Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 18/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-07-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 50 ust. 1 pkt 4, art. 52
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły (spr.), Sędzia WSA Mirosław Montowski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 lipca 2020 r. sprawy ze skarg M. M. i K. M. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]października 2019 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wstrzymania prowadzenia robót budowlanych I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M. M. kwotę 580 zł (pięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz K. M. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego


UZASADNIENIE

Przedmiotem skarg wniesionych przez M. M. i K. M. ("skarżący") jest postanowienie [..] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ("[..]") nr [..] z [..] października 2019 r., wydane w sprawie dotyczącej nakazu wstrzymania prowadzenia robót budowlanych w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Pismem z [..] lipca 2019 r. skarżąca powiadomiła m.in. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [..] ("PINB") o samowoli budowlanej, mającej miejsce na działce nr ew. [..], obręb [..], gmina [..], a dokonanej w jej ocenie przez G. M., A. M. i K. M..

W dniu [..] sierpnia 2019 r. PINB przeprowadził czynności kontrolne na ww. nieruchomości, po czym pismem z [..] sierpnia 2019 r. zawiadomił skarżących o wszczęciu postępowania z wniosku M. M. w sprawie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego realizowanego na działce o nr jw.

Następnie organ ten postanowieniem nr [..] z [..] września 2019 r., na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm., "Prawo budowlane"), nakazał skarżącym wstrzymać dalsze prowadzenie robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego realizowanego na działce nr ew. [..], położonej w miejscowości [..], gm. [..], z naruszeniem warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę nr [..] z [..]września 2005 r., wydanej przez Starostę [..].

W uzasadnieniu postanowienia PINB wskazał, że w trakcie kontroli przeprowadzonej [.] sierpnia 2019 r. ustalono, że na działce o nr ewid. [..] prowadzone są roboty budowlane związane z budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego z poddaszem użytkowym o wymiarach zewnętrznych ok. 12 m x 10 m. Budynek realizowany jest na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę nr [..] z [..] września 2005 r. W tracie kontroli nie okazano projektu budowlanego, na podstawie którego realizowana jest przedmiotowa inwestycja, w związku z czym nie było można zweryfikowanie, czy wykonane dotychczas roboty budowlane są zgodne z zatwierdzonym projektem budowlanym i wydanym pozwoleniem na budowę. Skarżący przedstawił dziennik budowy dokumentujący przebieg wykonanych robót budowlanych. Wskazane powyżej pozwolenie na budowę zostało wydane dla G. i A. M., jednakże obecna podczas czynności kontrolnych M. M. przedstawiła akt notarialny Rep. A Nr [..] z [..] marca 2015 r., na podstawie którego nabyła wraz z bratem K. M. prawo do ww. nieruchomości o nr ewid. [..], na zasadzie współwłasności.

Nadto PINB wskazał, że z porównania ustaleń kontroli z zatwierdzonym projektem budowalnym i wydanym pozwoleniem na budowę znajdującym się w zasobach urzędu wynika, że podczas realizacji omawianej inwestycji dokonano istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego i wydanego pozwolenia na budowę polegających na zmianie:

-wymiarów zewnętrznych z 10,00 x 11,00 m na 10,00 x 12,00 m,

-konstrukcji dachu poprzez wykonanie nieprojektowanej lukarny od północnej strony elewacji,

-przeznaczenia pomieszczenia garażowego na pomieszczenie mieszkalne.

Organ wskazał też, że dokonano również zmian w układzie stolarki okiennej i drzwiowej. Stwierdził przy tym, że "przedmiotowe istotne odstępstwa spowodowały zmianę powierzchni zabudowy oraz kubatury realizowanego budynku".

Odnosząc się do kwestii własnościowych PINB podał, że zgodnie z wypisem z rejestru gruntów uzyskanym ze Starostwa Powiatowego w [..] oraz z przedstawionym aktem notarialnym aktualnymi współwłaścicielami objętej postępowaniem nieruchomości są skarżący z udziałem po ½.

