Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 842/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2009-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 6
journal: Dz.U. 2000 nr 46 poz 543
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 15, art. 104 par. 2,art. 105 par. 1,  art. 107 par. 3, art. 138 par. 1 pkt 2, par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 9 grudnia 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2009 roku sprawy ze skargi K. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę. LS


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...], znak: [...], wydaną na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717), § 1 – 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 163, poz. 1588), § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. nr 164, poz. 1589) oraz art. 104 K.p.a., Wójt Gminy G. odmówił J. J. wydania warunków zabudowy terenu dla inwestycji polegającej na budowie dwóch generatorów elektrowni wiatrowej o mocy 225 kW każdy wraz z linią kablową 15 kV i słupową stacją transformatorową na terenie nieruchomości (działka nr ewid. [...]) położonej w miejscowości K., gmina G.

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podał, że dla w/w terenu nie jest sporządzony plan miejscowy. Budowa dwóch generatorów elektrowni wiatrowej o mocy 225 kW każdy wraz z linią kablową 15 kV i słupową stacją transformatorową spowoduje zmianę zagospodarowania terenu, którą można realizować w oparciu o warunki zabudowy wydane w formie decyzji. W przypadku braku planu miejscowego wydanie decyzji jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. (Dz.U. nr 257, poz. 2573 ze zm.) w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko – przedmiotowa elektrownia wiatrowa zalicza się do inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla której sporządzenie raportu może być wymagane. W trakcie postępowania administracyjnego inwestor przedłożył Raport oddziaływania na środowisko dotyczący w/w inwestycji. Z analizy danych przedstawionych w Raporcie dotyczących emisji hałasu do środowiska akustycznego zewnętrznego wynika, że planowana lokalizacja elektrowni wiatrowej nie pozwoli na dotrzymanie dopuszczalnych norm poziomu hałasu przenikającego do środowiska. Tym samym nie jest zgodna z przepisami szczególnymi – ustawą Prawo ochrony środowiska. Zgodnie z art. 112 tej ustawy ochrona przed hałasem polega na zapewnieniu jak najlepszego stanu akustycznego środowiska, w szczególności poprzez utrzymanie poziomu hałasu poniżej dopuszczalnego lub co najmniej na tym poziomie. W przypadku planowanej inwestycji utrzymanie poziomu hałasu poniżej dopuszczalnego lub co najmniej na tym poziomie nie zostanie zachowane. W trakcie postępowania właściciel sąsiedniej nieruchomości – K. P. zwrócił uwagę na bliskie sąsiedztwo jego siedliska i uciążliwości spowodowane przez istniejącą na działce nr ewid. [...] elektrownię wiatrową. W piśmie z dnia 30 kwietnia 2009r. poinformowano strony o zakończeniu kompletowania dokumentów niezbędnych do wydania decyzji oraz o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zebranym w toku postępowania, do którego nie wniesiono żadnych uwag.

