Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2797/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-06-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Zabezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono decyzję w całości i umorzono postępowanie - art. 145 §3 ustawy PoPPSA
Powołane przepisy: article: art. 8a
journal: Dz.U. 2015 poz 900
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.), Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, , Protokolant starszy referent Magdalena Frąckiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. umarza postępowanie administracyjne.


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r. poz. 723.) - zwanej dalej ustawą zaopatrzeniową, odmówił wyłączenia stosowania wobec J.G. art. 15c, art. 22a i art. 24a ww. ustawy.

Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

J.G. wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2017 r. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.

W uzasadnieniu wniosku opisał przebieg oraz charakter swojej służby. Stwierdził, że spełnia przesłanki zastosowania art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, ponieważ w stosunku do długoletniej służby okres jego pracy w Departamencie [...] Ministerstwa Spraw Wewnętrznych był krótkotrwały, tj. 2 lata przed 12 września 1989 r., a obowiązki służbowe wykonywał rzetelnie, z narażeniem zdrowia i życia. J.G. wskazał też, że został zaliczony do drugiej grupy inwalidzkiej przez właściwą komisję lekarską. Wyjaśnił ponadto, że nie miał wpływu na przeniesienie służbowe do pionu [...] w Komendzie [...] MO, a następnie do Departamentu [...] MSW. Nadto jego obowiązki miały charakter administracyjno-biurowy, a nie decyzyjny, a zakres czynności wykonywanych w ww. Departamencie i w Biurze [...] KGP w istocie był taki sam. Wnioskodawca zaznaczył jednocześnie, iż wiedza, doświadczenie zawodowe, uczciwość i rzetelność w wykonywaniu obowiązków spowodowały, że zostało mu powierzone fundamentalne dla zapobiegania i zwalczania korupcji zadanie zorganizowania po raz pierwszy w Polsce służby wewnętrznej Policji. Ponadto J.G. zaznaczył, że osiągnięcia w kierowaniu Biurem Spraw Wewnętrznych Policji zostały docenione przez przełożonych, czego skutkiem było powołanie go przez Ministra Spraw Wewnętrznych na stanowisko [...] w L.. Funkcja ta wymagała specjalnych umiejętności i wiedzy w zakresie wszystkich zadań realizowanych przez Policję. Mając na uwadze ciągłe zmiany w strukturach przestępczości oraz sposobach jej zwalczania, podnosił swoje kwalifikacje poprzez uczestnictwo w różnych krajowych oraz międzynarodowych kursach z tego zakresu. Jego służba była wysoko oceniana przez przełożonych. W jej uznaniu był wielokrotnie wyróżniany nagrodami pieniężnymi i odznaczeniami państwowymi oraz resortowymi. Został odznaczony Złotym Krzyżem Zasługi, Krzyżem Kawalerskim Orderu Odrodzenia Polski, Srebrną Odznaką "Zasłużony Policjant", Złotą Odznaką "Zasłużony Policjant" oraz Złotym Medalem "Za Zasługi dla Policji". Wobec powyższego, wniósł o wyłączenie zastosowania wobec niego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] odmówił wyłączenia stosowania wobec J.G. art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, iż z akt sprawy wynika, że J.G. został zwolniony ze służby z Komendy Głównej Policji w dniu [...] lutego 2006 r. i ma ustalone prawo do emerytury i renty inwalidzkiej, których wysokość zweryfikowano z uwzględnieniem odpowiednio art. 15c i art. 22a ustawy zaopatrzeniowej, przy czym wypłacana jest emerytura jako świadczenie korzystniejsze.

Z pisma z dnia [...] kwietnia 2017 r. Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu tj. Informacji o przebiegu służby nr [...] wynika, że wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, w okresie od dnia [...] czerwca 1987 r. do dnia [...] lipca 1990 r., tj. 3 lata i 2 miesiące. Całkowity okres służby wynosi natomiast 28 lat, 5 miesięcy i 24 dni (od dnia 1 września 1977 r. do dnia 24 lutego 2006 r.).

Z akt osobowych o sygn. [...], przekazanych za pismem z dnia [...] maja 2018 r. znak: [...] oraz z akt osobowych przekazanych w formie płyty CD za pismem z dnia [...] lutego 2020 r. znak: [...] przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu - nie wynika, aby J.G. nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r.

Minister podał też, że Komendant Główny Policji w piśmie z dnia [...] sierpnia 2018 r. ([...]) przekazał informacje dotyczące przebiegu służby ww. funkcjonariusza. Ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, że J.G. po dniu 12 września 1989 r. rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki, był awansowany zarówno w stopniu służbowym, jak i na stanowisku służbowym, podwyższano mu uposażenie zasadnicze, otrzymywał zwiększenia dodatku służbowego i funkcyjnego oraz wyróżniano go nagrodami pieniężnymi, jak też otrzymywał pozytywne opinie służbowe. Ponadto, odznaczony został w 1989 r. Brązowym Medalem "Za Zasługi dla Obronności Kraju", w 1999 r. Złotym Krzyżem Zasługi, w 2000 r. Srebrną Odznaką "Zasłużony Policjant", w 2002 r. Złotą Odznaką "Zasłużony Policjant", w 2004 r. Krzyżem Kawalerskim Orderu Odrodzenia Polski. W przekazanych materiałach brak jest informacji o wymierzonych wobec wnioskodawcy karach dyscyplinarnych, brak jest także dokumentów potwierdzających udział w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla jego życia i zdrowia. W dokumentacji przesłanej za pismem z dnia [...] stycznia 2019 r. ([...]) potwierdzono informacje zawarte w pierwszym piśmie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2018 r.

Dalej Minister zaznaczył, że na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Wskazane w ww. artykule przesłanki muszą być spełnione łącznie.

Analizując pierwszą z powyższych przesłanek organ wskazał, że krótkotrwałość musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, jednak z zastrzeżeniem, że winna być rozpatrywana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa.

