Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 945/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-10-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 11 , art. 32 ust. 2 pkt 4
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 7 , art. 77 par 1 i art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par 1 pkt 1 lit c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie : WSA Waldemar Michaldo (spr.) WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2013 r. sprawy ze skargi "A. " Sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Wojewody z dnia 20 marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz strony skarżącej A. " Sp. z o.o. w K. kwotę 957 zł ( słownie: dziewięćset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 11 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 950/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę "A. " sp. z o.o. w K. w sprawie ze skargi "A. " sp. z o.o. w K. na decyzję Wojewody z dnia 20 marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego.

Wyrok ów zapadł w następującym okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. znak [...] Prezydent Miasta K. (dalej Prezydent) odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym nr [...] wraz z obsługą komunikacyjną w osiedlu mieszkaniowym "[...] przy ul. [...] i ul [...] , na działkach nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[...] obręb [...].

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła "A. " sp. z o.o. w K. (dalej inwestor, spółka bądź skarżąca).

Decyzją z dnia [...] marca 2009 r. znak [...] Wojewoda (dalej Wojewoda) utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy przypomniał, że wniosek o pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym nr [...] wraz z obsługą komunikacyjną w osiedlu mieszkaniowym "[...] " przy ul. [...] i ul. [...] działki nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] itd... obręb [...] , złożony został do organu I instancji, dnia 14 września 2005 r., przez inwestora – A. " sp. z o.o. w K. Decyzją z 20 lutego 2006 r., odmówiono zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji.

Po rozpatrzeniu złożonego przez inwestora odwołania, decyzją z dnia 10 maja 2006 r. znak: [...], Wojewoda uchylił decyzję z 20 lutego 2006 r. (z przyczyn formalnych), a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia, w wyniku stwierdzenia, uniemożliwienia inwestorowi w toku postępowania organu I instancji, uzupełnienia braków wskazanych postanowieniem na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2003 r., nr 207, poz. 2016 ze zm., dalej p.b.), w określonym w nim terminie, co świadczyło o przedwczesności wydania decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę. Decyzja ta została zaskarżona do Sądu Administracyjnego. Ponieważ skarga do sądu nie wstrzymuje wykonania zaskarżonej decyzji i nie zapadło orzeczenie o wstrzymaniu wykonalności zaskarżonej decyzji, na organach administracji ciążył obowiązek rozstrzygania sprawy po wydaniu decyzji kasacyjnej.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. znak: [...] Prezydent zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi "A. " sp. z o.o., pozwolenia na budowę zamierzenia budowlanego pn.: budynku wielorodzinnego [...] z garażem podziemnym wraz z obsługą komunikacyjną w osiedlu mieszkaniowym "[...] " z wewnętrznymi instalacjami: elektrycznymi, wodno-kanalizacyjnymi, wentylacji mechanicznej i co., zagospodarowania terenu (droga, parkingi i chodniki), na działkach nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[...] obręb [...] oraz wjazdu na działce nr [...], przy ul. [...] i [...] .

W wyniku rozpatrzenia odwołań złożonych przez współwłaścicieli działki nr [...] Wojewoda decyzją z dnia 29 marca 2007 r. znak: [...] uchylił decyzję Prezydenta Miasta K. z 29 grudnia 2006 r. i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia (zmienił się bowiem w toku postępowania stan prawny działki nr [...] - dotyczący własności; odwołujący podważyli tytuł prawny inwestora do budowy wjazdu na tej działce i dojazdu do terenu inwestycji). W toku przedmiotowego postępowania administracyjnego, w związku podważeniem prawdziwości złożonego do wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia inwestora o posiadanym przez niego prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (tj. oświadczenia dotyczącego działki nr [...], podważonego przez współwłaścicieli tej działki), ujawnione zostały okoliczności świadczące o braku uprawnienia zawartego w deklaracji inwestora dotyczącego prawa dysponowania tą działką na cele budowlane. Brak stosownej zgody właścicieli działki nr [...] świadczył o nieprawidłowo złożonym oświadczeniu o posiadaniu przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością (dz. nr [...]) na cele budowlane, co wyklucza możliwość udzielenia pozwolenia na budowę w części dotyczącej wykonania robót budowlanych objętych projektem budowlanym tj. zaprojektowanego wykonania drogi wjazdowej zapewniającej dojazd do projektowanego budynku wielorodzinnego i terenu inwestycji.

Rozpoznając sprawę ponownie, decyzją z 21 maja 2007 r. znak: [...] Prezydent odmówił wydania pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: budynek wielorodzinny z garażem podziemnym oznaczony symbolem [...] wraz z obsługą komunikacyjną w osiedlu mieszkaniowym "[...] , przy ul. [...] - zainwestowanie kubaturowe na działkach nr [...] ,[...] ,[...] itd..., -wjazd działki nr [...] ,[...] , obręb [...] , przy ul. [...] Od przedmiotowej decyzji wpłynęło odwołanie do organu II instancji. W związku z koniecznością analizy całości akt sprawy zaistniała konieczność wypożyczenia pozostałych akt sprawy z Sądu Administracyjnego, dlatego organ odwoławczy zwrócił się do WSA o ich wypożyczenie. Brak możliwości ich wypożyczenia skutkowało przesunięciem terminu rozpatrzenia odwołania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prawomocnym wyrokiem z dnia 26 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 774/06 uchylił decyzję Wojewody z dnia 10 maja 2006 r. znak [...] .

Sąd w uzasadnieniu wyroku II SA/Kr 774/06 zwrócił uwagę, że "okoliczność przedwczesności wydania decyzji była bezsporna, jednakże brak było odniesienia się organu odwoławczego do twierdzeń zawartych w odwołaniu o nie skonkretyzowaniu w ww. postanowieniu przez organ wskazanych obowiązków oraz ich niewykonalności. W postanowieniu z 3.02.2006 r. wezwano natomiast inwestora do doprowadzenia projektu zagospodarowania terenu do zgodności z warunkami technicznymi wynikającymi z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w zakresie odległości wydzielonych miejsc postojowych od budynków i granic działki. Zdaniem odwołującego się wymagane dokumenty po wezwaniu wcześniejszym postanowieniem z 23 grudnia 2005 r., zostały dostarczone, brak przeprowadzenia analizy w wyżej wskazanym kierunku".

Rozpatrując ponownie sprawę po uchyleniu decyzji Wojewody przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, organ II instancji miał obowiązek uwzględnienia istniejącego stanu faktycznego i aktualnego stanu prawnego w ww. sprawie. Wyrok sądu wiąże organ w danej sprawie.

Ponieważ zarówno decyzja z 20 lutego 2006 r. znak: [...] i decyzja z 21 maja 2007 r. znak: [...] Prezydenta Miasta K. , orzekały o odmowie wydania pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego dla ww. zamierzenia inwestycyjnego, Wojewoda decyzją z dnia 10 marca 2008 r. znak: [...] utrzymał w mocy decyzję z 20 lutego 2006 r., natomiast by wyeliminować z obrotu prawnego drugą decyzję wydaną w tej samej sprawie, decyzją z dnia 31 marca 2008 r. znak: [...] stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta K. z 21 maja 2007 r. znak [...] na podstawie art. 156 § 1 ust 3 k.p.a.

Prawomocnym wyrokiem z 8 września 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 541/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzję Wojewody z 10 marca 2008 r. znak: [...] .

W ww. wyroku Sąd zwrócił uwagę, że decyzja Prezydenta Miasta K. z 21 maja 2007 r. znak: [...] o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji, pozostawała w obrocie prawnym w dacie wydania decyzji Wojewody z 10 marca 2008 r. znak: [...] o utrzymaniu w mocy decyzji z 20 lutego 2006 r. Brak było podstawy prawnej do umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie decyzji Prezydenta Miasta K, z 21 maja 2007 r. znak: [...] o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji.

Decyzja Wojewody z 31 marca 2008 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z 21 maja 2007 r. znak: [...] nie została zaskarżona i jest decyzją ostateczną.

Rozpoznając sprawę ponownie (po wyroku Sądu z 8 września 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 541/08) Wojewoda decyzją z dnia 20 marca 2009 r. znak: [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 20 lutego 2006 r. znak: [...] .

Podejmując ww. rozstrzygnięcie Wojewoda zaznaczył, iż nastąpiło ono z uwzględnieniem istniejącego stanu faktycznego i aktualnego stanu prawnego w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie złożenie oświadczenia inwestora o posiadanym prawie do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane nie było wystarczające, gdyż ze zgromadzonych dowodów wynikało, że inwestor nie ma uprawnień do wykonania na terenie działki nr [...] drogi dojazdowej do zamierzenia inwestycyjnego, a więc wydanie pozwolenia na budowę obejmującego działkę nr [...] , w sytuacji gdy w rzeczywistości inwestor nie posiada prawa do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane naruszyłoby art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b.