W odwołaniu od tej decyzji J. J. wniósł o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu J. J. podniósł, że w dniu 14 października 2008r. złożył wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy terenu dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie dwóch generatorów elektrowni wiatrowej o mocy 225 kW, każdy wraz z niezbędną infrastrukturą na terenie nieruchomości położonej w miejscowości K., gmina G. (działka nr ewid. [...]). W dniu 15 listopada 2008r. weszła w życie ustawa z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. nr 199, poz. 1227). W związku z brakiem przepisów przejściowych istniał obowiązek stosowania przepisów tej ustawy od momentu jej wejścia w życie, tj. od dnia 15 listopada 2008r. Z uwagi na to, że art. 72 ust. 1 pkt 3 tej ustawy wprowadził obowiązek uzyskania decyzji środowiskowej przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy obowiązek ten winien być stosowany w odniesieniu do wszystkich postępowań o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, które do dnia wejścia w życie ustawy nie zostały zakończone wydaniem decyzji ostatecznej. Dlatego też wskazanie w uzasadnieniu decyzji dnia 30 kwietnia 2009r. jako dnia zakończenia kompletowania dokumentów jest niezgodne z obecnie obowiązującymi przepisami prawa. J. J. podał również, iż decyzja środowiskowa została wydana po dniu 21 maja 2009r., a więc później niż zakończono kompletować dokumenty i po wydaniu zaskarżonej decyzji. Odwołujący się podniósł także, iż w opracowanym Raporcie wykazano, że uciążliwość planowanej inwestycji nie przekraczałaby norm określonych w przepisach dla terenów chronionych, czyli terenów zabudowy zagrodowej i jednorodzinnej. Natomiast istniejąca już na działce nr ewid. [...] turbina wiatrowa Vestas V17 powoduje przekroczenia norm hałasu na terenach planowanej zabudowy zagrodowej i jednorodzinnej znajdującej się w najbliższej okolicy planowanej przez niego inwestycji. Udowodniono to w Raporcie wyliczając propagację hałasu dla poszczególnych turbin wiatrowych oraz wskazując ich łączną emisję hałasu. Projektowana inwestycja została pozytywnie zaopiniowana przez organy uzgadniające wskazany wyżej raport (Starostwo Powiatowe oraz Powiatową Stację Sanitarno – Epidemiologiczną). Nadto J. J. podniósł, iż wiedząc o tym, że istniejąca elektrownia wiatrowa niekorzystnie wpływa na działki sąsiednie, w dniu 27 marca 2009r. organ wydał decyzję o warunkach zabudowy dla budynku mieszkalnego na działce nr ewid. [...]. Informację o przekroczeniach dopuszczalnych norm poziomu hałasu na w/w działce miał zarówno w przedstawionym raporcie, jak i w piśmie z dnia 6 stycznia 2009r. osoby, która wystąpiła o decyzję o ustalenie warunków zabudowy dla budynku mieszkalnego.

Decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, iż stosownie do art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawierającej zasady podejmowania decyzji z zakresu zagospodarowania terenów w przypadku braku miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy dla projektowanego przedsięwzięcia, jeżeli nie sprzeciwiają się temu przepisy prawa. Zgodnie z art. 54 cytowanej ustawy decyzja ta ma na celu określenie, m.in. warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu, warunków ochrony środowiska i zdrowia ludzi, a także wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. W ocenie Kolegium, organ pierwszej instancji odmawiając ustalenia warunków zabudowy nie wskazał w istocie okoliczności uzasadniających tę odmowę, co trafnie zarzucił skarżący. Organ ten powołuje się przy tym na wnioski płynące z "Raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko", którego brak jest w aktach sprawy. Ze znajdującej się natomiast w aktach sprawy "Informacji o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko" wynika, że przedsięwzięcie to nie wykracza poza granice terenu użytkowanego przez inwestora, a normy hałasu dla pory dziennej i nocnej nie zostaną przekroczone. Jednocześnie organ pierwszej instancji uwzględnia fakt istnienia elektrowni wiatrowej na terenie oznaczonym jako działka nr ewid. [...], która jest – może być źródłem ponadnormatywnego hałasu. Oczywiście w świetle art. 112 ustawy Prawo ochrony środowiska nie ma wątpliwości, co do konieczności bezwzględnego dotrzymywania norm poziomu hałasu. W razie ich przekroczenia mogą być podejmowane działania przewidziane w art. 115 a cytowanej ustawy prowadzące do ich eliminacji. W konkluzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że sprawa nie została wyczerpująco wyjaśniona przez organ pierwszej instancji do merytorycznego rozstrzygnięcia.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożył K. P.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1. art. 50 – 58 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez ich niezastosowanie, w sytuacji kiedy sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu dla potrzeb budowy elektrowni wiatrowej wraz z linią kablową i słupową stacją transformatorowa powinny zostać ustalone w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego;

2. art. 59 – 67 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez ich niewłaściwe zastosowanie i wydanie decyzji o warunkach zabudowy zamiast decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego;

3. art. 105 § 1 K.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. polegające na wydaniu zaskarżonej decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania zamiast decyzji o umorzeniu postępowania pierwszoinstancyjnego jako bezprzedmiotowego, w sytuacji kiedy inwestor złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy zamiast wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego;

