Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 565/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2017-09-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1512
law: Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa - tekst jedn.
article: par. 2 ust. 1, par. 4 ust. 2, par. 38 ust. 6, ust. 8, par. 39 ust. 1, ust, 2 pkt 1, pkt 2a, ust. 4
journal: Dz.U. 2013 poz 361
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013.
journal: Dz.U.UE.L 2011 nr 25 poz 8 art. 18 ust. 1, 2
law: Rozporządzenie Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr  1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju  obszarów wiejskich.

SENTENCJA

Dnia 6 września 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska Sędzia NSA Janusz Furmanek Sędziowie Sędzia NSA Janusz Nowacki (spr.) Protokolant specjalista Aneta Brzezińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2017 roku sprawy ze skargi M. O. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. nr [...] z dnia [...]; 2. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz M. O. kwotę 119 (sto dziewiętnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 5 ust. 1 i 3, art. 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. UE z 28 stycznia 2011 r., L 25, str. 8), zwanego dalej rozporządzeniem nr 65/2011, w związku z art. 44 rozporządzenia Delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. U. UE z 20 czerwca 2014 r., L 181, str. 48), zwanego dalej rozporządzeniem nr 640/2014, art. 47 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.U. UE z dnia 23 grudnia 2006 r., L 368, str. 15), zwanego dalej rozporządzeniem nr 1974/2006, art. 3 ust. 1 i 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. U. UE z 23 grudnia 1995 r., L 312, str. 1 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem nr 2988/95, art. 47 § 1, art. 51 § 1 o.p., art. 29 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 9 maja 2008 r. (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1512, ze zm.), zwanej dalej ustawą o ARMiR, art. 20 ust. 4 i 5, art. 28, art. 28a ust. 7, art. 29 ust. 7 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1387 ze zm.), zwanej dalej ustawą z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, § 39 ust. 1, § 45, § 46 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. poz. 361, ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem rolnośrodowiskowym z dnia 13 marca 2013 r., po rozpatrzeniu odwołania M. O., utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia [...] o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych.

W uzasadnieniu organ II instancji podniósł, że w dniu 14 maja 2012 r. M. O. złożyła wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2012 r. Skarżąca wniosła o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej za realizację pakietu 2. rolnictwo ekologiczne, w wariantach: 2.2 uprawy rolnicze (w okresie przestawienia) do działek rolnych o łącznej powierzchni 8,61 ha, 2.4 trwałe użytki zielone (w okresie przestawienia) do działek rolnych o łącznej powierzchni 0,40 ha, 2.6 uprawy warzywne (w okresie przestawienia) do działki rolnej o powierzchni 0,10 ha. W piśmie z dnia 27 września 2012 r. organ I instancji wezwał skarżącą do złożenia wyjaśnień w zakresie powierzchni trwałego użytku zielonego zgłoszonego do objęcia płatnością za realizację wariantu 2.4 na działce rolnej J o powierzchni 0,18 ha, położonej na działce ewidencyjnej nr [...] W piśmie z dnia 8 października 2012 r. skarżąca wyjaśniła, że na działce ewidencyjnej nr [...] znajduje się trwały użytek zielony, który od ponad 5 lat jest przez nią użytkowany, lecz nie był zgłaszany do płatności. W dniu 20 grudnia 2012 r. organ I instancji wydał decyzję, w której przyznał skarżącej płatność rolnośrodowiskową na 2012 r. w łącznej wysokości 7 460,00 zł, w tym za realizację wariantu: 2.2 uprawy rolnicze (w okresie przestawienia) do działek rolnych o łącznej powierzchni 8,61 ha w wysokości 7 232,40 zł, 2.4 trwałe użytki zielone (w okresie przestawienia) do działek rolnych o łącznej powierzchni 0,22 ha w wysokości 72,60 zł, 2.6 uprawy warzywne (w okresie przestawienia) do działki rolnej o powierzchni 0,10 ha w wysokości 155,00 zł. Kwota wsparcia została przekazana na wskazany przez skarżącą rachunek bankowy w dniu 16 stycznia 2013 r.

W dniu 14 maja 2013 r. skarżąca złożyła wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2013 r. za realizację pakietu 2. rolnictwo ekologiczne, w wariantach: 2.2 uprawy rolnicze (w okresie przestawienia) do działek rolnych o łącznej powierzchni 8,71 ha, 2.4 trwałe użytki zielone (w okresie przestawienia) do działek rolnych o łącznej powierzchni 0,22 ha. Decyzją z dnia [...] organ I instancji przyznał skarżącej płatność rolnośrodowiskową na 2013 r. w łącznej wysokości 7 389,00 zł, w tym za realizację wariantu: 2.2 uprawy rolnicze (w okresie przestawienia) do działek rolnych o łącznej powierzchni 8,71 ha w wysokości 7 316,40 zł, 2.4 trwałe użytki zielone (w okresie przestawienia) do działek rolnych o łącznej powierzchni 0,22 ha w wysokości 72,60 zł. Kwota wsparcia została przekazana na wskazany przez skarżącą rachunek bankowy w dniu 25 listopada 2013 r.

W dniu 14 maja 2014 r. skarżąca złożyła wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2014 r. za realizację pakietu 2. rolnictwo ekologiczne w wariantach: 2.1 uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności) do działek rolnych o łącznej powierzchni 8,89 ha, 2.3 trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności) do działek rolnych o łącznej powierzchni 0,22 ha. W dniu 1 lipca 2014 r., a następnie w dniu 12 stycznia 2015 roku (data stempla pocztowego), skarżąca złożyła formularze zmiany do wniosku. W oświadczeniu załączonym do formularza złożonego w dniu [...] skarżąca wyjaśniła, że 2013 r. był rokiem bardzo mokrym, a na działce SS, na której jest łąka trwała, w wyniku długotrwałego zastoju wody wygniła trawa. Dlatego zostały podjęte działania naprawcze i wiosną 2014 r. zgłosiła na tej działce jęczmień. Następnie wsiała tam trawę w celu przywrócenia trwałego użytku zielonego. Jęczmień był roślina ochronną dla trawy. Do wniosku obszarowego przez nieuwagę wpisała jęczmień. Decyzją z dnia [...] organ I instancji przyznał skarżącej płatność rolnośrodowiskową na 2014 r. w pomniejszonej wysokości w łącznej wysokości 5 550,48 zł. Kwota wsparcia została przekazana na wskazany przez skarżącą rachunek bankowy w dniu 19 marca 2015 r.

Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej organ II instancji decyzją z dnia [...] r. uchylił decyzję z dnia [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia [...] organ I instancji przyznał skarżącej płatność rolnośrodowiskową na 2014 r. w pomniejszonej wysokości w kwocie 5 550,48 zł, w tym za realizację wariantu: 2.1 uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności) do działek rolnych o łącznej powierzchni 8,71 ha w wysokości 5 504,72 zł, 2.3 trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności) do działek rolnych o łącznej powierzchni 0,22 ha w wysokości 45,76 zł. Od decyzji tej skarżąca złożyła odwołanie po rozpatrzeniu, którego organ II instancji decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W dniu [...] organ I instancji wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności w tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego. Decyzją z dnia [...] organ I instancji ustalił kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego w wysokości 2 969,80 zł. Od decyzji tej skarżąca wniosła odwołanie.

Organ II instancji uznał, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa i stwierdził, iż w sprawie istniały podstawy do wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego i ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego. Postępowanie zostało wszczęte na skutek ustalenia przez organ I instancji, że w 2014 r. w ramach realizowanego wieloletniego zobowiązania rolnośrodowiskowego skarżąca zmniejszyła powierzchnię występujących w gospodarstwie trwałych użytków zielonych, likwidując trwały użytek zielony o powierzchni 0,18 ha, położony na działce ewidencyjnej nr [...]. Postępowanie przeprowadzone zostało w trybie art. 29 ustawy o ARiMR. Prawidłowość zastosowania tego trybu w odniesieniu do pomocy, która w niniejszym przypadku przyznana została na podstawie ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, wynika z art. 28 tej ustawy. Przyznane na rzecz skarżącej płatności rolnośrodowiskowe za poszczególne lata, stanowią jedną z form pomocy realizowaną w ramach działań objętych programem rozwoju obszarów wiejskich (art. 1 pkt 2 lit. a w związku z art. 5 ust. 1 pkt 14 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich) i to pomocy, która przyznawana jest w sposób jednostronny, władczy przez właściwy w sprawie organ administracji publicznej, w drodze decyzji administracyjnej (art. 20 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich). Postępowanie, o którym mowa w art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR jest samodzielnym postępowaniem, w którym w drodze decyzji następuje ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej oraz krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej i finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej. Przedmiotem tego postępowania jest zbadanie, czy doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z funduszy wymienionych w tym przepisie. Z sytuacją, w której dochodzi do nienależnego pobrania środków przyznanych w ramach działań objętych programem rozwoju obszarów wiejskich, zwanych "pomocą", mamy do czynienia nie tylko wówczas, gdy pomoc zostaje przyznana i wypłacona na podstawie decyzji, która została wyeliminowana z porządku prawnego, ale także wtedy, gdy beneficjent nie dotrzymuje podjętego zobowiązania przez cały wymagany okres, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. Dla ustalenia kwot świadczeń nienależnie pobranych przez stronę w 2012 i 2013 r. nie było konieczne wzruszenie decyzji przyznających pomoc i dopuszczalne jest uznanie za nienależnie pobrane płatności za ten okres w sytuacji, gdy w porządku prawnym pozostają ostateczne decyzje przyznające płatności za poszczególne lata. W sprawie zastosowanie znalazły również przepisy rozporządzenia rolnośrodowiskowego z dnia 13 marca 2013 r. W ocenie organu II instancji do stanu faktycznego niniejszej sprawy nie ma zastosowania przepis § 46 tego rozporządzenia. Niniejsze postępowanie, jako odrębne od postępowania w sprawie przyznania pomocy, wszczęte zostało na skutek zawiadomienia z dnia [...], a więc już w czasie obowiązywania rozporządzenia rolnośrodowiskowego z dnia 13 marca 2013 r., które zgodnie z jego § 59 weszło w życie z dniem 15 marca 2013 r. Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 3 i pkt 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z dnia 13 marca 2013 r. koniecznymi warunkami przyznania płatności rolnośrodowiskowej – obok wymogów określonych w pkt 1 i 2 – jest realizacja przez rolnika 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia nr 1698/2005. Beneficjent realizując 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe zobowiązany jest utrzymywać trwałe użytki zielone przez cały okres objęty tym zobowiązaniem. Wywiązanie się z obowiązków przyjętych w ramach programu ocenia się w całym okresie 5-letniego zobowiązania. Stwierdzenie uchybień w jego realizacji oznacza niedotrzymanie zobowiązania i powoduje obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności za cały okres ich pobierania. Zasada, zgodnie z którą, beneficjent zobowiązany jest do zwrotu nienależnie dokonanej płatności ustalona została w art. 5 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011. Zarówno ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich (art. 28), jak i wydane na jej podstawie rozporządzenie rolnośrodowiskowe z dnia 13 marca 2013 r. (§ 39), przewidują, stosownie do art. 5 i art. 18 ust. 1 zdanie drugie rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011, obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności. Obowiązek ten realizowany jest na zasadach określonych w rozporządzeniu rolnośrodowiskowym z 2013 r. z dnia 13 marca 2013 r. Zgodnie z § 39 tego rozporządzenia płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi, jeżeli rolnik nie realizuje całego zobowiązania