Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2243/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 32 ust. 4; art. 145 par. 1 pkt 5 kpa
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak sędzia del. WSA Jarosław Wichrowski /spr./ Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 1 czerwca 2010 r. sygn. akt II SA/Rz 258/10 w sprawie ze skargi H. B. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia pozwolenia na budowę we wznowionym postępowaniu administracyjnym oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 1 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Rz 258/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę H. B. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] grudnia 2009 r. Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...], wydaną w wyniku wznowienia postępowania, Starosta Rzeszowski w pkt I uchylił decyzję własną z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...] udzielającą H. B. pozwolenia na rozbudowę, nadbudowę istniejącego budynku mieszkalnego oraz wewnętrznych instalacji: wodociągowej, kanalizacji sanitarnej i energii elektrycznej, na działkach nr ewid. [...], [...] w miejscowości N., gm. S., w pkt II odmówił zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na powyższe zamierzenie inwestycyjne. W podstawie prawnej decyzji organu odwoławczego powołano przepis art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 5, art. 151 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., określanej dalej jako k.p.a.).

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że H. B. w dniu 30 października 2008 r. złożyła do Starosty Rzeszowskiego wniosek o pozwolenie na rozbudowę i nadbudowę istniejącego budynku mieszkalnego oraz wewnętrznej instalacji wodociągowej, kanalizacji sanitarnej i energii elektrycznej na działkach nr ewid. [...] i [...] w miejscowości N., gmina S. Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...] Starosta Rzeszowski zatwierdził projekt budowlany i udzielił H. B. pozwolenia zgodnie z wnioskiem, decyzja ta stała się ostateczna. W jej podstawie prawnej organ wskazał art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. W uzasadnieniu starosta wskazał, że przedłożony do wniosku projekt budowlany jest kompletny, a realizacja inwestycji jest zgodna z ustaleniami decyzji Burmistrza Gminy i Miasta S. o warunkach zabudowy z dnia [...] marca 2007 r., nr [...].

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej PINB) w Rzeszowie w dniu 11 maja 2009 r. dokonał kontroli przedmiotowej budowy. W trakcie kontroli ustalono, że budynek został rozbudowany oraz przebudowany już w 2008 r., tj. przed wydaniem przez Starostę Rzeszowskiego ostatecznego pozwolenia na budowę z dnia [...] grudnia 2008 r. W związku z tym PINB w Rzeszowie pismem z dnia 25 maja 2009 r. poinformował Starostę Rzeszowskiego o powyższych ustaleniach.

Starosta Rzeszowski na skutek wyżej opisanych informacji postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...] wznowił na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. z urzędu postępowanie zakończone ostateczną decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. W uzasadnieniu decyzji organ zwrócił uwagę na to, że wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności istniejące w dniu wydania decyzji, a nie znane wówczas organowi. Organ wezwał H. B. do złożenia wyjaśnienia, a następnie w dniu 7 lipca 2009 r. przesłuchał ją. W czasie przesłuchania H. B. przyznała, że do rozpoczęcia robót budowlanych przy przedmiotowym budynku doszło, zanim uzyskała pozwolenie na budowę.

Starosta Rzeszowski decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. opisaną na wstępie orzekł w pkt I o uchyleniu swojej decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r., a w pkt II odmówił H. B. zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na rozbudowę, nadbudowę istniejącego budynku mieszkalnego oraz wewnętrznych instalacji.

W uzasadnieniu decyzji organ podkreślił, że H. B. potwierdziła, iż do robót budowlanych przystąpiła przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Starosta zwrócił w szczególności uwagę na to, że wyżej opisane ustalenia stanowią nowe okoliczności faktyczne i nowe dowody, które nie były znane organowi przy wydawaniu pozwolenia na budowę, a których istnienie potwierdziło przeprowadzone postępowanie.

