Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 821/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2006-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono bezskuteczność czynności

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Jędrkowiak Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant Sekretarz sądowy Agnieszka Lewandowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2006 r. sprawy ze skargi J. W. na czynność Prezydenta Miasta w przedmiocie wstrzymania wypłaty zasiłku rodzinnego i dodatku do zasiłku rodzinnego 1. stwierdza bezskuteczność wstrzymania od listopada 2004 r., wypłaty zasiłku rodzinnego i dodatku do zasiłku rodzinnego przyznanych decyzją Prezydenta Miasta z dnia 4 lipca 2004r., nr [...], 2. zasądza od Prezydenta Miasta na rzecz skarżącej J.. W. kwotę 439,20 zł (czterysta trzydzieści dziewięć złotych dwadzieścia groszy) tytułem zwrotu kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu.


UZASADNIENIE

J. W. złożyła w dniu 1 września 2005r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę w związku ze wstrzymaniem wypłaty świadczeń przez działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej. Skarżąca stwierdziła, że zgodnie z pismem wyjaśniającym Samorządowego Kolegium Odwoławczego powinna otrzymywać świadczenia przyznane decyzją z dnia 4 lipca 2004r. Wskazała przy tym, że skargę wniosła po otrzymaniu w dniu 19 sierpnia 2005r. pisma MOPS z dnia 11 sierpnia 2005r.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o jej oddalenie. Stwierdził, że wstrzymanie wypłaty świadczeń w oparciu o § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 27 września 2004r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne jest czynnością czysto techniczną, niewymagającą wydania stosownej decyzji czy postanowienia. Czynność ta zgodnie z art. 3 § pkt 4 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi może być zaskarżona. Wskazał, że wypłata została wstrzymana od listopada 2004r. i na prośbę skarżącej wydano jej w związku z tym stosowne zaświadczenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W dniu 4 maja 2004r. J. S. - jako osoba rozwiedziona, złożyła wniosek o przyznanie świadczeń rodzinnych na dziecko - M. S. - tj. zasiłku rodzinnego wraz z dodatkiem z tytułu samotnego wychowywania dziecka i dodatkiem z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego

Decyzją nr [...] z dnia 4 lipca 2004r. Prezydent Miasta przyznał J. S. zasiłek rodzinny na dziecko - M. S. w kwocie 43 zł miesięcznie na okres od 1 maja 2004r. do 31 sierpnia 2005r. oraz dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka M. S. w kwocie 170 zł miesięcznie na okres od 1 maja 2004r. do 31 sierpnia 2005r. i jednorazowy dodatek z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego w kwocie 90 zł.

Decyzja ta została następnie zmieniona decyzją z dnia 4 października 2004r. nr [...] w części dotyczącej kwoty przyznanego dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka M. S.. W efekcie przyznano dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka w kwocie 280 zł miesięcznie na okres od 1 maja 2004r. do 31 grudnia 2004r. i w wysokości 170 zł miesięcznie na okres od 1 stycznia 2005r. do 31 sierpnia 2005r.

W dniu 27 października 2004r. J. S. przedstawiła odpis aktu małżeństwa, z którego wynika, że zawarła w dniu 9 października 2004r. związek małżeński. W związku z powyższym, wezwaniem z dnia 10 listopada 2004r. została poinformowana o konieczności złożenia nowego wniosku o przyznanie świadczeń rodzinnych wraz zaświadczeniem o dochodach męża za rok 2002. Strona dostarczyła wszystkie wymagane dokumenty i w dniu 16 listopada 2004r. złożyła nowy wniosek o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do niego.

W dniu 25 listopada 2004r. zostało wystawione zaświadczenie przez Wydział Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, że J. W. ubiegająca się o świadczenia rodzinne otrzymała wypłatę za okres maj-październik. Natomiast w listopadzie wstrzymano wypłatę świadczeń z powodu zmiany sytuacji rodzinnej - zawarcie związku małżeńskiego - do czasu ponownej weryfikacji.

W dniu 7 grudnia 2004r. wydana została decyzja nr [...] zmieniająca decyzję [...] z dnia 4 lipca 2004r. w części i odmawiająca J. W. prawa do dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka - syna M. S. z dniem 9 października 2004r. oraz uchylająca z dniem 1 listopada 2004r. w całości decyzję z dnia 4 lipca 2004r. przyznającą świadczenia rodzinne na M. S..