4. art. 138 § 2 K.p.a. poprzez wydanie decyzji w sytuacji, kiedy z zebranego materiału dowodowego nie wynika, aby rozstrzygnięcie sprawy wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części i jednoczesne zaniechanie przeprowadzenia z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, iż w orzecznictwie panuje rozbieżność co do tego, czy określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu dla potrzeb budowy elektrowni wiatrowej powinno nastąpić w drodze decyzji o warunkach zabudowy, czy też w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W niniejszej sprawie spór ten wydaje się nie mieć istotnego znaczenia, jako że niezależnie od elektrowni wiatrowej, wniosek inwestora obejmuje także linię kablową 15 kV i słupową stację transformatorową. Przez inwestycję celu publicznego, o której mowa w art. 50 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004r., nr 26, poz. 2603 ze zm.). Celem publicznym w rozumieniu powyższej ustawy, w związku z treścią art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest budowa przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Inwestor złożył wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy związany z zamiarem budowy elektrowni wiatrowej i urządzeń służących do przesyłu energii. Z uwagi na treść powyższych przepisów wydanie takiej decyzji w tym trybie nie jest jednak możliwe. W sprawie powinna zostać wydana decyzja o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego zgodnie z treścią art. 50 – 58 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a nie decyzja o warunkach zabudowy wydawana na podstawie art. 59 – 67 tej ustawy. Wobec tego, że wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie mógłby zostać załatwiony, postępowanie w przedmiocie tego wniosku jako bezprzedmiotowe powinno zostać umorzone stosownie do art. 105 § 1 K.p.a. w związku z art. 138 § 2 K.p.a. Poza tym, zdaniem skarżącego, jeśli nawet przyjąć, że były podstawy do wydania merytorycznej decyzji w sprawie, a organ odwoławczy dopatrzył się braków w materiale dowodowym zebranym przez organ pierwszej instancji, to winien był przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, zlecając te czynności Wójtowi Gminy G.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Ustosunkowując się do zarzutów skargi podniosło, że elektrownia wiatrowa nie jest zaliczana do zamierzeń realizujących kwalifikowany cel – interes publiczny. O kwalifikacji tej inwestycji nie może przesądzać zamierzenie polegające na budowie linii kablowej i stacji transformatorowej związanych z inwestycją główną. Organy rozstrzygające związane są wnioskiem inwestora wyznaczającym przedmiot postępowania. W niniejszej sprawie wniosek inwestora obejmuje wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla projektowanego przedsięwzięcia. W tej sytuacji organy nie były władne zmienić kwalifikacji prawnej żądania i odnieść się do niego na zasadzie art. 50 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ administracji nie zgodził się również z poglądem skarżącego, iż w sprawie powinno dojść do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego na zasadzie art. 105 § 1 K.p.a. w związku z art. 138 § 2 K.p.a. Zauważył przy tym, że należy odróżnić przypadek bezprzedmiotowości postępowania od braku przesłanek do uwzględnienia żądania. Niemożność uwzględnienia żądania strony podlega wykazaniu w decyzji załatwiającej sprawę co do istoty (art. 104 § 2 K.p.a.). Brak przesłanek materialnoprawnych do uwzględnienia wniosku nie jest przesłanką procesową prowadzącą do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 K.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Odnosząc się do sformułowanych w niej zarzutów należy w pierwszej kolejności zauważyć, iż zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sądowa kontrola decyzji administracyjnych sprawowana jest zatem wyłącznie z punktu widzenia ich legalności.

Sąd administracyjny wprawdzie rozstrzyga w granicach danej sprawy, lecz nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Uwzględniając skargę sąd administracyjny, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach – stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Z treści powołanych przepisów wynika zatem, iż sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego – bada z urzędu zgodność zaskarżonego aktu lub czynności z prawem materialnym i przepisami normującymi postępowanie przed organami administracji.

