Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 157/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2020-07-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 19
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant St. inspektor sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2020 r. sprawy ze skargi Gminy Namysłów na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 31 marca 2020 r., nr PN.III.4131.1.55.2020.AR w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie przyjęcia rezygnacji radnego z funkcji wiceprzewodniczącego rady miejskiej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 31 marca 2020 r., nr PN.III.4131.1.55.2020.AR, Wojewoda Opolski, działając na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506; aktualnie: Dz. U. z 2020 r., poz. 713), zwanej dalej "u.s.g.", stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Namysłowie z dnia 27 lutego 2020 r., nr 206/VIII/20 w sprawie przyjęcia rezygnacji radnego z funkcji Wiceprzewodniczącego Rady Miejskiej w Namysłowie – z powodu istotnego naruszenia prawa.

W uzasadnieniu podniesiono, że Rada Miejska w Namysłowie na XX sesji w dniu 27 lutego 2020 r. podjęła wskazaną na wstępie uchwałę w sprawie odwołania Przewodniczącego Rady Miejskiej w Namysłowie. Po przyjęciu uchwały prowadzenie obrad Rady przejął Wiceprzewodniczący M. B., który wtedy zrezygnował z pełnionej funkcji Wiceprzewodniczącego i opuścił salę obrad. Następnie prowadzenie obrad przejął drugi Wiceprzewodniczący J. W., który również złożył rezygnację z pełnionej funkcji i wyszedł z sali. W tej sytuacji pozostali radni Rady Miejskiej w Namysłowie zdecydowali o powierzeniu prowadzenia obrad najstarszemu wiekiem radnemu i podjęli uchwałę w sprawie przyjęcia rezygnacji radnego M. B. z funkcji Wiceprzewodniczącego Rady Miejskiej w Namysłowie. Organ nadzoru stwierdził, że przedmiotowa uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa, a mianowicie przepisu art. 19 ust. 2 u.s.g. na skutek powierzenia prowadzenia obrad osobie nieuprawnionej, tj. radnemu seniorowi i następnie przeprowadzenia głosowania nad wskazaną uchwałą. Wojewoda wywiódł, że zgodnie z art. 19 ust. 2 u.s.g. organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady jest zadaniem przewodniczącego. Przewodniczący może wyznaczyć do wykonywania swoich zadań wiceprzewodniczącego. W przypadku nieobecności przewodniczącego i niewyznaczenia wiceprzewodniczącego zadania przewodniczącego wykonuje wiceprzewodniczący najstarszy wiekiem. Natomiast przepisy u.s.g. nie określają wprost, kto ma prowadzić obrady w sytuacji odwołania przewodniczącego i nieobecności wiceprzewodniczących. Zdaniem organu nadzoru należy przyjąć, że w takim wypadku sesję może prowadzić wyłącznie bądź wcześniej wskazany wiceprzewodniczący bądź też wiceprzewodniczący najstarszy wiekiem. Zgodnie z art. 19 ust. 5 u.s.g., w przypadku rezygnacji przewodniczącego i wiceprzewodniczących rada podejmuje uchwałę w sprawie przyjęcia tej rezygnacji. Takie sformułowanie przepisu wskazuje – zdaniem Wojewody – że samo złożenie przez przewodniczącego (wiceprzewodniczącego) rady gminy rezygnacji z zajmowanej funkcji nie wywołuje skutku w postaci zaprzestania pełnienia tej funkcji. Ustawodawca wyraźnie uzależnia skuteczność rezygnacji od podjęcia przez samą radę gminy uchwały w sprawie przyjęcia tej rezygnacji. Głosowanie w sprawie rezygnacji przewodniczącego (wiceprzewodniczącego) powinno się odbyć w ciągu miesiąca od dnia złożenia rezygnacji. Jeżeli w terminie miesiąca rada nie zajmie się tą sprawą, zastosowanie znajduje art. 19 ust. 6 ustawy, zgodnie z którym niepodjęcie uchwały odnośnie przyjęcia rezygnacji w ciągu 1 miesiąca od dnia złożenia tej rezygnacji jest równoznaczne z przyjęciem przez radę rezygnacji z upływem ostatniego dnia miesiąca, w którym powinna być podjęta ta uchwała. A zatem dopiero podjęcie przez radę uchwały, w której rada przyjmuje rezygnację przewodniczącego (wiceprzewodniczącego), sprawia, że osoba taka przestaje piastować zajmowane stanowisko. W rozpatrywanym przypadku złożenie rezygnacji przez wiceprzewodniczących i opuszczenie przez nich sali obrad nie upoważniało Rady do powierzenia prowadzenia obrad radnemu seniorowi, który może prowadzić obrady rady tylko w ustawowo określonych wyjątkach (art. 20 ust. 2c i art. 19 ust. 8 ustawy). W ocenie organu nadzoru, po odwołaniu poprzedniego Przewodniczącego nikt poza wiceprzewodniczącymi nie miał prawa prowadzenia obrad Rady, a tym samym kolejna uchwała, podjęta podczas bezprawnie prowadzonej przez osobę nieuprawnioną sesji, obarczona jest istotnymi wadami. Wynikające z przepisów u.s.g. przypadki umożliwiające prowadzenie obrad nowo wybranej rady przez najstarszego wiekiem radnego do chwili wyboru przewodniczącego oraz w przypadku zwołania sesji przez wojewodę, nie podlegają wykładni rozszerzającej. Zastosowania analogii nie usprawiedliwia okoliczność złożenia rezygnacji przez wiceprzewodniczących i brak ich uczestnictwa w dalszym posiedzeniu. Radni w takim wypadku nie mogli podejmować żadnych uchwał, pomimo że przyjęty porządek obrad nie został wyczerpany a Rada dysponowała wymaganym kworum. W momencie opuszczenia sali przez nadal pełniących funkcję wiceprzewodniczących winno nastąpić nieformalne zakończenie obrad Rady.

