Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1169/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-08-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 141, art.188, art. 183, art.  174
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 6 ust. 1, art. 64, art. 61 ust. 8 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1460
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych  w perspektywie finansowej 2014- 2020  - tekst jedn.
article: art. 30 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Lidia Ciechomska-Florek Sędzia NSA Piotr Pietrasz (spr.) Protokolant Bartosz Barczyk po rozpoznaniu w dniu 08 sierpnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Województwa Lubelskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 11 kwietnia 2019 r. sygn. akt III SA/Lu 69/19 w sprawie ze skargi S. Sp. z o.o. w L. na rozstrzygnięcie protestu Zarządu Województwa Lubelskiego z dnia (...) stycznia 2019 r. nr (...) w przedmiocie negatywnej oceny projektu 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od S. Sp. z o.o. w L. na rzecz Zarządu Województwa Lubelskiego kwotę 460 (słownie: czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 28 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 69/19 w sprawie ze skargi S. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w L. na rozstrzygnięcie protestu Zarządu Województwa Lubelskiego z dnia (...) stycznia 2019 r., nr (...)w przedmiocie dofinansowania projektu stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd Województwa Lubelskiego oraz zasądził zwrot kosztów postępowania.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

"S." Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w L. (jako: skarżąca albo wnioskodawczyni) złożyła do Zarządu Województwa Lubelskiego za pośrednictwem systemu informatycznego LSI2014 wniosek o udzielenie dofinansowania na realizację projektu "Zmiana sposobu użytkowania zdegradowanych budynków i ich otoczenia zlokalizowanych w miejscowości (...) (obręb (...)) na ośrodek rehabilitacyjno-leczniczy". Wniosek został złożony w ramach konkursu (...)dla Działania 13.4 Rewitalizacja obszarów wiejskich Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Lubelskiego na lata 2014-2020.

W piśmie z dnia 30 listopada 2018 r. Spółka "S." została poinformowana przez Instytucję Zarządzającą RPO WL, że wniosek o dofinansowanie, po przeprowadzeniu oceny formalnej przez Komisję Oceny Projektów (dalej jako: "KOP"), został oceniony negatywnie.

Uzasadniając informację o negatywnej ocenie projektu organ wskazał, że skarżąca nie spełniła kryterium formalnego poprawności: "Informacje we wniosku i załącznikach są spójne, poprawne i zgodne z obowiązującymi dokumentami składającymi się na Regulamin konkursu/zasady naboru wniosków o dofinansowanie projektów pozakonkursowych. Pismem z dnia 20 września 2018 r. skarżąca została wezwana do złożenia wyjaśnień i uzupełnień oraz poprawek we wniosku w terminie 10 dni od doręczenia wezwania, pod rygorem negatywnej oceny projektu. Wezwanie dotyczyło m.in. załączenia zgłoszenia robót budowlanych polegających na budowie budynku gospodarczego oraz wykonaniu elementów małej architektury na działce oznaczonej nr(...)wraz z potwierdzeniem przyjęcia zgłoszenia bez wniesienia sprzeciwu przez organ architektoniczno-budowlany oraz potwierdzonym opisem technicznym zamierzenia budowlanego. Jeżeli poszczególne zadania inwestycyjne nie wymagają uzyskania zezwolenia, należało załączyć stanowisko organu architektoniczno-budowlanego w przedmiotowej kwestii.

Ponadto wnioskodawca został wezwany do załączenia opisu przedsięwzięcia na podstawie którego Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska (RDOŚ) wydał zaświadczenie załączone do wniosku aplikacyjnego w celu weryfikacji zgodności zakresu rzeczowego z wnioskiem o dofinansowanie (np. elementy zagospodarowania terenu). W przypadku, gdy właściwy organ analizował węższy zakres inwestycji, niż zadania objęte wnioskom aplikacyjnym, należało załączyć zaświadczenie na pełny zakres inwestycji objętej wnioskiem o dofinasowanie i zezwolenie na realizację inwestycji z wymogami OOŚ.

W odpowiedzi na to wezwanie skarżąca złożyła pakiet z uzupełnieniami (ID144879). Dodatkowo w piśmie z dnia 5 października 2018 r. wskazała, że dołączyła wymagane zgłoszenia robót budowlanych oraz wniosek o wydanie deklaracji organu odpowiedzialnego za monitorowanie obszarów Natura 2000 z dnia 23 października 2017 r. wraz z opisem całego przedsięwzięcia.

Na podstawie złożonej dokumentacji Komisja Oceny Projektów uznałałą, że skarżąca nie przedstawiła zgłoszenia i potwierdzenia przyjęcia zgłoszenia montażu małej architektury, a w przypadku braku takiego obowiązku, nie załączyła stanowiska organu architektoniczno-budowlanego w sprawie wymogu uzyskania zezwolenia na montaż małej architektury w ramach zagospodarowania terenu objętego wnioskiem o dofinansowanie. Wnioskodawczyni nie dokonała również uzupełnienia wniosku w zakresie przedstawienia opisu przedsięwzięcia na podstawie którego RDOŚ wydał zaświadczenie załączone do wniosku aplikacyjnego, a w przypadku gdyby organ ten analizował węższy zakres inwestycji niż objęty wnioskiem, zaświadczenia RDOŚ obejmującego ten sam zakres rzeczowy co wniosek aplikacyjny.

Od negatywnej oceny projektu skarżąca w dniu 15 grudnia 2018 r. złożyła protest zarzucając naruszenie przepisów art. 37 ust. 5 w zw. z art. 50a ustawy wdrożeniowej oraz naruszenia zasady rzetelności, statuowanej w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej.

