Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 295/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2022-03-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 11a ust. 1, art. 11c, art. 11e, art. 11 f ust, 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2021 poz 1376
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda (spr.) Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Protokolant: Z-ca Kierownika Sekretariatu Magda Minkisiewicz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 marca 2022 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej [...] z/s we W. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 30 marca 2021 r. nr IF-O.7821.11.2019.KMB-1 w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Przedmiotem kontroli sądowej jest postępowanie administracyjne zwieńczone decyzją Wojewody Dolnośląskiego nr IF-O.7821.11.2019. KMB-1 z dnia 30 marca 2021 r. (dalej jako decyzja Wojewody, decyzja organu II instancji). Decyzja Wojewody utrzymała w mocy decyzję Prezydenta W. nr 5039/2019 z dnia 23 października 2019 r. zezwalającą na realizacje inwestycji drogowej Prezydentowi W., zatwierdzającą podziały nieruchomości oraz projekt budowlany dla zadania pod nazwą "Rozbudowa/przebudowa ul. [...] i ul. [...] we W. (dalej jako decyzja Prezydenta, decyzja organu I instancji, decyzja ZRID).

Wnioskiem z dnia 17 maja 2019 r. Prezydent W. zwrócił się o wydanie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej wobec wskazanego wyżej przedsięwzięcia.

Na mocy decyzji nr 5039/2019 o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej organ I instancji zezwolił Prezydentowi W. na realizację inwestycji drogowej, zatwierdził podziały nieruchomości oraz projekt budowlany dla zadania pod nazwą: Rozbudowa/przebudowa ul. [...] i ul. [...] we W. W decyzji organu I instancji wskazano: 1. Charakterystykę inwestycji oraz jej podstawowy zakres. 2. Wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi z określeniem ich kategorii. 3. Granice inwestycji. 4. Warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska. 5. Warunki wynikające z potrzeb ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej. 6. Warunki wynikające z potrzeb obronności państwa. 7. Wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. 8. Zatwierdzenie podziału nieruchomości. 9. Oznaczenie nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które stają się własnością gminy W. 10. Określenie terminu wydania nieruchomości. 11. Informację, że decyzja stanowi podstawę do dokonania wpisów w księdze wieczystej. 12. Zatwierdzenie projektu budowlanego wraz z: a) określeniem szczególnych warunków zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych, b) określeniem obowiązku budowy i okresu użytkowania tymczasowych obiektów budowlanych, c) określeniem obowiązku i terminów rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania oraz tymczasowych obiektów budowlanych, d) określeniem szczegółowych wymagań dotyczących nadzoru na budowie, e) obowiązek budowy lub przebudowy sieci uzbrojenia terenu, f) obowiązek budowy lub przebudowy urządzeń wodnych lub urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, g) obowiązek budowy lub przebudowy innych dróg publicznych, h) obowiązek budowy lub przebudowy zjazdów, i) określenie ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji obowiązków, j) zezwolenie na wykonanie obowiązków.

W uzasadnieniu decyzji Prezydent W. wskazał, że przedmiotowa inwestycja obejmuje rozbudowę, przebudowę odcinków dróg publicznych kategorii gminnej wraz z infrastrukturą techniczną, więc kwalifikuje się do wydania przedmiotowej decyzji. Wniosek został sformułowany prawidłowo, a dostrzeżone braki zostały usunięte. Ponadto uzyskano stosowne w okolicznościach sprawy zgody i opinie.

Od powyższej decyzji odwołanie pismem z dnia 15 listopada 2019 r. złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa B. (dalej także jako skarżąca, Spółdzielnia) wnosząc o jej uchylenie. Odwołująca się zarzuciła błędne oznaczenia numerów działek stanowiących własność Spółdzielni, brak uzasadnienia z jakich powodów nastąpił podział, brak wskazania jego celu oraz brak sprecyzowania powierzchni działek. Zdaniem Spółdzielni brak podstaw do podziału i wyodrębnienia nowych działek położonych obecnie na chodniku i części miejsc parkingowych. Dla Spółdzielni chodnik i bezpłatne miejsca postojowe są ważne, co zostanie skasowane poprzez przejęcie działek przez Gminę. W konkluzji Spółdzielnia wskazała, że naruszono art. 11 f ust. 1 pkt 2 i 5 w związku z art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t. jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 176, dalej ustawa o szczególnych zasadach inwestycji drogowych).