Analiza zawartych w skardze twierdzeń wskazuje, iż zdaniem skarżącego Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydając zaskarżoną decyzję dopuściło się uchybienia polegającego na uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i przekazaniu sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia w sytuacji, gdy winno ono uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć jako bezprzedmiotowe postępowanie pierwszoinstancyjne z uwagi na to, że inwestor złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch generatorów elektrowni wiatrowej wraz z linią kablową i słupową stacją transformatorową zamiast wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu należy przede wszystkim podkreślić, że z analizy treści Rozdziału 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzenny wynika, iż ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego (uregulowane w przepisach art. 50 – 58) oraz ustalenie warunków zabudowy (uregulowane w art. 59 – 67) stanowią dwa odrębne postępowania administracyjne, inicjowane stosownymi wnioskami inwestora. W rozpatrywanej sprawie bezspornym jest, iż postępowanie administracyjne zostało wszczęte na wniosek J. J. z dnia 14 października 2008r. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch generatorów elektrowni wiatrowej. Właściwe w sprawie organy administracji są związane treścią tego wniosku i nie mogły prowadzić postępowania w przedmiocie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego bez zmiany wniosku przez inwestora. Organ administracji nie jest bowiem uprawniony do swobodnego interpretowania żądania strony, gdyż o tym, jaka jest treść żądania strony decyduje strona, a nie organ, do którego żądanie zostało skierowane. Na kwestię tę zwróciło zresztą uwagę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę.

Należy także wskazać, iż obecnie nie budzi już wątpliwości w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że inwestycja polegająca na budowie elektrowni wiatrowej nie stanowi inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z tym przepisem przez inwestycję celu publicznego należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543 ze zm.). Z kolei w myśl tego ostatniego przepisu do celów publicznych należą:

1) wydzielanie gruntów pod drogi publiczne i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji;

1a) wydzielenie gruntów pod linie kolejowe oraz ich budowa i utrzymanie;

1b) wydzielanie gruntów pod lotniska, urządzenia i obiekty do obsługi ruchu lotniczego, w tym rejonów podejść, oraz budowa i eksploatacja tych lotnisk i urządzeń;

2) budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń;

3) budowa i utrzymywanie publicznych urządzeń służących do zaopatrzenia ludności w wodę, gromadzenia, przesyłania, oczyszczania i odprowadzania ścieków oraz odzysku i unieszkodliwiania odpadów, w tym ich składowania;

4) budowa oraz utrzymywanie obiektów i urządzeń służących ochronie środowiska, zbiorników i innych urządzeń wodnych służących zaopatrzeniu w wodę, regulacji przepływów i ochronie przed powodzią, a także regulacja i utrzymywanie wód oraz urządzeń melioracji wodnych, będących własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego;

5) opieka nad nieruchomościami stanowiącymi zabytki w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami;

5a) ochrona Pomników Zagłady w rozumieniu przepisów o ochronie terenów byłych hitlerowskich obozów zagłady oraz miejsc i pomników upamiętniających ofiary terroru komunistycznego;

6) budowa i utrzymywanie pomieszczeń dla urzędów organów władzy, administracji, sądów i prokuratur, państwowych szkół wyższych, szkół publicznych, a także publicznych: obiektów ochrony zdrowia, przedszkoli, domów opieki społecznej, placówek opiekuńczo-wychowawczych i obiektów sportowych;

6a) budowa i utrzymywanie obiektów oraz pomieszczeń niezbędnych do realizacji obowiązków w zakresie świadczenia przez operatora publicznego powszechnych usług pocztowych, a także innych obiektów i pomieszczeń związanych ze świadczeniem tych usług;

7) budowa i utrzymywanie obiektów oraz urządzeń niezbędnych na potrzeby obronności państwa i ochrony granicy państwowej, a także do zapewnienia bezpieczeństwa publicznego, w tym budowa i utrzymywanie aresztów śledczych, zakładów karnych oraz zakładów dla nieletnich;

8) poszukiwanie, rozpoznawanie, wydobywanie i składowanie kopalin stanowiących własność Skarbu Państwa oraz węgla brunatnego wydobywanego metodą odkrywkową;

9) zakładanie i utrzymywanie cmentarzy;

9a) ustanawianie i ochrona miejsc pamięci narodowej;

9b) ochrona zagrożonych wyginięciem gatunków roślin i zwierząt lub siedlisk przyrody;

10) inne cele publiczne określone w odrębnych ustawach.

