Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 1196/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2017-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 6, pkt 7a, art. 28 ust. 1, art. 51 ust. 1 i 7, art. 103 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 2 pkt 3, 4 i 5
journal: Dz.U. 2002 nr 169 poz 1386
law: Ustawa z dnia 12 września 2002 r. o normalizacji.
article: par. 8 ust. 2 pkt 9
journal: Dz.U. 2012 poz 462
law: Rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy  projektu budowlanego
article: par. 3 pkt 24
journal: Dz.U. 2015 poz 1422
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca) Protokolant Sekretarz sądowy Agnieszka Wojtas po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi H. U. i J. U. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy nakazania rozbiórki dachu i przywrócenia stanu poprzedniego budynku garażowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] r. nr [...]; II. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących H. U. i J. U. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] września 2016 r., znak: [...], wydaną po rozpoznaniu odwołania H. i J. U. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 51 ust. 1 w związku z ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.), L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta Z. z dnia [...] lipca 2016 r., znak: [...] odmawiającą wydania M. i R. M. nakazu wykonania rozbiórki dachu i przywrócenia stanu poprzedniego na budynku garażowym, stanowiącym dobudowę do budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w Z..

Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta Z. wszczął na wniosek J. U. postępowanie w sprawie legalności robót budowlanych prowadzonych w budynku garażowym na sąsiedniej działce nr [...] w Z..

Organ pierwszej instancji ustalił, że na tej działce znajduje się budynek garażowy, będący dobudową od strony zachodniej do budynku mieszkalnego, zlokalizowany w odległości 0,6 m od granicy z sąsiednią działką nr [...], stanowiącą własność H. i J. U.. Obiekt o wymiarach [...] m posiada konstrukcję murowaną, dach trzyspadowy kryty blachą trapezową, a spadki połaci dachu częściowo skierowane są w kierunku własnego ogrodu, a częściowo w stronę granicy z działką sąsiednią nr [...]. Zarówno dach budynku mieszkalnego, jak i dach garażu mają zapewnione odwodnienie, a obydwa dachy wyposażone są w rynny i rury spustowe, będące w dobrym stanie technicznym, skierowane na teren własnej działki. Z oświadczenia M. i R. M., złożonego do protokołu oględzin z dnia [...] sierpnia 2015 r. wynika, że przedmiotowy garaż, stanowiący przybudówkę do budynku mieszkalnego, zrealizowany został w latach 1986-1988 na podstawie pozwolenia na budowę. Natomiast w późniejszym okresie, tj. około roku 1991-1992 dokonano przebudowy dachu. Powyższe organ ustalił na podstawie protokołu oględzin z dnia [...] sierpnia 2015 r. mapy sytuacyjno - wysokościowej oraz dokumentacji fotograficznej.

Na podstawie projektu budowlanego, stanowiącego integralną część decyzji z dnia [...] kwietnia 1984 r. o pozwoleniu na budowę przybudówki do budynku mieszkalnego, zlokalizowanego przy ul. [...] w Z., organ nadzoru budowlanego uznał, że zarówno lokalizacja, jak i wymiary budynku są zgodne z warunkami udzielonego pozwolenia na budowę.

Organ pierwszej instancji stwierdził ponadto, że dach budynku został przebudowany i odbiega kształtem od przyjętego w projekcie. Zmiany polegają na wykonaniu dachu trzyspadowego, natomiast projekt przewidywał wykonanie nad garażem dachu płaskiego w formie tarasu. Przedmiotowe roboty zrealizowane zostały samowolnie, a inwestor nie uzyskał pozwolenia na wykonanie przebudowy dachu.

W świetle dokonanych ustaleń organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji stwierdził, że zarówno realizacja budynku garażowego, stanowiącego dobudowę do budynku mieszkalnego, usytuowanego na działce nr [...], jak i późniejsza przebudowa dachu wykonana w warunkach samowoli budowlanej, zrealizowane zostały przed dniem 1 stycznia 1995 r., tj. przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.

W tym stanie faktycznym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta Z. decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38 , poz. 229), w związku z art. 103 obowiązującej ustawy - Prawo budowlane, odmówił wydania M. i R. M. nakazu przebudowy dachu w budynku garażowym, stanowiącym dobudowę do budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...] w Z..