Podsumowując podał, że z uwagi na wykonywanie robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, konieczne jest wstrzymanie robót budowlanych w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 4 i ust. 3 Prawa budowlanego. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 grudnia 2018 r. sygn. akt II OSK 249/17 przyjął zaś, że adresatem postanowienia winni być obecni właściciele ww. nieruchomości, a nie inwestorzy, którzy utracili tytuł prawny do tej nieruchomości.

W zażaleniu od tego postanowienia skarżąca podniosła, że nie powinna być jego adresatem, albowiem nie jest ona inwestorem.

Po rozpatrzeniu tego zażalenia[..] wydał wskazane na wstępie postanowienie z [..] października 2019 r., którym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., "k.p.a.") utrzymał w mocy ww. postanowienie PINB.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podkreślił, że zmianę wymiarów zewnętrznych budynku, a w rezultacie jego kubatury i powierzchni należy uznać za istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego, poprzez zmianę charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego (art. 36a ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego), jak również zmianę projektu zagospodarowania działki (art. 36a ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego).

Taka sytuacja, w ocenie [..], uzasadnia prowadzenie postępowania naprawczego w oparciu o art. 50 Prawa budowlanego.

Organ wyjaśnił przy tym, że w sytuacji, gdy roboty budowlane prowadzone są w warunkach naruszenia prawa, a istnieje możliwość ich legalizacji, właściwy organ nadzoru budowlanego ma obowiązek wstrzymania prowadzenia tych robót. Wstrzymanie robót umożliwia przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i podjęcie rozstrzygnięcia co do dalszych losów realizowanej inwestycji, jako że samo w sobie nie załatwia sprawy co do istoty. Linia orzecznicza sądów administracyjnych wskazuje, iż art. 50 Prawa budowlanego jest podstawą wstrzymania robót celem rozważenia tego, jakie nakazy, względnie zakazy w odniesieniu do prowadzonej budowy powinny być wydane. Zgodnie z art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych jest ważne 2 miesiące. Jest to czas przewidziany przez ustawodawcę na przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i ewentualne wdrożenie procedury naprawczej. Przed upływem wyżej wskazanego terminu, organ nadzoru budowlanego powinien wydać jedną z decyzji, o których mowa w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, zmierzających do legalizacji wykonanych robót lub ich prawnego zakwestionowania.

Jednocześnie [..] uznał, że odstępstwo polegające na zmianie sposobu użytkowania pomieszczenia garażowego na cele mieszkalne nie stanowi odstępstwa o charakterze istotnym, o którym mowa w art. 36a ust. 5 pkt 4 w związku z art. 36a ust. 5a Prawa budowlanego. Nie można, zdaniem organu, uznać, że zmiana funkcji pomieszczenia garażowego w budynku mieszkalnym na cele mieszkalne spowodowała zmianę sposobu użytkowania obiektu bądź jego części. Zmiana, o której mowa powyżej, określona w art. 71 Prawa budowlanego, odnosi się do sytuacji, w której np. część budynku mieszkalnego zostałaby przekształcona np. na budynek gospodarczy, usługowy itp. Zmiana funkcji jednego pomieszczenia w budynku mieszkalnym jednorodzinnym nie spowodowała, że budynek przestał pełnić funkcję mieszkalną.

Natomiast w kwestii odstępstwa od zatwierdzanego projektu budowlanego polegającego na zmianie konstrukcji dachu poprzez wykonanie nieprojektowanej lukarny od północnej strony elewacji [..] wskazał, że powyższe odstępstwo należałoby uznać za istotne, gdyby organ wykazał, iż miało ono istotny wpływ na kubaturę obiektu. W ocenie [..] z analizy materiału dowodowego sprawy nie wynika, ażeby wykonana lukarna doprowadziła do znaczącej zamiany charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego.

