Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2602/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 1980 nr 9 poz 26
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bożena Marciniak Sędziowie sędzia WSA Leszek Kobylski (spr.) sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Protokolant referent stażysta Jagoda Słowik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2022 r. sprawy ze skargi A. K., D. Z., J. Z. i M. Z. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dn. 1 września 2021r. nr DAP-WN-727-39/2021/WWP, który działając na podstawie art. 138&1 pkt.1 kpa, po rozpatrzeniu wniosku D. Z., J. Z., M. Z. i A. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dn. 28 maja 2021r. znak DAP-WPK-727-130-33/207/Kpu umarzającą postepowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Małopolskiego z dn. 1 grudnia 2000r. znak GG.VI.723/V32/2000/AC, przekazującej na rzecz Powiatu K. własność nieruchomości zabudowanej położonej w Gminie M. obr. S., oznaczonej jako działka nr [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...] – orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji I instancji.

Powyższa decyzja została wydana przy następujących ustaleniach stanu faktycznego sprawy i ocenie prawnej sprawy:

Stanowiący dawną własność W. Z. majątek ziemski "S." o pow. ponad [...] ha, położony na ternie gminy M., przejęty został na rzecz Skarbu Państwa na mocy art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN. W jego skład wchodził położony w S. (zlokalizowany w obszarze aktualnej działki ew. nr [...]) zespół dworsko-parkowy o pow. ok. [...] ha.

Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 1 grudnia 2000r., znak: G6.V1.7723Nl3zl2ooo/Ac (zwaną dalej ,,decyzją komunalizacyjną") działając na podstawie art. 64 ustawy z dnia 13 października 1998r, - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną (Dz. U, z 1998r,, Nr 133, poz, 872|1, przekazał na rzecz Powiatu K. własność nieruchomości zabudowanej położonej w Gminie M., obr, S., oznaczonej jako działka nr [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...].

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji komunalizacyjnej Wojewody Małopolskiego wystąpił W. Z. reprezentowany przez pełnomocnika będącego adwokatem.

Skutkiem rozpatrzenia przez Ministra SWiA wniosku o stwierdzenie nieważności ww. decyzji komunalizacyjnej Wojewody Małopolskiego jest decyzja Ministra SWiA z dn. 28 maja 2021r. znak: DAP-WPK-727-130-33/2017/KPu umarzająca postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 1 grudnia 2000r,, znak: GG.VI.7723/V/32/2000/Ac, przekazującej na rzecz Powiatu K. własność nieruchomości zabudowanej położonej w Gminie M., obr. S., oznaczonej jako działka nr [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...].

Następcy prawni zmarłego W. Z., D. Z., J. Z., M. Z. i A. K. reprezentowani przez adwokata P. B. nie zgadzając się z podjętym przez Ministra SWiA w dniu 28 maja 2021r., rozstrzygnięciem. wystąpili z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, przedstawiając w nim swoje stanowisko. Wniosek został złożony w ustawowym terminie.

Orzekając, po rozpatrzeniu środka odwoławczego, o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy podniósł następującą argumentację:

W pierwszej kolejności organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z art. 64 ustawy komunalizacyjnej z dnia 13 października 1998r, przekazanie powiatom mienia Skarbu Państwa oraz mienia Skarbu Państwa będącego we władaniu państwowych osób prawnych, innego niż określone w art, 60 ust, 1 i 4, a służącego do wykonania zadań powiatu, może nastąpić, na wniosek zarządu powiatu, w drodze decyzji wojewody. Jak zatem wynika z tego przepisu decyzja wojewody ma charakter fakultatywny, przekazanie mienia w tym trybie nie następuje z mocy prawa, ani nie jest też przekazaniem obligatoryjnym. Przepis ten pozostawia do uznania organu, czy dane mienie powinno być przekazane powiatowi, czy też nie.

Wskazując na charakter prawny postępowania nadzorczego, organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z treścią art. 157 § 2 Kpa, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, może być wszczęte na żądanie strony, bądź z urzędu, Przymiot strony postępowania ustala się w oparciu o przepis art. 28 kpa, w jego świetle, stroną danego postępowania jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie lub kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. lnteres, o kórym mowa, musi mieć charakter prawny tzn. musi istnieć norma prawna przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do określonego podmiotu możliwość wydania przez organ decyzji lub podjęcia czynności. Należy podkreślić że interes ten musi mieć charakter realny w danej dacie - w niniejszym przypadku w dacie komunalizacji mienia, tj, 1 grudnia 2000r.

W przedmiotowej sprawie należało zatem rozważyć, czy skarżący wykazali, że postępowanie w sprawie komunalizacji przedmiotowej nieruchomości dotyczy ich interesu prawnego, który należy odróżnić od interesu faktycznego, niepodlegającego ochronie przez obowiązujące normy prawne, a tym samym, czy posiadają oni legitymację do zainicjowania postępowania w trybie art.156 kpa.