Decyzja ta została uchylona, a sprawa przekazana organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia decyzją L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] kwietnia 2016 r., znak: [...] z uwagi na naruszenie przez organ pierwszej instancji zasad zawartych w treści art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Organ odwoławczy wskazał, że gdyby uznać, iż organ pierwszej instancji dokonał prawidłowej kwalifikacji wykonanych przez M. i R. M. robót budowlanych jako przebudowa, to wówczas brak byłoby podstaw do zastosowania przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane, które mają zastosowanie jedynie do budowy obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta Z. decyzją z dnia [...] lipca 2016 r., znak: [...] ponownie odmówił wydania M. i R. M. nakazu wykonania rozbiórki dachu i przywrócenia stanu poprzedniego w budynku garażowym, stanowiącym dobudowę do budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...] w Z.. Decyzja została wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1, w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego.

Decyzja ta została utrzymana w mocy powołaną na wstępie decyzją L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] września 2016 r., znak: [...].

W ocenie organu odwoławczego, rozstrzygnięcie podjęte przez organ pierwszej instancji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym, a materiał zgromadzony w sprawie jest kompletny.

Organ podkreślił, że przez przebudowę, w rozumieniu art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego, należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji.

Zdaniem organu, roboty budowlane polegające na wykonaniu dachu trzyspadowego w budynku garażowym stanowią tak rozumianą przebudowę, ponieważ w wyniku ich wykonania nastąpiła zmiana parametrów użytkowych w istniejącym budynku, która nie jest zwolniona w świetle art. 29 ust. 2 Prawa budowlanego z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.

Niewątpliwie – w ocenie organu – w niniejszej sprawie mamy do czynienia z robotami budowlanymi, o których mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, zrealizowanymi z naruszeniem zasad zawartych w treści art. 28 tej ustawy.

Organ odwoławczy podkreślił, że w sprawie istnieją rozbieżności dotyczące daty realizacji spornego obiektu, gdyż zdaniem M. i R. M. przedmiotowy garaż zrealizowany został w latach 1986-1988 na podstawie pozwolenia na budowę, natomiast w późniejszym okresie, tj. około roku 1991-1992 dokonano przebudowy dachu. Z kolei, według H. i J. U., budowa garażu odbyła się w latach 1992-1993, a zadaszenie nad tarasem garażowym wykonano po roku 1995. Organ podkreślił jednak, że skoro przedmiotem postępowania jest samowolna przebudowa powstałego legalnie obiektu, a nie jego budowa, to data przebudowy nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia.

Organ odwoławczy uznał za prawidłowe ustalenia organu pierwszej instancji, że wszystkie elementy obiektu będącego przedmiotem postępowania są w dobrym stanie technicznym, wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną i zasadami wiedzy technicznej. Odwodnienie budynku wykonane jest w sposób prawidłowy, a wody opadowe odprowadzane są za pomocą rynien i rur spustowych skierowanych na nieutwardzony teren własnej działki, co dopuszcza § 28 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 17 lipca 2015 r., w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422).

Zdaniem organu, dokonana przez inwestorów samowolnie zmiana konstrukcji dachu na tym budynku nie stanowi zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, zaś podnoszona przez H. i J. U. kwestia zalewania ich działki wodami pochodzącymi z budynków znajdujących się na działce nr [...] była przedmiotem oceny. Organ podkreślił, że podczas dwukrotnych oględzin posesji w dniu [...] maja 2016 r. przeprowadzonych po opadach deszczu nie potwierdzono wystąpienia zalewania działki skarżących, ani występowania zastoin wody, gdyż pomiędzy posesjami o numerach [...] w linii ogrodzenia znajduje się betonowy murek o wysokości 16-20 cm, z przylegającym terenem trawiastym na działce nr [...]. Stwierdził ponadto, że poziom terenu działki nr [...], stanowiącej własność H. i J. U., znajduje się wyżej niż teren działki nr [...], stanowiącej własność M. i J. M., co wynika z mapy sytuacyjno - wysokościowej znajdującej się aktach sprawy, gdzie rzędna terenu z mapy zasadniczej na działce o nr [...], w pobliżu z granicą działki inwestora wynosi [...] m, natomiast rzędna działki M. i J. M. wynosi [...] m.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że przebudowa nie jest budową obiektu budowlanego, lecz wykonywaniem robót budowlanych, które nie podlegają rygorom przewidzianym w treści art. 48 – 49 Prawa budowlanego, lecz procedurze naprawczej zgodnie z trybem określonym w art. 50-51 tej ustawy.

Organ uznał, że inwestor wykonał przebudowę w legalnie wybudowanym budynku garażowym, wprawdzie bez uzyskania pozwolenia na budowę, ale poprawnie pod względem techniczno-budowlanym i w sposób nie zagrażający bezpieczeństwu ludzi i mienia.

Biorąc powyższe pod uwagę, organ odwoławczy przyjął brak podstaw do nakazania inwestorowi, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1, w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem.