Ze stanowiskiem organu nadzoru nie zgodziła się Gmina Namysłów, która we wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skardze zarzuciła naruszenie prawa materialnego – art. 19 ust. 2 i 7 u.s.g. na skutek błędnej wykładni i przyjęcia wadliwości powierzenia prowadzenia obrad Rady osobie nieuprawnionej, art. 19 ust. 5 i 6 u.s.g. na skutek pozbawienia jednostki samorządu terytorialnego przymiotu samodzielności i prawa kontynuacji obrad w sytuacji, gdy podczas sesji w dniu 27 lutego 2020 r. po rezygnacji wiceprzewodniczących nie ogłoszono przerwy i nie zamknięto obrad, art. 7 Konstytucji RP na skutek przyjęcia, że w opisanej sytuacji wybór innej osoby do prowadzenia obrad stanowi przekroczenie kompetencji Rady, art. 2 i art. 10 ust. 1 w zw. z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP na skutek bezprawnej ingerencji organu nadzoru w samodzielność organu samorządowego.

Wskazując na powyższe wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego oraz o zasądzenie kosztów.

W uzasadnieniu zrelacjonowano przebieg spornej sesji rady, podkreślając, że nie doszło do jej formalnego zakończenia, a zgodnie z art. 19 ust. 5 i 6 u.s.g. rada gminy powinna podjąć uchwałę w sprawie rezygnacji przewodniczącego lub wiceprzewodniczącego rady w ciągu 1 miesiąca. Podniesiono, że nowelizacja art. 19 u.s.g. z 2009 r. polegająca na dodaniu ust. 7 i 8 nie rozwiała wszystkich wątpliwości związanych z możliwością kontynuacji obrad na sesji, na której doszło do odwołania tych osób, ale regulacje te umożliwiają przyjęcie rezygnacji członków prezydium rady oraz kontynuowanie obrad w celu uzdrowienia zaistniałej sytuacji i zrealizowania obowiązku wyboru nowego prezydium we wskazanym przez ustawodawcę okresie. Podkreślono przy tym, że w porządku obrad w tym dniu były jeszcze ważkie z punktu widzenia Gminy uchwały dotyczące finansowania różnego rodzaju jednostek działających na terenie Gminy Namysłów. Dalej skarżąca, powołując się na piśmiennictwo, wywodziła, że skoro przewodniczący rady jest jedynie jej organem wewnętrznym, to w przypadku jego rezygnacji funkcję tę może przejąć nie tylko inny wiceprzewodniczący, ale także w razie istotnych przeszkód także najstarszy wiekiem radny. W dniu 27 lutego 2020 r. spełniono wszystkie wymogi formalne związane z wyborem (zapewnione było kworum, powołano komisję skrutacyjną, zgłoszono kandydatury, głosowanie było tajne, osoby wybrane uzyskały większość głosów), a podjęcie uchwały w sprawie przyjęcia rezygnacji wiceprzewodniczącego na tej samej sesji, na której złożył rezygnację, w orzecznictwie NSA uznaje się za dopuszczalne, podobnie jak uzasadnieniu projektu do nowelizacji przepisów u.s.g. z 2009 r.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wnosił o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, podkreślając, że w sytuacji jaka zaistniała podczas obrad Rady w dniu 27 lutego 2020 r. dalsze prowadzenie obrad było niemożliwe i to bez względu na to, czy porządek obrad został wyczerpany. W sytuacji, gdyby żaden z wiceprzewodniczących nie zwołał posiedzenia rady w ciągu 1 miesiąca, uprawniony do jej zwołania jest wojewoda i to dostatecznie zapobiega paraliżowi prac rady. Sytuacja taka została uregulowana w art. 19 ust. 7 u.s.g. Wojewoda podniósł też, że jest ustawowo uprawniony do ingerencji w uchwałodawczą działalność gmin i nie stanowi to ograniczenia samodzielności jednostki samorządu terytorialnego.