rolnośrodowiskowego, w szczególności w związku z niesporządzeniem planu działalności rolnośrodowiskowej albo sporządzeniem go niezgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu, lub nie spełnia innych warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej określonych w rozporządzeniu (ust. 1). Płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi również w przypadku, gdy rolnik nie przestrzega żadnych wymogów w ramach wariantu określonego pakietu, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana w ramach danego wariantu (ust. 2 pkt 1). Płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi również w przypadku, gdy rolnik zmniejszył obszar, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe w ramach danego wariantu pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 2, 4, 5, 6 lub 8, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności przyznanej w ramach danego wariantu, która odpowiada procentowemu stosunkowi powierzchni obszaru objętego zmniejszeniem do powierzchni obszaru, na którym powinien być realizowany ten wariant (§ 39 ust. 2 pkt 2a). Gdy rolnik nie złożył wniosku o przyznanie kolejnej płatności rolnośrodowiskowej do określonych gruntów lub zwierząt objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym albo informacji, o której mowa w § 23 ust. 3, zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do tych gruntów lub zwierząt (§ 39 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z dnia 13 marca 2013 r.) – w brzmieniu nadanym rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2015 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. poz. 350), zwanym dalej rozporządzeniem zmieniającym z dnia 11 marca 2015 r. (§ 2). Zdaniem organu II instancji z przepisów tych wynika, że w razie zmiany warunków realizacji podjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego bez poinformowania organów ARiMR o przyczynach tego stanu, istnieje – co do zasady – podstawa do wydania decyzji ustalającej wysokość kwoty pobranych płatności przypadających do zwrotu. Gwarancją zachowania tych warunków jest właśnie zasada zwrotu wypłaconej uprzednio płatności zawarta w § 39 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z dnia 13 marca 2013 r., znajdująca umocowanie w art. 18 ust. 1 zdanie drugie rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011. Stąd, w przypadku stwierdzenia w kolejnym roku realizacji programu rolnośrodowiskowego niespełnienia któregokolwiek z wymogów podjętego zobowiązania, płatność rolnośrodowiskowa podlega odzyskaniu w części, której dotyczy niespełnienie tego wymogu. W toku postępowania przeprowadzonego w sprawie z wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2014 r. stwierdzono, że skarżąca nie przestrzega warunków podjętego 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego ustanowionych w § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z dnia 13 marca 2013 r. Stwierdzono, że beneficjent wsparcia zlikwidował występujący w gospodarstwie trwały użytek zielony o powierzchni 0,18 ha, położony na działce ewidencyjnej nr [...], co skutkowało pomniejszeniem płatności rolnośrodowiskowej na 2014 r. na podstawie § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z dnia 13 marca 2013 r. o kwotę stanowiącą równowartość 20% płatności należnej stronie na ten rok. Według organu II instancji poza sporem pozostaje, że skarżąca nie przestrzegała warunków podjętego wieloletniego zobowiązania rolnośrodowiskowego ustanowionych w § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z dnia 13 marca 2013 r. Skarżąca zlikwidowała występujący w gospodarstwie rolnym trwały użytek zielony o powierzchni 0,18 ha, położony na działce ewidencyjnej nr [...]. Okoliczność ta została stwierdzona w toku postępowania w sprawie z wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2014 r. zakończonego decyzją ostateczną i potwierdzona przez skarżącą (oświadczenie o sposobie wykorzystania działek rolnych złożone przez skarżącą we wniosku o przyznanie płatności na 2014 r. z dnia 14 maja 2014 r., oświadczenie skarżącej złożone wraz z formularzem zmiany do wniosku z dnia 9 stycznia 2015 r.). W ocenie organu II instancji uchybienia w przestrzeganiu przez skarżącą warunku przyznania płatności rolnośrodowiskowej, o którym mowa w § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z dnia 13 marca 2013 r., powodują konieczność zwrotu nienależnie wypłaconych płatności, stosownie do art. 18 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 65/2011. Z uwagi na ust. 2 tego przepisu, zgodnie z którym państwo członkowskie winno określić kwotę zmniejszenia lub odzyskania przyznanego wsparcia na podstawie kryteriów rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej niezgodności, prawidłowa jest ustalona przez organ I instancji wysokość kwoty do zwrotu, która odpowiada 20 % płatności przyznanych stronie w kolejnych latach realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego. Waga stwierdzonej niezgodności, ustalona na podstawie kryteriów wskazanych w art. 18 ust 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011, określona została na 20 % należnej skarżącej płatności, co zostało wskazane w decyzji organu I instancji z dnia [...]., kończącej postępowanie w sprawie z wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2014 r. W związku z powyższym kwota nienależnie pobranego wsparcia z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego wyniosła 2 969,80 zł. Składają się na nią nienależnie pobrana płatność w 2012 r. w wysokości 1 492,00 zł, co stanowi 20 % z kwoty 7 460,00 zł (kwota płatności rolnośrodowiskowej skarżącej na 2012 r. na mocy decyzji z dnia 20 grudnia 2012 r.), nienależnie pobrana płatność w 2013 r. w wysokości 1 477,80 zł, co stanowi 20 % z kwoty 7 389,00 zł (kwota płatności rolnośrodowiskowej wypłacona skarżącej na 2013 r. na mocy decyzji z dnia 12 listopada 2013 r.