Odwołanie od tej decyzji złożyła H. B.. Uznała za niesłuszne twierdzenie organu, iż w chwili udzielania pozwolenia nie były mu znane okoliczności, które wyszły na jaw w terminie późniejszym. Dalej wywodziła, że za rozpoczęcie przez firmę budowlaną M. H. prac remontowych budynku została ukarana przez Sąd Rejonowy w Rzeszowie, Sąd Grodzki. Zwróciła również uwagę, że Komisariat Policji w S. skierował do organów informację o rozpoczęciu przez nią prac budowlanych bez posiadania ostatecznej decyzji na budowę w tym zakresie. Nie zgodziła się z czynnościami podjętymi przez Starostę Rzeszowskiego dotyczącymi wznowienia postępowania. W końcowej części powołała się na postanowienie Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] sierpnia 2009 r. uchylające postanowienie Starosty o wstrzymaniu wykonania decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r.

Wojewoda Podkarpacki decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Wojewoda wyjaśnił, że przedmiotowy budynek został rozbudowany oraz przebudowany w 2008 r., tj. przed wydaniem przez Starostę Rzeszowskiego ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] grudnia 2008 r. Wskazał przy tym, że rozpoczęcie robót budowlanych na podstawie tego pozwolenia zostało zgłoszone przez H. B. w dniu 31 marca 2009 r. Zwrócił uwagę, że faktyczne rozpoczęcie przebudowy zostało potwierdzone przez H. B. w dniu 7 lipca 2009 r. w trakcie przesłuchania, kiedy oświadczyła, że roboty budowlane rozpoczęły w rzeczywistości na wiosnę 2008 r., o czym organ nie wiedział. Takie ustalenia w ocenie Wojewody w całości wypełniają przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. dającą podstawę do wznowienia postępowania. W tej sytuacji wojewoda uznał, że starosta słusznie wznowił postępowanie i wyeliminował z obrotu prawnego własną decyzję z dnia [...] grudnia 2008 r. Odpowiadając na stawiany przez H. B. w odwołaniu zarzut, iż policja w S. informowała PINB w Rzeszowie i Starostę Rzeszowskiego, że prace prowadzone przez nią zostały rozpoczęte bez posiadania pozwolenia na budowę, a te okoliczności wyszły na jaw przed wydaniem decyzji o pozwoleniu, Wojewoda wyjaśnił, że zarzut ten nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym sprawy. Na etapie postępowania odwoławczego wezwano H. B. do udokumentowania tego faktu. Skarżąca przesłała kserokopię dokumentów, które w ocenie organu odwoławczego nie stanowią dowodu na potwierdzenie, że organ I instancji rozpoznając jej wniosek z dnia 30 października 2008 r. posiadał wiedzę o tym, że roboty budowlane objęte tym wnioskiem są już realizowane. Odnosząc się do podnoszonych przez skarżącą umów z projektantem i wykonawcą organ odwoławczy stwierdził, że nie stanowią one przedmiotu postępowania i pozostają bez wpływu na to rozstrzygnięcie.

Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie H. B.. Skarżąca opisała w sposób szczegółowy przebieg działań, jakie podjęła w celu poprawienia stanu technicznego budynku stanowiącego jej własność. Powtórzyła, jak w odwołaniu, że policja w S. zwracała się do PINB w Rzeszowie i Starosty Rzeszowskiego z zapytaniem o wydanym pozwoleniu na budowę odnoszącym się do działek nr [...] i [...] w Nienadówce. Wyjaśniła, że roboty budowlane rozpoczęła firma budowlana M. H., który został jej polecony przez architekta budowlanego. Właściciel tej firmy miał stwierdzić, że na remont starego budynku nie jest konieczne pozwolenie na budowę, skarżąca zaś oczekiwała na uzyskanie odstępstwa od warunków technicznych z uwagi na usytuowanie budynku przy granicy z działką sąsiednią. To doprowadziło do konfliktu z firmą budowlaną, co skutkowało zawiadomieniem policji. Skarżąca opisała również przebieg zaistniałej sprawy, zarzucając organowi nadzoru budowlanego uchybienia m.in. dotyczące nie otrzymania protokołu do przeczytania. Jednocześnie wyraziła swoje niezadowolenie ze sposobu prowadzenia czynności kontrolnych tego organu. Nie zgodziła się ze stanowiskiem organów I i II instancji dotyczącym podejmowania robót budowlanych po wcześniejszym uzyskaniu ostatecznej decyzji – pozwolenia na budowę. Wyraziła pogląd, że nie posiada kwalifikacji w zakresie prawa budowlanego, dlatego w jej ocenie nie powinna odpowiadać za błędy osób, które prowadziły roboty budowlane, posiadając odpowiednie w tym zakresie kwalifikacje, w tym aspekcie negatywnie ocenia działania podejmowane przez M. M. – osobę z uprawnieniami budowlanymi, które na jej zlecenie przygotowywała projekt budowlany dla celów uzyskania pozwolenia na budowę. Dodatkowo wyraziła swoje niezadowolenie ze sposobu załatwienia sprawy przez wojewodę. Skarżąca uchylenie pozwolenia na budowę odbiera jako efekt "zemsty" pracowników nadzoru budowlanego wobec niej. W ocenie skarżącej organ I instancji miał wiedzę, że przed wydaniem pozwolenia na budowę prowadzone były roboty budowlane przy budynku, a to w świetle tego, że pracownik Starostwa Powiatowego w Rzeszowie – A. N., była przesłuchiwana przez policję w S.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Podkarpacki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalając skargę wywodził, że w myśl art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. wznawia się postępowanie zakończone ostateczną decyzją administracyjną, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. W ocenie organu takie okoliczności faktyczne to fakt rozpoczęcia przez inwestorkę robót budowlanych przy przebudowie budynku mieszkalnego objętego ostatecznym pozwoleniem na budowę, zanim uzyskała tę decyzję. Trafnie Wojewoda Podkarpacki argumentuje, że dla zasadności wznowienia postępowania, w ramach którego wydano pozwolenie na budowę, jest to okoliczność istotna, skoro w myśl art. 32 ust. 4a prawa budowlanego nie można wydać pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1 cyt. ustawy. Zgodnie z tym ostatnim przepisem, co do reguły roboty budowlane można rozpocząć wyłącznie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Niesporne jest, że inwestorka takie roboty rozpoczęła, co sama zresztą przyznała w trakcie postępowania wyjaśniającego (por. protokół przesłuchania skarżącej w dniu 7 lipca 2009 r.). Nie zasługuje na uwzględnienie argumentacja H. B., jakoby roboty te przeprowadziła firma budowlana, z którą następnie weszła ona w konflikt, co z kolei ma usuwać ze skarżącej odpowiedzialność za prowadzenie tych robót bez zezwolenia. Skarżąca przyznaje, że za ten czyn została ukarana przez sąd powszechny. To na inwestorze spoczywa obowiązek respektowania powszechnie obowiązujących przepisów prawa, skarżąca nie może z faktu wynajęcia projektanta, tudzież firmy budowlanej, wywodzić korzystnych dla siebie skutków prawnych, skoro oświadczyła w czasie rozprawy sądowej, że jej pozwolenie na budowę nie było potrzebne, a zależało jej na szybkim doprowadzeniu budynku do stanu używalności technicznej. Sam zamiar przebudowy i rozbudowy obiektu budowlanego nie uprawnia do tego, aby można pominąć obowiązujące prawo, według którego na tego typu roboty budowlane należy uzyskać pozwolenie właściwego organu. Uznać zatem należy, że organy zasadnie przyjęły, iż istniała nowa okoliczność faktyczna istotna dla sprawy wydania pozwolenia na budowę w dacie jego wydawania.