Rozstrzygnięciem z dnia (...) stycznia 2019 r., nr (...)Zarząd Województwa Lubelskiego nie uwzględnił wniesionego protestu. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazywał na postanowienia zawarte w punkcie 4 Załącznika nr 4 do Regulaminu Konkursu zgodnie z którymi, wnioskodawca wraz z wnioskiem o dofinansowanie zobowiązany był złożyć zezwolenie na realizację inwestycji. Pod pojęciem zezwolenia na realizację inwestycji należy rozumieć przede wszystkim pozwolenie na budowę (nie starsze niż trzy lata). Zastrzeżono, że dokumenty muszą być aktualne, chyba że prace budowlane zostały już rozpoczęte. W takim przypadku należało dodatkowo dołączyć kopię pierwszej strony dziennika budowy oraz kopię strony z pierwszym i ostatnim wpisem w dzienniku budowy, a także strony z wpisami potwierdzającymi, że prace nie zostały przerwane na okres dłuższy niż 3 lata. Nie wszystkie roboty budowlane wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. W przypadku przedsięwzięcia, dla którego nie jest wymagane uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę ani zgłoszenia robót budowlanych, należało dołączyć stanowisko organu architektoniczno-budowlanego w przedmiotowej kwestii. Wymaganie przedstawienia stanowiska przez organ architektoniczno-budowlanego stosowane było w konkursach organizowanych przez Departament Wdrażania Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego od 2015 roku i stało się praktyką stosowaną przez tą instytucję. Stanowisko takie może przybrać zróżnicowaną formę prawną w szczególności może być to zaświadczenie, czy też opinia, jak również stanowisko wyrażone w treści decyzji administracyjnej dotyczącej procesu budowlanego. Sama zaś potrzeba uzyskania takiego stanowiska i jego przedłożenia w toku Konkursu ma na celu realizację zasady przejrzystości, rzetelności oraz bezstronności. Instytucja Organizująca Konkurs nie jest wyspecjalizowanym organem architektoniczno-budowlanym, zaś w polskim porządku prawnym ocenę charakteru inwestycji od strony wymogów prawa budowlanego przekazano właśnie do właściwości tych organów.

W konsekwencji organ za bezspornie uznał, że wnioskująca spółka wymaganego dokumentu nie przedłożyła - nie przedłożyła ani zgłoszenia dotyczącego obiektów małej architektury, ani też stanowiska właściwego organu.

W Załączniku nr 4 pkt. 2 lit. b Regulaminu Konkursu określono dla wnioskujących o dofinansowanie, obowiązek złożenia załącznika w postaci zaświadczenia organu odpowiedzialnego za monitorowanie obszarów sieci Natura 2000. Regulamin określał wymagania jakie musiało spełniać to zaświadczenie. Według IZ RPO WL deklaracja złożona przez wnioskodawcę zawierała zakres przedsięwzięcia ujęty w zaświadczeniu węższy, niż zakres wniosku o dofinansowanie pomimo, że zakresy te powinny być zgodne ze sobą. Wnioskodawczyni we wniosku skierowanym do RDOŚ o wydanie zaświadczenia nie wyszczególniła części elementów przedmiotowych przedsięwzięcia, zamiast tego posłużyła się formułą otwartą (m.in.). Taki sposób opisu przedsięwzięcia objętego wnioskiem o pomoc mogło mieć wpływ na ostateczną konkluzję organu wydającego zaświadczenie co do możliwego wpływu tego przedsięwzięcia na obszar Natura 2000. Spółka nie wykazała, że RDOŚ objął wydanym zaświadczeniem cały zakres rzeczowy przedsięwzięcia pomimo wystosowania do niej wezwania z dnia 20 września 2018 r. Oceny organu nie zmieniły podniesione w piśmie zarzuty kierowane przeciwko sposobowi uzasadnienia informacji o negatywnej ocenie projektu. IZ RPO WL w treści informacji z dnia 30 listopada 2018 r. wyjaśniła jakimi motywami kierował się organ oraz którym pytaniom szczegółowym w ramach kryterium formalnego poprawności złożony przez wnioskodawczynię wniosek nie odpowiadał.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie dokonując kontroli działania Instytucji doszedł do wniosku, że negatywa ocena projektu, a następnie uznanie protestu za niezasadny było co najmniej przedwczesne. W świetle dokumentacji konkursowej brak było bowiem podstaw do jednoznacznego stwierdzenia, że projekt nie spełnia kryterium formalnego poprawności.

Sąd wskazał, że z akt sprawy wynika, iż skarżąca do wniosku o dofinansowanie, złożonym w systemie LSI w dniu 5 października 2018 r., w zakresie zezwolenia na realizację inwestycji wyjaśniła, iż dołączyła zezwolenia na realizację inwestycji dotyczące pełnego zakresu rzeczowego wniosku o dofinansowanie tj. pozwolenie na budowę. Przedmiotowe pozwolenie obejmowało montaż instalacji fotowoltaicznej, utwardzenie powierzchni i budowę parkingu. W proteście od negatywnej oceny projektu, skarżąca powołując się na art. 29 ust. 1 pkt 22 ustawy Prawo budowlane stwierdziła, że dla obiektów małej architektury nie jest wymagane pozwolenie na budowę, a zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane zgłoszenia wymaga budowa obiektów małej architektury w miejscach publicznych, natomiast jej obiekty usytuowane są na terenie prywatnym do którego dostęp będzie miała niewielka grupa osób.

Z tak prezentowanym stanowiskiem Zarząd Województwa Lubelskiego nie zgodził się, powołując się na treści zawarte w projekcie skarżącej świadczące o budowie obiektów małej architektury w miejscu publicznym. IZ RPO WL rozwinęła swoją tezę uznając, że miejscem publicznym może być "miejsce" nie stanowiące własności publicznej jeżeli jest wykorzystywane "w celach ogólnospołecznych" oraz wskazując na projekt wnioskodawcy, który jest przedsięwzięciem o charakterze publicznym - skierowanym do nieoznaczonego kręgu osób, ukierunkowanym na zapewnienie jak najszerszego dostępu do infrastruktury projektu, mającym za zadanie poprawić jakość przestrzeni publicznej. Dodatkowo organ zwrócił uwagę na niezłożenie na wezwanie KOP, stanowiska organu architektoniczno–budowlanego w powyższym przedmiocie. IZ RPO WL uważa pozostawienie otwartej formuły w zakresie formy "stanowiska organu architektoniczno-budowlanego" za uzasadnione ponieważ, stanowisko to może mieć zróżnicowaną formę prawną w szczególności może ono przybrać formę zaświadczenia, czy też opinii, jak również stanowiska wyrażonego w treści decyzji administracyjnej dotyczącej procesu budowlanego.