Zauważyć w tym miejscu należy, że stronami postępowania komunalizacyjnego są Skarb Państwa, jako dotychczasowy właściciel mienia oraz właściwy samorząd, który w wyniku postępowania komunalizacyjnego stal się nowym właścicielem nieruchomości. Inne podmioty mogą brać udział w postępowaniu komunalizacyjnym jeżeli wykażą, że mienie to stanowi ich własność i nie podlega komunalizacji.

Niewskazanie przez ,,inny'' podmiot tytułu prawnorzeczowego do mienia będącego przedmiotem komunalizacji wyklucza możliwość skutecznego wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Natomiast nie ma znaczenia dla postępowania komunalizacyjnego interes prawny osób posiadających przedmiot komunalizacji pod tytułem użytkownika, najemcy, użytkownika wieczystego lub bez tytułu prawnego, ponieważ komunalizacja nie wpływała na zmianę zakresu uprawnień tych osób. W ocenie organu w zaskarżonej decyzji w prawidłowy sposób wyjaśniono powody, dla których uznano, że skarżący nie dysponują tytułem prawnorzeczowym do mienia objętego komunalizacją ti. działki nr [...].

Zgromadzona w sprawie dokumentacja dowodzi, iż dla nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], prowadzona była księga wieczysta [...].

Jak zostało ustalone w księdze wieczystej [...] według stanu na dzień 1 grudnia 20000 r. prawo własności nieruchomości położonej w S., gminie M., stanowiącej działkę nr [...], ujawnione było na rzecz Skarbu Państwa - na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla Krakowa - Śródmieścia Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych w Słomnikach z dnia 21 kwietnia 1997r,, Dz.Kw,840/96. Przedmiotowym postanowieniem w/w Sąd postanowił: w pkt l. założyć księgę wieczystą [...], w pkt ll. wpisać; w dziale l tej księgi wieczystej działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] o łącznej pow. [...] ha (działki zabudowane, tereny zielone znajdujące się we władaniu Państwowego Domu Dziecka w S.), położone w S., gmina M., w dziale ll. tej księgi jako właściciela: Skarb Państwa - na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w Krakowie - Śródmieścia Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych w S. z daty 21 kwietnia 1997r.

Jednocześnie MSWIA stwierdził, że nie kwestionuje ostatecznej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dn. 25 czerwca 2018r. na podstawie której orzekł, że dwór wraz z parkiem, stanowiący część działki nr [...], zawierający się w granicach konturu oznaczonego zgodnie z ewidencją gruntów i budynków jako teren rekreacyjno - wypoczynkowy (Bz) oraz w granicach jednego konturu oznaczonego zgodnie ewidencją gruntów i budynków jako teren zabudowany (B}, oznaczonych kolorem niebieskim na wyrysie mapy ewidencyjnej stanowiącej załącznik do tej decyzji - nie podpadał pod działanie art. 2 ust. 1lit, e) dekretu PKWN a dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, a także odmówił stwierdzenia, że pozostała część działki nr [...], będąca przedmiotem zaskarżenia, nie podpadała pod działanie art. 2 ust, 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

MSWiA wyeksponował, że to wpis w księdze wieczystej danej nieruchomości ma kluczowe znaczenie dla ustalenia jej stanu faktyczno-prawnego. W oparciu o niego zaś, organy administracji publicznej obowiązane są dokonywać jakiejkolwiek oceny badanych decyzji administracyjnych. Przyjęte orzecznictwo sądowo - administracyjne wyraźnie wskazuje, że treść wpisu w księdze wieczystej jako orzeczenie sądu cywilnego, wiąże wszystkie inne sądy oraz organy, Z tej przyczyny organ administracyjny nie ma możliwości, aby w toku postępowania, jakie przed nim się toczy, dokonywać odmiennych ustaleń prawnych od tych, jakie wynikają z prawomocnych orzeczeń sądowych, w tym z wpisów dokonanych w księdze wieczystej. Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym.

W tej sytuacji, mając zatem na uwadze przedstawiony powyżej stan faktyczny i prawny stwierdzić należy, że skoro w dacie komunalizacji działka nr [...] zgodnie z wpisem w księdze wieczystej [...] stanowiła własność Skarbu Państwa, co wypełniało kluczowe warunki dla komunalizacji nieruchomości, to Skarżący nie wykazali się tytułem prawnym do przedmiotowej nieruchomości, Domniemanie zgodności z rzeczywistym stanem prawnym, jak już wcześniej wyjaśniono, nie może być obalone przez organy administracji w postępowaniu komunalizacyjnym, ani w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 1 grudnia 2000r.