Powyżej przedstawiony katalog celów publicznych ma charakter konkretny i zamknięty w tym sensie, że celem publicznym może być tylko cel wyrażony expressis verbis w art. 6 pkt 1 – 9 cytowanej ustawy, albo zgodnie z art. 6 pkt 10 cel określony jako publiczny w innej ustawie. Ponadto musi to być cel publiczny o przeznaczeniu wyraźnie powiązanym z przeznaczeniem celów określonych w art. 6. Zatem w myśl ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym o publicznym charakterze inwestycji decyduje wyłącznie fakt realizacji określonych ustawowo celów, o ile ich realizacja służy interesowi publicznemu na poziomie samorządowym lub krajowym. Ani art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ani przepis ustawy z dnia 10 kwietnia 1997r. Prawo energetyczne (Dz.U. z 2006 r., nr 89, poz. 625 ze zm.) lub też innej ustawy, nie kwalifikuje elektrowni, w tym elektrowni wiatrowej, jako celu publicznego. Obecnie tylko budowa i utrzymanie przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej ex definitione stanowi w tym zakresie cel publiczny, a pozostałe zamierzenia inwestycyjne z tej sfery gospodarki energetycznej do uzyskania takiej kwalifikacji potrzebują wykazania się dodatkową cechą ("niezbędnością do korzystania"). Sam fakt wytwarzania i przetwarzania energii (celem jej późniejszego przekazania do sieci przesyłowych) nie powinien być interpretowany jako wskazujący na w/w niezbędność. Także dlatego, że prowadziłoby to do sytuacji, w której do uzyskania statusu inwestycji celu publicznego wystarczałaby już więź funkcjonalna, o którą w systemie obiektów i urządzeń energetycznych stosunkowo łatwo. Takie działanie pozostawałoby w sprzeczności z intencją prawodawcy, który stanowiąc art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustanowił katalog zamknięty celów publicznych. Uważa się zaś, że przepis enumeratywny i wyczerpujący, a nie jedynie przykładowy, winien być interpretowany ścieśniająco, a contrario jego wykładnia rozszerzająca jest niedopuszczalna (por. np. wyrok NSA z 10 października 2000r., sygn. akt II SA/Kr 1010/2000, ONSA 2001/4/186, wyrok NSA z dnia 15 maja 2008r., sygn. akt II OSK 548/07, wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 lutego 2007r., sygn. akt IV SA/Wa 2339/06, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 8 maja 2008r., sygn. akt II SA/Sz 224/08, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 27 maja 2009r., sygn. akt II SA/Po 1000/08 – dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Poza tym, jak słusznie zwróciło uwagę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę, brak merytorycznych przesłanek do uwzględnienia wniosku inwestora może stanowić jedynie podstawę od wydania decyzji o odmowie uwzględnienia, a więc załatwiającej sprawę co do jej istoty (art. 104 § 2 K.p.a.). Nie może natomiast prowadzić do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego, czy to przez organ pierwszej instancji na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., czy to przez organ odwoławczy w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.