Po zapoznaniu się z treścią odwołania organ I instancji nie odnalazł podstaw do uchylenia lub zmiany decyzji.

Wskazanym na wstępie rozstrzygnięciem z dnia 30 marca 2021 r. Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta.

W uzasadnieniu organ II instancji przywołał przebieg postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. Następnie organ II instancji wskazał brzmienie przepisów ustawy o szczególnych zasadach inwestycji drogowych: art. 11b ust. 1, art. 11 d ust. 1 pkt 8 lit. f, lit. g. lit. h, art. 11 d ust. 1 pkt 9, art. 11 d ust. 1 pkt 1-5, art. 12 ust. 1 i 2, art. 11 d ust. 5, art. 11 f ust. 1, art. 11 f ust. 3, zestawiając je z realiami sprawy, zwłaszcza z załączonymi dokumentami, w tym z projektem budowlanym. Wojewoda uznał, że projekt budowlany jest zgodny z przepisami, a wniosek złożono prawidłowo. Decyzja organu I instancji, zdaniem Wojewody, została wydana z zachowaniem przepisów prawa.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ II instancji wskazał, że powierzchnie działek nowopowstałych i przeznaczonych do przejęcia podano w tabeli zawartej w decyzji organu I instancji.

Następnie Wojewoda stwierdził, że co do zasady, organy administracji architektoniczno – budowlanej nie posiadają kompetencji do oceny celu i powodów wnioskowanych rozwiązań – także dotyczących podziału nieruchomości, i sprawdzają jedynie zgodność z prawem przedłożonego wniosku.

Zauważył jednak przy tym, że cel zaprojektowanego podziału jest czytelny w projekcie budowlanym, z którego można wyczytać, że przejęte grunty przeznaczone będą na wykonanie zatoki postojowej oraz chodnika.

Dalej organ II instancji podkreślił, że spełnione są wymagania art. 11f ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach, także w związku z art. 12 tego aktu dotyczącego wywłaszczenia nieruchomości pod drogi. Organ II instancji stwierdził wreszcie, że niezasadny jest zarzut naruszenia art. 107§1 pkt 6 k. p. a bowiem decyzja zawiera niezbędne elementy, w tym wymagane uzasadnienie faktyczne i prawne.

Skargę na rozstrzygnięcie Wojewody wniosła dnia 4 czerwca 2021 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa B. zaskarżając akt w całości, i stawiając następujące zarzuty:

1) naruszenie przepisu art. 11f ust. 1 pkt 2 i 5 w związku z art. 12 ust. 1 i 2 ustawy o szczególnych zasadach poprzez nieprawidłowe określenie we wniosku linii rozgraniczających teren, co doprowadziło do błędnego zatwierdzenia podziału nieruchomości,

2) naruszenie art. 1 ust. 1 w związku z art. 11 d ust. 1 pkt 1 w związku z art. 140 Kodeksu cywilnego w związku z art. 64 i art. 31 Konstytucji RP poprzez brak analizy i oceny przyjętych przez inwestora rozwiązań w zakresie interesów osób trzecich,

3) naruszenie przepisów postępowania to znaczy art. 7, 77 i 80 k. p. a w związku z art. 75 k. p. a. i art. 11 c ustawy o szczególnych zasadach poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego, naruszenie zasady prawdy obiektywnej, naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów,

4) naruszenie art. 24 ust. 1pkt 1 i 4 k .p. a w związku z art. 11 c ustawy o szczególnych zasadach poprzez to, że Prezydent W. oraz jego pełnomocnik nie wyłączyli się ze sprawy pomimo tego, że wnioskowali o wydanie zezwolenia.