Minister wyjaśnił, że krótkotrwałość jest wprawdzie pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak oparłszy się na wykładni językowej organ stwierdził, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Przytoczył również ze słownika wyrazów bliskoznacznych synonimy powyższego słowa: "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych, Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.).

Analizując przesłankę rzetelnego wykonywania obowiązków Minister wyjaśnił, że pojęcie rzetelności w ujęciu określającym postawę oraz jakość wykonywania zadań i obowiązków zawodowych definiować należy jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy - przyjętych na siebie obowiązków. Zatem rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie, w sposób niebudzący żadnych wątpliwości ani pod kątem jakościowym, ani z punktu widzenia moralności i honoru funkcjonariusza służb publicznych. Wobec tego organ stwierdził, że postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, przez co należy rozumieć nie tylko podejmowanie i nienaganną realizację zadań obligatoryjnych, ale także wykazywanie inicjatywy zarówno w zakresie takich właśnie zadań, jak i poprzez gotowość do realizacji obowiązków dodatkowych.

W ocenie organu zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" traktować należy jako dodatkowy czynnik podnoszący wartość rzetelnej służby funkcjonariusza. Minister wskazał jednak, że warunek "narażenie zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego, niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy.

Minister wyjaśnił, że prawidłowość powyższego wywodu wynika z faktu, że "szczególnie uzasadniony przypadek" znalazł się w ustawie obok dwóch pozostałych przesłanek. Oznacza to, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej jest zasadne. Minister przytoczył również fragment wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1895/19, w którym Sąd wyjątkowo ugruntował użyty w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej powyższy zwrot stwierdzając, że: "(...) ustawodawca nie wskazał trzech odrębnych przesłanek określającej treść normy materialnoprawnej podlegającej zastosowaniu, lecz jedną przesłankę »szczególnie uzasadnionych przypadków«, którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia."

Przechodząc do analizy rozpatrywanej sprawy organ wskazał, że całkowity okres pełnionej przez J.G. służby wynosi 28 lat, 5 miesięcy i 24 dni, natomiast służba pełniona na rzecz totalitarnego państwa, to okres 3 lat i 2 miesięcy (około 11% całego okresu służby). Zdaniem Ministra, przedmiotowy okres służby na rzecz totalitarnego państwa zarówno w ujęciu bezwzględnym - długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym – stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, nie może być oceniony jako krótkotrwały. Minister uznał więc, że ponad trzyletni okres wykonywania zadań i obowiązków służbowych nie może być uznany za tymczasowy. Wnioskodawca mógł w sposób kompleksowy zapoznać się ze specyfiką stawianych przed nim zadań oraz charakterem służby.

Minister zaznaczył przy tym, że J.G. nie podjął żadnych działań mających na celu usunięcie go z etatu ówczesnej organizacji państwa totalitarnego, lecz kontynuował karierę zawodową w tej strukturze w charakterze funkcjonariusza, aż do momentu transformacji struktur formacji związanych ze zmianami ustrojowymi w Polsce. Pozostając zatem na tym etacie, był częścią ww. formacji, z czego czerpał określone, wymierne korzyści. W ocenie organu, w niniejszej sprawie nie została zatem spełniona przesłanka stypizowana w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej.

Minister stwierdził jednocześnie, że nie kwestionuje rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez wnioskodawcę w trakcie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia, tym samym przyjmując spełnienie przesłanki stypizowanej w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej.

Minister podkreślił jednak, że wnikliwa analiza materiału dowodowego (stanowiącego kopię akt osobowych o sygn. [...]), bezsprzecznie dowiodła, że wnioskodawca utożsamiał się z ustrojem totalitarnym, co nie pozostaje bez znaczenia w kontekście dokonywania przez organ oceny, czy sprawa J.G. stanowi szczególnie uzasadniony przypadek, umożliwiający zastosowanie wobec niego ww. przepisu.

Organ wskazał w związku z tym, że wnioskodawca raportem z dnia [...] października 1986 r. zwrócił się do Dyrektora Departamentu Kadr Ministerstwa Spraw Wewnętrznych z prośbą o przeniesienie go do Departamentu [...] ww. ministerstwa na stanowisko [...] Wydziału [...], a prośbę swą uzasadnił, tym że.: "(...) przejście do służby w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych stwarza mi perspektywę awansu oraz przyczyni się do poszerzania zakresu mojej wiedzy zawodowej i prawniczej (... ) (zob. karta akt IPN nr [...]). W ocenie Ministra, powyższe informacje wskazują na to, że wnioskodawca miał pełną świadomość pełnienia służby w ówczesnej organizacji, a także wiązał przyszłość zawodową z tą organizacją.

Z dokumentów przekazanych przez Instytut Pamięci Narodowej, tj. Przebiegu służby (pracy) (karty akt IPN od nr [...] oraz [...]) wynika, że J.G., będąc na etacie w Służbie Bezpieczeństwa, był awansowany na stanowisku służbowym, otrzymywał podwyższenia uposażenia zasadniczego, a także zostały mu nadane odznaki państwowe, tj.: w 1987 r. Brązowa Odznaka "W Służbie Narodu", 1987 r. Srebrny Krzyż Zasługi, w 1988 r. Brązowa Odznaka "Za Zasługi w Ochronie Porządku Publicznego" oraz w 1987 r. Brązowy Medal "Za Zasługi dla Obronności Kraju".

Ponadto, jak wynika z opinii służbowej z dnia [...] czerwca 1987 r. (karta akt IPN nr [...]): "(...) Z dniem [...].06.1983 r. zostaje mianowany starszym inspektorem Sekcji [...] w Wydziale [...] SUSW. Od początku zajmuje się sprawami naboru kandydatów do pracy w MO. Z dużą aktywnością przystępuje do realizacji zadań postawionych przez Kierownictwo Wydziału [...] w kwestii pozyskania kandydatów do pracy. Nawiązuje kontakty z zakładami pracy, dowództwem jednostek wojskowych, oraz innymi instytucjami, które mogą pomóc w uzyskaniu chętnych do pracy w organach SB i MO. Przy dużym zaangażowaniu kpt. G. Grupa Naboru przy Wydziale [...] uzyskuje znaczące wyniki w naborze. Jest funkcjonariuszem zdolnym, ambitnym, sumiennym, zdyscyplinowanym i koleżeńskim. Potrafi współżyć w kolektywie i szybko zyskuje jego sympatię. Polecenia przełożonych zawsze wykonuje szybko i bez zastrzeżeń. Od 1984 r. prowadzi też szkolenia polityczne i zawodowe w Wydziale".