Drugą okolicznością pozwalającą na przyjęcie, że zaistniała przesłanka z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. jest to, że nowa okoliczność faktyczna nie była znana organowi wydającemu pozwolenie na budowę – Staroście Rzeszowskiemu. To ustalenie skarżąca próbuje zwalczyć wywodząc, że nietrafne ustalenie w tym aspekcie przyjęły organy z tego, iż organ policji indagował o fakt wydania pozwolenia na budowę, nadto, że na tę okoliczność przesłuchana została pracownica Starostwa Powiatowego w Rzeszowie – A. N.. Co do tej pierwszej kwestii, to Wojewoda Podkarpacki w ramach postępowania wyjaśniającego ustalił, że Komendant Komisariatu Policji w S.. we wniosku, który wpłynął do PINB w Rzeszowie w dniu 17 października 2008 r., zwracał się z informacją, czy wydano pozwolenia na przebudowę dachu oraz rozbudowę domu dla H. B., a w odpowiedzi Starostwo Powiatowe w Rzeszowie pismem z 27 października 2008 r. poinformowało, że toczyło się postępowanie z wniosku H. P., ale zostało zakończone umorzeniem wobec wycofania wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę. Nie można zatem, jak chce tego skarżąca, uznać iż z powodu wymiany tego typu korespondencji Starosta miał uzyskać wiadomość o fakcie przystąpienia do wykonania robót budowlanych bez pozwolenia na budowę. Skarżąca przedstawiła także kopię protokołu przesłuchania A. N. – inspektora w Starostwie Powiatowym w Rzeszowie przez Komisariat IV Policji w Rzeszowie. Z protokołu tego wynika jednak, że przesłuchanie to miało miejsce w dniu [...] grudnia 2008 r., zatem już po wydaniu pozwolenia na budowę. Uznać wobec tego należy, iż trafnie organy przyjęły, że nowa okoliczność faktyczna w postaci faktycznego rozpoczęcia przez skarżącą robót budowlanych wyszła na jaw po wydaniu tego pozwolenia, a nie była znana staroście w momencie jego wydania. Trafnie z tych przyczyn organ I instancji orzekł w myśl art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. uchylił dotychczasową ostateczną decyzję i na nowo rozstrzygnął w przedmiocie wniosku o udzielenie pozwolenia, także zasadnie odmawiając wydania pozwolenia na budowę. Utrzymując w mocy taką decyzję organ odwoławczy nie uchybił normie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Powyższe okoliczności nakazały Sądowi I instancji uznać skargę za niezasadną, co prowadziło w myśl art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., dalej zwana p.p.s.a.) do jej oddalenia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła H. B.. Zaskarżyła wyrok w całości zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, w szczególności:

naruszenie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez wydanie decyzji o wznowieniu postępowania, pomimo iż okoliczności stanowiące podstawę wznowienia, a istniejące w dniu wydania decyzji, były organowi znane, a ponadto poprzez uznanie, iż były to istotne okoliczności,

naruszenie art. 32 ust 4a w zw. z art. 28 Prawa budowlanego poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, tj. po wcześniejszym wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, a następnie wznowieniu postępowania, wydanie decyzji odmawiającej pozwolenia na budowę,

naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez wydanie decyzji z pominięciem ogólnej zasady uwzględniania przez organy administracji publicznej interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli,

naruszenie zasady celowości działania organów administracji publicznej poprzez uchylenie przez Starostę Rzeszowskiego decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej skarżącej pozwolenia na rozbudowę, nadbudowę istniejącego budynku oraz wewnętrznych instalacji i wydanie decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu i wydania w/w pozwolenia, pomimo zakończenia robót budowlanych, a także pomimo istnienia możliwości zalegalizowania powstałej samowoli budowlanej, albowiem obiekt nie narusza postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nadto przepisów techniczno - budowlanych.

Mając na uwadze powyższe skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku i wydanej decyzji w całości, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca wywodziła, że rozstrzygnięcie Sądu jest błędne i zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa. Zgodnie z art. 32 ust. 4a w zw. z art. 28 prawa budowlanego nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych bez posiadania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Skarżąca posiadała decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia [...] grudnia 2008 r. Decyzja taka została zatem wydana i stała się ostateczna. W momencie rozstrzygania kwestii wznowienia postępowania inwestor miał już od 6 miesięcy ostateczne pozwolenie na budowę i kontynuował prace budowlane zgodnie z warunkami pozwolenia.