Sąd nie podzielił także wywodów zawartych w dalszej części skargi, iż w rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy winien był przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe zlecając te czynności Wójtowi Gminy G. Zgodnie ze stanowiącym podstawę prawną wydania zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] przepisem art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Kontrolowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny decyzja czyni zadość tym wymogom. Jak trafnie bowiem zauważyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia organ pierwszej instancji nie wskazał w zasadzie okoliczności uzasadniających taki sposób załatwienia sprawy. Powołał się jedynie na wnioski mające wynikać z "Raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko", którego nie ma w aktach sprawy oraz wskazywane przez skarżącego K. P. w trakcie postępowania administracyjnego uciążliwości związane z funkcjonowaniem już istniejącej elektrowni wiatrowej zlokalizowanej na działce nr ewid. [...], a więc dotyczące zupełnie innej inwestycji. Tymczasem ze znajdującej się w aktach sprawy "Informacji o oddziaływaniu na środowisko przedsięwzięcia polegającego na budowie małej elektrowni wiatrowej składającej się z dwóch turbin o łącznej mocy 450 kW" przedłożonej przez inwestora wynika, na co zresztą trafnie zwrócił uwagę organ odwoławczy, że w przypadku projektowanego przedsięwzięcia nie zachodzi konieczność zminimalizowania oddziaływania obiektu na sąsiednią zabudowę. Przedsięwzięcie nie wykracza poza granice terenu użytkowanego przez inwestora. Norma hałasu dla pory dziennej na terenach chronionych – 55 dB oraz dla pory nocnej – 45dB jest utrzymana. Do wyników tej analizy organ pierwszej instancji nie odniósł się w ogóle. Tymczasem w myśl art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Spełnienie tych wymogów przez uzasadnienie ma szczególne znaczenie nie tylko przy ocenie prawidłowości decyzji przez organ wyższego stopnia, ale także daje stronie niezadowolonej z rozstrzygnięcia zawartego w decyzji możliwość polemiki ze stanowiskiem organu i to zarówno, jeśli idzie o ustalenia faktyczne poczynione w sprawie, jak i dokonaną przez organ wykładnię przepisów prawa będących podstawą wydanego rozstrzygnięcia. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza uprawnienia strony i podstawowe zasady postępowania administracyjnego (art. 7 – 10 K.p.a.), a tym samym stanowi podstawę do uchylenia takiej decyzji (por. np. wyroki NSA: z dnia 16 marca 1998r., II SA 96/98 – Lex nr 41681; z dnia 28 października 1998r., I SA/Gd 1651/96; z dnia 13 grudnia 1988r., II SA 497/88 – ONSA 1989, nr 2, poz.68, Lex nr 10079; z dnia 8 maja 1998r., I SA/Lu 380/97 – nie publikowany).

W takiej zaś sytuacji konwalidowanie wadliwego postępowania organu pierwszej instancji naruszałoby zawartą w art. 15 K.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zgodnie z tą zasadą każda sprawa powinna być nie tylko rozstrzygnięta ale rozpoznana przez dwa organy administracji różnych stopni. Wskazać w tym miejscu również trzeba, że organ odwoławczy przekazując sprawę do ponownego rozstrzygnięcia może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez nakaz załatwienia jej pozytywnie lub negatywnie dla odwołującego się. O treści rozstrzygnięcia może jednak w przypadku tego rodzaju decyzji decydować wyłącznie organ pierwszej instancji (tak też NSA w wyroku z dnia 11 lutego 1998r., III SA 1679/96 – Lex nr 35460). W Kodeksie postępowania administracyjnego brak jest bowiem przepisu, z którego wynikałoby związanie organu pierwszej instancji oceną prawną i wskazaniami zawartymi w uzasadnieniu decyzji kasatoryjnej organu odwoławczego. Powyższe oznacza, iż w razie wydania tego rodzaju rozstrzygnięcia strona ma pełną możliwość dochodzenia swoich racji przed organem pierwszej instancji. Gdyby w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy przez ten organ zapadło rozstrzygnięcie, które nie satysfakcjonuje strony, może ona wnieść środek zaskarżenia do organu odwoławczego. Ten zaś winien wówczas ponownie rozważyć, mając na względzie ustalenia poczynione przez organ pierwszej instancji oraz przeprowadzone przez ten organ postępowanie, jak należy daną sprawę rozstrzygnąć zgodnie z zasadą praworządności i prawdy obiektywnej.

Dodać w tym miejscu nadto trzeba, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało w zasadzie jedynie na konieczność przeprowadzenia wyczerpującego postępowania wyjaśniającego nie przesądzając wszak treści rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji mającego zapaść w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy.

Rozpoznając sprawę Sąd nie stwierdził więc naruszenie prawa materialnego, które miałoby wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też innego naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogłoby ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę należało oddalić.

A.D.