Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 776/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2021-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3, 6 ust. 1 pkt 3, art. 25, art. 26
journal: Dz.U. 2018 poz 992
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka – Trzebiatowski Sędzia WSA Jarosław Piątek (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2021 r. sprawy ze skargi U. Spółki Jawnej na zarządzenie pokontrolne Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązków w zakresie gospodarki odpadami oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska (dalej jako: WIOŚ) zarządzeniem pokontrolnym z dnia [...] czerwca 2021 r., nr [...], działając na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (t.j.: Dz. U. 2020 r., poz. 995, dalej jako: u.i.o.ś.) oraz ustaleń kontroli przeprowadzonej w dniach od [...] lutego 2021 r. do [...] kwietnia 2021 r., udokumentowanych protokołem kontroli nr [...], zarządził: (1) zaprzestać przetwarzania odpadów bez wymaganego zezwolenia (2) prowadzić na bieżąco ilościową i jakościową ewidencję odpadów zgodnie z katalogiem odpadów (3) przekazywać odpady do podmiotów uprawnionych z zastosowaniem karty przekazania odpadów (4) w sprawozdaniu rocznym o wytwarzanych odpadach i o gospodarowaniu odpadami uwzględnić masę i rodzaje wszystkich przetwarzanych odpadów na terenie przedsiębiorstwa (5) wytworzone odpady magazynować w okresie nieprzekraczającym 1 roku (6) sporządzać i przekazywać terminowo Marszałkowi Województwa zbiorcze zestawienie informacji o zakresie korzystania ze środowiska oraz informacje wykorzystane do ustalenia należnych opłat (7) w przypadku uzyskania zezwolenia na przetwarzanie odpadów zapewnić Wojewódzkiemu Inspektoratowi Ochrony Środowiska właściwemu ze względu na lokalizację miejsc magazynowania lub składowania odpadów palnych dostęp do obrazu wizyjnego systemu kontroli tego miejsca w czasie rzeczywistym przez system teleinformatyczny. Przy czym organ wyznaczył termin przesłania informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań na dzień 30 lipca 2021 roku.

W uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia WIOŚ wyjaśnił, że Starosta decyzją z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...], udzielił Przedsiębiorstwu U W.B. (obecnie: U Spółka jawna) zezwolenia na przetwarzanie odpadów innych niż niebezpieczne z folii polietylenowej na granulat na terenie zakładu w [...], na działce o nr ewid. [...]. Na podstawie ustaleń kontroli przeprowadzonej na terenie ww. zakładu stwierdzono nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań określonych w przepisach ochrony środowiska.

Organ podał, że kontrolowany podmiot zobowiązany był do dnia 5 marca 2020 r. złożyć wniosek o zmianę decyzji na przetwarzanie, bowiem zgodnie z ustawą z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018 r., poz. 1592) w dniu 5 marca 2020 r. upłynął termin na złożenie wniosku o dostosowanie zezwoleń odpadowych uzyskanych przed dniem 5 września 2018 r. WIOŚ wyjaśnił, że na podstawie z art. 14 ust. 4 wskazanej ustawy jeżeli posiadacz odpadów nie złoży wniosku spełniającego wymagania, o których mowa w ust. 1 i 2, w terminie, o którym mowa w ust. 1, zezwolenie na zbieranie odpadów, zezwolenie na przetwarzanie odpadów, zezwolenie na zbieranie i przetwarzanie odpadów albo pozwolenie na wytwarzanie odpadów, w zakresie określenia wymagań dotyczących zbierania lub przetwarzania odpadów wygasa. W ocenie organu spółka od dnia 6 marca 2020 r. do dnia 23 kwietnia 2021 r. przetwarzała na terenie zakładu U odpady o kodzie 07 02 13, wytwarzane w zakładzie U znajdującym się przy ul. [...] bez wymaganego zezwolenia na przetwarzanie odpadów, o którym mowa w art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j.: Dz.U. z 2021 r., poz. 779, dalej jako: u.o.o.).

Następnie organ ustalił, że kontrolowany podmiot nie prowadził ewidencji odpadów w latach 2020-2021 dla odpadów o kodzie: 07 02 13, do czego w myśl z art. 66 ust. 1 u.o.o. był zobowiązany. Nadto w wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdzono, że podmiot przekazywał odpady o kodzie 07 02 13 w latach 2020-2021 z zakładu U znajdującego się przy ul. [...] do zakładu U znajdującego się w [...], bez zastosowania kart przekazania odpadów, co stanowi naruszenie art. 67 ust. 1 pkt 1a u.o.o. WIOŚ wskazał również, że spółka nie uwzględniła w sprawozdaniu za rok 2020 o wytwarzanych odpadach i gospodarowaniu odpadami przesłanym za pośrednictwem bazy BDO w dniu 9 marca 2021 r. odpadów o kodzie 07 02 13, co stanowi naruszenie art. 75 ust. 2 pkt 2 u.o.o.

W dalszej części zarządzenia pokontrolnego organ podniósł, że przeprowadzona kontrola spółki U wykazała, iż spółka magazynowała powyżej roku odpady palne o kodzie 15 01 02 - Opakowania z tworzyw sztucznych, w ilości 56,0750 Mg. Organ wyjaśnił, iż na podstawie sprawozdania o wytwarzanych odpadach i o gospodarowaniu odpadami za rok 2020 ustalono, że w zakładzie U przetworzono 106,350 Mg odpadów o kodzie 15 01 02. W powyższym sprawozdaniu zawarto również informację o odpadach magazynowanych (stan na koniec roku 2020) zgodnie, z którą w kontrolowanym przedsiębiorstwie pozostało do odzysku 56,0750 Mg o kodzie 15 01 02. W wyniku prowadzonych czynności kontrolnych ustalono, że ok. 8 Mg odpadów o kodzie 15 01 02, pochodziło z transportu z Wielkiej Brytanii dostarczonego w dniu [...] marca 2020 r. (magazynowanie powyżej roku), pozostała ilość ok. 48 Mg pochodzi z dostaw wcześniejszych. Spółka naruszyła zatem art. 25 ust. 4 pkt. 1 u.o.o. Nadto organ wskazał, że kontrolowana spółka nie naliczyła opłaty z tytułu korzystania ze środowiska i nie złożyła w ustawowym terminie do Marszałka Województwa stosownego sprawozdania za rok 2020, dotyczącego emisji z kotła opalanego biomasą znajdującego się na terenie zakładu w [...], co stanowi naruszenie art. 286 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 1219, aktualnie: t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 1973, dalej jako: u.p.o.ś.). Przeprowadzona kontrola wykazała także, iż spółka błędnie przesłała wykaz zawierający informacje i dane o rodzajach i wielkościach emisji gazów lub pyłów wyprowadzanych do powietrza oraz o wysokości należnych opłat za rok 2020, do Urzędu Marszałkowskiego woj. [...], zamiast do Urzędu Marszałkowskiego w woj. [...], do czego stosownie do treści art. 277 ust. 1 u.p.o.ś. była zobowiązana.

Zdaniem organu spółka naruszyła art. 25 ust. 6f u.o.o., ponieważ nie zapewniła terminowo dostępu do systemu teleinformatycznego (w czasie rzeczywistym) Wojewódzkiemu Inspektorowi Ochrony Środowiska do miejsc magazynowania lub składowania odpadów palnych, tj. z tworzyw sztucznych o kodach: 07 02 13, 15 01 02. WIOŚ podkreślił, że ww. przepis wszedł w życie 6 września 2019 r., co oznacza, że najpóźniej do tego dnia kontrolowany podmiot powinien przekazać do Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska login i hasło do wizyjnego systemu kontroli miejsc magazynowania odpadów, natomiast spółka zrealizowała ten obowiązek w dniu [...] marca 2020 r.