W piśmie procesowym z dnia 30 czerwca 2020 r. skarżąca nie zgodziła się z argumentacją Wojewody i dodatkowo podniosła, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane jeszcze przed upływem terminu, do którego Rada mogła we własnym zakresie podjąć działania związane z przyjęciem rezygnacji dotychczasowych władz i wyborem nowych. Dodatkowo podniosła, że Wojewoda zwołał nowe posiedzenie Rady na 3 kwietnia 2020 r., czyli przed upływem terminu do tej czynności, nie zakwestionował pozostałych uchwał (poza uchwałami dotyczącymi przyjęcia rezygnacji i wyboru nowego prezydium Rady), podjętych na sesji w dniu 27 lutego 2020 r., a ponadto Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Opolu również nie zakwestionowało uchwał o charakterze finansowym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W ramach tak zakreślonej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), dalej zwanej w skrócie P.p.s.a., kontrola sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Dokonując oceny legalności w tym zakresie, sąd bada, czy akt nadzoru, z uwagi na jego formę, treść rozstrzygnięcia, argumentację uzasadnienia i tryb wydania, odpowiada przepisom prawa.

Na zasadzie art. 148 P.p.s.a., uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru, sąd uchyla ten akt. W przeciwnym wypadku na podstawie art. 151 P.p.s.a. sąd skargę oddala.

Przedmiot kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie stanowi rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 31 marca 2020 r., którym stwierdzono nieważność uchwały Rady Miejskiej w Namysłowie z dnia 27 lutego 2020 r. w sprawie przyjęcia rezygnacji radnego z funkcji wiceprzewodniczącego.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 cyt. wyżej ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, zwanej nadal w skrócie u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Stosownie do art. 98 ust. 1 u.s.g., rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Wedle ust. 3 tego przepisu, do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze.

Z akt sprawy wynika, że spełnione zostały wymogi dopuszczalności kontroli sądowoadministracyjnej. Skarga dotyczy bowiem aktu, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 7 P.p.s.a. i wniesiona została w przepisanym prawem terminie, a przed jej wniesieniem zachowano wymogi proceduralne wynikające z art. 98 ust. 3 u.s.g., gdyż złożenie skargi poprzedzone zostało podjęciem przez Radę Miejską w Namysłowie stosownej uchwały z dnia 27 kwietnia 2020 r.

Uwzględniając przytoczone wyżej przepisy, przypomnienia również wymaga, że uchwała z 27 lutego 2020 r. została doręczona Wojewodzie Opolskiemu w dniu 4 marca 2020 r., natomiast rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane w dniu 31 marca 2020 r., czyli w ustawowym terminie przewidzianym w art. 91 ust. 1 u.s.g. Od strony formalnej jest ono zatem zgodne z prawem.

Stan faktyczny, jaki legł u podstaw jego wydania, jest niesporny. Z protokołu sesji Rady Miejskiej w Namysłowie z dnia 27 lutego 2020 r. wynika, że przedmiotowa uchwała została wydana po tym, jak Przewodniczący Rady złożył rezygnację i została ona przyjęta (posiedzenie prowadził wówczas jeden z wiceprzewodniczących), oraz po tym jak rezygnację złożyli obaj wiceprzewodniczący, którzy dodatkowo opuścili salę posiedzeń. W trakcie głosowania uchwały obrady prowadził jeden z najstarszych wiekiem radnych, któremu radni powierzyli tę funkcję.