Organ II instancji odnosząc się do argumentacji skarżącej zawartej w odwołaniu podkreśli, że warunkiem koniecznym wydania decyzji ustalającej kwoty nienależnie, czy nadmiernie pobranych środków nie jest uprzednie wzruszenie ostatecznych decyzji przyznających płatności. Decyzja z dnia [...] kończąca postępowanie w sprawie z wniosku o przyznanie płatności na 2012 r. jest decyzją ostateczną i nawet jeśli decyzja ta może być wadliwa, to okoliczność ta nie wpływa na zmianę stanu faktycznego w niniejszej sprawie, który jednoznacznie potwierdza zasadność dochodzenia kwoty nienależnie pobranego wsparcia. Organ II instancji podkreślił, że bezsporne jest, iż w dniu 15 marca 2012 r. skarżąca podjęła się realizacji 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego i wzięła na siebie obowiązki wynikające z uczestnictwa w programie, w tym obowiązek utrzymania występujących w gospodarstwie rolnym trwałych użytków zielonych przez cały okres objęty zobowiązaniem. Na działce ewidencyjnej nr [...] znajdował się trwały użytek zielony o powierzchni 0,18 ha. W 2014 r. skarżąca zlikwidowała trwały użytek zielony na działce ewidencyjnej nr [....]. W związku z powyższym skarżąca nie dotrzymała warunków podjętego zobowiązania wieloletniego, a to skutkuje obowiązkiem zwrotu wsparcia dotychczas pobranego za jego realizację. Warunek ustanowiony w § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z dnia 13 marca 2013 r. dotyczy wszystkich rolników realizujących program rolnośrodowiskowy i wszystkich występujących w gospodarstwie rolnym trwałych użytków zielonych niezależnie od tego, czy zostały one zgłoszone do objęcia płatnością i czy płatność ta została do ich powierzchni przyznana. Przepisy rozporządzenia rolnośrodowiskowego z dnia 13 marca 2013 r. nie różnicują konsekwencji nieprzestrzegania tego warunku, ustanawiając sankcję za niezachowanie któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych, niezależną od tego czy rolnik otrzymał płatność do ich powierzchni czy też nie. Tym samym niezależnie od tego, czy powierzchnia trwałych użytków zielonych stanowiła podstawę przyznania płatności rolnośrodowiskowej czy też nie, ich zlikwidowanie stanowi naruszenie warunków programu wieloletniego i wiąże się z obowiązkiem zwrotu płatności. Sankcja ustanowiona w § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z dnia 13 marca 2013 r. dotyczy wyłącznie roku, w którym stwierdzono nieprawidłowość, jednak stosownie do treści art. 5 i art. 18 ust. 1 zdanie drugie rozporządzenia nr 65/201 oraz § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z dnia 13 marca 2013 r. zastosowanie sankcji z tytułu deliktu określonego w § 38 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z dnia 13 marca 2013 r. implikuje postępowanie w przedmiocie zwrotu przyznanych wcześniej płatności rolnośrodowiskowych.

Organ II instancji uznając, że nie zostały spełnione przesłanki uzasadniające odstąpienie od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności podniósł, iż art. 28a ust. 7 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich wymaga od organu zbadania, czy kwota nienależnie pobranych płatności nie przekracza 100 euro według kursu na dzień wypłaty płatności. Organ odstępuje od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności, jeżeli kwota nienależnie pobranych płatności nie przekracza 100 euro według kursu ustalonego zgodnie z art. 7 ust. 2 rozporządzenia nr 883/2006. Kurs wymiany euro na dzień 28 grudnia 2012 r. ustalony przez Europejski Bank Centralny wynosi 4,0809 zł (płatność za 2012 rok została zrealizowana w dniu 16 stycznia 2013 r.). Równowartość kwoty 100 euro przeliczonej na złote według wskazanego kursu euro wynosi 408,09 zł. Kwota nienależnie pobranych płatności za 2012 r. wyniosła 1 492,00 zł, czyli przekroczyła kwotę stanowiącą równowartość 100 euro, przeliczoną na złote zgodnie z powyższymi regulacjami. Kurs wymiany euro na dzień 30 października 2013 r. ustalony przez Europejski Bank Centralny wynosi 4,1801 zł (płatność za 2013 r. została zrealizowana w dniu 25 listopada 2013 r.). Równowartość kwoty 100 euro przeliczonej na złote według wskazanego kursu euro wynosi 418,01 zł. Kwota nienależnie pobranych płatności za 2013 r. wyniosła 1 477,80 zł, czyli przekroczyła kwotę stanowiącą równowartość 100 euro, przeliczoną na złote zgodnie z powyższymi regulacjami. W związku z powyższym kwota nienależnie pobranych płatności za kolejne lata przekroczyła kwotę 100 euro przeliczoną na złote według kursu euro ustalonego zgodnie z art. 7 ust. 2 rozporządzenia nr 883/2006.

Według organu II instancji w sprawie nie zaistniały również przesłanki, o których mowa w art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 65/2011, skutkujące brakiem obowiązku zwrotu przez producenta nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych. Płatności rolnośrodowiskowe przyznane na mocy decyzji z dnia [...] oraz decyzji z dnia [...] nie wynikały z pomyłki ARiMR. Wydając wskazane decyzje organ I instancji nie mógł przewidzieć, że w 2014 r. rolnik nie spełni warunków realizacji 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego. Podejmując się realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego oraz składając kolejne wnioski o przyznanie płatności w trakcie jego realizacji, skarżąca oświadczyła, że znane jej są zasady przyznawania płatności i konsekwencje niewykonania zobowiązań wynikających z realizacji programu. Wobec powyższego nie została również spełniona druga z przesłanek wymienionych w art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 65/2009.

Zdaniem organu II instancji w niniejszej sprawie nie zostały również spełnione przesłanki uzasadniające odstąpienie od ustalenia kwoty nienależnie pobranej płatności w przypadku wystąpienia siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych, określone w art. 47 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 1974/2006 oraz § 45 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z dnia 13 marca 2013 r. Podnoszona przez skarżącą w toku postępowania w sprawie z wniosku o przyznanie płatności na rok 2014 okoliczność wygnicia trawy nie stanowi okoliczności nadzwyczajnej i nie jest tez wynikiem działania siły wyższej. Ponadto w aktach sprawy brak jest dowodów potwierdzających, że w terminie wyznaczonym w art. 47 ust. 2 rozporządzenia nr 1974/2006 skarżąca zgłosiła wystąpienie okoliczności nadzwyczajnych uniemożliwiających jej realizację programu zgodnie z podjętym zobowiązaniem.