Od powyższego zarządzenia pokontrolnego, pismem z dnia [...] lipca 2021 r. U Spółka jawna, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę, zarzucając rażące naruszenie:

- art. 66 ust. 1 u.o.o. w zw. z art. 67 ust. 1 pkt 1a u.o.o. i art. 3 pkt 6 u.o.o. wyrażające się w całkowicie chybionym przyjęciu, że w kontrolowanym zakładzie w [...] w ogóle dochodzi do opisanego w zarządzeniu przetwarzania odpadów, co pozostaje twierdzeniem całkowicie kontrfaktycznym i wynika z nierzetelności organu w prowadzeniu postępowania,

- art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. w zw. z art. 286 ust. 1 u.p.o.ś. w zw. z art. 277 u.p.o.ś. wyrażające się w bezzasadnym zarządzeniu wobec skarżącego sporządzania i terminowego przekazania Marszałkowi Województwa zestawienia informacji o korzystaniu ze środowiska oraz informacje wykorzystane do ustalenia należnych opłat, pomimo tego, że skarżący przedłożył ww. wymagane dokumenty, na dowód czego skarżący przedkłada je ponownie w załączeniu do niniejszej skargi,

- art. 25 ust. 1 i 4 u.o.o. w zakresie punktu 5 zarządzeń wyrażające się w całkowitym pominięciu faktu wystąpienia w analizowanym okresie siły wyższej w zw. z pandemią COVID 19,

- art. 194 ust. 1 pkt 2 c u.o.o. w zw. z art. 25 ust. 6 f ustawy poprzez bezpodstawne ustalenie, nakierunkowane na ukaranie podmiotu, że doszło do nieterminowego przekazania loginu i hasła do systemu wizyjnego przy całkowitym pominięciu faktu, że implementacja znowelizowanych przepisów związana była z koniecznością instalacji nowych urządzeń, co całkowicie uniemożliwiało przekazanie kodów dostępu do dnia 6 września 2020 roku,

- art. 9 a u.i.o.ś. w zw. z art. 48 Prawa przedsiębiorców 22 § 1 KSH i art. 434 KC wyrażające się w skierowaniu zarządzenia do podmiotu, który nie tylko nie jest stroną niniejszego postępowania, ale który w ogóle nie istnieje i nie może istnieć w obrocie prawnym, bowiem organ dokonał a) pomylenia i pomieszania dwóch rożnych form prawnych przedsiębiorców poprzez wskazanie, że stroną jest "Pan W.B. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą: U spółka jawna" (czy na pewno powinna tu wystąpić spółka jawna czy jeszcze komandytowa?), co w oczywisty sposób pozostaje rażącym błędem, jakiego w żadnym razie nie powinien dopuścić się organ kontroli, bowiem z powszechnie obowiązujących przepisów prawa wynika, że spółka jawna jest spółką osobową, która prowadzi działalność pod własną firmą, zaś z art. 43 KC wynika wprost definicja jednoosobowej działalności gospodarczej i są to dwie różne, skodyfikowane w odrębnych ustawach formy prawne b) ewentualnie błędne oznaczenie strony postępowania wynikające z rażącej nierzetelności, bowiem organ mógł i powinien powziąć wiedzę o prawidłowym oznaczeniu przedsiębiorstwa z urzędu (rejestr KRS) jako profesjonalista, zaś takie postępowanie organu poddaje w wątpliwość jego rzetelność oraz nie pozwala mieć zaufania do organu,

- art. 48 ust. 1 , 2 i 3 Prawa przedsiębiorców w zw. z art. 9 a u.i.o.ś. wyrażające się w przeprowadzeniu kontroli pomimo braku zawiadomienia podmiotu o zamiarze przeprowadzenia kontroli, bowiem znajdujące się w aktach sprawy zawiadomienie z dnia [...] lutego 2021 r. dotyczy prowadzenia kontroli w miejscu prowadzenia działalności przez, jak organ wskazuje, "Przedsiębiorstwo U W.B.", które zostało wykreślone z CEIDG w dniu [...] czerwca 2017 r., co organ sam wskazuje w uzasadnieniu zarządzenia,

- art. 48 ust. 1,2 i 3 Prawa przedsiębiorców w zw. z art. 9 a u.i.o.ś. wyrażające się w przeprowadzeniu kontroli pomimo braku zawiadomienia podmiotu o zamiarze przeprowadzenia kontroli, bowiem znajdujące się w aktach sprawy zawiadomienie z dnia [...] maja 2021 roku kierowane było do podmiotu, który a ) nie istniał w dacie wydania zawiadomień b) którego nie dotyczyła kontrola c) co do którego sam organ przyznaje w uzasadnieniu zaskarżanego aktu, że został przekształcony w dniu [...] kwietnia 2021 r. w inną formę działalności gospodarczej, naruszenie art. 12 pkt 1 ust. 1 u.i.o.ś. wyrażające się w nieprawidłowym skierowaniu zarządzenia i nieprawidłowym pouczeniu co do konsekwencji zarządzenia bowiem przepis art. 12 pkt 1 ust. 1 u.i.o.ś. wyraźnie mówi o tym, że inspekcja może wydać zarządzenia pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub do osoby fizycznej, zaś w wyniku niekompetencji organu dokument, który trafił do skarżącego jest skierowany, wedle tego co pisze organ w pouczeniu w zestawieniu z tym, do kogo zarządzenie jest kierowane. Jednocześnie do kierownika jednostki organizacyjnej jak i do osoby fizycznej,

- art. 12 ust. 1 pkt 1 u.p.o.ś. w zw. z art. 31a ustawy wyrażające się w nałożeniu na stronę obowiązków ogólnikowych, niejasnych, stanowiących jedynie wyliczenie pewnych zasad, wytycznych.

Niezależnie od powyższego skarżąca wskazała, że w jej ocenie organ winien działać zgodnie z podstawowymi standardami w zakresie praworządności i rzetelności, w związku z czym zwróciła uwagę na naruszenia:

- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., wyrażające się w zignorowaniu w toku postępowania (w konsekwencji zaś - w uzasadnieniu aktu) istotnych elementów stanu faktycznego, które organ winien był zweryfikować we własnym zakresie, a to dowodów sporządzenia sprawozdania za rok 2020 dotyczącego emisji gazów lub pyłów wprowadzanych do środowiska oraz o wysokości należnych opłat oraz naliczenia i uiszczenia opłaty za korzystanie za środowisko w dniu [...] kwietnia 2021 r., pomimo faktu uiszczenia przez spółkę opłaty, niezwłocznie w pierwszym możliwym terminie, z odsetkami, który to fakt w ocenie spółki winien był zostać wzięty pod uwagę przy kontroli,

- art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 6 i 8 k.p.a. wyrażające się w wydaniu zarządzenia obarczonego rażącymi błędami w zakresie elementarnych regulacji prawnych dotyczących formy prowadzenia działalności przez podmiot kontrolowany, gdzie w uzasadnieniu aktu nie sposób pominąć wielokrotnie powtarzanych, kardynalnych błędów w zakresie rozumienia i stosowania przepisów KSH, nadto organ myli miejsca prowadzenia kontroli, błędnie wskazując je przy adresowaniu pism, podczas gdy to organ jako podmiot profesjonalny, którego zadaniem jest stanie na straży praworządności winien w szczególności potrafić stosować przepisy tak aby podmioty kontrolowane mogły mieć zaufanie do rzetelności prowadzonego postępowania i co do zasadności wymierzanej kary lub nakładanych obowiązków.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego aktu w całości i zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W treści skargi spółka podniosła, że organ błędnie przyjął, iż na terenie zakładu mieszczącego się w [...] w latach 2020-2021 przetwarzano odpady o kodzie 07 02 12, które wytwarzano przez kontrolowany podmiot w drugim zakładzie zlokalizowanym przy ul. [...]. Skarżąca podkreśliła, że błędne jest twierdzenie organu, iż prowadzona w miejscowości [...] działalność stanowi przetwarzanie odpadów, bowiem spółka jest producentem folii, natomiast na terenie ww. zakładu powstają jedynie pozostałości poprodukcyjne (nieprawidłowo wyprodukowane produkty i folie rozruchowe) i nie stanowią one w rozumieniu art. 3 pkt 6 u.o.o. odpadów. Skarżąca zaznaczyła, że nie ma woli pozbycia się ich i nie ma takiego obowiązku, jest w stanie samodzielnie zastosować takie procesy technologiczne za pomocą których koryguje ich jakość w taki sposób, że jest ona taka sama lub zbliżona do produktów uzyskiwanych w zakładzie w [...]. Strona zauważyła, że takie działanie jest proekologiczne i ma na celu zapobiec generowaniu odpadów.