Istotą sporu w tej sprawie jest rozstrzygnięcie, czy w przypadku prawidłowo zwołanej sesji rady gminy, na której doszło do niekwestionowanego odwołania Przewodniczącego oraz rezygnacji dotychczasowych wiceprzewodniczących, podjęcie uchwały w przedmiocie odwołania wiceprzewodniczącego rady gminy, jakąkolwiek część obrad rady gminy może prowadzić radny niebędący formalnie ani przewodniczącym organu stanowiącego, ani też wiceprzewodniczącym. Taka bowiem sytuacja miała miejsce w tej sprawie, kiedy to okazało się, że odwołany został zarówno dotychczasowy Przewodniczący Rady Miejskiej w Namysłowie, jak i na sali obrad nie było żadnego z wiceprzewodniczących, którzy po złożeniu rezygnacji opuścili salę obrad. Wówczas radni uznali, że dalszą część obrad powinien poprowadzić najstarszy wiekiem radny obecny na sesji, który wyrazi na to zgodę i taki radny poprowadził dalszą część obrad obejmującą przejście do kolejnego punktu porządku obrad, a w tym również zarządził głosowanie nad przyjęciem rezygnacji radnego M. B. z funkcji wiceprzewodniczącego. Innymi słowy najstarszy wiekiem radny niebędący ani przewodniczącym ani wiceprzewodniczącym prowadził obrady w chwili podjęcia uchwały nr 206/VIII/20 stanowiącej przedmiot kontrolowanego rozstrzygnięcia nadzorczego.

Zasadnicza kontrowersja jaka wynikła między stronami, dotyczy prawnej dopuszczalności takiego prowadzenia obrad przez najstarszego wiekiem radnego niebędącego przewodniczącym lub wiceprzewodniczącym organu stanowiącego w sytuacji, gdy sesja nie jest zwołana na wniosek komisarza wyborczego (dotyczy to pierwszej sesji nowo wybranej rady gminy) lub sesji nie zwołał wojewoda w przypadku określonym w art. 19 ust. 7 i 8 u.s.g. Bezspornie przypadki te nie zachodziły w tej sprawie.

Istotnym w tym miejscu jest sprecyzowanie kompetencji przewodniczącego i wiceprzewodniczącego organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 19 ust. 2 u.s.g. zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady. Słowo "wyłącznie" oznacza zastrzeżenie ww. kompetencji tylko dla przewodniczącego rady, chyba że odrębny przepis rangi ustawowej będzie stanowił inaczej. Podstawowym rodzajem wykładni prawa jest wykładnia językowa i ta właśnie wykładnia zmierza do ustalenia znaczenia przepisu w oparciu o jego znaczenie językowe, posługując się regułami związanymi nie tylko ze słownictwem, ale także ze składnią i konstrukcją tekstu. Wykładnie systemowa i funkcjonalna tylko wówczas powinny decydować o znaczeniu danej normy prawnej, jeżeli wykładnia językowa nie pozwala na ustalenie precyzyjnej treści danej normy, albo też treść ta nie daje się pogodzić z podstawowymi zasadami porządku prawnego i wartościami przyjmowanymi w danym porządku prawnym (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 lutego 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 1700/16, zam. na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA").

Opisane uprawnienia przewodniczącego rady gminy mają charakter wyłączny, tzn. poza odrębnymi regulacjami rangi ustawowej, nikt inny jak przewodniczący nie może ich wykonywać. Taką odrębna regulację zawiera art. 19 ust. 2 zdanie 2 i 3 u.s.g., zgodnie z którym przewodniczący rady gminy może wyznaczyć do wykonywania swoich zadań wiceprzewodniczącego, a w przypadku nieobecności przewodniczącego i niewyznaczenia wiceprzewodniczącego, zadania przewodniczącego wykonuje wiceprzewodniczący najstarszy wiekiem. Regulacja ta ma charakter zamknięty i nie przewiduje możliwości scedowania kompetencji przewodniczącego na radnego najstarszego wiekiem, niebędącego wiceprzewodniczącym rady.

W związku z powyższym nie ma podstaw prawnych, aby po prawidłowym zwołaniu sesji przez przewodniczącego rady gminy i podjęciu przez radę skutecznej uchwały o odwołaniu przewodniczącego, dalsze prowadzenie obrad rady można było powierzyć innej osobie niż wiceprzewodniczący rady i to nawet, gdyby tą osobą był najstarszy wiekiem radny.