W skardze na tę decyzję H. i J. U. zarzucili naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, art. 80 k.p.a., poprzez "wybiórczą" ocenę przez organ administracji materiału dowodowego, z pominięciem istotnych kwestii dla uznania prawidłowości wydanej decyzji oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak faktycznego uzasadnienia wydanej decyzji.

Zarzucili ponadto błędne ustalenia stanu faktycznego, polegające na uznaniu, że w niniejszej sprawie miała miejsce przebudowa dachu, brak wyjaśnienia w stopniu dostatecznym kwestii odprowadzenia wód opadowych zarówno z budynku garażowego, jak i z dachu budynku mieszkalnego, wskazując, że wody opadowe z obydwu budynków spływają na teren działki sąsiedniej. Skarżący zarzucili, że w niniejszej sprawie nie tylko nie przeprowadzono odpowiedniej "ekspertyzy technicznej", ale i oceny merytorycznej, gdyż wydana decyzja nie zawiera żadnych wywodów świadczących o takiej analizie. Ich zdaniem, organ nie wyjaśnił ponadto, czy roboty budowlane związane ze zmianą konstrukcji dachu są zgodne z przepisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zdaniem skarżących, organy powinny były prowadzić postępowanie legalizacyjne w oparciu o treść art. 48 Prawa budowlanego, a nie w trybie przepisów art. 50 i 51 tej ustawy. W związku z powyższym zażądali oni uchylenia zaskarżonej decyzji oraz uchylenia utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji, a także zasądzenia na ich rzecz kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem prawa uzasadniającym ich uchylenie.

Będące przedmiotem kontroli sądu decyzje organów nadzoru budowlanego dotyczą zgodności z prawem robót budowlanych wykonanych w budynku garażu stanowiącym "przybudówkę" do budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w Z..

Budynek garażowy został wybudowany od strony zachodniej budynku mieszkalnego w odległości 0,6 m od granicy z sąsiednią działką nr [...] w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia [...] kwietnia 1984 r., znak: [...], wydaną na wniosek R. M..

Bezsporne jest, że w zatwierdzonym tą decyzją projekcie budowy przybudówki przewidziano dach płaski, stanowiący część tarasu budynku mieszkalnego (projekt budynku garażowego – k. 18-20 akt organu pierwszej instancji, zdjęcie – k. 14 akt organu drugiej instancji).

W wyniku robót budowlanych będących przedmiotem niniejszego postępowania inwestorzy – M. i R. M. zmienili konstrukcję dachu na budynku garażowym w ten sposób, że w miejsce dachu płaskiego wznieśli dach trzyspadowy kryty blachą trapezową, w którym spadki połaci częściowo biegną w kierunku ogrodu na działce inwestorów, a częściowo w stronę granicy z działką nr [...] (k. 8-9 akt organu pierwszej instancji).

Zmiana konstrukcji dachu nastąpiła bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę bądź dokonania zgłoszenia tych robót organowi administracji architektoniczno-budowlanej.

Powyższe okoliczności są w sprawie niesporne. Przedmiot sporu stanowi zaś zakwalifikowanie tej zmiany do jednej z kategorii robót budowlanych w rozumieniu ustawy – Prawo budowlane. Według organów obu instancji stanowią one przebudowę, z czym nie zgadzają się skarżący – właściciele sąsiedniej działki nr [...], według których inwestorzy dokonali rozbudowy budynku garażowego.

W myśl art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego, wykonanie robót budowlanych, w wyniku których następuje wprawdzie zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, lecz nie obejmuje ona charakterystycznych parametrów, takich jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji, stanowi przebudowę obiektu budowlanego.

Z kolei, stosownie do treści art. 3 pkt 6 tej ustawy, przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego.

Prawo budowlane nie zawiera legalnej definicji pojęcia rozbudowy, jednak w związku z tym, że należy ona do zbiorczej kategorii budowy i stanowi kategorię inną niż "przebudowa", należy – w drodze wykładni językowej i systemowej przyjąć, że przez rozbudowę należy rozumieć wykonanie takich robót, które powodują zmianę charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego wskazanych przykładowo w art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego, tj. kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości bądź liczby kondygnacji.

Efektem rozbudowy obiektu jest zawsze powstanie nowej substancji budowlanej. Natomiast przy przebudowie może dojść do zmiany parametrów użytkowych lub technicznych, lecz "parametry charakterystyczne", a więc najistotniejsze, pozostają niezmienione (por. wyrok NSA z dnia 19 lipca 2012 r., II OSK 630/11; wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 listopada 2013 r., II SA/Kr 949/13, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 20 września 2012 r., II SA/Rz 683/12, CBOSA).