W odniesieniu do przedstawionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy argumentów, należy podkreślić, że w postępowaniu komunalizacyjnym znaczenie prawne ma stan na dzień komunalizacji. Z posiadanej dokumentacji wyraźnie wynika, że na ten dzień jako właściciel skomunalizowanej nieruchomości ujawniony był Skarb Państwa, a nie osoby fizyczne.

Wobec powyższych ustaleń zasadnym jest stwierdzenie, że Skarżącym nie przysługuje (ani obecnie, ani w dacie komunalizacji) tytuł prawnorzeczowy do spornej nieruchomości oznaczonej nr działki [...] legitymujący do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 1 grudnia 2000r., znak GG,V|.7123lVl3Zl2000lAC.

Reasumując, Minister SWiA miał podstawy do uznania, iż Skarżący nie legitymując się tytułem prawnym do spornej nieruchomości, nie posiadają też przymiotu strony postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 1 grudnia 2000r. Zgodnie z przyjętym orzecznictwem sądowo-administracyjnym wszczęcie postępowania na wniosek nie legitymowanej osoby jest podstawą do wydania decyzji o umorzeniu postępowania.

Odnosząc się do zarzutów skarżących na zaniechanie ustalenia w toku postępowania administracyjnego rzeczywistego stanu prawnego nieruchomości, zarzucenie organowi błędne wyjaśnienie sprawy polegające na nieuwzględnieniu faktu funkcjonowania w obrocie prawnym ostatecznej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dn. 25 czerwca 2018r., MSWiA podkreślił, iż nie neguje faktu funkcjonowania tej decyzji w obrocie prawnym, jednakże będąc związanym wpisem w księdze wieczystej nie jest jednocześnie uprawniony do badania prawidłowości wynikających z niej wpisów. Jak już zostało wyjaśnione możliwe jest wzruszenie aktu, na podstawie którego dokonano wpisu do księgi wieczystej, a następnie samego wpisu, lecz nie może to nastąpić w wyniku działań organu nadzoru prowadzącego postępowanie nadzorcze.

Reasumując, organ odwoławczy podniósł, że decyzją z dnia 28 maja 2021r., znak: DAP-WPK-727-130-33/2017/KPu, prawidłowo umorzono na podstawie art. 105 § 1 kpa wszczęte postępowanie w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody Małopolskiego z dnia 1 grudnia 2000r. znak GG.VI.7723/V/32/2000/AC.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pismem z dn. 1 października 2021r. wnieśli A. K., D. Z., J. Z., M. Z. ( dalej jako: "skarżący") reprezentowani przez pełnomocnika będącego adwokatem.

Zaskarżonej decyzji wym. skarżący zarzucili naruszenie przepisów procesowych, które miało wpływ na treść wydanej w sprawie decyzji, a mianowicie:

1/ art. 105 § 1 K.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. poprzez

błędne ich zastosowanie i niedopuszczalne przyjęcie, iż Skarżący nie mają interesu prawnego a tym samym legitymacji do zainicjowania niniejszego postępowania administracyjnego podczas, gdy są oni następcami prawnymi W. Z. s. J., właściciela spornej części działki nr [...] (projektowanej działki nr [...]) obejmującej dwór wraz z parkiem, a w sprawie wykazano decyzją administracyjna Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 25 czerwca 2018r. znak: GZ.m.625.107.2014, iż nieruchomość ta nigdy nie została przejęta przez państwo na

podstawie art. 2 ust. 1 lit e) dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej, a zatem nie mogła zostać skomunalizowana jako nieruchomość nie stanowiąca własności Skarbu Państwa;

2/ art. 157 § 2 K.p.a. w zw. z art. 28 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że Skarżący nie

mają bezpośredniego i aktualnego interesu prawnego do bycia stroną postępowania

nieważnościowego skoro prejudycjalne postępowanie administracyjne zakończone

ostateczną i prawomocną decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 25 czerwca 2018r. znak: GZ.m.625.107.2014, w zakresie orzeczenia o nie podpadaniu pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej działki ewidencyjnej nr [...](część dawnej działki nr [...]), obręb S., jednostka ewidencyjna M. potwierdza, że spadkobiercy W. Z. s. J. - Skarżący w niniejszej sprawie mieli tytuł prawny dokumentujący przysługujące im prawo własności, które stało na przeszkodzie wydaniu decyzji przez

Wojewodę Małopolskiego w dniu 1 grudnia 2000r. znak: GG.VI.7723/V/32/2000/AC w przedmiocie przekazania na rzecz Powiatu Krakowskiego własności powołanej ostatnio nieruchomości położonej w Gminie M., obr. S., bowiem w dniu 31 grudnia 1998r/ 1 stycznia 1999r. Skarb Państwa nie był właścicielem tej nieruchomości;