W odniesieniu do zażalenia skarżącej organ wskazał, że PINB zasadnie nałożył obowiązek również na nią, albowiem w art. 52 Prawa budowlanego wskazano, że inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51, a kolejność kategorii wymienionych podmiotów nie jest przypadkowa. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, gdy w miejsce dotychczasowych właścicieli – inwestorów - wstąpili ich następcy prawni. Mocą umowy darowizny zawartej w formie aktu notarialnego Repertorium A Nr [..] z [..] marca 2015r . własność (między innymi) zabudowanej działki nr ew. [..] została darowana M. M. i K. M.. Przez wzgląd na powyższe – w ocenie [..] – obdarowani weszli w prawa i obowiązki dotyczące przedmiotowej nieruchomości.

W skardze do Sądu na ww. Postanowienie [..] z [..]października 2019 r. M. M., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia, ewentualnie o jego uchylenie, a także o stwierdzenie nieważności postanowienia PINB. Nadto skarżąca wniosła o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego i materialnego:

- art. art. 7, 77, 80 oraz 107 § 3 k.p.a., poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego sprawy, brak rzetelnego ustalenia stanu faktycznego oraz przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów i dowolne ustalenie, gdyż skutkowało to błędnym uznaniem przez organ, że adresatem postanowienia winna być również skarżąca jako aktualny współwłaściciel,

- art. 8 k.p.a. poprzez niedziałanie przez organy w sposób pogłębiający zaufanie uczestnika postępowania do władzy publicznej,

- art. 15 k.p.a. poprzez niedziałanie przez organy w sposób zapewniający realizację zasady dwuinstancyjności, tj. niedokonanie ponownego rozpatrzenia sprawy i nieustosunkowanie się przez [..] Inspektora Nadzoru Budowlanego do wszystkich argumentów zażalenia,

- art. 7 k.p.a. w zw. z art. 365 ust. 2 oraz art. 36⁴ ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 123, poz. 1059 ze zm.), tj. zasady prawdy obiektywnej, polegające na dokonaniu błędnych ustaleń faktycznych, mających istotny wpływ na treść skarżonego postanowienia.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała przede wszystkim na to, że jest ona współwłaścicielem nieruchomości objętej postępowaniem nadzoru budowlanego, ale nie była/nie jest inwestorem, zaś przedmiotową nieruchomość dzierżawi, zatem nie powinna być ona adresatem postanowienia.

Ww. skarga została zarejestrowana pod sygnaturą VII SA/Wa 18/20.

Skargę złożył także K. M., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że jest tylko współwłaścicielem nieruchomości, zaś inwestorami są G. M. i A. M., wobec których toczy się postępowanie o legalizację budynku.

Skarga ta została zarejestrowana pod sygnaturą VII SA/Wa 19/20.

W odpowiedziach na skargi [..] wniósł o ich oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Postanowieniem z 15 lipca 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w [..] połączył sprawy VII SA/Wa 18/20 oraz VII SA/Wa 19/20 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Sprawy są prowadzone pod sygnaturą VII SA/Wa 18/20.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w [..]zważył, co następuje:

Skargi okazały się zasadne.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie [..] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [..] października 2019 r. Nr [..], utrzymujące w mocy postanowienie PINB z [..] września 2019 r. nakazujące skarżącym wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego realizowanego na działce o nr ewid. [..] w miejscowości [..], gm. [..].

Podstawę prawną tych orzeczeń stanowi art. 50 ust. 1 pkt 4 oraz art. 52 Prawa budowlanego, a spór w sprawie (wobec zarzutów i argumentacji zawartej w obu skargach) sprowadza się do prawidłowości zastosowania tego ostatniego i uczynienia skarżących adresatem wydanego nakazu. Niemniej nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, o czym stanowi art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., "p.p.s.a."), Sąd oceniając zaskarżone (i poprzedzające je) postanowienie dokonał jego pełnej oceny. W efekcie, biorąc pod uwagę materiał zgromadzony w sprawie i znajdujący zastosowanie stan prawny Sąd uznał, że wprawdzie prawidłowo przyjęto, że zachodzi podstawa do wszczęcia postępowania naprawczego wobec ziszczenia się przesłanki z art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, ale wadliwie (co najmniej przedwcześnie) uznano, że stroną i adresatem wydanego na podstawie ww. przepisu rozstrzygnięcia (o wstrzymaniu robót budowlanych) winni być obecni współwłaściciele nieruchomości.