Jednym z tych charakterystycznych parametrów jest powierzchnia zabudowy, która jest pojęciem niezdefiniowanym ustawowo. Jednakże w § 8 ust. 2 pkt 9 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r. Nr 462) wskazano, że część opisowa projektu zagospodarowania działki powinna zawierać w przypadku budynków - powierzchnię zabudowy, o której mowa w pkt 4, określanej zgodnie z zasadami zawartymi w Polskiej Normie dotyczącej określania i obliczania wskaźników powierzchniowych i kubaturowych wymienionej w załączniku do rozporządzenia.

Charakterystyczne parametry użytkowe w budownictwie określone zostały w Polskiej Normie PN-ISO 9836 (uchwała nr 33/97-o), która wprawdzie nie jest aktem prawnym, jednak z celów i zasad, dla których utworzono zbiór Polskich Norm, jak również z unormowań prawnych zawartych w art. 2 pkt 3, 4 i 5 ustawy z dnia 12 września 2002 r. o normalizacji (Dz. U. Nr 169, poz. 1386 ze zm.) wynika, że jest to dokument przyjęty w drodze konsensusu i zatwierdzony przez upoważnioną jednostkę, ustalający - do powszechnego i wielokrotnego stosowania - zasady, wytyczne lub charakterystyki odnoszące się do różnych rodzajów działalności lub ich wyników i zmierzających do uzyskania optymalnego stopnia uporządkowania w określonym zakresie (por. wyrok NSA z dnia 6 maja 2008 r., I OSK 785/07, CBOSA).

Stąd niezdefiniowanemu w ustawie pojęciu "powierzchnia zabudowy" należy przypisywać takie znaczenie, jakie dla tego parametru przyjęto oficjalnie we właściwej Polskiej Normie (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 maja 2010 r., II SA/Po 58/10, wyrok WSA w Krakowie z dnia 16 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 774/10, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 27 października 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 648/11).

Zatem, w myśl punktu 5.1.2.2 omawianej Normy powierzchnia zabudowy jest wyznaczona przez rzut pionowy zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchnię terenu. Do tej powierzchni nie wlicza się powierzchni obiektów budowlanych ani ich części nie wystających ponad powierzchnię terenu, powierzchni elementów drugorzędnych np. schodów zewnętrznych, ramp zewnętrznych, daszków, markiz, występów dachowych, oświetlenia zewnętrznego, powierzchni zajmowanej przez wydzielone obiekty pomocnicze (np. szklarnie, altany, szopy).

Drugi z charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego, tj. kubatura, jest z kolei prawnie zdefiniowany. W § 3 pkt 24 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422) wskazano bowiem, że przez kubaturę brutto budynku należy rozumieć sumę kubatury brutto wszystkich kondygnacji, stanowiącą iloczyn powierzchni całkowitej, mierzonej po zewnętrznym obrysie przegród zewnętrznych i wysokości kondygnacji brutto, albo między podłogą na stropie lub warstwą wyrównawczą na gruncie a górną powierzchnią podłogi bądź warstwy osłaniającej izolację cieplną stropu nad najwyższą kondygnacją, przy czym do kubatury brutto budynku: a) wlicza się kubaturę przejść, prześwitów i przejazdów bramowych, poddaszy nieużytkowych oraz przekrytych części zewnętrznych budynku, takich jak: loggie, podcienia, ganki, krużganki, werandy, a także kubaturę balkonów i tarasów, obliczaną do wysokości balustrady, b) nie wlicza się kubatury ław i stóp fundamentowych, kanałów i studzienek instalacyjnych, studzienek przy oknach piwnicznych, zewnętrznych schodów, ramp i pochylni, gzymsów, daszków i osłon oraz kominów i attyk ponad płaszczyzną dachu.

Wykonane przez właścicieli działki nr [...] roboty budowlane, polegające na podniesieniu konstrukcji dachu, skutkowały zwiększeniem zarówno wysokości, jak i powierzchni przybudówki garażowej. Zwiększyła się również jej kubatura, albowiem powstało nowe pomieszczenie na poddaszu (do kubatury zalicza się – zgodnie z § 3 pkt 24 lit. a/ nawet poddasze nieużytkowe). W efekcie wykonanych prac niewątpliwie doszło zatem do zmiany charakterystycznych parametrów budynku garażowego, co wyklucza zakwalifikowanie ich jako przebudowy w rozumieniu art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego. Powyższe potwierdza dokumentacja zawarta w aktach administracyjnych sprawy, w tym zdjęcie na k. 8 akt organu pierwszej instancji, na którym widoczne są wyraźnie drzwi prowadzące do poddasza budynku garażowego, które powstało wskutek zmiany konstrukcji dachu (drzwi te widoczne są również na zdjęciu dołączonym przez skarżącego do protokołu rozprawy sądowej - k. 45).