3/ art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 7 K.p.a. i art. 8 K.p.a. w związku z art. 16 ustawy z dnia

7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017r., p. 935, obecnie art. 8 § 1 i 2 k.p.a.) poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji niezawierającego niezbędnych elementów umożliwiających jej kontrolę (brak

odniesienia się do wszystkich dowodów zaoferowanych w sprawie przez Skarżących), jak również zaniechanie ustalenia w toku postępowania administracyjnego rzeczywistego stanu prawnego nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...], która ujawniona była równocześnie w księdze wieczystej nr [...] oraz w księdze hipotecznej [...], przy czym nabycie prawa własności nieruchomości przez Powiat Krakowski nie było odzwierciedlone w księdze hipotecznej [...][...] gm. kat [...] a jedynie w księdze wieczystej nr [...], co nakładało na Wojewodę Małopolskiego obowiązek zbadania rzeczywistego stanu prawnego spornej nieruchomości przed wydaniem decyzji, a ponadto poprzez odniesienie się w zaskarżonej decyzji wyłącznie do treści pisma z Sądu Rejonowego w M. V Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych w S. z dnia 9 lutego 2021r., Dz.Ko./KRl S/00000006/21 nie bacząc na ustalenia organu w postępowaniu prejudycjalnym zakończonym ostateczną i prawomocną decyzją administracyjną Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 25 czerwca 2018r. znak: GZ.m.625.107.2014, a także poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej poprzez nierzetelne i w konsekwencji błędne wyjaśnienie sprawy polegające na tym, iż pomimo istnienia ostatecznej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 25 czerwca 2018r. stwierdzającej, iż sporna nieruchomość nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, która to decyzja była organowi znana i nie była kwestionowana, Minister umorzył postępowanie i przyjął, iż doszło do przekazania Powiatowi Krakowskiemu spornej nieruchomości decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia 1 grudnia 2000 roku, pomimo, iż Skarb Państwa nie był w dniu przekazania właścicielem spornej nieruchomości, a zatem z rażącym naruszeniem art. 64 ustawy z dnia 13 października 1999 roku Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. z 1988 r., Nr 133, poz. 872) w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. nr 91, poz. 578);

4/ art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 11 K.p.a. - poprzez pominięcie toku postępowania a

następnie w uzasadnieniu decyzji dowodów zaoferowanych przez Skarżących bez

wskazania przyczyn dla których dowodów tych nie wzięto pod uwagę, co uniemożliwia kontrolę zapadłej decyzji, podczas gdy uzasadnienie decyzji powinno umożliwić organowi nadzoru oraz sądowi administracyjnemu sprawdzenie prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia oraz być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady ogólnej przekonywania;

5/art. 7 K.p.a. oraz art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. poprzez naruszenie zasady praworządności, która nie została zrealizowana z uwagi na wybiórcze potraktowanie

dowodów przez organ, zamiast wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego

zgromadzonego w sprawie, w szczególności poprzez:

a) nierzetelne przenalizowanie skutków prawnych wydanej w sprawie Skarżących ostatecznej i prawomocnej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 25 czerwca 2018r. znak: GZ.m.625.107.2014, w której Minister stwierdził, że dwór wraz z parkiem, stanowiący część działki nr [...], zawierającą się w granicach konturu oznaczonego zgodnie z ewidencją gruntów i budynków jako teren rekreacyjno - wypoczynkowy (Bz) oraz w granicach jednego konturu oznaczonego zgodnie z ewidencją gruntów i budynków jako teren zabudowany (B), oznaczonych kolorem niebieskim na wyrysie mapy ewidencyjnej stanowiącej załącznik do tej decyzji - nie podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. nr 10, p. 51 z zm.);

b) niedopuszczalne pominięcie bezspornego i stwierdzonego ostateczną decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 25 czerwca 2018r. znak: GZ.m.625.107.2014 faktu braku przysługiwania Skarbowi Państwa prawa własności spornej nieruchomości w dniu nacjonalizacji tj. 13 września 1944r., a w konsekwencji w dniu 31 grudnia 1998r./1 stycznia 1999r.,

c) oczywiście błędne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie dowodów zgromadzonych w aktach administracyjnych sprawy, w tym przedłożonych i powołanych przez Skarżących w sprawie oraz błędnej ocenie dowodów zgromadzonych w postępowaniu administracyjnym,

6/ art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 64 ustawy z dnia 13 października 1999 roku Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. z 1988 r., Nr 133, poz. 872) w zw. z art, 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. nr 91, poz. 578 z zm.) poprzez wydanie decyzji przez Wojewodę Małopolskiego w przedmiocie przekazania na własność Powiatu Krakowskiego zabudowanej nieruchomości - części działki nr [...], w sytuacji, gdy nieruchomość ta nie stanowiła własności Skarbu Państwa w dniu 31 grudnia 1998r./l stycznia 1999r.;