Biorąc powyższe pod uwagę, w ocenie Ministra, wnioskodawca niewątpliwie identyfikował się z realizowanymi przez ten ustrój zadaniami i funkcjami, a przełożeni nagradzali jego pracę. Organ nadmienił też, że J.G. był funkcjonariuszem, który realizował zadania merytoryczne, werbował nowych funkcjonariuszy SB i MO do służby, prowadził szkolenia polityczne, a także zawodowe. Były funkcjonariusz zajmował stanowisko starszego inspektora Wydziału [...] Departamentu [...] Ministerstwa Spraw Wewnętrznych, przy czym nie wykonywał zadań o charakterze technicznym. Aktywność zawodowa wnioskodawcy w tamtym czasie nie ograniczała się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w aparacie organizacyjnym państwa totalitarnego. Wnioskodawca niewątpliwie był darzony zaufaniem przez przełożonych, którzy inwestowali w jego rozwój.

Minister nadmienił przy tym, że Departament [...] MSW, w którym J.G. był starszym inspektorem, zajmował się m.in.: opracowywaniem zasad i założeń polityki kadrowej oraz ich wdrażaniem we wszystkich jednostkach organizacyjnych resortu, określaniem potrzeb kadrowych, wypracowywaniem zasad tworzenia i rotacją rezerwy kadrowej, opracowywaniem zasad i założeń polityki awansowej oraz przygotowywaniem wniosków w sprawie zmian w stosunku służbowym bądź pracy zarówno funkcjonariuszy, jak i pracowników cywilnych. Departament wypracowywał zasady i koordynował politykę odznaczeniową, opiniował i oceniał funkcjonariuszy, wydawał decyzje dotyczące funkcjonariuszy SB i MO w sprawach emerytalno-rentowych. W gestii departamentu znajdowało się prowadzenie akt osobowych, ewidencji, statystyki i sprawozdawczości kadrowej, wydawanie dokumentów służbowych, jak również sprawowanie nadzoru merytorycznego nad komórkami kadrowymi w jednostkach organizacyjnych resortu. Departament organizował – wraz z pionem szkolenia - kursy przeszkolenia specjalistycznego i doskonalenia zawodowego funkcjonariuszy komórek kadrowych resortu. Departament [...] ściśle współpracował zwłaszcza z Departamentem Szkolenia i Doskonalenia Zawodowego, z którym wspólnie typował kandydatów do szkół i ośrodków szkolenia, co znajdowało się w kompetencjach Wydziału [...]. Do zadań wydziału należało także określanie kryteriów doboru kandydatów do służby, prowadzenie statystyk przyjętych i zwolnionych funkcjonariuszy, wytyczanie kierunków i przeprowadzanie przeglądów kadrowych w jednostkach MSW, a także określanie i opracowywanie siatek płac i limitów dodatków specjalnych dla jednostek resortu. Organ podał również czym zajmowały się Wydziały II, IV i VI. (Jako źródło tych informacji wskazana została - Historyczno-Prawna Analiza Struktur Organów Bezpieczeństwa Państwa w Polsce Ludowej (1944-1990) Zbiór Studiów, Instytut Pamięci Narodowej - Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, red. A Jusupovic, R. Leśkiewicz, Warszawa 2013).

Minister podkreślił jednocześnie, że w przekazanych dokumentach Instytutu Pamięci Narodowej nie znajduje się jakikolwiek raport J.G., w którym zwróciłby się on z prośbą o przeniesienie go z etatu Służby Bezpieczeństwa, a zakończenie ww. okresu służby na rzecz państwa totalitarnego nie wynikało z woli wnioskodawcy, lecz z likwidacji i transformacji struktur formacji związanych ze zmianami ustrojowymi w Polsce.

Jednocześnie w innej dokumentacji przekazanej przez Instytut Pamięci Narodowej, tj. w ankiecie personalnej z dnia [...] kwietnia 1987 r. widnieje zapis, że J.G. był członkiem Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej od 1984 r. (karta akt IPN nr [...]). Ponadto we wniosku personalnym z dnia [...] kwietnia 1987 r. wskazano, że jest on aktywnym działaczem społeczno-politycznym, pełniącym funkcję [...] (karta akt IPN nr [...]).

Minister powołał się na opis zawarty w Encyklopedii PWN, dotyczący Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej, w którym wskazano że: "(...) PZPR była masową partią kierującą autorytarnym państwem i centralnie zarządzaną, zbiurokratyzowaną gospodarką; partią dążącą do kontrolowania wszelkich przejawów życia społecznego. W ramach międzynarodowego ruchu komunistycznego i państw tzw. demokracji ludowej była podporządkowana sowieckiej partii komunistycznej (...). PZPR dążyła do przekształcenia ustroju politycznego, gospodarki i instytucji społecznych Polski wg rozwiązań wprowadzonych w Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich (ZSRR) poprzez: stosowanie terroru jako podstawowej metody rządzenia (Ministerstwo Bezpieczeństwa Publicznego), likwidację własności prywatnej w gospodarce (kolektywizacja rolnictwa, przejęcie przez administrację państwową wszystkich przedsiębiorstw prywatnych), rozbudowę systemu biurokratycznych instytucji państwowych i organizacji społeczno-politycznych ściśle podporządkowanych partii komunistycznej (zasada tzw. transmisji polityki partii do wszystkich środowisk), połączonej z likwidacją organizacji niezależnych, samorządu terytorialnego i zawodowych, szybką rozbudową przemysłu, głównie ciężkiego, nastawionego w znacznej mierze na produkcję zbrojeniową, indoktrynację ideologiczną społeczeństwa, przede wszystkim młodzieży, wprowadzenie doktryny realizmu socjalistycznego w kulturze, podporządkowanie państwu Kościołów i innych związków wyznaniowych (...)".