Z treści załączonych aktów notarialnych wynika, że działka nr [...] została sprzedana Spółce Mieszkaniowej [...] sp. z o.o. (dalej [...] z ustanowieniem na tej działce służebności przejazdu i przechodu, prawie podłączenia się przez spółki: " A. " Sp. z o.o., "A. " Sp. z o.o. i " [...] SA do układu sieciowo-drogowego, który zostanie zrealizowany w ramach inwestycji budowlanej realizowanej przez [...] . Z treści tego aktu notarialnego nie wynika, by którakolwiek ze spółek wyżej wymienionych [...] posiadała prawo do wykonania drogi dojazdowej na terenie tej działki. W celu wyjaśnienia kwestii prawidłowości złożonego oświadczenia organ I instancji postanowieniem z 30 kwietnia 2007 r., (w związku z art. 77 i 123 k.p.a.) zwrócił się o uzupełnienie przez inwestora materiału dowodowego w ww. sprawie w terminie do trzech dni od daty jego doręczenia. Postanowienie to doręczone zostało pełnomocnikowi inwestora w dniu 15 maja 2007 r. W związku z powyższym Wojewoda stwierdził, iż w dniu 18 maja 2007 r. nastąpił upływ terminu, a kwestia powyższa nie została wyjaśniona w inny sposób niż wynikająca z informacji zgromadzonych w aktach sprawy. W ocenie Wojewody złożenie oświadczenia inwestora o posiadanym prawie do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane nie jest w zaistniałej sytuacji wystarczające, gdyż ze zgromadzonych dowodów wynika, że inwestor nie ma uprawnień do budowy na terenie działki nr [...] drogi dojazdowej, zapewniającej dojazd do działek nr [...], [...] ,[...] ,[...] ,[...] tj. do terenu inwestycji. Nie nastąpiło też jakiekolwiek inne wyjaśnienie przedmiotowej sprawy.

Skargę na ww. decyzję Wojewody z 20 marca 2009 r. znak: [...] złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie "A. " sp. z o.o. z siedzibą w K. , wnosząc o uchylenie tej decyzji w całości.

Skarżąca w szczególności zarzuciła naruszenie:

1) art. 107 § 3 k.p.a. przez sporządzenie uzasadnienia w sposób uniemożliwiający kontrolę prawidłowości orzeczenia;

2) art. 35 ust. 4 w zw. z art. 32 ust. 4 i art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane przez odmowę udzielenia pozwolenia na budowę, mimo złożenia przez skarżącą oświadczenia o prawie dysponowania działką nr [...] na cele budowlane i spełnienia innych wymagań określonych w art. 32 ust. 4 p.b.;

3) art. 3 pkt 11 p.b. - przez jego błędną interpretację i ustalenie, że służebności przejazdu i przechodu przez obciążoną działkę [...] i podłączenia się przez obciążoną działkę [...] do układu drogowego na działce [...] i następnych nie uprawniają skarżącej do wykonywania robót budowlanych niezbędnych do wykonania łącznika drogowego bez zgody każdoczesnego właściciela nieruchomości obciążonej, a w konsekwencji naruszenie istoty służebności gruntowej i art. 287 k.c.- przez niewłaściwe ustalenie zakresu służebności ciążącej na działce nr [...], tj. w sposób sprzeczny z celem ustanowienia służebności, zasadami współżycia społecznego oraz zwyczajami;

4) art. 80 k.p.a. - przez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i ustalenie, że służebności ustanowione na działce nr [...] nie uprawniają skarżącej do dysponowania tą działką na cele budowlane;

5) art. 77 § 1 k.p.a. - przez dokonanie ustaleń sprzecznych z treścią zebranego materiału dowodowego - treścią aktu notarialnego zawierającego umowę sprzedaży m.in. w/w działki i oświadczenia o ustanowieniu służebności i treścią oświadczenia skarżącej złożonego w trybie art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b.;

6) art. 10 § 1 k.p.a. - przez jego niezastosowanie i zaniechanie zawiadomienia skarżącej o zamiarze wydania decyzji w tym o zgromadzeniu materiału dowodowego, a tym samym uniemożliwienie skarżącej przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz twierdzeń stron postępowania;

7) art. 81 k.p.a. - przez uznanie za udowodnione faktu, że służebność ustanowiona na działce nr [...] nie uprawnia skarżącej do prowadzenia na działce obciążonej robót budowlanych mimo uniemożliwienia skarżącej wypowiedzenia się co do przeprowadzonego dowodu;

8) art. 107 § 3 k.p.a. - przez zaniechanie uzasadnienia zaskarżonej decyzji w części dotyczącej odmowy wiarygodności twierdzeniom skarżącej o przysługiwaniu jej prawa do dysponowania działką nr [...] na podstawie ustanowionych na tej działce służebności.

Skarżąca wniosła także o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów wnioskowanych w treści uzasadnienia skargi i o zasądzenie od Wojewody na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według obowiązujących stawek. Wnioski dowodowe cofnięto na rozprawie dnia 11 maja 2011 r.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, iż odmowa udzielenia pozwolenia na budowę nastąpiła wobec uznania przez organ II instancji, że ciążące na działce nr [...] służebności gruntowe nie uprawniają skarżącej do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 p.b. w zakresie wykonania łącznika drogowego łączącego projektowany przez skarżącą układ drogowy z układem drogowym istniejącym na działkach [...] i następnych. Naruszenie art. 35 ust. 4 p.b. polega na jego niezastosowaniu. Z przepisu tego wynika, że organ administracji budowlanej nie może odmówić udzielenia pozwolenia na budowę podmiotowi, który spełnił wymagania określone w art. 32 ust. 4 p.b. Mimo tego przepisu, organ II instancji całkowicie zaniechał przeanalizowania, czy skarżąca spełniła powyższe wymagania i rozstrzygnięcie swe oparł wyłącznie na twierdzeniu innej strony postępowania [...] - że skarżącej nie przysługuje prawo do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane (twierdzeniu sprzecznym z treścią zebranego materiału dowodowego). Skarżąca podnosi, że wymagania określone w art. 32 ust. 4 p.b. spełniła, w związku z czym decyzja organu l instancji winna zostać uchylona i skarżącej winna zostać wydana w II instancji decyzja udzielająca pozwolenia na budowę.

Na podstawie ustanowionych na działce nr [...] służebności skarżąca złożyła oświadczenia o prawie dysponowania tą działką na cele budowlane, o którym mowa w art. 3 pkt 11 p.b., wykonania łącznika drogowego między sieciami dróg a dodatkowo - choć wymóg taki nie wynika z przepisów prawa -złożyła do akt sprawy kopię aktu notarialnego, w którym ustanowiono odpowiednią służebność. Wojewoda- pomijając treść 35 ust. 4 w związku z art. 32 ust. 4 i w związku z art. 3 pkt 11 p.b.- przez utrzymanie w mocy decyzji organu l instancji, odmówił skarżącej udzielenia pozwolenia na budowę. Organ II instancji naruszył przy tym art. 35 ust. 1 p.b., z którego wynika zakres kognicji organów budowlanych rozstrzygających kwestie udzielenia decyzji o pozwoleniu na budowę i wykroczył poza kompetencję tych organów określone przez ustawodawcę. Z treści przepisów Prawa budowlanego w zakresie tych kompetencji wynika bowiem, że brak podstaw do sprawdzania prawdziwości złożonego przez inwestora oświadczenia, o którym mowa w art. 3 pkt 11 p.b., a w szczególności oceny znaczenia oświadczeń cywilnoprawnych będących podstawą uprawnienia do korzystania z nieruchomości na cele budowlane. Gdyby przyjąć, że badanie prawdziwości oświadczenia złożonego przez inwestora - mimo, że nie zostało to określone w przepisach prawa - winno być dokonywane przez organy budowlane, to stwierdzić należy, że organ II instancji zaniechał samodzielnego przeanalizowania na podstawie zgromadzonych materiałów dowodowych czy zgłoszony przez odwołujących się zarzut jest zasadny, choć wyjaśnienie takie było możliwe na podstawie samej analizy treści aktu notarialnego, w którym ustanowiono służebności i wyjaśnień skarżącej w postępowaniu odwoławczym (pismo [...] z 23 lutego 2005 r.).