Nadto spółka podkreśliła, że skarżący świadomie nie występował z wnioskiem o aktualizację posiadanego zezwolenia na przetwarzanie odpadów, w wyniku czego wygasło ono z dniem [...] marca 2020 r., ponieważ zaprzestał przetwarzania odpadów. Spółka zauważyła przy tym, że skoro nie prowadzi przetwarzania odpadów bezprawne jest zobowiązanie wydane przez organ do prowadzenia ewidencji odpadów, przekazywania odpadów oraz do uwzględniania masy tych odpadów w rocznym sprawozdaniu o wywarzanych odpadach i o gospodarowaniu odpadami. W ocenie strony skarżącej odpady magazynowano zgodnie z wymaganiami w zakresie ochrony środowiska oraz bezpieczeństwa życia i zdrowia ludzi, w szczególności w sposób uwzględniający właściwości chemiczne i fizyczne odpadów, w tym stan skupienia, oraz zagrożenia, które mogą powodować te odpady (art. 25 ust. 1 u.o.o.), a konieczność magazynowania wynikała z procesów organizacyjnych (stan pandemii Covid-19), o których mowa w art. 25 ust. 4 u.o.o. Skarżąca odnosząc się do kwestii magazynowania odpadów w okresie przekraczającym 1 rok wyjaśniła, że pandemia spowodowała niedotrzymanie ww. terminu. Zdaniem spółki wprowadzane akty prawne z uwagi na szybkość i skalę pandemii, nie regulowały w sposób wyczerpujący funkcjonowania wszystkich dziedzin gospodarki, w tym postępowania z odpadami. Według strony podmioty gospodarcze nie mogą ponosić konsekwencji za okoliczności od nich niezależne. Jednocześnie spółka wskazała, że obowiązki codzienne i służbowe w obliczu pandemii ustępują obawie o własne zdrowie i bezpieczeństwo.

Spółka zwróciła uwagę, że wobec niespójności przepisów u.o.o. stanowiących o konieczności udostępniania obrazu z monitoringu wizyjnego dla organu kontroli (do 6 września 2019 r.) oraz o terminie 17 grudnia 2019 r. wskazywanym jako datę dostosowania tego samego monitoringu, stan ten mógł utrudniać możliwość zastosowania do nowych przepisów. Skarżąca podkreśliła, że rozporządzenie wykonawcze do przepisu art. 25 ust. 8 a u.o.o. zostało wydane dopiero 17 grudnia 2019 r., natomiast organ przedstawia jako naruszenie fakt, że do 6 września 2019 roku podmiot kontrolowany nie przekazał dostępów, co było w sposób oczywisty niemożliwe.

W dalszej części uzasadnienia strona skarżąca powołała brak rzetelności, staranności i znajomości przepisów przez WIOŚ i wskazała na kierowanie zarządzenia do podmiotu, który w obrocie prawnym nie istnieje. Według skarżącej naruszenie organu w zakresie pomylenia całej nazwy i formy prawnej kontrolowanego podmiotu nie stanowi "błędu pisarskiego" ani "oczywistej omyłki". Spółka podniosła, że ww. błąd stanowi rażące uchybienie organu i świadczy o całkowitym ignorowaniu obowiązujących przepisów. Następnie skarżąca podniosła, że kontrolę przeprowadzono pomimo braku zawiadomienia o zamiarze jej przeprowadzenia, bowiem zawiadomienie z [...] lutego 2021 r. kierowane było do podmiotu, który w 2017 r. został wykreślony z CEIDG, natomiast zawiadomienie z [...] maja 2021 r. zaadresowano do podmiotu, który nie istniał w dacie wydania zawiadomień, którego kontrola nie dotyczyła i który przekształcono w inną formę działalności gospodarczej. Spółka zauważyła również, że w zaskarżonym zarządzeniu zawarto błędne pouczenie, bowiem odnosi się ono do osoby fizycznej, nie zaś do spółki. Jednocześnie organ naruszył art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś., ponieważ inspekcja może wydać zarządzenia pokontrolne alternatywnie do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub do osoby fizycznej, natomiast zaskarżony akt jest skierowany, wedle tego co pisze organ w pouczeniu w zestawieniu z tym, do kogo zarządzenie jest kierowane, jednocześnie do kierownika jednostki organizacyjnej.

Według skarżącej spółki od zarządzenia pokontrolnego należy oczekiwać takiej treści, z której wynika określony wzór powinnego "rozłączalnego", "dyrektywalnego'' zachowania się podmiotu zobowiązanego a nadto, która pozwoli adresatowi jasno odczytać, jakie naruszenie jest mu zarzucane oraz z jakiego powodu, tzn. w oparciu o które konkretne ustalenia i które konkretne przepisy prawa doszło do ustalenia występowania naruszenia. Zdaniem skarżącego, te wszystkie wymogi powinny być spełnione w zarządzeniu pokontrolnym jednocześnie, nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której nakładany jest obowiązek stanowiący w zasadzie przypomnienie obowiązków wynikających z treści prawa i ostatecznych decyzji administracyjnych a nadto nawiązujący w swym uzasadnieniu jedynie wybiórczo do treści zarówno stanu prawnego jak i warunków pozwolenia wodnoprawnego znajdującego zastosowanie w sprawie. Spółka wskazała, że organ naruszył przepisy postępowania dowodowego, ignorując w toku postępowania dokumenty – sporządzenie sprawozdania za rok 2020 dotyczącego emisji gazów lub pyłów wyprowadzanych do środowiska oraz o wysokości należnych opłat oraz naliczenia i uiszczenia opłaty za korzystanie za środowisko w dniu [...] kwietnia 2021 r. Jako niedopuszczalne spółka podniosła przerzucanie na stronę skutków niewłaściwej interpretacji przepisów przez organy administracyjne.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie i wskazał, że zarzuty skargi w przeważającej części odnoszą się do określenia strony postępowania. Organ za bezsporne uznał, że w przedmiotowej sprawie doszło do omyłki pisarskiej w powołaniu się na nazwę kontrolowanego podmiotu, przy czym jest to nieistotny błąd, przy uwzględnieniu wskazania prawidłowego numeru KRS. Jednocześnie WIOŚ wskazał, że podczas przeprowadzanej kontroli kierownik jednostki organizacyjnej nie poinformował inspektorów organu o zmianie formy prawnej prowadzonej działalności i procesach przekształcenia. Kierownik kontrolowanej jednostki również posługiwał się zezwoleniem Starosty z [...] listopada 2016 r. na przetwarzanie odpadów innych niż z folii polietylenowej na granulat na terenie zakładu w [...] udzielonego na osobę fizyczną prowadzącą działalności gospodarczą. Kierownik kontrolowanej spółki dopiero w piśmie z [...] kwietnia 2021 r. wskazał faktyczną formę prawną strony.

Odnosząc się natomiast do zarzutu braku zawiadomienia podmiotu o zamiarze przeprowadzenia kontroli oraz prowadzenia kontroli podmiotu, który nie istniał organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 553 ustawy z dnia 15 września 2000 r. (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1526, dalej jako: k.s.h.) § 1. Spółce przekształconej przysługują wszystkie prawa i obowiązki spółki przekształcanej. § 2. Spółka przekształcona pozostaje podmiotem w szczególności zezwoleń, koncesji oraz ulg, które zostały przyznane spółce przed jej przekształceniem, chyba że ustawa lub decyzja o udzieleniu zezwolenia, koncesji albo ulgi stanowi inaczej. § 3. Wspólnicy spółki przekształcanej stają się z dniem przekształcenia wspólnikami spółki przekształconej, z uwzględnieniem art. 5761.