Sąd I instancji zgodził się ze skarżącą, że w sprawie niniejszej obiekt małej architektury nie będzie realizowany w miejscach publicznych w rozumieniu przepisów prawa budowlanego. Organ dokonując oceny projektu w tym zakresie miał przede wszystkim na uwadze opis zawarty w treści wniosku o dofinansowanie, jak projekt będzie odnajdywał się w przestrzeni publicznej. Zdaniem Sądu jednak ocena w tym przypadku powinna być dokonana na podstawie przepisów Prawa budowlanego. Ponadto w związku z powyższym skoro przepisy Prawa budowlanego nie stawiają wymagań polegających na obowiązku uzyskania pozwolenia lub obowiązku zgłoszenia budowy pewnych obiektów, to nie znajduje uzasadnienia ustanowienie w Regulaminie wymogu uzyskania "stanowiska" w tej kwestii. Sąd zgodził się ze skarżącą, że zasady konkursu nie mogą bowiem być ustanawiane oraz stosowane w oderwaniu od przepisów prawa powszechnie obowiązującego.

Za nieuzasadniony Sąd I instancji uznał pogląd IZ RPO WL, że wnioskodawcy mogą w ramach "stanowiska organu architektoniczno-budowlanego" przedstawić zaświadczenie czy też opinie lub stanowisko wyrażone w treści decyzji dotyczącej procesu budowlanego. Zawarty w Kodeksie postępowania administracyjnego art. 106 k.p.a. normuje zagadnienie proceduralne dotyczące wyrażania opinii lub zgody przez inny organ na potrzeby prowadzonego postępowania administracyjnego. Przepis ten może być stosowany z mocy przepisów szczególnych. Postępowanie w sprawie zajęcia stanowiska jest postępowaniem pomocniczym w stosunku do postępowania głównego, w którym dochodzi do wydania decyzji w sprawie. Z kolei wydawanie zaświadczeń uregulowane zostało w dziale VII Kodeksu postępowania administracyjnego. Zakres przedmiotowy tego postępowania przyjmuje postać dokumentu urzędowego, potwierdzającego określone fakty lub stan prawny. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2018 r., sygn. II OSK 2527/17, wyjaśniono, że "przedmiot postępowania o wydanie zaświadczenia jest wąski i ma specyficzny charakter. Nie obejmuje on kompetencji do orzekania przez organ w danej sprawie administracyjnej, tj. ustalania praw lub obowiązków administracyjnoprawnych podmiotów prawa, lecz sprowadza się wyłącznie do poświadczenia faktów lub stanów prawnych. Zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie aktem woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego. Zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Zaświadczeniem organ potwierdza jedynie istnienie określonego stanu na podstawie posiadanych już danych, a postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a., spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia. Postępowanie to ogranicza się jedynie do takich czynności, które pozwolą na urzędowe rozpoznanie wniosku".

Przytoczone powyżej instytucje postępowania administracyjnego, wbrew stanowisku prezentowanemu przez IZ RPO WL wskazują, że przedmiotem zaświadczenia, a także opinii nie może być wykładnia prawa. Również organ nie uzasadnił w jakim trybie wnioskodawca mógłby domagać się zajęcia "stanowiska" przez organ architektoniczno-budowlany w przedmiocie obiektów małej architektury w decyzji o pozwoleniu na budowę. Zdaniem Sądu strona nie posiada żadnych instrumentów prawnych by zmusić organ architektoniczno–budowlany do zajęcia i uzasadnienia "stanowiska" w sprawie objętej treścią pkt 4, Instrukcji wypełniania załączników.

W Regulaminie Konkursu RPO WL na lata 2014-2020 Oś Priorytetowa 13 – Rewitalizacja obszarów wiejskich, Konkurs nr RPLU.13.04.00-IZ.00-06-001/17, IZ zawarła zapis, który zobowiązuje IZ do poinformowania wnioskodawcy na piśmie o zakresie niezbędnych poprawek lub uzupełnień, pod rygorem negatywnej oceny wniosku, natomiast wnioskodawcę do uzupełnienia lub poprawienia wniosku zgodnie z informacjami zawartymi w piśmie IZ. Powyższy przepis zawiera jasny, jednoznaczny i precyzyjny przekaz co do sposobu i trybu postępowania w sytuacji stwierdzenia uchybienia w zakresie kryterium formalnego poprawności. Regulacje Regulaminu nie przewidują prowadzenia negocjacji na temat stwierdzonej wątpliwości. W szczególności na tym etapie postępowania i w tym trybie IZ jest uprawniona do żądania wyjaśnień w związku z wątpliwościami jakie powstały po jej stronie przy rozpoznawaniu wniosku. Ponieważ określony tryb przewiduje możliwość tylko jednokrotnego zwrócenia się z informacją o stwierdzonych wątpliwościach, dlatego wezwanie do jego usunięcia powinno być w swej treści precyzyjne i jednoznaczne, winno z niego wynikać konkretnie w jakim zakresie wniosek powinien być poprawiony lub uzupełniony, nadto nie może zawierać sformułowań warunkowych.

W opinii Sądu powyższych wymogów nie spełnia pismo IZ z dnia 20 września 2018 r. w punkcie 4, w zakresie dokumentu dotyczącego oceny oddziaływania na środowisko – Załącznik 2b. Wnioskująca Spółka została wezwana do załączenia opisu przedsięwzięcia, na podstawie którego Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w L. (RDOŚ) wydał zaświadczenie załączone do wniosku aplikacyjnego (ID114770), w celu weryfikacji zgodności zakresu rzeczowego z - wnioskiem o dofinansowanie (np. elementy zagospodarowania terenu). W przypadku, gdy właściwy organ analizował węższy zakres inwestycji, niż zadania objęte wnioskom aplikacyjnym, należało załączyć zaświadczenie na pełny zakres inwestycji objętej wnioskiem o dofinansowanie. W wezwaniu tym po raz pierwszy organ doprecyzował jak należy rozumieć pkt. 2 lit. b Załącznika nr 4 w zakresie sformułowania "zakres/tytuł przedsięwzięcia" przyjmując, że wymagania dotyczą zakresu rzeczowego przedsięwzięcia i pełnego zakresu projektowanej inwestycji. Gdyby treść tego punktu załącznika nie pozostawiała możliwości interpretacyjnych, organ inaczej sformułowałby wezwanie skierowane do strony w tym przedmiocie. Na dodatek, nie wyjaśniono stronie jakie wątpliwości wystąpiły ze strony organu przy odczytywaniu złożonej Deklaracji RDOŚ z dnia 24 października 2017 r.