Tym samym należy w pełni podzielić stanowisko zawarte w skardze, że będące przedmiotem niniejszego postępowania roboty budowlane stanowią rozbudowę budynku garażowego na działce nr [...] w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego.

W myśl art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Wśród wymienionych w art. 29 Prawa budowlanego robót budowlanych, których realizacja nie wymaga uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, nie wymieniono rozbudowy budynku garażowego stanowiącego przybudówkę do budynku mieszkalnego, co oznacza, że realizacja tego przedsięwzięcia wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, stosownie do treści art. 28 ust. 1 tej ustawy.

W związku z tym, że inwestorzy dokonali rozbudowy tego budynku bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, postępowanie przed organami nadzoru budowlanego należało prowadzić w oparciu o dyspozycję art. 48 i następnych Prawa budowlanego, nie zaś na podstawie art. 51 tej ustawy, dotyczącego innych niż budowa (a zatem również innych niż rozbudowa) robót budowlanych.

Przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie jest również data wykonania przedmiotowej rozbudowy.

Według inwestorów miała ona miejsce w roku 1991 bądź 1992, w każdym razie na pewno przed wejściem w życie obowiązującej ustawy – Prawo budowlane. Z kolei, zdaniem skarżących, nastąpiło to już po wejściu w życie tej ustawy.

Organy obu instancji w niniejszej sprawie nie wyjaśniły tej okoliczności, co było konsekwencją błędnej kwalifikacji wykonanych robót jako przebudowy. W istocie, gdyby roboty te nie stanowiły rozbudowy obiektu budowlanego, ale inne niż budowę roboty budowlane, data ich wykonania nie byłaby okolicznością mającą jakiekolwiek znaczenie dla wyjaśnienia sprawy.

Jednak wobec tego, że przedmiotowe roboty, jak wyżej ustalono, stanowiły rozbudowę obiektu budowlanego, nie zaś jego przebudowę, ustalenie daty ich wykonania ma znaczenie pierwszorzędne z uwagi na treść art. 103 Prawa budowlanego.

Wykładnia art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego w powiązaniu z dyspozycją ust. 1 tego przepisu prowadzi do wniosku, że w sprawach budowlanych regułą jest stosowanie ustawy nowej. Jedyny wyjątek od tej zasady został zamieszczony w art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego, który wyłącza stosowanie obowiązującej ustawy - Prawo budowlane w odniesieniu do samowoli budowlanej, o której mowa w art. 48 tej ustawy, wówczas, gdy przed dniem 1 stycznia 1995 r. samowolna budowa obiektu została zakończona lub, gdy w stosunku do samowolnie wzniesionego obiektu wszczęto postępowanie administracyjne. Przepisu art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego, jako wyjątku od zasady stosowania ustawy nowej, nie można interpretować w sposób rozszerzający.

Jeżeli zatem będąca przedmiotem niniejszego postępowania rozbudowa budynku garażowego została zakończona przed 1 stycznia 1995 r., to przy ocenie prawnych konsekwencji jej samowolnego wykonania stosuje się przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.). Natomiast w sytuacji, gdy rozbudowy dokonano po tej dacie, obowiązkiem organu nadzoru budowlanego jest zastosowanie art. 48 i następnych obowiązującej ustawy – Prawo budowlane.

Organy obu instancji, błędnie kwalifikując wykonane przez inwestorów na działce nr [...] roboty budowlane w budynku garażowym jako przebudowę tego budynku, a także nie czyniąc ustaleń dotyczących daty wykonania tych robót, przedwcześnie przyjęły brak podstaw do nałożenia na właścicieli tej działki obowiązków zmierzających do przywrócenia budynku garażowego do stanu zgodnego z prawem.

Naruszyły tym samym nie tylko dyspozycje art. 51 ust. 1 i art. 51 ust. 7 w związku z art. 3 pkt 6 i pkt 7a Prawa budowlanego oraz art. 103 tej ustawy, ale również w sposób istotny naruszyły przepisy procesowe, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

W związku z powyższym sąd uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.).

Ponownie rozpatrując sprawę, organy administracji przeprowadzą postępowanie dowodowe, uwzględniając powyższe wskazania, co pozwoli na określenie konsekwencji wykonanych samowolnie robót budowlanych. Poczynione ustalenia umożliwią rozstrzygnięcie sprawy przy zastosowaniu właściwych przepisów prawa materialnego.

Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania wydano na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Z tych względów należało orzec, jak w sentencji wyroku.