W świetle powyższego, zdaniem Ministra, nie sposób zakwestionować fakt, by członkostwo w PZPR było zindywidualizowanym zaangażowaniem się w działalność typowo charakteryzującą ustrój państwa totalitarnego. Skoro J.G. wyrażał chęć przystąpienia do PZPR, to niewątpliwie nawiązał on ówcześnie nie tylko stosunek prawny w ramach służby państwowej, lecz identyfikował się z realizowanymi przez ten ustrój zadaniami i funkcjami, zaś jego aktywność zawodowa nie ograniczała się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w aparacie organizacyjnym państwa totalitarnego.

Biorąc powyższe pod uwagę, Minister wskazał, że taka postawa związana z pełną świadomością aktywnego uczestnictwa w strukturach Służby Bezpieczeństwa nie kwalifikuje sprawy jako szczególnie uzasadniony przypadek.

Organ reasumując zaznaczył, że zawarte w uzasadnieniu wniosku argumenty dotyczące rzetelnego wykonywania obowiązków służbowych z narażeniem zdrowia i życia, otrzymywania odznaczeń i medali, a także zaliczenie do drugiej grupy inwalidzkiej przez właściwą komisję lekarską, a co za tym idzie sam charakter zadań realizowanych w jednostkach organizacyjnych Policji i wynikające z niego prawdopodobieństwo zaistnienia sytuacji stanowiących zagrożenie życia i zdrowia, nie mogą mieć znaczenia w przedmiotowej sprawie w kontekście długości oraz charakteru służby wnioskodawcy na rzecz państwa totalitarnego.

Wobec powyższego, mając na względzie analizę materiału zgromadzonego w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego, Minister stwierdził, że służba oraz osiągnięcia J.G. po dniu 12 września 1989 r., niewątpliwie zasługują na uznanie. Jednocześnie biorąc pod uwagę całokształt tej służby, a w szczególności jej charakter przed dniem 31 lipca 1990 r., jak też zważywszy na wyżej opisaną postawę wnioskodawcy wobec ówczesnego systemu państwowego i zaangażowanie w służbę, a także niespełnienie przesłanki określonej w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej, w ocenie Ministra, przedmiotowa sprawa nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku, pozwalającego na skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, skutkujących wyłączeniem stosowania względem wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a ww. ustawy.

W skardze na powyższą decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J.G. zarzucił jej:

1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy:

a. art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a. poprzez dokonanie błędnych ustaleń, brak wszechstronnej i bezstronnej analizy przebiegu całej służby pod kątem zastosowania art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, sporządzenie uzasadnienia decyzji w sposób uniemożliwiający sądową kontrolę;

b. art. 75 § 1 K.p.a. poprzez dokonanie ustaleń na podstawie niedopuszczalnego dowodu.

2. naruszenie prawa materialnego poprzez:

a. błędną wykładnię art. 8a ustawy zaopatrzeniowej w zakresie:

– kryterium "krótkotrwałości" służby;

– pojęcia "szczególnie uzasadniony przypadek";

– przyjęcie kryteriów zastosowania art. 8a ustawy zaopatrzeniowej sprzecznych z tą ustawą, Konstytucją RP i wiążącymi przepisami prawa międzynarodowego, przy czym błędna wykładnia przepisu skutkowała jego niezastosowaniem.

b. naruszenie art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, art. 18 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, art. 10 Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka oraz art. 14 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka.

W związku z powyższymi zarzutami skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi zarzucił, że organ nie sprecyzował co kryje się pod pojęciem "całokształt" służby przed 31 lipca 1990 r. Zaznaczył, że teza ta jest sprzeczna ze stanowiskiem wyrażonym w decyzji, że służba skarżącego po 12 września 1989 r. była wyróżniająca. Skarżący dodał też, że użycie sformułowania "w szczególności" wskazuje na to, że są jakieś inne zarzuty, a obowiązkiem organu jest ich wskazanie. Tymczasem Minister nie podał, które działania skarżącego były naganne, nie wyjaśnił charakteru służby skarżącego, wreszcie nie udowodnił swoich twierdzeń.

Skarżący uznał też za błędne, dyskryminujące oraz niepoparte żadnymi dowodami ustalenia organu jakoby utożsamiał się z ustrojem totalitarnym, był funkcjonariuszem służby bezpieczeństwa, czy też prowadził werbunek funkcjonariuszy tej służby. Skarżący zaznaczył, że był jednym z nielicznych oficerów MO w garnizonie warszawskim nienależącym do partii. Do PZPR zapisał się dopiero po wielu latach satysfakcjonującej służby w MO, pod groźbą zwolnienia ze służby.

Skarżący zarzucił nadto, że organ skrzętnie pomija fakt, iż Wydział [...] KSMO/SUSW nie jest objęty art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, w związku z czym brak jest podstaw do przyjęcia, że w tym czasie służył na rzecz totalitarnego państwa. Departament [...] MSW nie mieścił się natomiast w strukturach SB, a okoliczność ta została przesądzona w wiążącym strony wyroku Sądu Apelacyjnego w [...] z dnia [...] marca 2014 r. sygn. akt [...], co jest znane organowi. Wbrew ustaleniom organu, nie prowadził też werbunku funkcjonariuszy do SB podczas służby w MO i MSW.

Skarżący wyjaśnił też, że choć Minister uznał to za okoliczność obciążającą, to odznaczenia i medale, które otrzymał już podczas pracy w Departamencie [...] MSW, były nagrodami za wysoką jakość jego służb w Milicji, i to przełożeni w MO wystąpili o tę formę wyróżnienia. Czas trwania procedur spowodował jednak, że otrzymał je już po służbowym przeniesieniu do MSW.