W ocenie skarżącej spółki organ odwoławczy dokonał błędnej interpretacji zdefiniowanego w art. 3 pkt 11 p.b. pojęcia "prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane" w zakresie ograniczonego prawa rzeczowego - służebności gruntowej. Polega ono na błędnym ustaleniu, że: ustanowione na działce nr [...] służebność przejazdu i przechodu i służebność podłączenia się do układu drogowego zrealizowanego przez [...] na działkach nr [...] ,[...] ,[...] itd... nie uprawnia skarżącej do wykonywania robót budowlanych i dysponowania działką obciążoną na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 p.b. i na błędnym ustaleniu, że na wykonanie robót budowlanych koniecznych dla zrealizowania celu służebności (przejazdu, przechodu oraz wykonania robót budowlanych koniecznych do podłączenia projektowanego przez skarżącą układu drogowego do istniejącego układu drogowego wybudowanego przez [...] ) konieczne jest każdorazowe uzyskiwanie zgody każdoczesnych właścicieli działki obciążonej. Ustalenie to nastąpiło wskutek błędnego przyjęcia przez Wojewodę, że z treści tego przepisu wynika, że konieczne jest by oświadczenie o ustanowieniu służebności by stanowiło uprawnienie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zawierało dosłowne zwroty z użyciem słów "uprawnia do ... wykonywania robót budowlanych, ... dysponowania na cele budowlane" lub podobnych. Taka literalna interpretacja przepisu jest zdaniem skarżącej nieprawidłowa, a przepis ten winien podlegać wykładni celowościowej. Tym samym przy analizie czy służebność przewiduje uprawnienie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane uwzględniać należy nie tylko literalne brzmienie oświadczenia o ustanowieniu służebności, lecz przede wszystkim cel gospodarczy ustanowionej służebności i zasady ustalania rzeczywistego zakresu służebności i sposobu jej wykonywania zawarte w art. 287 k.c. Zgodnie z cytowanym przepisem prawa cywilnego, zakres służebności i sposób jej wykonywania w braku innych danych oznacza się według zasad współżycia społecznego przy uwzględnieniu zwyczajów. Przyjęta przez organ II instancji interpretacja narusza istotę instytucji organicznego prawa rzeczowego, jakim jest służebność gruntowa i jest sprzeczna z przepisami prawa cywilnego regulującego służebności gruntowe. Z istoty służebności wynika bowiem, że właściciel nieruchomości władnącej może korzystać z nieruchomości obciążonej bez konieczności uzyskiwania każdorazowej zgody właściciela nieruchomości obciążonej na korzystanie z nieruchomości w zakresie i w sposób wynikający z ustanowionej służebności, a więc w taki sposób, by umożliwić realizację gospodarczego celu służebności. Z uwagi na powyższe sposób wykonywania służebności obejmuje także korzystanie z nieruchomości obciążonej w każdy sposób, który jest konieczny do realizacji celu, w jakim służebność została ustanowiona. W niniejszej sprawie istotne jest, że na działce nr [...] (i innych obecnie zabudowanych systemem drogowym) strony aktu sprzedaży z 5.12.2002 r. Rep. A nr [...] ustanowiły dwie służebności: nazwaną "służebnością przejazdu i przechodu" i służebność nazwaną "służebnością podłączenia się do układu sieciowo-drogowego". O ile służebność przejazdu i przechodu wykonywana jest teoretycznie (choć sprzecznie z celem ustanowienia służebności oraz warunkami technicznymi i gospodarczymi) przez przejazd i przechód po naturalnej, nieutwardzonej powierzchni gruntu, to jedynym sposobem wykonywania służebności "podłączenia się" jest wykonanie na szlaku służebnym urządzenia budowlanego zapewniającego faktyczne podłączanie, a więc wykonania łączników drogowych i sieciowych, a więc obiektów, do których stosuje się przepisy Prawa budowlanego. Tylko takie znaczenie (zakres i sposób wykonywania) może mieć służebność nazwana "służebnością podłączenia się do układu sieciowo-drogowego". Dlatego też w związku z obciążającymi działkę nr [...] służebnościami brak obecnie konieczności uzyskiwania dodatkowych zgód każdorazowych właścicieli na wykonanie robót budowlanych na obciążonej działce polegających na wykonaniu łącznika drogowego.

W kwestii służebności przejazdu i przechodu przez działkę nr [...] strona skarżąca podniosła, że celem ustanowienia służebności przejazdu i przechodu jest zapewnienie dostępu do nieruchomości władnącej przez nieruchomość obciążoną i co szczególnie ważne dostępu faktycznego, a nie wyłącznie teoretycznego. Dostęp (przejazd/przechód) taki musi być odpowiedni, a więc umożliwiający dojazd każdego rodzaju pojazdów do nieruchomości władnącej, w tym samochodów osobowych (o ile umowa o ustanowieniu służebności nie zawiera ograniczeń w tym zakresie i nie wyłącza pewnych kategorii pojazdów z zakresu służebności). Z oczywistych i powszechnie znanych względów służebności ustanowione na terenach miejskich przewidzianych do zainwestowania w celu umożliwienia dojazdu do inwestycji budowlanych, realizowane są przez dojazd samochodami osobowymi. Dojazd taki nie może odbywać się bez wybudowania odpowiedniej budowli drogowej (w okresach deszczowych - jesień, wiosna - bez wybudowania odpowiedniego obiektu drogowego nie jest możliwy nawet dojazd pojazdami ciężarowymi lub dostawczymi). Dlatego też prawo wybudowania na działce obciążonej obiektu drogowego jest nieodzownym elementem ustanowionej służebności, o czym strony aktu notarialnego, w którym ustanowiono służebność - jako profesjonaliści działający w branży deweloperskiej - doskonale wiedziały. Oczywistym jest przy tym, że zakresu i sposobu wykonywania służebności zgodnie z pierwotnym celem i zamiarem stron przy jej ustanawianiu nie może zmieniać późniejsza zmiana właściciela nieruchomości obciążonej lub zmiana woli właściciela nieruchomości obciążonej (mająca na celu zmianę pierwotnego sposobu wykonywania służebności). Do zmiany zakresu i sposobu wykonywania służebności konieczne jest dokonanie zmiany jej treści, na co wyrazić muszą zgodę zarówno właściciel nieruchomości obciążonej, jak i właściciel nieruchomości władnącej. W dzisiejszych warunkach cywilizacyjnych (technicznych i gospodarczych) służebnością niewymagającą budowy obiektu drogowego może być wyłącznie przejazd, przechód oraz ewentualnie przegon bydła na terenach rolnych, który jest ustanawiany wyłącznie w celu umożliwienia podarowania gruntem rolnym - przejazd taki dokonywany jest maszynami rolniczymi (traktory, kombajny), dlatego też odbywać się może bezpośrednio po naturalnej powierzchni gruntu, bez konieczności wykonywania budowli drogowych.

Służebność przejazdu i przechodu została ustanowiona na działce nr [...] w pkt XIV aktu notarialnego z 5 grudnia 2002 r. Rep. A nr [...] w okolicznościach jednoznacznie wskazujących na ceł jej ustanowienia. Jako jedna z kilku służebności została ona ustanowiona między profesjonalnymi deweloperami przy zawieraniu transakcji sprzedaży części nieruchomości przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową przez Spółki grupy deweloperskiej A. Spółce Mieszkaniowej [...] Sp. z o.o. Pozostała niesprzedana część nieruchomości miała zostać zainwestowana we własnym zakresie przez Spółki [...] , o czym strony aktu wiedziały, a co potwierdza szereg zapisów w akcie mających na celu zabezpieczenie możliwości prowadzenia inwestycji przez Spółki [...] , mimo że wskutek sprzedaży części nieruchomości[...], położonej między niesprzedaną częścią nieruchomości, a drogami publicznymi nastąpiło "odcięcie" pozostałej przy Spółkach [...] części nieruchomości od drogi publicznej i sieci mediów. Wobec kształtu transakcji wyłącznym celem ustanowienia służebności na działce nr [...] i innych było zapewnienie możliwości zainwestowania przez Spółki [...] pozostałych niesprzedanych przez nie nieruchomości.

Skarżąca podniosła, że interpretacja treści służebności została dokonana przez organ II instancji w całkowitym oderwaniu od wyżej opisanych okoliczności ustanowienia służebności i ich celu gospodarczego. Dlatego interpretacja, według której uzyskiwanie każdorazowej zgody właścicieli nieruchomości władnących na dokonywanie czynności niezbędnych do realizacji celu służebności jest nieprawidłowa i narusza reguły zawarte w cytowanym powyżej przepisie prawa cywilnego. Doprowadziła ona do niewłaściwego i zawężającego ustalenia przez Wojewodę zakresu i sposobu wykonywania służebności ciążących na działce nr [...] - w sposób sprzeczny z celem ustanowienia służebności, zasadami współżycia społecznego i zwyczajami. Na nieprawidłowość interpretacji wskazują też inne zasady i przepisy prawa cywilnego, z których wynika, że uprawniony do korzystania ze służebności obowiązany jest do utrzymywania urządzeń potrzebnych do wykonywania służebności (art. 289 § 1 k.c.). Skoro przepis powyższy nakłada na uprawnionego do korzystania z nieruchomości co do zasady obowiązek wykonywania wszystkich czynności koniecznych do utrzymania w należytym stanie, to oczywistym jest, że do realizacji tego obowiązku konieczne jest także posiadanie przez właściciela nieruchomości władnącej uprawnienia do wykonywania na nieruchomości obciążonej niezbędnych robót mających na celu realizację powyższego obowiązku. Z istoty służebności wynika przy tym, że uprawnienie to realizowane może być bez konieczności uzyskiwania każdorazowej zgody na wykonywanie niezbędnych prac. Jednocześnie w przepisach prawa brak rozróżnienia stanu prawnego sytuacji, gdy w celu utrzymania urządzeń wykonywane są bieżące czynności utrzymania (nie podlegające przepisom Prawa budowlanego) i sytuacji, gdy w tym samym celu wykonywane są czynności podlegające przepisom Prawa budowlanego (np. remonty w rozumieniu art. 3 pkt 8 p.b.), co wskazuje jednoznacznie, że sposób wykonywania służebności obejmuje także uprawnienie do dysponowania nieruchomością obciążoną na cele budowlane w zakresie pasa służebnego i w zakresie niezbędnym dla realizacji celu służebności.