W tym przypadku zostało przeprowadzone całe postępowanie poprzedzające wydanie pozwolenia na budowę, uzupełnienie przez skarżącą braków oraz kontrola inwestycji pod względem jej zgodności z prawem, planem zagospodarowania przestrzennego itp. Jeżeli inwestycja byłaby niezgodna z prawem, inwestor nie otrzymałby pozwolenia, spełniłby wtedy dyspozycję z art. 48 Prawa budowlanego nakazującego rozbiórkę budynku.

Organy administracyjne dokonały również nadinterpretacji przepisu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez uznanie, iż okoliczność wcześniejszego podjęcia prac budowlanych, tj. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, jest okolicznością istotną i uzasadniającą wznowienie postępowania. Prace te były prowadzone, a po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, kontynuowane zgodnie z warunkami pozwolenia. Dokumentacja i stan faktyczny stanowiące podstawę wydania decyzji o pozwoleniu na budowę nie uległy zmianie.

Zdaniem skarżącej również okoliczności podjęcia prac były organom wydającym decyzje znane z uwagi na kierowane pod ich adresem pisma z Komisariatu Policji w S., a nawet uznając że nie, to stwierdzić należy, iż inspektor Starostwa Powiatowego w Rzeszowie – A. N. w przedmiotowej sprawie była przesłuchiwana przez Policję dnia [...] grudnia 2008 r., tj. 15 dni po wydaniu pozwolenia na budowę, i przez pół roku (do czerwca 2009 r.) w związku z tymi okolicznościami organ nie podjął żadnych czynności. Równie dobrze postępowanie można wznowić po 8 latach i odmówić pozwolenia na budowę budynku, który został już dawno wzniesiony. Sytuacja taka jawi się jako absurd i naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez wydanie decyzji z pominięciem ogólnej zasady uwzględniania przez organy administracji publicznej interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli.

Zgodnie z orzecznictwem sądu administracyjnego rozpoczęcie budowy na podstawie nieostatecznej decyzji organu, która później uprawomocniła się czy też została wydana sankcjonując zaistniały stan faktyczny, nie może stanowić podstawy do cofania pozwolenia (vide: wyrok NSA w Szczecinie z dnia 5 września 2001 r., SA/Sz 2652/2000).

W niniejszym przypadku jako zupełnie nieuzasadnione i pozbawione celowości jawi się zrównywanie sytuacji prawnej inwestora, który w ogóle nie wystąpił o udzielenie pozwolenia na budowę lub takiego pozwolenia nie otrzymał z osobą, która wymagane ostateczne pozwolenie posiadała, budowa nie narusza jego warunków, a jedynie została podjęta z naruszeniem art. 28 Prawa budowlanego.

Zaskarżone rozstrzygnięcie stoi także w sprzeczności z zasadą racjonalności i celowości działania oraz stosowania niezbędnych środków prawnych, z uwzględnieniem zasad współżycia społecznego, a także interesu strony. Organy winny bowiem korzystać jedynie z takich środków, które są najmniej uciążliwe dla podmiotów, których prawa ulegają ograniczeniu. Wznowienie postępowania i odmowa zatwierdzenia projektu oraz udzielenia wydanego wcześniej prawomocnego pozwolenia na budowę nie zmierza do realizacji celu, którym jest likwidacja stanu niezgodnego z przepisami prawa, ponieważ stan taki nie występuje. Wskazywane rozstrzygnięcie sankcjonuje jedynie rozpoczęcie budowy przed otrzymaniem prawomocnego pozwolenia, które w konsekwencji zostało wydane.

Przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy należy mieć na uwadze dążenia ustawodawcy do liberalizacji prawa budowlanego, możliwości legalizacji samowoli budowlanej oraz możliwość podejmowania prac budowlanych pomimo tego, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie jest ostateczna. Takie podejście wskazuje, iż decyzja Starosty Rzeszowskiego z dnia [...] sierpnia 2009 r. odmawiająca zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na rozbudowę pomimo wcześniejszego wyrażenia zgody jawi się jako niecelowa w kontekście przeprowadzenia szeregu prac budowlanych przez skarżącą.