Skarżący podkreślił też, że do departamentu Kadr MSW został przeniesiony służbowo i wykonywał tam zadania wynikające z zakresu jego obowiązków. Były to zadania standardowe, wykonywał czynności administracyjno-biurowe, nie wydawał natomiast decyzji i nie prowadził szkoleń.

Skarżący zakwestionował nadto negatywną ocenę przez Ministra jego chęci awansu i rozwoju tłumacząc, że każdy człowiek powinien dążyć do rozwoju tak osobistego, jak i zawodowego, niezależnie od ustroju, w jaki żyje.

Skarżący podkreślił nadto, że gdyby jego służba i wiedza podczas niej nabyta nie służyła społeczeństwu i była opanowana myśleniem o państwie totalitarnym (choć organ nie podaje definicji państwa totalitarnego), to nie powierzono by mu w Policji prekursorskiego, niezwykle trudnego i odpowiedzialnego zadania tworzenia Biura Spraw Wewnętrznych Policji i kierowania nim przez siedem lat. Nie powierzono by mu też następnie funkcji [...] w L., w jednym z największych garnizonów, gdzie awans ten wynikał z konieczności "naprawy" sytuacji w tamtejszej Policji.

Skarżący zarzucił też, że uzasadnienie decyzji jest niespójne, ponieważ organ dokonując oceny jego służby w kontekście zastosowania art. 8a ustawy zaopatrzeniowej w istocie pominął fakt, że w służbie stracił zdrowie - jest inwalidą drugiej grupy w związku ze służbą.

Uzasadniając naruszenie art. 75 K.p.a. skarżący wskazał, że Minister dokonał ustaleń na podstawie nieistniejącego dowodu, ponieważ opinia służbowa z dnia [...] czerwca 1987 r. nie jest podpisana, nie wiadomo kto ją wystawił, więc nie może być dokumentem. Nadto, skarżący podniósł, że ww. opinia dotyczy jego pracy w MO, ponieważ służbę w Departamencie [...] MSW rozpoczął dopiero [...] czerwca 1987 r. , lecz nie pełnił tam żadnych funkcji, nie prowadził szkoleń politycznych czy zawodowych, a nabór kadr prowadził wyłącznie do pracy w MO.

J.G. zarzucił też, że Minister nie ocenił wszechstronnie kwestii "krótkotrwałości" jego służby na rzecz państwa totalitarnego. Podkreślił, że zarówno 12 września 1989 r., jak też w dniach następnych, wykonywał takie same obowiązki, więc nie wie jak, zdaniem organu, w ciągu jednej nocy zmienił się z osoby utożsamiającej się i służącej państwu totalitarnemu, w osobę rzetelnie wykonującą obowiązki na rzecz państwa demokratycznego z narażeniem życia i zdrowia.

Skarżący podniósł również, że uchybieniem organu jest powoływanie się na jego przynależność partyjną i domniemany światopogląd. W ocenie skarżącego, nie są to przesłanki ustawowe, ponadto w ten sposób organ dyskryminuje go w sposób niezgodny z prawem, naruszając tym samym art. 32 Konstytucji RP i wiążące Polskę akty prawa międzynarodowego, zakazujące dyskryminacji m.in. za przekonania polityczne.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W dniu 12 października 2021 r. do akt sprawy wpłynęło pismo procesowe organu, do którego załączona została poświadczona za zgodność z oryginałem kopia pisma Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA z dnia [...] września 2021 r. dotyczącego ponownego ustalenia wysokości emerytury i renty inwalidzkiej J.G. w związku z prawomocnym wyrokiem Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] lutego 2021 r. sygn. akt [...] oraz wyrokiem Sądu Apelacyjnego w [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. sygn. akt [...]. W dniu 13 stycznia 2022 r. do akt sprawy załączony został natomiast prawomocny wyrok Sądu Okręgowego w [...] [...] Wydziału Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2021 r. sygn. akt [...], którym zmieniona została decyzja Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w ten sposób, że ustalone zostało J.G. prawo do emerytury policyjnej w wysokości ustalonej przed [...] października 2017 r. oraz zmieniona została decyzja Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w ten sposób, że ustalone zostało J.G. prawo do policyjnej renty inwalidzkiej w wysokości ustalonej przed [...] października 2017 r. Załączony został do akt również wyrok Sądu Apelacyjnego w [...] [...] Wydział Pracy i ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2021 r. sygn. akt [...] oddalający apelację Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA od powyższego wyroku Sądu Okręgowego w [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329), dalej: "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

W myśl zaś art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2021 r., którą organ odmówił wyłączenia stosowania wobec J.G. art. 15c, art. 22a i 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) (Dz.U. z 2016 r., poz. 2270).

Powołana ustawa przewiduje obniżenie emerytur i rent inwalidzkich wszystkim funkcjonariuszom, którzy pozostawali w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r. i którzy w okresie od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. pełnili służbę w wymienionych w ustawie instytucjach i formacjach (tzw. służba na rzecz państwa totalitarnego).

Przepis art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, będący podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji, stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a, art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b tej ustawy (tj. służbę od 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych enumeratywnie w tym przepisie), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

W świetle art. 8a ust. 1 ustawy decyzja o wyłączeniu zastosowania ograniczeń przewidzianych w art. 15c, 22a i 24a ustawy ma charakter uznaniowy.

Sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres, jednak obejmuje badanie, czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zgodnie z celem danej ustawy oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu istotnych dla sprawy okoliczności. Kontroli sądowej podlega w szczególności uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do wydania decyzji uznaniowej. Przy takim zakresie kontroli obowiązkiem sądu jest sprawdzenie, czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, a przede wszystkim, czy uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie wystarczająco zindywidualizowanymi przesłankami, tak aby nie można było mu zarzucić dowolności, czy arbitralności (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2009, s. 404 - 405).

