianiu kluczy. Według niego jest to działalność o charakterze powszechnym, z czym nie można się zgodzić. Taką działalnością jest np. sprzedaż detaliczna towarów, o ile nie następuje ona w odniesieniu do kontrahenta, którym jest gmina, na zasadzie dostaw w związku z zawartą umową. Tylko w takiej sytuacji można by rozpatrywać podniesioną w skardze zasadę proporcjonalności. Fakt, iż Skarżący jest jedynym przedsiębiorcą na terenie gminy M. nie oznacza, że jego działalność ma charakter powszechny i, że traktuje wszystkich kontrahentów jednakowo. Z tego względu nie można w niniejszej sprawie odnosić jej okoliczności do zasady proporcjonalności.

Działalność Skarżącego jako radnego i jako przedsiębiorcy jednocześnie pozostaje ze sobą w konflikcie interesów, na co nie daje przyzwolenia ustawodawca poprzez regulację art. 24f ust. 1 u.s.g. Z jednej strony Skarżący jako przedsiębiorca kieruje swoim przedsiębiorstwem celem osiągnięcia zysku, a z drugiej – jako radny – współdecyduje o budżecie gminy, w którym przeznacza się konkretne wydatki powiązane z poszczególnymi zadaniami publicznymi. Przepis art. 24f ust. 1 u.s.g. wprowadza zakaz łączenia tych funkcji celem przejrzystości i uczciwości w zakresie sprawowanej funkcji radnego, która stanowi wyznacznik autorytetu gminy, której władze są wybierane w demokratycznych wyborach.

Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania o niezasadności zarzutu podniesionego w skardze. Kierując się powołanym już art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd nie znalazł żadnych podstaw skutkujących stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, o czym orzeczono w sentencji wyroku.