Mając na uwadze powyższe zdaniem skarżącej uznać należy, iż zaskarżony wyrok w sposób rażący narusza prawo, pozostając w sprzeczności z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i jako taka podlega oddaleniu.

Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszenia prawa materialnego przez błędna wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zwrócić uwagę należy, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, co wynika z art. 183 § 1 p.p.s.a., zgodnie z treścią którego sąd rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania.

Jak wynika z treści rozpoznawanej w niniejszej sprawie skargi kasacyjnej, jako jej podstawę wskazano naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, przywołując jednocześnie przepisy: art. 28 i art. 32 ust. 4a ustawy Prawo budowlane oraz art. 7 i art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

Jak wynika z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, w myśl art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie zarzutu naruszenia prawa materialnego zastosowanego przez Sąd (por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2004 r., sygn. akt OSK 121/04), zarzut natomiast oparty na podstawie art. 174 pkt 2 ww. ustawy skierowany musi być przeciwko wyrokowi sądu, a nie decyzji organu administracyjnego, a także, że nie stanowi wskazania prawidłowej podstawy kasacyjnej naruszenia prawa procesowego powołanie wyłącznie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (por. wyrok z dnia 19 maja 2004 r., sygn. akt FSK 80/04 i wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2004 r., sygn. akt GSK1149/04). Powyższe oznacza, że wskazane jako podstawa skargi kasacyjnej naruszenie prawa procesowego musi stanowić naruszenie przez sąd przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, zatem przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Pełnomocnik skarżącej nie wskazał natomiast w sporządzonej przez siebie skardze kasacyjnej żadnego przepisu ww. ustawy, naruszenia którego dopuścić miał się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie przy wydawaniu zakwestionowanego wyroku.

Należy jednak mieć również na uwadze treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego, podjętej w pełnym składzie NSA w dniu 26 października 2009 r. (sygn. akt I OPS 10/09), zgodnie z główną tezą której "przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a. obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych".

Z uwagi na treść wyżej wskazanej uchwały sąd obowiązany jest rozpoznać zarzuty przedstawione w niniejszej skardze kasacyjnej, zatem de facto zarzuty naruszenia prawa materialnego – przepisów ustawy Prawo budowlane (art. 28 i art. 32 ust. 4a) oraz przepisów postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 5 i art. 7 k.p.a., wyrażającego zasady prawdy obiektywnej, interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli).

Decyzja stanowiąca przedmiot skargi w postępowaniu zakończonym zaskarżonym wyrokiem wydana została w wyniku postępowania wszczętego w trybie nadzwyczajnym, bowiem w trybie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 17 grudnia 1997 r. (sygn. akt III SA 77/97, LEX nr 32672), art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. może mieć zastosowanie, gdy spełnione są łącznie trzy przesłanki. Po pierwsze, ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody istotne dla sprawy są nowe. Drugą przesłanką jest istnienie tych nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów w dniu wydania decyzji ostatecznej. Trzecią przesłanką jest to, że nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody nie były znane organowi, który wydał decyzję. Wznowienie postępowania jest instytucją szczególną, stanowiącą wyjątek od zasady trwałości decyzji, a więc wykładnia przepisów określających warunki wznowienia musi być ścisła. Konsekwencją przyjęcia wykładni ścieśniającej jest to, że okoliczności, o których stanowi przepis art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., mają być istotne, a więc mogące mieć wpływ na wynik sprawy, a ponadto muszą ujawnić się po wydaniu decyzji, co oznacza, że dowody na istnienie tych okoliczności nie mogą znajdować się w aktach sprawy administracyjnej zakończonej wydaniem decyzji podlegającej wznowieniu (vide wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r., sygn. akt II GSK 889/09, LEX 746308).

