Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 690/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 28, art. 29 ust. 2 pkt 15, art. 30 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 105 par. 1, art. 6, art. 7, art. 77 par. 1,  art. 80, art. 84 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. NSA Janusz Furmanek (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Kamil Buliński po rozpoznaniu w dniu 26 września 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] w Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 610/12 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] w . na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia 12 lipca 2012 r. nr 877/2012 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej budowy stacji bazowej telefonii komórkowej na dachu wieżowca oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

II OSK 690/13

UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 listopada 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] w Ś. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia 12 lipca 2012 r. (Nr 877/2012) w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej budowy stacji telefonii komórkowej na dachu wieżowca oddalił skargę.

Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Pismem z dnia 9 czerwca 2009 r. Stowarzyszenie [...] z siedzibą w Ś. [dalej: Stowarzyszenie) wystąpiło o rozbiórkę nielegalnie, jego zdaniem, zbudowanej stacji bazowej telefonii komórkowej na dachu wieżowca przy ul. Z. nr [...] w Ś.

W związku z powyższym wnioskiem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś. wszczął postępowanie oraz jednocześnie wskazał na podstawie art. 77 § 4 k.p.a., o wykorzystaniu jako dowodu w niniejszym postępowaniu materiału dowodowego zgromadzonego podczas wcześniejszego postępowania wyjaśniającego.

Decyzją z dnia 26 maja 2010 r. organ I instancji umorzył postępowanie w ww. sprawie. Organ nadzoru budowlanego wyjaśnił, że wysokość zainstalowanych urządzeń na dachu budynku wynosi 2,45 m, a inwestor legitymuje się umową najmu części dachu zawartą w dniu 24 września 2008 r. ze Wspólnotą Mieszkaniową. Stwierdzono także, na podstawie przedłożonej przez inwestora "Analizy rozkładu pól elekromagnetycznych" z października 2008 r., iż przedmiotowa inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i nie wymaga raportu o oddziaływaniu na środowisko. Ponadto wykonane w dniu 14 maja 2009 r. sprawozdanie z pomiarów pól elektromagnetycznych z zakresu 80 MHz - 60 GHz wskazuje, że na terenie otaczającym instalacje stacji bazowej P4 nie występują natężenia pól elektromagnetycznych przekraczające wartości graniczne dostępu dla ludności.

Organ I instancji podkreślił ponadto, że zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) [dalej: ustawa – Prawo budowlane], pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń na obiektach budowlanych. Jednakże instalowanie urządzeń o wysokości powyżej 3 m na obiektach budowlanych wymaga, stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy – Prawo budowlane, zgłoszenia właściwemu organowi. Ponieważ zainstalowane urządzenia wystają ponad dach na wysokość 2,45 m, to ich instalacja nie wymagała ani dokonania zgłoszenia ani uzyskania pozwolenia na budowę.

W odwołaniu od powyższej decyzji Stowarzyszenie zarzuciło organowi szereg uchybień proceduralnych w prowadzonym postępowaniu, a także naruszenie prawa materialnego poprzez wydanie zaskarżonej decyzji.

Decyzją z dnia 23 września 2010 r. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podkreślił, że ze zgromadzonego materiału dowodowego bezspornie wynika, iż Stowarzyszenie zostało uznane za stronę niniejszego postępowania. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego organ II instancji wywiódł, że siedziba Stowarzyszenia znajduje się poza obszarem oddziaływania przedmiotowej stacji bazowej. Dlatego też prowadzone w niniejszej sprawie postępowanie nie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku Stowarzyszenia, a zatem nie jest ono i nie może być uznane za stronę postępowania. Wszczęcie zaś postępowania na wniosek podmiotu niebędącego stroną postępowania stanowi podstawę do wydania decyzji o jego umorzeniu.

Organ odwoławczy ocenił też materiał dowodowy pod kątem legalności zrealizowanej inwestycji. Stwierdził, że inwestor nie naruszył przepisów prawa budowlanego w dacie wykonania przedmiotowej inwestycji, w związku z czym brak jest podstaw do podjęcia interwencji z urzędu w sprawie spornej inwestycji.

Jak dalej wyjaśnił organ wskutek zmian przepisów od dnia 31 sierpnia 2007 r. legalne jest realizowanie niektórych stacji bazowych telefonii komórkowych bez pozwolenia na budowę - dotyczy to wszystkich tych stacji, których anteny nie spełniają nowych kryteriów wskazanych w § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia, a roboty budowlane ograniczają się do instalowania urządzeń ma istniejącym obiekcie budowlanym (art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy - Prawo budowlane). Co więcej, ww. stacje bazowe nie będą wymagały nawet zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 ustawy - Prawo budowlane, jeżeli urządzenia stacji nie będą przekraczały 3 m wysokości (przy jednoczesnym nie kwalifikowaniu się do "przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko").

Dodatkowe dwa argumenty zawarte w uzasadnieniu decyzji to zawarcie umowy najmu ze Wspólnotą Mieszkaniową oraz przedłożenie przez inwestora opracowania "Analiza rozkładu pól elektromagnetycznych" z października 2008 r., z której wynika, iż przedmiotowa inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i nie wymaga sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, a ponadto, że w bezpośredniej bliskości miejsca lokalizacji stacji bazowej nie występują obszary zaliczane do Europejskiej Sieci Ekologicznej NATURA 2000.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na powyższą decyzję Stowarzyszenie wniosło o jej uchylenie. Strona skarżąca wyjaśniła, że uzyskała od Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska kserokopię nowego sprawozdania z ponownych kontrolnych pomiarów PEM, przeprowadzonych 19 lutego 2010 r. wokół stacji bazowej. Sprawozdanie to zastąpiło uprzednie wadliwe sprawozdanie z 14 maja 2009 r., opracowane dla innej konfiguracji i ilości anten radioliniowych, niezgodnej z aktualnym stanem faktycznym na tej stacji. W zaskarżonej decyzji pominięto milczeniem liczne zarzuty prawne i faktyczne udokumentowane w odwołaniu, skupiając się na rozważaniach dotyczących interesu prawnego skarżącego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 15 marca 2011 r. uchylił decyzje organów nadzoru budowlanego I i II instancji. Zdaniem Sądu Stowarzyszenie posiadało prawo, wynikające z art. 31 k.p.a., do uczestniczenia w postępowaniu jako podmiotu na prawach strony.