Na istnienie uprawnienia po stronie właściciela nieruchomości władnącej do wykonywania robót budowlanych na nieruchomości obciążonej koniecznych do wykonania urządzenia umożliwiającego dojście i dojazd wskazuje także procedura cywilna ustanowienia drogi koniecznej w oparciu o art. 145 § 2 k.c. Orzeczenie sądu powszechnego ustanawiające drogę konieczną i ustalające jej przebieg powoduje powstanie po stronie uprawnionego prawa do wykonania prac niezbędnych do realizacji urządzenia niezbędnego do wykonywania służebności w obszarze szlaku służebnego bez konieczności uzyskiwania dodatkowych zgody właściciela nieruchomości obciążonej. Inna interpretacja zakresu uprawnień wynikających z orzeczenia sądu o ustanowieniu służebności drogi koniecznej prowadziłaby do całkowitej fikcyjności postępowania sądowego w sprawie ustanowienia służebności, skoro właściciel nieruchomości obciążonej mógłby w prosty sposób zniweczyć cel postępowania sądowego poprzez niewyrażenie (lub wprost odmowę wyrażenia) zgody na przeprowadzenie robót budowlanych mających na celu wykonanie koniecznego dla realizacji przejazdu i przechodu urządzenia w pasie służebnym.

W kwestii służebności podłączenia się do układu sieciowo-drogowego ustanowionej na działce nr [...] skarżąca podniosła, że niezależnie od wyżej opisanej służebności przejazdu i przechodu w pkt IV aktu notarialnego z 5.12.2002 r. Rep. [... ] , została ustanowiona dodatkowa służebność określona przez strony aktu jako "służebność podłączenia się do układu sieciowo-drogowego, który zostanie zrealizowany w ramach inwestycji budowlanej realizowanej przez SM [...] Sp. z o.o.". Do służebności tej odnoszą się także wszystkie podniesione powyżej zarzuty dotyczące niewłaściwej interpretacji przez organ II instancji zakresu i sposobu wykonywania służebności. Dodatkowo zaznaczono, że celem ustanowienia tej służebności było wykonanie wszelkich czynności faktycznych, w tym technicznych (także robót budowlanych) koniecznych do połączenia przyszłego układu sieci i dróg, jaki powstanie w ramach inwestycji spółek A. do układu sieci i dróg wybudowanego przez [...] na gruntach zakupionych od Spółek A. czyli układu zrealizowanego m.in. na działkach nr [...] ,[...] ,[...] itd.). Oczywistym jest przy tym, że bez wykonania łączącego oba układy drogowe (projektowany z istniejącym) fragmentu drogi na działce nr [...] potocznie zwanego w terminologii inwestycyjnej "łącznikiem drogowym" lub przebudowy istniejącego na działce nr [...] parkingu, nie może zostać zrealizowany jakikolwiek cel gospodarczy służebności. Zakresu i sposobu wykonywania powyższej służebności nie sposób inaczej interpretować, gdyż każda odmienna interpretacja oznaczałaby w istocie, że służebność ustanowiona przez profesjonalnych deweloperów była pozorna, gdyż nie dawała faktycznie żadnego uprawnienia do korzystania z nieruchomości obciążonej. W kwestii naruszenia art. 75 § 2 k.p.a. skarżąca podniosła, że rozstrzygnięcie swe organ II instancji oparł na twierdzeniu [...] o zakresie ustanowionych na działce nr [...] służebności. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, Wojewoda rozpatrując ponownie sprawę wziął pod uwagę ujawnienie okoliczności świadczących o braku uprawnienia zawartego w deklaracji inwestora o prawie dysponowania działką na cele budowlane. Zdaniem organu II instancji okoliczność ta wynika z "podważenia prawdziwości złożonego do wniosku o pozwolenia na budowę, oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane (tj oświadczenia dotyczącego działki nr [...] ), przez współwłaścicieli tej działki" (s. 2 uzasadnienia). Z treści uzasadnienia można jedynie domyślać się, że ustalając tę okoliczność organ II instancji swe ustalenie co do zakresu służebności ciążącej na działce nr [...] oparł wyłącznie na twierdzeniu pełnomocnika [...] (w złożonym przez tę spółkę 29.01.2007 r. odwołaniu od decyzji nr [...] z 29.12.2006 r.), że treść ustanowionych służebności nie obejmuje swym zakresem wykonywania robót budowlanych. Przeprowadzenie przez organ II instancji dowodu z twierdzenia [...] stanowiło naruszenia art. 75 § 2 k.p.a., gdyż twierdzenie to nie mogło stanowić dowodu wobec niespełnienia wymogów dotyczących przeprowadzenia dowodu z oświadczenia strony postępowania. Powyższe oświadczenie pełnomocnika [...] (która jest podmiotem konkurującym ze skarżącą na rynku deweloperskim K. ) było jedynym dowodem na podstawie którego organ II instancji oparł swe rozstrzygnięcie.

W kwestii naruszenia art. 80 k.p.a. skarżąca spółka wskazała, że ustalając stan prawny co do zakresu i sposobu wykonywania służebności na działce nr [...] (przez ustalenie, że służebność ustanowiona na tej działce nie uprawnia do dysponowania tą działką przez skarżącą na cele budowlane) Wojewoda przekroczył granice swobodnej oceny dowodów i orzekł w sposób sprzeczny z treścią materiału dowodowego. Przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów nastąpiło przez to, że organ II instancji, mimo, że swe rozstrzygnięcie oparł wyłącznie na oświadczeniu pełnomocnika [...] , zaniechał oceny wiarygodności tego oświadczenia jako istotnego dowodu w sprawie. Oceny powyższego twierdzenia organ II instancji winien dokonać ze szczególną wnikliwością, gdyż: 1) twierdzenia skarżącej były całkowicie przeciwne (wykazywały, że służebność uprawnia do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane), 2) z wyjaśnień skarżącej w toku postępowania wynikało, że służebności ustanowione na działce [...] w akcie notarialnym, w którym m.in. skarżąca sprzedała działkę [...] obejmują swym zakresem prawo wykonywania robót budowlanych, 3) twierdzenie zostało zgłoszone nie przez samą stronę - jej organ, który uczestniczył w ustanawianiu służebności na działce nr [...] (a tym samym pełnomocnik nie mógł mieć pełnej wiedzy o rzeczywistym zamiarze organów spółek będących stronami aktu notarialnego przy ustanawianiu służebności w 2002 r.), 4) twierdzenia [...] , zawarte w odwołaniu od decyzji złożonym 29.01.2007 r. o zakresie ustanowionych służebności są sprzeczne z treścią oświadczenia o ustanowieniu służebności w akcie notarialnym Rep. A nr [...] 4) skarżąca i [...] są podmiotami konkurującymi ze sobą w jednej branży, a rozpoczęcie budowy przez skarżącą budynku [...] jest niekorzystne dla [...] ze względu na pojawienie się na rynku konkurencyjnej oferty na zdominowanym przez niego obszarze ([...] ), dlatego tez [...] podjął szereg działań mających na celu uniemożliwienie uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę budynku [...] (odwołania, skarga do WSA) - to właśnie cel uniemożliwienia realizacji inwestycji konkurencyjnej powoduje podnoszenie przez [...] o zakresie ustanowionych na działce nr [...] służebności, które są całkowicie sprzeczne z zamiarem i celem stron, jakie miały strony w chwili ustanawiania służebności, 5) przeprowadzenie inwestycji w rzeczywistości nie naruszy żadnego interesu prawnego [...] , a jedynym interesem tej spółki jest interes faktyczny polegający na uniemożliwieniu prowadzenia przez skarżącą konkurencyjnej inwestycji.

Wszystkie powyższe okoliczności winny w ocenie skarżącej wpłynąć na dokonanie przez organ II instancji szczególnie krytycznej oceny wiarygodności stanowiska zajętego przez [...] w postępowaniu, czego jednak organ II instancji całkowicie zaniechał i bez przeprowadzenia oceny dowodu przyjął za własne twierdzenie strony postępowania zainteresowanej faktycznie uniemożliwieniem rozpoczęcia inwestycji budynku [...] . Jednocześnie organ II instancji całkowicie pominął stanowisko skarżącej co do zakresu służebności zawarte zarówno w oświadczeniu skarżącej złożonym w trybie art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b., jak i zajmowane przez nią w toku postępowania. Na pominięcie stanowiska i oświadczeń skarżącej - jako dowodów - wskazuje treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji, z której wynika, że dowód w postaci oświadczenia skarżącej nie był w ogóle przedmiotem oceny organu II instancji.