7/ art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece z dnia 6 lipca 1982 roku (Dz. U 1982 nr 19 poz. 147), i art. 18 § 1 dekretu z dnia 11 października 1946r. Prawo rzeczowe (Dz.U. nr 57, poz. 319) - poprzez bezpodstawne przyjęcie wbrew poglądowi ugruntowanemu w orzecznictwie, iż podważenie domniemania wynikającego z art. 18 § 1 Prawa rzeczowego, jak i z art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece z dnia 6 lipca 1982 roku (Dz. U 1982 nr 19 poz. 147) jest w

postępowaniu sądowo-administracyjnym niedopuszczalne, a na skutek wydania

decyzji na zasadzie § 5 rozporządzenia w przedmiocie niepodpadania nieruchomości

pod działanie dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej nie dochodzi do

restytucji z mocą wsteczną przynależnego pierwotnemu właścicielowi tytułu

prawnorzeczowego do tej nieruchomości, oraz błędne przyjęcie, iż prawo własności

majątku ziemskiego nie wraca "w naturze" do właściciela;

8/ art. 31 ust. 3 oraz art. 45 Konstytucji RP (Dz.U. 1997 nr 78 poz. 483) - poprzez

naruszenie zasad proporcjonalności oraz prawa do sądu na skutek niedopuszczalnego i błędnego przyjęcia, iż podważenie domniemania wynikającego z art. 18 § 1 Prawa rzeczowego, jak i z art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece z dnia 6 lipca 1982 roku (Dz. U 1982 nr 19 poz. 147) jest w postępowaniu sądowoadministracyjnym niedopuszczalne oraz, że na skutek wydania decyzji na zasadzie § 5 rozporządzenia w przedmiocie niepodpadania nieruchomości pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej nie dochodzi do restytucji z mocą

wsteczną przynależnego pierwotnemu właścicielowi tytułu prawnorzeczowego do tej

nieruchomości,

9/ art. 16 § 1 K.p.a. - poprzez pominięcie przez organ ostatecznej decyzji Ministra

Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 25 czerwca 2018r. znak: GZ.m.625.107.2014, w

przedmiocie nie podpadania pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej działki ewidencyjnej nr [...], którą zarówno organ

jak i sąd powszechny są związane, a uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych,

stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w

przypadkach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w

ustawach szczególnych i przewidzianym trybie, co doprowadziło do faktycznego

wyeliminowania z obrotu powołanej ostatecznej decyzji;

10/ art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece i art. 18 § 1 dekretu z dnia 11

października 1946r. Prawo rzeczowe w zw. z art. 16 § 1 K.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP - poprzez pominięcie faktu, iż uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może

nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w ustawach szczególnych i jedynie we właściwym trybie

administracyjnym, a zatem podważanie decyzji komunalizacyjnej w postępowaniu

cywilnym naruszałoby art. 16 K.p.a. a także zasadę respektowania rozgraniczenia

pomiędzy drogą sądową i drogą administracyjną wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP,

zgodnie z którą organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa;

11/ art. 8 K.p.a. w związku z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017r., p. 935, obecnie art. 8 § 1 i 2 k.p.a.) poprzez wydanie decyzji naruszającej zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej oraz sprzecznej z utrwaloną praktyką organów administracji publicznej od blisko 30 lat – z powołaniem wskazanych wyroków NSA, WSA oraz decyzji organów administracji,

12/ art. 2 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP (Dz.U, 1997 nr 78 poz. 483) - poprzez

wydanie decyzji naruszającej zasadę ochrony zaufania obywatela do państwa i

stanowionego przez nie prawa oraz bezpieczeństwa prawnego jednostki.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji MSWiA z dn. 28 maja 2021r. i zasądzenie na ich rzecz od organu kosztów postepowania sądowego wraz z kosztami zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę MSWiA wniósł o jej oddalenie, podtrzymał argumentację zawartą w treści zaskarżonej decyzji, że ponieważ prawo własności do przedmiotowej nieruchomości w dacie komunalizacji przynależało na podstawie wpisów w Księdze wieczystej do Skarbu Państwa, to spełnione zostały kluczowe warunki dla komunalizacji powyższej nieruchomości. Natomiast skarżący nie wykazali ani obecnie, ani w dacie komunalizacji tytułu prawnego do spornej nieruchomości, który stanowił by legitymację dla skarżących do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody Małopolskiego z dn. 1 grudnia 2000r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi.

Podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 105 § 1 kpa. Zgodnie z art. 105 § 1 kpa, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.