W ocenie organu II instancji w niniejszej sprawie nie znajdują zastosowania przepisy wyznaczające okres przedawnienia roszczeń o zwrot nienależnie pobranej płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego. Regulacja art. 3 ust. 1 i 3 rozporządzenia nr 2988/95 znajduje zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do spraw, w których rolnik dopuścił się nieprawidłowości, stąd przystępując do badania okresu przedawnienia organ w pierwszej kolejności winien ustalić, czy w sprawie wystąpiły nieprawidłowości w rozumieniu art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95. Według organu II instancji nieprawidłowość stwierdzona w niniejszej sprawie wypełnia wskazaną definicję. Zlikwidowanie trwałego użytku zielonego, które w przepisach wspólnotowych podlegają szczególnej ochronie stanowi naruszenie przepisów wspólnotowych. W niniejszej sprawie należy przyjąć, że skarżąca dopuściła się nieprawidłowości w dniu 14 maja 2014 r., tj. w dniu złożenia wniosku o przyznanie płatności na 2014 r. Poprzez złożoną w jego treści deklarację potwierdziła zlikwidowanie trwałego użytku zielonego na działce ewidencyjnej nr [...]. Zatem 4-letni okres przedawnienia roszczeń upłynie w dniu 14 maja 2018 r. Przerwanie okresu przedawnienia nastąpiło w dniu 20 października 2015 r., tj. w dniu doręczenia skarżącej ostatecznej decyzji kończącej postępowanie w sprawie z wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2014 r., w której organ poinformował skarżącą o stwierdzonej nieprawidłowości, i od tej daty okres przedawnienia biegnie od nowa.

W skardze na powyższą decyzję skarżąca wniosła o jej uchylenie, ponieważ została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa i nie uwzględniła argumentów podniesionych w odwołaniu. Skarżąca wniosła także o odstąpienie od żądania zwrotu pobranych płatności w części wynikającej z pomniejszenia o 20 % przyznanej płatności rolnośrodowiskowej za lata 2012, 2013, prawidłowe wyliczenie przez organ kwoty przypadającej do zwrotu płatności rolnośrodowiskowej oraz odstąpienie od ich odzyskiwania, ponieważ kwota do zwrotu wyniesie 0 zł.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z dnia 13 marca 2013 r. poprzez uznanie, że jest on podstawą ustalenia obowiązku zwrotu płatności rolnośrodowiskowej za lata 2012 i 2013.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że sankcja wynikająca z § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z dnia 13 marca 2013 r. może być zastosowana tylko w roku wystąpienia zmniejszenia, co wynika wprost z brzmienia tego przepisu. Sankcja ta nie może być utożsamiana z obowiązkiem zwrotu za lata 2012 i 2013 płatności, które uznane zostały za nienależnie pobrane w związku z ustaleniem, że w 2014 r. nie zachowano powierzchni trwałych użytków zielonych. Oznacza to, że kwota płatności przypadająca do zwrotu za lata poprzednie z powodu nie zachowania w danym roku występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, nie może być obliczana jako 20% sankcja. Ponadto zdaniem skarżącej kwota przypadającej do zwrotu płatności rolnośrodowiskowej, powinna wynosić 0 zł, gdyż dla działki nr [...] nigdy nie uzyskała płatności rolnośrodowiskowe, co było już podnoszone w odwołaniu. Przyjęcie nieprawidłowej wykładni § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z dnia 13 marca 2013 r. przez organy obu instancji spowodowało wyliczenie nieprawidłowej kwoty nienależnie pobranych płatności.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku -Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Natomiast, w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz.270) sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:

a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach.

Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

W rozpoznawanej sprawie organy administracji obu instancji naruszyły przepisy prawa materialnego oraz przepisy postępowania i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Podstawą prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 9 maja 2008r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. z 2016r. poz.1512 ze zm.), przepisy rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z 27 stycznia 2011r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L nr 25 poz. 8) oraz przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361, ze zm.).

Należy zaznaczyć, że rozporządzenie Komisji nr 65/2011 utraciło moc z dniem 1 stycznia 2014r. jednakże zgodnie z treścią art.44 rozporządzenia delegowanego Komisji nr 640/2014 niniejsze rozporządzenie stosuje się do wniosków o przyznanie pomocy lub wniosków o płatność dotyczących lat składania wniosków lub okresów premiowych rozpoczynających się od dnia 1 stycznia 2015 r. W związku z czym podstawą ustalenia nienależnie pobranych płatności jest art.5 ust.1 rozporządzenia nr 65/2011 zgodnie z którym w przypadku dokonania nienależnej płatności beneficjent zwraca odnośną kwotę powiększoną o odsetki obliczone zgodnie z ust. 2.

W myśl art.18 ust.1 wymienionego rozporządzenia pomoc objęta wnioskiem ulega zmniejszeniu lub nie jest przyznawana, jeżeli nie spełniono następujących obowiązków i kryteriów:

a) w przypadku środków, o których mowa w art. 36 lit. a) ppkt (iv) i (v) oraz lit. b) ppkt (v) rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 - odpowiednich norm obowiązkowych, a także minimalnych wymogów dotyczących stosowania nawozów i środków ochrony roślin, innych odpowiednich wymogów obowiązkowych, o których mowa w art. 39 ust. 3, art. 40 ust. 2 oraz art. 47 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005, oraz zobowiązań wykraczających poza takie normy i wymogi; lub

b) kryteriów kwalifikowalności innych niż kryteria związane z wielkością obszaru lub liczbą zwierząt zadeklarowanych.

W przypadku zobowiązań wieloletnich, zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych.

Zgodnie z treścią art.18 ust.2 wymienionego rozporządzenia państwo członkowskie odzyskuje wsparcie lub nie przyznaje go lub określa kwotę zmniejszenia pomocy, w szczególności na podstawie rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej niezgodności. Rozmiar niezgodności zależy w szczególności od ciężaru skutków niezgodności, przy uwzględnieniu celów, którym miały służyć niespełnione kryteria. Zasięg niezgodności zależy w szczególności od skutków, jakie niezgodność wywiera na całość operacji. To, czy niezgodność jest trwała, zależy w szczególności od długości okresu, w którym występują jej skutki, lub od możliwości wyeliminowania tych skutków za pomocą racjonalnych środków.