W kwestii naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. skarżąca podniosła, że organ II instancji decyzję swą oparł na ustaleniach, które są sprzeczne z treścią zebranego materiału dowodowego. Ustalenie przez Wojewodę niewłaściwego zakresu służebności na działce nr [...] i sposobu jej wykonywania jest sprzeczne z treścią aktu notarialnego Rep. A nr [...] . Treść uzasadnienia wskazuje, że organ II instancji przyjął za własne twierdzenia [...] zawarte w jej odwołaniu od decyzji (pismo złożone 29.01.2007 r.) o zakresie służebności i zaniechał przy tym samodzielnej analizy treści aktu ustanowienia służebności. W ślad za [...] organ II instancji przyjął, że służebności obciążające działkę nr [...] nie obejmują prawa wykonywania przez skarżącą robót budowlanych na działce [...] gdyż prawo do wykonania drogi dojazdowej na działce nr [...] posiadała wyłącznie [...] (s. [...] uzasadnienia zaskarżonej decyzji). Twierdzenie takie podniosła [...] w uzasadnieniu swego odwołania od decyzji z 29.12.2006 r. złożonym 29.01.2007 r. (s. [...] ): "...treść ustanowionej służebności (...) uprawnia inwestora do (..) podłączenia się do układu sieciowo drogowego, który zostanie zrealizowany przez Spółkę Mieszkaniową [...] Sp. z o.o. m.in. na działce [...] . Bezspornym jest, że na działce nr [...] nie został zrealizowany przez Spółkę Mieszkaniową [...] Sp. z o.o. żaden układ sieciowo drogowy, a znaczną część jej obszaru zajmuje zieleń...". Powyższe twierdzenia [...] o zakresie służebności, o tym jakoby na działce nr [...] miał być wykonywany przez [...] układ drogowy i jakoby wyłącznie [...] była uprawniona do robót budowlanych na działce nr [...] są nieprawdziwe, na co wskazuje ich sprzeczność z treścią aktu notarialnego Rep. A nr [...] , w szczególności z treścią oświadczenia o ustanowieniu służebności. Z treści tego aktu jednoznacznie wynika, że: 1) przedmiotem sprzedaży aktem notarialnym była cześć nieruchomości gruntowej wraz ze sporządzonym dla sprzedawanej części projektem architektoniczno-budowlanym inwestycji budownictwa mieszkaniowego (ust. VII, s. 16-18 aktu), [...] zobowiązała się do wykonania zgodnie z w/w projektem układu drogowego na działkach nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[...] (ust. XIII - 5.21/22 aktu) - ze zobowiązania tego wynika, że układ drogowy na działce nr [.,..] nie miał być nigdy wykonywany przez [...] , lecz przez uprawnione ze służebności Spółki A. — jako łącznik drogowy realizujący służebność w zakresie "podłączenia się do układu drogowego wykonanego przez SM [...]" - wynika to ze sprzedanego [...] projektu budowlanego w zakresie zagospodarowania terenu m.in. dla działki [...] 3) [...] w związku z planowanymi przez Spółki [...] dalszymi inwestycjami na niesprzedanej części nieruchomości wyraziła już zgodę na nieodpłatne podłączenie się do układu sieciowo-drogowego przez siebie zrealizowanego na działkach zakupionych aktem Rep. A nr [...] (ust.[...]); oświadczenie w tym zakresie wobec przepisów prawa cywilnego nie może być skutecznie cofnięte bez zgody Spółek [...] 4) dodatkowo w akcie zastrzeżono zapłatę przez [...] kary umownej w kwocie 100.000 zł w przypadku faktycznego uniemożliwienia podłączenia się do dróg i sieci mediów (ust.[...]).

Wbrew twierdzeniom [...] i ustaleniom organu II instancji oświadczenie o ustanowieniu służebności na działce nr [...] (pkt [...] nie zawiera określenia na jakich działkach miał zostać wybudowany przez [...] układ sieciowo drogowy. W szczególności nie wynika z niego, że układ taki miał być wykonany na obciążonej służebnością działce nr [...] . W oświadczeniu tym nie zawarto żadnego zapisu, który wskazywałby działki, na których miał zostać wybudowany układ sieciowo drogowy, do którego podłączenie miałoby nastąpić na podstawie ustanowionej służebności. Było to działanie zbędne wobec zobowiązań [...] zawartych w ust. XIII aktu notarialnego (s. [...] ). Jednocześnie wobec braku gwarancji wykonania całości tego układu przez [...] , w celu umożliwienia w takim wypadku budowy "łączników" na brakujących odcinkach służebność przejazdu i przechodu, i służebnością podłączenia objęto nie tylko działkę nr [...] , ale także inne działki, na których miał być wykonany przez [...] układu drogowego. Taki był zamiar stron (umożliwienie przejścia, przechodu i podłączenia do faktycznie wykonanego układu sieciowo-drogowego przez działki obciążone i wykonanie na nich odpowiednich budowli drogowych (łączników drogowych) na odcinkach brakujących między układem wybudowanym przez Spółki [...] , a układem wybudowanym przez [...] ), gdyż nieistotne było, na jakich działkach zostanie faktycznie zrealizowany układ sieciowo-drogowy, byleby wykonanie łącznika drogowego i łączników sieci przez uprawnionego ze służebności na działkach obciążonych służebnością zapewniło "podłączenie" do tego faktycznie wykonanego układu sieciowo-drogowego. Dlatego w oświadczeniu o ustanowieniu służebności nie zawarto wyliczenia działek, na których miałby zostać wybudowany układ sieciowo- drogowy. Przy analizie treści oświadczenia oczywistym jest, że sformułowanie "... przez całe działki...." nie jest wyliczeniem działek, na których miałby zostać wykonany układ sieciowo-drogowy, lecz wyliczeniem działek obciążonych i określeniem przebiegu szlaku służebnego (obciążającego całe powierzchnie działek), przez które przebiegają ustanowione służebności przejazdu (ograniczone prawo rzeczowe przechodu i podłączenia się przez działki o nr...). Odmienna interpretacja jest nieprawidłowa, gdyż prowadziłaby do wniosku, że w akcie ustanowienia służebności nie oznaczono nieruchomości obciążonych służebnością (przy czym strony nigdy nie negowały istnienia służebności).

W ocenie skarżącej ustalenia dokonane przez organ II instancji są nadto sprzeczne z innymi dowodami, a to: z treścią załączonego do wniosku o udzielnie pozwolenia na budowę oświadczenia skarżącej złożonego w trybie art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b., które to oświadczenie jako złożone pod groźbą odpowiedzialności karnej spełnia wymagania art. 75 § 2 k.p.a. i z wyjaśnieniami skarżącej w toku postępowania.

Skarżąca twierdzi, że Wojewoda nie zastosował art. 10 k.p.a. i zaniechał zawiadomienia skarżącej o zamiarze wydania decyzji oraz o zgromadzeniu materiału dowodowego. Tym samym uniemożliwiono skarżącej - przed wydaniem decyzji organu II instancji - wypowiedzenie się co do zebranych dowodów, materiałów i twierdzeń stron postępowania, a w szczególności wypowiedzenie się co do twierdzeń [...] o zakresie służebności na działce nr [...] i wyjaśnienie kwestii prawa dysponowania przez nią w/w działką na cele budowlane. Naruszenie to jest szczególnie istotne i wpływające na wynik sprawy, gdyż wydana przez organ II instancji decyzja nie jest decyzją o charakterze kasacyjnym.

W ocenie skarżącej doszło także do naruszenia art. 81 k.p.a. wskutek uznania za udowodniony (w oparciu o twierdzenia [...]) faktu, że służebność ustanowiona na działce nr [...] nie uprawnia skarżącej do prowadzenia na tej działce robót budowlanych niezbędnych do wykonania "łącznika układów drogowych" mimo, że skarżącej uniemożliwiono wypowiedzenie się co do przeprowadzonego dowodu z oświadczenia [...] . Nie uprzedzono skarżącej o przeprowadzeniu tego dowodu, a skarżąca - wobec treści art. 75 § 2 - nie miała podstaw przypuszczać, że zostanie on w ogóle przeprowadzony. Wojewoda zaniechał sporządzenia uzasadnienia w zakresie określonym w art. 107 § 3 k.p.a. - uzasadnienie nie zawiera wskazania przyczyn, dla których organ II instancji uznał za niewiarygodne przedstawione przez skarżącą dowody wskazujące na posiadanie przez skarżącą prawa do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane wynikające z ustanowionych służebności.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swe dotychczasowe stanowisko, wnosząc o oddalenie skargi.

Wyrokiem z dnia 11 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 950/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a oddalił skargę skarżącej.