W piśmiennictwie wskazuje się, że treść art. 19 ust. 7 i 8 (przepisów, które miały w założeniu usprawnić pracę rady i zapobiec jej paraliżowi) nie rozwiewa w pełni wątpliwości związanych z odwołaniem lub wyborem członków prezydium w sytuacji, gdy wszyscy oni zostali odwołani lub złożyli rezygnację. Zwraca się przy tym uwagę, że problematyka ta powinna być uregulowana w statucie (zob. B. Dolnicki "Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz", omówienie art. 19 u.s.g., teza 6 – zam. w elektronicznym Systemie Informacji Prawnej LEX).

Z uwagi na to, że Statut Gminy Namysłów z dnia 13 stycznia 2004 r., wersja obowiązująca od 15 marca 2019 r. kwestii tej nie reguluje, Wojewódzki Sąd Administracyjny zwolniony jest z konieczności wypowiedzenia się co do ewentualnej zgodności z prawem takiej regulacji, gdyby znalazła się faktyczne w Statucie.

W sprawie przekazania kompetencji prowadzenia obrad osobie nieuprawnionej szeroko wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 1215/17 (zam. w CBOSA). Sąd w składzie rozpatrującym sprawę niniejszą, w pełni poglądy wyrażone w tym wyroku podziela. I tak NSA przypomniał, że skoro najstarszy wiekiem radny mógł prowadzić obrady tylko w przypadku zwołania sesji przez wojewodę z uwagi na jednoczesny brak przewodniczącego i wiceprzewodniczących, to tej szczególnej kompetencji nie można domniemywać i stosować w okolicznościach nie wskazanych przez ustawodawcę. Takie działanie jest działaniem wbrew obowiązującym przepisom prawa i prowadzi do domniemywania kompetencji przez organy władzy publicznej. To z kolei godzi w wyrażoną w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadę państwa prawa (art. 2) oraz zasadę praworządności (art. 7). Wywiódł też, że uprawnienia do prowadzenia obrad przez najstarszego radnego nie uzasadniał także art. 19 ust. 2 zdanie 3 u.s.g., bowiem przepis ten odnosi się do zgoła odmiennej niż w niniejszej sprawie sytuacji, a mianowicie do sytuacji kiedy brak jest przewodniczącego i nie został wyznaczony wiceprzewodniczący spośród kilku radnych pełniących funkcję wiceprzewodniczącego. Wówczas funkcję przewodniczącego pełni wiceprzewodniczący starszy wiekiem. Przepis ten rozstrzyga jedynie, który z wiceprzewodniczących w przypadku ich większej liczby, w razie niewskazania przez przewodniczącego będzie wykonywał zadania przewodniczącego.

W okolicznościach niniejszej sprawy nie istnieje zatem norma kompetencyjna wywiedziona z obowiązujących przepisów prawa, która umożliwia przyznanie najstarszemu radnemu niebędącemu przewodniczącym ani wiceprzewodniczącym rady kompetencji do prowadzenia obrad w sytuacji odwołania przewodniczącego i nieobecności na sesji w dniu 27 lutego 2020 r. wszystkich wiceprzewodniczących, którzy w sposób przewidziany prawem nie utracili swoich funkcji.

NSA we wspomnianym wyroku wypowiedział się również co do możliwości stosowania przez radę w drodze analogii, jak zdaje się to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie, przepisu art. 19 ust. 8 u.s.g., wskazując, iż z utrwalonych poglądów w orzecznictwie NSA wynika, że przepisy prawa administracyjnego mają charakter ius cogens, a organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Analogia jako metoda wykładni, mająca służyć konstruowaniu kompetencji do tworzenia nieprzewidzianych prawem regulacji, mających wpływ na prawa jednostki, w oparciu o odrębne regulacje prawne, jest niedopuszczalna. Oparte na analogii domniemania i subiektywna ocena luk w ustawie jako będących wyrazem nieracjonalności ustawodawcy, nie mogą stanowić podstawy do oceny naruszeń prawa (patrz wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2451/12, zam. w CBOSA).

W takim stanie rzeczy trafnie przyjął również Wojewoda, że skoro nie doszło do skutecznego przyjęcia rezygnacji wiceprzewodniczących rady, to zachowali oni swoje kompetencje, a to z kolei wykluczało możliwość ich przekazania najstarszemu wiekiem radnemu.