Sąd I instancji zgodził się z tezą przedstawioną w skardze, że Załącznik nr 2 do Regulaminu konkursu (punkt 2b) formułuje warunek wobec Deklaracji Natura 2000 w sposób niezmiernie ogólny. Treść tego Załącznika jest następująca "Zaświadczenie organu odpowiedzialnego za monitorowanie obszarów sieci Natura 2000 powinno wskazywać tytuł/zakres przedsięwzięcia zgodny z tytułem i zakresem wniosku o dofinansowanie, a także informację, że dany projekt nie będzie wywierał negatywnego oddziaływania na obszar Natura 2000 ze względu na: (...)." Dopiero na etapie negatywnej oceny projektu i rozstrzygnięcia o nieuwzględnieniu protestu pojawiło się sformułowanie "pełny zakres rzeczowy projektu", który według IZ RPO WL należy rozumieć jako - obejmujący wszystkie elementy rzeczowe infrastruktury, które składają się na to przedsięwzięcie. Natomiast organ zupełnie pominął użyte w Regulaminie sformułowanie "tytuł" i jakie znaczenie mu nadał.

Sąd I instancji zwrócił uwagę, że zaświadczenie organu odpowiedzialnego za monitorowanie obszarów sieci Natura 2000 powinno zostać wypełnione zgodnie ze wzorem opracowanym przez organ odpowiedzialny za monitorowanie tych obszarów (zgodnie z dodatkiem 1 do załącznika II Rozporządzenia Wykonawczego Komisji UE 2015/207 z dnia 20 stycznia 2015 r. Dz. U. L 38/39 z dnia 13 lutego 2015 r.). RDOŚ na mocy kompetencji przyznanych mu przez art. 27a ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2018 r., poz.1614), uznał przedstawiony przez wnioskodawczynię zakres prac planowanych do wykonania za prawidłowy i wystarczający dla możliwości oceny planowanego przedsięwzięcia. W deklaracji z 24 października 2017 r. RDOŚ potwierdził, że przedsięwzięcie wnioskującej Spółki, ze względu na jego charakter, nie wywrze istotnego wpływu na obszar NATURA 2000. W treści deklaracji, umieścił stwierdzenie, że "Zakres robót nie wpłynie negatywnie na zachowanie integralności obszarów ani spójności sieci ze względu na małą ingerencję w środowisko oraz na małą skalę przedsięwzięcia". Stanowisko tego organu pozostaje w zgodzie z art. 6 ust. 3 dyrektywy 92/43/EWG siedliskowej oraz z orzecznictwem ETS w tym zakresie. Z przepisów tych wynika, że obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 dotyczy każdego przedsięwzięcia, które nie jest bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 lub nie wynika z tej ochrony, a które może na te obszary znacząco oddziaływać. Jak wskazuje się w literaturze przedmiotu przesłankami do takiego zakwalifikowania przedsięwzięcia są: cel przedsięwzięcia oraz jego charakter. Skarżąca w opisie przedsięwzięcia opisała zarówno cel jak i jego charakter. Potwierdzeniem, iż dla wydanej Deklaracji z dnia 24 października 2018 r. nie miał znaczenia szczegółowy opis rzeczowy przedsięwzięcia jak sugeruje organ, świadczy wydana dnia 5 grudnia 2018 r. przez RDOŚ kolejna Deklaracja organu odpowiedzialnego za monitorowanie obszarów Natura 2000, znak WSTIII.6335.14.2018.JK, w której "w odniesieniu do projektu zlokalizowanego w miejscowości (...), podtrzymuje stanowisko zawarte w deklaracji organu znak: (...) z dna 24 października 2017 r. i oświadcza." Sąd I instancji uznał Deklarację RDOS z dnia 5 grudnia 2018 r. nie jako uzupełnienie wniosku o dofinansowanie, ale jako potwierdzenie pierwotnie złożonego dokumentu do wniosku gdyż nie zawiera ona nowych treści ani nie rozszerza dotychczas przekazanych danych.

W ocenie Sądu I instancji, wskazane powyżej wytyczne zawarte w Instrukcji wypełniania wniosku o dofinansowanie posługują się niejasnymi, niejednoznacznymi sformułowaniami i tym samym naruszają postanowienia art. 37 ustawy wdrożeniowej zgodnie z którymi instytucja zarządzająca, powinna uwzględnić zasadę równego dostępu do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania oraz zapewnić przejrzystość reguł stosowanych przy ocenie projektów. Wywołana nieprecyzyjnymi określeniami i wytycznymi dla wnioskodawców niepewność co do rozumienia istotnego dla oceny pojęcia tytuł/zakres projektu i związane z nią ryzyko niewłaściwego wypełnienia wniosku nie mogą obciążać wnioskodawców. Wymagania zaś zawarte w Regulaminie Konkursu co do przedstawienia stanowiska organu architektoniczno–budowlanego nie znajdują potwierdzenia w obowiązujących przepisach prawa, a jeżeli organ uznał za zasadne umieszczenie takiego sformułowania w Regulaminie konkursu powinien określić w dokumentacji konkursowej jakie nadaje znaczenie temu słowu, skoro w na podstawie przedstawionej przez wnioskodawcę koncepcji przedsięwzięcia dokonuje się oceny formalnej wniosku według kryterium formalnego poprawności.