W myśl art.29 ust.1 ustawy z 9 maja 2008r. ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych:

1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej;

2) krajowych, przeznaczonych na:

a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej,

b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej

- następuje w drodze decyzji administracyjnej.

W niniejszej sprawie mają również zastosowanie przepisy rozporządzenia z 13 marca 2013r., które weszło w życie z dniem 15 marca 2013r. Do stanu faktycznego nie ma bowiem zastosowania przepis § 46 tego rozporządzenia zgodnie z którym do przyznania i zwrotu płatności rolnośrodowiskowej w sprawach objętych postępowaniami:

1) wszczętymi i niezakończonymi ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia,

2) zakończonymi ostateczną decyzją wydaną na podstawie dotychczasowych przepisów, które zostały wznowione od dnia wejścia w życie niniejszego rozporządzenia

- stosuje się przepisy rozporządzenia, o którym mowa w § 58.

Niniejsze postępowanie wszczęte zostało na podstawie zawiadomienia z 10 czerwca 2016r. a więc w okresie obowiązywania już rozporządzenia z 13 marca 2013r.

Zgodnie z treścią § 2 ust.1 rozporządzenia z 13 marca 2013r. płatność rolnośrodowiskową przyznaje się rolnikowi w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 608, z późn. zm.), zwanemu dalej "rolnikiem", jeżeli:

1) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, zwany dalej "numerem identyfikacyjnym";

2) łączna powierzchnia posiadanych przez niego działek rolnych w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, na których jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. c rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009, zwanych dalej "działkami rolnymi", wynosi co najmniej 1 ha;

3) realizuje 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005, str. 1, z późn. zm.), zwane dalej "zobowiązaniem rolnośrodowiskowym", obejmujące wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej;

4) spełnia warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu.

W myśl § 4 ust.2 wymienionego rozporządzenia rolnik realizujący zobowiązanie rolnośrodowiskowe:

1) zachowuje występujące w gospodarstwie rolnym i określone w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałe użytki zielone w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. h rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009, zwane dalej "trwałymi użytkami zielonymi", oraz elementy krajobrazu rolniczego nieużytkowane rolniczo, tworzące ostoje dzikiej przyrody;

2) prowadzi rejestr działalności rolnośrodowiskowej w odniesieniu do gruntów objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym, zawierający wykaz:

a) działań agrotechnicznych wykonywanych w ramach realizowanego pakietu lub jego wariantu, w tym zastosowania nawozów i wykonania zabiegów przy użyciu środków ochrony roślin ze wskazaniem nazwy i dawki zastosowanego nawozu i środka ochrony roślin oraz wykonania koszenia,

b) wypasów zwierząt - w przypadku prowadzenia wypasu

- wraz z terminem ich przeprowadzenia, przy czym rejestr ten w zakresie zastosowania nawozów prowadzi się dla całego gospodarstwa rolnego;

3) przestrzega innych wymogów określonych dla danego pakietu lub wariantu.

Zgodnie z treścią § 38 ust.8 wymienionego rozporządzenia jeżeli rolnik nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 1, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje temu rolnikowi w wysokości zmniejszonej o 20% w roku, w którym zostało stwierdzone takie uchybienie.

W myśl § 39 ust.1 cytowanego rozporządzenia płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi, jeżeli rolnik nie realizuje całego zobowiązania rolnośrodowiskowego, w szczególności w związku z niesporządzeniem planu działalności rolnośrodowiskowej albo sporządzeniem go niezgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu, lub nie spełnia innych warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej określonych w rozporządzeniu.

Zgodnie z treścią § 39 ust.2 rozporządzenia płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi również w przypadku, gdy rolnik:

1) nie przestrzega żadnych wymogów w ramach wariantu określonego pakietu, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana w ramach danego wariantu;

2) zmniejszył obszar gruntów ornych, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe w ramach pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 1, do powierzchni mniejszej niż powierzchnia, do której została przyznana pierwsza płatność rolnośrodowiskowa w ramach tego pakietu, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności przyznanej w ramach tego pakietu, która odpowiada procentowemu stosunkowi:

a) powierzchni stanowiącej różnicę między:

– powierzchnią, do której przyznano pierwszą płatność rolnośrodowiskowa, a

– powierzchnią stanowiącą różnicę między:

– powierzchnią obszaru gruntów ornych, na którym powinien być realizowany ten pakiet, a

– powierzchnią obszaru gruntów ornych objętego zmniejszeniem,

b) do powierzchni, do której przyznano pierwszą płatność rolnośrodowiskowa;

2a) zmniejszył obszar, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe w ramach danego wariantu pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 2, 4, 5, 6 lub 8, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności przyznanej w ramach danego wariantu, która odpowiada procentowemu stosunkowi powierzchni obszaru objętego zmniejszeniem do powierzchni obszaru, na którym powinien być realizowany ten wariant;

3) zmniejszył liczbę zwierząt danej rasy lokalnej objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym w ramach pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 7 do poziomu niższego niż liczba zwierząt danej rasy, do których została przyznana:

a) pierwsza płatność rolnośrodowiskowa lub

b) płatność rolnośrodowiskowa za 2011 r. - w przypadku gdy zobowiązanie rolnośrodowiskowe w ramach tego pakietu zostało podjęte przed dniem 15 marca 2011 r.

- przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do zwierząt objętych zmniejszeniem oraz zwierząt, które zostały zastąpione przez te zwierzęta na podstawie § 8 ust. 1;

4) nie złożył wniosku o przyznanie kolejnej płatności rolnośrodowiskowej do określonych gruntów lub zwierząt objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym albo informacji, o której mowa w § 23 ust. 3, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do tych gruntów lub zwierząt.

