Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 911/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2019-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 12 pkt 7, art. 40 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1868
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - tekst jedn.
article: art. 130a ust. 6, ust.6b
journal: Dz.U. 2017 poz 1260
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednoloty
article: art. 147 par. 1, art. 3 par. 2 pkt  5 i 6
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Protokolant Straszy sekretarz Sądowy Anna Zegan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego [...] na uchwałę Rady Powiatu [...] z dnia 30 października 2017 r. nr [...] w sprawie obowiązujących w 2018 r. wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu usuniętego z drogi oraz wysokości kosztów powstałych w razie odstąpienia od usunięcia pojazdu stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

W dniu 30 października 2017 r. Rada Powiatu podjęła uchwałę nr [...] w sprawie obowiązujących w 2018 r. wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu usuniętego z drogi oraz wysokości kosztów powstałych w razie odstąpienia od usunięcia pojazdu.

W podstawie prawnej uchwały wskazano art. 12 pkt 7, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1868), art.130a ust. 6, ust. 6b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1260 ze zm.) oraz obwieszczenie Ministra Finansów z dnia 25 lipca 2017 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego przechowywanie na parkingu strzeżonym (M.P. z 2017 r., poz. 772).

W § 1 uchwały ustalono obowiązujące w 2018 r. wysokości stawek kwotowych opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu usuniętego z drogi:

1) rower lub motorower:

a) za usunięcie - 113 zł;

b) za każdą dobę przechowywania - 20 zł:

2) motocykl:

a) za usunięcie - 223 zł;

b) za każdą dobę przechowywania - 27 zł;

3) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t:

a) za usunięcie - 486 zł;

b) za każdą dobę przechowywania - 40 zł;

4) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t do 7,5 t:

a) za usunięcie - 606 zł;

b) za każdą dobę przechowywania - 52 zł;

5) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 t do 16 t:

a) za usunięcie - 857 zł;

b) za każdą dobę przechowywania - 75 zł;

6) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 t:

a) za usunięcie - 1263 zł;

b) za każdą dobę przechowywania - 136 zł;

7) pojazd przewożący materiały niebezpieczne:

a) za usunięcie - 1537 zł;

b) za każdą dobę przechowywania - 200 zł.

W § 2 uchwały ustalono obowiązujące w 2017 r. wysokości stawek kwotowych kosztów powstałych w razie odstąpienia od usunięcia pojazdu, jeżeli wydanie dyspozycji usunięcia pojazdu spowodowało powstanie tych kosztów:

1) rower lub motorower - 56 zł;

2) motocykl - 111 zł;

3) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t - 243 zł;

4) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t do 7,5 - 303 zł;

5) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 t do 16 t - 428 zł;

6) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 t - 631 zł;

7) pojazd przewożący materiały niebezpieczne - 768 zł;

W § 3 ustalono, że wykonanie uchwały powierza się Zarządowi Powiatu.

W § 4 uchwały zapisano, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa z mocą obowiązywania od dnia 1 stycznia 2018 r.

Prokurator Rejonowy wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na ww. uchwałę Rady Powiatu z dnia 30 października 2017 r. nr [...] w sprawie obowiązujących w 2018 r. wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu usuniętego z drogi oraz wysokości kosztów powstałych w razie odstąpienia od usunięcia pojazdu.