W konsekwencji Sąd uznał, że przeprowadzona przez Instytucję Zarządzającą ocena wniosku skarżącej Spółki w ramach ww. kryterium nie odpowiadała standardom wynikającym z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, które wymagają precyzyjnego określenia procedur konkursowych, gdyż uczestnik konkursu nie może domyślać się bądź domniemywać ciążących na nim obowiązków (por. wyrok NSA z dnia 20 lipca 2017 r., sygn. akt II GSK 1925/17). W konsekwencji powyższego Sąd przyjął, że postanowienia tzw. dokumentacji konkursowej nie mogą być sprzeczne z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, a także nie mogą podlegać wykładni, której rezultat byłby nie do pogodzenia z normatywnymi zasadami przejrzystości i rzetelności oraz zasadą równego dostępu do pomocy.

W konsekwencji zdaniem Sądu ocenę wniosku przeprowadzono w sposób naruszający ww. przepis i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik tej oceny, gdyż pozbawiło wnioskodawczynię uprawnienia do ubiegania się o dofinansowanie. Nieprecyzyjny sposób określenia oceny kryterium formalnego poprawności stworzył zbyt szerokie pole do interpretacji załączonych załączników – zezwoleń na realizację inwestycji oraz dokumentu dotyczącego oceny oddziaływania na środowisko, a tym samym doprowadziło do dowolnej oceny wniosku. Organ w Instrukcji wypełniania załączników zastosował własną metodologię rozumienia sformułowań użytych w Złączniku nr 4, która nie była wskazana w żadnych przepisach regulujących zasady przeprowadzania konkursu, nade wszystko w regulaminie, który – jak już kilkakrotnie wskazano wyżej – wyznacza ramy prawne postępowania konkursowego, w którym osoby zgłaszające się powinny znaleźć informacje dotyczące powyżej wskazanych zagadnień.

Reasumując, WSA stwierdził, że wskutek nieprecyzyjnego określenia zasad wypełniania załączników doszło do naruszenia zawartych w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej zasad przejrzystości i rzetelności, które to zasady mają charakter normatywny i stanowią gwarancję równego traktowania wszystkich potencjalnych beneficjentów pomocy unijnej (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1320/17).

Od przedmiotowego wyroku Zarząd Województwa Lubelskiego złożył skargę kasacyjną. W punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej zaskarżono w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 11 kwietnia 2019 r., III SA/Lu 69/19, doręczony Organowi w dniu 5 czerwca 2019 r. W punkcie 2 wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie. Natomiast w punkcie 3 zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie następujących przepisów prawa materialnego:

1) art. 30 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 3 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202, z późn. zm., dalej: p.b.), poprzez błędne zastosowanie powołanych przepisów i uznanie, iż budowa przez Wnioskodawcę obiektów małej architektury na działce nr 238 nie stanowiła "budowy obiektów małej architektury w miejscu publicznym", w rozumieniu art. 30 ust. 1 pkt p.b., a w konsekwencji uznanie, iż Wnioskodawca nie był zobowiązany dokonać zgłoszenia przedmiotowej budowy na podstawie art. 30 ust. 1 p.b., podczas gdy prawidłowo zastosowany przepis art. 30 ust. 1 pkt 4 p.b. przesądzał o istnieniu po stronie Wnioskodawcy takiego obowiązku;

2) wymogu zawartego w pkt 2 lit. b (str. 4) Załącznika nr 4 "Instrukcja wypełniania załączników" do Regulaminu Konkursu nr RPLU.13.04.00-IZ.00-06-001/17 w brzmieniu "Zaświadczenie powinno wskazywać tytuł i zakres przedsięwzięcia zgodny z tytułem i zakresem wniosku o dofinansowanie (....)" w zw. z art. 37 ust. 1 oraz art. 41 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2017 r., poz. 1460, z późn. zm., dalej u.z.r.p. lub ustawa wdrożeniowa) poprzez jego błędną wykładnię i w jej konsekwencji przyjęcie iż przedmiotowy wymóg nie odnosi się do zakresu "rzeczowego" przedsięwzięcia i wniosku o dofinansowanie, podczas gdy prawidłowa wykładnia przedmiotowego wymogu prowadzi do wniosku, iż chodzi w nim o zgodność zakresów rzeczowych przedsięwzięcia objętego zaświadczeniem i wnioskiem o dofinansowanie;

3) wymogu zawartego w pkt 4 (str. 11) Załącznika nr 4 "Instrukcja wypełniania załączników" do Regulaminu Konkursu nr RPLU.13.04.00-IZ.00-06-001/17 w brzmieniu: "W przypadku przedsięwzięcia, dla którego nie jest wymagane uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę ani zgłoszenie robót budowlanych, należy dołączyć stanowisko organu architektoniczno-budowlanego w przedmiotowej kwestii.", w zw. z art. 37 ust. 1 oraz art. 41 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 i 5 u.z.r.p. oraz art. 106 § 1 i art. 217 § 1 i 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, z późn. zm., dalej: k.p.a.), przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż Wyfl10g ten odnosi się do dokumentu nieznanego porządkowi prawnemu, podczas gdy prawidłowa wykładnia przedmiotowego wymogu prowadzi do wniosku, iż można mu zadośćuczynić w szczególności poprzez przełożenie stosownego zaświadczenia.

W punkcie 4 petitum skargi kasacyjnej zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie następujących przepisów postępowania, które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, z późn. zm; dalej: p.p.s.a.) zw. z art. 64 i art. 37 ust. 5 u.z.r.p. poprzez pominięcie, w ramach ustalonego przez Sąd stanu faktycznego, szeregu ustalonych przez Organ okoliczności świadczących o tym, iż z uwagi na charakter i cel projektu objętego wnioskiem o dofinansowanie, obszar działki nr 238, na którym Wnioskodawca zamierzał posadowić obiekty małej architektury, stanowi miejsce publiczne, ukierunkowane na udostępnienie nieoznaczonemu, jak najszerszemu kręgowi osób, co w konsekwencji doprowadziło Sąd do bezpodstawnego uznania, iż miejsce to nie stanowiło miejsca publicznego, w rozumieniu art. 30 ust. 1 pkt 4 p.b., a następnie do bezpodstawnego uznania, iż Wnioskodawca nie miał obowiązku dokonać zgłoszenia budowy oraz przedłożyć go Organowi w odpowiedzi na skierowane doń wezwanie, w celu uzyskania pozytywnej oceny projektu w ramach kryterium formalnego poprawności; W następstwie tego naruszenia Sąd zakwestionował prawidłowość negatywnej oceny projektu dokonanej przez Organ, co przesądza o tym, iż przedmiotowe uchybienie miało wpływ na wynik sprawy;