Tego samego dnia wydana została odrębna decyzja nr [...] przyznająca skarżącej na M. S. zasiłek rodzinny w kwocie 43 zł miesięcznie na okres od dnia 1 listopada 2004r. do 31 sierpnia 2004r.

J. W. złożyła odwołanie od tej decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania strony, decyzją z dnia 19 kwietnia 2005r. nr [...] uchyliło w całości decyzję MOPS-[...] z dnia 7 grudnia 2004r. i umorzyło postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium wskazało, że decyzja organu I instancji została uchylona z przyczyn formalnych, tzn. ze względu na jej niewłaściwą podstawę prawną. Kolegium stwierdziło, że przywołany przez organ I instancji art. 163 Kpa nie może stanowić samodzielnej podstawy uchylenia decyzji ostatecznej. Uchylenie decyzji możliwe jest tylko w sytuacji, gdy przewidują to przepisy szczególne. W ustawie o świadczeniach rodzinnych brak takiego przepisu, co stanowi lukę prawną, która skutkowała brakiem podstaw do wydania decyzji uchylającej decyzję przyznającą skarżącej świadczenia rodzinne. W tej sytuacji Kolegium uznało że decyzja z dnia 7 grudnia 2004r. została wydana bez podstawy prawnej. Jednocześnie Kolegium wskazało na §14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 27 września 2004r., zgodnie z którym w przypadku, gdy osoba otrzymująca świadczenia rodzinne udzieliła informacji o zmianie liczby członków rodziny, lub o innej zmianie w sytuacji rodziny powodującej ustanie prawa do świadczenia rodzinnego, podmiot realizujący świadczenia wstrzymuje wypłatę od najbliższego terminu płatności.

W piśmie z dnia 20 czerwca 2005r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że skarżąca ma prawo żądać wypłaty wszelkich przyznanych jej obowiązującą decyzją nr [...] z dnia 4 lipca 2004r., która pozostaje w mocy wobec orzeczenia Kolegium z dnia 19.04.2005r.

Po otrzymaniu tego pisma skarżąca wystąpiła do organu w dniu 23 czerwca 2005r. o wyjaśnienie sprawy braku wypłaty świadczenia.

Pismem z dnia 23 czerwca 2005r. MOPS poinformował skarżącą, że wstrzymał wypłatę na podstawie §14 ust. 1 rozporządzenia z dnia 27 września 2004r. wobec zawarcia przez skarżącą związku małżeńskiego.

W dniu 1 lipca 2005r. skarżąca zażądała wypłaty zaległych świadczeń. W odpowiedzi na to pismo organ wyjaśnił, że wystąpił z zapytaniem do Ministerstwa Polityki Społecznej o wskazanie prawidłowego toku postępowania.

W dniu 13 lipca 2005r. J. W. złożyła do Prezydenta Miasta prośbę o interwencję w sprawie wstrzymania jej wypłaty świadczeń.

W dniu 21 lipca 2005r. Prezydent Miasta poinformował skarżącą, że podjęto postępowania wyjaśniające w tej sprawie. Natomiast pismem z dnia 11 sierpnia 2005r., doręczonym skarżącej 19 sierpnia 2005r., MOPS udzielił odpowiedzi, iż wypłata zostaje wstrzymana nadal i że czynność ta może zostać zaskarżona do sądu administracyjnego.

Art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.

Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Z art. 52 § 3 ustawy wynika natomiast, że skargę na czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, , jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się mógł się dowiedzieć o podjęciu czynności - do usunięcia naruszenia prawa.

W niniejszej sprawie skarżąca wielokrotnie występowała do organu w sprawie wstrzymania wypłaty poczynając od 23 czerwca 2005r. W dniu 19 sierpnia 2005r. skarżąca otrzymała pismo organu z dnia 11 sierpnia 2005r. informujące ją, że wypłata świadczeń została wstrzymana na podstawie § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 27 września 2004r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne przez czynność, która może zostać zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Tym samym uznać należy, że wniesienie w dniu 1 września 2005r. skargi w niniejszej sprawie nastąpiło z zachowaniem wymogów określonych w art. 52 § 3.