Uznaniowość w doktrynie i orzecznictwie ujmowana jest jako szczególny rodzaj dyskrecjonalnej kompetencji organu, której granice wyznacza - wyrażona w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - zasada związania administracji publicznej prawem (por. M. Jaśkowska [w:] System Prawa Administracyjnego. Tom 1. Instytucje prawa administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski i A. Wróbel, Warszawa 2010, s. 222 i nast.). Stopień dyskrecjonalności działania organu konkretyzują normy prawa materialnego - w analizowanym przypadku art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej.

Jak podkreśla się w orzecznictwie, organ może skorzystać z możliwości przewidzianej w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Jak słusznie zauważył organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, przepis ten w istocie zawiera jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionego przypadku", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19; publ. CBOSA).

W uzasadnieniu ww. wyroku NSA wskazał, iż "największe trudności interpretacyjne budzi wykładnia kryterium "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." ze względu na bardzo wysoki stopień nieostrości pojęcia "krótkotrwałości" czyniący je w istocie pojęciem nieczytelnym. Należy przyjąć, że o ile przymiotnik "krótki" w podstawowym znaczeniu oznacza "mający małą długość (w stosunku do typowej) zwykłej długości czegoś" to bliskoznaczny przymiotnik "krótkotrwały" rozumiany jako "trwający krótko, szybko przemijający" (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Warszawa 1999, tom 1, s. 431) akcentuje pewną trwałość w krótkim czasie, gdzie "krótkość" powinna być oceniana na tle "zwykłej długości czegoś". Skoro postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej dotyczy indywidualnej sprawy administracyjnej, to konieczność uwzględniania indywidualnej sytuacji określonego funkcjonariusza sprawia, że punktem odniesienia dla ustalenia "krótkotrwałości służby przed 31 lipca 1990 r." powinien być cały okres służby pełnionej przez osobę, której dotyczy postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy i na tym tle należy oceniać, czy okres służby tej osoby przed 31 lipca 1990 r. w stosunku do całego okresu służby tej osoby spełnia kryterium "krótkotrwałości". Jako pewna wskazówka interpretacyjna może w tym zakresie służyć treść art. 13c pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Skoro, zgodnie z tą regulacją, służby, która rozpoczęła się po raz pierwszy nie wcześniej niż w dniu 12 września 1989 r. ustawodawca w ogóle nie uznaje za służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b, to można przyjąć, że służba nie spełniająca wymogu "rozpoczęcia się po raz pierwszy nie wcześniej niż w dniu 12 września 1989 r.", będąc jednak służbą w okresie "totalitarnego państwa" obejmującą okres około 10 miesięcy (tj. długość okresu wyznaczonego datami 12 września 1989 r. i 31 lipca 1990 r.) będzie służbą krótkotrwałą. Nie oznacza to jednak, że również służba wyrażana w latach nie będzie mogła być w realiach indywidualnej sprawy uznana za służbę krótkotrwałą".

Z kolei w wyroku z dnia 12 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 2125/19 (publ. CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, iż w trakcie dyskusji nad poprawką osoby popierające jej wprowadzenie nie precyzowały jednoznacznie, jak rozumieją pojęcie służby "krótkotrwałej". Wykluczono jedynie odnoszenie tego pojęcia wyłącznie do okresu pomiędzy 12 września 1989 r. a 31 lipca 1990 r. Prezentując poprawkę wskazano: "Wyjaśniam, że nie chodzi (...) o okres między (...) 12 września 1989 r. a 31 lipca 1990 r., tylko chodzi o cały ten okres, który jest objęty ustawą, czyli od 1944 r. do 31 lipca 1990 r., bo ten okres traktujemy jako czas służby w tych formacjach, które były formacjami totalitarnego państwa" - wypowiedź J. Zielińskiego Sekretarza Stanu w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji (Zapis Posiedzenia Komisji Spraw Wewnętrznych i Administracji (75) i Komisji Polityki Społecznej i Rodziny (nr 55) z dnia 14 grudnia 2016 r. Sejm VIII Kadencji, s. 16). W świetle tej wypowiedzi wąskie rozumienie pojęcia "krótkotrwałości" poprzez odnoszenie go do służby pełnionej kilka lub kilkanaście miesięcy (...) należy uznać za nieuzasadnione. Wspomniana wypowiedź prominentnego przedstawiciela rządu nie pozwala również wykluczyć, że - w ocenie projektodawcy a potem prawodawcy - pojęcie "krótkotrwałej" służby odnosić należy do całego okresu funkcjonowania totalitarnego państwa. Przemawia to dodatkowo za możliwością kwalifikowania służby kilkuletniej jako mającej charakter "krótkotrwały" w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy. Okres krótkotrwałej służby powinien być brany pod uwagę, gdy chodzi o całość okresu pełnienia służby przez byłego funkcjonariusza. W tym zakresie warto wskazać, że jako pewnego rodzaju wskazówkę interpretacyjną wskazywano w trakcie prac nad treścią art. 8a ustawy, że co najmniej 20% całego okresu służby funkcjonariusza można uznać za okres krótkotrwałej służby, (por. wypowiedź posła J. Meysztowicza podczas komisji sejmowych obradujących nad poprawką - Zapis Posiedzenia Komisji Spraw Wewnętrznych i Administracji (76) i Komisji Polityki Społecznej i Rodziny (nr 55) z dnia 14 grudnia 2016 r. Sejm VIII Kadencji, s. 19). Tak więc w sytuacji, gdy okres służby w organach wymienionych w art. 13b ustawy jest stosunkowo krótki w stosunku do okresu całej służby skarżącego można uznać, że spełniona została przesłanka z art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy.