2) art. 37 ust. 1 u.z.r.p. w zw. z art. 41 ust. 1 i ust. 2 pkt 4-5 u.z.r.p. oraz art. 61 ust 8 pkt 1 lit a u.z.r.p. poprzez bezpodstawne uznanie, iż zawarcie w pkt 2 lit. b (str. 4) Załącznika ni 4 "Instrukcja Wypełniania załączników" do Regulaminu Konkursu nr RPLU.13.04.00-IŻ.00-06-001/17 wymogu w brzmieniu" Zaświadczenie powinno wskazywać tytuł i zakres przedsięwzięcia zgodny z tytułem i zakresem wniosku o dofinansowanie (...)" oraz zastosowanie go przez Organ w odniesieniu do Wnioskodawcy na etapie oceny wniosku ze skutkiem w postaci negatywnej oceny projektu na etapie kryterium formalnego poprawności, z uwagi na niejasność przytoczonego sformułowania, naruszało zasadę równego dostępu do informacji o warunkach i sposobie wyrobu projektów do dofinansowania, zasadę przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów oraz zasadę rzetelności, co doprowadziło Sąd do bezpodstawnego uznania, iż ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, przez co przedmiotowe naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy;

3) art. 37 ust. 1 oraz ust. 5 u.z.r.p., w zw. z art. 41 ust. 1 i ust. 2 pkt 4-5 u.z.r.p. oraz art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a u.z.r.p., oraz w związku z art. 30 ust. 1 pkt 4 p.b., poprzez bezpodstawne uznanie, iż wymaganie od Wnioskodawcy na etapie oceny wniosku przedłożenia zgłoszenia wykonania obiektów małej architektury na działce nr 238, wraz z potwierdzeniem braku wniesienia sprzeciwu przez organ, ze skutkiem w postaci negatywnej oceny projektu wobec jego nieprzedłożenia na etapie kryterium formalnego poprawności, było nieuzasadnione, co doprowadziło Sąd do bezpodstawnego uznania, iż ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, przez co przedmiotowe naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy;

4) naruszenie art. 37 ust. 1 oraz ust. 5 u.z.r.p., w zw. z art. 41 ust. 1 i ust. 2 pkt 4-5 u.z.r.p. oraz art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a u.z.r.p., oraz w związku z art. 106 § 1 i art. 217 § 1 i 2 pkt 2 k.p.a., poprzez bezpodstawne uznanie, iż zawarcie w pkt 4 (str. 11) Załącznika nr 4 "Instrukcja wypełniania załączników" do Regulaminu Konkursu nr RPLU.13.04.00-IZ.00-06-001/17 wymogu w brzmieniu "W przypadku przedsięwzięcia, dla którego nie jest wymagane uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę ani zgłoszenie robot budowlanych, należy dołączyć stanowisko organu architektoniczno budowlanego w przedmiotowej kwestii", oraz zastosowanie go przez Organ w odniesieniu do Wnioskodawcy na etapie oceny wniosku w zakresie kryterium formalnego poprawności, ze skutkiem w postaci negatywnej oceny projektu wobec przedłożenia przedmiotowego dokumentu, z uwagi niejasność przytoczonego sformułowania oraz brak dostatecznego oparcia w obowiązujących przepisach prawa, naruszało zasadę równego dostępu do informacji o warunkach i sposobie wyrobu projektów do dofinansowania oraz zasadę przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów oraz zasadę rzetelności, co doprowadziło Sąd do bezpodstawnego uznania, iż ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, przez co przedmiotowe naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy;

5) naruszenia art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a u.z.r.p., poprzez stwierdzenie, iż ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy i poprzez przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd Województwa Lubelskiego, pomimo faktu, iż Organ przy ocenie projektu nie dopuścił się naruszenia prawa wskazanych przez Sąd; prawidłowym rozstrzygnięciem, w myśl art. 61 ust. 8 pkt 2 u.z.r.p., powinno być oddalenie skargi, z uwagi na prawidłowość negatywnej oceny projektu dokonanej przez Organ w ramach kryterium formalnego poprawności;

6) naruszenie art. 141 § 4 w zw. z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz w zw. z art. 64 u.z.r.p., poprzez sformułowanie pod adresem Organu błędnych zaleceń co do dalszego postępowania, opartych na wadliwej wykładni przepisów prawa materialnego oraz naruszeniach przepisów postępowania;

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Wobec niestwierdzenia okoliczności skutkujących nieważnością postępowania przed Sądem I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał wniesioną w tej sprawie skargę kasacyjną w granicach zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, jednakże nie wszystkie zawarte w niej zarzuty są uzasadnione.

Niezasadne okazały się zarzuty ujęte w punkcie 3 ppkt 1 oraz w punkcie 4 ppkt 1 i 3 petitum skargi kasacyjnej. Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej organ administracyjny nie wykazał, że budowa przez wnioskodawcę obiektów małej architektury na działce nr 238 stanowiła "budowę obiektów małej architektury w miejscu publicznym". Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażony w wyroku z dnia 10 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1317/17, zgodnie z którym sposób sformułowania przepisu art. 30 ust. 1 pkt 4 p.b. wyraźnie wskazuje, iż uzależnia on wprowadzenie wymogu zgłoszenia budowy określonego obiektu małej architektury, nie od tego czy sam ten obiekt będzie dostępny publicznie, względnie czy będzie pełnił funkcje użyteczności publicznej, bądź też będzie wykorzystywany przez ogół społeczeństwa, a jedynie od tego czy ma zostać posadowiony w miejscu, które niezależnie od tego obiektu ma już charakter miejsca publicznego. W orzeczeniu tym trafnie zwrócono uwagę, że zgłoszenia zamiaru budowy każdorazowo dokonuje się przed przystąpieniem do wykonywania robot budowlanych, co także wskazuje, iż przymiot publiczności miejsca, od którego ustawodawca uzależnia poddanie budowy obiektów małej architektury reglamentacji na gruncie Prawa budowlanego odnosić należy, do miejsca, w którym obiekt małej architektury ma być posadowiony, a nie do tegoż obiektu.