W ocenie Sądu, postępowanie na podstawie którego wydano zaskarżoną decyzję było obarczone wadami wynikającymi z istotnego naruszenia zasad i przepisów postępowania administracyjnego, ponieważ organ orzekający w sprawie nie dopełnił obowiązku wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w stopniu koniecznym do jej rozstrzygnięcia. Ponadto obowiązkiem organu przy uzasadnianiu decyzji było ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. W ocenie Sądu, organy w toku prowadzonego postępowania w całości oparły ustalenia faktyczne na dowodach przedłożonych przez inwestora. Samodzielnie nie podjęły natomiast żadnych czynności mających na celu, zebranie wszystkich dowodów istotnych w sprawie oraz nie skonfrontowały prezentowanych przez Stowarzyszenie poglądów z argumentacją inwestora. Sąd rozpoznając sprawę uznał, że postępowanie organu odwoławczego zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 15 k.p.a.

Przystępując do badania sprawy po rozstrzygnięciu wydanym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś. wezwał w charakterze świadka upoważnionego przedstawiciela inwestora w celu przedłożenia dokumentów związanych z przedmiotową inwestycją. Następnie przeprowadził kontrolę na nieruchomości, na której zainstalowana jest przedmiotowa stacja bazowa. W sporządzonym na tą okoliczność protokole kontroli odnotowano istotne w sprawie okoliczności dotyczące wysokości anten. Organ decyzyjny I instancji przeprowadził dodatkowe postępowanie dowodowe zwracając się do Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska we Wrocławiu z zapytaniem dotyczących ewentualnego przekroczenia dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych przez stację bazową telefonii komórkowej. Następnie organ nadzoru budowlanego I instancji w dniu 5 kwietnia 2012 r. wydał decyzję, którą w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie.

Na skutek odwołania złożonego przez Stowarzyszenie Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu decyzją z dnia 12 lipca 2012 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W motywach swojego rozstrzygnięcia organ II instancji, co do zasady podzielił poglądy przyjęte przez organ I instancji w zakresie bezprzedmiotowości postępowania. Na podstawie zebranych w sprawie dowodów potwierdzono możliwość realizacji stacji bazowej bez konieczności dokonywania zgłoszenia czy uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, wskazano brak przekroczenia dopuszczalnych poziomów emisji pól elektromagnetycznych, a także odniesiono się do czasu realizacji stacji i wysokości masztów antenowych.

Stowarzyszenie zaskarżyło decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do WSA we Wrocławiu. Skarżący zarzucił kwestionowanej decyzji rażące naruszenie art. 19 k.p.a. poprzez przejęcie właściwości innych organów, oparcie decyzji na wadliwych dowodach inwestora i błędnej ich interpretacji przez organ odwoławczy, naruszenie prawa materialnego oraz usiłowanie podważenia prawomocnego wyroku WSA we Wrocławiu.

Rozwijając zarzuty skargi zakwestionowano możliwość zwolnienia stacji bazowej z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, co skarżący wykazywał na tle poziomów emisji pól elektromagnetycznych przez stację. Dodatkowo organy nadzoru budowlanego zawłaszczyły - sobie zdaniem skarżącego - uprawnienia przewidziane dla innych organów w zakresie wydania rozstrzygnięcia dotyczącego kwalifikacji inwestycji jako oddziaływujących znacząco na środowisko. Pomimo składania do Starosty wniosków o udostępnienie decyzji o pozwoleniu na budowę czy decyzji o odziaływaniu na środowisko Stowarzyszenie dokumentów tych nie uzyskało, gdyż organ takich rozstrzygnięć nie wydawał. Zdaniem skarżącego, organ nadzoru budowlanego stwierdzając, że przywołane wyżej decyzje nie są wymagane ,,zawłaszczył" uprawnienia przewidziane dla innego organu.

W dalszej części skargi podniesiono, że organy decyzyjne w sposób nieuprawniony dokonały oceny emisji pól elektromagnetycznych poprzez nieuzasadnione pominięcie konieczności zsumowania wielkości emisji wszystkich anten zamontowanych na budynku. Kwestionując działania organów nadzoru budowlanego przywołano orzeczenie sądu i wykazano brak możliwości trafnego zastosowania norm prawa materialnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zaskarżonym wyrokiem z dnia 21 listopada 2012 r. oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd meriti zauważył na wstępie, że sprawa przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej była już rozpoznawana przez WSA we Wrocławiu. Konieczne zatem okazało się zbadanie czy organy obu instancji zastosowały się do przepisu wynikającego z art. 170 ustawy p.p.s.a., który wskazuje na konieczność uwzględnienia w toku prowadzonego postępowania prawomocnego orzeczenia. Analiza wydanego rozstrzygnięcia w tym kierunku konieczna była również ze względu na zarzuty skargi, w której zakwestionowano nieuwzględnienie ostatecznych wyroków sądu.

