Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1207/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 46 ust. 1, art. 103 ust. 1 pkt 1 b i c
journal: Dz.U. 2015 poz 594
law: Ustawa z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia
article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant ref. staż. Patryk Wernio, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] marca 2016 r. znak [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za nieprzestrzeganie przepisów w zakresie prezentacji i reklamy oddala skargę


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] marca 2016 r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania [...] sp. z o.o., zwanej dalej również "skarżącą", od decyzji nr [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., znak: [...], nakładającej na skarżącą karę pieniężną za nieprzestrzeganie przepisów w zakresie prezentacji i reklamy telewizyjnej, radiowej oraz na stronie internetowej www.renopuren.pl suplementu diety pn.: "[...]", utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

W dniu 15 grudnia 2014 r. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] otrzymał wniosek Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] nr [...] o nałożenie kary pieniężnej na [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] za nieprzestrzeganie przepisów w zakresie prezentacji suplementu diety pn.: "[...]" orareklamy telewizyjnej, radiowej oraz na stronie internetowej www. [...].pl.

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] dokonał analizy treści reklam produktów skarżącej emitowanych w mediach. Organ zwrócił uwagę w szczególności na następujące stwierdzenia zawarte w reklamach: "Samooczyszczanie zalegającej wydzieliny to za mało, pozostałe w zatokach bakterie powodują nawrót dolegliwości. [...] nie tylko dba o zatoki, ale także dzięki zawartości czosnku zwalcza bakterie i wspiera odporność. [...] pozwoli Ci zachować zdrowe zatoki na dłużej". Organ uznał, że powyższe stwierdzenia sugerowały, iż reklamowany produkt ma wpływ na poprawę i modyfikację fizjologicznych funkcji organizmu i przypisywały przedmiotowemu suplementowi diety właściwości lecznicze. Tym samym, zdaniem organu, reklamy wprowadzały konsumenta w błąd co do rodzaju i właściwości produktu. Organ stwierdził, że powyższa praktyka stanowiła naruszenie obowiązującego wówczas przepisu art. 46 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 594), zwanej dalej "u.b.ż.ż.".

W związku z powyższym, organ powiatowy zobowiązał skarżącą do zaprzestania emisji kwestionowanych reklam ww. produktu w środkach masowego przekazu oraz polecił przedłożyć w Powiatowej Stacji Sanitarno – Epidemiologicznej w [...] w terminie do dnia 30 grudnia 2014 r. poprawione treści reklamy telewizyjnej i radiowej tak, by spełniały przepisy obowiązującego prawa żywnościowego.

[...] nie zgodził się ze stanowiskiem Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...]. W tym stanie rzeczy organ powiatowy powiadomił skarżącą o wszczęciu postępowania administracyjnego w związku ze stwierdzeniem nieprawidłowości w zakresie treści reklam suplementu diety pod nazwą "[...]".

[...] pismem z dnia 8 kwietnia 2015 r. poinformował, iż zaprzestał emisji reklamy radiowej i telewizyjnej ww. suplementu diety, oświadczając jednocześnie, że ww. reklamy w zakwestionowanym kształcie nie będą emitowane w przyszłości.

Wobec powyższego Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] w dniu [...] kwietnia 2015 r. wydał decyzję nr [...], znak: [...], o umorzeniu postępowania administracyjnego wszczętego z urzędu w dniu [...] lutego 2015 r. w sprawie nieprawidłowości w zakresie treści reklam suplementu diety pod nazwą "[...]", ukazujących się w środkach masowego przekazu.

Natomiast Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] po otrzymaniu wniosku organu powiatowego o wymierzenie kary pieniężnej skarżącej, pismem z dnia [...] września 2015 r. znak: [...], powiadomił skarżącą o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej oraz wezwał ją do złożenia wyjaśnień.

Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] rozpatrzył sprawę wszczętą z urzędu w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej na [...]Sp. z o.o. z siedzibą w [...] za nieprzestrzeganie przepisów w zakresie prezentacji i reklamy telewizyjnej, radiowej oraz na stronie internetowej www. [...].pl suplementu diety pn. "[...]". Organ wojewódzki stwierdził naruszenie przepisów art. 7 ust. 1 lit. a, b, art. 7 ust. 3 w związku z art. 7 ust. 4 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1169/2011 z dnia 25 października 2011 r. w sprawie przekazywania konsumentom informacji na temat żywności, zmiany rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1924/2006 i (WE) nr 1925/2006 oraz uchylenia dyrektywy Komisji 87/25O/EWG, dyrektywy Rady 90/496/EWG, dyrektywy Komisji 1999/1 O/WE, dyrektywy 2000/13/WE Parlamentu Europejskiego i Rady, dyrektyw Komisji 2002/67/WE i 2008/5/WE oraz rozporządzenia Komisji (WE) nr 608/2004 (Dz. Urz. UE L 304 z dnia 22 listopada 2011 r., s. 18, z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1169/2011". W związku z powyższym organ wojewódzki decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. wymierzył [...] Sp. z o.o., karę pieniężną w wysokości 30 000,00 zł.

Organ wojewódzki wydał powyższą decyzję działając na podstawie art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1412), zwanej dalej "u.p.i.s.", art. 104, art. 103 ust. 1 pkt 1b lit. c. u.b.ż.ż.

Organ wskazał, że zgodnie z definicją zawartą w art. 3 ust. 3 pkt 39 u.b.ż.ż. ustawodawca w sposób zasadniczy odróżnia ogólne właściwości i przeznaczenie suplementu diety od produktu leczniczego.

W szczególności dotyczy to wyrażenia "innego efektu fizjologicznego", który w przypadku suplementu diety należy rozumieć jako optymalizację prawidłowych fizjologicznych funkcji organizmu (utrzymanie, wspomaganie, optymalizowanie), a nie przywracanie, odbudowa, zapobieganie, czy też modyfikacja funkcji fizjologicznych, właściwych dla produktu leczniczego.

Organ wojewódzki w odniesieniu do zarzutów przedstawionych w piśmie skarżącej z dnia 6 listopada 2015 r. zaznaczył, że przedmiotem kwestionowanym przez organy nie są oświadczenia zdrowotne dotyczące składników roślinnych zawartych w składzie omawianego suplementu diety, zastosowane w reklamach, lecz zamieszczone w treści reklam zwroty, tj. "Samooczyszczanie zalegającej wydzieliny nie wystarczy, pozostałe w zatokach bakterie powodują nawrót dolegliwości. [...] nie tylko dba o zatoki, ale także zwalcza bakterie i wspiera odporność", które wskazują na wpływ ww. produktu na poprawę i modyfikację funkcji fizjologicznych organizmu (a więc na właściwości charakterystyczne dla produktów leczniczych) i sugerują, że po spożyciu omawianego produktu nastąpi "zwalczenie bakterii", co w konsekwencji "pozwoli zachować zdrowe zatoki na dłużej", a tym samym wprowadzają konsumenta w błąd co do rodzaju i właściwości produktu.

Organ odniósł się do zarzutu skarżącej, że brak rozstrzygnięcia w postaci decyzji merytorycznej właściwego terytorialnie organu powiatowego, czyli decyzji załatwiającej sprawę co do istoty, a nie umarzającej postępowanie, jak to miało miejsce w omawianej sprawie, uniemożliwia właściwemu terytorialnie organowi wojewódzkiemu prowadzenie postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej. Organ wojewódzki wskazał przy tym, iż wymierzenie kary na podstawie art. 103 u.b.ż.ż. nie jest uzależnione od uprzedniego wydania przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego decyzji nakazującej czy też zakazującej podmiotowi pewnych działań.

Pismem z dnia 19 stycznia 2016 r. skarżąca wniosła odwołanie od ww. decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...], wnosząc o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania w całości, albo o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy przez odstąpienie od wymierzenia kary pieniężnej, albo wreszcie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy przez obniżenie wysokości wymierzonej kary pieniężnej.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżąca zarzuciła:

1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 10 § 1 w zw. z art. 61 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 23), zwanej dalej "k.p.a.", poprzez nieprecyzyjne wskazanie zarzutów faktycznych i prawnych w zawiadomieniu (zawiadomieniach) o wszczęciu postępowania, czym naruszone zostało prawo strony do czynnego udziału w postępowaniu na każdym jego stadium,

2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6 k.p.a. poprzez prowadzenie przez organ postępowania w sprawie o wymierzenie kary pieniężnej w związku i na podstawie pisma Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] grudnia 2014 roku zatytułowanego "Wniosek o nałożenie kary pieniężnej nr [...]", którego adresatem był organ w sytuacji, gdy brak jakichkolwiek kompetencji organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej do występowania z tego typu "wnioskami", a jednocześnie poprzez brak uwzględnienia przez organ pierwszej instancji okoliczności, iż Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] wydał następczo – czyli po sformułowaniu i nadaniu wspomnianego "wniosku" – decyzję umarzającą postępowanie,

3) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6 w zw. z art. 19 w zw. z art. 20 k.p.a. w zw. z art. 104 ust. 1 u.b.ż.ż. poprzez dokonanie przez organ ustaleń w zakresie naruszenia przepisów prawa żywnościowego, bez podstawy prawnej w postaci przepisów kompetencyjnych (czyli wbrew właściwości rzeczowej), podczas gdy ustaleń takich mógłby dokonać jedynie organ właściwy rzeczowo, czyli organ powiatowy – organ wojewódzki jest jedynie organem właściwym w sprawie wymierzenia kary pieniężnej (w sytuacji uprzednio dokonanego stwierdzenia naruszenia przez inny kompetentny organ, czyli Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...]),

4) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. w zw. z art. 15 w zw. z art. 27 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 u.p.i.s. w zw. z art. 12 ust. 1, ust. la oraz ust. 2 u.p.i.s. poprzez dokonanie przez organ ustaleń w zakresie naruszenia przepisów prawa żywnościowego, bez podstawy prawnej w postaci przepisów kompetencyjnych (czyli wbrew właściwości rzeczowej), podczas gdy ustaleń takich mógłby dokonać jedynie organ właściwy rzeczowo,

5) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. w zw. z art. 104 ust. 1 u.b.ż.ż. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, zgodnie z która strona ma prawo do merytorycznego rozpatrzenia jej sprawy przez dwie kolejne instancje organów właściwych rzeczowo, a nie jakichkolwiek (tj. niewłaściwych rzeczowo),

6) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 105 § 1 k.p.a. poprzez brak umorzenia postępowania pierwszej instancji o wymierzenie kary pieniężnej w sytuacji, gdy było ono bezprzedmiotowe z uwagi na uprzednio umorzone postępowanie przez organ powiatowy (organ właściwy do stwierdzenia naruszeń),

7) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu faktycznym zaskarżonej decyzji okoliczności, iż organ prowadził postępowanie na podstawie "wniosku" Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...],

8) naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, a w związku z tym niewłaściwe zastosowanie tj. art. 103 ust. 1 pkt lb lit. c) u.b.ż.ż. w zw. z art. 7 ust. 1 lit. a), b), a także w zw. z art. 7 ust. 3, a także w zw. z art. 7 ust. 4 rozporządzenia 1169/2011 i stwierdzenie, iż doszło do naruszenia wymagań prawa żywnościowego uzasadniającego nałożenie kary pieniężnej,

9) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 80 k.p.a. w zw. z art. 104 ust. 2 u.b.ż.ż. oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewłaściwe ustalenie stopnia szkodliwości czynu, stopnia zawinienia i zakresu naruszenia, oraz poprzez brak uzasadnienia ustalenia tych okoliczności i wysokości wymierzonej kary, a także poprzez zaczerpnięcie wiadomości o dotychczasowym postępowaniu strony ze wspomnianego powyżej "wniosku" organu powiatowego (czyli pisma, jakie nie powinno zostać sformułowane w postępowaniu administracyjnym, z uwagi na brak kompetencji do podjęcia takiej czynności przez organ administracji publicznej).

Decyzją z dnia [...] marca 2016 r. Główny Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] grudnia 2015 r.

Organ odwoławczy wydał powołaną decyzję działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 103 ust. 1 pkt lb lit. c) oraz art. 104 u.b.ż.ż., a także art. 37 ust. 1 u.p.i.s.

W ocenie organu odwoławczego Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] zasadnie umorzył prowadzone postępowanie jako bezprzedmiotowe w sytuacji, kiedy skarżąca wskazała, że wycofała prezentację przedmiotowego produktu w zakwestionowanej formie. Decyzja umarzająca postępowanie nie oznaczała jednak i nie mogła oznaczać wobec obligatoryjnego charakteru art. 104 ust. 1 u.b.ż.ż. zwolnienia skarżącej z odpowiedzialności finansowej za naruszenie przepisów art. 103 ww. ustawy. Organ odwoławczy podkreślił, że stwierdzony fakt naruszenia przepisów prawa żywnościowego oznacza obowiązek organu Państwowej Inspekcji Sanitarnej wymierzenia kary pieniężnej podmiotowi działającemu na rynku spożywczym, który dopuścił się takiego czynu. Uznaniu organu pozostawiono jedynie wysokość kary pieniężnej, co wynika z art. 104 ust. 2 u.b.ż.ż.

Powyższy stan faktyczny, zdaniem Głównego Inspektora Sanitarnego w pełni uzasadniał decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] o wymierzeniu skarżącej kary pieniężnej, a zarzuty odwołania są nieadekwatne do stanu faktycznego i przedmiotu postępowania.

Zdaniem Głównego Inspektora Sanitarnego zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia [...] września 2015 r., w sposób wystarczający określało przedmiot wszczętego postępowania administracyjnego i nie pozostawiało wątpliwości, że jego przedmiotem jest wymierzenie kary pieniężnej za nieprzestrzeganie przepisów w zakresie prezentacji i reklamy w środkach masowego przekazu suplementu diety "[...]".

Organ odwoławczy stwierdził, że okoliczność, iż organem właściwym w "sprawie prezentacji i reklamy suplementów diety" jest Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] nie oznacza, że Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] – będący organem właściwym w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za nie przestrzeganie wymagań w zakresie znakowania środków spożywczych, w tym w zakresie prezentacji, reklamy i promocji – nie jest uprawniony do samodzielnej oceny prawnej sprowadzającej się do porównania treści reklamy i prezentacji środka spożywczego z przepisami obowiązującego prawa. Organ drugiej instancji doszedł do wniosku, że nie oznacza to również, że do wymierzenia kary pieniężnej konieczny jest prejudykat w postaci merytorycznej decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...]. Stanowisko skarżącej zaprezentowane w odwołaniu, jest zatem – zdaniem Głównego Inspektora Sanitarnego – błędne i ujawnia wadliwą interpretację przepisów ustawy będących podstawą zaskarżonej decyzji, jak i przepisów procedury administracyjnej.

W ocenie organu drugiej instancji zarzut skarżącej o istotnym wpływie, jaki na wynik postępowania miała okoliczność, że wniosek o wymierzenie kary pieniężnej wpłynął do organu pierwszej instancji od Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] jest również bezpodstawny. Z okoliczności tej skarżąca wywodziła dwa błędne wnioski: pierwszy, że postępowanie ma charakter postępowania wszczętego na wniosek, a nie z urzędu, a drugi, że wniosek organu powiatowego narusza prawo, gdyż brak jest podstawy prawnej do formułowania przez ten organ wniosku o takim charakterze. Tymczasem wbrew zarzutom skarżącej przedmiotowy "wniosek o wymierzenie kary pieniężnej" nie ma charakteru wniosku formalnego, którego wniesienie wywołuje automatycznie skutek w postaci wszczęcia postępowania. Ma on jedynie charakter informacji/zawiadomienia o okolicznościach uzasadniających, zdaniem organu sprawującego bieżący nadzór nad bezpieczeństwem żywności i żywienia, wszczęcie postępowania w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej. Postępowanie administracyjne jest w tym zakresie zawsze wszczynane z urzędu przez państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego w sytuacji, gdy uzna, że wniosek organu powiatowego zawiera informacje uzasadniające wszczęcie takiego postępowania.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skarżąca pismem z dnia 14 kwietnia 2016 r. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego, wnosząc o uchylenie zaskarżonych decyzji i umorzenie postępowania obu instancji w niniejszej sprawie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, a na wypadek stwierdzenia braku podstaw do umorzenia postępowania w obu instancjach, wniosła o uchylenie zaskarżonych decyzji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżąca zarzuciła:

1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 10 § 1 w zw. z art. 61 § 4 k.p.a. poprzez nieprecyzyjne wskazanie przez organ pierwszej instancji zarzutów faktycznych i prawnych w zawiadomieniu (zawiadomieniach) o wszczęciu postępowania, czym naruszone zostało prawo strony do czynnego udziału w postępowaniu na każdym jego stadium,

2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6 k.p.a. poprzez prowadzenie przez organ pierwszej instancji postępowania w sprawie o wymierzenie kary pieniężnej z związku i na podstawie (nie chodzi tu o fakt, że organ pierwszej instancji prowadził postępowanie wszczęte na podstawie wniosku, oczywistym jest bowiem, iż postępowanie przed organem pierwszej instancji zostało wszczęte z urzędu, jednak chodzi o fakt, że organ pierwszej instancji czerpał informacje niedostępne publicznie z owego "wniosku", które to źródło nie zostało ujawnione w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji) pisma Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] grudnia 2014 roku zatytułowanego "Wniosek o nałożenie kary pieniężnej Nr [...]", którego adresatem był organ pierwszej instancji w sytuacji, gdy brak jakichkolwiek kompetencji organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej do występowania z tego typu "wnioskami", a jednocześnie poprzez brak uwzględnienia przez organ pierwszej instancji, iż organ powiatowy wydał następczo – czyli po sformułowaniu i nadaniu wspomnianego "wniosku" – decyzję umarzającą postępowanie,

3) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6 w zw. z art. 19 k.p.a. w zw. z art. 20 k.p.a. w zw. z art. 104 ust. 1 u.b.ż.ż. poprzez dokonanie przez organ pierwszej instancji ustaleń w zakresie naruszenia przepisów prawa żywnościowego, bez podstawy prawnej w postaci przepisów kompetencyjnych (czyli wbrew właściwości rzeczowej), podczas gdy ustaleń takich mógłby dokonać jedynie organ właściwy rzeczowo, czyli Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...]; organ pierwszej instancji zaś jest jedynie organem właściwym w sprawie wymierzenia kary pieniężnej (w sytuacji uprzedniego stwierdzenia naruszenia przez inny kompetentny organ),

4) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6 w zw. z art. 15 k.p.a. w zw. z art. 27 ust. 1 u.p.i.s. w zw. z art. 10 ust. 1 u.p.i.s. w zw. z art. 12 ust. 1, ust. la oraz ust. 2 u.p.i.s. poprzez dokonanie przez organ pierwszej instancji ustaleń w zakresie naruszenia przepisów prawa żywnościowego, bez podstawy prawnej w postaci przepisów kompetencyjnych,

5) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6 w zw. z art. 15 k.p.a. w zw. z art. 104 ust. 1 u.b.ż.ż. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego zgodnie z którą strona ma prawo do merytorycznego rozpatrzenia jej sprawy przez dwie kolejne instancje organów właściwych rzeczowo a nie jakichkolwiek (tj. niewłaściwych rzeczowo),

6) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 105 § 1 k.p.a. poprzez brak umorzenia postępowania pierwszej instancji o wymierzenie kary pieniężnej w sytuacji, gdy było ono bezprzedmiotowe z uwagi na uprzednio umorzone postępowanie przez Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] (organ właściwy do stwierdzenia naruszeń),

7) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu faktycznym zaskarżonej decyzji okoliczności, iż Organ pierwszej instancji prowadził postępowanie na podstawie "wniosku" organu powiatowego,

8) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 75 k.p.a., poprzez dopuszczenie jako dowód przez organ pierwszej instancji informacji z "wniosku" pochodzącego od Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...], który stanowi środek prawny nie przewidziany przepisami prawa dla organów administracji publicznej (brak także podstawy prawnej dla takiej formy), co oznacza, iż dowód ten - biorąc pod uwagę zasadę legalizmu działania organów administracji publicznej – nie jest zgodny z prawem, albowiem brak kompetencji dla organów władzy publicznej do sporządzenia takiego "wniosku", naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 76 k.p.a., poprzez przyjęcie, iż "wniosek" Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] stanowi dokument urzędowy, podczas gdy przepisy prawa nie i przewidują ani takiej formy, ani kompetencji do sporządzania takich wniosków do Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego,

9) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 138 §1 pkt 2 k.p.a., poprzez brak uchylenia przez organ drugiej instancji decyzji organu pierwszej instancji i umorzenia postępowania pierwszej instancji w całości, z uwagi na naruszenia, o których mowa w punktach 1-9 powyżej,

10) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 80 k.p.a. poprzez nieprawidłowe przyjęcie przez organ drugiej instancji, iż skarżąca w postępowaniu przyznała, że prezentacja suplementu diety w reklamie nie spełniała wymogów prawa żywnościowego co – zdaniem organu drugiej instancji – miało wynikać z faktu zaprzestania emisji reklamy, podczas gdy fakt zaprzestania emisji reklamy nie był spowodowany uznaniem przez skarżącą racji organów w niniejszej sprawie,

11) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 138 §1 pkt 2 k.p.a., poprzez brak uchylenia przez organ drugiej instancji decyzji organu pierwszej instancji w całości i w tym zakresie orzeczenie co do istoty sprawy polegające na obniżeniu wysokości kary pieniężnej (w razie braku przychylenia się do wniosku o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania pierwszej instancji w całości), z uwagi na naruszenia, o których mowa w punktach 13-14 poniżej,

12) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 80 k.p.a. w zw. z art. 104 ust. 2 u.b.ż.ż. oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewłaściwe ustalenie okoliczności mających wpływ na wymiar kary pieniężnej, w tym stopnia szkodliwości czynu, stopnia zawinienia i zakresu naruszenia oraz poprzez brak uzasadnienia ustalenia tych okoliczności i wysokości wymierzonej kary, a także poprzez zaczerpnięcie wiadomości o dotychczasowym postępowaniu strony ze wspomnianego powyżej "wniosku" Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] (czyli pisma, jakie nie powinno zostać sformułowane w postępowaniu administracyjnym, z uwagi na brak kompetencji do podjęcia takiej czynności przez organ administracji publicznej),

13) naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię a w związku z tym niewłaściwe zastosowanie tj. art. 103 ust. 1 pkt lb lit. c) uboż w zw. z art. 7 ust. 1 lit. a), b), a także w zw. z art. 7 ust. 3, a także w zw. z art. 7 ust. 4 rozporządzenia nr 1169/2011 i stwierdzenie, iż doszło do naruszenia wymagań prawa żywnościowego uzasadniającego nałożenie kary pieniężnej.

W odpowiedzi z dnia 18 maja 2016 r. na skargę Główny Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumenty przytoczone w kwestionowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Na wstępie Sąd orzekający w niniejszej sprawie podkreśla, że zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. sprawowana jest o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.), a także gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

W niniejszej sprawie, po przeprowadzeniu analizy zgromadzonego materiału oraz rozważeniu stanowisk stron i podniesionych przez nie argumentów, Sąd stwierdza, że skarga na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej jest bezzasadna.

Rozpatrując sprawę ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] Sąd wziął pod uwagę trzy aspekty sprawy: (1) materialnoprawny, (2) kompetencyjny oraz (3) procesowy.

W zakresie przepisów prawa materialnego Sąd stwierdza, że przepisy prawa zostały zastosowane przez organ pierwszej i drugiej instancji w pełni prawidłowo. Dotyczy to zarówno przepisów mających charakter norm sankcjonowanych, jak i norm sankcjonujących.

Już w oryginalnym (autentycznym) tekście ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia z dnia 25 sierpnia 2006 r. zawarty był art. 46 ust. 1 pkt 2 przewidujący, że oznakowanie środka spożywczego nie może przypisywać takiemu środkowi właściwości zapobiegania chorobom lub ich leczenia, albo odwoływać się do takich właściwości. Wyjątki określone w tym przepisie nie mają zastosowania w rozpatrywanej sprawie. Powołany przepis przewidywał zatem zakaz określonego zachowania, mającego charakter wprowadzenia konsumenta w błąd w zakresie możliwych skutków leczniczych określonych środków spożywczych. Wykładnia językowa, jak i wykładania funkcjonalna wskazanego przepisu nie pozostawia wątpliwości co do sposobu jego stosowania.

Powołany art. 46 ust. 1 pkt 2 u.b.ż.ż. został uchylony, jednak skarżąca jako profesjonalny podmiot prowadzący działalność gospodarczą w zakresie produkcji i obrotu środkami spożywczymi nie mógł nie wiedzieć o obowiązywaniu takiego zakazu. Z tego samego powodu skarżąca nie mogła nie wiedzieć, że uchylenie art. 46 ust. 1 pkt 2 u.b.ż.ż. spowodowane było wejściem w życie rozporządzenia nr 1169/2011. Jest oczywiste, że rozporządzenie Parlamentu i Rady Wspólnot Europejskich jest aktem prawa europejskiego, który obowiązuje bezpośrednio we wszystkich krajach członkowskich Unii Europejskiej (wcześniej: Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej). Rozporządzenie europejskie nie wymaga przy tym, inaczej niż dyrektywa, harmonizacji prawa krajowego poprzez implementację (transpozycję) norm prawa europejskiego do prawa krajowego poprzez zmianę przepisów prawa krajowego. Ponadto, zgodnie z art. 90 ust. 1 w związku z art. 88 ust. 3 Konstytucji RP oraz przepisów traktatowych w przypadku kolizji norm rozporządzenia unijnego z normami ustawowymi pierwszeństwo przysługuje tym pierwszym. W rozpatrywanym przypadku taka kolizja nie występowała, gdyż ustawodawca krajowy uchylił art. 46 u.b.ż.ż. w związku z wejściem w życie rozporządzenia 1169/2011.

Dla porządku dodajmy, że Artykuł 7 rozporządzenia 1169/2011 zatytułowany "Rzetelne informowanie", przewiduje niemal identyczną normę zakazującą: z zastrzeżeniem nieistotnych wyjątków informacje na temat żywności nie mogą przypisywać jakiemukolwiek środkowi spożywczemu właściwości zapobiegania chorobom lub leczenia chorób ludzi bądź też odwoływać się do takich właściwości.

Powyższe przepisy materialnoprawne, mające charakter norm sankcjonowanych, są również uzupełnione przez normy sankcjonujące, zawarte w ustawie o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Są to art. 103 ust. 1 pkt 1b) ppkt c u.b.ż.ż. Przepis ten wprost przewiduje, że kto nie przestrzega wymagań w zakresie znakowania środków spożywczych określonych w przepisach rozporządzenia nr 1169/2011 podlega karze pieniężnej w wysokości do trzydziestokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej za rok poprzedzający, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, na podstawie przepisach o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, w Dzienniku Urzędowym Rzeczpospolitej Polskiej "Monitor Polski". Wskazana wyżej dyspozycja normy sankcjonującej została przy tym zmodyfikowana przez art. 103 ust. 2 pkt 1 u.b.ż.ż. w ten sposób, że ustalono, iż wysokość kary pieniężnej może być wymierzona do pięciokrotnej wartości brutto zakwestionowanej ilości środka spożywczego lub produktu niebędącego żywnością wprowadzonego do obrotu jako żywność.

Wskazany art. 103 ust. 1 pkt 1b) ppkt c u.b.ż.ż. ma charakter typowej kary administracyjnej. Jego zastosowanie nie jest zależne (odmiennie niż w przypadku norm prawa karnego) od winy osoby dopuszczającej się czynu zabronionego. Wymierzenie takiej kary administracyjnej powinno nastąpić w takim przypadku, gdy organ właściwy stwierdzi fakt naruszenia normy sankcjonowanej, bez względu na źródło informacji odnoszące się do faktu. Z zastrzeżeniem wyjątku, o którym mowa niżej, w zakresie wymierzenia kary przepisy prawa nie zapewniają organowi swobodnego uznania, możliwości fakultatywnego działania, ani też innego rodzaju dyskrecjonalnej władzy.

W świetle powyższych przepisów materialnoprawnych zastosowanie ich przez organ pierwszej instancji należy uznać za w pełni prawidłowe. Wojewódzki inspektor sanitarny powziął wiadomość o fakcie naruszenia przez skarżącą przepisów obowiązującego prawa odnoszących się do wymagań w zakresie znakowania środków spożywczych. W tej sytuacji na podstawie art. 103 ust. 1 pkt 1b) ppkt c u.b.ż.ż. organ wojewódzki zobowiązany był do wymierzenia kary pieniężnej mieszczącej się w wskazanych wyżej granicach kwotowych. Sąd uznaje też wyliczenie wysokości wymierzonej kary za zgodne z obowiązującymi przepisami i uwzględniające przepisy kompetencyjne, o których mowa niżej.

Odnosząc się do drugiego wymiaru rozpatrywanej sprawy, czyli przepisów kompetencyjnych Sąd stwierdza również, że zostały zastosowane w pełni prawidłowo. Art. 104 ust. 1 u.b.ż.ż. stanowi bowiem, że kary pieniężnej, o których mowa w art. 103, wymierza, w drodze decyzji, właściwy (miejscowo) Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny. Przepis ten został zastosowany zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.i.s. W tym zakresie zawarty w skardze zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6 k.p.a. w związku między innymi z art. 104 ust. 1 u.b.ż.ż. należy uznać za oczywiście bezzasadny. Analogicznie całkowicie bezzasadny jest również zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 6 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. w zw. z art. 104 ust. 1 u.b.ż.ż. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W rozpatrywanej sprawie Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny nie działał jako organ drugiej instancji w stosunku do decyzji wydanej przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...], lecz jako organ pierwszej instancji w zakresie wymierzenia kary pieniężnej zgodnie z art. 103 i 104 u.b.ż.ż. Instancją odwoławczą w stosunku do decyzji organu wojewódzkiego był natomiast Główny Inspektor Sanitarny. Wskazany wyżej zarzut skarżącego odnoszący się do zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego jest zatem całkowicie chybiony.

Badając rozpatrywaną sprawę pod kątem trzeciego ze wspomnianych wymiarów, a mianowicie zarzucanego organom naruszenia przepisów postępowania, Sąd stwierdził, że podniesione przez skarżącego liczne zarzuty w tym względzie również nie zasługują na uwzględnienie. W szczególności błędna jest sugestia skarżącego, iż decyzja organu wojewódzkiego o nałożeniu kary pieniężnej jest uzależniona od sposobu prowadzenia i zakończenia postępowania w przedmiocie naruszenia prawa żywnościowego przez powiatowego inspektora sanitarnego. Jedyna więź między postępowaniem prowadzonym przez organ powiatowy oraz prowadzonym organ wojewódzki polega na tym, że organ powiatowy stwierdza fakt naruszenia przepisów o oznakowaniu środków spożywczych, co stanowi wystarczającą przesłankę dla organu wojewódzkiego dla wymierzenia kary pieniężnej. Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę podziela całkowicie stanowisko organu wojewódzkiego, a także stanowisko Głównego Inspektora Sanitarnego, że w sprawie nie wystąpiło sugerowane przez skarżącego naruszenie prawa polegające na użyciu przez organ powiatowy słowa "wniosek" w odniesieniu do zawiadomienia organu wojewódzkiego o stwierdzonych nieprawidłowościach w oznakowaniu środka spożywczego. Ani organ powiatowy nie przypisywał sobie kompetencji do wystąpienia z formalnym wnioskiem do organu wojewódzkiego o nałożenie kary pieniężnej, ani też organ wojewódzki nie prowadził żadnego postępowania na wniosek w rozumieniu art. 61 § 1 k.p.a.

Wszystkie powyższe ustalenia odnoszące się zarówno do przepisów materialnoprawnych, jak i przepisów kompetencyjnych wskazują – zdaniem Sądu – że na żadnym etapie postępowania w przedmiocie wymierzenia skarżącej kary pieniężnej nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy (art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a.). Dotyczy to zarówno postępowania przed Państwowym Wojewódzkim Inspektorem Sanitarnym, jako organem pierwszej instancji, jak również przed Głównym Inspektorem Sanitarnym, jako organem odwoławczym. Rozbudowane zarzuty skarżącego w tym zakresie nie zasługują zdaniem Sądu na uwzględnienie.

Biorąc pod uwagę przedstawioną analizę przepisów prawa mających zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, zasady rozumowania prawniczego i okoliczności faktyczne istotne w sprawie, Sąd w pełni podzielił stanowisko organu, który wydał zaskarżoną decyzję. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a skarga całkowicie niezasadna.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U z 2016 r., poz. 718, ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.