W uzasadnieniu Sąd szczegółowo odniósł się do każdego zarzutu zawartego w skardze. Stwierdził, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi, że organ II instancji naruszył art. 10 § 1 k.p.a., w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji. Jak wynika z akt administracyjnych, skarga na decyzję Wojewody z 20 marca 2009 r. jest w swej treści niemal identyczna ze skargą na decyzję Wojewody z 10 marca 2008 r., uchylonej wyrokiem II SA/Kr 541/08, przy czym nie z powodu zarzutów podniesionych w skardze, lecz wyłącznie z przyczyn formalnych, związanych z występowaniem w obrocie prawnym w dniu wydawania tej decyzji, jeszcze innej merytorycznej decyzji dotyczącej tego samego przedmiotu. Ponownie rozpoznając sprawę organ II instancji ograniczył się wyłącznie do takiego samego rozstrzygnięcia, przy analogicznych motywach, z uwagi na okoliczność, że decyzja Prezydenta z 21 maja 2007 r. została ostatecznie wyeliminowana z obrotu prawnego wskutek stwierdzenia jej nieważności decyzją Wojewody z 31 marca 2008 r. Nadto jak wynika m.in. z treści skargi na decyzję Wojewody z 10 marca 2008 r., skarżącej już wtedy znany był cały zebrany w toku sprawy materiał dowodowy. Tym samym naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy, a w związku z tym nie może skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Odnośnie naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. wskazał, że z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ ocenił samodzielnie cały zebrany w sprawie materiał dowodowy, wyrażając swój pogląd prawny co do istoty sprawy. Z motywów rozstrzygnięcia - choć rzeczywiście nie są one rozbudowane - jednoznacznie i wystarczająco wynika, dlaczego organ podjął taką, a nie inną decyzję.

Ewentualne nieprawidłowe, czy niedoskonałe uzasadnienie decyzji, z oczywistych względów może nastąpić już po rozpoznaniu odwołania, zatem nie będzie miało wpływu na proces decyzyjny organu związany z oceną zarzutów odwołania i argumentów zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Tego rodzaju uchybienie będzie skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji jedynie w wypadku, gdy uzasadnienie będzie na tyle nieprawidłowe, że będzie uniemożliwiało dokonanie kontroli zaskarżonego aktu przez sąd. W przedmiotowym wypadku brak jakichkolwiek podstaw by organowi postawić tego rodzaju zarzut. Celem uzasadnienia jest wskazanie w sposób czytelny przyczyn konkretnego rozstrzygnięcia sprawy, co winno sprowadzać się m.in. do zaznaczenia i wyakcentowania okoliczności, które miały zasadniczy i decydujący wpływ na treść decyzji. Brak odniesienia się do niektórych nieistotnych zarzutów, czy dowodów nie może natomiast oznaczać, że organ nie rozpoznał sprawy, a jego decyzja winna być uchylona. Wskazał, że materiał dowodowy zebrany w toku sprawy jest wystarczający do dokonania rozstrzygnięcia, przy czym podkreślić należy, że istota problemu w tej sprawie sprowadza się nie do dokonywania dalszych ustaleń, jak wskazuje skarżąca, lecz do właściwego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego, który w zupełności wystarcza do dokonania ustalenia istotnego dla sprawy stanu faktycznego.

Sąd I instancji nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącej, że organ nie był uprawniony do odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w sytuacji, kiedy skarżąca złożyła oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane. Choć art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b. stanowi, że pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to z jego treści nie można wyciągać takiego wniosku jak skarżąca, że w przypadku złożenia takiego oświadczenia (i spełnieniu innych warunków) organ ma bezwzględny obowiązek zatwierdzić projekt budowlany i udzielić pozwolenia na budowę. Niepodważalną regułą jest, że pozwolenie na budowę może uzyskać wyłącznie inwestor, który posiada prawo do dysponowania na cele budowlane nieruchomością, na której mają być prowadzone roboty budowlane. W sytuacji kiedy organ poweźmie wiadomość, że złożone oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może nie odpowiadać lub jest niezgodne ze stanem rzeczywistym, obowiązkiem organu jest tę kwestię wyjaśnić, co miało miejsce w niniejszej sprawie.

Odnośnie przysługującej skarżącej służebności ustanowionych na działce [...] Sąd I instancji wskazał, że z uwagi na jednoznaczną i nie budzącą żadnych wątpliwości treść aktu notarialnego z 5 grudnia 2002 r., którym to niniejsza służebność została ustanowiona, zarzut skargi odnośnie nie przeprowadzenia postępowania dowodowego by ustalić jej treść, jak również co do zastosowanej i dokonanej przez organ wykładni, nie są zasadne. Z tego aktu notarialnego wynika, że zakres ustanowionej służebności odnośnie działki [...] obejmuje wyłącznie nieodpłatne prawo przejazdu i przechodu oraz prawo do nieodpłatnego podłączenia się między innymi skarżącej do układu sieciowo drogowego który zostanie zrealizowany w ramach inwestycji budowlanej realizowanej przez Spółkę Mieszkaniową [...] sp. z o.o. w K. Ustanowiona służebność nie obejmuje prawa budowy tego układu sieciowo drogowego przez stronę skarżącą, a co za tym idzie skarżąca nie posiada prawa do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane.

Skargę kasacyjną od powyższego rozstrzygnięcia wywiodła skarżąca, reprezentowana przez radcę prawnego T.M. Skarżąca na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a zaskarżyła wymieniony wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

- art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., przez nieuchylenie zaskarżonej decyzji w wyniku niewzięcia pod rozwagę z urzędu naruszenia przez organ wydający zaskarżoną decyzję przepisów postępowania administracyjnego, czyli zaniechanie zastosowania przez organ wydający decyzję art. 97 § 1 pkt. 4 i art. 100 § 1 k.p.a. oraz przekroczenie przez organ przyznanych mu uprawnień, naruszenia zasady autonomii orzecznictwa administracji publicznej i sądownictwa cywilnego, wkroczenie przez organ w kompetencje sądu cywilnego – przez dokonanie samodzielnej wykładni postanowień umowy cywilnoprawnej ustanowienia służebności na działce nr [...] i ustalenie zakresu cywilnoprawnych uprawnień wynikających z ww. służebności, co stanowiło naruszenie art. 1 pkt 1 k.p.a., art. 1 i 2 k.p.c. i art. 177 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;

- art.1, 2, 3 § 1 p.p.s.a., art. 177 Konstytucji i art. 1 i 2 k.p.c. przez wykroczenie Sądu I instancji poza zakres ustawowych kompetencji sądu administracyjnego i wkroczenie w kompetencję sądu cywilnego przez dokonanie wykładni postanowień umowy cywilnoprawnej ustanowienia służebności na działce [...] i ustalenie zakresu uprawnień skarżącej wynikających ze służebności;

- art. 1, 2, 3 § 1 i 2, art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 2 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) [p.p.s.a.] w zw. z art. 65 § 2 i art. 287 k.c., polegające na dokonaniu przez Sąd I instancji ustaleń: sprzecznych z treścią materiału zebranego w sprawie, sprzecznych z cywilnoprawnymi zasadami wykładni oświadczeń woli (ustalenia zgodnego zamiaru stron oraz celu ustanowienia służebności - art. 65 § 2 k.c.) oraz sprzecznych zasadami określania zakresu służebności i sposobu jej wykonywania (z uwzględnieniem zwyczajów i zasad współżycia społecznego - art. 287 k.c.) - w zakresie ustalenia, że ustanowione w akcie notarialnym Rep. A nr [...] z dnia 5.12.2002 r. nie uprawniają skarżącej do wybudowania na działce nr [...] odcinka drogi (dysponowania nią na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 p.b.);

- art. 141 § 4 p.p.s.a. - przez zaniechanie szczegółowego wyjaśnienia przyczyn ustalenia przez Sąd I instancji dlaczego uznał, że służebności ustanowione w w/w akcie notarialnym na działce nr [...] nie obejmują prawa budowy przez skarżącą na działce nr [...] odcinka drogi łączącego istniejący układ drogowy z projektowanym, co:

* spowodowało, że w uzasadnieniu wyroku nie zostały wyjaśnione zarzuty skarżącej, co do błędnej oceny przez organ wydający decyzję zakresu uprawnień wynikających z w/w służebności,

* a jednocześnie uniemożliwia kontrolę .instancyjną rozstrzygnięcia Sądu I instancji i sformułowanie merytorycznych zarzutów co sposobu rozumowania Sądu prowadzącego do ustalenia braku uprawnień skarżącej do korzystania z działki nr [...] na cele budowlane;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a - przez nierozpoznanie zarzutów skargi:

- zarzutu naruszenia przez organ wydający decyzję art. 75 § 2 k.p.a. - przez przeprowadzenie dowodu z twierdzenia Spółki Mieszkaniowej [...] o zakresie ustanowionych na działce nr [...] służebności, mimo, że wobec niespełnienia wymagań dotyczących przeprowadzenia dowodu z oświadczenia strony, twierdzenie to nie powinno w ogóle zostać uznane za dowód w sprawie,

- zarzutu naruszenia przez organ wydający decyzję art. 3 pkt 11 p.b. istoty służebności gruntowej i art. 287 k.c.- przez jego błędną interpretację i ustalenie, że obciążające działkę nr [...] służebności przejazdu i przechodu oraz służebność polegająca na uprawnieniu do realizacji "prawa podłączenia się do układu drogowego" wybudowanego przez SM [...] nie uprawniają skarżącej do wykonywania na działce nr [...] robót budowlanych koniecznych do wykonania tzw. "łącznika drogowego", a w konsekwencji niewłaściwego ustalenia zakresu służebności obciążającej działkę nr [...] (w sposób sprzeczny z celem ustanowienia odpowiednich służebności, zasadami współżycia społecznego oraz zwyczajami).