Ponadto skarżąca podtrzymała zarzuty podniesione w odwołaniu do organu II instancji, i wniosła o uchylenie względnie stwierdzenie nieważności decyzji obydwu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W swojej argumentacji Spółdzielnia podała, że organ nie wykazał powodów podziału, który w jej ocenie jest nieuzasadniony. Organ powinien ważyć, czy projektowana inwestycja uwzględnia interesy osób trzecich. Następnie zarzuciła naruszenie zasady proporcjonalności poprzez to, że ingerencja w sferę statusu jednostki musi pozostawać w racjonalnej i właściwej proporcji do celów, których ochrona uzasadnia dokonane ograniczenie, a ograniczenie nie może naruszać istoty własności. Zdaniem skarżącej Wojewoda bezpodstawnie uchylił się od zbadania istoty zarzutów zgłoszonych przez Spółdzielnię, a mianowicie: nie zbadał kwestii wpływu podziału nieruchomości na ograniczenie praw osób trzecich poprzez istotne ograniczenie w korzystaniu z chodnika oraz miejsc postojowych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując, że decyzja pierwszoistancyjna była prawidłowa, i nie znajdując podstaw do uchylenia swojej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga nie okazała się usprawiedliwiona i należało ją oddalić.

Podstawy prawne i zakres kognicji sądu administracyjnego wyznacza Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., która w art. 175 sytuuje sądy administracyjne w systemie wymiaru sprawiedliwości, a poprzez art. 184 nakazuje sądom administracyjnym, w zakresie określonym w ustawie, sprawować kontrolę działalności administracji publicznej. Ustawą, o której mowa w Konstytucji jest przede wszystkim ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), oraz ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej także jako p. p. s. a.).

Jak stanowi art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta polega, między innymi, na orzekaniu w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

W niniejszym postępowaniu przedmiotem kontroli sądowej jest postępowanie administracyjne sfinalizowane decyzją Wojewody Dolnośląskiego utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta W. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Podstawę do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (dalej decyzja ZRID) stanowi art. 11a ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach inwestycji drogowych w następującym brzmieniu: wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo wykonujący zadania zlecone z zakresu administracji rządowej starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych, wydają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na wniosek właściwego zarządcy drogi. Przepis wskazuje organy administracji publicznej właściwe do wydania tej decyzji administracyjnej w pierwszej instancji oraz określa podmiot uprawniony do zainicjowania procedury wydania decyzji ZRID.

W realiach kontrolowanej przez Sąd sprawy, zgodnie z art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t. jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 528) stanowiącym, że funkcje organów powiatu w miastach na prawach powiatu sprawuje prezydent miasta, organem właściwym do wydania decyzji ZRID jest Prezydent W. Prezydent W. jest również zarządcą drogi, o którym mowa w przepisie.

Ustawa o szczególnych zasadach realizacji inwestycji drogowych należy do ustaw stanowiących podstawę do skorzystania z ekstraordynaryjnego (nadzwyczajnego) trybu dla realizacji inwestycji, w tym przypadku inwestycji drogowych (tzw. specustawy). Cel, jaki przyświecał ustawodawcy przy uchwalaniu tego rodzaju ustaw związany jest z uproszczeniem procedur przygotowania i realizacji pewnych inwestycji, które w normalnym trybie mogłyby trwać znacząco dłużej. W konsekwencji specustawy mają ułatwić osiągnięcie pewnych zamierzeń społecznych, gospodarczych, rozwojowych, cywilizacyjnych.

Pozostawiając na marginesie skuteczność i zgodność tego typu regulacji z teoretycznymi regułami tworzenia prawa Sąd przechodzi do wyjaśnienia charakteru prawnego specustaw, w tym ustawy o szczególnych zasadach inwestycji drogowych.

Przepisy zawarte w specustawie mają charakter lex specialis w stosunku do przepisów tego samego rodzaju zawartych w akcie prawnym o charakterze generalnym. Dlatego też na podstawie reguły kolizyjnej lex specialis derogat legi generali przepisy specustawy uchylają, czyli mają pierwszeństwo przed przepisami o charakterze ogólnym, przy czym czynią to wyłącznie w takim zakresie, w jakim regulują tę samą kwestię (zob. Krystian Ziemski, Rola i miejsce reguł kolizyjnych w procesie dekodowania prawa, Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny, 1978/2, s. 1–15). Należy tu podkreślić, że przepisy k. p. a. w odniesieniu regulacji zawartych w ustawie o szczególnych zasadach nie są stosowane w pełni, mają bowiem charakter lex generali.

