Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1237/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono decyzję organu II i I instancji
Powołane przepisy: article: art 48
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędzia WSA Magda Froncisz Sędzia WSA Joanna Człowiekowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi M Sp. z o.o. z siedzibą w B. na decyzję nr 321/2022 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 19 sierpnia 2022 r., znak: WOB.7721.187.2021.AJAN w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie na rzecz skarżącej M Sp. z o.o. z siedzibą w B. kwotę 1014 (tysiąc czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zawiadomieniem z dnia 17 września 2020 r. znak: ROIKI.5160.242.2020.IGR Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie – Powiat Grodzki, działając na podstawie art. 61 § 4 k.p.a., zawiadomił strony postępowania o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie budowy zadaszenia podworca nieruchomości przy ul. [...] w K., położonej na działce nr [...] obręb [...] wykonanym po rozbiórce zadaszenia lekkiego szklanego - na którym usytuowano użytkowy taras o funkcji gastronomicznej bez decyzji o pozwoleniu na budowę.

Postanowieniem z dnia 17 września 2020 r. nr 997/2020 znak: ROIK.I.5160.252.2020.IGR Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie, Powiat Grodzki, działając na postawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane nie wstrzymał inwestorowi [...]" Sp. z o.o. z siedzibą w B. prowadzenia robót budowlanych związanych z budową zadaszenia podworca nieruchomości przy ul. [...] w K., położonej na działce nr [...] obręb [...] wykonanych bez decyzji o pozwoleniu na budowę z uwagi na ich faktyczne zakończenie oraz nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia wskazanych w postanowieniu dokumentów.

Na powyższe postanowienie ww. spółka złożyła zażalenie wraz z wnioskiem

o przywrócenie terminu do jego złożenia.

Postanowieniem z dnia 19 stycznia 2021 r. nr 30/2021 Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie odmówił przywrócenia terminu do wniesienia w. zażalenia.

Wyrokiem z dnia 18 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 381/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę [...]" Sp. z o.o. wniesionej na ww. postanowienie.

Postanowieniem z dnia 19 stycznia 2021 r.nr 31/2021 Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie stwierdził, że zażalenie na postanowienie z dnia 17 września 2020 r. zostało wniesione z uchybieniem terminu.

Wyrokiem z dnia 15 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 384/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę "[...] Sp. z o.o. na ww. postanowienie.

Decyzją z dnia 4 marca 2021 r. znak: ROIK I.5160.242.2020.IGR, działając na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.) w zw.

z art. 25 i 28 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw i art. 104 kpa Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie – Powiat Grodzki nakazał inwestorowi i jednocześnie właścicielowi nieruchomości usytuowanej na działce nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w K. [...]" Spółka z ograniczona odpowiedzialnością z siedzibą w B. rozbiórkę zadaszenia podworca nieruchomości przy ul. [...] w K., położonej na dz. nr [...] obręb [...] na którym obecnie usytuowano użytkowy taras o funkcji gastronomicznej o powierzchni 67,70 m2 wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła [...]" Spółka z o.o. zarzucając decyzji naruszenie art. 48 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców, w związku z art. 85a Prawa budowlanego z uwagi na niepowiadomienie skarżącej o zamiarze przeprowadzenia czynności kontrolnych w dniu 15 września 2020 r.; błędne powołanie i zastosowanie jako podstawę prawną zaskarżonej decyzji, tj. art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

W dniu 26 kwietnia 2021 r. do organu odwoławczego wpłynął wniosek [...]" Sp. z o.o. o zawieszenie postępowania odwoławczego.

Postanowieniem z dnia 11 czerwca 2021 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie odmówił zawieszenia postępowania odwoławczego od decyzji z dnia 4 marca 2021 r.

Decyzją z dnia 19 sierpnia 2022 r. znak: WOB.7721.187.2021.AJAN, działając na podstawie art. 138 §1 pkt 1 kpa oraz art. 48 ust. 1 i art. 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.) Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie utrzymał

w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz wyjaśnił, że przedmiotem o postępowania jest ocena zasadności nałożenia na inwestora i jednocześnie właściciela nieruchomości usytuowanej na działce nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w K.: "[...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w B. obowiązku rozbiórki zadaszenia podwórca nieruchomości przy ul. [...] w K., położonej na działce nr [...] obręb [...] na którym obecnie usytuowano użytkowy taras o funkcji gastronomicznej o powierzchni 67,70 m2.

Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji dokonał prawidłowej kwalifikacji przedmiotu postępowania administracyjnego; niewątpliwie w stanie faktycznym niniejszej sprawy miała miejsce budowa zadaszenia podwórca nieruchomości przy ul. [...] w K., położonej na działce nr [...] obręb [...], wykonanym po rozbiórce zadaszenia lekkiego szklanego - na którym obecnie usytuowano użytkowy taras o funkcji gastronomicznej, bez decyzji o pozwoleniu na budowę z organu administracji architektoniczno – budowlanej.

Wskazał, że w myśl art. 3 pkt 6 u.p.b. przez budowę należy rozumieć "wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego". Ustalono, że nieruchomość przy ul. [...] w K. położona na działce nr [...] obręb [...] zabudowana jest budynkiem frontowym, oficynami boczną i tylną oraz wybudowanym zadaszeniem podwórca, na którym usytuowano w poziomie 1 piętra użytkowy taras o funkcji gastronomicznej z widocznymi 9 stolikami i 38 miejscami siedzącymi. Ponadto ustalono, iż na przedmiotowe zadaszenie właściciel nieruchomości i jednocześnie inwestor wykonanych robót nie przedłożył żądanych dokumentów tj. pozwolenia Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Zatem organ I instancji prawidłowo zastosował w niniejszej sprawie przepis art. 48 u.p.b., gdyż w niniejszej sprawie mamy do czynienia z samowolnie wzniesionym obiektem budowlanym, którego budowa wymagała wcześniejszego uzyskania pozwolenia na budowę.

Z uwagi na obowiązującą od dnia 19 września 2020 r. nowelizację ustawy Prawo budowlane, na mocy art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy -Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471) stanowiącego, iż do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych

i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym według organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie zastosowanie znajdą przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed wspomnianą nowelizacją.

Zgodnie z brzmieniem art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć jedynie po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 w/w ustawy. Przepis art. 29 ustawy Prawo budowlane (w brzmieniu sprzed obowiązującej od dnia 19 września 2020 r. nowelizacji) zawiera katalog obiektów i robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, tj. do których nie będzie miała zastosowania ogólna zasada wyrażona w art. 28 ust. 1 tej ustawy. Katalog określony w art. 29 ustawy Prawo budowlane enumeratywnie wylicza przypadki, które nie wymagają uzyskania pozwolenia. Oznacza to, iż wyłącznie obiekty i roboty w nim wymienione mogą być wykonane bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Z analizy w/w przepisów wynika, iż wykonanie przedmiotowego zadaszenia nie mieści się w tym wyliczeniu.

Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż w okresie poprzedzającym budowę przedmiotowego obiektu nie została wydana decyzja

o pozwoleniu na budowę. W protokole nr [...] z przeprowadzonych w dniu 15 września 2020 r. czynności kontrolnych wskazano, że strona nie posiada obecnie wymaganej przez PINB i WUOZ dokumentacji projektowej dotyczącej zmiany zadaszenia podwórka, czyli zamiany świetlika na zadaszenie nieprzezierne. W toku przeprowadzonych czynności kontrolnych ustalono również, iż roboty zostały zakończone z końcem 2003 r. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Nadto ustalono, że w niniejszym przypadku wykonanie stropu nad podwórcem nieruchomości przy ul. [...] w K. spowodowało zwiększenie kubatury obiektu budowlanego położonego przy ul. [...] w K., gdyż przestrzeń podwórka - zamknięta od góry przedmiotowym stropem z dodatkową kubaturą tarasu -pozostając odrębną częścią, połączona jest formalnie i funkcjonalnie zarówno z budynkiem frontowym jak i oficyną.

Ponadto ustalono, że kamienica zlokalizowana przy ul. [...]

w K. na działce nr [...] obręb [...] została wpisana do rejestru zabytków decyzją z dnia 15 czerwca 1967 r. pod numerem A-396, leży na terenie układu urbanistycznego miasta Krakowa w granicach Plant, wpisanego do rejestru zabytków pod nr A-1 oraz na Listę Dziedzictwa Światowego UNESCO, a także na obszarze historycznego miasta Krakowa uznanego za pomnik historii Zarządzeniem Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 8 września 1994 r. Na terenie tym obowiązują ustalenia zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego "Stare Miasto" oraz w uchwale Miasta Krakowa Nr CXV/1547/10, z dnia 3 listopada 2010 r. w sprawie utworzenia parku kulturowego pod "Park Kulturowy Stare Miasto".

Roboty budowlane polegające na wykonaniu przedmiotowego zadaszenia podwórca wymagały przed ich realizacją pozwolenia na budowę, którego inwestor nie posiadał. Jak wyjaśnił organ I instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji roboty budowlane polegające na wykonaniu stropu pełnego wewnętrznego w obecnej formie zabudowy nieprzeziernej w obrębie podwórka nieruchomości zlokalizowanej przy ul. [...], dz. nr [...] obr[...] jedn. ewid.. w K., wymagały pozwolenia na budowę wydanego przez organ administracji architektoniczna - budowlanej, ponieważ w wyniku tych robót powstała nowa kubatura, która stanowi rozbudowę obiektu budowlanego będącego jednocześnie odbudową usuniętego świetlika wypełniającego w roku 2003 cały podworzec. W konsekwencji, skoro wykonanie przedmiotowego zadaszenia podwórca nieruchomości wymagało pozwolenia na budowę, którego nie uzyskano, organ 1 instancji zasadnie prowadził postępowanie w sprawie legalności przedmiotowego obiektu w trybie art. 48 u.p.b.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że podstawą materialnoprawną skarżonej decyzji jest przepis art. 48 u.p.b. w brzmieniu sprzed obowiązującej od dnia 19 września 2020 r. nowelizacji. Z brzmienia art. 48 ust. 1 u.p.b. powyższego przepisu wynika, że ewentualny nakaz rozbiórki zostaje poprzedzony postępowaniem mającym na celu ustalenie istnienia możliwości doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Zgodnie z art. 48 ust. 2 i ust. 3 jeżeli budowa, o której mowa

w ust. 1 jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem nadzór budowlany wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. W postanowieniu ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie, wymaganych dokumentów. W dalszej kolejności inicjatywę przejmuje zobowiązany, który musi wywiązać się z nałożonych na niego obowiązków, pod rygorem nakazania rozbiórki. Nakaz rozbiórki obiektu może być jednak orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości jego legalizacji. Spełnienie zaś wskazanych przesłanek art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane powoduje, że organ nadzoru budowlanego powinien, w drodze postanowienia, rozpocząć procedurę legalizacyjną.

W związku z powyższym, organ I instancji postanowieniem nr 997/2020 z dnia 17 września 2020 r. działając na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 u.p.b., postanowił nie wstrzymywać prowadzenia robót budowlanych związanych z budową zadaszenia podwórca nieruchomości przy ul. [...] w K. z uwagi na ich faktyczne zakończenie oraz nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia wskazanych w w/w postanowieniu dokumentów, w terminie do dnia 17 grudnia 2020 r. W wyznaczonym terminie żądane dokumenty nie zostały przedłożone, co oznacza iż strona nie skorzystała z możliwości zalegalizowania przedmiotowej budowy.

Z uwagi na nie wywiązanie się przez inwestora z obowiązku nałożonego ww. postanowieniem organ I instancji prawidłowo wydał skarżoną decyzję, którą nakazał inwestorowi i jednocześnie właścicielowi nieruchomości usytuowanej na działce nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w K. rozbiórkę zadaszenia podwórca nieruchomości przy ul. [...] w K., położonej na działce nr [...] obręb [...] na którym obecnie usytuowano użytkowy taras o funkcji gastronomicznej

o powierzchni 67,70 m2 wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Legalizacja obiektu nie jest bowiem obowiązkiem lecz uprawnieniem stron. W sytuacji, gdy strony nie wypełniają nałożonego na nich obowiązku, prawo materialne nie przewiduje możliwości innej reakcji organu nadzoru budowlanego, jak tylko wydanie nakazu rozbiórki, w związku z brzmieniem art. 48 ust. 4 u.p.b. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3 stosuje się przepis ust. 1.

Organ I instancji prawidłowo również wskazał jako adresata orzeczonego nakazu rozbiórki inwestora i właściciela nieruchomości usytuowanej na działce nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w K.: [...] sp. z o.o. z siedzibą w B. Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 52 u.p.b., zależnie od stanu faktycznego: Inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48 prawa budowlanego. Wybór adresata decyzji rozbiórkowej, o której mowa wart 48 ww. ustawy jest uzależniony nie tylko od kolejności podmiotów wymienionych w art 52 tej ustawy, ale również od możliwości realizacji obowiązków nałożonych na dany podmiot, a więc wykonalności samej decyzji w konkretnych okolicznościach danej sprawy (por. wyrok NSA z dnia 30 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 431/11, wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 października 2015 r. II SA/Kr 916/15).