Dalej powołując się na stanowisko sądów administracyjnych organ podał, że art. 553 k.s.h. stanowi zasadę kontynuacji, polegającą na przyjęciu, że spółka przekształcona jest tożsama ze spółką przekształcaną, w dużym uproszeniu można powiedzieć, że to jest "ta sama spółka", ale w innej "szacie" prawnej, gdyż zmienia się typ spółki. Kontynuacja oznacza, że nie dochodzi do sukcesji uniwersalnej, tak jak ma to miejsce w przypadku łączenia się i podziału spółek, gdyż nie ma następcy prawnego, który mógłby wstąpić w miejsce poprzednika, jest tylko kontynuator, który prowadzi tę samą spółkę, ale w zmienionej przez proces przekształcenia formie prawnej. Spółka przekształcona kontynuuje działalność spółki przekształcanej i pozostaje w zakresie tych samych praw i obowiązków, jakie przysługiwały spółce przekształcanej. Organ podkreślił, że w przypadku kontynuacji nie ma poprzednika i następcy prawnego, istnieje ta sama spółka w zmienionej formie. Zasada kontynuacji wywołuje skutki zarówno w sferze cywilnoprawnej, jak i o charakterze administracyjnoprawnym, podatkowym i personalnym. Zdaniem organu nietrafne są zatem zarzuty skarżącej, bowiem Przedsiębiorstwo U W.B. ma swojego następcę prawnego, U Spółka jawna jest to ten sam podmiot w zmienionej formie prawnej.

WIOŚ za bezzasadny uznał zarzut strony, w zakresie określenia podmiotu, stosownie bowiem do art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. wojewódzki inspektor ochrony środowiska zarządzenia pokontrolne wydaje w stosunku do kierownika kontrolowanej jednostki, stąd zamiast pełnej nazwy spółki wskazano jej kierownika - W.B.. Organ podkreślił, że trafnie zauważyła skarżąca, iż nie ma takiej formy prowadzenia działalności gospodarczej, a użycie sformułowania "prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą" w nagłówku zaskarżonego aktu stanowi oczywistą omyłkę. Nadto organ zaznaczył, że w uzasadnieniu zarządzenia pokontrolnego precyzuje stronę postępowania i wyraźnie wskazuje, że bezpośrednim następcą prawnym Przedsiębiorstwa U W.B. jest obecnie U Spółka jawna. Zdaniem WIOŚ powyższe wyklucza wątpliwość co do ustalenia strony postępowania.

Organ następnie wyjaśnił, że wbrew twierdzeniom skarżącej proces technologiczny przebiegający w zakładzie zlokalizowanym w [...] został w protokole kontroli wprost zakwalifikowany jako przetwarzanie własnych odpadów i nie był przez spółkę zakwestionowany. W toku kontroli ustalono, że w decyzji Starosty z [...] listopada 2016 r. udzielono U W.B. zezwolenia na przetwarzanie odpadów innych, niż niebezpieczne, z folii polietylenowej na granulat na terenie zakładu w [...], co w ocenie WIOŚ oznacza, iż strona miała zamiar pozbywania się folii pozostałej po produkcji i nie traktowała jej jako produkt uboczny w rozumieniu art. 10 u.o.o. Organ, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazał, że dla uznania przedmiotu za odpad nie ma znaczenia okoliczność, iż dla jego nabywcy może on mieć wartość użytkową i nadaje się do dalszego wykorzystania po poddaniu stosownym operacjom. Co istotne, produkt lub substancja nie stają się produktem ubocznym ex lege, o zakwalifikowaniu produktu lub substancji jako produktu ubocznego orzeka właściwy marszałek województwa, w drodze decyzji administracyjnej -w trybie art. 10 ust. 4 i n. u.o.o.

Organ wyjaśnił także, że bezspornym jest, iż odpady o kodzie 15 01 02, podlegały reżimowi z art. 25 ust. 4 pkt 1 u.o.o. i magazynowane przez skarżącą były powyżej rocznego terminu do ich magazynowania. Strona wyjaśniając kwestię przekroczenia ww. terminu powołała się na siłę wyższą związaną z pandemią koronawirusa. Zdaniem organu pierwsze obostrzenia związane z pandemią, które pojawiły się w marcu 2020 r. nie dotyczyły branży spółki, a magazynowane odpady pochodziły z Wielkiej Brytanii – 8 mg dostarczono [...] marca 2020 r., pozostała ilość około 48 mg pochodziła z wcześniejszych dostaw. Organ podkreślił, iż ma świadomość utrudnień w działalności gospodarczej podczas pandemii, przy czym w jego ocenie nie należy traktować tego argumenty w rozumieniu siły wyższej, mającego umożliwić uchylanie się od negatywnych konsekwencji prowadzenia określonej działalności z naruszeniem przepisów prawa. Zdaniem WIOŚ spółka powinna wykazać, że przedsiębiorca nie miał wpływu na powstanie naruszenia, powołać konkretne okoliczności, które wówczas mogłyby być rozważone. Organ wyjaśnił także, że przepis dotyczący zapewnienia przez posiadacza odpadów wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska dostępu do obrazu z wizyjnego systemu kontroli tego miejsca w czasie rzeczywistym przez system teleinformatyczny (organ błędnie wskazał art. 26 ust. 6f u.o.o.) wszedł w życie z dniem 6 września 2019 r., jednak rozporządzenie wykonawcze wbrew twierdzeniom spółki nie zostało wydane 17 grudnia 2019 r., lecz 29 sierpnia 2019 r., a okres do 17 grudnia 2019 r. stanowił vacatio legis. Zatem w dacie wejścia w życie ww. przepisu spółka miała sposobność zapoznania się z treścią przepisów wykonawczych i dostosowania prowadzonej działalności do nowych wymagań stawianych przepisami prawa. WIOŚ podniósł także, iż podtrzymuje swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Pismem procesowym z dnia [...] listopada 2021 r. pełnomocnik strony skarżącej ustosunkowując się do odpowiedzi na skargę organu w pierwszej kolejności podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w skardze. Następnie dodatkowo zarzucił zarządzeniu naruszenie przepisów postępowania – art. 55 pkt 3 ustawy Prawo przedsiębiorców w zw. z art. 9a u.i.o.ś., poprzez brak poinformowania skarżącego o przedłużeniu kontroli, pomimo że przedłużenie takie, w świetle ww. przepisów musi być przedsiębiorcy zakomunikowane na piśmie wraz z uzasadnieniem jedynie w wyjątkowych, określonych przepisami sytuacjach. Nadto w zakresie pkt 4 zarządzenia skarżąca wniosła o umorzenie postępowania wobec treści przepisu art. 189 c k.p.a. w zw. z art. 105 §1 k.p.a. i art. 25 ust. 1 i 4 u.o.o. wobec okoliczności, że nowelizacją ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz ustawy odpadach z dnia 11 sierpnia 2021 roku (Dz. U. 2021 r. poz. 1648) ustawodawca wprowadził zmianę art. 25 ust. 4 u.o.o. poprzez wydłużenie czasu magazynowania odpadów do lat 3, stąd też w niniejszej sytuacji postępowanie prawomocnie zakończy się w czasie obowiązywania nowej ustawy, a zatem należy zastosować przepisy obowiązujące aktualnie, nie zaś przepisy obowiązujące w czasie naruszenia prawa.