Jak stanowi art. 11c ustawy o szczególnych zasadach realizacji inwestycji drogowych, do postępowania w sprawach dotyczących wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem przepisów niniejszej ustawy. Oznacza to, że przepisy procesowe Kodeksu postępowania administracyjnego będą miały zastosowanie w każdym przypadku, w odniesieniu do procedury wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, w którym specustawa drogowa nie zawiera postanowień odmiennych (zob. Maria Tetera-Jankowska, Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie inwestycji drogowych, Lex/el 2022, uwagi do art. 11c). A contrario, jeżeli ustawa o szczególnych zasadach ujmuje jakąś kwestię odmiennie niż czyni to k. p. a., to ma ona charakter lex specialis, i przez to pierwszeństwo przed regulacją kodeksową.

Intencją Sądu było już na wstępie odwołać się do relacji pomiędzy ogólnymi przepisami o postępowaniu administracyjnym a ustawą o szczególnych zasadach realizacji inwestycji drogowych ponieważ skarżący zarzuca organowi naruszenie pewnych ogólnych zasad kodeksu postępowania administracyjnego niejako tracąc z pola widzenia specyfikę inwestycji drogowej realizowanej na podstawie decyzji ZRID.

Mianowicie skarżący zarzuca decyzji Wojewody brak analizy i oceny przyjętych przez inwestora rozwiązań w zakresie interesów osób trzecich.

Należy tu przywołać przede wszystkim przepis art. 11f ust. 1 pkt 4 ustawy o szczególnych zasadach realizacji inwestycji drogowych, który stanowi: decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich.

Z jednej strony Sąd podkreśla, że ten związany z uzasadnionymi interesami osób trzecich element decyzji ZRID ma charakter obligatoryjny. Znajdzie się on w decyzji wtedy, gdy w realiach konkretnej inwestycji pojawią się uzasadnione interesy osób trzecich, na przykład właścicieli nieruchomości planowanej do objęcia inwestycja drogową.

Z drugiej strony ustawodawca nie nakazuje organowi odnosić się do wszelkich interesów osób trzecich ponieważ interesy te mają być uzasadnione.

Obowiązkiem organu jest ocenić zasadność zgłaszanych interesów osób trzecich, i w zależności od wyniku tej oceny, umieścić stosowne regulacje ochrony tych interesów w decyzji ZRID.

Pojmowanie uzasadnionego interesu na gruncie ustawy o szczególnych zasadach realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych będzie uwzględniać językowe rozumienie słowa uzasadniony - jako oparty na obiektywnych racjach, podstawach (Słownik języka polskiego), ale także musi respektować kontekst prawny i cel wykreowany wskazaną ustawą. Skoro ustawa ta w art. 1 wskazuje, że określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych, a droga publiczna to zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 1376) droga, z której korzystać może każdy, to w interesie publicznym są ułatwienia i preferencje dla dróg, z których korzystać może nieograniczony krąg jednostek.

Skarżąca wzmacnia swój zarzut odwołaniem do art. 140 Kodeksu cywilnego: w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno – gospodarczym przeznaczeniem, oraz do przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (art. 64: każdy ma prawo do własności, i art. 31 ust. 3: ograniczenia w zakresie konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa i porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób). W odwołaniu od decyzji Prezydenta skarżąca argumentuje, że "dla Spółdzielni ważnym jest chodnik i miejsca postojowe bezpłatne ponieważ okoliczni mieszkańcy – członkowie Spółdzielni mogą swobodnie poruszać się po chodnikach położonych po obu stronach jezdni oraz mogą pozostawiać swoje samochody na miejscach parkingowych. W efekcie przejęcia chodnika dojdzie do jego częściowej likwidacji, ubędzie też bezpłatnych miejsc parkingowych".

Obecny w aktach sprawy projekt budowlany zawiera opisy projektu drogowego, przebudowy i budowy kanalizacji deszczowej, sieci wodociągowej, likwidacji sieci gazowej, budowy doświetlenia przejść dla pieszych, projektu zieleni. W ocenie Sądu są to niewątpliwie inwestycje służące dobru publicznemu, ogółowi mieszkańców, nie tylko członkom konkretnej Spółdzielni. Jest sprawą oczywistą, zresztą odzwierciedloną w k. p. a. (art. 7) obowiązek ważenia przez organy administracji interesu społecznego i słusznego interesu obywateli.