W myśl § 39 ust.4 rozporządzenia płatność rolnośrodowiskowa nie podlega zwrotowi:

1) w przypadku, o którym mowa w art. 44 ust. 3 rozporządzenia nr 1974/2006;

2) mimo zmniejszenia obszaru, na którym rolnik powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe, jeżeli zmniejszenie to nie przekracza 3% całkowitej powierzchni obszaru objętego tym zobowiązaniem i 2 ha oraz zostało dokonane przed dniem 15 marca 2012 r.

Z zebranego materiału dowodowego wynika, że od dnia 15 marca 2012r. M. O. podjęła się realizacji 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego w pakiecie 2 rolnictwo ekologiczne. W wariancie 2.1 uprawy rolnicze skarżąca zadeklarowała między innymi trwałe użytki zielone o powierzchni 0,40 ha (działkę rolną J o powierzchni 0,18 ha na działce ewidencyjnej nr [...] i działkę rolną o powierzchni 0,22 ha na działce ewidencyjnej nr [...]). Analogiczną deklarację użytków zielonych wykazała także w 2013r. Natomiast w 2014r. na działce ewidencyjnej nr [...] zadeklarowała jęczmień jary. Skarżąca naruszyła zatem zobowiązanie rolnośrodowiskowe gdyż zlikwidowała trwałe użytki zielone o powierzchni 0,18 ha na działce nr [...]. Nieprzestrzeganie przez M.O. warunków zobowiązania rolnośrodowiskowego skutkowała pomniejszeniem płatności rolnośrodowiskowej w 2014r. Decyzją organu I instancji z dnia 14 października 2015r. skarżącej zmniejszono płatność na 2014r. o 20% zaś organ odwoławczy decyzją z dnia 15 stycznia 2016r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Decyzja z 14 października 2015r. stała się więc ostateczna.

Konsekwencją naruszenia przez skarżącą w 2014r. zobowiązania rolnośrodowiskowego na działce ewidencyjnej nr [...] jest to, że nie zrealizowała ona tego zobowiązania dotyczącego tej działki w całym pięcioletnim okresie. M.O. w 2012r. zobowiązała się do realizacji pięcioletniego zobowiązania. Wymogi nałożone na nią w programie rolnośrodowiskowym jakim było zachowanie trwałych użytków zielonych na działce o powierzchni 0,18 ha było wiążące przez cały okres trwania zobowiązania czyli przez 5 lat. W sytuacji gdy skarżąca nie zrealizowała tych wymogów w 2014r. to skutkuje to obowiązkiem zwrotu płatności wcześniej przyznanych czyli za okres 2012-2013r. Zgodnie bowiem z treścią § 39 ust.1 rozporządzenia z 13 marca 2013r. płatność podlega zwrotowi jeżeli rolnik nie realizuje całego zobowiązania rolnośrodowiskowego. Skoro M.O. nie zrealizowała zobowiązania rolnośrodowiskowego w okresie pięcioletnim odnośnie działki ewidencyjnej nr [...] to płatności wypłacone w latach 2012-2013 podlegają zwrotowi jako nienależne.

W orzecznictwie podkreśla się, że płatność rolnośrodowiskowa jest zobowiązaniem wieloletnim polegającym m.in. na tym, iż w ciągu całego okresu jego trwania mają zostać zachowane jego wymogi. Beneficjent programu rolnośrodowiskowego zobowiązany jest do jego realizacji w każdym kolejnym roku na uzgodnionych warunkach. Wywiązywanie się strony z obowiązków przyjętych w ramach programu rolnośrodowiskowego musi być oceniane w okresie całego pięcioletniego okresu zobowiązania. Wymogi nałożone na stronę w programie rolnośrodowiskowym wiążą stronę przez cały okres trwania zobowiązania. Stwierdzenie nieprawidłowości w realizacji warunków zgłoszonego do płatności projektu rolnośrodowiskowego w danym roku powoduje nie tylko nieprzyznanie lub pomniejszenie płatności na ten rok lecz skutkuje także obowiązkiem zwrotu płatności wcześniej przyznanych obejmujących okres zobowiązania wieloletniego. Obowiązek zwrotu ma charakter wsteczny. W przepisie § 39 ust.1 rozporządzenia z 13 marca 2013r. użyto sformułowania "płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi" i brak jest w nim zastrzeżenia, że dotyczy on tylko roku w którym stwierdzono uchybienie. W przypadku stwierdzenia uchybienia w realizacji zobowiązania w określonym roku to do wypłaty za ten rok albo w ogóle nie dochodzi albo płatność jest zmniejszona. Zatem obowiązek zwrotu może dotyczyć tylko płatności wypłaconych w poprzednich latach. W orzecznictwie podkreśla się, że skoro realizacja obowiązku rozciąga się na okres pięciu lat to również obowiązek zwrotu powinien dotyczyć wszelkich płatności pobranych w ramach realizacji tego zobowiązania w okresie pięciu lat. Pogląd taki wyraził NSA w wyrokach z 5 maja 2016r. w spr. II GSK 2710/14 i z 21 października 2016r. w spr. II GSK 2115/16, WSA w Gdańsku w wyroku z 4 stycznia 2017r. w spr. I SA/Gd 673/16, WSA w Rzeszowie w wyroku z 8 listopada 2016r. w spr. I SA/Rz 686/16 i WSA w Krakowie w wyroku z 25 stycznia 2017r. w spr. I SA/Kr 1403/16. Sąd w obecnym składzie podzielił pogląd wyrażony w wymienionych orzeczeniach.