I tak, Sąd dostrzega, że zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. Stosując ten przepis należy mieć na uwadze art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego, który określa co należy rozumieć przez istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, które to jako takie jest dopuszczalne, ale jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę wydanej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej (v. art. 36a ust. 1); w innym razie uzasadnia uruchomienie omawianego trybu naprawczego, w celu legalizacji wykonanych samowolnie robót. Co istotne, wobec okoliczności niniejszej sprawy, istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę stanowi odstąpienie w zakresie: projektu zagospodarowania działki lub terenu, z wyjątkiem urządzeń budowlanych oraz obiektów małej architektury (art. 36a ust. 5 pkt 1), charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji obiektu budowlanego, z zastrzeżeniem ust. 5a (art. 36a ust. 5 pkt 2), zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (art. 36a ust. 5 pkt 4).

Nie budzi wątpliwości Sądu, że ww. przepisy prawidłowo zastosowano w niniejszej sprawie, dotyczącej budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Budynek ten realizowany jest w oparciu o - pozostające w obrocie prawnym - pozwolenie na budowę nr [..] z [..] września 2005 r., wydane przez Starostę [..] (z akt nie wynika, aby zostało ono "wzruszone"), obejmujące budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego i bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe na działce o nr ewid. [..] w miejscowości [..], gmina [..]. Z ustaleń poczynionych podczas czynności kontrolnych tej inwestycji, a przeprowadzonych przez nadzór budowlany (v. protokół kontroli z [.] sierpnia 2019 r. i notatka służbowa z [..] sierpnia 2019 r.), wynika, że ww. budynek jest realizowany z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonej dokumentacji budowlanej. W projekcie budowlanym zatwierdzonym ww. pozwoleniem przewidziano budynek o wymiarach 11 m x 10 m, tymczasem realizowany posiada 12 m długości. Zmiana ta wpłynęła na kubaturę i powierzchnię zabudowy budynku, nadto spowodowała zmianę projektu zagospodarowania działki. Nie spełnia przy tym łącznie wszystkich warunków określonych w art. 36a ust. 5a Prawa budowlanego i tym samym musiała być uznana za istotną w rozumieniu art. 36a ust. 5 pkt 2 tej ustawy (przekracza 2% długości obiektu). W tej sytuacji prawidłowo uznano, że okoliczności sprawy wypełniają dyspozycję art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego w zw. z art. 36a ust. 5 pkt 1 i pkt 2 tej ustawy, i koniecznym jest uruchomienie trybu naprawczego poprzez wydanie postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych. Sąd rozważania zawarte w zaskarżonym postanowieniu w ww. kwestii uznaje za prawidłowe, i traktuje za własne.

Zgadza się przy tym z organem II instancji co do kwalifikacji w kontekście ww. art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego "pozostałych" odstępstw, które stwierdzono przy realizacji objętej postępowaniem inwestycji. Rację ma bowiem [...]WINB, wskazując, że zmiana funkcji pomieszczenia garażowego zaprojektowanego w budynku mieszkalnym na cele mieszkalne nie spowodowała zmiany sposobu użytkowania obiektu bądź jego części, czy inaczej: nie spowodowała, że obiekt przestał pełnić funkcję mieszkalną, wręcz przeciwnie. Dokonana zmiana funkcji nie ma więc charakteru "istotnego". Podobnie należało ocenić zmianę konstrukcji dachu poprzez wykonanie nieprojektowanej lukarny od północnej strony elewacji; zmiana ta miałaby charakter istotny, gdyby wpłynęła na kubaturę obiektu, to jednak z akt nie wynika.