W ocenie spółki stanowisko organu jest próbą ukrycia popełnionych błędów i umniejszenia ich. Twierdzenia organu w zakresie błędnego oznaczenia strony jako "oczywistej omyłki" nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem stanowi ona o rażącym uchybieniu organu. Argumentacja organu świadczy zdaniem strony o świadomości wagi popełnionych uchybień, stąd próba ich zbagatelizowania. Skarżąca ponownie wyjaśniła, że nie wykonuje działalności na terenie zakładu w [...] w zakresie przetwarzania odpadów o kodzie 07 02 13, zaś pozostałości produkcyjne związane z produkcją folii polietylenowej nie stanowią odpadu w rozumieniu art. 3 u.o.o. Skarżąca zaznaczyła, że od początku prowadzenia działalności dokonuje "recyklingu wewnętrznego" pozostałości produkcyjnych poddając je mechanicznemu przekształceniu (regranulacji). Taki proces nie wymaga uzyskania pozwolenia na przetwarzanie odpadów, ponieważ zgodnie z definicją ustawową nie są to odpady. Skarżąca ponownie wskazała, że nie pozbywa się ich i nie zamierza się ich pozbyć oraz nie jest zobowiązania do pozbycia się ich.

Jednocześnie skarżąca wskazała, że o zezwolenie na przetwarzanie odpadów Przedsiębiorstwo U W.B. wystąpiło z wnioskiem z [...] lipca 2016 r. do Starosty w związku z przewidywanymi dostawami odpadów w ramach transgranicznego przewozu odpadów o kodzie 07 02 13 i 15 01 02 od odbiorcy produktów z Wielkiej Brytanii. Wówczas już funkcjonowała we [...] linia do regranulacji. Spółka zauważyła, że powyższe potwierdzono w protokole kontroli: "W hali regranulacjii znajduje się obecnie linia technologiczna , uruchomiona w listopadzie 2015 r. na której prowadzony jest proces przetwarzania własnych odpadów, które przedsiębiorca wytworzył w procesie produkcji opakowań z tworzyw sztucznych (produkcja folii polietylenowej i opakowań z folii) w Przedsiębiorstwie U". Strona podała, że w okresie od wydania zezwolenia w 2016 r. do [...] marca 2020 r. były przywożone z Wielkiej Brytanii odpady o kodzie 15 01 01 w ramach transgranicznego przewozu odpadów i przetwarzane na tej linii technologicznej podobnie jak własne "odpady" z folii polietylenowej. Przetworzone odpady przywiezione z Wielkiej Brytanii były w całości wykorzystywane do produkcji folii i opakowań foliowych sprzedawanych następnie temu samemu kontrahentowi w Wielkiej Brytanii. Po wprowadzeniu ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. spółka nie wystąpiła o dostosowanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów, bowiem zaniechała sprowadzania odpadów z Wielkiej Brytanii i ich przetwarzania. Strona wskazała, że powyższe oznacza, iż ostatni raz przetwarzano w zakładzie produkcyjnym odpady [...] marca 2020 r., a wiec gdy ww. zezwolenie nadal obowiązywało. W związku z wygaśnięciem zezwolenia na przetwarzanie odpadów wstrzymane zostało przetwarzanie odpadów przywiezionych z Wielkiej Brytanii i na stanie na koniec 2020 r. pozostało 56,0750 Mg odpadów o kodzie 15 01 02 co zostało uwzględnione w sprawozdaniu BDO. Spółka wyjaśniła również, że zamierzała wystąpić o nowe zezwolenie na przetwarzanie i przetworzyć je na istniejącej instalacji nie przekraczając okresu 3 lat magazynowania tych odpadów zgodnie z uzyskanym zezwoleniem. Nadto strona zaznaczyła, że w związku z wydanym zarządzeniem pokontrolnym aktualnie odpady są przekazywane stopniowo do uprawnionych jednostek.

Dalej spółka wyjaśniła, że zgodnie z art. 3 ust. 1 u.o.o., odpady oznaczają każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza pozbyć się lub do ich pozbycia jest obowiązany. Definicja ta stanowi bezpośrednie tłumaczenie definicji zawartej w Dyrektywie Parlamentu Europejskiego I Rady 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów. Strona zaznaczyła, że słuszne z punktu widzenia niniejszych zapisów jest rozpatrywanie czy dana substancja lub przedmiot stanowią odpad, na etapie pozbywania się lub sprzedaży lub przekazywania tej substancji przez podmiot właściwy stanowiący wytwórcę danej substancji. Strona podniosła, że poprzez pozbycie się, które stanowi przesłankę do uznania za odpad oznacza zmianę sposobu użytkowania, które rozumieć należy jako użytkowanie w sposób odmienny, niż zwykle co jest to dla danego podmiotu przewidywane i stosowane. Zmiana sposobu użytkowania dotyczy nie tylko sytuacji, w której sam wytwórca wykorzystuje przedmiot w sposób odmienny od przyjętego, lecz także przypadek, w którym przekazuje przedmiot innej osobie (kolejnemu posiadaczowi), a ta użytkuje go w odmienny niż dotychczas przewidziano sposób.

Odnosząc się natomiast do kwestii naruszenia przez organ art. 55 ust. 3 ustawy Prawo przedsiębiorców spółka wskazała, że przedłużenie czasu trwania kontroli jest możliwe jedynie z przyczyn niezależnych od organu kontroli i wymaga uzasadnienia na piśmie. Uzasadnienie doręcza się przedsiębiorcy. Przedłużenie czasu trwania kontroli nie może naruszać terminów, o których mowa w ust. 1 tego przepisu. W przedmiotowej sprawie organ nie dochował powyższego obowiązku, bowiem nie poinformował strony o przedłużeniu kontroli i nie uczynił zadość wymogom ww. przepisu.