Inwestorem w przedmiotowej sprawie jest reprezentowana przez organ wykonawczy Gmina W., którą zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym stanowi wspólnota samorządowa oraz odpowiednie terytorium. W uwarunkowaniach kontrolowanej sprawy uzasadniony interes osób trzecich, zdaniem skarżącej, sprowadza się do pozostawienia większej liczby bezpłatnych miejsc parkingowych oraz innego układu chodników. Po przeciwnej stronie znajdują się wskazane wyżej inwestycje drogowe mające służyć ogółowi. Zdaniem Sądu powołane argumenty skarżącej niewątpliwie w jakiejś mierze wykazują ograniczenie jej interesu. Jest to jednak wyłącznie partykularny interes Spółdzielni Mieszkaniowej B., w praktyce części członków tego podmiotu. Można go określić jako interes faktyczny, jednak nie ma on znamion interesu prawnego. Tymczasem, co podnosił Naczelny Sąd Administracyjny, uznanie, że ochronie przewidzianej w art. 11f ust. 1 pkt 4 ustawy z 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych podlegać winien interes faktyczny osób trzecich, mogłoby prowadzić do paraliżu inwestycji związanych z celami publicznymi, nie zaś do zapewnienia poszanowania praw, które są zagrożone w związku z planowaną inwestycją. Oceniając to, czy decyzja lokalizacyjna w sposób prawidłowy zapewnia poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich należy mieć na względzie, że inwestor realizujący inwestycję drogową działa w interesie publicznym, który ma prymat nad interesem prawnym jednostki, o ile nie narusza jego interesu prawnego w sposób niezgodny z prawem. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 2021 r. II OSK 556/21, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2019 r. sygn. II OSK 2526/19, Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach). W orzecznictwie wskazuje się również, że art. 11f ust. 1 pkt 4 tej ustawy nakłada na organ obowiązek uwzględnienia uzasadnionych interesów osób trzecich, podkreśla się jednak, że chodzi tu o interesy obiektywnie uzasadnione (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie 21 listopada 2019 r. sygn. VII Wa/1749/19, CBOIS).

Sąd nie dostrzega naruszenia wskazanych przez skarżącą przepisów Konstytucji RP i Kodeksu cywilnego o ochronie własności, bowiem własność – jak zresztą wskazują wskazane przepisy, może zostać ograniczona, a nawet odjęta, i nie jest kategorią nienaruszalną. W niniejszej sprawie ograniczenie własności wynika z ustawy. Zresztą nawet jeśli uznać by, że interes skarżącej ma cechy interesu prawnego, bo dotyczy jej własności, to w tego typu postępowaniu, a zwłaszcza w tym konkretnym postępowaniu Sąd widzi prymat tego interesu, który jest jednocześnie interesem prawnym i publicznym, i wykracza poza potrzeby Spółdzielni.

Z tych przyczyn Sąd nie podziela zarzutu skarżącej, jakoby organ pominął w sposób niezgodny z prawem interesy osób trzecich. Nie potwierdza tego proces przygotowania inwestycji uwidoczniony w aktach – na przykład znajduje się w nich Notka Służbowa z Rady Technicznej nr [...] w dniu 4 grudnia 2018 r. – w aktach sprawy pt. Projekt stałej organizacji ruchu, k. 78 – z której wynika, że toczyła się dyskusja pomiędzy Radą Osiedla B. a inwestorem, i że niektóre postulaty Rady Osiedla zostały uwzględnione).

Odnosząc się do zarzutu skarżącej, jakoby Prezydent W. powinien wyłączyć się w przedmiotowej sprawie z rozstrzygnięcia ponieważ sam wnioskował o wydanie zezwolenia, to nie jest on trafny.

W celu wyjaśnienia należy przywołać najpierw art. 92 ustawy o samorządzie powiatowym, który w mieście na prawach powiatu funkcje organu powiatu przypisuje prezydentowi miasta. Jednocześnie według art. 11a ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach to wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych wydaje decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Zatem skoro we W. (mieście na prawach powiatu) funkcje organu powiatu – czyli starosty - pełni Prezydent W., to organem właściwym do wydania decyzji ZRID będzie Prezydent W.