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 28 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 2305/11 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyroki i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie.

W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że złożenie oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w trybie art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b., nie zwalnia organu administracji architektoniczno-budowlanej całkowicie z wyjaśnienia tej kwestii, o ile powstaną uzasadnione wątpliwości. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie przyjmuje się, że oświadczenie przewidziane w art. 32 ust. 2 pkt 4 p.b. jest środkiem dowodowym, o którym mowa w art. 75 § 2 k.p.a. Podlega ono ocenie organów administracji na zasadach i w trybie wskazanym w Kodeksie postępowania administracyjnego (A. Ostrowska w: red. A. Gliniecki, Prawo budowlane. Komentarz, LexisNexis 2012 s. 297, uw..12). Oświadczenie to może zostać skutecznie zakwestionowane w postępowaniu administracyjnym o wydanie pozwolenia na budowę (wyrok NSA z: 9.11.2005 r., II OSK 179/05, ONSAiWSA 2006/3/88; 3.4.2007 r., II OSK 577/06, Lex nr 339429; 16.3.2012 r., II OSK 2554/10; 16.9.2012 r., II OSK 511/11, cbosa).

Możliwość zakwestionowania oświadczenia nie oznacza jednak, że w postępowaniu administracyjnym lub sądowoadministracyjnym mogą być rozstrzygane kwestie cywilnoprawne, do rozstrzygania których są powołane sądy cywilne. Organ administracji architektoniczno-budowlanej winien każdorazowo oceniać złożone przez inwestora oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z uwzględnieniem reguł dowodowych, określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. W pewnych sytuacjach samo oświadczenie inwestora nie jest wystarczające. Winien on wykazać prawo, o którym stanowi art. 3 pkt 11 p.b. na podstawie dokumentów (wypis z księgi wieczystej, wypis z rejestru gruntów, umowa cywilnoprawna). W przypadkach wątpliwych pod względem prawnym rozstrzygnięcie w tym zakresie należy do sądu powszechnego, ponieważ źródło sporu dotyczące prawa dysponowania nieruchomością tkwi w stosunku cywilnoprawnym, a nie publicznoprawnym (wyrok NSA z 9.11.2005 r., II OSK 179/05; wyrok WSA w Poznaniu z 16.9.2010 r., IV SA/Po 436/10, Lex nr 758503, akceptowane przez W. Piątka w: red. A. Gliniecki – op. cit. s. 40-41, uw. 16). Roszczenia związane ze służebnościami prawa przechodu i przejazdu są poza kontrolą w postępowaniu administracyjnym i mogą być dochodzone tylko przed sądem powszechnym (wyrok WSA w Warszawie z 1.12.2005 r., VII SA/Wa 736/05, Lex nr 196274).

Zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 3 pkt 11 p.b., przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego, stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Wykładnia powyższego przepisu musi uwzględniać znaczenie pojęć i regulacje instytucji prawnych zawarte w podstawowym akcie prawnym z tego zakresu, jakim jest Kodeks cywilny. Do ograniczonych praw rzeczowych ustawodawca zalicza w szczególności służebność (art. 244 § 1 k.c.) – w tym służebności gruntowe (art. 285-295 k.c.). Skarżąca w toku postępowania administracyjnego jako prawo do dysponowania nieruchomością – działką nr [...] – na cele budowlane, wskazywała służebność nieodpłatną prawa przejazdu i przechodu oraz służebność polegającą na nieodpłatnym prawie podłączenia się między innymi skarżącej do układu sieciowo drogowego który zostanie zrealizowany w ramach inwestycji budowlanej realizowanej przez Spółkę Mieszkaniową [...] sp. z o.o. w K. , przez całe działki: [...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[...] na rzecz każdoczesnych właścicieli 36 działek położonych w obrębie [...], o wymienionych w punkcie XIV aktu notarialnego z dnia 5 grudnia 2002 r. Repertorium A nr[...] .

Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadny zarzut dokonania przez Sąd I instancji wykładni oświadczeń woli zawartych w akcie notarialnym z 5 grudnia 2002 r., z naruszeniem zasad wykładni woli, określonych w art. 65 i 287 k.c.

Zgodnie z art. 65 k.c. oświadczenie woli należy tak tłumaczyć, jak tego wymagają ze względu na okoliczności, w których złożone zostało, zasady współżycia społecznego oraz ustalone zwyczaje. W umowach należy zaś raczej badać, jaki był zgodny zamiar stron i cel umowy, aniżeli opierać się na jej dosłownym brzmieniu.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że na tle art. 65 k.c. należy przyjąć kombinowaną metodę wykładni, opartą na kryteriach subiektywnym i obiektywnym. Stanowisko takie zajmują też przedstawiciele nauki prawa cywilnego. Stosowanie kombinowanej metody wykładni do czynności prawnych inter vivos obejmuje dwie fazy. W pierwszej fazie sens oświadczenia woli ustala się mając na uwadze rzeczywiste ukonstytuowanie się znaczenia między stronami. Oznacza to, że uznaje się za wiążący sens oświadczenia woli, w jakim zrozumiała go zarówno osoba składająca, jak i odbierająca to oświadczenie. Decydująca jest zatem rzeczywista wola stron. Podstawę prawną do stosowania w tym wypadku wykładni subiektywnej stanowi art. 65 § 2 k.c. który, choć mowa w nim o umowach, odnosi się w istocie do wszystkich oświadczeń woli składanych innej osobie. Jeżeli okaże się, że strony nie przyjmowały tego samego znaczenia oświadczenia woli, konieczne jest przejście do drugiej, obiektywnej fazy wykładni, w której właściwy dla prawa sens oświadczenia woli ustala się na podstawie przypisania normatywnego, czyli tak, jak adresat sens ten rozumiał i rozumieć powinien. Za wiążące uznać trzeba w tej fazie takie rozumienie oświadczenia woli, które jest wynikiem starannych zabiegów interpretacyjnych adresata. Decydujący jest normatywny punkt widzenia odbiorcy, który z należytą starannością dokonuje wykładni zmierzającej do odtworzenia treści myślowych osoby składającej oświadczenie woli. Przeważa tu ochrona zaufania odbiorcy oświadczenia woli nad wolą, a ściślej nad rozumieniem nadawcy. Nadawca bowiem formułuje oświadczenie woli i winien uczynić to w taki sposób, by było ono zgodnie z jego wolą zrozumiane przez odbiorcę. Wykładnia obiektywna sprzyja pewności stosunków prawnych, a tym samym i pewności obrotu prawnego.

Jeżeli chodzi o oświadczenia woli ujęte w formie pisemnej, czyli wyrażone w dokumencie, to sens tych oświadczeń ustala się przyjmując za podstawę wykładni przede wszystkim tekst dokumentu, przy czym uwzględnieniu podlegają również okoliczności, w jakich oświadczenie woli zostało złożone, jeżeli dokument obejmuje takie informacje, a także cel oświadczenia woli wskazany w tekście lub zrekonstruowany na podstawie zawartych w nim postanowień.

Mając na uwadze powyższe rozważania, Naczelny Sąd Administracyjny za trafny uznał zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Wydając zaskarżony wyrok, Sąd nie dostrzegł, że Wojewoda błędnie wyjaśnił kwestię złożonego przez skarżącą oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sposób dowolny Sąd I instancji przyjął, że treść aktu notarialnego nie budzi żadnych wątpliwości, co do interpretacji, a dokonywanie dodatkowych ustaleń, co do treści ustanowionych służebności byłoby wskazane, gdyby postanowienia tego aktu notarialnego były niepełne bądź niejednoznaczne.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji ograniczył wykładnię obszernego, liczącego 52 strony, bardzo złożonego w swej treści, aktu notarialnego, zawierającego skomplikowane oświadczenia woli, składające się na umowy sprzedaży, umowy poręczenia, akt ustanowienia hipoteki, akty poddania się egzekucji i akt ustanowienia służebności gruntowych, jedynie do językowej wykładni niewielkiego fragmentu umów (punktu XIV na s. 22 aktu notarialnego). Takie stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, aprobujące stanowisko Wojewody, stanowiło przekroczenie uprawnień organów administracji publicznej i sądów administracyjnych, w sprawie sporu prawnego, do którego rozstrzygania powołane są jedynie sądy powszechne (art. 177 in princ. Konstytucji RP; art. 1 i 2 § 1 k.p.c.; art. 1, art. 2 i art. 3 § 1 p.p.s.a; W. Piątek w: red. A. Gliniecki – op. cit. s. 39, uw. 16). Zdaniem Naczelnego Sadu Administracyjnego trafnie skarżący kasacyjnie zarzucił, iż w zaistniałej sytuacji, obowiązkiem organu odwoławczego było zawiesić postępowanie w sprawie (art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.) i wezwać skarżącą do wystąpienia w oznaczonym terminie do Sądu powszechnego o ustalenie zakresu służebności gruntowych i sposobu ich wykonywania (art. 100 § 1 k.p.a.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Na wstępie rozważań stwierdzić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie ponownie rozpoznając przedmiotową sprawę, związany jest wykładnią dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 marca 2013 r. o sygn. akt II OSK 2305/11, co wynika z treści art. 190 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, iż Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Tak więc sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania nie ma całkowitej swobody przy wydawaniu nowego orzeczenia. Związanie sądu administracyjnego w rozumieniu cytowanego przepisu oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się orzeczeniu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organami administracji publicznej.