Zaskarżając powyżej opisaną uchwałę w całości i wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości Prokurator podniósł zarzut naruszenia art. 12 pkt 7 i art. 40 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym polegającego na przekroczeniu przez Radę Powiatu upoważnienia ustawowego do wydania uchwały zawartego w powyżej wskazanych przepisach poprzez ustalenie wysokości opłat za usunięcie pojazdu przy uwzględnieniu kosztów ponoszonych przez powiat oraz na nieprawidłowym określeniu granic swobody regulacyjnej, w ramach której następuje ustalenie tych opłat.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że przedmiotowa uchwała jest sprzeczna z prawem, przytaczając brzmienie § 1 i 2 oraz że w § 2 omyłkowo wskazano rok 2017. Podejmując uchwałę stwierdzono, że należy przyjąć maksymalne stawki określone w ww. obwieszczeniu Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 25 lipca 2017 r., wydanym na podstawie art. 130a ust. 6c cyt. ustawy Z nadesłanej umowy nr [...] z dnia 18 grudnia 2017 r. zawartej pomiędzy Powiatem a L. S. prowadzącym działalność gospodarczą pod nazwą A. z siedzibą w K. o udzielenie zamówienia publicznego na świadczenie usług usuwania pojazdów oraz prowadzenie parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych na podstawie dyspozycji usunięcia pojazdu wydanej przez uprawniony podmiot zgodnie z art. 130a ust. 1 i ust. 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym w okresie od 1 stycznia 2018r. do 31 grudnia 2018 r. wynagrodzenie wykonawcy zostało określone w formie ryczałtu w wysokości 2.398,50 zł brutto miesięcznie oraz 50% naliczonych i pobranych opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu, stanowiących wynagrodzenie brutto. W uzasadnieniu projektu do uchwały wskazano, że przyjęcie maksymalnych stawek za usunięcie pojazdu uzasadnione jest przeprowadzoną analizą finansową. Wzięto pod uwagę analizę kosztów funkcjonowania parkingu i zatrudnienia pracownika, do którego należy prowadzenie spraw związanych z usuwaniem i przechowywaniem pojazdów usuniętych na parkingu, tj. naliczanie opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów (po ustaniu przyczyny ich usunięcia), postępowanie z pojazdami przejętymi przez Powiat w wyniku orzeczeń sądowych i współdziałanie z Wydziałem Organizacyjnym - Oddziałem Gospodarczym, Wydziałem Finansowo-Budżetowym w sprawach przejętych pojazdów. Z pisma Starosty z dnia 03 października 2018 r. oraz z analizy dochodów i kosztów związanych z usuwaniem i przechowywaniem pojazdów na parkingu Starosty od 01 stycznia 2017 r. do 31 sierpnia 2017 r., wynika, że przyjmując stawki maksymalne na 2018 r. Rada Powiatu o kierowała się takimi przesłankami jak koszty wynikające z umowy nr [...] z dnia 18 grudnia 2017 r., tj. 50% naliczonych i pobranych opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdów, ryczałt i wynagrodzenie pracownika 1/2 etatu (w ryczałcie zawarte są również opłaty za przechowywanie nieodebranych pojazdów), a także koszty dodatkowe jak opinie rzeczoznawców i opłaty sądowe. W kwestii opłaty w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu jeżeli wydanie dyspozycji spowodowało powstanie tych kosztów, ustalonej w wysokości 50% kosztów usunięcia pojazdu danej kategorii, Starosta wskazał jedynie, że nie zaistniała jeszcze sytuacja, która umożliwiałaby zweryfikowanie poniesionych kosztów. Z przesłanego rozliczenia kosztów parkingu w 2018 r. wynika, że w styczniu, marcu i sierpniu 2018 r. dochody z pobranych opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów były wyższe aniżeli rzeczywisty koszt usunięcia tychże pojazdów oraz ich przechowywania.

Prokurator stwierdził, że stawki przyjęte przez Radę Powiatu odbiegają od kosztów rzeczywiście poniesionych, jakie wiążą się z holowaniem pojazdów na obszarze powiatu słupskiego i ich przechowywaniem na parkingu strzeżonym. Bez znaczenia przy tym jest fakt, że powiat ponosi straty z tytułu swojej działalności związanej z usuwaniem i przechowywaniem pojazdów, gdyż straty te nie wynikają z wysokości opłaty, a z faktu, że nie wszystkie pojazdy zostają odebrane z parkingu strzeżonego przez właścicieli tychże pojazdów. Przy ustalaniu opłat w wysokości maksymalnej Rada Powiatu kierowała się takimi przesłankami jak naliczanie opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów po ustaniu przyczyny ich usunięcia, postępowanie z pojazdami przejętymi przez Powiat w wyniku orzeczeń sądowych, zawarcie w ryczałcie należnemu wykonawcy kosztów przechowywania nieodebranych pojazdów, a także kosztami opinii rzeczoznawców i opłat sądowych. Wszystkie te dodatkowe koszty, niezwiązane bezpośrednio z usuwaniem i przechowywaniem pojazdów usuniętych z drogi, zostały przerzucone na tych właścicieli pojazdów, którzy swoje pojazdy odebrali.