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy wskazał, że zgodnie

z art. 81 ust. 4 u.p.b. organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego przy wykonywaniu obowiązków określonych przepisami prawa budowlanego mogą dokonywać czynności kontrolnych. Protokolarne ustalenia dokonane w toku tych czynności stanowią podstawę do wydania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach prawa budowlanego. Zgodnie natomiast z art. 79 § 1 k.p.a. strona powinna być zawiadomiona o miejscu

i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem. Czynności kontrolne w rozumieniu art. 81 ust. 4 nie są tożsame z oględzinami jako czynność procesowa przewidziana w kodeksie postępowania administracyjnego w treści art. 79 k.p.a. Nie mają w związku z tym do nich zastosowania wymogi wynikające z treści tego przepisu jak: zawiadomienie

o miejscu i terminie oględzin na siedem dni przed terminem oraz zagwarantowanie stronie prawa udziału w oględzinach (por. wyrok NSA z dnia 29 października 2019 r. sygn. akt II OSK 1716/18, LEK nr 2750526).

Nadto w przeprowadzonych w dniu 15 września 2020 r. czynnościach kontrolnych udział wziął również składający w imieniu [...]" sp. z o.o. z siedzibą

w B. - prokurent K. P., którego własnoręczny podpis widnieje na sporządzonym protokole nr [...].

W ocenie organu odwoławczego zakres spornych robót budowlanych doprowadził do wykonania obiektu budowlanego, którego kwalifikacja i ocena prawna w zakresie likwidacji skutków stwierdzonej samowoli budowlanej winna nastąpić

w oparciu o art. 48 u.p.b., tak jak uczynił to organ I instancji. W konsekwencji organ I instancji postanowieniem z dnia 17 września 2020 r. nie wstrzymywał prowadzenia robót budowlanych z uwagi na ich faktyczne zakończenie oraz nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia wskazanych w w/w postanowieniu dokumentów, w terminie do dnia 17 grudnia 2020 r.

Specyfika postępowania legalizacyjnego powoduje, iż po wydaniu przez organ postanowienia na podstawie art. 48 ust. 3 u.p.b. zakres zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego uzależniony jest w całości od aktywności strony zobowiązanej do przedłożenia odpowiednich dokumentów. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie wskazywano, że termin z art. 48 ust. 3 u.p.b. ma charakter procesowy, a nie materialny co w konsekwencji powoduje, iż może być z ważnych powodów skracany lub przedłużany przez organy administracji

w zależności od potrzeb, na wniosek strony (por. II OSK 1829/11).

Jak wynika z akt przedmiotowego postępowania - inwestor nie zwracał się do organu I instancji z wnioskiem o zmianę terminu przedłożenia wymaganych dokumentów. Ani do wniesionego odwołania ani w toku postępowania odwoławczego nie przedłożono kompletu wskazanych w postanowieniu organu I instancji nr 997/2020 z dnia 17 września 2020 r. dokumentów. W judykaturze nie budzi wątpliwości, że nie spełnienie w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w art. 48 ust. 3 u.p.b. stanowi podstawę obligującą, a nie jedynie upoważniającą organ nadzoru budowlanego, do wydania decyzji o nakazie rozbiórki (por. wyrok NSA z 8.12.2011 r., II OSK 1757/10, Lex nr 1134671).

Jednocześnie organ odwoławczy wyjaśnił, że w uzasadnieniu niniejszej decyzji wskazane zostały motywy faktyczne i prawne, jakimi kierował się organ przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy. Wydanie kwestionowanej decyzji poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7 i 77 k.p.a.). Ocena ta nie nosi cech dowolności (art. 80 k.p.a.). Zgodnie zaś z art. 107 § 3 k.p.a. w decyzji zawarto podstawowe jej elementy, wskazano uzasadnienie faktyczne i prawne. W tym stanie rzeczy organ odwoławczy podzielił argumentację rozstrzygnięcia organu I instancji.

Nadto o konieczności rozbiórki obiektu budowlanego decydują konkretne przepisy prawa, a nie uznanie organu nadzoru budowlanego.

Na powyższą decyzję [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów:

- art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy i brak zebrania

w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz nierozpatrzenie całego materiału dowodowego poprzez nieprawidłową ocenę dowodów, w szczególności załączników do odwołania z 25 marca 2021 r., tj. (I) oświadczenia dr inż. arch. P. L. z 23 marca 2021 r. oraz 27 października 2020 r., (II) oświadczenia kierownika budowy E. M. o zakończeniu budowy z 28 listopada 2003 r., (III) opinii technicznej z listopada 2015 r. sporządzonej przez W. G. na zlecenie [...] PKS sp. z o.o., a także (IV) dziennika budowy, co doprowadziło organ do błędnych wniosków, że w roku 2003 wykonano na podstawie pozwolenia na budowę Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 3 kwietnia 2003 r., znak: AB-01-2-I.73532-010310-334/02 zadaszenie "szklane" (przezierne), a następnie w nieokreślonym przez organ czasie doszło do wykonania budowy zadaszenia pełnego z blachy trapezowej, co stanowiło podstawę wydania zaskarżonej decyzji, podczas, gdy organ oceniając zebrany materiał w sposób prawidłowy i obiektywny powinien ustalić, że na podstawie pozwolenia na budowę z 3 kwietnia 2003 r. wykonano zadaszenie nieprzezierne z blachy trapezowej, jako spełniające warunki odstępstwa nieistotnego od Projektu budowlanego z 30 października 2002 r., a zadaszenie "szklane" (przezierne) nigdy nie było elementem konstrukcji zadaszenia podwórca budynku przy ul. [...] w K. - nigdy nie zostało wykonane;

- art. 16 k.p.a. przez wydanie zaskarżonej decyzji, podczas gdy istniejąca konstrukcja podwórca była przedmiotem oceny pod względem legalności i zgodności wykonanych robót budowlanych z pozwoleniem na budowę z 3 kwietnia 2003 r. w toku postępowania o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie zakończonego wydaniem przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji nr 195/03 z 30 grudnia 2003 r. (dalej: "Pozwolenie na użytkowanie z 30 grudnia 2003 r.") "w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie pomieszczeń piwnic i parteru budynku frontowego, parteru oficyny, zadaszenia podwórza, nowego biegu schodów łączących poziom parteru z I piętrem wzdłuż ściany południowo - wschodniej w celu przeznaczenia pomieszczeń na cele użytkowe /sklep odzieżowy, zlokalizowanych przy ul. [...] w K.", co stanowi naruszenie zasady trwałości decyzji administracyjnej;

- art. 105 k.p.a. poprzez odmowę umorzenia postępowania administracyjnego z uwagi na jego bezprzedmiotowość, podczas gdy spółka prowadziła prace budowlane polegające na wykonaniu zadaszenia podwórca budynku przy ul. [...]