Analizując tok prowadzonego postępowania Sąd stwierdził, że po wyroku z 2011 r. organ I instancji wydał postanowienie z dnia 6 października 2011 r., którym dopuścił Stowarzyszenie do udziału w postępowaniu, w ten sposób wyeliminowany został podstawowy mankament proceduralny ujawniony w trakcie wcześniej prowadzonego postępowania. W znacznym stopniu, w stosunku do wcześniejszego postępowania uzupełniono dowody przesądzające o możliwości zajęcia merytorycznego stanowiska, co do legalności zrealizowania stacji bazowej. Postępowanie dowodowe zostało bowiem uzupełnione poprzez wezwanie właściciela masztu do wyjaśnienia sprawy wysokości masztu oraz przeprowadzenie kontroli na nieruchomości na której zlokalizowana jest stacja. Dodatkowo organ I instancji wziął pod uwagę wyniki pomiarów jakie miały miejsce w dniu 19 maja 2011 r. W zakresie natężenia pól elektromagnetycznych, przesłuchał w charakterze świadka pełnomocnika P4 Spółki z o.o. oraz w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych zasięgnął opinii u Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska.

Co do kolejnego mankamentu we wcześniejszym postępowaniu wskazanego przez Sąd meriti zauważył, że zarówno w toku obecnie prowadzonego postępowania jak też w uzasadnieniach wydanych decyzji organy nadzoru budowlanego przeanalizowały i oceniły moc dowodową dokumentów wskazywanych przez Stowarzyszenie.

W tym stanie rzeczy, zdaniem Sądu I instancji, przyjąć należało, że wyeliminowane zostały wcześniej dostrzeżone uchybienia w prowadzonym postępowaniu, które spowodowały uchylenie poprzednich rozstrzygnięć. Zatem organy zastosowały się do treści art. 170 ustawy p.p.s.a. i uwzględniły zapadły wyrok.

W zakresie naruszenia art. 170 ustawy p.p.s.a. WSA we Wrocławiu zauważył ponadto, że w skardze przywołany został prawomocny wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 marca 2010 r., w którym stwierdzono że ,,wskazanie mocy promieniowania izotopowo wyznaczonego dla jednej anteny stanowi jednak tylko swoisty wycinek oceny, charakterystyki planowanej inwestycji, a zatem nie może zostać uznane za miarodajne. Tak ustalony stan faktyczny wyklucza bowiem możliwość trafnego zastosowania norm prawa materialnego, w tym przede wszystkim wskazania czy inwestycja ta znacząco oddziaływuje na środowisko" (sygn. akt II SA/Wr 693/10). Sąd meriti zauważył w związku z tm, że argumentacja skargi opierająca się na przywołanym orzeczeniu pozostaje bez wpływu na poprawność skarżonego rozstrzygnięcia z dwóch powodów.

Po pierwsze wskazany wyrok sądu nie odnosił się wprost do rozpoznawanej sprawy lecz został wydany podczas weryfikacji sądowej innego rozstrzygnięcia, wydanego w toku innego postępowania. Nie można było zatem uznać, aby organy nadzoru budowlanego poprzez odmienne niż miało to miejsce w innej sytuacji rozpoznanie sprawy naruszyły normę prawną ustanowioną art. 170 ustawy p.p.s.a.

Po wtóre, organy administracyjne wydając merytoryczne rozstrzygnięcia winny kierować się linią orzeczniczą wypracowaną przez sądy administracyjne, jednakże ich rolą jest ustalenie, czy stan faktyczny sprawy rozpoznanej przez sąd jest tożsamy w sensie stanu faktycznego z sytuacją zaistniałą w toku toczącego się postępowania. W niniejszym przypadku Sąd uznał, że nie może być mowy o analogicznym stanie faktycznym, stąd też przywołane orzeczenie nie może mieć zastosowania wprost w sprawie. W sprawie o sygn. akt II SA/Wr 693/10 mowa była o dopuszczeniu jako dowodu analizy, w której autor ograniczył się do oceny równoważnej mocy promieniowania izotropowo dla pojedynczej anteny sektorowej, pomijając pozostałe anteny. W zaskarżonym rozstrzygnięciu organy administracyjne co prawda nie dokonały połączenia sum wszystkich emisji jednakże, działania takiego nie można zakwestionować. Przyczyną niezsumowania mocy wszystkich anten przy obliczaniu równoważnej mocy promieniowania izotropowego było to, że trzy anteny składające się na stację bazową są różnego rodzaju i skierowane są na różne azymuty. Zatem przyjąć należało, że organy nadzoru budowlanego nie tylko rozważały możliwość i konieczność zsumowania poziomu immisji promieniowania elektromagnetycznego poszczególnych anten, ale też uznały, że nie można dokonać prostego zsumowania, gdyż w ten sposób nie zostanie odzwierciedlony stan faktyczny. Dodatkowo za koniecznością takiego potraktowania wyników pomiarów przemawiały pomiary przedłożone organowi w trakcie postępowania przez jednostki posiadające stosowne akredytacje.

Przechodząc do merytorycznych aspektów sprawy WSA we Wrocławiu wskazał, że organy decyzyjne właściwie przyporządkowały stan faktyczny do obowiązujących przepisów. Kluczowe ze względu właśnie na obowiązujące przepisy było ustalenie daty realizacji stacji bazowej. Organy administracyjne postępowaniem wyjaśniającym objęły również ten aspekt sprawy. Jako czas realizacji inwestycji przyjęto 2008 r., co wynikało z kilku okoliczności. Uczestnicy postępowania nie kwestionowali zrealizowania stacji w 2008 r., dodatkowo umowa najmu zawarta pomiędzy Spółką a Wspólnotą Mieszkaniową zawarta w tymże roku potwierdza wykonanie robót w tym czasie. Zatem wobec braku innych dowodów ustalenie takie –zdaniem Sądu I instancji - należało przyjąć za dopuszczalne i wystarczające.