Brak jest podstaw do tego, aby obciążać właścicieli pojazdów kosztami holowania, przechowywania oraz orzekania przepadku wszystkich usuniętych, a nie odebranych pojazdów z terenu powiatu, z tego tylko powodu, że nie wszyscy odbierają usunięte pojazdy i regulują te należności.

W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu wniosła o jej oddalenie w całości.

W jej uzasadnieniu organ podniósł, że uchwała nie jest sprzeczna z prawem, albowiem ustalenie wysokości stawek opłat za usunięcie pojazdów z dróg i przechowywania ich na parkingu strzeżonym nastąpiło zgodnie z obowiązującymi przepisami. Organ wskazał m.in., że ustawodawca nie zdefiniował pojęcia sprawnej realizacji zadań, jednakże niewątpliwie wymaga ona zapewnienia pojazdów i urządzeń umożliwiających, usuwanie pojazdów z dróg publicznych wraz z obsługą, zapewnienia miejsc parkingowych na potrzeby przechowywania usuniętych z drogi w trybie art. 130a Prawa o ruchu drogowym pojazdów wraz z obsługą umożliwiającą ich przyjęcie i odbiór o różnych porach doby, jak również ochronę oraz zapewnienia dostępności osób sporządzających dokumentację związaną z procedurą usuwania, w tym dot. naliczania opłaty za usunięcie pojazdu, jak również wymaganą na dalszych etapach postępowania, do którego organy gminy obligują przepisy tej ustawy.

Organ podkreślił, że każdy z powyższych obowiązków generuje koszty, które muszą być pokryte przez Powiat. W celu zapewnienia środków na realizację zadań ustawodawca wprowadził opłaty za usuwanie pojazdów stanowiące dochód własny powiatu, pozostawiając powiatom prawo kształtowania stawek opłat na poziomie zapewniającym sprawną realizację zadań, dostosowanym do warunków ukształtowanych na terenie danej społeczności lokalnej. Rada Powiatu wybrała metodę realizacji zadania przy wykorzystaniu wyspecjalizowanej firmy zewnętrznej dysponującej odpowiednim sprzętem, ludźmi i miejscem do przechowywania znacznej liczby pojazdów. Czynności administracyjne wykonywane są przez pracownika Starostwa Powiatowego w godzinach pracy urzędu i w uzgodnionym przez strony zakresie umożliwiającym odbiór pojazdów poza godzinami pracy starostwa przez pracownika firmy usuwającej pojazdy. Przyjęte rozwiązanie jest racjonalne, powiat bowiem nie dysponuje ani odpowiednim sprzętem, ani miejscem, ani ludźmi mogącymi zajmować się usuwaniem pojazdów. Przy określaniu wysokości opłat obowiązujących w 2018 r. Rada Powiatu dokonała analizy kosztów i przychodów związanych z usuwaniem i przechowywaniem pojazdów oraz związanymi z tymi pojazdami postępowaniami w pierwszych 8 miesiącach 2017 r. Jak wynika z załączonej do skargi analizy (w analizie w pozycji 1 w części koszty omyłkowo wpisano opłata wynikająca z umowy nr [...] z dnia 18 grudnia 2017 r. zamiast z umowy nr [...] z dnia 23 grudnia 2016 r.). Przychody z realizacji zadania w okresie styczeń - sierpień 2017 r., mimo zastosowania maksymalnych stawek opłat, nie pokrywały kosztów realizacji. Wystarczały na pokrycie części należności dla przedsiębiorcy, obejmującej zmienny element wynagrodzenia uzależniony od liczby usuniętych i odebranych pojazdów oraz częściowe pokrycie kosztów ryczałtu. Ryczałtowa część wynagrodzenia za świadczenie usługi usuwania i przechowywania pojazdów, oprócz wynagrodzenia z tytułu przechowywania pojazdów nieodebranych, obejmuje swoim zakresem stałą gotowość do realizacji zadań z zakresu usuwania pojazdów oraz czynności określone w § 2 ust. 3 załączonej do skargi umowy. Uzyskane przychody pokrywały również część kosztów wynagrodzenia pracownika Starostwa zajmującego się sprawami usuniętych pojazdów, nieodpowiadającą jednak czasowi pracy przeznaczonemu na realizacje zadań związanych z usuwaniem pojazdu. W roku 2018 przychody również nie pokrywają kosztów realizacji zadania, co przedstawia załączone rozliczenie za miesiące styczeń-październik 2018 r.