Ustawodawca, zdając sobie sprawę z faktu, iż wiele miast w Polsce ma status miast na prawach powiatu, a prezydenci tych miast sprawują funkcję starosty, nie wprowadził w ustawie z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych wyjątków od zasady sformułowanej w art. 11a ust. 1 tej ustawy. Przepisy regulujące kompetencje organów do wydania decyzji administracyjnej muszą być rozumiane ściśle, zatem brak jest podstaw prawnych do przyjęcia w drodze sądowej wykładni tych przepisów, że dany organ jest wyłączony od rozpatrywania określonej kategorii spraw.

W tym zakresie Sąd w niniejszym składzie podąża za stanowiskiem wytyczonym przez Naczelny Sąd Administracyjny, że wskutek braku wyraźnego wyłączenia ustawowego prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcje starosty nie jest wyłączony od wydawania decyzji9 ZRID dla dróg powiatowych i gminnych (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2014 r. II OSK 477/14, wyrok NSA z dnia 19 lutego 2014 r. II OSK 3015/13, CBOIS).

Skarżąca wytyka również, że organ nie uzasadnił w decyzji powodów podziału, jej zdaniem brak było podstaw do takiego podziału i wyodrębnienia nowych działek.

Trzeba wyjaśnić, że art. 11f ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach realizacji inwestycji drogowych wymienia przykładowe (zwrot "w szczególności") elementy decyzji ZRID. Są to:

1) wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, z określeniem ich kategorii;

2) określenie linii rozgraniczających teren, w tym określenie granic pasów drogowych innych dróg publicznych w przypadku gdy wniosek, o którym mowa w art. 11d, zawiera określenie granic tych pasów;

3) warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa;

4) wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich;

5) zatwierdzenie podziału nieruchomości, o którym mowa w art. 12 ust. 1;

6) oznaczenie nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego;

7) zatwierdzenie projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego;

8)w razie potrzeby inne ustalenia dotyczące:

a) określenia szczególnych warunków zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych,

b) określenia obowiązku budowy i okresu użytkowania tymczasowych obiektów budowlanych,

c) określenia obowiązku i terminów rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania oraz tymczasowych obiektów budowlanych,

d) określenia szczegółowych wymagań dotyczących nadzoru na budowie,

e) obowiązku budowy lub przebudowy sieci uzbrojenia terenu,

f) obowiązku budowy lub przebudowy urządzeń wodnych lub urządzeń melioracji wodnych szczegółowych,

g) obowiązku budowy lub przebudowy innych dróg publicznych,

h) obowiązku budowy lub przebudowy zjazdów,

i) określenia ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji obowiązków, o których mowa w lit. b, c oraz e-h,

j) zezwolenia na wykonanie obowiązków, o których mowa w lit. b, c oraz e-h.

W wymienionych przepisach nie został wyartykułowany obowiązek organu do uzasadniania powodów podziału, wykazywania jego celowości, usprawiedliwiania dlaczego podział przybrał dany kształt. Organ związany jest złożonym wnioskiem, zaś we wniosku, według art. 11d ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach realizacji inwestycji drogowych powinny znaleźć się w szczególności:

1) mapa w skali co najmniej 1:5000 przedstawiającą proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, oraz istniejące uzbrojenie terenu;

2) analiza powiązania drogi z innymi drogami publicznymi;

3) mapy zawierające projekty podziału nieruchomości, sporządzone zgodnie z odrębnymi przepisami;

3a) określenie nieruchomości lub ich części, które planowane są do przejęcia na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego;

3b) określenie nieruchomości lub ich części, z których korzystanie będzie ograniczone;

4) określenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu;

5) trzy egzemplarze projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego wraz z zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, aktualnym na dzień opracowania projektu;

6) (uchylony);

7) (uchylony);

7a) w przypadku transeuropejskiej sieci drogowej:

a) wynik audytu bezpieczeństwa ruchu drogowego, o którym mowa w art. 24l ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych,

b) uzasadnienie zarządcy drogi, o którym mowa w art. 24l ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych;

7b) w przypadku inwestycji, dla których wydano decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa - załącznik graficzny określający przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie, oraz przewidywany obszar, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie, o ile dołączenie tego załącznika było wymagane przez przepisy obowiązujące w dniu złożenia wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w szczególności mapę, o której mowa w art. 74 ust. 1 pkt 3a ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