Na każdym etapie postępowania organ administracji jest obowiązany badać, czy podmiot występujący o wszczęcie postępowania jest do tego legitymowany, a więc czy może być stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 kpa. Wszczęcie postępowania administracyjnego na wniosek nielegitymowanego podmiotu jest podstawą do wydania decyzji o umorzeniu postępowania wobec bezprzedmiotowości postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 kpa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 1663/15). Postępowanie staje się bezprzedmiotowe, jeżeli w jego toku wystąpi brak chociażby jednego z podstawowych elementów stosunku administracyjnoprawnego (podmiotu, przedmiotu, podstawy prawnej) będącego przedmiotem postępowania. W szczególności postępowanie należy umorzyć, gdy w toku postępowania okaże się, że osoba, której żądanie spowodowało wszczęcie postępowania, nie legitymuje się interesem prawnym (np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 2002 r. sygn. akt II SA/Kr 3161/01 oraz 1 sierpnia 2012 r. sygn. akt II GSK 640/11, a także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia w 9 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Go 117/12). W sytuacji braku strony postępowania mającej interes prawny w uzyskaniu rozstrzygnięcia mamy zatem do czynienia z nieistnieniem przesłanek podmiotowych do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy.

Istotą rozpoznawanej sprawy było ustalenie, czy skarżący, składając wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 1 grudnia 2000r. przekazującej na rzecz Powiatu Krakowskiego własność nieruchomości zabudowanej położonej w Gminie M., obr. S., oznaczonej jako działka nr [...], dla której prowadzona jest KW nr [...], posiadają przymiot strony w rozumieniu art. 157 § 2 kpa w związku z art. 28 i 156 § 1 kpa, gdyż tylko posiadanie tego przymiotu uprawniało skarżących do skutecznego złożenia do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wniosku o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji komunalizacyjnej i doprowadzić do jego merytorycznego rozpatrzenia.

W tej sytuacji wyjaśnić należy, że art. 28 kpa określa, kto może być stroną postępowania administracyjnego. Zgodnie z jego treścią i utrwalonym orzecznictwem stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W rozumieniu tego przepisu stroną będzie osoba fizyczna lub prawna lub też inna jednostka organizacyjna, która na podstawie obowiązującego prawa może uzyskać konkretne korzyści lub może być na nią nałożony obowiązek prawny zachowania wyznaczonego nakazu lub zakazu, co może nastąpić poprzez wydanie aktu administracyjnego przez organ administracji publicznej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego panuje zgodny pogląd, że mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym to tyle, co wskazać przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którym składający wniosek opiera swoje żądanie. Przy tym interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie przymiotu strony w sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Brak bezpośredniego wpływu sprawy na sferę prawną nie pozwala na uznanie składającego wniosek za stronę. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot (osoba) jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa mającymi stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Interes faktyczny nie tworzy legitymacji procesowej.

Przystępując do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji administracyjnej, organ nadzoru we wstępnej fazie postępowania ma obowiązek ustalenia, czy żądanie zgłoszone w tym przedmiocie pochodzi od strony postępowania, jeśli tak jest i nie zachodzą przeszkody o charakterze przedmiotowym do przeprowadzenia postępowania nadzorczego, wszczyna postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Postępowanie to prowadzone jest z udziałem stron weryfikowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji (w rozpatrywanej sprawie decyzji komunalizacyjnej) bądź ich następców prawnych, a także innych podmiotów, jeżeli wykażą, że są stroną tego postępowania w rozumieniu art. 28 kpa. Stosownie do art. 157 § 2 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W postępowaniu komunalizacyjnym, prowadzonym na podstawie art. 64 ustawy z dn. 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną ( DZ U z 1998r.nr 133, poz.872, dalej jako: "ustawa kompetencyjna"), stroną tego postępowania jest przede wszystkim Skarb Państwa i właściwy powiat. Oznacza to, że w przedstawionej sprawie przymiot strony niewątpliwie przysługuje stronom postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia 1 grudnia 2000 r. czyli Skarbowi Państwa oraz Powiatowi Krakowskiemu. Ponadto stroną postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności takiej decyzji administracyjnej oprócz osób, które uczestniczyły w pierwotnym postępowaniu w charakterze stron, mogą być i inne osoby, które żądając stwierdzenia nieważności decyzji, wykażą swój interes prawny lub obowiązek, czyli także ten, kto wykaże swój tytuł prawny do objętej postępowaniem nieruchomości.

Swój tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości skarżący wywodzą z ostatecznej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 25 czerwca 2018r. na podstawie której organ orzekł o nie podpadaniu pod działanie art. 2 ust.1 lit.e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej działki ew. nr [...] ( cześć dawnej działki nr [...]) obręb S. gm. M., co w ocenie skarżących potwierdza, że w niniejszej sprawie mieli tytuł prawny, jako następcy prawni poprzedniego właściciela ww. nieruchomości W. Z., dokumentujący przysługujące im prawa własności, które stało na przeszkodzie wydaniu decyzji komunalizacyjnej przez Wojewodę Małopolskiego w 2000r.