Dalej Sąd meriti wskazał, że z dniem 31 sierpnia 2007 r. (a więc przed zamontowaniem stacji bazowej) uległy zmianie przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. z 2007 r., Nr 158, poz. 1105). W tej sytuacji organy decyzyjne w pierwszym rzędzie zobowiązane były do ustalenia czy dana stacja bazowa spełnia wymagania pozwalające na zakwalifikowanie jej jako zwolnionej z konieczności sporządzania raportu oddziaływania na środowisko czy też nie.

W sprawie istniał sprzeczny materiał dowodowy w postaci raportu sporządzonego przez Spółkę oraz opracowania przedłożonego przez Stowarzyszenie. Rolą organu decyzyjnego w takiej sytuacji było nie tylko wskazanie, które z opracowań uznano za wiążące ale także powodów, dla których odmówiono mocy dowodowej nie uwzględnionemu dokumentowi. Jak wskazał Sąd I instancji w swoim uzasadnianiu, w niniejszej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś. przeprowadził dodatkowy dowód w postaci skonfrontowania obu wymienionych opracowań z pomiarami monitoringowymi prowadzonymi przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska. Skoro pomiary prowadzone przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska pokryły się z pomiarami przedstawionymi przez Spółkę należało przyjąć, że organy miały prawo uznać, że właśnie takie poziomy promieniowania elektromagnetycznego występują w niniejszym stanie faktycznym. Sąd podkreślił, że organy decyzyjne I i II instancji wykazały również, iż badania przedłożone przez Spółkę sporządzone były przez jednostki akredytowane przez Polskie Centrum Akredytacji, natomiast w badaniach Stowarzyszenia zauważono uwzględnienie przy obliczeniach wartości przybliżonych, co podważało ich wiarygodność.

Dalej Sąd meriti wyjaśnił, że ustalenie poziomu pól elektromagnetycznych w granicach dopuszczających zwolnienie zarówno z uzyskiwania raportu o oddziaływaniu na środowisko jak też z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę czy dokonania zgłoszenia właściwemu organowi pozwoliło na zbadania kolejnej przesłanki, tj. wysokości masztu do 3 metrów, gdyż realizacja urządzeń nie przekraczających takiej wysokości zwolniona jest z konieczności uzyskania pozwolenia na budowę. W trakcie czynności wyjaśniających organ I instancji ustalił, że wysokość anten stacji wynosi odpowiednio: 2,42; 2,52; 2,60. W trakcie oględzin ustalono, że wcześniej zakwestionowana przez Sąd wysokość konstrukcji wsporczej była uwzględniona łącznie z zamontowanymi na niej urządzeniami odgrzmieniowymi, które zostały zmienione na poziome.

Zarzucane w skardze przejęcie przez organy nadzoru budowlanego kompetencji innych organów w zakresie orzekania o oddziaływaniu na środowisko inwestycji nie zasługiwało – zdaniem Sądu I instancji - na uwzględnienie. Skoro jak wykazały organy nie miało miejsca przekroczenie jakichkolwiek parametrów obligujących do przeprowadzenia takich badań organy nadzoru budowanego miały nie tylko prawo, ale również obowiązek uznać, że tego typu badania nie tylko są zbędne, ale też ich żądanie nie znajduje podstaw w obowiązujących przepisach.

Zdaniem WSA we Wrocławiu, nie można uznać aby istniały podstawy do nakazania ,,jak żąda Skarżący" przeprowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 50-51 ustawy – Prawo budowlane. Bowiem, jak wykazało postępowanie organów nadzoru budowlanego funkcjonowanie stancji bazowej nie narusza przepisów prawa i nie wymaga nawet zgłoszenia właściwemu organowi, nie stwierdzono również aby organy administracyjne naruszyły przepisy procedury administracyjnej. Jakkolwiek we wcześniej prowadzonym postępowaniu czynny udział Stowarzyszenia był ograniczony, w postępowaniu w trakcie którego została wydana zaskarżona do Sądu decyzja takich uchybień nie stwierdzono. Stowarzyszenie brało czynny udział w postępowaniu, przed wydaniem decyzji przedstawiciel Stowarzyszenia zapoznał się z aktami sprawy i nie naruszono uprawnień Stowarzyszenia wynikających z art. 31 k.p.a.

Nie można było również uznać aby były podstawy do wdrożenia wnioskowanego przez Stowarzyszenie trybu z art. 51 ustawy - Prawo budowlane i przeprowadzenia postępowania naprawczego w stosunku do stacji bazowej. W sprawie nie jest wymagane pozwolenie na budowę ani zgłoszenie, a stwierdzone poziomy promieniowania elektromagnetycznego nie naruszają obowiązujących norm. Przyjąć zatem należało za organami że postępowanie stało się bezprzedmiotowe.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku pełnomocnik skarżącego Stowarzyszenia zarzucił zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a. przez pominięcie niektórych, wskazanych w postępowaniu przez Stowarzyszenie naruszeń prawa, chroniących środowisko i nieruchomości ludności;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 9 k.p.a. przez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, co doprowadziło do naruszenia ochrony zdrowia ludności oraz naraziło na szkodę właścicieli mieszkań i działek gruntowych wokół stacji bazowej;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez oparcie rozstrzygnięć organów nadzoru budowlanego i Sądu na wadliwym utożsamianiu wyników z kontrolnych pomiarów PEM wg Dz.U.2003.192.1883 wokół stacji bazowej z wynikami monitoringowych pomiarów na obszarze gminy Miasta Ś. wg Dz.U.2007.221.1645;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a. w zw. z art. 19 k.p.a, przez wadliwą wykładnię, że dowody i rozstrzygnięcia inwestora uchylają dla stacji bazowej przepisy o ocenie środowiskowej z udziałem społeczeństwa i właściwości rzeczowej organu gminnego wg Dz.U.2008.199.1227 oraz wg Dz.U.2001.142.1591 art. 7.1 pkt 2 i pkt 5;