Zdaniem organu, nie jest zasadny zarzut, że przyjęte stawki, odbiegają od kosztów rzeczywiście poniesionych. Gwarancja sprawnej realizacji zadań, to nie tylko czynność przetransportowania pojazdu na parking strzeżony i przechowywania go na nim, to również szereg czynności administracyjnych, które muszą być wykonane przez osoby, którym należy zapłacić za ich pracę, jak również koszt zagwarantowania gotowości świadczenia usług. Ponadto, nie ma żadnej możliwości przewidzenia proporcji liczby pojazdów odebranych do liczby pojazdów usuniętych. Jak wskazuje kilkuletnie doświadczenie liczby i proporcje są zmienne zarówno w poszczególnych latach, jak i w poszczególnych miesiącach.

Organ wskazał, że stosownie do art. 167 ust. 1 Konstytucji RP jednostkom samorządu terytorialnego zapewnia się udział w dochodach publicznych odpowiednio do przypadających im zadań. Oznacza to, że jednostka ma prawo do dochodów umożliwiających jej pokrycie kosztów nałożonych na nią zadań. W konsekwencji uchwalone na dany rok stawki powinny być przyjęte na poziomie, który pozwoli Powiatowi na pokrycie kosztów całego zadania. Organ nadto, wskazuje, że wysokość wynagrodzenia, w szczególności w części ryczałtowej, uznana została przez przedsiębiorcę świadczącego usługi w roku 2018 za nieadekwatną do świadczeń za nią uzyskiwanych i stanowiącą zapowiedzianą przyczynę zaniechania złożenia oferty na świadczenie usług w roku 2019.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, z mocy art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; dalej w skrócie jako - "p.p.s.a.") obejmuje również akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis powyższy stosować należy wraz z art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jednolity: Dz.U. z 2017 r., poz. 1868; dalej w skrócie jako "u.s.p."), zgodnie z którym uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna.

W myśl art. 79 ust. 4 u.s.p., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, a ogranicza się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa, sąd administracyjny uprawniony jest do stwierdzenia nieważności uchwały organu powiatu na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Granicą nieważności uchwały jest zatem ustalenie, że doszło do istotnego naruszenia prawa, co ma miejsce w szczególności w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały lub naruszenia procedury jej uchwalania.

Zdaniem Sądu orzekającego z sytuacją istotnego naruszenia prawa mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawy.

Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego.

Jest oczywiste - że stanowiąca przedmiot kontroli uchwała Rady Powiatu z dnia 30 października 2017 r., nr [...] - jest aktem prawa miejscowego.

Uchwała ta bowiem wraz z ustawą, na podstawie której została wydana, określa zakres obowiązku ponoszenia opłat i kosztów za usuwanie oraz przechowywanie pojazdów usuniętych z dróg na terenie Powiatu, dotyczy zatem sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych mających miejsce na terenie powiatu, przy tym adresatami tej uchwały są osoby - określone generalnie, a nie imiennie - objęte ustawowym obowiązkiem ponoszenia tych opłat i kosztów.