w K. z blachy trapezowej na konstrukcji stalowej zgodnie z uzyskanym pozwoleniem na budowę 3 kwietnia 2003 r. oraz prawidłowość wykonania i legalność robót wykonanych przez Spółkę została zatwierdzona w decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z 30 grudnia 2003 r., a więc prowadzenie postępowania w przedmiocie nakazu rozbiórki zadaszenia było i jest bezprzedmiotowe;

- art. 15 k.p.a., a w związku z tym także art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie dokonania przez organ własnej analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy, powielenie ustaleń dokonanych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego przede wszystkim w zakresie oceny dowodów,

a w konsekwencji - niedokonanie wszechstronnej analizy stanu faktycznego

i prawnego sprawy oraz brak odniesienia się do wszystkich zarzutów odwołania, podczas gdy w celu realizacji zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego organ był zobowiązany samodzielnie ustalić stan faktyczny i prawny na dzień podejmowania rozstrzygnięcia oraz ustalić okoliczności faktyczne istotne dla rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy - w tym także te, których organ I Instancji nie rozważył oraz wypowiedzieć się wyczerpująco co do wszystkich zarzutów odwołania, które to naruszenia pozbawiły spółkę realnej możliwości skorzystania z prawa do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w I instancji;

- art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 84 § 1 k.p.a. poprzez niepowołanie biegłego celem zbadania konstrukcji zadaszenia podwórca budynku przy ul. [...]

w K., podczas gdy powołanie biegłego, który sporządziłby opinię dot. konstrukcji zadaszenia podwórca wykazałoby, że istniejące zadaszenie zostało wykonane w roku 2003 r. i nie było od tego czasu zmieniane, a zatem nie ma podstaw do uznania przez organ, że zadaszenie było rozebrane i jego konstrukcja zmieniona;

- art. 10 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie zawiadomienia spółki o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, co uniemożliwiło dokonanie jej czynności procesowych, a to m.in. zgłoszenie wniosków dowodowych potwierdzających wykonanie w roku 2003 r. zadaszenia na konstrukcji stalowej z blachy trapezowej, co wykazane może być przez zeznania projektanta P. L., kierownika budowy E. M., wykonującego 5-letnie przeglądy budynku, a także każdej osoby związanej z budynkiem przy ul. [...] w K., gdyż rozebranie dachu nad jednym z lokali użytkowych z pewnością nie mogłoby umknąć pracownikom zatrudnionym w lokalach znajdujących się w nieruchomości, podczas gdy obowiązek dokonania przez organ odpowiednich zawiadomień wynika z zasady czynnego udziału stron w postępowaniu, zgodnie z którą organ ma obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania i umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranych dowodów

i materiałów oraz zgłoszonych żądań, a możliwość spółki wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań oraz zgłoszenia odpowiednich wniosków dowodowych powinna skutkować uwzględnieniem stanowiska spółki i znaleźć odzwierciedlenie w treści zaskarżonej decyzji;

- art. 48 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333) przez jego zastosowanie i nakazanie rozbiórki istniejącego zadaszenia podwórca budynku przy ul. [...] w K. wybudowanego w oparciu o ostateczną i prawomocną decyzję o pozwoleniu na budowę z 3 kwietnia 2003 r., podczas, gdy prawidłowe ustalenia faktyczne powinny doprowadzić organ do wniosków, że konstrukcja istniejącego zadaszenia podwórca była wykonana na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę z dnia 3 kwietnia 2003 r., a więc nie ma podstaw do objęcia istniejącego zadaszenia nakazem rozbiórki, co powinno skutkować umorzeniem przez organ postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość;

- art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez prowadzenie postępowania w przedmiocie nakazania rozbiórki zadaszenia podwórca budynku przy ul. [...] w K. stanowiącego element trwale związany z pozostałą częścią budynku i którego rozbiórka wiązałaby się z koniecznością wykonania dodatkowych prac mających na celu przywrócenie zadaszenia do określonego przez organ "stanu poprzedniego", podczas gdy niedopuszczalne jest nakazanie rozbiórki części obiektu budowlanego na podstawie art. 48 Prawa budowlanego, gdy prowadzi to do powstania obiektu niezgodnego z przepisami techniczno-budowlanymi, a przywrócenie obiektu do "stanu poprzedniego" wiązałoby się z koniecznością wykonania dodatkowych prac budowlanych, oraz gdy prace rozbiórkowe objęte sentencją decyzji z dnia 4 marca 2021 r. doprowadziłyby do pozbawienia dachu znajdującego się pod podwórcem lokalu użytkowego, a więc korzystanie z istniejącego budynku możliwe byłoby po wykonaniu dodatkowych robót budowlanych;

- art. 48 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego poprzez utrzymanie w mocy decyzji z dnia

4 marca 2021 r. w przedmiocie nakazania rozbiórki zadaszenia podwórca budynku przy ul. [...] w K. stanowiącego element trwale związany z pozostałą częścią budynku, która to decyzja z uwagi na nieprecyzyjnie sformułowaną osnowę jest niewykonalna, gdyż organ przekroczył zakres rozpoznania sprawy i nakazał rozbiórkę części obiektu budowlanego, którego legalność nie była kwestionowana przez organ, a nadto organ nie zweryfikował, czy na skutek wykonania decyzji możliwe będzie dalsze bezpieczne korzystanie z nieruchomości, podczas gdy obowiązek wykonania rozbiórki musi być w osnowie decyzji określony w sposób jednoznaczny i precyzyjny oraz niedopuszczalne jest nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego, jeżeli pociąga ona za sobą rozbiórkę legalnie wybudowanej części obiektu budowlanego lub też stanowi zagrożenie zniszczeniem pozostałej części obiektu;

- art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego poprzez prowadzenie postępowania legalizacyjnego dotyczącego robót budowlanych polegających na wykonaniu zadaszenia podwórca budynku przy ul. [...], podczas gdy roboty budowlane były prowadzone na podstawie pozwolenia na budowę z 3 kwietnia 2003 r. oraz zweryfikowane w toku postępowania w przedmiocie uzyskania ostatecznego pozwolenia na użytkowanie z 30 grudnia 2003 r., a zatem prowadzenie postępowania było i jest bezprzedmiotowe z uwagi na zgodność wykonanego zadaszenia podwórca z przepisami prawa i brak konieczności ich legalizacji.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

W piśmie z 21 listopada 2022 r. uczestnik postępowania Muzeum Narodowe w Krakowie przedstawił stanowisko w sprawie, wnosząc o oddalenie skargi. Uczestnik podzielił stanowisko organu, zgodnie z którym skoro w toku postępowania legalizacyjnego obiektu wzniesionego w warunkach samowoli budowlanej i bez wymaganego przepisami prawa pozwolenia konserwatorskiego, skarżąca nie skorzystała z możliwości zalegalizowania zadaszenia, to wydanie zaskarżonej decyzji było uzasadnione.