W postępowaniu administracyjnym prowadzonym w niniejszej sprawie Starosta Powiatowy w Rzeszowie postanowieniem z dnia 1 czerwca 2009 r. wznowił z urzędu postępowanie w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, zakończone wydaniem przez Starostę Rzeszowskiego decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenie na nadbudowę i przebudowę budynku. Podstawą wznowienia było powzięcie przez wydający przedmiotową decyzję organ wiedzy, iż decyzja o pozwoleniu na rozbudowę i przebudowę obiektu poprzedzona została rozpoczęciem tej przebudowy i rozbudowy. Okoliczność ta uznana została za okoliczność mieszczącą się w kategorii przesłanek określonych w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., zatem wyjścia na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych istniejących w dniu wydania decyzji, nie znanych organowi, który wydał decyzję.

Zgodnie z art. 28 ustawy Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Z przepisu tego explicite wynika, iż proces inwestorski poprzedzony być musi wydaniem decyzji określającej warunki budowy – zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Konieczność zachowania powyższej kolejności ustawodawca podkreślił poprzez użycie słowa "jedynie", a także wskazując enumeratywny katalog wyjątków nie mających zastosowania do tej zasady (art. 29-31 Prawa budowlanego). W myśl natomiast art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego, nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1. Z uwagi na powyższe po rozpoczęciu robót budowlanych brak jest podstaw do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

W niniejszej sprawie bezsporne jest, iż inwestorka w chwili rozpoczęcia robót budowlanych, polegających na rozbudowie i przebudowie budynku, nie legitymowała się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Sporna natomiast jest okoliczność wiedzy posiadanej przez organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę, na dzień wydania przedmiotowej decyzji. Zdaniem skarżącej organ winien być świadomy rozpoczęcia robót budowlanych przez wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Wiedzę tę, w opinii skarżącej, organ powziąć miał z pisma Komisariatu Policji w Sokołowie Małopolskim. Twierdzenie to jednak nie znalazło odbicia w aktach sprawy. Komendant Komisariatu Policji w Sokołowie Małopolskim we wniosku, który wpłynął do PINB w Rzeszowie w dniu 17 października 2009 r., zwracał się z zapytaniem, czy wydano pozwolenia na przebudowę dachu oraz rozbudowę domu dla H. B., a w odpowiedzi Starostwo Powiatowe w Rzeszowie, któremu PINB przekazał pismo zgodnie z właściwością, pismem z 27 października 2008 r. poinformowało, że toczyło się postępowanie z wniosku H. Prucnal, ale zostało zakończone umorzeniem wobec wycofania wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę. Niewątpliwie pismo policji nie mogło powodować powstania u organu wiedzy o fakcie rozpoczęcia robót budowlanych przez inwestorkę. Nie można również podzielić argumentu, iż wiedzę o tym rozpoczęciu robót budowlanych przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę potwierdza protokół przesłuchania pracownicy Starostwa Powiatowego w Rzeszowie – A. N. Przesłuchanie to przeprowadzone było w dniu [...] grudnia 2008 r., miało zatem miejsce już po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] grudnia 2008 r. Nie ma przy tym również żadnego uzasadnienia twierdzenie skarżącej, że organ zwlekał w związku z powyższą okolicznością z wydaniem decyzji o wznowieniu postępowania. Kwestia ta nie ma żadnego znaczenia dla oceny zgodności z prawem decyzji, w szczególności żaden przepis nie wskazuje na jakiś konkretny termin, w ciągu którego taka decyzja winna być wydana.

Nie ma zatem w niniejszej sprawie wątpliwości, że rozbudowa i przebudowa obiektu rozpoczęta została przed uzyskaniem wymaganego zezwolenia na budowę, co bezwzględnie uzasadnia wznowienie postępowania administracyjnego. Skoro inwestor rozpoczął roboty budowlane, wydanie decyzji uprawniającej do tych działań nie jest już możliwe, nie można bowiem w tej sytuacji wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie co do istoty (por. wyroki NSA z dnia 25 kwietnia 2008 r., II OSK 333/07 oraz z dnia 3 lutego 2005 r., OSK 1085/04).

Istotą sprawy weryfikacyjnej jest wykazanie, że organ prowadzący pierwotne postępowanie nie miał pełnego obrazu stanu faktycznego rozstrzyganej sprawy, gdyż nie znał wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy. Nie ma w sprawie znaczenia to, czy niewiedza na temat istotnych dla sprawy okoliczności wynikała ze swoistego zaniedbania organu przy przeprowadzaniu postępowania dowodowego, czy też była wynikiem zatajenia informacji przez inwestora. Istotnym dla sprawy jest fakt, iż w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne, istotne dla sprawy i nie znane organowi w dniu wydania decyzji (vide wyrok NSA z dnia 23 marca 2011 r., II OSK 519/10).

Wskazać należy, iż dla postępowania prowadzonego w przedmiotowej sprawie nie ma również znaczenia okoliczność, iż rozbudowa i przebudowa dokonana została zgodnie z decyzją o zatwierdzeniu projektu budowlanego i warunkami technicznymi. Nie jest ponadto istotna rola osób trzecich w prowadzonych pracach budowlanych, bowiem to inwestor jest osobą odpowiedzialną, a stopień jego zawinienia pozostaje bez znaczenia dla skutków prawnych rozpoczęcia robót budowlanych bez wymaganego zezwolenia.

Odnośnie podniesionych w skardze kasacyjnej argumentów wadliwej interpretacji art. 32 ust. 4a w zw. z art. 28 Prawa budowlanego, sprowadzających się w istocie do zarzutu niecelowego działania organu, który po wcześniejszym wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę wznowił następnie postępowania wydając decyzję odmawiającą pozwolenia na budowę, pomimo zakończenia robót i istnienia możliwości zalegalizowania samowoli budowlanej, wskazać trzeba, iż organ winien kierować się przepisami prawa, a nie ewentualną celowością lub też bezcelowością skutków swoich rozstrzygnięć. Do właściwości organów administracji architektoniczno-budowlanej, właściwej w sprawach udzielania pozwolenia na budowę, nie należą kwestie badania i legalizowania przypadków samowoli budowlanej, poddane właściwości organów nadzoru budowlanego. Konsekwencją takiego stanu rzeczy jest to, że w toku postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę nie może dojść do zalegalizowania aktów samowoli. Wyrazem normatywnym tego stanowiska jest właśnie art. 32 ust. 4a w związku z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

Reasumując, w literaturze prawniczej oraz w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że decyzja o pozwoleniu na budowę może dotyczyć jedynie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych. W przypadku zatem zakończenia robót budowlanych bezprzedmiotowe staje się postępowanie prowadzone w sprawie pozwolenia na budowę. Bezprzedmiotowość postępowania wywołanego wnioskiem o pozwolenie na budowę obliguje organ do umorzenia tego postępowania stosownie do art. 105 § 1 k.p.a., a nie udzielenia pozwolenia na budowę w trybie art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Nie jest bowiem celem wydania decyzji o pozwoleniu na budowę legalizowanie już zrealizowanej inwestycji ani też dokonanie oceny wykonanych robót (por. wyrok NSA z 15 listopada 2000 r., IV SA 1164/98 i wyroki NSA z 7 grudnia 2005 r., II OSK 285/2005, II OSK 286/2005 i II OSK 910/2005, wyrok NSA z dnia 27 lutego 2009 r., II OSK 263/08). Pomimo wydania przez organ w niniejszej sprawie decyzji merytorycznej odmawiającej udzielenia pozwolenia na budowę, przyjąć jednak należy, że oba rozstrzygnięcia w istocie prowadzą do takich samych skutków, tak więc dla oceny legalności decyzji drugorzędne znaczenie ma to, jaki rodzaj orzeczenia będzie w konkretnej sprawie podjęty (vide wyrok NSA z dnia 23 marca 2011 r., II OSK 519/10).

Z powyżej przedstawionych względów rozpoznawana skarga kasacyjna, jako nie mająca uzasadnionych podstaw, ulec musi oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.