5) art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy p.p.s.a. w zw. z art. 19 k.p.a, przez wadliwą wykładnię, że dowody i rozstrzygnięcia Inwestora, uchylają dla stacji bazowej przepisy o ocenie i decyzji lokalizacyjnej oraz rzeczowej właściwości organu gminnego wg Dz.U.2003.80.717;

6) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a. w zw. z art. 19 k.p.a, przez wadliwą wykładnię, że dowody i rozstrzygnięcia Inwestora, uchylają dla stacji bazowej przepisy o ocenie i decyzji budowlanej oraz rzeczowej właściwości Starosty wg Dz.U.2006.156.1118;

7) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a. w zw. z art. 84 § 1, przez uchylenie się organów nadzoru budowlanego od uzyskania opinii biegłego dla miarodajnej oceny technicznych dowodów Inwestora i Stowarzyszenia;

8) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., wskutek nie dopuszczenie do postępowania stron, których nieruchomości zostały objęte szkodliwym oddziaływaniem stacji bazowej;

9) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a. w zw. z art. 33, art. 72 ust. 1, art. 73 ust. 1; art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227) oraz Konstytucją RP, przez wykluczenie możliwości wszczęcia przez organ gminy postępowania z udziałem społeczeństwa dla oceny oddziaływania stacji bazowej na środowisko i zdrowie ludności;

10) art. 145 § 1 pkt 1 lit a ustawy p.p.s.a. w zw. z art. 144 ust. 2 ustawy – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150), przez pominięcie oceny nieuprawnionego wkroczenia PEM o ponadnormatywnych parametrach elektrycznych do mieszkań na górnych kondygnacjach wieżowca przy ul. Ofiar Oświęcimskich oraz na działki gruntowe wokół stacji bazowej;

11) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy p.p.s.a. w zw. z art. 143 i art. 144 k.c, przez pominięcie oceny nieuprawnionego wkroczenia PEM o ponadnormatywnych parametrach w "przestrzeń powietrzną" nad działkami gruntowymi wokół stacji bazowej i spowodowanie przez te PEM deprecjacji środowiska w "przestrzeni powietrznej" oraz ograniczenia wysokości zabudowy lub nadbudowy na tych działkach.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postepowania – P4 Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Warszawie nie zgodziła się z zarzutami skargi kasacyjnej, w pełni akceptując twierdzenia Sądu I instancji co do zasadności stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania i w związku z tym jego umorzenia przez organy administracji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów usprawiedliwiających uchylenie zaskarżonego wyroku.

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.], skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i pkt 2 oraz art. 183 § 1 ustawy p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt l OPS 10/09).

W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 ustawy p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Rozpoczynając rozważania nad zasadnością zarzutów skargi kasacyjnej należy na wstępie wskazać, że podstawę rozstrzygnięcia przez organy administracji stanowił w niniejszej sprawie art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie z którym postępowanie administracyjne, które z jakiejkolwiek przyczyny stanie się bezprzedmiotowe, podlega umorzeniu w drodze decyzji administracyjnej. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Jest to orzeczenie formalne, kończące postępowanie bez jej merytorycznego rozstrzygnięcia. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. Innymi słowy, sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej ingerencji organu administracyjnego, zaś jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne czy to pozytywne, czy też negatywne, staje się prawnie niedopuszczalne.

Rozpoczynając rozważania celowym byłoby przypomnienie jakie to zamierzenie budowlane inwestora było przedmiotem oceny organów nadzoru budowlanego pod kątem legalności w dacie jego wykonania.

Stacja bazowa telefonii komórkowej o wysokości do 3 m powstała na dachu budynku mieszkalnego przy ul. Z. [...] w Ś. w 2008 r. Z przedłożonej przez inwestora "Analizy rozkładu pól elekromagnetycznych" z października 2008 r., wynika, iż przedmiotowa inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i nie wymaga raportu o oddziaływaniu na środowisko. Ponadto wykonane w dniu 14 maja 2009 r. sprawozdanie z pomiarów pól elektromagnetycznych z zakresu 80 MHz - 60 GHz wskazywało, że na terenie otaczającym instalacje stacji bazowej nie występują natężenia pól elektromagnetycznych przekraczające wartości graniczne dostępu dla ludności. Wysokość zainstalowania anten na dachu budynku wynosiła 2,45 m.

Zdaniem pełnomocnika inwestora, ponieważ cała inwestycja miała mieć wysokość nieprzekraczającą 3 m, to nie było wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę ani też dokonanie zgłoszenia o zamiarze wykonania robót budowlanych w organie administracji architektoniczno-budowlanej.

Z punktu widzenia przepisów prawa, punktem wyjścia dla prawidłowej kwalifikacji wykonanych robót powinien być art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) [dalej: ustawa – Prawo budowlane], który w obowiązującym wówczas stanie prawnym zwalniał z obowiązku pozwolenia na budowę roboty budowlane polegające na instalowaniu urządzeń na obiektach budowlanych. Dalej art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane wymagał, aby te z nich, których wysokość przekracza 3 metry (lit. b), bądź te, które emitują pola elektromagnetyczne i są instalacjami w rozumieniu ustawy - Prawo ochrony środowiska zaliczonymi do przedsięwzięć [...] (lit. c) realizowane były w oparciu o zgłoszenie. W kontekście niniejszych rozważań wyróżnikiem pomiędzy trybem pozwoleniowym (podstawowym) a trybem zgłoszeniowym (uproszczonym) było wykonanie robót budowlanych, które, w zakresie anten i stacji, miały polegać na "instalacji" określonych urządzeń, gdyż tylko takie roboty zostały zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia.