W piśmie z 21 listopada 2022 r. uczestnik postępowania E. W. przedstawił swoje stanowisko w sprawie, wnosząc o oddalenie skargi. W ocenie uczestnika organ I instancji nie naruszył przepisów proceduralnych, prawidłowo ustalił stan faktyczny i trafnie zastosował przepisy materialne. Treść skargi, mimo jej obszerności, ma charakter czysto polemiczny i nie może odnieść zamierzonego skutku, gdyż decyzje organów obu instancji wydane zostały w zgodzie z przepisami prawa. Stanowią konsekwencję samowoli budowlanej dokonanej przez skarżącą, która dzięki rozbiórce lekkiego szklanego zadaszenia wykonała trwałe zadaszenie podwórca wraz z tarasem, powodując zwiększenie kubatury budynku. Działanie to miało na celu uzyskanie nowych powierzchni służących sprzedaży, najmowi i generowaniu zysków w oparciu o roboty budowlane wykonane nie tylko bez posiadania stosowanej decyzji o pozwoleniu na budowę oraz bez pozwolenia konserwatorskiego – pomimo wpisania obiektu do rejestru zabytków pod numerem A-396, ale także wbrew treści obowiązującego na tym terenie planu zagospodarowania przestrzennego. Nowa kubatura uzyskana na terenie nieruchomości przy ul. [...] w K. została wykorzystana na cele usługowo-handlowe: powierzchnię tarasu przeznaczono na cele [...] Restauracja Pizzeria, zaś pod tym zadaszeniem znalazła się Drogeria H. . Jest oczywistym, że lekkie szklane pokrycie nie spełniłoby tej funkcji. Nie może być w takiej sytuacji mowy o odstępstwie nieistotnym od projektu. Pomimo, że roboty te – zdaniem uczestnika – nie nadawały się do ich zalegalizowania, to organ administracji wszczął jednak postępowanie sanacyjne. Jednak do skarżąca nie wykonała obowiązków związanych z przedstawieniem dokumentacji legalizacyjnej i jedynie zmierzała do przedłużania postępowań.

W piśmie z 8 grudnia 2022 r. skarżąca odniosła się do odpowiedzi na skargę i pism uczestników, podtrzymując w całości dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zmianami) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (ust. 3). Na tej podstawie zarządzeniem Przewodniczącego II Wydziału w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Krakowie niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach sprawowanej kontroli sąd bierze pod uwagę wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Należy przy tym wskazać, że na mocy art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Po przeprowadzeniu postępowania w tak zakreślonych ramach Sąd stwierdził, że skarga zasługiwała na uwzględnienie. Rozpatrując sprawę Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącej o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., jako w sprawie nie zaistniały tego rodzaju wątpliwości, których wyjaśnieniu mogłyby służyć zaoferowane w skardze oraz w piśmie z 8 grudnia 2022 r. dowody. Nie można jednak wykluczyć, ze względu na przedstawione poniżej motywy wyroku, że dowody przywołane przez skarżącą mogą finalnie okazać się istotne dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, o ile zostaną przedstawione organowi administracji.

Podstawę materialnoprawną w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (dalej: P.b.) w brzmieniu ustalonym zgodnie z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2020 r. poz. 471). Zgodnie z art. 48 ust. 1 P.b. organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Zgodnie z art. 48 ust. 2 P.b. jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie. W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2 (ust. 3). Zgodnie z art. 48 ust. 4 P.b. w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1. Zgodnie zaś z art. 48 ust. 5 P.b. przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona.

W przedmiotowej sprawie organ nadzoru budowlanego nakazał skarżącej – jako inwestorowi i jednocześnie właścicielowi nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] obr[...] w K. – rozbiórkę "zadaszenia podworca nieruchomości przy ul. [...] w K., położonej na działce nr [...] obręb [...] na którym obecnie usytuowano użytkowy taras o funkcji gastronomicznej o powierzchni 67,70 m2, wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę".

Wydanie decyzji poprzedziło postępowanie, w którym postanowieniem z 17 września 2020 r. nr 997/2020 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki, działając na postawie art. 48 ust. 2 i 3 P.b. nie wstrzymał inwestorowi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w B. prowadzenia robót budowlanych związanych z budową zadaszenia podworca nieruchomości przy ul. [...] w K., położonej na działce nr [...] obręb [...] wykonanych bez decyzji o pozwoleniu na budowę z uwagi na ich faktyczne zakończenie oraz nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia wskazanych w postanowieniu dokumentów.

Postanowieniem z 19 stycznia 2021 r. nr 30/2021 Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie odmówił przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie organu pierwszej instancji.

Wyrokiem z 18 maja 2021 r., II SA/Kr 381/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę [...] Sp. z o.o. na ww. postanowienie organu II instancji. Wyrok ten jest prawomocny, co Sądowi obecnie orzekającemu wiadome jest z urzędu.

Postanowieniem z dnia 19 stycznia 2021 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie stwierdził, że zażalenie na postanowienie z dnia 17 września 2020 r. zostało wniesione z uchybieniem terminu.

Wyrokiem z dnia 15 czerwca 2021 r., II SA/Kr 384/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę [...] Sp. z o.o. na ww. postanowienie. Wyrok w tej sprawie na dzień orzekania nie był prawomocny.

W powyższego wynika, że w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie samowolnie wykonanych robót organ nadzoru budowlanego nałożył na skarżącą obowiązek przedłożenia dokumentów umożliwiających potencjalnie legalizację tych robót. Skarżąca tego obowiązku nie wykonała, co uzasadnia zastosowanie art. 48 ust. 4 P.b., czyli wydanie decyzji nakazującej rozbiórki.

Niemniej jednak i w tej sytuacji należało mieć na względzie, że decyzja nakazująca rozbiórkę może być wydana tylko w stosunku do obiektu budowlanego lub jego części, który wybudowany został z naruszeniami prawa określonymi w art. 48 ust. 1 P.b. A contrario, nie jest dopuszczalne wydanie nakazu rozbiórki w odniesieniu do obiektu, co do których organ nadzoru budowalnego nie wykazał stypizowanych w P.b. naruszeń prawa. Nie jest dopuszczalne również nakazanie rozbiórki obiektu, którego legalność organ nadzoru zbadał i wydał decyzję pozwalającą na użytkowanie. W orzecznictwie wskazuje się, że wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie poprzedzone jest przeprowadzeniem postępowania administracyjnego, w toku którego organ faktycznie dokonuje sprawdzenia legalności obiektu budowlanego, a więc jest konsekwencją stwierdzenia przez organ nadzoru budowlanego zgodności wybudowanego obiektu budowlanego z zatwierdzonym projektem budowlanym. Decyzja taka przesądza o zgodności z prawem wzniesionego obiektu i czyni bezprzedmiotowym ewentualne niezakończone postępowanie nadzorcze dotyczące procesu budowlanego oraz ma takie znaczenie, że wzniesione obiekty budowlane nie mogą podlegać ponownemu sprawdzeniu (pod kątem legalności wybudowania) przez organy nadzoru budowlanego (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2021 r., II OSK 2573/18, LEX nr 3192264). Trzeba też mieć na względzie i to, że nakaz rozbiórki jest najsurowszą sankcją, jaka może spotkać inwestora za realizację samowoli budowlanej (por. np. M. Cherka, W. Grecki, "Samowola budowlana w polskim prawie budowlanym", Warszawa 2013, s. 191-192). Także z tej przyczyny obowiązkiem organu nadzoru budowlanego jest precyzyjne określenie obiektu budowlanego wykonanego z naruszeniem prawa oraz wykazanie – jeśli wymagają tego okoliczności sprawy – że nakaz rozbiórki jest konieczny w stosunku do całego obiektu, a nie jego części (por. wyrok WSA w Warszawie z 30 stycznia 2017 r., VII SA/Wa 277/16, orzeczenia.nsa.gov.pl). Znowu w przypadku samowolnego wykonania robót budowlanych w części budynku nakaz rozbiórki może być wydany tylko wówczas, gdy rozbiórka nie spowoduje konieczności wykonania dodatkowych robót budowlanych umożliwiających korzystanie z legalnej części obiektu budowlanego (por. K. Bandarzewski, "Legalizacja części obiektu budowlanego (uwagi na tle art. 48 i 49 Prawa budowlanego)", Samorząd Terytorialny, nr 1/2019, s. 49-58). Konieczność precyzyjnego określenia obiektu budowlanego lub robót budowlanych objętych decyzją o nakazie rozbiórki ma też kluczowe znaczenie dla wykonalności decyzji (vide: art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.).

Przenosząc powyższe uwagi na okoliczności rozpatrywanej sprawy Sąd podzielił przede wszystkim te zarzuty skargi, w których zakwestionowano wydanie na podstawie art. 48 ust. 1 P.b. decyzji nakazującej rozbiórkę, podczas gdy nie przeprowadzono należycie postępowania wyjaśniającego i nie rozważono wszechstronne zgromadzonego materiału dowodowego, czym naruszono co najmniej art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie Dz. U. 2022 r. poz. 2000, dalej: k.p.a.) w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji obu instancji.

Wyjść należy od tego, że organy nadzoru budowlanego oparły swoje decyzje na twierdzeniu o wybudowaniu zadaszenia podworca nieruchomości po rozbiórce zadaszenia lekkiego szklanego, wykonanego na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Krakowa nr AU-1/532/60/03 z dnia 30 kwietnia 2003 r., o pozwoleniu na budowę, znak: AB-01-2-I.73532-01031-334/02. Strona skarżąca kwestionuje te ustalenia i twierdzi, że zmiana konstrukcji zadaszenia na stropodach o konstrukcji stalowej i przekrycie blachą trapezową nastąpiło w trakcie wykonywania robót na podstawie pozwolenia na budowę z 2003 roku. Na tę okoliczność przywołano m.in. oświadczenie projektanta arch. P. Ł., który oświadczył w piśmie z 27 października 2020 r., że planowane pierwotnie przekrycie podwórza szklanym dachem na stalowej konstrukcji zostało zamienione na przekrycie nieprzezierne tj. stropodach o konstrukcji stalowej i przekryciu z blachy trapezowej wraz ze stosownymi warstwami izolacji przeciwwodnej termicznej oraz wykończone od spodu sufitem podwieszanym. Oświadczył też, że "zmiana została uwzględniona w projekcie wykonawczym oraz zakwalifikowana przez nas – projektantów zamierzenia – jako nieistotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego, jako nie spełniająca przesłanek opisanych w art. 36a ustawy – Prawo budowlane". Oświadczył też, że "planowane pierwotnie zadaszenie w formie stalowo-szklanej konstrukcji nie zostało w ogóle zrealizowane, ponieważ przed jego wykonaniem nastąpiła opisywana wyżej zmiana na stropodach na blasze trapezowej". Projektant wskazał również, że kontrola przeprowadzona przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w Krakowie Powiat Grodzki nie wniosła zastrzeżeń do zrealizowanej w opisany wyżej sposób inwestycji, a w konsekwencji w dniu 30 grudnia 2003 r. została wydana przez PINB ostateczna decyzja o pozwoleniu na użytkowanie nr [...]. Organy nie dały wiary tym wyjaśnieniom, w szczególności zakwestionowano, że doszło do nieistotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, twierdząc, iż projektant był zobowiązany, na podstawie art. 36a ust. 6 P.b., dokonać kwalifikacji zamierzonego odstąpienia od zatwierdzonego projektu przez zamieszczenie w projekcie architektoniczno-budowlanym odpowiednich informacji (rysunek i opis) dotyczących tego odstąpienia, a nie jak wskazano w piśmie – w projekcie wykonawczym inwestycji.

Stanowisko organów Sądu nie przekonało z następujących przyczyn.

Po pierwsze, organy nadzoru budowlanego nie wykazały w sposób jednoznaczny, jaki obiekt powstał w 2003 r. i został przyjęty do użytkowania decyzją Powiatowego Inspektora nr [...] z 20 grudnia 2003 r. (kopia k. 28.1 akt PINB). Z decyzji tej wynika, że udzielono skarżącej pozwolenia na użytkowanie "pomieszczeń piwnic i parteru budynku frontowego, parteru oficyny, zadaszenia podwórza, nowego biegu schodów łączących poziom parteru z I piętrem wzdłuż ściany południowo-wschodniej w celu przeznaczenia pomieszczeń na cele użytkowe/sklep odzieżowy/ zlokalizowanych przy ul. [...] w K. (działka nr [...], obr. 1 Śródmieście)". W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, m.in. w oparciu o przedłożone oświadczenie kierownika budowy, dziennik budowy, oraz kontrolę obiektu przeprowadzoną w dniu 19.12.2003 r., że powyższy obiekt spełnia warunki do użytkowania. Organ nie dokonał wszechstronnej oceny tej decyzji, której służy domniemanie zgodności z prawem i przymiot trwałości, skoro nie została zakwestionowana we właściwym trybie. Organ nie dokonał również wnikliwej oceny treści dziennika budowy nr [...] dotyczącego pozwolenia na budowę Nr [...], w którym znajduje się wpis projektanta K. Ł., opatrzony datą 2.07.2003 r.: "Zmienia się pokrycie zadaszenia nad podwórkiem ze szkła na blachę trapezową z izolacją termiczną oraz przeciw wodną oraz warstwą żwiru – wg. projektu roboczego. (...)" W tym samym dzienniku budowy widnieje również wpis projektanta P. L. z 16.7.2003 r.: "W uzupełnieniu nadzoru autorskiego, wpisu do dziennika budowy z dn. 02.07.03 stwierdza się, że pomieszczenia objęte przedmiotowym nadzorem nie są przeznaczone na stały pobyt ludzi, warstwy pokrycia stropodachu połączone w sposób elastyczny (luźny) z otaczającymi ścianami budynku i murem granicznym." Nie rozważono również wnikliwie pozostałych dowodów przywołanych na tę okoliczność w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, a to oświadczeń projektanta arch. P. L. z 27 października 2020 r. oraz z 23 marca 2021 r., oświadczenia kierownika budowy o zakończeniu robót. Tymczasem już z powyższych wynika, zdaniem Sądu, że Powiatowy Inspektor przyjął do wiadomości zmianę sposobu pokrycia zadaszenia w opisany wyżej sposób, gdyż nastąpiła ona w trakcie robót prowadzonych na podstawie pozwolenia na budowę z 2003 r., przed kontrolą poprzedzającą wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie w dniu 20 grudnia 2003 r. (vide: protokół z 19 grudnia 2003 r. – k. 28.24-28.25 akt PINB).

Po drugie, nie przekonuje Sądu stanowisko organu co do nieskuteczności opisanego wyżej odstępstwa, jako dokonanego wbrew art. 36a ust. 6 P.b. Zauważyć wypada, że przywołany przepis w brzmieniu podanym przez organ został dodany do art. 36a przez art. 1 pkt 14 lit b ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. 2004 r. Nr 93, poz. 888). Nie mógł zatem znajdować zastosowania do robót budowlanych realizowanych w 2003 r.

Po trzecie, nie wiadomo, na jakiej podstawie organ przyjął, jakoby wykonane w 2003 r. zadaszenie szklane podworca nieruchomości przy ul. [...] w K. zostało w bliżej nieokreślonym czasie rozebrane, ani tego, w jakim czasie wybudowano nowe zadaszenie i taras na nim. Organ na tę okoliczność nie wskazał żadnego dowodu; nie wynika ona też z materiału dowodowego zalegającego w aktach sprawy. Jedynie w protokole z 5 września 2013 r. (k. 28.33 – 28.35 akt ROIK.I.5160.242.2020.IGR), sporządzonym do sprawy prowadzonej do sygnatury ROiK.I.5141.146.2013.WGR wskazano: "Ponad rusztem dla regipsów widoczne są stalowe belki i szalunek z blachy trapezowej - w miejscu zabudowania dawnego podworca. Obecnie na płycie ponad podworcem znajduje się taras z ogródkiem gastronomicznym". Prawdopodobne jest zatem, że taras na zadaszeniu istniał już w 2013 roku, o czym też już wówczas – jak wynika z tego protokołu – miał wiedzę organ nadzoru budowlanego. Kwestii tej jednak organy nie wyjaśniły.

Po czwarte, z powyższymi mankamentami postępowania wyjaśniającego wiąże się brak określenia w decyzji organu pierwszej instancji jednoznacznego przedmiotu rozbiórki, przez co należy rozumieć szczegółowe określenie wykonanych nielegalnie robót budowlanych, co też wpłynęło – jak można przypuszczać – na mętność wywodów organu pierwszej instancji co do kwalifikacji prawnej obiektu, którego rozbiórkę nakazano. Tego rodzaju uchybienia powodują znowu wątpliwości co do tego, czy obiekt, którego rozbiórkę nakazano, stanowi osobny obiekt budowlany lub część obiektu, której rozbiórkę można nakazać w trybie art. 48-49 P.b., a tym samym co do tego, czy zaskarżona decyzja jest wykonalna.

W tej ostatniej kwestii należało zwrócić uwagę, że Powiatowy Inspektor nakazał rozbiórkę "zadaszenia podworca (...), na którym obecnie usytuowano użytkowy taras o funkcji gastronomicznej o powierzchni 67,70 m2, wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę". Z tak sformułowanej sentencji decyzji nie wynika jednoznacznie, czy przedmiotem rozbiórki ma być usytuowany obecnie na zadaszeniu podworca "użytkowy taras o funkcji gastronomicznej", czy też obiekt określony jako "zadaszenie podworca", łącznie z wzmiankowanym tarasem. Zawarte w sentencji decyzji sformułowanie "wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę" mogłoby wskazywać na tę pierwszą opcję. Uzasadnienie decyzji naprowadza jednak na drugą możliwość, chociaż w podsumowaniu rozważań (s. 9) organ stwierdził, że "wobec braku złożenia przez zobowiązanego dokumentów żądanych postanowienie (...) tut. organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do zastosowania w przedmiotowej sprawie przepisów art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, tj. wydania nakazu rozbiórki tarasu o funkcji handlowej (...) stanowiącego budowę tarasu, usytuowanego w poziomie I piętra pomiędzy budynkiem frontowym i oficynami nieruchomości zrealizowanego, bez decyzji o pozwoleniu na budowę".

Niejasne jest również w okolicznościach sprawy pojęcie "zadaszenia podworca" podlegającego ewentualnej rozbiórce.

Przez zadaszenie w potocznym rozumieniu rozumie się przykrycie dachem budynku czy innego obiektu. W uzasadnieniu swojej decyzji, bez bliższego rozwinięcia, Powiatowy Inspektor przywołał definicję legalną "zadaszenia wewnętrznego" zamieszczoną w § 5 ust. 1 pkt 7 uchwały nr XII/131/11 Rady Miasta Krakowa z dnia 13 kwietnia 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Stare Miasto", która obejmuje teren inwestycji. Według tej definicji przez zadaszenia wewnętrzne należy rozumieć całkowite lub częściowe przekrycia dziedzińców i podwórców, sytuowane wewnątrz bloków zabudowy, na wysokości parterów lub którejkolwiek z wyższych