Podkreślić przy tym należy, na co zdają się nie zwracać uwagi skarżący, że decyzja ta nie była wydana w trybie nadzoru (art. 156 § 1 pkt 2 kpa) lecz w tzw. trybie zwykłym, a zatem nie wywiera ona tzw. skutku ex tunc. Decyzja ta wywiera skutek dopiero z dniem, z którym stała się ostateczna, a zatem od czerwca 2018 r. Także decyzja komunalizacyjna z dnia 1 grudnia 2000 r., ze względu na swój konstytutywny charakter wywarła skutek w postaci przejścia prawa własności na Powiat Krakowski dopiero z dniem, z którym decyzja ta stała się ostateczna, czyli od grudnia 2000 r.

W tej sytuacji, w ocenie Sądu podstawowe znaczenie ma chronologia "przechodzenia" prawa własności przedmiotowej nieruchomości od 1944 r. do 2018 r. Dokonane ustalenia, w tym kwerenda w księgach wieczystych, doprowadziły do ustalenia, że w prowadzonej dla ww. nieruchomości [...] jak właściciel wpisany był Skarb Państwa. Podobnie zresztą wpisu Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości dokonano w księdze hipotecznej nr [...] prowadzonej dla wszystkich nieruchomości W. Z. na podstawie zaświadczenia Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w Krakowie z dn. 9.08.1946r. ( vide zaświadczenia i odpisy zawarte w aktach administracyjnych sprawy).

Z dokonanego zestawienia jasno wynika, że na dzień wydania kwestionowanej decyzji komunalizacyjnej hipotecznym właścicielem spornej działki był Skarb Państwa.

W tej sytuacji sam fakt wydania przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzji z dnia 25 czerwca 2018 r., którą organ ten orzekł m.in., że nieruchomość stanowiąca działkę ewidencyjną nr [...] ( część dawnej działki nr [...]) obręb S., jednostka ewidencyjna M., nie podpadała pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, z której to decyzji skarżący wywodzą swój tytuł prawny do przedmiotowej działki oraz przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej z 2000 r., bez doprowadzenia do odpowiednich zmian zapisów w księdze wieczystej nie może być podstawą do uznania przymiotu strony skarżących we wnioskowanym postępowaniu nadzorczym.

Przypomnieć należy, że rozstrzygnięcie sporu o prawo własności nieruchomości niewątpliwie następuje w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym, a nie w postępowaniu administracyjnym. Istniejący w dniu wydania przez Wojewodę decyzji komunalizacyjnej (1 grudnia 2000 r.) stan prawny przedmiotowej nieruchomości ujawniony w odpowiedniej księdze wieczystej jednoznacznie dowodzi, że w tych kluczowych dla oceny prawidłowości stanowiska Ministra datach właścicielem przedmiotowej nieruchomości był Skarb Państwa. Skarżącym nie przysługiwał w tych datach żaden tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości. Zwrócić przy tym należy uwagę, że kwestia ewentualnej oceny prawidłowości komunalizacji przedmiotowej nieruchomości nie mogłaby doprowadzić do oczekiwanego przez skarżących skutku w postaci wpisania prawa własności tej nieruchomości na rzecz skarżących. Nawet bowiem ewentualne stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej co do działki aktualnie oznaczonej nr [...], doprowadziłoby jedynie do stanu, w którym sporna działka będzie ponownie wpisana do księgi wieczystej jako własność Skarbu Państwa a nie Powiatu Krakowskiego czy skarżących.

Uwzględniając zatem treść wpisów w księgach wieczystych dotyczących ww. nieruchomości i brak innych dokumentów czy aktów prawnych, wg których w dacie komunalizacji nieruchomości tj. w 2000r. skarżący lub przed tą datą nabyli własność ww. nieruchomości, Sąd przyjął, że umorzenie przez organ nadzwyczajnego postępowania w stosunku do decyzji komunalizacyjnej nie narusza prawa. Trzeba podkreślić, że w orzecznictwie nie ma jednolitości co do tego czy podmiot, który wykaże, że kilkanaście czy kilkadziesiąt lat przed komunalizacją był właścicielem nieruchomości - posiada przymiot strony postępowania nieważnościowego dotyczącego komunalizacji.