Powyżej przywołane okoliczności sprawy uzasadniały jednak zastosowanie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, co w dalszej kolejności winno skutkować wydaniem jednej z decyzji z art. 51 ust. 1 tej ustawy, a w przypadku zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 3 i uznania, że zachodzi podstawa do nałożenia obowiązku przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, ten winien objąć wszystkie dokonane podczas realizacji inwestycji zmiany.

W powyższym zakresie Sąd nie stwierdził naruszenia prawa; dopatrzył się jednak wadliwości w działaniu organów w kontekście art. 52 Prawa budowlanego, na podstawie którego ustalono adresata (adresatów) wydanego nakazu.

Przepis ten dotyczy postępowań administracyjnych prowadzonych m.in. na podstawie art. 51 i stanowi, że inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, 49b, art. 50a oraz art. 51. Wprawdzie art. 50 nie został wymieniony pośród innych wskazanych w art. 52 przepisów; nie ma jednak żadnych racjonalnych powodów, aby podmioty wymienione w art. 52 nie mogły być adresatami postanowienia wydanego na podstawie art. 50 ust. 1; tym bardziej jeśli zważy się, że kontynuacja postępowania na podstawie art. 50 ust. 1 odbywa się w oparciu o art. 51 (tak też A. Gliniecki w: Prawo budowlane Komentarz, wyd. 1 z 2012 r., LexisNexis, str. 481).

Zatem, wskazany przepis art. 52 określa m.in. podmioty zobowiązane do wykonania postanowienia z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, wymieniając trzy ich kategorie.

W orzecznictwie wykształcił się pogląd, zgodnie z którym kryterium wyboru adresata rozstrzygnięcia spośród wskazanych w omawianym przepisie jest posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego jego wykonanie. Art. 52 Prawa budowlanego należy bowiem interpretować i stosować w taki sposób, aby doprowadzić do wydania wykonalnego "nakazu", tj. aby nakaz np. rozbiórki został skierowany do takiej osoby, która ma realną możliwość jego wykonania. Przy czym skonstruowanie tego przepisu na zasadzie alternatywy pozwala na wysunięcie wniosku, że w pewnych sytuacjach zobowiązanym do likwidacji stanu samowoli (w odpowiednim do tego trybie, w tym uregulowanym w art. 50-51) będzie inwestor niebędący jednocześnie właścicielem nieruchomości (zgodnie z kryterium sprawstwa). W orzecznictwie podkreśla się wręcz, że w pierwszej kolejności "decyzja nakazująca" powinna być skierowana do inwestora, tj. do sprawcy samowoli budowlanej; tak należy bowiem interpretować pojęcie inwestora w art. 52 Prawa budowlanego, wymieniającego decyzje mające na celu usunięcie stanu niezgodności z prawem. Stąd też to ten podmiot winien w pierwszej kolejności być adresatem wydanego nakazu; w określonych przypadkach (wynikających z uwarunkowań faktycznych i prawnych) również wtedy, gdy nie jest właścicielem nieruchomości, na której zrealizowano taki obiekt; m.in. wówczas, gdy obecny właściciel nie sprzeciwia się wykonaniu nałożonego obowiązku. Nałożenie "nakazu" na właściciela nieruchomości, który nie był inwestorem może bowiem w niektórych stanach faktycznych okazać się nieuzasadnionym obciążeniem, narażać go na koszty i dolegliwą procedurę, stanowić jednocześnie nieuzasadnione zwolnienie od takiego obowiązku inwestora, który działał w warunkach samowoli budowlanej i to on powinien ponieść wszystkie niedogodności związane z wykonaniem orzeczonego obowiązku. Stąd też przyjmuje się, że w przypadkach gdy sprawcą jest inwestor, który w dacie orzekania przez organ nie posiada prawa do obiektu, wskazanie podmiotu zobowiązanego powinno uwzględniać wolę właściciela co do tego, czy chce i zezwala, by inwestor – sprawca samowoli – dokonał czynności. "Wola właściciela, gdy sprawcą jest inny podmiot, powinna mieć znaczenie w zakresie wskazania podmiotu zobowiązanego. W takiej sytuacji z uzasadnienia decyzji organu powinno wynikać, że właściciel wyraził zgodę na to, by to inwestor dokonał czynności" (v. A. Plucińska-Filipowicz w: Prawo budowlane, komentarz aktualizowany, pod red. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, LEX/el. 2019; komentarz do art. 52).