8) opinie:

a) ministra właściwego do spraw zdrowia - w odniesieniu do inwestycji lokalizowanych w miejscowościach uzdrowiskowych, zgodnie z odrębnymi przepisami,

b) dyrektora właściwego urzędu morskiego - w odniesieniu do obszarów pasa technicznego, pasa ochronnego, morskich portów i przystani,

c) właściwego organu nadzoru górniczego - w odniesieniu do terenów górniczych,

d) dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie - w odniesieniu do inwestycji obejmujących wykonanie urządzeń wodnych oraz w odniesieniu do wykonywania obiektów budowlanych lub robót na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią,

e) dyrektora właściwej regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych - w odniesieniu do gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa, będących w zarządzie Lasów Państwowych,

f) właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków - w odniesieniu do dóbr kultury chronionych na podstawie odrębnych przepisów,

g) właściwego zarządcy infrastruktury kolejowej - w odniesieniu do linii kolejowej,

ga) podmiotu zarządzającego w rozumieniu ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o portach i przystaniach morskich (Dz. U. z 2021 r. poz. 491 i 1873) - w odniesieniu do obszaru portu lub przystani morskiej,

h) innych organów wymaganych przepisami szczególnymi;

9) wymagane przepisami odrębnymi decyzje administracyjne.

Wolą Sądu jest podkreślić, że wśród wskazanych elementów wniosku nie ma wymogu uzasadnienia inwestycji drogowej, jak też uzasadniania konkretnego podziału nieruchomości. Gdyby ustawodawca takiego uzasadnienia wymagał, to użyłby takiej formuły jak w pkt 7a lit. b., gdzie literalnie wymóg uzasadnienia się pojawia.

Należy nadto zaakcentować, że organy orzekające nie mają uprawnienia do oceny racjonalności, czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych, gdyż postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację danej inwestycji drogowej toczy się na wniosek zarządcy drogi, którym to wnioskiem organ administracji jest związany (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2021, II OSK 1332/21, CBOIS). W rezultacie brak podstaw prawnych by kwestionować słuszność, czy racjonalność rozwiązań przyjętych przez inwestora, bo taka jest specyfika inwestycji drogowej realizowanej na gruncie wskazanej specustawy.

Ustawodawca nawet uwypukla to związanie organu administracji złożonym wnioskiem, gdy w art. 11e ustawy o szczególnych zasadach zabrania uzależniać udzielenie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami. Rolą orzekającego w sprawie organu jest sprawdzenie kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz czy koncepcja składającego wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo. Tylko bowiem stwierdzenie, iż kształt inwestycji w wersji zgłoszonej we wniosku narusza normę wynikającą z określonych przepisów prawa, zobowiązuje ten organ do odmowy wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w wersji wnioskowanej przez zarządcę drogi publicznej. Organ orzekający o lokalizacji drogi w trybie ustawy z 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie posiada kompetencji do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, czy też do zmiany proponowanych rozwiązań co do jej przebiegu. Niedopuszczalna jest również ocena racjonalności czy słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora, bowiem miałaby ona charakter pozaprawny. O przebiegu drogi decyduje zarządca (wnioskodawca) i to on wybiera najbardziej korzystne rozwiązanie lokalizacyjne i techniczno – wykonawcze (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lutego 2014 r. II OSK 93/14).

Sąd nie potwierdził również trafności podniesionego przez skarżącą zarzutu naruszenia art. 107 §1 pkt 6 k. p. a. Przepis wskazuje uzasadnienie faktyczne i prawne, jako elementy prawidłowej decyzji administracyjnej. Do kwestii uzasadniania przez organ celowości inwestycji, czy szerzej, realizacji całej inwestycji drogowej Sąd odniósł się już wcześniej. Jeżeli zaś chodzi o wymóg uzasadnienia decyzji administracyjnej – w przedmiotowym postępowaniu decyzji ZRID, to mutatis mutandis, dostrzegając specyfikę tego typu decyzji, Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa w zakresie art. 107§3 k. p. a. Za udowodniony fakt należy uznać potrzebę drogową, jej szczegółowa ocena pozostaje w gestii, w tym przypadku, organu samorządowego. Cel inwestycji również, w świetle całokształtu akt sprawy i projektu budowlanego (k. 118) jest wykazany.