W odniesieniu natomiast do kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", NSA stwierdził, iż brak powodów, aby kryterium rzetelności rozumieć inaczej niż w sposób standardowo przyjęty w języku polskim. Działać "rzetelnie" to działać dokładnie, należycie, uczciwie (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Warszawa 1999, tom 2, s. 285), czyli innymi słowy w sposób, który powinien cechować normalne wykonywanie obowiązków przez każdego człowieka. Nie ma podstaw do kwestionowania rzetelności wykonywania obowiązków, jeżeli brak dowodów na działanie nierzetelne, takich jak np. nagany czy inne przewidziane prawem sankcje negatywne będące reakcją na sposób działania określonej osoby. Dla stwierdzenia rzetelności działania nie jest konieczne legitymowanie się nagrodami czy wyróżnieniami dotyczącymi przebiegu służby, chociaż niewątpliwie nagrody takie i wyróżnienia mogą ugruntowywać w przekonaniu o rzetelności wykonywania zadań i obowiązków. Dla oceny rzetelności tego rodzaju działań nie jest również konieczne wykazywanie działania z narażeniem zdrowia i życia, chociaż niewątpliwie również takie działania (ustawodawca posługuje się w tym przypadku zwrotem "w szczególności") mogą przemawiać za rzetelnością wykonywania zadań i obowiązków. (...) Zwrot "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" odnoszący się do generalnego kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r." stanowi dodatkowy kwantyfikator oceny sposobu wykonywania służby po wskazanej dacie, ukierunkowując organ na szczególne uwzględnienie sytuacji, w których rzetelności w wykonywanej służbie towarzyszyło właśnie realnie istniejące zagrożenie życia i zdrowia - w związku z pełnionymi rzetelnie zadaniami i obowiązkami. Zwrot ten nie wyklucza natomiast w żadnym wypadku konieczności oceny rzetelności wykonywania zadań i obowiązków służbowych w przypadku niestwierdzenia okoliczności faktycznego narażania zdrowia i życia.

Przenosząc powyższe na stan niniejszej sprawy Sąd stwierdził, iż organ nie wyjaśnił w sposób przekonujący z jakich względów uznał, że w przypadku skarżącego służba na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, która trwała od dnia 1 czerwca 1987 r. do dnia 31 lipca 1990 r., tj. przez 3 lata i 2 miesiące, nie może być rozumiana jako krótkotrwała.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ podkreślał, iż "intencją ustawodawcy było zagwarantowanie uprawnionemu organowi możliwości indywidualnego podejścia do każdej sprawy (...)". Jednakże wbrew prezentowanemu stanowisku organ nie wyjaśnił na tle okoliczności faktycznych tej konkretnej, indywidualnej sprawy administracyjnej, z jakich względów uznał, że ww. okres 3 lat i 2 miesięcy służby w Służbie Bezpieczeństwa (obejmujący tym czasookresem służbę na stanowisku najpierw inspektora, a następnie starszego inspektora, w Departamencie [...] MSW), nie może być uznany za krótkotrwały. Podkreślenia przy tym wymaga, że całkowity okres służby skarżącego wynosi 28 lat, 5 miesięcy i 24 dni i tym samym znacznie przeważa nad ww. okresem służby przed dniem 31 lipca 1990 r. Zatem w ujęciu proporcjonalnym - stosunku długości okresu służby na rzecz totalitarnego państwa do okresu całej służby - okres służby skarżącego przed dniem 31 lipca 1990 r. jest stosunkowo krótki, co powinno być przez organ należycie rozważone.

Nadto nie bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy ma kwestia charakteru służby skarżącego pełnionej na rzecz totalitarnego Państwa. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku o sygn. akt I OSK 1895/19, unormowanie zawarte w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) należy wykładać jako dany przez ustawodawcę organowi administracji publicznej instrument służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa" jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i których prawa – z tego właśnie względu – zostały nabyte niesłusznie z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawnego. Na konieczność precyzyjnego i indywidualnego oceniania czynów i ich weryfikacji pod kątem naruszenia podstawowych praw i wolności człowieka w ramach kryterium "służby na rzecz totalitarnego państwa" zwrócił również uwagę Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 16 września 2020 r. sygn. akt III UZP 1/20.

W analogiczny sposób wypowiedział się NSA w wyrokach: z dnia 5 listopada 2019 r.: sygn. akt: I OSK 636/20, I OSK 532/20; z dnia 13 grudnia 2019 r. sygn. akt: I OSK 1411/19, I OSK 1569/19; I OSK 1464/19; z dnia 12 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1711/19 (publ. CBOSA). Należy więc przyjąć, że przedstawiona powyżej wykładnia art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej ma w orzecznictwie sądów administracyjnych charakter ugruntowany.

Organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdził, iż wnikliwa analiza materiału dowodowego znajdującego się w aktach osobowych o sygn. [...] bezsprzecznie dowiodła, że skarżący utożsamiał się z ustrojem totalitarnym.

Zdaniem Sądu, biorąc pod uwagę okoliczności, które organ przywołał w uzasadnieniu decyzji na potwierdzenie tego domniemania, taką ocenę należy uznać za dowolną, wykraczającą poza granice uznania administracyjnego.

Mając bowiem na względzie przywołane wyżej orzecznictwo NSA, organ winien zbadać, czy działania, jakie wykonywał w ramach swoich obowiązków skarżący w okresie zaliczonym do służby na czas państwa totalitarnego, tj. w okresie od 1 czerwca 1987 r. do 31 lipca 1990 r. były służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu.

Odnośnie pojęcia "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków" organ stwierdził, iż należy je rozumieć jako ich realizację na najwyższym poziomie, w sposób nie budzący żadnych wątpliwości ani pod kątem jakościowym, ani z punktu widzenia moralności i honoru funkcjonariusza służb publicznych. Powołał przy tym stanowisko Komendanta Głównego Policji zawarte w piśmie z [...] sierpnia 2018 r. ([...]), iż skarżący rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby w Policji. Organ zaznaczył przy tym, że z informacji dotyczącej przebiegu służby przekazanej przez Komendanta Głównego Policji wynika, że skarżący był awansowany zarówno w stopniu służbowym, jak i na stanowisku służbowym, podwyższano mu uposażenie zasadnicze, otrzymywał zwiększenia dodatku służbowego i funkcyjnego oraz wyróżniano go nagrodami pieniężnymi, jak też otrzymywał pozytywne opinie służbowe. Ponadto, odznaczony został w 1989 r. Brązowym Medalem "Za Zasługi dla Obronności Kraju", w 1999 r. Złotym Krzyżem Zasługi, w 2000 r. Srebrną Odznaką "Zasłużony Policjant", w 2002 r. Złotą Odznaką "Zasłużony Policjant", w 2004 r. Krzyżem Kawalerskim Orderu Odrodzenia Polski. W przekazanych materiałach brak jest też informacji o wymierzonych wobec skarżącego karach dyscyplinarnych, brak jest także dokumentów potwierdzających udział w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla jego życia i zdrowia.