Wracając do samego rozstrzygnięcia nadzorczego, który to akt a nie wzmiankowana uchwała stanowi przedmiot kontroli sądowoadministracyjnej, to niezależnie od prawidłowości zawartej w nim oceny prawnej (o czym była mowa wyżej), to stosownie do art. 91 ust. 3 u.s.g., każde rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody, z racji wymaganego uzasadnienia faktycznego i prawnego, musi jednoznacznie wskazywać nie tylko jaki przepis został uchwałą naruszony i na czym to naruszenie polega (zob. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz pod red. Alicji Plucińskiej-Filipowicz i Marka Wierzbowskiego, LexisNexis Warszawa 2014 r., s. 303-304 wraz z przywołanymi w nim orzeczeniami sądów administracyjnych), ale nadto - co należy podkreślić - obligatoryjnym elementem rozstrzygnięcia nadzorczego jest wywód dotyczący rodzaju (charakteru) naruszenia prawa z punktu widzenia jego istotności (por. np. wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 3683/18).

Tego elementu niewątpliwie w nim zabrakło, ale w tej konkretnej sprawie nie może brak ten dowodzić jego wadliwości. W orzecznictwie utrwalił się już bowiem pogląd, że pojęcie istotnego naruszenia prawa może obejmować także okoliczności przesądzające o nieważności decyzji administracyjnej (uchwały), w tym wydanie aktu bez podstawy prawnej przez niewłaściwy organ. Można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które w sposób niewątpliwy trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały (zarządzenia) organu gminy. Do nich należy naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – przez wadliwą ich wykładnię – oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (tak NSA wyroku z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998, nr 3, poz. 79 oraz w cytowanym wyroku z 13 lipca 2017 r.).

Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi dotyczących naruszenia przez organ nadzoru, na skutek wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, konstytucyjnej zasady samorządności i samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, wskazać należało, że nie ma racji strona skarżąca zarzucając w tej sprawie organowi nadzoru naruszenie art. 2, 7 i 10 ust. 1 w związku z art. 165. ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez bezpodstawną ingerencję w samodzielność organu stanowiącego i ograniczenie jego uprawnień oraz suwerenności w zakresie obradowania i wyłaniania składu prezydium rady. Samorząd terytorialny zbudowany został na zasadzie decentralizacji, obejmującej przekazanie przez ustawodawcę części zadań publicznych do wykonywania przez tenże samorząd w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (art. 15 ust. 1 i art. 16 ust. 2 Konstytucji RP). Wykonywanie zadań publicznych objęte zostało nadzorem organów nadzoru z punktu widzenia legalności (art. 170 ust. 1 Konstytucji RP) i jednym z takich organów są wojewodowie (art. 170 ust. 2 Konstytucji RP). Wojewoda jako organ nadzoru dokonuje oceny nadzorczej każdej skierowanej do niego uchwały organu stanowiącego pozostającej w jego kognicji i w razie stwierdzenia istotnego naruszenia prawa organ ten ma obowiązek stwierdzić nieważność danego aktu (art. 91 ust. 1 u.s.g.). Nie jest nieuzasadnioną ingerencją w samodzielność samorządu unieważnianie uchwały w istotny sposób naruszającej prawo. Istotne naruszenie prawa polega także i na tym, że nieuprawniona osoba prowadziła obrady organu stanowiącego i zarządziła przystąpienie do głosowania nad przedmiotową uchwałą (zob. uzasadnienie przywoływanego już wyroku WSA w Krakowie z 13 lutego 2017 r.).

Nie mają też żadnego znaczenia dla oceny zgodności z prawem skarżonego aktu okoliczności podnoszone w piśmie procesowym skarżącej Gminy z dnia 30 czerwca 2020 r., gdyż przedmiotem skargi jest konkretne rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczące wskazanej na wstępie uchwały, a nie zgodność z prawem innych uchwał podjętych na sesji w dniu 27 lutego 2020 r., czy też prawidłowość ocen tych uchwał przez inne organy (przez Kolegium RIO w Opolu). Nie stanowi także przedmiotu oceny Sądu w niniejszym postępowaniu prawidłowość zwołania sesji Rady Miejskiej w Namysłowie przez Wojewodę Opolskiego w dniu 3 kwietnia 2020 r.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie jest obarczone ani naruszeniem przepisów postępowania, ani też naruszeniem prawa materialnego.

Z tych wszystkich względów, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku i skargę oddalono.