W niniejszej sprawie organy administracji słusznie uznały, że skarżąca w latach 2012-2013 pobrała nienależną płatność. Kwestią sporną jest natomiast wysokość kwoty nienależnej płatności w tym okresie. Organy w tym zakresie oparły się na wysokości pomniejszenia płatności w 2014r. (20%) a następnie wyliczyły nienależną płatność za 2012r. i 2013r. przyjmując, że wynosi ona 20% płatności przyznanej w tych latach (tzn. 1492zł – 20% płatności za 2012r. i 1477,80 zł – 20% płatności za 2013r.). Taki sposób wyliczenia nienależnie pobranej płatności, w ocenie sądu, jest nieprawidłowy.

Organy w istocie wyliczyły nienależną płatność w oparciu o treść przepisu § 38 ust.8 rozporządzenia z 13 marca 2013r. mimo, że kwestia sposobu wyliczenia takiej płatności została uregulowana w § 39 tego rozporządzenia. Organ I instancji jako podstawę prawną wydanej decyzji przyjął zresztą § 38 ust.6 rozporządzenia. Wprawdzie w zaskarżonej decyzji przyjęto jako podstawę prawną § 39 zaś w uzasadnieniu zacytowano fragment tego przepisu (tzn. ust.1, ust.2 pkt.1 i ust.2 pkt.2a) lecz nie dokonano jego analizy.

Należy zaznaczyć, że w przepisie § 39 rozporządzenia określono poszczególne przypadki zwrotu nienależnie pobranej płatności i uregulowano sposób wyliczenia kwoty zwrotu. Określono również w jakich sytuacjach płatność nie podlega zwrotowi (ust.4). W niniejszej sprawie w zaskarżonej decyzji nie wyjaśniono który z przypadków wymienionych w tym przepisie miał miejsce i na czym on polegał. W tym zakresie brak jest rozważań organu odwoławczego. W zaskarżonej decyzji zacytowano jedynie przepis § 39 ust.2 pkt.1 i pkt.2a lecz nie wskazano, który z przypadków opisanych w tych punktach wystąpił w niniejszej sprawie. Wspomnieć tylko należy, że każdy z tych przypadków (tzn. z § 39 ust.2 pkt.1 i 2a) inaczej nakazuje obliczyć kwotę zwrotu płatności. Organy administracji nie rozważyły zatem stanu faktycznego występującego w niniejszej sprawie na tle przepisu § 39 rozporządzenia z 13 marca 2013r.

W ocenie sądu organy administracji błędnie zastosowały sankcję 20%, o której mowa w § 38 ust.8 rozporządzenia, do wyliczenia kwoty nienależnie pobranej płatności za 2012r. i 2013r. Sankcja, o której mowa w wymienionym przepisie może być stosowana jedynie w roku, w którym stwierdzono zmniejszenie obszaru na którym rolnik powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe ( w niniejszej sprawie za 2014r.). Nie może być natomiast stosowana do zwrotu płatności za lata wsteczne gdyż kwestię tę reguluje § 39. Pogląd taki wyraził Naczelny Sad Administracyjny w wyrokach z 25 listopada 2016r. w spr. II GSK 1093/15 i z 19 lipca 2016r. w spr. II GSK 385/15 w których występował stan faktyczny zbliżony do tego jaki miał miejsce w niniejszej sprawie. Sąd w obecnym składzie podzielił pogląd wyrażony w obu orzeczeniach.

Obowiązkiem organu administracji obu instancji było dokonanie szczegółowej analizy przepisu § 39 rozporządzenia pod kątem stanu faktycznego występującego w niniejszej sprawie. Następnie należało ustalić który z przypadków opisanych w tym przepisie miał miejsce w rozpoznawanej sprawie po czym należało wyliczyć kwotę płatności przypadającą do zwrotu w sposób określony dla tego przypadku. Organy administracji tego jednak nie uczyniły lecz automatycznie zastosowały sankcję 20% przewidzianą w § 38 ust.8 rozporządzenia (ustaloną dla płatności za 2014r.) do wyliczenia nienależnie pobranych płatności za lata wsteczne (tzn. za 2012r. i 2013r.). Taki sposób wyliczenia nienależnej płatności za okres 2012-2013 oznacza zastosowanie przepisu § 38 ust.8 rozporządzenia do wyliczenia płatności za lata poprzednie co jest sprzeczne z treścią tego przepisu i jednocześnie pomija regulację określoną w § 39 rozporządzenia.

Reasumując sąd uznał, że skarga jest uzasadniona. Przeprowadzone postępowanie dowodowe wykazało, że M. O. naruszyła zobowiązanie rolnośrodowiskowe gdyż w 2014r. zlikwidowała trwałe użytki zielone o powierzchni 0,18 ha na działce nr [...] co skutkuje obowiązkiem zwrotu płatności wcześniej przyznanych tzn. za okres 2012-2013. Organy administracji błędnie jednak wyliczyły wysokość kwoty nienależnie pobranej płatności. Nie dokonały bowiem analizy przepisu § 39 rozporządzenia z 13 marca 2013r. na tle ustalonego stanu faktycznego lecz oparły swoje wyliczenie na sankcji ustalonej dla płatności w 2014r. (20%) przewidzianej w § 38 ust.8 wymienionego rozporządzenia. Naruszyły zatem przepisy prawa materialnego a mianowicie § 38 ust.8 i § 39 rozporządzenia z 13 marca 2013r. oraz art.18 ust.2 rozporządzenia nr 65/2011 a także przepisy postępowania tj. art.7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a. Naruszenia te miały istotny wpływ na wynik sprawy. Mając to na uwadze, na podstawie art.145 § 1 pkt.1 a.) i c.) p.p.s.a. sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z 19 sierpnia 2016r.

Na podstawie art.200 p.p.s.a. sąd zasądził od organu administracji na rzecz skarżącej kwotę 119 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy uwzględnić rozważania zawarte w niniejszym uzasadnieniu. Należy dokonać analizy przepisu § 39 rozporządzenia z 13 marca 2013r. na tle ustalonego stanu faktycznego i w zależności od wyników tej analizy należy dokonać stosownych ustaleń a następnie wydać rozstrzygnięcie w sprawie.

a.l.