Zauważyć dalej należy, że inwestycja została poprzedzona wykonaniem "Analizy kwalifikacyjnej" stwierdzającej, że planowana inwestycja nie jest znacząco oddziaływująca na środowisko i nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Jest to istotne o tyle, że z dniem 31 sierpnia 2007 r. uległy zmianie przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. z 2007 r., Nr 158, poz. 1105). W tej sytuacji organy decyzyjne w pierwszym rzędzie zobowiązane były do ustalenia czy dana stacja bazowa spełnia wymagania pozwalające na zakwalifikowanie jej jako zwolnionej z konieczności sporządzania raportu oddziaływania na środowisko czy też nie.

W zakresie ustalenia daty realizacji inwestycji co do zasady nie ma sporu pomiędzy stronami, i trafnie przyjął Sąd I instancji, że czas realizacji inwestycji należało ustalić na rok 2008, co wynikało z szeregu okoliczności. Przede wszystkim jednak sami uczestnicy postępowania nie kwestionowali zrealizowania stacji w 2008 r., dodatkowo umowa najmu zawarta pomiędzy Spółką a Wspólnotą Mieszkaniową zawarta w tymże roku potwierdza wykonanie robót w tym czasie.

Z przedłożonej przez inwestora "Analizy rozkładu pól elekromagnetycznych" z października 2008 r. wynikało, iż przedmiotowa inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i nie wymaga raportu o oddziaływaniu na środowisko. Autor ww. opracowania we wnioskach końcowych wskazał także, że wariant techniczny i lokalizacyjny zaproponowany przez inwestora umożliwi spełnienie wymagań z zakresu ochrony środowiska, a w szczególności zapewni dostateczny poziom ochrony ludzi i środowiska przed elekromagnetycznym promieniowaniem niejonizującym. Ponadto wykonane w dniu 14 maja 2009 r. sprawozdanie z pomiarów pól elektromagnetycznych z zakresu 80 MHz - 60 GHz wskazywało, że na terenie otaczającym instalacje stacji bazowej nie występują natężenia pól elektromagnetycznych przekraczające wartości graniczne dostępu dla ludności.

Z drugiej strony odmienne wnioski wynikały z opracowania przedłożonego przez skarżące Stowarzyszenie. Niezaprzeczalnym faktem zatem było, że w sprawie istniał sprzeczny materiał dowodowy w postaci raportu sporządzonego przez Spółkę oraz opracowania przedłożonego przez Stowarzyszenie. Rolą zatem organu decyzyjnego w takiej sytuacji było wskazanie, które z opracowań uznano za wiążące.

Zauważyć w związku z tym należy, że PINB w Ś. przeprowadził dodatkowy dowód w postaci skonfrontowania obu wymienionych opracowań z pomiarami monitoringowymi prowadzonymi przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska. Trafnie w związku z tym przyjął Sąd I instancji, że skoro pomiary prowadzone przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska pokryły się z pomiarami przedstawionymi przez Spółkę należało przyjąć, że organy miały prawo uznać, że właśnie takie poziomy promieniowania elektromagnetycznego występują w niniejszym stanie faktycznym.

Ważkim argumentem było też ustalenie, że organy administracyjne I i II instancji wykazały również, iż badania przedłożone przez Spółkę sporządzone były przez jednostki akredytowane przez Polskie Centrum Akredytacji, natomiast w badaniach Stowarzyszenia zauważono uwzględnienie przy obliczeniach wartości przybliżonych, co mogło podważać ich wiarygodność.

Niewątpliwie rację ma stowarzyszenie, że w zaskarżonym rozstrzygnięciu organy administracyjne co prawda nie dokonały połączenia sum wszystkich emisji anten. W ocenie NSA, działania takiego nie można jednakże zakwestionować. Przyczyną niezsumowania mocy wszystkich anten przy obliczaniu równoważnej mocy promieniowania izotropowego było to, że poszczególne anteny (mające być brane pod uwagę przy sumowaniu ich promieniowania) są różnego rodzaju i skierowane były na różne azymuty, co w efekcie wykluczało proste zsumowanie ich mocy dla obliczenia dopuszczalnej mocy promieniowania. Zatem przyjąć należało, że organy nadzoru budowlanego nie tylko rozważały możliwość i konieczność zsumowania poziomu immisji promieniowania elektromagnetycznego poszczególnych anten, ale też uznały, że nie można dokonać prostego zsumowania, gdyż w ten sposób nie zostanie odzwierciedlony stan faktyczny. Dodatkowo za koniecznością takiego potraktowania wyników pomiarów przemawiały pomiary przedłożone organowi w trakcie postępowania przez jednostki posiadające stosowne akredytacje.

Chybiony jest zatem zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy p.p.s.a. w związku z powoływanymi przepisami k.p.a., tj. art. 6, art. 7, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zakresie dokonania rzekomo wadliwych ustaleń faktycznych oraz prawnych w tym zakresie. Trzeba bowiem podkreślić, że Sąd I instancji dokonując kontroli ustaleń faktycznych ustalonych przez właściwe organy nie naruszył zasady prawdy obiektywnej jak i zasady swobodnej oceny dowodów w świetle dyspozycji art. 77 § 1 w związku z art. 7 k.p.a. Ponadto Sąd I instancji prawidłowo orzekł, że właściwy organ, zgodnie z dyspozycją art. 107 § 3 k.p.a., w rozstrzygnięciu (osnowie) zaskarżonej decyzji brał pod uwagę prawidłowe ustalenia faktyczne dokonane w tej sprawie. Wynika to z tego, że zaskarżona decyzja utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji została wydana po przeprowadzeniu postępowania dowodowego uwzględniającego nie tylko dokumenty dołączone do wniosku inwestora, ale także dodatkowo opracowania Stowarzyszenia oraz opracowania z pomiarami monitoringowymi prowadzonymi przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska. Powyższe ekspertyzy inwestora i WIOŚ zawierające wiadomości specjalistyczne, która nie zostały podważone skutecznie przez stronę skarżącą, co zasadnie podkreślił Sąd I instancji, zawierały jednoznacznie sformułowane wnioski co do braku podstaw do uznania przekroczenia dopuszczalnych emisji promieniowania jonizującego. Wynika z nich, że sporne przedmiotowe przedsięwzięcie nie kwalifikuje się do przedsięwzięć/instalacji, dla których wymagane jest sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko.