W konsekwencji należy dość do wniosku, że istotne znaczenie prawne ma nie publiczny charakter obiektu małej architektury, lecz miejsca jego posadowienia, co w realiach kontrolowanej sprawy sprowadza się do oceny czy działka nr ew. 238, na której mają być posadowione obiekty małej architektury, ma charakter miejsca publicznego.

Z akt sprawy wynika, że działka nr ew. (...)stanowiła grunty orne i pozostawała w użytkowaniu wieczystym Z. M. Ż.. Jednocześnie Skarżąca (wnioskodawca) złożyła oświadczenie o dysponowaniu tą nieruchomością na cele budowlane. Powyższe oznacza, że organ administracyjny, a w konsekwencji również Sąd I instancji, nie wykazały, iż wskazana nieruchomość stanowi miejsce publiczne w rozumieniu art. 30 ust. 1 pkt 4 p.b., a zatem nie zaistniały podstawy do stwierdzenia, że wnioskodawca miał obowiązek dokonania zgłoszenia budowy obiektów małej architektury w związku z zamiarem posadowienia obiektów małej architektury na tej nieruchomości.

Naczelny Sąd Administracyjny w tym miejscu pragnie jednak zasygnalizować, że rozpoznane w tym miejscu zarzuty skargi kasacyjnej miały charakter drugorzędny i ich nieuwzględnienie nie miało znaczenia w odniesieniu do rozstrzygnięcia całej sprawy.

Zarzuty ujęte w punkcie 3 ppkt 2 oraz w punkcie 4 ppkt 2 petitum skargi kasacyjnej okazały się zasadne, jednakże tylko częściowo. Otóż z Załącznika nr 4 do Regulaminu (Instrukcja wypełniania załączników) wynika, że zaświadczenie (deklaracja) Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska powinno wskazywać tytuł i zakres przedsięwzięcia zgodny z tytułem i zakresem wniosku o dofinansowanie, a także informację, że dany projekt nie będzie wywierał negatywnego oddziaływania na obszar Natura 2000 ze względu na określone okoliczności (pkt 2 lit. b Załącznika Nr 4). Nawet pobieżna analiza tej części Załącznika Nr 4 prowadzi do wniosku, że pojęcia "zakres" i "tytuł" odnoszą się do tytułu i zakresu przedsięwzięcia objętego zaświadczeniem oraz tytułu i zakresu wniosku o dofinansowanie. Nie można natomiast zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, iż treść Załącznika Nr 4 w tym zakresie pozostawia szereg możliwości interpretacyjnych, a wytyczne tam zawarte posługują się niejasnym, niejednoznacznymi sformułowaniami i tym samym naruszają postanowienia art. 37 ustawy wdrożeniowej. Analiza wskazanych wyżej postanowień pkt 2 lit. b Załącznika Nr 4 nie pozostawia wątpliwości, że celem takiej regulacji jest zapewnienie Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska niezbędnych szczegółowych informacji merytorycznych o planowanym przedsięwzięciu, co w dalszej kolejności może stanowić podstawę do oceny, w jaki sposób dane przedsięwzięcie może oddziaływać na obszar Natura 2000. Na dane przedsięwzięcie składa się bowiem szereg różnorodnych działań, w tym, w tej sprawie między innymi związanych z robotami budowlanymi takimi jak utwardzenie nawierzchni, czy też dobudowa pomieszczeń gospodarczych.

W dalszej kolejności należy jednak wskazać, że wbrew stanowisku zajętemu przez organ administracyjny w tej sprawie w zaświadczeniu Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska znalazł się pełen zakres przedsięwzięcia, który odpowiadał w pełni zakresowi wniosku o dofinansowanie. Ponadto należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że w sprawie miarodajna jest deklaracja Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 5 grudnia 2018 r., która w istocie potwierdza pierwotnie złożoną deklarację tego organu z 24 października 2017 r.

Zasadne okazały się zarzuty ujęte w punkcie 3 ppkt 3 oraz w punkcie 4 ppkt 4 petitum skargi kasacyjnej. Z Załącznika nr 4 do Regulaminu (Instrukcja wypełniania załączników) wynika, że w przypadku, gdy przedsięwzięcie, dla którego nie jest wymagane uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę ani zgłoszenie robót budowlanych, należy dołączyć stanowisko organu architektoniczno - budowlanego w przedmiotowej kwestii (pkt 4 Załącznika Nr 4). W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że wnioskodawca w tej sprawie w odniesieniu do planowanych przedsięwzięć posadowienia obiektów małej architektury na działce o nr ew. (...) nie dołączył ani zgłoszenia robót budowlanych ani też stanowiska organu architektoniczno - budowlanego.

Rozpatrując zarzuty ujęte w punkcie 3 ppkt 1 oraz w punkcie 4 ppkt 1 i 3 petitum skargi kasacyjnej Naczelny Sad Administracyjny doszedł do wniosku, że organ administracyjny nie wykazał, iż działka nr ew. (...) stanowi miejsce publiczne w rozumieniu art. 30 ust. 1 pkt 4 p.b. Zatem nie zaistniały podstawy do stwierdzenia, że wnioskodawca miał obowiązek dokonania zgłoszenia budowy obiektów małej architektury w związku z zamiarem posadowienia obiektów małej architektury na tej nieruchomości. W konsekwencji w związku z postanowieniami pkt 4 Załącznika Nr 4 wnioskodawca był zobligowany dołączyć stanowisko organu architektoniczno – budowlanego w przedmiotowej kwestii.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska Sądu I instancji zgodnie z którym, skoro przepisy prawa budowlanego nie stawiają wymagań polegających na obowiązku uzyskania pozwolenia lub obowiązku zgłoszenia budowy pewnych obiektów, to nie znajduje uzasadnienia ustanowienie w Regulaminie wymogu uzyskania "stanowiska" w tej kwestii". Sąd I instancji zgodził się ponadto ze Skarżącą, że zasady konkursu nie mogą być ustanawiane oraz stosowane w oderwaniu od przepisów prawa powszechnie obowiązującego.