Z jednej strony przyjmuje się, że wnioskodawcy takiego postępowania mają interes prawny w sprawie, choć nie przesądza on automatycznie o nieważności kwestionowanej decyzji komunalizacyjnej (por. wyrok tut. Sądu w sprawie I SA/Wa 1760/20 z 23 marca 2021r.). Inna rzecz, że wyeliminowanie z obrotu aktu nacjonalizacyjnego czy ustalenie, że nieruchomość nie została znacjonalizowana w ramach dekretu PKWN, nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej - o ile prawa Skarbu Państwa były ujawnione w księdze wieczystej - tak NSA w wyroku z 29 kwietnia 2019r. I OSK 3703/18, Lex nr 2677671 i wyrok NSA w sprawie I OSK 2100/14.

Z drugiej strony przyjmuje się, że istotny jest aspekt czasowy, a więc, że samo wykazanie, że kilka dekad wcześniej poprzednicy prawni wnioskodawców legitymowali się prawem własności – nie jest wystarczające do przyznania statusu strony ich następcom. Interes prawny musi być bowiem konkretny i rzeczywisty, i powinien mieć związek z danym postępowaniem prowadzonym w danym miejscu i czasie, i na podstawie określonego stanu prawnego. Innymi słowy przyjmuje się, że dla możliwości skutecznego zainicjowania postępowania weryfikującego komunalizację mienia Skarbu Państwa istotne jest wykazanie prawa własności nie kiedykolwiek - lecz w dacie samej komunalizacji (vide wyrok w sprawie I SA/Wa 2045/20 z 19 marca 2021r. i przywołane tam orzecznictwo oraz wyrok NSA w sprawie I OSK 1741/15). Problem sprowadza się tu do kwestii restytucji mienia przejętego przez państwo, a następnie wyeliminowania z obrotu aktu prawnego, stanowiącego podstawę upaństwowienia tego mienia. W orzecznictwie nie jest jednolicie postrzegany skutek wyeliminowania z obrotu aktu nacjonalizacyjnego np. po niemalże pół wieku od nacjonalizacji. A w konsekwencji niejednolicie postrzega się kwestie powrotu mienia do dawnego właściciela, skoro od nacjonalizacji upłynął tak długi okres czasu a nieruchomość podlegała w międzyczasie obrotowi. W tym zakresie nie ma też jednolitości w orzecznictwie Sądu Najwyższego (por. np. postanowienie SN w sprawie I CSK 288/10, LEX nr 798230).

Skarżący nie wykazali zatem prawa własności ww. nieruchomości w dacie komunalizacji a tylko ten moment jest istotny z punktu widzenia możliwości wzruszenia decyzji komunalizacyjnej. Wpis w księdze wieczystej ma charakter deklaratoryjny i nie przesądza o prawie własności – ponadto postępowanie wieczystoksięgowe (w trybie art. 10 ustawy o księgach wieczystych i hipotece) w odniesieniu do ww. nieruchomości w rozpoznawanej sprawie, jak to wynika ze stanowiska skarżących, w ogóle nie zostało wszczęte. Niezasadny w tym kontekście jest zarzut naruszenia art. 3 ustawy o księgach wieczystych, jak również przepisów postępowania polegającego na błędnym przeprowadzeniu postepowania wyjaśniającego. Wbrew twierdzeniom skargi skarżący nie przeprowadzili dowodu obalającego domniemanie wynikające z wpisu w KW, tego rodzaju twierdzenie nie zostało bowiem potwierdzone żadnym prawomocnym orzeczeniem sądowym, które mogłoby mieć walor dowodowy.

Podsumowując, Sąd uznał, że skarżący nie wykazali że posiadali, lub posiadają tytuł prawnorzeczowy do przedmiotowej działki, który to tytuł dawałby im przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji komunalizacyjnej z 2000 r. Z analizy akt sprawy wynika, że wbrew zarzutom skargi, organ nadzoru wydane rozstrzygnięcie oparł o prawidłowo i wyczerpująco ustalony stan faktyczny sprawy, właściwie zinterpretowane przepisy prawa oraz właściwą analizę całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, co znalazło odpowiednie odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji. Oznacza to, że Minister zasadnie, na podstawie art. 105 § 1 kpa, umorzył wszczęte z wniosku nieuprawnionej osoby postępowanie nadzorcze.

Zasadnie zatem organ zanegował prawo skarżących do skutecznego zainicjowania postępowania nadzorczego. W konsekwencji nie można zarzucić ministrowi naruszenia art. 28 kpa. Wykazanie interesu prawnego leży po stronie skarżącej, nie można wobec tego postawić organowi zarzutu, że nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.

W ocenie Sądu nie doszło też do naruszenia przepisów postępowania art. 7, 8, 77 i 80 kpa. Organ nie prowadził postępowania dowodowego w tej sprawie a jedynie oceniał, na podstawie przedstawionych mu dokumentów, czy skarżący legitymują się statusem strony postępowania. Wykazanie interesu prawnego leży zaś po stronie skarżącej, nie można wobec tego postawić organowi zarzutu, że nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę.