Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2681/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184, 180 w zw. z art. 178 i 197 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Protokolant: starszy inspektor sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 25 października 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 czerwca 2016 r. sygn. akt II SAB/Kr 52/16 w sprawie ze skargi Z.N. na bezczynność B. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek skarżącej z dnia [...] marca 2014 roku – dokumentu ugody z dnia [...] lutego 2013 roku zawartej pomiędzy Kancelarią [...] a Gminą R. 1. oddala skargę kasacyjną B.; 2. odrzuca skargę kasacyjną Z.N.; 3. zwraca Z.N. ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie kwotę 100 (sto) złotych uiszczonych tytułem wpisu od skargi kasacyjnej.


UZASADNIENIE

I OSK 2681/16

UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 7 czerwca 2016 r., sygn. akt II SAB/Kr 52/16 w sprawie ze skargi Z.N. na bezczynność B. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek skarżącej z dnia [...] marca 2014 roku - dokumentu ugody z dnia [...] lutego 2013 roku zawartej pomiędzy Kancelarią [...] a Gminą R. I. stwierdził, że B. dopuścił się bezczynności, a bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; II. zobowiązał organ do załatwienia w terminie 14 dni wniosku skarżącej z dnia [...] marca 2014 r. poprzez udostępnienie całości kopii ugody zawartej w dniu [...] lutego 2013 roku pomiędzy Kancelarią [...] a Gminą R., dotyczącej zwrotu grzywien wymierzonych organom Miasta R. przez sądy administracyjne; III. przyznał od organu na rzecz skarżącej sumę pieniężną w kwocie [...] ([...]) złotych; IV. zasądził od B. na rzecz skarżącej Z.N. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu orzeczenia wskazano na następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Wnioskiem z dnia [...] marca 2014 roku Z.N. wystąpiła, w oparciu o art. 2 ust. 1 oraz art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (dalej u.d.i.p.), z żądaniem udostępnienia informacji publicznej - dokumentu urzędowego, obejmującego zawartą w dniu [...] lutego 2013 roku ugodę pomiędzy Kancelarią [...] a Gminą R., dotyczącą zwrotu grzywien wymierzonych organom Miasta R. przez sądy administracyjne.

W dniu [...] kwietnia 2014 roku B. wydał decyzję oznaczoną jako [...], odmawiającą udostępnienia skarżącej przedmiotowej informacji publicznej w oparciu o art. 5 ust. 2 u.d.i.p., powołując się na potrzebę ochrony tajemnicy przedsiębiorcy - radcy prawnego P.K., świadczącego, w oparciu o umowę cywilnoprawną, kompleksową obsługę prawną dla organu jednostki samorządu terytorialnego.

W wyniku wniesienia odwołania przez skarżącą od tej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. (dalej SKO w N.) decyzją z dnia [...] czerwca 2014 roku znak [...] uchyliło odmowę udostępnienia przedmiotowej informacji publicznej.

Po otrzymaniu w dniu [...] czerwca 2014 roku decyzji organu odwoławczego wraz z aktami sprawy, B. nie rozpoznał ponownie wniosku skarżącej zgodnie ze wskazaniami zawartymi w decyzji organu odwoławczego w terminie nakazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. (bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni), ale zamiast tego w dniu [...] września 2014 roku wydał decyzję administracyjną oznaczoną jako [...], po raz kolejny odmawiającą udostępnienia skarżącej żądanej informacji publicznej w całości. Dysponent żądanej informacji publicznej wprost wskazał tym razem, iż głównym motywem odmowy udostępnienia informacji publicznej żądanej we wniosku z dnia [...] marca 2014 roku była ochrona interesu przedsiębiorcy - pozycji rynkowej Kancelarii [...]: "Powyższe uprawnia, pomimo braku konieczności posiadania przez informację wartości gospodarczej, do stwierdzenia że informacja (treść umów) posiada wartość gospodarczą, skoro może wpływać na pozycję rynkową Wykonawcy."

W tej sytuacji SKO w N. decyzją z dnia [...] listopada 2015 roku znak [...] uchyliło niezgodną z prawem odmowę udostępnienia informacji i umorzyło postępowanie w sprawie odmowy udostępnienia informacji, wskazując przy tym, że taka treść decyzji organu odwoławczego oznacza, iż przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym B. nie będzie już mógł powielać swoich pierwotnych wywodów o rzekomej potrzebie ochrony tajemnicy przedsiębiorcy wykonującego usługi na rzecz organu gminy, czy też pozycji rynkowej tegoż przedsiębiorcy i będzie zobowiązany do udostępnienia tej informacji wnioskodawcy.

B. powyższą decyzję SKO otrzymał w dniu [...] listopada 2015 r., a w dniu [...] stycznia 2016 roku B. wystosował do skarżącej pismo, załączając do tego pisma kopię ugody z dnia [...] lutego 2013 roku zawartej pomiędzy [...] a Gminą R., która była objęta żądaniem udostępnienia informacji publicznej, jednakże większość treści tej ugody została zaczerniona na kopii dokumentu przekazanego skarżącej. B. nie wydał przy tym decyzji o odmowie udostępnienia informacji objętej zaczernieniami.

Do załatwienia przedmiotowej sprawy udostępnienia informacji publicznej nie skłoniło organu ani doręczone temu organowi w dniu [...] lutego 2016 roku wezwanie do niezwłocznego załatwienia sprawy, ani też osobista interwencja pełnomocnika skarżącej u Burmistrza.

Z.N. w dniu [...] marca 2016 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie za pośrednictwem B. skargę na bezczynność tego organu w przedmiocie załatwienia sprawy udostępnienia informacji publicznej żądanej we wniosku z dnia [...] marca 2014 roku, w części dotyczącej udostępnienia treści tych umów, objętej zaczernieniami na kopiach umów przekazanych skarżącej wraz z pismem organu z dnia [...] stycznia 2016 roku. Skarżąca wniosła o:

1) zobowiązanie B. do załatwienia w terminie wyznaczonym przez Sąd wniosku z dnia [...] marca 2014 roku w części dotyczącej udostępnienia informacji objętej zaczernieniami na kopiach umów przekazanych skarżącej wraz z pismem organu z dnia [...] stycznia 2016 roku;

2) orzeczenie w oparciu o art. 149 § 1b P.p.s.a. o istnieniu obowiązku udostępnienia informacji publicznej żądanej wnioskiem z dnia [...] marca 2014 roku, obejmującej pełną treść zawartej w dniu [...] lutego 2013 roku ugody pomiędzy Kancelarią [...] a Gminą R., dotyczącej zwrotu grzywien wymierzonych organom Miasta R. przez sądy administracyjne;

3) stwierdzenie że bezczynność której dopuścił się organ w niniejszej sprawie i która trwa aż do dnia dzisiejszego, miała charakter rażącego naruszenia prawa;

4) wymierzenie B. grzywny z tytułu rażącej bezczynności, ewentualnie, wedle uznania Sądu, przyznanie od B. na rzecz skarżącej sumy pieniężnej określonej przez Sąd w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a.;

5) zasądzenie od B. na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania sądowego wywołanego skargą na bezczynność organu.

W odpowiedzi na skargę B. wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że wbrew twierdzeniom skarżącej organ udzielił skarżącej odpowiedzi na pismo z dnia [...] lutego 2016 r. pismem z dnia [...] marca 2016 r. znak [...], wysłanym do strony przed otrzymaniem jej skargi w dniu [...] marca 2016 r. Stanowisko zawarte w treści tego pisma stanowi równocześnie odpowiedź na skargę w niniejszej sprawie.

Burmistrz wskazał, że wykonał wskazania zawarte w decyzji SKO w N. z dnia [...] listopada 2015 r. znak: [...]. Jednocześnie przytoczył fragmenty uzasadnienia tej decyzji: "Umorzenie postępowania w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej oznacza więc, że z momentem doręczenia niniejszej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. organ I instancji winien rozpatrzyć wniosek o udzielenie informacji, przy czym - przy zachowaniu identycznych okoliczności prawnych i faktycznych - nie może odmówić wnioskodawcy udzielania informacji, powołując taką samą podstawę prawną, jak w skarżonej decyzji. (...) Jednocześnie tut. Kolegium podkreśla, iż organ pierwszej instancji rozpatrując ponownie złożony wniosek odwołującej i udostępniając wnioskowaną informację nie jest zwolniony z przestrzegania przepisów obowiązującego prawa i pomimo zobowiązania go przez organ odwoławczy do udostępnienia informacji publicznej, której odmówiono zaskarżoną decyzją, czyli dokumentu urzędowego obejmującego zawartą w dniu [...] lutego 2013 r. ugodę pomiędzy Kancelarią [...] a Gminą R., dotyczącą grzywien wymierzonych organom Miasta R. przez sądy administracyjne, winien - uwzględniwszy informacje zawarte w tych umowach - odmówić udostępnienia tych informacji, których udostępnienie podlega ograniczeniom wynikającym z przepisów prawa".

Dalej zwrócono uwagę, że w innych, analogicznych sprawach, w których SKO w N. uchyliło decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej i umorzyło postępowanie w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej, a następnie Burmistrz ponownie - choć na innej podstawie prawnej - odmówił udostępnienia informacji publicznej, Kolegium stwierdzało nieważność tej kolejnej decyzji odmawiającej udostępnienia informacji. Zdaniem Burmistrza, stanowisko takie jest wadliwe, jednak będąc zobowiązanym do zastosowania się do niego Burmistrz R. zdecydował nie wydać ponownej decyzji w niniejszej sprawie. Równocześnie mając jednak na uwadze cytowane wyżej wskazania, zawarte w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia [...] listopada 2015 r. znak: [...], przesłał skarżącej za pismem z dnia [...] stycznia 2016 r. te informacje, które nie podlegały ograniczeniom wynikającym z przepisów prawa.

B. udostępnił wnioskodawcy żądaną ugodę, a więc udostępnił informację publiczną i równocześnie biorąc pod uwagę treść art. 5 ust. 1 u.d.i.p. zanonimizował fragmenty umów, które objęte były tajemnicą zawodową. Tym samym R. dostosował się i wykonał oba wskazania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. tj. odmówił udostępnienia tych informacji, których udostępnienie podlega ograniczeniom wynikającym z przepisów prawa oraz wydał decyzję na innej podstawie prawnej niż uprzednio, tj. na podstawie art. 5 ust. 1 u.d.i.p. a nie na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Zarządzeniem z dnia [...] kwietnia 2016 r. organ został wezwany o przesłanie Sądowi w terminie 3 dni pod rygorem nałożenia grzywny – pełnej (bez zaczernień) wersji ugody zawartej w dniu [...] lutego 2013 r. pomiędzy Kancelarią [...] a Gminą R. reprezentowaną przez Burmistrza – w zamkniętej kopercie z adnotacją "Proszę nie otwierać – bezpośrednio do rąk Przewodniczącego Wydziału". W dniu [...] maja 2016 r. do Sądu wpłynęła żądana kopia ugody.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga jest zasadna.

Sąd I instancji wskazał, że bezsporne między stronami jest, że w rozumieniu ustawy żądana informacja jest informacją publiczną, a B. jest podmiotem zobowiązanym do udzielania tej informacji.

W rozpoznawanej sprawie ocenie Sądu I instancji podlegał jedynie okres od daty wydania przez SKO decyzji o uchyleniu decyzji Burmistrza i o umorzeniu postępowania, a więc okres od [...] listopada 2015 r., a w istocie od [...] listopada 2015 r., bo w tym dniu decyzja SKO z [...] listopada 2015 r. została doręczona Burmistrzowi (prezentata na decyzji k. [...] akt administracyjnych). W tym okresie, w dniu [...] grudnia 2015 r. Burmistrz wystosował do skarżącej pismo z zawiadomieniem o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do dnia [...] stycznia 2016 r. wskazując, że takiego czasu wymaga dokonanie oceny, które z fragmentów ugody mogą zostać udostępnione, a które nie. W dniu [...] stycznia 2016 r. ugoda została, jako załącznik do pisma kierowanego do skarżącej, udostępniona, ale z zaczernieniami (co pomiędzy stronami również jest niesporne) i bez wskazania powodów i podstaw dokonania "zaczernień". Lakonicznych wyjaśnień w tej kwestii dokonano w piśmie Burmistrza z dnia [...] marca 2016 r., stanowiącym odpowiedź na skierowane przez skarżącą wezwanie do niezwłocznego załatwienia sprawy. Stwierdzono mianowicie, że "B. udostępnił wnioskodawcy żądane umowy, a więc udostępnił informację publiczną i równocześnie biorąc pod uwagę treść art. 5 ust. 1 u.d.i.p. zanonimizował fragmenty umów, które objęte były tajemnicą zawodową".

W ocenie Sądu, stosownie do treści art. 5 ustawy, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, natomiast ugoda, której dotyczy niniejsza sprawa, żadnych chronionych prawem tajemnic i danych nie zawiera.

Sąd wskazał, że ostateczną decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. zostało w niniejszej sprawie ustalone, iż powodem odmowy udostępnienia spornej ugody nie może być ochrona tajemnicy przedsiębiorcy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało bowiem, że Radca [...], wykonujący obsługę prawną Gminy, jest osobą mającą związek z pełnieniem funkcji publicznych, nie może zatem korzystać z ochrony w zakresie opisanym w art. 5 ust. 2 ustawy. Ostateczne umorzenie przez SKO postępowania "w sprawie odmowy udostępnienia informacji" oznaczało dla podmiotu zobowiązanego zakaz powoływania się w sprawie na konieczność ochrony tajemnicy przedsiębiorcy. Jest oczywiste, że organ odwoławczy, związany granicami sprawy wyznaczonymi treścią skarżonej decyzji, nie mógł wykluczyć istnienia ewentualnych innych przeszkód w udostępnieniu żądanej informacji i dał temu wyraz w - eksponowanym przez Burmistrza - fragmencie uzasadnienia rozstrzygnięcia. W tymże jednak fragmencie organ odwoławczy podkreślił, że to ewentualne ograniczenie ma wynikać z przepisu prawa.

Przesyłając skarżącej zanonimizowaną kopię ugody, Burmistrz nie powołał takiego przepisu prawa, nie przywołano go również w skierowanym do skarżącej piśmie z dnia [...] marca 2016 r. ani w odpowiedzi na skargę.

Sąd wskazał, że analiza przedłożonej do akt sprawy pełnej treści ugody objętej wnioskiem o jej udostępnienie pozwala na stwierdzenie, że zawarta została na podstawie art. 917 Kodeksu Cywilnego, jej przedmiotem jest zobowiązanie radcy [...] do zapłaty kwoty [...] zł na rzecz Gminy R., na zasadach i w terminach w tej ugodzie opisanych. W § 1 ust. 1 stwierdzono, że "Wykonawca uznaje swój dług wobec Gminy w wysokości [...] zł", przy czym tylko z preambuły ugody można się domyślać – choć w tekście ugody wprost tego nie wyartykułowano - że dług ten wynika z grzywien wymierzonych organom Gminy R. za nieprzekazanie w terminie skarg do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Z preambuły wynika też, że strony zgadzają się co do tego, że radca prawny nie był wyłącznie winien nieprzekazania ww. skarg do Sądu. Ugoda ta nie zawiera żadnych danych, których mogłyby dotyczyć ograniczenia wynikające z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Radca prawny świadczący obsługę prawną Gminy, wynagradzany ze środków publicznych tej Gminy, niewątpliwie jest osobą mającą związek z pełnieniem funkcji publicznych, a ochrona prywatność takiej osoby, zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy, jest wyłączona.

Nie ma więc zdaniem WSA w Krakowie żadnych powodów, aby określone tą ugodą warunki spłaty wskazanej wyżej kwoty, nie mogły być udostępnione. Nie może być też mowy o żadnej z tajemnic ustawowo chronionych, w szczególności o tajemnicy zawodowej. Tajemnicę zawodową radcy prawnego definiuje art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych. (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 233), zgodnie z którym radca prawny jest obowiązany zachować w tajemnicy wszystko, o czym dowiedział się w związku z udzieleniem pomocy prawnej. Przedmiotowa ugoda informacji takich nie zawiera. Nadto wskazano, że informacja w zakresie gospodarowania środkami publicznymi co do zasady będzie zawsze informacją publiczną, a to również po myśli art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 885 z późn. zm.), zgodnie z którym "gospodarka środkami publicznymi jest jawna".

Z tych względów - w ocenie Sądu - udostępnienie tylko części ugody nie znajdowało żadnego uzasadnienia, a organ, w zakresie, w jakim ugoda ta dotychczas nie została udostępniona, nadal pozostaje w bezczynności. W bezczynności pozostawał organ także i w pozostałym zakresie, dotyczącym tych części ugody, które ostatecznie zostały udostępnione.

W uzasadnieniu orzeczenia podkreślono, że Burmistrz R. do ponownego załatwiania wniosku skarżącej przystąpił po upływie 13 dni od doręczenia mu decyzji SKO, a pierwszymi jego czynnościami było skierowanie (w dniu [...] grudnia 2015 r., k. [...] akt adm.) do Radcy [...] pytania, "które z fragmentów treści ugody podlegają ograniczeniom wynikającym z przepisów prawa a które są objęte tajemnicą przedsiębiorcy" i przedłużenie terminu załatwienia sprawy. W opisanych okolicznościach, z uwagi na jednoznaczne wskazania zawarte w decyzji SKO, Sąd stwierdził, że przedłużenie terminu załatwienia sprawy nie było niczym uzasadnione. Nastąpiło ono w przedostatnim dniu 14 – dniowego terminu do załatwienia sprawy i nie było poprzedzone jakimikolwiek innymi czynnościami. "Zaczerniony" egzemplarz ugody został udostępniony w dniu [...] stycznia 2016 r., a więc po upływie ok. [...] tygodni od daty doręczenia organowi decyzji SKO, z nieuzasadnionym uchybieniem terminu dni 14. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy opisane opóźnienia w załatwieniu sprawy Sąd uznał za rażące, bowiem od daty złożenia wniosku ([...] marca 2016 r.) upłynęło niemal dwa lata, a stan prawny został jasno przedstawiony w dwóch decyzjach SKO, stąd dalsza zwłoka w załatwieniu wniosku skarżącej nie znajduje żadnego usprawiedliwienia.

W skazano, że zgodnie z art. 149 § 1b P.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Korzystając z tego uprawnienia, uznając, że charakter sprawy oraz jej stan faktyczny i prawny nie budzą uzasadnionych wątpliwości, sąd dokonał całościowej kontroli przesłanej kopii ugody i doszedł do przekonania, że żądana we wniosku z dnia [...] marca 2014 r. informacja publiczna winna zostać udostępniona w całości.

Orzekając o przyznaniu skarżącej odpowiedniej kwoty, Sąd I instancji miał na uwadze to, że - jak to wskazano w wyroku WSA w Krakowie z dnia 15 stycznia 2016 r., sygn. II SAB/Kr 223/15 w sprawie sprawy ze skargi Z.N. na bezczynność B. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek skarżącej z dnia [...] kwietnia 2011 r. - pomiędzy Z.N. a B. od wielu lat toczy się wiele spraw w zakresie dostępu do informacji publicznej. W dużej ich części orzekał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, często uchylając decyzje o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz stwierdzając bezczynność Burmistrza i nakładając na niego obowiązek załatwienia wniosku skarżącej. Wskazał również, że WSA w Krakowie nakładał na B. grzywny, czy to za nieprzekazanie skargi Z.N. do Sądu, czy też w związku ze stwierdzoną bezczynnością organu lub przewlekłym prowadzeniem postępowania. Łącznie nałożone na B. grzywny w związku ze skargami Z.N. wynoszą [...] zł. Grzywny te - wymierzane w znacznych kwotach - nie odnoszą jednak zamierzonego przez ustawodawcę skutku. Nie spełniają ani funkcji represyjnej, ani prewencyjnej.

W tej sytuacji Sąd skorzystał z możliwości przyznania na rzecz skarżącej sumy pieniężnej, o której mowa w § 2 art. 149 P.p.s.a. Podniósł, że przywołany wyżej przepis nie precyzuje charakteru przyznawanej kwoty pieniężnej, stanowiąc jedynie o "sumie pieniężnej". Kwota ta - poza funkcją represyjną i prewencyjną, polegającą na tym, że groźba konieczności wydatkowania tych kwot ze środków publicznych na rzecz stron postępowania, nie zaś przekazywania ich w ramach systemu finansów publicznych, będzie wzmacniała gwarancje terminowego załatwiana spraw - ma też znaczenie kompensacyjne. Inaczej mówiąc - ma na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwe działającej administracji publicznej. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych i Sądu Najwyższego Sąd wskazał, że kwota otrzymywana na tej podstawie ma zrekompensować negatywne przeżycia psychiczne i moralne związane z przewlekłością postępowania sądowego oraz z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy sądowej bez zbędnej zwłoki. Przyznanie odpowiedniej sumy pieniężnej stanowi sankcję dla państwa za wadliwe zorganizowanie wymiaru sprawiedliwości oraz rekompensatę dla skarżącego za krzywdę moralną spowodowaną przewlekłością postępowania. Następuje w wysokości proporcjonalnej do wielkości zwłoki, jej przyczyn oraz dotkliwości dla skarżącego. Sąd wyjaśnił, że zgodnie z art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd może przyznać sumę pieniężną od organu na rzecz skarżącego do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6, tj. do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Wskazał, że zgodnie z Komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia [...] lutego 2016 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2015 r. (M. P. z 2016 r. poz. 145), wydanym na podstawie art. 20 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.) przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2015 r. wyniosło [...] zł, co oznacza to, że górna granica sumy pieniężnej, jaką sąd mógł wymierzyć w niniejszej sprawie, wyniosła [...] zł.

Zdaniem WSA w Krakowie okoliczności sprawy sprawiają, że kwota [...] zł przyznana od organu na rzecz skarżącej jest odpowiednia do całokształtu okoliczności sprawy i funkcji jaką kwota ta ma spełniać.

W dniu [...] lipca 2016 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok złożył B., wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi, ewentualnie - na wypadek nieuwzględnienia tego żądania - o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, a także zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Nadto organ, na podstawie art. 193 w związku z art. 106 § 3 P.p.s.a., wniósł o przeprowadzenie dowodu z akt sprawy Sądu Rejonowego w N. Wydział [...] sygn. akt [...], na okoliczność wykazania, wbrew stanowisku WSA w Krakowie, że informacje objęte ugodą stanowiły tajemnicę zawodową radcy prawnego.

Zarzucił on Sądowi I instancji:

1) na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisu postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. poprzez nie odrzucenie skargi i w konsekwencji jej rozpoznanie, pomimo że Skarżąca nie złożyła na podstawie art. 52 § 1 i § 2 P.p.s.a. w związku z art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie,

2) na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 141 § 4 w związku z art. 149 § 1 przy zastosowaniu art. 151 P.p.s.a. poprzez błędne ustalenie, że Organ nie wyjaśnił w piśmie z dnia [...] marca 2016 r. powodów i podstaw dokonania "zaczernień", gdy tymczasem pismo to jednoznacznie wskazywało powody i podstawy dokonania "zaczernień", tj. na ograniczenia wynikające z przepisów prawa. Takie błędne ustalenie Sądu I instancji miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło Sąd I instancji do przyjęcia, że Organ nie wskazując tajemnicy czy też dobra, które ma być chronione powołał się jeszcze raz na tajemnicę przedsiębiorcy, na którą nie mógł się powołać, bowiem było to już rozstrzygnięte decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia [...] listopada 2015 r. znak: [...], zwaną dalej "decyzją SKO z dnia [...] listopada 2015 r." Tymczasem wbrew ustaleniom Sądu I instancji, Organ powołał się na tajemnicę zawodową radcy prawnego, do której odsyła art. 5 ust. 1 u.d.i.p. i mógł to uczynić, ponieważ pozostawało to w zgodzie z treścią decyzji SKO z dnia [...] listopada 2015 r. Skoro jak stwierdza Sąd I Instancji, że "Jest oczywiste, że organ odwoławczy, związany granicami sprawy wyznaczonymi treścią skarżonej decyzji, nie mógł wykluczyć istnienia ewentualnych innych przeszkód w udostępnieniu żądanej informacji i dał temu wyraz w - eksponowanym przez Burmistrza - (ostatnim) fragmencie uzasadnienia rozstrzygnięcia. W tymże jednak fragmencie organ odwoławczy podkreślił, że to ewentualne ograniczenie ma wynikać z przepisu prawa"- a Organ dostosował się do tego wskazania, to jest dokonał anonimizacji tych informacji, których ograniczenie wynika z przepisów prawa, to nie można Organowi przypisać stanu bezczynności,

3) na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 149 § 1 pkt 1 w związku z § 1b P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że charakter sprawy i okoliczności stanu faktycznego i prawnego nie budziły uzasadnionych wątpliwości, gdy tymczasem decyzja SKO z dnia [...] listopada 2015 r., uchylająca decyzję B. w całości i umarzająca postępowanie w pierwszej instancji w sprawie odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej, dotknięta była wadą nieważności, a ponadto nie zobowiązywała Organu do udostępnienia ugody, jeżeli ograniczenie takie wynikałoby z przepisów prawa,

4) na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 149 P.p.s.a. w związku z art. 151 P.p.s.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że decyzja SKO z dnia [...] listopada 2015 r. zobowiązywała Organ do udostępnienia treści ugody, gdy tymczasem decyzja ta dotknięta była wadą nieważności, którą Sąd I Instancji winien wziąć pod uwagę z urzędu, a nadto nie zobowiązywała Organu do udostępnienia ugody, jeżeli ograniczenie takie wynikałoby z przepisów prawa,

5) na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 149 § 1 P.p.s.a. poprzez stwierdzenie, że B. dopuścił się bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, gdy tymczasem w opisanych w uzasadnieniu niniejszej skargi okolicznościach faktycznych i prawnych, nie można przypisać Organowi bezczynności,

6) na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 149 § 1a P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że bezczynność Organu miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, gdy tymczasem w opisanych w uzasadnieniu niniejszej skargi okolicznościach faktycznych i prawnych Organ nie pozostawał w bezczynności, więc tym bardziej nie można przypisać bezczynności z rażącym naruszeniem prawa,

7) na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 149 § 2 P.p.s.a. poprzez:

- przyznanie Skarżącej sumy pieniężnej,

- przyznanie Skarżącej zbyt wygórowanej sumy pieniężnej w wysokości [...] zł, gdy tymczasem z zawartej w treści tego przepisu alternatywy dotyczącej wymierzenia grzywny lub przyznania sumy pieniężnej wynika, że przyznanie sumy pieniężnej powinno dotyczyć tylko tych sytuacji, w których bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania naruszyły interes prawny skarżącego wyrządzając mu szkodę, natomiast w pozostałych przypadkach zastosowanie przepisu winno ograniczyć się jedynie do wymierzenia grzywny,

8) na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 151 P.p.s.a. poprzez jego nie zastosowanie, wobec okoliczności, iż Organ nie pozostawał w bezczynności,

9) na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia na materiale dowodowym nie zgromadzonym w aktach sprawy,

10) na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nie wyjaśnienie, dlaczego, jeżeli o informacjach zawartych w ugodzie radca prawny dowiedział się w związku z udzieleniem pomocy prawnej, to informacje objęte ugodą nie mogą zostać uznane za tajemnicę zawodową radcy prawnego, skoro zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy o radcach prawnych tajemnicą jest wszystko o czym radca prawny dowiedział się w związku z udzieleniem pomocy prawnej. Brak wyjaśnienia tej istotnej kwestii całkowicie uniemożliwia należyte wywiedzenie zarzutów skargi kasacyjnej, jak też wyklucza kontrolę instancyjną Naczelnego Sądu Administracyjnego, co ma istotny wpływ na wynik sprawy,

11) na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez rażąco błędną i nie prokonstytucyjną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że wskazany przepis wyróżnia dwie kategorie podmiotów - "osoby pełniące funkcje publiczne" oraz "osoby mające związek z pełnieniem tych funkcji",

12) na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji w związku z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez przyjęcie, m.in. że "Ugoda, której dotyczy niniejsza sprawa, żadnych chronionych prawem tajemnic i danych nie zawiera.",

13) na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 11 ust. 1 u.z.n.k. poprzez ujawnienie treści ugody w nieprawomocnym wyroku,

14) na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 3 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych poprzez przyjęcie, że zastrzeżone fragmenty ugody nie stanowiły tajemnicy ustawowo chronionej - tajemnicy zawodowej radcy prawnego,

15) na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 3 i 4 ustawy o radcach prawnych poprzez ujawnienie treści ugody w nieprawomocnym wyroku,

16) na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie przepisu prawa materialnego, a mianowicie art. 33 ust. 1 ustawy o finansach publicznych poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w przypadku, gdy sprawa, w związku z którą została wniesiona przez Skarżącą skarga nie dotyczy kwestii wydatkowania środków publicznych,

17) na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie przepisu prawa materialnego, a mianowicie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. poprzez uznanie, że przedłużenie terminu na podstawie tego przepisu stanowiło o bezczynności Organu, gdy tymczasem Organ zawiadomił o przedłużeniu terminu i jego przyczynach i w ustalonym terminie udzielił żądanej informacji publicznej zgodnie ze wskazaniami zawartymi w decyzji SKO z dnia [...] listopada 2015 r.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną Burmistrza R. nie wniesiono.

W dniu [...] lipca 2017 r. skargę kasacyjną wniosła Z.N., zaskarżając wyrok w części, w której Sąd nie orzekł o wymierzeniu organowi grzywny. Skarżąca wniosła o uchylenie wyroku w zaskarżonej części oraz o rozpoznanie skargi w tym zakresie w trybie art. 188 P.p.s.a., jako że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, jak również o zasądzenie na rzecz skarżącej kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania, wywołanego niniejszą skargą kasacyjną. Zarzuciła on WSA w Krakowie, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., naruszenie art.149 § 2 P.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a., polegające na wystąpieniu sprzeczności pomiędzy sentencją wyroku w części objętej zaskarżeniem, a uzasadnieniem wyroku, wobec przyjęcia przez WSA w Krakowie, że w zaistniałym stanie faktycznym, gdy relatywnie wysokie grzywny wymierzone wcześniej przez WSA w Krakowie organowi w innych analogicznych sprawach nie spełniły ani funkcji represyjnej, ani funkcji prewencyjnej, zasadnym było odstąpienie od wymierzenia grzywny, a nie jej wymierzenie w maksymalnej przewidzianej przez prawo wysokości, jak o to wnosiła skarżąca.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną Z.N. nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zaważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach.

Skarga B. jest oczywiście niezasadna.

Przed przedstawieniem wyników oceny zarzutów skargi kasacyjnej należy tylko wskazać, że wnioski dowodowe zawarte w niej nie zostały uwzględnione, gdyż nie były niezbędne dla wyjaśnienia wątpliwości w sprawie, a orzecznictwo sądów administracyjnych jest znane Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu z urzędu.

Obszerna skarga kasacyjna w istocie dotyczy pięciu zagadnień:

Po pierwsze, kwestii nie odrzucenia, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., przez Sąd I instancji skargi i w konsekwencji jej rozpoznanie, mimo że Skarżąca nie wyczerpała trybu z art. 37 § 1 k.p.a., nie złożyła bowiem zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie.

Powyższy zarzut autora skargi kasacyjnej jest całkowicie błędny.

W tej materii, od co najmniej 2004 r., stanowisko zarówno doktryny (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 334-335), jak i orzecznictwa, (por. np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lipca 2014 r., sygn. akt I OZ 522/14, czy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 15 października 2015 r., sygn. akt II SAB/Op 47/15, CBOSA), określa, że na gruncie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm.) generalnie dopuszczalność skargi na bezczynność nie jest uzależniona od uprzedniego złożenia środka zaskarżenia. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2603/13 (CBOSA), ustawa o dostępie do informacji publicznej, jako ustawa szczególna, reguluje w sposób kompleksowy kwestie związane z prawem dostępu do informacji publicznej. Wobec tego, to jej uregulowania decydują o trybie postępowania w tych sprawach, a przepisy K.p.a. znajdują zastosowanie tylko wtedy, gdy przepisy tej ustawy tak stanowią. Odsyła ona do przepisów tego kodeksu jedynie w art. 16 ust. 2, a więc należy wyłączyć ich stosowanie do faz poprzedzających wydanie decyzji (nota bene w razie jej wydania uruchamia się ten reżim prawny, co uzasadnia wyczerpanie trybu zaskarżenia w razie zaskarżenia bezczynności organu II instancji, nierozpatrującego w terminie odwołania – por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2016 r., sygn. akt I OSK 125/15, publ. w CBOSA, jak i cytowane w jego uzasadnieniu orzecznictwo). Tym samym, w przypadku bezczynności w sprawach dotyczących udzielania informacji publicznej, przepis art. 37 K.p.a. w ogóle nie ma zastosowania. Środków zaskarżenia w razie bezczynności nie przewiduje też omawiana ustawa. Oznacza to, że w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej przepisy art. 52 § 1 i § 2 P.p.s.a. również nie mogą być stosowane. Ta ostatnia uwaga dotyczy również art. 52 § 3 i § 4 P.p.s.a., gdyż tryb przewidziany w tych przepisach odnosi się do aktów i czynności, a nie bezczynności podmiotu zobowiązanego w zakresie podejmowania aktów i czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., bo nie jest przedmiotom żądania wnioskodawcy wydanie przezeń decyzji, a udzielenie informacji. Przeto nigdy zaskarżenie bezczynności organu I instancji nie będzie wymagało wyczerpania ww. trybu.

Po drugie, pominięcie przez WSA w Krakowie, że organ mógł skutecznie udostępnić żądane umowy, zaczerniając określone ich treści, ponieważ pozwalała mu na to treść art. 5 ust. 1 u.d.i.p., gdyż organ powołał się na treść tajemnicy radcy prawnego.

Wskazać należy, że tajemnicę radcy prawnego definiuje art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1870 ze zm.). Zgodnie z jego brzmieniem radca prawny jest obowiązany zachować w tajemnicy wszystko, o czym dowiedział się w związku z udzieleniem pomocy prawnej. Przepis ten określa, że "tajemnica radcowska obejmuje tylko te wiadomości, które prawnik uzyskał od swojego klienta w związku z prowadzoną sprawą, a chodzi tu o informacje poufne" (M. Jaśkowska [w:] "Jawność i jej ograniczenia, Tom IV, Znaczenie orzecznictwa, opublikowany w Legalis). Tajemnica radcowska dotyczy zatem tylko tych informacji, których radca dowiedział się od swojego mocodawcy podczas udzielenia konkretnych porad prawnych. Oznacza to, że "dokumentami zawierającymi tajemnicę radcy prawnego będą tylko takie dokumenty, pisma czy też notatki, które zawierają treści, o których radca prawny dowiedział się w związku z udzieleniem pomocy prawnej i dotyczą przedmiotu świadczonej pomocy prawnej" (postanowienie Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 15 maja 2008 r., sygn. akt II AKz 294/08, Legalis). Umowa zawarta z publicznym podmiotem na wykonywanie kompleksowej obsługi prawnej nie należy do dokumentów zawierających treści związane z informacjami, których radca prawny dowiedział się, prowadząc konkretne sprawy organu, którego obsługi się podjął. W tym zakresie umowa taka obejmuje sposób wydatkowania publicznych środków na obsługę prawną oraz wzajemne prawa i obowiązki stron umowy.

Po trzecie, skarżący kasacyjnie zarzuca Sądowi I instancji, że nie uwzględnił faktu, iż decyzja SKO z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...], uchylająca decyzję organu w całości i umarzająca postępowanie w I instancji, w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej, była dotknięta wadą nieważności, czym WSA w Krakowie miał naruszyć art. 149 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a.

Zarzut ten w kontekście niniejszej sprawy jest całkowicie bezzasadny. Wskazana ostateczna i prawomocna decyzja SKO w N. nie była przedmiotem kontroli sądu administracyjnego, ponieważ sprawa nie dotyczyła tej decyzji. Skarga wywiedziona przez Z.N. dotyczyła bowiem bezczynności w zakresie nieudostępnienia informacji publicznej. Sąd I instancji w takim wypadku nie miał postaw do badania zgodności z prawem decyzji SKO, a organ, jeżeli chciałby podważyć prawidłowość takiej decyzji, powinien skorzystać z przysługujących mu środków, do których jednak nie można zaliczyć zarzutów w skardze kasacyjnej, dotyczącej jego bezczynności przy udzielaniu informacji publicznej. Prawomocna i ostateczna decyzja SKO przesądziła, że dane zawarte w umowach nie podlegają ochronie jako tajemnica przedsiębiorcy, stąd ponowne powoływanie się na nią przez organ przed sądem administracyjnym nie znajduje uzasadnienia.

Dodać w tym miejscy należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu wyrażonego w wyroku NSA z dnia 30 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1263/16, wedle którego umorzenie przez SKO w N. sprawy z zakresu wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej – powoduje, że całe postępowanie w zakresie udostępniania informacji publicznej stało się bezprzedmiotowe. W tym zakresie należy podnieść, że decyzja SKO w N. z dnia [...] listopada 2015 r., uchylająca decyzję B. o odmowie udzielenia informacji publicznej i umarzająca postępowanie w sprawie odmowy udostępnienia informacji, kończyła postępowanie tylko w zakresie postępowania w sprawie wydania decyzji o odmowie udostępniania informacji publicznej, ponieważ taka decyzja organu dotyczyła sprawy już rozstrzygniętej uprzednią decyzją SKO. Natomiast w żaden sposób nie doszło do umorzenia postępowania w zakresie udostępnienia informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1195/16).

Po czwarte, zdaniem skarżącego sąd naruszył przepis art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2018 r., poz. 419 ze zm.), poprzez ujawnienie w treści orzeczenia brzmienia zawartej ugody oraz brak wskazania, że ugoda dotyczy w istocie tajemnic chronionych na podstawie ww. przepisu.

W tym zakresie Sąd I instancji prawidłowo wykazał, że treść ugody dotyczy sposobu wydatkowania publicznych środków, a co za tym idzie mieści się w dyspozycji art. 6 ust. 5 lit. a ustawy o dostępie do informacji publicznej i jako zwykła ugoda, zawarta na podstawie przepisów prawa cywilnego, nie zawiera informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa. Warto wskazać, że w toku postępowania w istocie ani organ, ani radca prawny, z którym została zawarta umowa, nie wykazali na czym miałaby polegać istotna wartość gospodarcza informacji zawartych ugodzie.

Po piąte, zdaniem skarżącego kasacyjnie, Sąd w okolicznościach sprawy bezpodstawnie przyjął, że organ jest w bezczynności, bezczynność ta posiada charakter rażący i przyznał Z.N. wygórowaną kwotę pieniężną.

WSA w Krakowie wykazał, że długa zwłoka w załatwieniu wniosku skarżącej, w istocie brak reakcji na ostateczne i prawomocne decyzje SKO w N., uzasadniają przyznanie stronie postępowania sumy pieniężnej. Podnieść w tym miejscu należy, że art. 149 § 2 P.p.s.a. wskazuje na uprawnienie sądu administracyjnego, orzekającego w sprawie przewlekłości postępowania, wymierzenia grzywny organowi lub przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. Nie pozostawia wątpliwości, że przepis ten posługuje się spójnikiem "lub", a zatem alternatywą zwykłą. Treść przepisu wskazuje na to, że wybór środka (grzywna lub suma pieniężna) należy do sądu. Wybór sądu powinien być w pierwszym rzędzie uwarunkowany celem skargi na bezczynność lub przewlekłość, którym jest zwalczenie bezczynności organów i przewlekłości postępowania oraz doprowadzenie do zakończenia postępowania w sprawie. W tym kontekście widzieć także należy dyscyplinowanie organu. Gdy sąd uzna, że dla realizacji powyższego celu nie wystarczy wymierzenie organowi grzywny, może przyznać skarżącemu określoną sumę pieniężną (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 1314/16, CBOSA). Powyższe opiera się na założeniach logiki prawniczej, zgodnie z którymi obydwa zdania wchodzące w skład alternatywy zwykłej można rozpatrywać osobno, zaś alternatywa dwóch zdań jest prawdziwa, jeżeli co najmniej jedno zdanie jest prawdziwe. Należy wskazać, że z uwagi na oddalenie skargi kasacyjnej, za wiążący uznaje się pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie ww. interpretacji przyznanych w art. 149 § 2 P.p.s.a. uprawnień sądu administracyjnego wymierzenia grzywny lub sumy pieniężnej na rzecz skarżącego. Należy przyjąć za dopuszczalny wybór przez Sąd I instancji środka określonego w art. 149 § 2 P.p.s.a., którego celem było nałożenie dolegliwości finansowej na organ działający w sposób rażąco przewlekły, dopuszczalne było również ustalenie wysokości sumy pieniężnej na rzecz skarżącej, które nastąpiło w zakresie uprawnień przyznanych sądowi administracyjnemu na mocy art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a., zaś argumentacja skarżącego kasacyjnie, która zmierza do zakwestionowania przyjętej przez Sąd wysokości tej kwoty nie jest zasadna.

Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna organu nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w pkt I sentencji.

Skarga kasacyjna Z.N. podlega odrzuceniu, ponieważ dotyczy tej części orzeczenia, co do której WSA w Krakowie nie zawarł orzeczenia. Wskazać przy tym należy, że w piśmiennictwie podnosi się, że "Nie można wnieść skargi kasacyjnej, jeżeli zachodzi brak orzeczenia sądowego w ogóle lub sąd nie wydał rozstrzygnięcia w tym przedmiocie, co do którego strona wnosi środek zaskarżenia" (H. Knysiak-Molczyk [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2011, s. 800). Tak więc w związku z niebudzącym wątpliwości brzmieniem art. 156 § 3 P.p.s.a., który zezwala NSA na sprostowanie wyroku sądu pierwszej instancji, należy uznać jedynie za dopuszczalne połączenie wniosku o sprostowanie takiego wyroku ze skargą kasacyjną od tego wyroku. Nie jest natomiast dopuszczalne zastępowanie wniosku o sprostowanie wyroku – skargą kasacyjną.

Brak zastosowania przez Sąd I instancji, co do nieuwzględnionej części skargi, art. 151 P.p.s.a. i nie wydanie orzeczenia opartego na tym przepisie, mógłby ewentualnie stanowić podstawę wniosku o uzupełnienie wyroku Sądu I instancji na podstawie art. 157 § 1 P.p.s.a. Wobec braku zamieszczenia w zaskarżonym wyroku w tym zakresie jakiegokolwiek rozstrzygnięcia, a zatem braku substratu zaskarżenia, niemożliwym było sformułowanie w tym względzie prawidłowego zarzutu kasacyjnego. Skoro zatem wywód i zarzuty skargi kasacyjnej Z.N., odnoszące się do wyroku dotyczyły faktycznie braku jego uzupełnienia, to skarga taka podlega odrzuceniu.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie II sentencji wyroku, na podstawie art. 180 w związku z art. 178 i art. 197 § 1 i 2 P.p.s.a.

Jednocześnie, stosownie do art. 232 § 1 pkt 1 powołanej ustawy, należało zwrócić stronie uiszczony wpis od odrzuconej skargi kasacyjnej (punkt III sentencji).