Odnosząc się do tak skonstruowanego stanowiska wskazać należy, że zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy wdrożeniowej system realizacji programu operacyjnego zawiera warunki i procedury obowiązujące instytucje uczestniczące w realizacji programów operacyjnych, obejmujące w szczególności zarządzanie, monitorowanie, sprawozdawczość, kontrolę i ewaluację oraz sposób koordynacji działań podejmowanych przez instytucje. Zgodnie z art. 6 ust. 2 tego aktu prawnego podstawę systemu realizacji programu operacyjnego mogą stanowić w szczególności przepisy prawa powszechnie obowiązującego, wytyczne, szczegółowy opis osi priorytetowych programu operacyjnego, opis systemu zarządzania i kontroli oraz instrukcje wykonawcze zawierające procedury działania właściwych instytucji.

Warto w tym miejscu zwrócić uwagę na stanowisko zajęte w doktrynie prezentujące charakter prawny regulaminów i instrukcji stanowiących elementy składowe dokumentacji systemu realizacji programu operacyjnego. Na tym tle wskazuje się na wątpliwość, czy system reguł, według których następuje wyłonienie podmiotów – beneficjentów pomocy finansowej z Unii Europejskiej, można w ogóle rozpatrywać z punktu widzenia właściwego wyłącznie organom administracji publicznej. Powinno się bowiem również brać pod uwagę to, że taki dokument (np. instrukcja, czy regulamin), na podstawie którego wyłaniani mają być potencjalni beneficjenci programu, nie jest zbiorem norm prawnych mających wiązać w sposób właściwy źródłom prawa, lecz norm, na których obowiązywanie godzi się każdy ubiegający się o udzielenie wsparcia (czyli regulaminu, ogólnych warunków umów itp.). Są to bowiem reguły stosowane w celu wyłonienia kontrahenta umowy cywilnoprawnej. Podobne rozwiązania stosowane były i są w obszarach świadczenia usług publicznych, takich jak np. zaopatrzenie w wodę czy dostarczanie energii (zob. D. R. Kijowski, Programy, plany i strategie jako podstawa działań organów administracji publicznej, w: Wpływ przemian cywilizacyjnych na prawo administracyjne i administrację publiczną, red. J. Zimmermann, P. J. Suwaj, Warszawa 2013, s. 255).

Podkreślenia również wymaga to, że przepisy Prawa budowlanego nie regulują zasad wyłaniania beneficjentów pomocy finansowanej z Unii Europejskiej. Problematyce tej poświęcone są natomiast regulacje systemu realizacji programu operacyjnego. Dlatego też nie można w żadnej mierze zgodzić się z twierdzeniem, że skoro przepisy Prawa budowlanego nie stawiają wymagań polegających na obowiązku uzyskania pozwolenia lub obowiązku zgłoszenia budowy pewnych obiektów, to nie znajduje uzasadnienia ustanowienie w Regulaminie wymogu uzyskania "stanowiska" w tej kwestii. Ponadto obowiązek uzyskania takiego "stanowiska" przez wnioskodawcę wynikający z systemu realizacji programu operacyjnego nie może być oceniony wyłącznie z perspektywy przepisów Prawa budowlanego. Trafnie wskazano w skardze kasacyjnej, że Instytucja Zarządzająca nie jest wyspecjalizowanym organem administracji budowlanej, a wskazany wymóg miał na celu możliwie najdalej idące zobiektyzowanie oceny w odniesieniu do reżimu prawnego realizacji inwestycji w sferze prawa budowlanego.

Ponadto wbrew stanowisku Sądu I instancji wskazać należy, że istnieją podstawy prawne do uzyskania przez wnioskodawcę od organu administracji budowlanej stosownego "stanowiska", które może mieć w szczególności postać zaświadczenia wydanego na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 217 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Natomiast zgodnie z art. 217 § 2 k.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. W tym przypadku podstawą prawną do uzyskania zaświadczenia o nie istnieniu obowiązku dokonania zgłoszenia budowy obiektów małej architektury stanowił art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. W tym przypadku interes prawny osoby ubiegającej się o zaświadczenie należy wywodzić z postanowień pkt 4 Załącznika Nr 4. Podkreślenia wymaga również to, że zaświadczenie to dokument potwierdzający nie tylko określone fakty, lecz także - co należy szczególnie podkreślić - stan prawny. Nie ma przy tym znaczenia czy ten stan prawny wynika bezpośrednio z mocy przepisów prawa (jak w tej sprawie), czy też jest następstwem konkretyzacji dokonanej przez określone działanie organu administracyjnego. Art. 217 k.p.a. nie czyni bowiem w tej kwestii żadnych ograniczeń.

Następstwem uwzględnienia zarzutów zawartych w punkcie 3 ppkt 1 i 3 oraz w punkcie 4 ppkt 1, 3 i 4 petitum skargi kasacyjnej była konieczność uwzględnienia zarzutu zawartego w punkcie 4 ppkt 5 petitum skargi kasacyjnej, gdyż pomimo częściowo wadliwej oceny projektu (wadliwość oceny dotyczyła uznania przez organ administracyjny, że posadowienie obiektów małej architektury miało nastąpić w miejscu publicznym), ocena ta nie miała istotnego wpływu na wynik sprawy.

Niezasadny okazał się natomiast ostatni zarzut zawarty w punkcie 4 ppkt 6 petitum skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną zasadniczo w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Żaden z opisanych wyżej przypadków nie wystąpił w tej sprawie. Natomiast okoliczność, że Sąd I instancji sformułował w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wadliwe – zdaniem skarżącego kasacyjnie – zalecenia co do dalszego postępowania nie może stanowić naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. można kwestionować kompletność elementów uzasadnienia, a nie jego prawidłowość merytoryczną.

Uznając zasadność skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że istota sprawy sądowoadministracyjnej została dostatecznie wyjaśniona, co pozwala na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 64 ustawy wdrożeniowej na uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie oraz rozpoznanie skargi, oddalając ją na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 64 tego aktu prawnego i w zw. z art. 193 p.p.s.a.

O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi kasacyjnej oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika, orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 września 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.).