W niniejszej sprawie ustalając adresata wydanego obowiązku zastosowano wyłącznie kryterium posiadania tytułu prawnego do nieruchomości objętej postępowaniem; wydane postanowienia skierowano do skarżących – od 2015 r. współwłaścicieli zabudowanej nieruchomości o nr ewid. [..] w miejscowości [..], gm. [..]. Odstąpiono w efekcie od poczynienia dodatkowych ustaleń, pozwalających wyjaśnić, czy możliwym jest skierowanie wydanego rozstrzygnięcia do inwestorów – G. i A. M. (którzy to uzyskali pozwolenie na budowę objętego postępowaniem budynku i nie przenieśli tego pozwolenia na inny podmiot; w aktach brak decyzji wydanej na podstawie art. 40 Prawa budowlanego). Przy okazji, osoby te wadliwie pominięto w postępowaniu, nie zważając, że jako inwestorzy mają interes prawny w niniejszej sprawie (v. art. 28 k.p.a., art. 52 ust. 2 Prawa budowlanego). Nie zbadano także przez kogo obecnie prowadzona jest, czy inaczej: kończona inwestycja. Nie wykluczono w efekcie możliwości skierowania wydanego orzeczenia do inwestora/inwestorów, z góry niejako przyjmując, że skoro w trakcie realizacji inwestycji zmianie uległ właściciel nieruchomości (inwestor utracił prawo do nieruchomości), to nakaz winien być skierowany do "nowego" właściciela. Poglądu tego Sąd nie podziela i choć zgadza się, że wybór adresata orzeczonego nakazu należy uzależnić od ustaleń dotyczących zapewnienia możliwości jego realizacji, to jednak stwierdza, że w pierwszej kolejności kierując się tym kryterium należy niejako wykluczyć możliwość uczynienia adresatem sprawcę naruszenia prawa – sprawcę samowoli budowlanej. W tym przypadku skarżąca twierdzi, że nie ma nic wspólnego z budową budynku, budowa prowadzona była przez jej rodziców, a następnie kontynuowana przez brata (o czym ma m.in. świadczyć posiadanie przez niego dziennika budowy); jednocześnie z obu rozpoznawanych przez Sąd skarg wynika, że skarżący zgadzają się na udział w postępowaniu ich rodziców, zarazem inwestorów, G.i A.M.; co więcej – upatrują błędu organów w ich pominięciu.

W konsekwencji Sąd uznał, że w sprawie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 52 Prawa budowlanego poprzez co najmniej przedwczesne uczynienie skarżących adresatami postanowienia z art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Nadto Sąd uznał, że w sprawie doszło do naruszenia art. 10 § 1 i art. 61 § 4 k.p.a. poprzez pominięcie w postępowaniu inwestorów, G. M. i A. M..

Ponownie prowadząc postępowanie PINB prawidłowo ustali krąg stron, a orzekając na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego uwzględni uwagi Sądu dotyczące adresata nakazu i wykładni art. 52 ww. ustawy, i uzupełni w celu ich realizacji postępowanie dowodowego. W przypadku ustalenia w jego wyniku, że obecni współwłaściciele nieruchomości nie kontynuują inwestycji, a prowadzą ją nadal inwestorzy, albo w ich miejsce jeden z obecnych współwłaścicieli, organ wyjaśni, czy drugi z nich sprzeciwia się wykonaniu nałożonego obowiązku (i dysponowaniu w tym celu nieruchomością przez obowiązanych - inwestorów, obowiązanego - współwłaściciela do usunięcia stanu niezgodności z prawem).

Z tych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 200 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w [..] orzekł, jak w sentencji.