Z powyższych ekspertyz wynika, że w odniesieniu do stacji bazowej telefonii komórkowej dopuszczalna wartość i gęstość mocy pola elektromagnetycznego stwarzającego potencjalne zagrożenie dla człowieka i środowiska nie będzie przekroczona. Dlatego też należy podzielić stanowisko Sądu I instancji dotyczące oceny stanu faktycznego, że nie będzie miało miejsce przekroczenie dopuszczalnych norm w miejscach dostępnych dla ludzi w rozumieniu § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów, ponieważ za miejsca takie należy uznać miejsca, w których może znaleźć się człowiek w ramach zwykłego codziennego korzystania z terenu.

Ponadto wbrew zarzutom kasacyjnym skarżącego Stowarzyszenia wynikające z tejże ekspertyzy odległości zostały wyliczone wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania anten, a więc zgodnie z cyt. § 3 ust. 1 lit. c znowelizowanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. Oznacza to, że powyższy warunek do kwalifikacji tego przedsięwzięcia jako wymienionego w art. 46 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 oraz w związku z ust. 2 pkt 1 cyt. ustawy - Prawo ochrony środowiska nie został spełniony dla danego przedsięwzięcia.

Całkowicie bezzasadne są także zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące przekroczenia przez organy nadzoru budowlanego kompetencji innych organów w zakresie orzekania o oddziaływaniu na środowisko inwestycji. Skoro bowiem, jak wykazano powyżej, nie miało miejsca przekroczenie jakichkolwiek parametrów obligujących do przeprowadzenia badań, to organy nadzoru budowanego miały nie tylko prawo, ale również obowiązek uznać, że tego typu badania nie tylko są zbędne ale też ich żądanie nie znajduje podstaw w obowiązujących przepisach.

Odnośnie zarzutu nie powołania biegłego w sprawie, zdaniem NSA, zarzut ten uznać należało za chybiony.

Zgodnie z art. 84 § 1 k.p.a. organ może, a więc nie musi, zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii wtedy, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne. Dowód ten powinien być jednak dopuszczony wówczas, gdy po przeprowadzeniu postępowania dowodowego co do okoliczności faktycznych okaże się, że pełna ocena jego wyników wymaga bliższego poznania reguł istniejących w danej dziedzinie, które biegły mógłby naświetlić (por. wyrok NSA z dnia 15 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1717/09). Tym samym organ nie ma takiego obowiązku, jeśli w jego ocenie biegły miałby się wypowiadać na temat okoliczności, które zostały już wyjaśnione w postępowaniu (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 1998 r., sygn. akt III SA 193/97). Tak było w niniejszej sprawie, ponieważ organy nie miały jakichkolwiek powodów, by powziąć wątpliwości co do ustaleń poczynionych na bazie zebranego materiału dowodowego (ocenionych ekspertyz), skądinąd w związku z czynnościami przeprowadzonymi przez podmioty wyspecjalizowane w tym zakresie.

Jako niezasługujący na uwzględnienie uznał NSA zarzut naruszenia art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane.

Skarżące Stowarzyszenie w toku postępowania wskazywało, odwołując się do przepisów art. 72 ust. 1 i art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), iż przed uzyskaniem przez inwestora pozwolenia na budowę winna być przeprowadzona przez organy z udziałem społeczeństwa ocena oddziaływania spornej stacji telefonii bazowe na środowisko. Oceniając powyższe w świetle stanu faktycznego sprawy, Stowarzyszenie wywodziło, że właściciele mieszkań w wieżowcu przy ul.Ofiar Oświęcimskich 46 oraz użytkownicy wieczyści działek nr 18, 19/4, 20, 23/1 i 23/2 posiadają przywilej strony postępowania administracyjnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest to jednak stanowisko prawidłowe. Zasadnie organy administracji nie uznały powyższych podmiotów za strony postepowania, a Sąd I instancji powyższe ustalenia zaakceptował.

Pojęcie strony definiuje przepis art. 28 k.p.a. Stanowi on, iż stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przepis art. 28 ust 2 ustawy - Prawo budowlane stanowi zaś, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu budowlanego należy natomiast rozumieć, zgodnie z unormowaniem art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W każdym przypadku obszar oddziaływania obiektu musi być określony w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, ze inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. Interes prawny, będący konieczną przesłanką do uznania danego podmiotu za stronę postępowania musi istnieć obiektywnie, a nie odnosić się do subiektywnych odczuć wnioskodawcy.