Zaskarżona uchwała ma zatem charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny.

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej uchwały stanowił art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (tekst jednolity: Dz.U. z 2017 r., poz. 1260 ze zm.; dalej w skrócie jako - "p.r.d."), zgodnie z którym rada powiatu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat, o których mowa w ust. 5c, oraz wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a. Wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a, nie może być wyższa niż maksymalna kwota opłat za usunięcie pojazdu, o których mowa w ust. 6a.

Jak wynika z art. 130a ust. 6b p.r.d., maksymalne stawki opłat określone w ust. 6a, obowiązujące w danym roku kalendarzowym ulegają corocznie zmianie na następny rok kalendarzowy w stopniu odpowiadającym wskaźnikowi cen towarów i usług konsumpcyjnych w okresie pierwszego półrocza roku, w którym stawki ulegają zmianie, w stosunku do analogicznego okresu roku poprzedniego.

Przepis art. 130a ust. 6c p.r.d. stanowi z kolei, iż na każdy rok kalendarzowy minister właściwy do spraw finansów publicznych ogłasza, w drodze obwieszczenia, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" maksymalne stawki opłat, o których mowa w ust. 6a, z uwzględnieniem zasady określonej w ust. 6b, zaokrąglając je w górę do pełnych złotych.

Wysokość stawek na rok 2018 określona została w obwieszczeniu Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 25 lipca 2017 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym (M.P. z 3 sierpnia 2017 r., poz. 772, dalej jako - "obwieszczenie").

Poza sporem było, że Rada Powiatu przyjęła w każdym przypadku za usunięcie pojazdu z drogi stawkę na poziomie stawek maksymalnych wskazanych w powyższym obwieszczeniu (potwierdza to również treść uzasadnienia projektu do uchwały, w którym wskazano, że w wyniku przeprowadzonej analizy finansowej za zasadne uznano przyjęcie maksymalnych stawek za usunięcie pojazdu ogłoszonych przez ministra finansów, a więc w ww. obwieszczeniu).

Jak wynika z treści przytoczonego przepisu art. 130a ust. 6 p.r.d., przesłankami materialnoprawnymi kształtującymi treść przedmiotowej uchwały są:

- konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2 oraz,

- koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu.

Sposób realizowania upoważnienia ustawowego zdeterminowany jest obowiązkiem wzięcia pod uwagę przez organ uchwałodawczy powiatu powyższych przesłanek materialnoprawnych.

Jednocześnie kategoryczne brzmienie tego przepisu wskazuje z jednej strony, że żadne inne przesłanki nie mogą determinować sposobu zrealizowania upoważnienia (kompetencji), a z drugiej strony wpływ tych przesłanek na ostateczne rozstrzygnięcie wyznaczony jest obowiązkiem ich wzięcia "pod uwagę", co daje organowi pewną elastyczność w kształtowaniu treści uchwały. Przykładowo poza wskazane przesłanki materialne wynikające z omawianego przepisu wykracza wzięcie pod uwagę warunku zapewnienia wpływu dochodu do budżetu powiatu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1916/16).

W zakresie - pierwszej przesłanki - rada powiatu powinna przeanalizować jakie działania powinny zostać podjęte, aby realizacja zadania przebiegała sprawnie, bez zbędnej zwłoki, przy zapewnieniu ciągłości usług również w dni ustawowo wolne od pracy, weekendy, święta itp.

Z kolei w oparciu - o drugą przesłankę - ustalenie opłat powinno obejmować ustalenie kosztów tego typu usług świadczonych na terenie powiatu, którego uchwała dotyczy. Należy więc uwzględnić rzeczywiste koszty usuwania i przechowywania pojazdów przez podmioty świadczące tego typu usługi na terenie powiatu (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 27 września 2017 r., sygn. akt III SA/Łd 690/17).