W dalszej treści pisma procesowego strona podniosła, że na mocy art. 105 § 1 k.p.a. z uwagi na brak karalności czynu (zbyt długie magazynowanie odpadów) postępowanie stało się w tej kwestii bezprzedmiotowe i wyjaśniła, że zgodnie z aktualnym brzmieniem ustawy, odpady, z wyjątkiem odpadów przeznaczonych do składowania, mogą być magazynowane, jeżeli konieczność magazynowania wynika z procesów technologicznych lub organizacyjnych i nie przekracza terminów uzasadnionych zastosowaniem tych procesów, nie dłużej jednak niż przez 3 lata. Brzmienie to zmienione zostało nowelizacją z dnia 11 sierpnia 2021 r., która weszła w życie 23 września 2021 r. W poprzednim brzmieniu, dopuszczalny okres wynosił 1 rok. Spółka wskazała, że zgodnie z przepisem art. 189 c k.p.a., na wzór istniejącej już regulacji obowiązującej przy odpowiedzialności karnej (art. 4 kk) oraz odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych wprowadzono normę, zgodnie z którą w przypadku gdy w czasie wydawania decyzji w sprawie administracyjnej kary pieniężnej obowiązuje ustawa inna niż w czasie niedopełnienia obowiązku, z którego powodu ma być nałożona kara, stosuje się ustawę nową, jednakże należy stosować ustawę obowiązującą poprzednio, jeżeli jest ona względniejsza dla strony. Spółka zaznaczyła, że powyższy przepis zawiera normy prawa intertemporalnego, które obejmują reguły zawarte w normie materialnego prawa administracyjnego, przewidującej nałożenie administracyjnej kary pieniężnej, w przypadku gdy w czasie wydawania decyzji w sprawie administracyjnej kary pieniężnej obowiązuje ustawa inna niż w czasie niedopełnienia obowiązku, z którego powodu ma być nałożona kara (ustawa nowa). Zdaniem spółki ww. regulacja oznacza nakaz wstecznego działania ustawy względniejszej dla podmiotu naruszającego określony obowiązek. Strona podkreśliła, że wskazana reguła wprowadza obowiązek stosowania ustawy nowej. Komentowany artykuł stanowi bowiem o stosowaniu nowej podstawy prawnej rozstrzygnięcia sprawy nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, pomimo, że w czasie naruszenia obowiązków lub zakazów obowiązywała inna ustawa. Zgodnie natomiast z art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Umorzenie postępowania administracyjnego wiąże się z brakiem możliwości merytorycznego rozpoznania sprawy. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. W ocenie strony skoro w przedmiotowej sprawie brak jest aktualnie podstawy prawnej do ukarania podmiotu, to siłą rzeczy brak jest możliwości merytorycznego rozstrzygnięcia w tym zakresie, a zatem postępowanie powinno zostać umorzone.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sąd administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i procesowego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie pod względem legalności było zarządzenie pokontrolne Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2021 r., wydane na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (t.j.: Dz. U. 2020 r., poz. 995, dalej jako: u.i.o.ś.). Zgodnie z tym przepisem na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej. W myśl zaś art. 12 ust. 2 u.i.o.ś., kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, mają obowiązek poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń. Niepoinformowanie w wyznaczonym terminie organu Inspekcji Ochrony Środowiska o zakresie wykonania zarządzeń pokontrolnych lub poinformowanie niezgodnie z prawdą organu Inspekcji Ochrony Środowiska o wykonaniu zarządzeń pokontrolnych stanowi wykroczenie zagrożone karą aresztu, ograniczenia wolności lub grzywny (art. 31a pkt 1 i 2 u.i.o.ś.). W orzecznictwie przyjęto, że zarządzenie pokontrolne wydawane na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. może być zaskarżone do sądu administracyjnego jako inny akt lub czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Władczy charakter zarządzenia przejawia się tu w obowiązku informacyjnym jego adresata wynikającym z art. 12 ust. 2 u.i.o.ś., którego zaniechanie lub nieprawidłowe wykonanie stanowi wykroczenie z art. 31a u.i.o.ś. (por. postanowienie NSA z 6 lutego 2008 r., II OSK 107/08, postanowienie NSA z 28 lutego 2008 r., II OSK 216/08, wyrok NSA z 2 czerwca 2009 r., II GSK 1009/08, www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA). Przy czym ów władczy charakter zarządzeń pokontrolnych jest ograniczony do wskazanych wyżej obowiązków informacyjnych z art. 12 ust. 2 u.i.o.ś. W szczególności zarządzenia te nie nakładają na ich adresata obowiązków administracyjnoprawnych, które mógłby być przedmiotem egzekucji administracyjnej. Obowiązek taki może ciążyć na nich na podstawie odrębnych przepisów i decyzji, ale jego samoistnym źródłem nie jest zarządzenie pokontrolne (por. T. Czech, "Zarządzenie pokontrolne organów Inspekcji Ochrony Środowiska"; ZNSA 3/2011, s. 93). Stąd też w orzecznictwie przyjmuje się, że zarządzenie pokontrolne jest aktem, który można określić jako akt o charakterze sygnalizacyjnym, określający ramowe kierunki postępowania względem osoby zarządzającej podmiotem korzystającym ze środowiska albo innej osoby fizycznej (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2017 r., II OSK 1156/15, CBOSA). Do procedury wydawania zarządzeń pokontrolnych nie stosuje się przepisów k.p.a., w tym również art. 7, art. 8, art. 10, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 k.p.a., odnośnie ustalenia stanu faktycznego i uzasadnienia, zarówno w stosunku do czynności kontrolnych, jak i wydania zarządzenia pokontrolnego (por. wyroki NSA: z 15 lutego 2011 r., II OSK 181/10; z 18 stycznia 2011 r., II OSK 2036/09; z 21 czerwca 2012 r., II OSK 723/12, wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2020 r., II OSK 503/18, CBOSA). Mimo, że czynności kontrolne przeprowadza się w jednostce organizacyjnej, to jednak adresatem zarządzenia pokontrolnego nie jest ta jednostka, lecz jest nim wyłącznie kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoba fizyczna. W literaturze wskazuje się przy tym, że wydanie zarządzenia pokontrolnego skutkuje powstaniem stosunku administracyjnoprawnego, którego podmiotami są z jednej strony inspektor ochrony środowiska, z drugiej zaś zawsze osoba fizyczna (T. Czech, Zarządzenie pokontrolne organów Inspekcji Ochrony Środowiska, ZNSA 3/2011, s. 92). Przepis art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. nie definiuje pojęcia "kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej".

W orzecznictwie podkreśla się przy tym, że dla oceny dopuszczalności i zasadności skierowanych do adresata zarządzeniem pokontrolnym zaleceń co do wyeliminowania naruszeń stwierdzonych w wyniku kontroli istotne i decydujące znaczenie ma protokół kontroli. Skoro zarządzenie, o jakim mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.o.i.ś. jest wydawane na podstawie ustaleń kontroli, w związku z czym obowiązek zawarty w zarządzeniu pokontrolnym stanowi konsekwencję stwierdzonych w trakcie kontroli nieprawidłowości. Stąd szczególne znaczenie dla oceny legalności wydanego zarządzenia ma stwierdzenie, czy wyniki przeprowadzonej kontroli dają podstawę do uznania, że kontrolowany podmiot narusza prawo (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1876, CBOSA). Podkreślić należy, że zarządzenie pokontrolne jest wydawane w przypadku, gdy w wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdzono naruszenia prawa. Wydanie zarządzenia pokontrolnego ma na celu przeciwdziałanie i wyeliminowanie naruszeń stwierdzonych w wyniku przeprowadzonej kontroli przez zobowiązanie kierownika kontrolowanego podmiotu lub osoby fizycznej, do zaprzestania naruszania prawa i poinformowania o działaniach, jakie kontrolowana jednostka podjęła, aby dalsza jej działalność nie naruszała prawa. W związku z powyższym powinno ono precyzować sposób wyeliminowania stwierdzonych naruszeń oraz zawierać ich wyczerpujący opis, z powołaniem naruszonych regulacji obowiązujących kontrolowany podmiot, w taki sposób, aby mógł się on do nich skutecznie dostosować. W orzecznictwie wskazuje się, że zarządzenie pokontrolne, jako akt władczy nakładający na dany podmiot określone obowiązki powinno być precyzyjnie i jednoznacznie określone (wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2019 r., II OSK 1144/18, wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2020 r., II OSK 341/18, CBOSA).

W pierwszej kolejności należy wskazać, że zarządzenie pokontrolne zostało na podstawie protokołu kontroli przeprowadzonej w okresie od [...] lutego 2021 r. do [...] kwietnia 2021 r. w przedsiębiorstwie U Sp. Jawna. Kontrola ta dotyczyła działalności prowadzonej przez ww. podmiot w miejscowości [...], polegającej ma przetwarzaniu odpadów i produkcji folii. Należy dodać, że ww. spółka w [...] posiada drugi zakład w którym jest prowadzona produkcja folii HDPE. Zaskarżone zarządzenie pokontrolne zostało w sposób prawidłowy skierowane do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej (art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś.). W.B. jest wspólnikiem ww. spółki jawnej U. Organ zasadnie wskazał, że w sentencji zarządzenia pokontrolnego mylnie określono W.B. jako prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą U sp. jawna. WIOŚ wyjaśnił, że [...] czerwca 2017 r. W.B. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą B.W. Przedsiębiorstwo "U" przekształcił się w przedsiębiorstwo U sp. z ograniczoną odpowiedzialnością. [...] października 2017 r. wskazana sp. z o.o. przekształciła się w spółkę komandytową, która występowała w obrocie prawnym pod nazwą U spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa. Następnie [...] kwietnia 2021 r. spółka komandytowa została przekształcona w spółkę jawną tj. U sp. jawna. Należy dodać, że w zawiadomieniu z dnia [...] lutego 2021 r. o zamiarze wszczęcia kontroli działalności gospodarczej prawidłowo został określone podmiot kontrolujący oraz adres zakładu podlegającego kontroli ([...]). Powyższe zawiadomienia zostało doręczone. W sprawie nie może budzić wątpliwości, że kontrola dotyczyła właściwego podmiotu, tj. U sp. jawna. Należy dodać, że na podstawie art. 55 ust. 3 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców, WIOŚ dnia [...] marca 2021 r. dokonał przedłużenia czasu kontroli do dnia [...] kwietnia 2021 r. z uwagi na wzrost zachorowań na COVID-19 wśród kadry Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska. Z tego względu zarzut naruszenia art. 48 ust. 1-3, art. 55 ust. 3 ww. ustawy w zw. z art. 9a u.i.o.ś. należy uznać za nieuzasadniony. Należy dodać, że zaskarżone zarządzenie pokontrolne nie nakłada żadnych dodatkowych obowiązków poza tymi, które powinny być realizowane z mocy prawa lub posiadanych decyzji administracyjnych (co zresztą organ zaznaczył w pouczeniu).