Sąd nie dostrzegł także wskazanych przez skarżącą uchybień wniosku w zakresie nieprawidłowego określenia linii rozgraniczających teren. Skarżąca nie wykazuje zresztą na czym ta nieprawidłowość ma polegać, co prowadzi Sąd do wniosku, że ma na myśli skarżąca ogólne niezadowolenie z dokonania podziału nieruchomości.

Sąd nie zauważył także niezgodności decyzji ZRID z wymogami stricte formalnymi zawartymi w ustawie o szczególnych zasadach realizacji inwestycji drogowych, analiza tej decyzji wykazuje, że zawiera ona elementy wymagane wskazaną ustawą.

Reasumując ocenę szczegółowych zarzutów skarżącej, jak i ocenę całokształtu postępowania związanego z realizacja inwestycji drogowej (decyzją ZRID) Sąd pragnie zwrócić uwagę na związany charakter decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Oznacza to, że w przypadku spełnienia przewidzianych prawem przesłanek właściwy organ ma bezwzględny obowiązek wydania pozytywnego rozstrzygnięcia, tj. udzielenia zezwolenia na inwestycję. To inwestor określa, które nieruchomości zostaną na skutek inwestycji przejęte przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego, a także to, z których nieruchomości (lub ich części) korzystanie będzie ograniczone. Przepisy specustawy drogowej nie zobowiązują inwestora do przedstawienia różnych wariantów przebiegu planowanej inwestycji, stąd też ocena organów ogranicza się wyłącznie do zgodności z prawem takiego wariantu, jaki przedstawił wnioskodawca. Tylko w przypadku stwierdzenia przez organy, że kształt inwestycji w wersji zgłoszonej we wniosku narusza określony przepis prawa, organy zobowiązane są do odmowy wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w wersji wnioskowanej. W niniejszym postępowaniu Wojewoda nie dopatrzył się takiego naruszenia w wydanej przez Prezydenta W. decyzji ZRID, i Sąd nie zauważył w decyzji drugoinstancyjnej wadliwości skutkującej potrzebą wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Sąd, co oczywiste, ma świadomość konfliktów towarzyszących realizacji przedsięwzięć służących ogółowi szczególnie wtedy, gdy odbywa się to kosztem interesów indywidualnych. W demokratycznym państwie prawa ważenie między tymi interesami spoczywa na władzy, w tym organach administracji publicznej. Rezultat tej konfrontacji interesów winien być oparty na zasadzie proporcjonalności. Zauważyć na koniec trzeba, że charakter inwestycji drogowych dyktuje w sposób naturalny pewne rozstrzygnięcia, w szczególności co do wyboru nieruchomości objętych decyzją, zaś proporcjonalność rozwiązań przyjętych w specustawie drogowej w zakresie ograniczenia prawa własności była przedmiotem badania Trybunału Konstytucyjnego. W wyroku z dnia 16 października 2012 r. (sygn. akt K 4/10) Trybunał stwierdził, że budowa bezpiecznych dróg w Polsce stanowi priorytetowy cel publiczny, gdyż jest konieczna zarówno dla ochrony środowiska, jak i zdrowia, wolności i praw konstytucyjnych całych społeczności, jest kwestią dobra wspólnego. Trybunał zwrócił uwagę, że po pierwsze, drogi są budowane nie w interesie państwa, jednostki samorządu terytorialnego czy zarządcy drogi, lecz w interesie wszystkich członków społeczeństwa, także tych wywłaszczanych. wiele nieruchomości, jest metodą skuteczną. Oprócz tego lokalizacja drogi niejako narzuca listę nieruchomości, które muszą być zajęte, a zatem - wywłaszczone. Jeśli przyjmujemy, że przebieg drogi jest wyznaczany w sposób racjonalny przez grono specjalistów z zakresu transportu, geologii, ochrony środowiska, musimy też przyjąć nieuchronność zajęcia ściśle oznaczonych gruntów pod budowę drogi (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2021 r., sygn. akt II OSK 156/21).

W kontrolowanej sprawie, z powodów podniesionych wyżej, Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, nie zauważył także innego naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów skarga nie została uwzględniona i orzeczono, na podstawie art. 151 p. p. s. a. o jej oddaleniu.