Tym samym uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego w przedmiocie ustalenia opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie oraz wysokości kosztów (art. 130 ust. 2a p.r.d.), będzie zgodna z prawem wtedy, gdy jej treść zostanie zdeterminowana wyłącznie wskazanymi kryteriami materialnoprawnymi, to jest koniecznością sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz kosztami usuwania pojazdów na obszarze danego powiatu, a nie innymi okolicznościami. Ponadto wybór wysokości przyjętych stawek w granicach wyznaczonych treścią art. 130 ust. 6a-6d ustawy będzie wynikiem uwzględnienia - jak nakazano w ustawie - wyłącznie powyższych przesłanek.

Zatem prawodawca lokalny zobligowany jest uwzględnić przedmiotowe kryteria i nie może kierować się przy podejmowaniu uchwały innymi względami, niż te dwa kryteria wymienione przez ustawodawcę w art. 130a ust. 6 p.r.d.

W uzasadnieniu projektu kontrolowanej uchwały we wniosku końcowym wskazano, że "w wyniku przeprowadzonej analizy finansowej za zasadne uznano przyjęcie maksymalnych stawek za usunięcie pojazdu ogłoszonych przez ministra finansów".

Niemniej z wyciągu z Protokołu nr [...] sesji Rady Powiatu z dnia 30 października 2017 r. nie wynika, aby przed głosowaniem analiza finansowa została przeprowadzona. Wskazano jedynie, że projekt uchwały był omawiany na dwóch Komisjach i został zaopiniowany pozytywnie.

Natomiast w projekcie uzasadnienia uchwały, nie skonkretyzowano na czym przedmiotowa analiza finansowa polegała, a zwłaszcza dlaczego przeprowadzona analiza uzasadniała przyjęcie stawek maksymalnych.

Wcześniej, w uzasadnieniu projektu uchwały podniesiono, że dokonano analizy kosztów funkcjonowania parkingu oraz zatrudnienia pracownika. Brak jest jednak odzwierciedlenia dokonania takich analiz w powyższym projekcie. Nie można bowiem mówić o analizie kosztów funkcjonowania parkingu czy zatrudnienia pracownika, bez jakiegokolwiek ich sprecyzowania np. rzeczywistej ich wysokości czy określenia okresu czasu, do którego się odnoszą. Samo li tylko wymienienie spraw, które prowadzi pracownik (naliczanie opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdu, po ustaniu przyczyny usunięcia; postępowanie z pojazdami przejętymi przez Powiat w wyniku orzeczeń sądowych; współdziałanie z Wydziałem Organizacyjnym - Oddziałem Gospodarczym, Wydziałem Finansowo-Budżetowym w sprawach przejętych pojazdów), takiej analizy nie stanowi (choć może być jej elementem).

Koszty funkcjonowania parkingu wiążą się niewątpliwie z przesłanką dotyczącą "kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu". Jednak z uzasadnienia projektu uchwały nie wynika jakie konkretne koszty funkcjonowania parkingu zostały wzięte pod uwagę przy jej podejmowaniu. Tak samo, jak w przypadku kosztów pracownika. Trzeba tu zwrócić uwagę, że uchwała została podjęta w dniu 30 października 2017 r., natomiast umowa Powiatu dotycząca usuwania pojazdów z dróg oraz prowadzenia parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych na podstawie dyspozycji usunięcia, została zawarta w dniu 18 grudnia 2017 r., wcześniejsza zaś umowa w dniu 23 grudnia 2016 r. (okoliczności poza sporem). W świetle poczynionych uwag (dotyczących braku skonkretyzowania analizowanych kosztów), istnieje wątpliwość czy organ przed podjęciem uchwały dokonał analizy kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze Powiatu w oparciu o umowę poprzedzającą podjęcie uchwały.

Jak podniósł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 18 grudnia 2018 r. w sprawie II SA/Bd 981/18, na tle analogicznej uchwały, organ powinien organizacyjne zadbać, aby w dniu podejmowania uchwały dysponować danymi o rzeczywistych kosztach usuwania i przechowywania pojazdów (danymi o cenach za usługi pobierane przez podmioty świadczące komercyjne usługi na terenie powiatu), który to pogląd należy zaakceptować.