Zgodnie z art. 41 ust. 1 u.o.o. prowadzenie zbierania odpadów i prowadzenie przetwarzania odpadów wymaga uzyskania zezwolenia. W tym miejscu wskazać należy, że zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 6 u.o.o. przez odpady rozumie się każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany. W myśl art. 3 ust. 1 pkt 21 u.o.o. przez przetwarzanie rozumie się procesy odzysku lub unieszkodliwiania, w tym przygotowanie poprzedzające odzysk lub unieszkodliwianie. Odzysk to jakikolwiek proces, którego głównym wynikiem jest, by odpady służyły użytecznemu zastosowaniu przez zastąpienie innych materiałów, które w przeciwnym przypadku zostałyby użyte do spełnienia danej funkcji, lub w wyniku którego odpady są przygotowywane do spełnienia takiej funkcji w danym zakładzie lub ogólnie w gospodarce (art. 3 ust. 1 pkt 14 u.o.o.). W myśl art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o.o. przez posiadacza odpadów rozumie się wytwórcę odpadów lub osobę fizyczną, osobę prawną oraz jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej będące w posiadaniu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości.

W orzecznictwie wskazuje się, że decydujące znaczenie dla kwalifikacji określonego przedmiotu (substancji) jako odpadu ma kwestia związana z jego "pozbywaniem się" przez posiadacza, które może być, jak się przyjmuje, działaniem faktycznym ("pozbywa się"), zamierzonym ("pozbyć się zamierza") lub nakazanym ("do którego pozbycia się jest obowiązany"). Definicja ta pozostaje zbieżna ze znaczeniem pojęcia odpad przyjętym w dyrektywie Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy (art. 3 ust. 1). Oznacza to, że regulacje krajowa i unijna dotyczące gospodarki odpadami posługują się pojęciem "odpadów" w znaczeniu, które decydującym kryterium zaliczenia przedmiotu lub substancji do odpadów czyni intencję posiadacza w pozbyciu się tego przedmiotu lub substancji. Wolę pozbycia się określonego przedmiotu (substancji) należy łączyć z kryterium jego zaistniałej nieprzydatności, która wiąże się ze zmianą sposobu użytkowania przedmiotu polegającą na użytkowaniu go w inny sposób aniżeli nakazuje to jego przeznaczenie (por. wyroki NSA z dnia: 9 czerwca 2009 r., II OSK 960/08, 12 marca 2013 r. II OSK 2132/11, 20 czerwca 2017 r., II OSK 2642/15, CBOSA). Wymaga podkreślenia, że do kategorii odpadów włączyć należy nie tylko te przedmioty, które ich dotychczasowy posiadacz uważa za zbędne i których chciałby się wyzbyć, ale także te podlegające powtórnemu gospodarczemu wykorzystaniu, po poddaniu ich procesowi odzysku (por. wyroki NSA z dnia: 11 maja 2017 r., II OSK 2274/15, 20 czerwca 2017 r., II OSK 2642/15, CBOSA). Z tego względu pozbycia się przedmiotu nie można zawężać do sytuacji, gdy dotychczasowy posiadacz pozbywa się danego przedmiotu w celu jego definitywnego unieszkodliwienia lub przetworzenia. Powyższy sposób rozumienia pojęcia odpadów pozostaje w pełni zbieżny ze sposobem jego rozumienia w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości UE. W orzecznictwie tym wskazuje się przede wszystkim, że zakwalifikowanie substancji lub przedmiotu jako odpadów w rozumieniu dyrektywy w sprawie odpadów wynika przede wszystkim z zachowania posiadacza i ze znaczenia wyrazu usuwać (pozbywać się). Wyrazy te powinny być interpretowane nie tylko w świetle zasadniczego celu dyrektywy, którym jest ochrona zdrowia ludzi i środowiska przed szkodliwymi skutkami spowodowanymi przez zbieranie, transport, unieszkodliwianie, magazynowanie oraz składowanie odpadów, ale także w świetle tego, że polityka Unii w dziedzinie środowiska naturalnego stawia sobie za cel wysoki poziom ochrony i opiera się na zasadzie ostrożności oraz na zasadach działania zapobiegawczego. Wynika z tego, że ww. wyrażenia, a zatem również i pojęcie odpad, nie mogą być interpretowane w sposób zawężający (por. wyrok TS z 18.12.2007 r. C-263/05, Komisja Wspólnot Europejskich v. Republika Włoska). Z tego między innymi względu zauważa się, że pojęcie odpadu nie wyłącza substancji i przedmiotów, które nadają się do dalszego gospodarczego wykorzystania.

Z protokołu kontroli wynika, ż w kontrolowanym przedsiębiorstwie stosowany jest proces odzysku odpadów R 3 (recykling lub odzysk odpadów, które nie są stosowane jako rozpuszczalniki) oraz R 13 (magazynowanie odpadów poprzedzające którykolwiek z procesów wymienionych w pozycji R1-R12). Prowadzony proces odzysku polega na przetwarzaniu odpadów o kodach 07 02 13 (odpady tworzyw sztucznych) i 15 01 02 (opakowania z tworzyw sztucznych) na linii do regranulacji tworzyw sztucznych, która została uruchomiona w 2015 r. Proces odzysku dotyczy odpadów wytworzonych w procesie produkcji opakowań z tworzyw sztucznych (produkcja folii polietylenowej i opakowań z folii) w przedsiębiorstwie U oraz dostarczanych z krajów Unii Europejskiej. W trakcie kontroli ustalono, że w przedsiębiorstwie U w 2020 r. i 2021 r. były przetwarzane odpady o kodzie 07 02 13, które były przywożone z zakładu U. W tym miejscu należy wskazać, że na podstawie decyzji Starosty z [...] listopada 2016 r. udzielono przedsiębiorstwu U W.B. zezwolenia na przetwarzanie odpadów innych, niż niebezpieczne, z folii polietylenowej na granulat na terenie zakładu w [...], działka nr ew. [...]. Na podstawie ww. decyzji wskazany podmiot został uprawniony do przetwarzania odpadów o kodach: 07 02 13 (odpady tworzyw sztucznych) w ilości 1.200,00 Mg/rok oraz 15 01 12 (opakowania z tworzyw sztucznych) w ilości 1.800,00 Mg/rok. WIOŚ wskazał, że wymieniona decyzja wygasła na podstawie art. 14 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r., poz. 52).

Wymaga podkreślenia, że strona skarżąca nie podważyła skutecznie dokonanych w czasie kontroli ustaleń będących podstawą wydanego zarządzenia pokontrolnego, że na terenie zakładu w [...] stosowany jest proces odzysku odpadów o kodzie 07 02 13, które pochodziły z zakładu w [...]. Okoliczność, że dana substancja lub produkt może podlegać odzyskowi, nie oznacza, że nie jest odpadem. Pojęcie odpadu nie może być interpretowane w sposób zawężający. Zarządzenie pokontrolne dotyczy odpadów o kodzie 07 02 13, które zostały wytworzone w zakładzie kontrolowanej jednostki znajdującym się w [...] i podlegają procesowi odzysku na terenie zakładu U. Wskazane okoliczności świadczą o tym, że kontrolowana jednostka pozbywa się substancji lub przedmiotów w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 3 u.o.o. Z powyższych względów nie jest zatem uzasadnione stanowisko strony skarżącej, że na terenie zakładu U w miejscowości [...] nie dochodzi do przetworzenia odpadów, gdyż są to jedynie nieprawidłowo wyprodukowane produkty i folie rozruchowe. W konsekwencji organ zasadnie stwierdził, że kontrolowana jednostka w okresie od dnia [...] marca 2020 r. dnia [...] kwietnia 2021 r. przetwarzała odpady o kodzie 07 02 13 na terenie zakładu w miejscowości [...], bez wymaganego zezwolenia na przetwarzanie odpadów, o którym mowa w art. 41 ust. 1 u.o.o. W sprawie nie znajduje zastosowanie art. 10 u.o.o. Produkt uboczny powstaje bowiem w wyniku procesu produkcyjnego, którego podstawowym celem nie jest produkcja. Nadto zgodnie z art. 11 ust. 4 u.o.o. uznanie albo odmowa uznania przedmiotu lub substancji za produkt uboczny następuje w drodze decyzji marszałka województwa wydawanej po zasięgnięciu opinii wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska właściwego ze względu na miejsce wytwarzania tego przedmiotu lub tej substancji.