Obszar oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy – Prawo budowlane jest formą kwalifikowaną oddziaływania, o której można mówić dopiero wtedy, kiedy to oddziaływanie będzie na tyle znaczne i uciążliwe dla otoczenia, że będzie to wymagało wprowadzenia na podstawie odrębnych przepisów pewnych ograniczeń w zagospodarowaniu tego terenu. Przykładem takich ograniczeń wprowadzanych na podstawie przepisów odrębnych jest m.in. art. 135 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska, pozwalający na tworzenie obszarów ograniczonego użytkowania dla niektórych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli mimo zastosowania dostępnych rozwiązań technicznych, technologicznych i organizacyjnych nie mogą być dotrzymane standardy jakości środowiska poza terenem zakładu lub innego obiektu. Żadnych takich ani podobnych ograniczeń w zagospodarowaniu terenów znajdujących się w otoczeniu planowanej stacji bazowej nie wyznaczono, ani też nie wskazano takich przepisów (odrębnych), które by wymagały wprowadzenia takich ograniczeń, co wynika w sposób jednoznaczny z wcześniej przeprowadzonych rozważań. Wskazać w tym miejscu jedynie należy, że w przypadku planowania inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej emitującej pola elektromagnetyczne i promieniowanie, inwestor ma obowiązek uzyskać decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, poprzedzoną postępowaniem w sprawie oceny oddziaływania inwestycji na środowisko. Obowiązek taki powstaje wyłącznie w sytuacji negatywnego oddziaływania inwestycji na środowisko, a nie w przypadku jakiegokolwiek oddziaływania. Skoro zatem inwestycja – co zostało przesadzone już wcześniej - nie wymagała przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i wydania następnie decyzji środowiskowej, a tylko w ramach tych postępowań bierze się pod uwagę powiązania z innymi przedsięwzięciami, w szczególności kumulowanie się oddziaływań (art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku), to i te argumenty przemawiające za nieuznaniem wskazanych podmiotów za stronę postępowania zasługują na pełną aprobatę.

Za niezasadne uznać także należało zarzuty dotyczące naruszenia przepisów ustawy - Prawo ochrony środowiska. Jak stanowią odnośne przepisy, w przypadku planowania inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej emitującej pola elektromagnetyczne i promieniowanie, inwestor ma obowiązek uzyskać decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, poprzedzoną postępowaniem w sprawie oceny oddziaływania inwestycji na środowisko. Obowiązek taki powstaje jednak wyłącznie w sytuacji negatywnego oddziaływania inwestycji na środowisko, a nie w przypadku jakiegokolwiek oddziaływania. W myśl art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenie oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (pkt 1) i mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (pkt 2). Generalnie decyzję taką inwestor powinien uzyskać na swój wniosek (art. 73 ust. 1) przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 72 ust. 1 pkt 1).

W sytuacji zatem, gdy ze sporządzonych przez specjalistów analiz wynika, że planowana inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć, dla których decyzja środowiskowa jest wymagana, może on złożyć wniosek o wydanie pozwolenia na budowę bez takiej decyzji. Skoro zatem w przedmiotowej sprawie inwestycja nie wymagała przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i wydania następnie decyzji środowiskowej, a tylko w ramach tych postępowań bierze się pod uwagę powiązania z innymi przedsięwzięciami, w szczególności kumulowanie się oddziaływań (art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku), to i argumenty dotyczące naruszenia wskazanych w skardze kasacyjne przepisów ustawy o ochronie środowiska nie mogą zostać ocenione pozytywnie.

Nie można także zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, podzielić zarzutu skargi kasacyjnej, aby Sąd I instancji naruszył przepisy art. art. 143 i art. 144 Kodeksu cywilnego.

Zarzut ten sformułowany został w kontekście "pominięcia oceny nieuprawnionego wkroczenia PEM o ponadnormatywnych parametrach w >>przestrzeń powietrzną<>przestrzeni powietrznej<< oraz ograniczenia wysokości zabudowy lub nadbudowy na tych terenach i w tym też kontekście należy go rozpoznać. Zauważyć przede wszystkim należy, co podkreślano już uprzednio wielokrotnie w ramach niniejszego uzasadniania, że z poczynionych ustaleń wynika, że na analizowanym obszarze nie mamy do czynienia z przekroczeniem norm emisji promieniowania. W konsekwencji nie można mówić o jakiejkolwiek uciążliwości związanej z przekroczeniem elektromagnetycznego promieniowania niejonizującego, a zatem nie ma mowy o ograniczeniu możliwości zainwestowania terenów wokół działki na której znajduje się stacja bazowa, jak też korzystania z nieruchomości sąsiedniej zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa.

Dlatego też nie można uznać, że Sąd I instancji naruszył przepisy art. 143 i art. 144 k.c. odnoszących się do treści i wykonywania prawa własności. Przede wszystkim jednak zauważyć należy, iż że Sąd I instancji nie dokonywał wykładni tych przepisów albowiem nie było to niezbędne do oceny legalności decyzji o umorzeniu postępowania. Nie można również uznać, że należało je zastosować w rozpoznawanej sprawie, albowiem ocenie podlegała kwestia umorzenia postępowania wobec ustalenia, iż nie mamy do czynienia z inwestycją wymagającą uzyskania pozwolenia na budowę (stacji bazowej telefonii komórkowej), zaś przepisy dotyczące treści i wykonywania prawa własności w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie mogły stanowić podstawy do rozstrzygania w tej materii. Tym samym zarzut naruszenia art. 143 k.c. oraz art. 144 k.c. pozostaje nieusprawiedliwiony.

Powoływane natomiast w uzasadnieniu skargi kasacyjnej orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uwzględniające przy ocenie legalności rozstrzygnięć administracyjnych wskazane wyżej przepisy kodeksu cywilnego nie dotyczyło tożsamego stanu prawnego i faktycznego jak w tej sprawie. W praktyce rozważania autora skargi kasacyjnej są swego rodzaju nieuprawnionym rozwinięciem poglądu wyrażonego w wyroku NSA.

Reasumując, wszystkie podniesione przez autora skargi kasacyjnej zarzuty nie mogły znaleźć poparcia, nie zakwestionowały prawidłowości rozważań merytorycznych przeprowadzonych przez Sąd I instancji i nie mogły w związku z tym stać się podstawą uchylenia zaskarżonego wyroku.

Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny z powodu braku usprawiedliwionych podstaw oddalił skargę kasacyjną.