Trzeba też podnieść, że ustawodawca drugą przesłankę sformułował jako sprawną realizację zadań, a nie zaś - koszty sprawnej realizacji tych zadań - czemu dał wyraz, że w ramach tego kryterium należy brać pod uwagę jedynie kwestie organizacyjne usuwania pojazdów i ich przechowywania, rozumiane ściśle. Należy podkreślić, że powołanie się - na całokształt kosztów ponoszonych przez powiat w ramach realizacji zadania własnego - wskazuje, że organ w sposób nieprawidłowy skorzystał z upoważnienia ustawowego (do całokształtu ponoszonych kosztów jednoznacznie nawiązuje odpowiedź na skargę).

Tym samy nie może budzić wątpliwości, że podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Powiatu w istocie nie uwzględniła w pełni kryteriów ustawowych, kierując się nie tylko bliżej nieokreślonymi kosztami utrzymania parkingu, ale także kosztami zatrudnienia pracownika. Przy czym kompetencje pracownika wykraczają poza kwestie organizacyjne usuwania pojazdów i ich przechowywania (dotyczą m.in. postępowań z pojazdami przejętymi przez Powiat w wyniku orzeczeń sądowych czy współdziałania z Wydziałem Organizacyjnym - Oddziałem Gospodarczym, Wydziałem Finansowo-Budżetowym w sprawach przejętych pojazdów).

Jest oczywiste, że z uzasadnienia projektu uchwały powinno szczegółowo wynikać jakie konkretne dane zostały wzięte przy ustalaniu wysokości stawek opłat, zwłaszcza stawek maksymalnych. W konsekwencji dokonanych rozważań nie można również uznać, aby należycie zostało umotywowane w projekcie uzasadnienia uchwały przyjęcie stawek maksymalnych.

Wszelkie zaś inne próby uzasadnienia wysokości przyjętych na 2018 r. maksymalnych stawek nie wynikające z procesu procedowania przy podejmowaniu uchwały, nie mogą skutecznie sanować istniejących braków. I tak, w aktach sprawy znajduje się pismo Starosty z dnia 03 października 2018 r., które wyjaśnia wysokość przyjętych na 2018 r. stawek, a mianowicie miały one wynikać z analizy finansowej, w której uwzględniono: koszty powstałe w okresie od 1 stycznia 2017 r. do 31 sierpnia 2017 r., na które składa się 50% naliczonych i pobranych opłat z usunięcie i przechowanie pojazdu, miesięczny ryczałt (zawierający, jak zaznaczono, opłaty związane z przechowywaniem pojazdu na parkingu, ok. 30 pojazdów miesięcznie), wynagrodzenie pracownika (...), koszty związane z wydaniem opinii rzeczoznawców oraz opłaty sądowe. Nie może przy tym ujść uwadze, że z projektu uzasadnienia uchwały nie wynika, aby powyższe okoliczności były brane pod uwagę w analizie finansowej. W projekcie jest mowa tylko o analizie kosztów funkcjonowania parkingu i kosztów pracownika (jednak bez ich bliższego określenia). Tym samym istnieją uzasadnione wątpliwości jakimi danymi rzeczywiście kierowano się przy podejmowaniu uchwały. Tu należy wskazać, że z załączonej do akt sprawy umowy nr [...] z dnia 18 grudnia 2017 r. zawartej pomiędzy Powiatem (zamawiającym) a L. S. (wykonawcą) wynika, że wynagrodzenie wykonawcy zostało określone w formie ryczałtu w wysokości 2.398,50 zł brutto miesięcznie oraz 50% naliczonych i pobranych opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu, stanowiących wynagrodzenie brutto. Nie było kwestionowane, że analogicznie unormowania zostały zawarte w umowie z dnia 23 grudnia 2016 r. nr [...]. W treści umowy jednak nie określono, co zawiera miesięczny ryczałt, którego wysokość, nie może ulec zmianie w trakcie jej trwania. Konstrukcja umowy kształtuje więc koszty utrzymania parkingu, nie tylko w odniesieniu do wysokości przyjętych (naliczonych) opłat za usunięcie i przechowanie pojazdu, ale również w odniesieniu do stałej kwoty miesięcznego ryczałtu, co przekłada się bezpośrednio na wysokość kosztów funkcjonowania parkingu, a zarazem nie pozostaje bez wpływu na kryterium ustawowe przyjęte w uchwale.