Prawidłowa jest ocena organu, że kontrolowany podmiot nie prowadził ewidencji odpadów w latach 2020-2021 dla odpadów o kodzie: 07 02 13, co stanowi naruszenie art. 66 ust. 1 u.o.o. Nadto w wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdzono, że podmiot przekazywał odpady o kodzie 07 02 13 w latach 2020-2021 z zakładu U znajdującego się przy ul. [...] do zakładu U znajdującego się w [...], bez zastosowania kart przekazania odpadów. Takie zaniechanie stanowi naruszenie art. 67 ust. 1 pkt 1a u.o.o. WIOŚ zasadnie także uznał, że spółka nie uwzględniła w sprawozdaniu za 2020 r. o wytwarzanych odpadach i gospodarowaniu odpadami przesłanym w dniu [...] marca 2021 r. za pośrednictwem bazy BDO odpadów o kodzie 07 02 13, co stanowi naruszenie art. 75 ust. 2 pkt 2 u.o.o.

W trakcie kontroli ustalono, iż spółka magazynowała powyżej roku odpady palne o kodzie 15 01 02 - opakowania z tworzyw sztucznych, w ilości 56,0750 Mg. Organ wyjaśnił, iż na podstawie sprawozdania o wytwarzanych odpadach i o gospodarowaniu odpadami za rok 2020 ustalono, że w zakładzie U przetworzono 106,350 Mg odpadów o kodzie 15 01 02. W powyższym sprawozdaniu zawarto również informację o odpadach magazynowanych (stan na koniec roku 2020) zgodnie, z którą w kontrolowanym przedsiębiorstwie pozostało do odzysku 56,0750 Mg o kodzie 15 01 02. W wyniku prowadzonych czynności kontrolnych ustalono, że ok. 8 Mg odpadów o kodzie 15 01 02, pochodziło z transportu z Wielkiej Brytanii dostarczonego w dniu 2 marca 2020 r. (magazynowanie powyżej roku), pozostała ilość ok. 48 Mg pochodzi z dostaw wcześniejszych. Spółka naruszyła zatem art. 25 ust. 4 pkt 1 u.o.o. Z protokołu kontroli wynika również, że W.B. potwierdził wskazane okoliczności a także oświadczył, że spółka jawna U zamierza wystąpić o pozwolenie na przetwarzanie odpadów na nowych zasadach. Należy także podzielić stanowisko organu, że ogólnikowe powołanie się w skardze na siłę wyższą w związku z pandemią COVID-19 nie może być uznane za okoliczność uzasadniającą wniosek o braku naruszenia przez kontrolowaną jednostkę art. 25 ust. 1 pkt 4 u.o.o.

W ocenie Sądu za niezasadne należy uznać stanowisko strony skarżącej o zastosowaniu per analogiam art. 189c k.p.a., gdyż dotyczy on kwestii intertemporalnej czyli przypadku kolizji ustawy obowiązującej w czasie wydawania decyzji w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej (ustawa "inna niż w czasie naruszenia prawa") z ustawą obowiązującą w czasie naruszenia prawa (ustawa "ustawa obowiązująca poprzednio"). Wskazać trzeba, że niniejsze postępowanie nie dotyczy wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Nadto art. 25 ust. 1 pkt 4 u.o.o. który wydłużył okres magazynowania do 3 lat odpadów (z wyjątkiem odpadów przeznaczonych do składowania) wszedł w życie z dniem 23 września 2021 r., na podstawie art. 3 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. (Dz.U. z 2021, poz. 1648), a zatem po wydaniu zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego (16 czerwiec 2021 r.). Dla oceny zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego wiążący był stan faktyczny i prawny obowiązujący w dniu wydania tego aktu (zasada "tempus regit actum").

Z protokołu kontroli wynika również, że kontrolowana jednostka nie naliczyła opłaty z tytułu korzystania ze środowiska i nie złożyła w ustawowym terminie do Marszałka Województwa stosownego sprawozdania za rok 2020, dotyczącego emisji z kotła opalanego biomasą znajdującego się na terenie zakładu w [...], co stanowi naruszenie art. 286 ust. 1 u.p.o.ś. Przeprowadzona kontrola wykazała także, iż spółka błędnie przesłała wykaz zawierający informacje i dane o rodzajach i wielkościach emisji gazów lub pyłów wyprowadzanych do powietrza oraz o wysokości należnych opłat za rok 2020, do Urzędu Marszałkowskiego woj. [...], zamiast do Urzędu Marszałkowskiego woj. [...], co stanowi jednoznaczne naruszenie treści art. 277 ust. 1 u.p.o.ś.

W sprawie doszło również do naruszenia przez kontrolowany podmiot art. 25 ust. 6f u.o.o., ponieważ nie zapewnienie terminowego dostępu do systemu teleinformatycznego (w czasie rzeczywistym) Wojewódzkiemu Inspektorowi Ochrony Środowiska do miejsc magazynowania lub składowania odpadów palnych, tj. z tworzyw sztucznych o kodach: 07 02 13, 15 01 02. WIOŚ podkreślił, że ww. przepis wszedł w życie 6 września 2019 r., co oznacza, że najpóźniej do tego dnia kontrolowany podmiot powinien przekazać do Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska login i hasło do wizyjnego systemu kontroli miejsc magazynowania odpadów, natomiast spółka zrealizowała ten obowiązek w dniu 2 marca 2020 r. Nawet przyjęcie poglądu, że powyższy obowiązek zaktualizował się dopiero z momentem wejścia w życie (17 grudnia 2019 r.) przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 29 sierpnia 2019 r. w sprawie wizyjnego systemu kontroli miejsca magazynowania lub składowania odpadów (Dz. U. z 2019 r., poz. 1755), oznacza, że termin został przekroczony. Nadto należy zwrócić uwagę, że pkt 7 zarządzenia stanowi o spełnieniu obowiązku ujętego w art. 25 ust. 6f u.o.o. w przypadku uzyskania zezwolenia na przetwarzanie odpadów.

Do procedury wydawania zarządzeń pokontrolnych nie stosuje się przepisów k.p.a., w tym również art. 7, art. 8, art. 10, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 k.p.a., odnośnie ustalenia stanu faktycznego i uzasadnienia, zarówno w stosunku do czynności kontrolnych, jak i wydania zarządzenia pokontrolnego (por. wyroki NSA: z 15 lutego 2011 r., II OSK 181/10; z 18 stycznia 2011 r., II OSK 2036/09; z 21 czerwca 2012 r., II OSK 723/12, wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2020 r., II OSK 503/18, CBOSA). Oznacza to, że zarzuty skargi w tym zakresie są nieuprawnione, zaś podstawowe znaczenie dowodowe dla oceny zasadności wydania zarządzenia ma protokół kontroli.

Reasumując Sąd uznał, iż kontrola została przeprowadzona przez powołany do tego organ, treść zarządzenia koresponduje z ustaleniami poczynionymi w protokole pokontrolnym i znajduje oparcie w powszechnie obowiązujących przepisach prawa. Dlatego też skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.