W konkluzji organ stwierdził, że skarżący spełnił przesłankę z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej.

Przedmiotowa sprawa nie stanowi jednak w ocenie organu szczególnie uzasadnionego przypadku, pozwalającego na skorzystanie z uprawnień wynikających z przepisu art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, skutkujących wyłączeniem stosowania względem skarżącego ogólnie obowiązującego art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.

W świetle przywołanego wyżej orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego zastosowana przez organ w zaskarżonej decyzji wykładnia art. 8a ustawy zaopatrzeniowej nie może zostać uznana za prawidłową. Organ nie dokonał oceny niniejszej sprawy z punktu widzenia przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" w sposób wskazany w tych orzeczeniach.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że dokonując takiej oceny organ skoncentrował się na analizie przebiegu służby skarżącego przed dniem 31 lipca 1990 r. przywołując wybiórczo informacje z akt osobowych o sygn. [...]. Jednocześnie organ w sposób bardzo lakoniczny odniósł się do przebiegu służby skarżącego po dniu 12 września 1989 r. w świetle ww. przesłanki.

Organ nie rozważył, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego można przypisać skarżącemu konkretne, godzące w wolności obywatelskie działania w ramach pełnienia służby w okresie istnienia totalitarnego państwa.

Takich konkretnych ustaleń w odniesieniu do skarżącego w aspekcie szczególnie uzasadnionego przypadku organ w tej sprawie nie dokonał. Ustaleń w tym zakresie nie wyczerpuje bowiem samo wskazanie, że skarżący zajmował stanowisko najpierw inspektora, a następnie starszego inspektora w Departamencie [...] MSW oraz przedstawienie ogólnych informacji, czym zajmował się ten Departament. Także opinie służbowe, na które powołał się organ nie zawierają informacji na temat konkretnych działań podejmowanych przez skarżącego w okresie służby w Departamencie [...] MSW. Organ nie przypisał w tej sprawie skarżącemu żadnych konkretnych czynów godzących w wolności obywatelskie, które pozwalałyby – w świetle orzecznictwa NSA – na jednoznaczną ocenę, że prawa emerytalne nabyte - przede wszystkim po prawie 16 latach służby w Policji - zostały nabyte niesłusznie. Powyższe wymaga podkreślenia tym bardziej, że skarżący w czasie służby w Policji został odznaczony Brązowym Medalem "Za Zasługi dla Obronności Kraju", Złotym Krzyżem Zasługi, Srebrną Odznaką "Zasłużony Policjant", Złotą Odznaką "Zasłużony Policjant" oraz Krzyżem Kawalerskim Orderu Odrodzenia Polski,

W świetle powyższego zarzuty skargi należy uznać za uzasadnione. Wydając zaskarżoną decyzję organ przekroczył granice uznania administracyjnego, bowiem nie rozważył przebiegu całej służby skarżącego w świetle przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku".

Dopiero wnikliwa ocena przebiegu całej ponad 28-letniej służby skarżącego, dokonana stosownie do reguł wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., winna stanowić punkt wyjścia do rozważań, czy w sprawie mamy do czynienia ze "szczególnie uzasadnionym przypadkiem" pozwalającym pozytywnie załatwić wniosek skarżącego z dnia [...] sierpnia 2017 r.

Powoduje to konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a.

Jednocześnie w ocenie Sądu, postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe, ponieważ zmienił się stan faktyczny sprawy i nie ma już podstaw prawnych do rozpoznania wniosku J.G. o wyłączenie stosowania wobec niego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Z dokumentów załączonych do akt sprawy wynika, że wyrokiem z dnia [...] czerwca 2021 r. sygn. akt [...] Sąd Apelacyjny w [...] [...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych oddalił apelację od wyroku Sądu Okręgowego w [...] [...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2021 r. sygn. akt [...], którym zmieniona została decyzja Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w ten sposób, że ustalone zostało J.G. prawo do emerytury policyjnej w wysokości ustalonej przed [...] października 2017 r. oraz zmieniona została decyzja Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w ten sposób, że ustalone zostało J.G. prawo do policyjnej renty inwalidzkiej w wysokości ustalonej przed [...] października 2017 r.

Ponadto z pisma Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA z dnia [...] września 2021 r. wynika, że J.G. ponownie ustalono wysokość emerytury i renty inwalidzkiej w związku z prawomocnym wyrokiem Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] lutego 2021 r. sygn. akt [...] oraz wyrokiem Sądu Apelacyjnego w [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. sygn. akt [...].

W tej sytuacji zaistniały podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego. Stosownie bowiem do normy zawartej w art. 145 § 3 P.p.s.a. w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie. Przepis ten nakłada na Sąd obowiązek umorzenia postępowania administracyjnego, gdy nie ma możliwości merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej. Wobec prawomocnego wyroku Sądu Okręgowego w [...] [...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2021 r. sygn. akt [...], przywracającego J.G. prawo do emerytury policyjnej w wysokości ustalonej przed [...] października 2017 r. oraz prawo do policyjnej renty inwalidzkiej w wysokości ustalonej przed [...] października 2017 r., bezprzedmiotowe w świetle art. 105 § 1 K.p.a. stało się orzekanie przez organ o wyłączeniu stosowania wobec J.G. art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 145 § 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.