kondygnacji, bez wydzielania kondygnacji pośrednich, o ażurowej konstrukcji wewnętrznej nie naruszającej czytelności historycznego wnętrza dziedzińca lub podwórza, bez zmiany sposobu użytkowania części zadaszonej. Definicja ta, choć mogłaby mieć znaczenie dla legalizacji przedmiotowego obiektu, nie może stanowić podstawy kwalifikacji wykonanego obiektu lub wykonanych robót budowlanych. Tej bowiem organ nadzoru budowalnego powinien dokonać na podstawie przepisów Prawa budowalnego, ewentualnie przepisów wykonawczych do tej ustawy. W tym kontekście można przywołać art. 29 ust. 1 pkt 26 P.b., który stanowi o "nieckach dezynfekcyjnych z zadaszeniem" jako niewymagających decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymagających zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 P.b., czy też przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (obecnie Dz. U. 2022 r. poz. 1225, dalej: r.w.t.), w którym pojęcie "zadaszenia" występuje jako obiekt budowalny (np. jednokondygnacyjny, nadziemny garaż otwarty, mający formę zadaszenia stanowisk postojowych z odkrytymi drogami manewrowymi w § 274 ust. 3 r.w.t.) lub jako element obiektu budowlanego, w szczególności chroniący przed wpływem czynników atmosferycznych (vide: zadaszenie miejsca przechowywania butli w § 178 pkt 1 r.w.t.). Wskazany powyżej brak szczegółowej charakterystyki robót budowlanych wykonanych – zdaniem organów nadzoru budowlanego – nielegalnie, w kontekście zastosowanego pojęcia "zadaszenia podworca" powoduje istotną niepewność co do tego, czy obejmuje ona tylko zadaszenie rozumiane ściśle jako dach, czy też dach wraz z konstrukcją łączącą go z podłożem.

Na dodatkowe wątpliwości, jak sygnalizowano powyżej, naprowadzają rozważania organu w zakresie kwalifikacji wykonanych robót budowlanych. Z sentencji decyzji wynika, że Powiatowy Inspektor zakwalifikował wykonane roboty jako budowę (art. 3 pkt 3 P.b.). Z uzasadnienia decyzji wynika, że organ pierwszej instancji wykluczył, by przedmiotowe roboty budowlane stanowiły remont w rozumieniu art. 3 pkt 8 P.b. Nawiązując do definicji przebudowy zawartej w art. 3 pkt 7a P.b. wskazał: "w niniejszym przypadku wykonanie stropu nad podworcem (...) nieruchomości przy ul. [...] w K., (...) wykonanym po rozbiórce zadaszenia lekkiego szklanego – na którym usytuowano użytkowy taras o funkcji gastronomicznej: spowodowało zwiększenie kubatury obiektu budowalnego położonego przy ul. [...], gdyż przestrzeń podwórka – zamknięta od góry przedmiotowym stropem z dodatkową kubaturą tarasu – pozostając odrębną częścią połączona jest formalnie i funkcjonalnie zarówno z budynkiem frontowym jak i oficyną" (s. 3 decyzji PINB). W innym znowu miejscu wskazano, że "roboty budowlane polegające na wykonaniu stropu pełnego wewnętrznego w obecnej formie zabudowy nieprzeziernej w obrębie podwórka (...) wymagają pozwolenia na budowę wydanej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, ponieważ w wyniku tych robót powstała nowa kubatura, która stanowi rozbudowę obiektu budowlanego będącego jednocześnie odbudową usuniętego świetlika wypełniającego w roku 2003 cały podworzec w rozumieniu art. 3 pkt 6 Pr.b." W ocenie Sądu z powyższych rozważań można wywodzić, że - zdaniem organu - doszło do rozbudowy tudzież odbudowy uprzednio istniejącego "zadaszenia szklanego", określanego – jak się wydaje – zamiennie "świetlikiem". Niezrozumiałe są przy tym twierdzenia organu o zmianie kubatury, które zdają się odnosić nie tylko do przedmiotowego "zadaszenia", lecz również do budynku frontowego i oficyn nieruchomości zlokalizowanej przy ul. [...] w K., na działce nr [...] obr. S-1. Tu znowu organy nadzoru budowlanego nie wyjaśniły, czy i ewentualnie jak przedmiotowe zadaszenie powiązane jest z budynkiem frontowym oraz budynkami oficyn.

Podsumowując, Sąd stwierdził, że istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktyczne nie zostały należycie wyjaśnione, a tym samym organy dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Nie spełnia swojej roli, w szczególności wyznaczanej zasadą przekonywania (art. 11 k.p.a.), uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji, które nie wyjaśnia jednoznacznie stanu faktycznego sprawy, ani też nie wyjaśnia przekonująco przyjętej podstawy prawnej rozstrzygnięcia (art. 107 § 3 k.p.a.). Organ odwoławczy nie sprostał swojej roli organu zobowiązanego do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy administracyjnej, przyjmując biernie i bezkrytycznie stanowisko organu pierwszej instancji i nie odnosząc się wnikliwie do materiału dowodowego zaoferowanego w odwołaniu, czym naruszył art. 15 k.p.a. i finalnie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Wszystkie te mankamenty procesowe doprowadziły do tego, że błędnie zastosowano art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 P.b. W tym zakresie Sąd podzielił zarzuty skargi. Sąd nie dopatrzył się natomiast przesłanek do umorzenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Z dotychczas zgromadzonego materiału dowodowego wynika jednoznacznie, że istniały podstawy do zbadania legalności przedmiotowego obiektu. Niewątpliwie skarżąca nie uzyskała decyzji organu administracji architektoniczno-budowlanej pozwalającej na budowę tarasu w podworcu nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] [...] w K..

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ dokona precyzyjnej charakterystyki istniejącego obiektu "zadaszenia podworca" wraz z tarasem; ustali, czy jest on powiązany z budynkami zlokalizowanymi na działce skarżącej nr [...], a jeśli tak, to w jaki sposób. Sąd zauważa, że w zgromadzonym materiale dowodowym brak jest chociażby szkicu obrazującego aktualny kształt całego przedmiotu rozbiórki. W załączeniu do protokołu z 15 września 2020 r. zamieszczono jedynie zdjęcia obrazujące istniejący taras z góry (k. 103-105 akt ROIK.I.5141.166.2020.IGR). W tym zakresie materiał dowodowy wymaga uzupełnienia. Następnie organ ustali, czy/ w jakim zakresie istniejący obiekt jest tożsamy z obiektem, który decyzją z 20 grudnia 2003 r. przyjęty został do użytkowania, tj. z obiektem zrealizowanym na podstawie pozwolenia na budowę AU-1/533/60/03, z uwzględnieniem zmian dokonanych przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z 20 grudnia 2003 r., o których miał wiedzę organ nadzoru budowlanego rozpatrując tamtą sprawę. Dokonując ustaleń w zakresie koniecznym dla rozstrzygnięcia sprawy organ uwzględni również materiał dowodowy przedstawiony przez stronę skarżącą.

W przedstawionych okolicznościach sprawy Sąd orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono w punkcie II sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.