Projekt uzasadnienia zaskarżonej uchwały oraz jego lakoniczność, a także okoliczności podnoszone przez organ w odpowiedzi na skargę, wskazują na nieprawidłowości przy ustalaniu opłat i kosztów, ale przede wszystkim na brak dokonania rzetelnej analizy kryteriów ustawowych przed podjęciem uchwały.

Ponadto, mając na uwadze, że w sytuacji, gdy organ powiatu - na podstawie upoważnienia ustawowego - nakłada na obywateli określony obowiązek, w szczególności, gdy ustawodawca pozostawił organowi powiatu margines swobody, właściwy organ winien wskazać ustawowe argumenty przemawiające za przyjęciem konkretnych rozwiązań w uchwale. Brak natomiast należytego umotywowania uchwalenia wskazanych opłat i kosztów na poziomie stawek maksymalnych, nosi niewątpliwie cechę arbitralności i nie buduje zaufania członków wspólnoty samorządowej do organów samorządu stanowiących prawo. Usprawiedliwieniem takim nie mogą być także sygnalizowane w odpowiedzi na skargę problemy z realizacją wskazanych zadań jak i to, że dochody powiatu uzyskiwane z opłat są niższe niż koszty ponoszone w związku z realizacją ustawowo nałożonych zadań. Zaprezentowane w odpowiedzi na skargę stanowisko, że mimo zastosowania stawek maksymalnych, uzyskiwane przychody nie pokrywają kosztów realizacji zadania, nie może tym samym zasługiwać na aprobatę.

Należy podkreślić, że ograniczenie górnej wysokości stawek nie oznacza, że Rada Powiatu ma dowolność w ich ustaleniu, o ile nie przekroczą one maksymalnego poziomu. Każdorazowo bowiem, oceniając prawidłowość wykonania przez radę powiatu upoważnienia zawartego w art. 130a ust. 6 p.r.d. należy badać, czy uchwalone stawki, bez względu na ich wysokość, uwzględniają wyłącznie wskazane wyżej kryteria.

Brak jest zatem podstaw do kształtowania treści przedmiotowej uchwały wyłącznie w oparciu - o wysokość wszelkich kosztów związanych z realizacją zadań powiatu - wynikających z treści art. 130a p.r.d. przy jednoczesnym braku wskazania rzeczywistych kosztów, które zostały wzięte pod uwagę.

W tym stanie rzeczy, Sąd uznał, że wniesiona w sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały, jak wynika z dokonanych rozważań, doszło do istotnego naruszenia przepisu art. 130a ust. 6 p.r.d., co daje podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Z uwagi na treść zaskarżonej uchwały, której istotę stanowi określenie stawek opłat za usunięcie pojazdu i przechowywanie go na parkingu strzeżonym, koniecznym jest stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Tym bardziej, że w § 2 skarżonej uchwały wadliwie wskazano, że ustala się obowiązujące w 2017 r. wysokości stawek kwotowych kosztów powstałych w razie odstąpienia od usunięcia pojazdu jeżeli wydanie dyspozycji usunięcia pojazdu spowodowało powstanie tych kosztów, zamiast obowiązujących w 2018 r. Pozostawienie zatem w obrocie prawnym części tylko zapisów, czyniłoby uchwałę aktem o charakterze kadłubowym, a zatem aktem niepełnym i niekompletnym.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).

W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości, o czym orzeczono jak w sentencji wyroku.