Zarówno w orzecznictwie jak i doktrynie przyjmuje się, że "związanie wykładnią prawa" oznacza wykładnię przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania właśnie takiej decyzji. Natomiast wojewódzki sąd administracyjny ponownie rozpatrujący sprawę nie jest związany oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego co do stanu faktycznego, bowiem ocena stanu faktycznego nie jest wykładnią prawa (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 26 lipca 2012r. sygn. akt. I SA/Wr 706/12).

Przeprowadzając zatem, po ponownym rozpoznaniu sprawy, kontrolę legalności zaskarżonej decyzji, Sąd I instancji zobligowany jest zastosować się do wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w ww. wyroku z dnia 28 marca 2013 r., bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach, a nawet w przypadku sporu co do stanu faktycznego będącego podstawą subsumcji prawa, a więc i oceny prawnej lub odmiennej interpretacji prawa albo nawet możliwości niezgodności oceny sądu z prawem obowiązującym. Zapatrywania prawne wynikające z oceny prawnej Naczelnego Sądu Administracyjnego mają moc wiążącą, zaś odmienna ocena materiału dowodowego stanowi prawnie niedopuszczalną polemikę z prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego. Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lipca 2012 r. sygn. akt VI SA/Wa 967/12).

Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego ciążący na wojewódzkim sądzie administracyjnym, może być wyłączony tylko w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego (tak również: m.in. H. Knysiak-Molczyk (w:) T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 2, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2008, s. 681-682 i powołane tam orzecznictwo).

W rozpoznawanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny zarzucił zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie zarzutów skargi dotyczących naruszenia przez Wojewodę art. 75 § 2 k.p.a. oraz art. 3 pkt 11 p.b. oraz art. 287 k.c.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w przedmiotowej sprawie nie została wyjaśniona w sposób właściwy kwestia posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością (działką nr [...] na cele budowlane, a zatem że złożone przez niego oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane powinno zostać poddane weryfikacji. Sąd podkreślił przy tym, iż w przypadkach wątpliwych pod względem prawnym rozstrzygnięcie w tym zakresie należy do sądu powszechnego, ponieważ źródło sporu dotyczące prawa dysponowania nieruchomością tkwi w stosunku cywilnoprawnym, a nie publicznoprawnym

Zgodnie z treścią art. 3 ust. 11 p.b. przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych.

Z kolei zgodnie z treścią art. 32 ust. 2 pkt 4 p.b. pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Jak zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wydanym wyroku wykładnia przepisu art. 3 ust. 11 p.b. musi uwzględniać znaczenie pojęć i regulacje instytucji prawnych zawarte w Kodeksie cywilnym.

Zgodnie z art. 65 k.c. oświadczenie woli należy tak tłumaczyć, jak tego wymagają ze względu na okoliczności, w których złożone zostało, zasady współżycia społecznego oraz ustalone zwyczaje. W umowach należy raczej badać, jaki był zgodny zamiar stron i cel umowy, aniżeli opierać się na jej dosłownym brzmieniu. W kwestii wykładni oświadczeń woli wypowiedział się Sąd Najwyższy w uchwale 7 Sędziów Sądu Najwyższego z 29.6.1995 r., III CZP 66/95, OSNC 12/95/168, dalej uchwała III CZP 66/95), wskazując, że wykładnia oświadczeń woli polega na ustalaniu ich znaczenia, czyli sensu. Ma ona na celu ustalenie właściwej treści regulacji zawartej w oświadczeniu woli. Ogólne reguły interpretacyjne, prowadzące do osiągnięcia tego celu, określone zostały w art. 65 k.c. W myśl § 1 art. 65 k.c., oświadczenie woli należy tak tłumaczyć, jak tego wymagają ze względu na okoliczności, w których złożone zostało, zasady współżycia społecznego oraz ustalone zwyczaje; § 2 wskazanego artykułu stanowi natomiast, że w umowach należy raczej badać, jaki był zgodny zamiar stron i cel umowy, aniżeli opierać się na jej dosłownym brzmieniu. Wyrażone w przytoczonym przepisie reguły interpretacyjne grupują się wokół dwu respektowanych przez prawo cywilne wartości. Są nimi z jednej strony wola (intencja) osoby dokonującej czynności prawnej, z drugiej natomiast zaufanie, jakie budzi złożone oświadczenie woli u innych osób. Odpowiednio do tych wartości w doktrynie wyróżnia się subiektywną metodę wykładni, zorientowaną na wolę osoby składającej oświadczenie woli, oraz metodę obiektywną (normatywną), akceptującą punkt widzenia adresata. Możliwa jest również kombinowana metoda wykładni, uwzględniająca obie wspomniane wartości. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, na tle art. 65 k.p.a., to właśnie tą metodę wykładni należy przyjąć.

Jeżeli chodzi o oświadczenia woli ujęte w formie pisemnej, czyli wyrażone w dokumencie, to sens tych oświadczeń ustala się przyjmując za podstawę wykładni przede wszystkim tekst dokumentu. W procesie jego interpretacji podstawowa rola przypada językowym regułom znaczeniowym. Wykładni poszczególnych wyrażeń dokonuje się z uwzględnieniem kontekstu, w tym także związków treściowych występujących między zawartymi w tekście postanowieniami. Uwzględnieniu podlegają również okoliczności, w jakich oświadczenie woli zostało złożone, jeżeli dokument obejmuje takie informacje, a także cel oświadczenia woli wskazany w tekście lub zrekonstruowany na podstawie zawartych w nim postanowień.

Naczelny Sąd Administracyjny, powołując się na uchwałę sygn.III CZP 66/95, zwrócił uwagę, iż w procesie wykładni zawartych w dokumencie oświadczeń woli składanych indywidualnie adresatom dopuszczalne jest zatem sięgnięcie do takich okoliczności towarzyszących złożonemu oświadczeni woli, które mogą być stwierdzone za pomocą poza dokumentowych środków dowodowych. Wiążący prawnie sens oświadczenia woli ustala się więc mając w pierwszej kolejności na uwadze rzeczywistą wolę stron, a dopiero wtedy gdy nie da się jej ustalić, sens ten ustala się na podstawie przypisania normatywnego.

W przedmiotowej sprawie działka nr [...], na ternie której inwestor planował budowę drogi dojazdowej do zamierzenia inwestycyjnego, została sprzedana przez "A. S.A. Spółce Mieszkaniowej "[...]" na podstawie umowy zawartej w formie aktu notarialnego z dnia 5 grudnia 2002 r. Rep. A. nr [...]. Na mocy zawartego aktu notarialnego Spółka Mieszkaniowa [...] " ustanowiła nieodpłatną służebność przejazdu i przechodu oraz służebność polegającą na nieodpłatnym prawie podłączenia się przez Spółki: [...] " sp. z o.o., [...] sp. z o.o. i "[...] " S.A. lub osobę przez którąkolwiek z tych Spółek wskazaną do układu sieciowo drogowego (w tym stacji trafo), który zostanie zrealizowany w ramach inwestycji budowlanej realizowanej przez Spółkę pod firmą: Spółka Mieszkaniowa [...] ", przez całe działki położone w obrębie nr [...] .

Na podstawie tak ustanowionej służebności inwestor złożył oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organy prowadzące postępowanie uznały tymczasem, iż ustanowiona na działce nr [...] służebności nie uprawniała skarżącej spółki do wykonywania robót i dysponowania przedmiotową działką na cele budowlane.

Ponieważ w przypadku wątpliwości, co do posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane lub jego zakwestionowania, nie wystarcza samo dostarczenie oświadczenia o posiadanym prawie, konieczne jest wyjaśnienie tych wątpliwości przez organ administracyjny, a w szczególnych sytuacjach przez kompetentny do tego sąd.

Kierując się zatem wskazaniami Naczelnego Sądu Administracyjnego w przedmiotowej sprawie, należy stwierdzić, iż z treści aktu notarialnego nie wynika w sposób jednoznaczny, jaki jest zakres służebności ustanowionej na działce nr [...] . W tej sytuacji zachodzi zatem konieczność dokonania dodatkowych ustaleń, co do treści tej służebności. W tym celu, przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewoda zobowiązany będzie zakreślić stronie skarżącej termin na wystąpienie do sądu powszechnego z powództwem o ustalenie zakresu przedmiotowych służebności gruntowych i sposobu ich wykonywania. W tym celu - do czasu rozstrzygnięcia sprawy w sądzie powszechnym - organ zawiesi przedmiotowe postępowanie w oparciu o przesłankę z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. (rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd).

Mając na uwadze wszystkie przedstawione powyżej okoliczności stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a to art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a., co mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Wobec powyższego Sąd na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a.