W wyroku z dnia 14 sierpnia 2002r. sygn. akt II [...] (niepubl) Naczelny Sąd Administracyjny uznał dopuszczalność wniesienia skargi na czynność polegającą na wypłacie zasiłku dla bezrobotnych w niepełnej wysokości. Podzielając ten pogląd, uznać należy, w ocenie Sądu, że nie powinno budzić wątpliwości, że w razie niewypłacania świadczeń rodzinnych lub też wypłacania świadczeń w niepełnej wysokości w stosunku do ostatecznej decyzji przyznającej te świadczenia osoba uprawniona może skierować skargę przeciwko organowi, na którym ciąży obowiązek wypłaty świadczeń.

Kognicja Sądu w postępowaniu wywołanym skargą na czynność organu jest ograniczona do badania, czy organ miał wynikający z prawa obowiązek dokonania czynności, czy dokonał tej czynności w terminie określonym w art. 35 § 3 lub 4 Kpa ewentualnie czy po wytoczeniu skargi nie zaszły przesłanki umorzenia postępowania.

W niniejszej sprawie bezsporne jest, że w listopadzie 2004r. została wstrzymana wypłata świadczeń rodzinnych przyznanych skarżącej decyzją z dnia 4 lipca 2004r. zmienioną następnie decyzją z dnia 4 października 2004r. w zakresie wysokości dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka.

Decyzja z dnia 7 grudnia 2004r. zmieniająca i uchylająca decyzję z dnia 4 lipca 2004r. została w całości uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, a postępowanie przed organem I instancji umorzone. Skutkiem tego rozstrzygnięcia w obrocie prawnym pozostała decyzja z dnia 4 lipca 2004r. nr [...], zmieniona decyzją z dnia 4 października 2004r. nr [...], przyznająca skarżącej świadczenia rodzinne tj. zasiłek rodzinny oraz dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka za okres 1 maja 2004r. do 31 sierpnia 2005r. Wskazać przy tym należy, że w tym samym czasie obrocie prawnym była również decyzja z dnia 7 grudnia 2004r. [...] przyznająca skarżącej zasiłek rodzinny za okres od dnia 1 listopada 2004r. do 31 sierpnia 2005r.

Organ pomocy społecznej, zobowiązany do wypłaty świadczeń, wskazał, że wstrzymanie wypłaty świadczeń w listopadzie 2004r. nastąpiło, z uwagi na okoliczność, że skarżąca przestała spełniać przesłanki do ich otrzymywania.

Wstrzymanie wypłaty świadczeń w ustawie z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. Nr 228, poz. 2255 z późn. zm.) uregulowane jest w art. 28, który stanowi, że wstrzymuje się wypłatę świadczeń rodzinnych, jeżeli osoba, o której mowa w art. 23 ust. 1, odmówiła udzielenia lub nie udzieliła, w wyznaczonym terminie, wyjaśnień co do okoliczności mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych.

W przepisie art. 23 ust. 5 cytowanej ustawy zawarta jest delegacja do wydania przez ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego rozporządzenia określającego sposób i tryb postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych, wstrzymywania lub zawieszenia wypłaty tych świadczeń, a także sposób ustalania dochodu uprawniającego do świadczeń rodzinnych i wzory:

1) wniosków o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych,

2) zaświadczenia z urzędu skarbowego, o którym mowa w ust. 4 pkt 1,

3) oświadczeń o dochodach rodziny, w tym oświadczeń osób rozliczających się na podstawie przepisów o zryczałtowanym podatku dochodowym od niektórych przychodów osiąganych przez osoby fizyczne, oraz innych oświadczeń i dowodów niezbędnych do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych,

4) wywiadu, o którym mowa w ust. 4a,

5) oświadczenia o dochodach członków rodziny uzyskanych w poprzednim roku kalendarzowym, kierując się koniecznością zapewnienia stosownej dokumentacji niezbędnej do sprawnej realizacji świadczeń rodzinnych.

Na podstawie powyższej delegacji w dniu 27 września 2004r. Minister Polityki Społecznej wydał rozporządzenie w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia społeczne (Dz.U. Nr 231, poz. 2162).

§ 14 ust. 1 tegoż rozporządzenia stanowi, że w przypadku gdy osoba otrzymująca świadczenia rodzinne udzieliła informacji o zmianie liczby członków rodziny lub o innej zmianie w sytuacji rodziny, powodującej ustanie prawa do świadczenia rodzinnego, podmiot realizujący świadczenia rodzinne wstrzymuje wypłatę od najbliższego terminu płatności. W ust. 2 określone zostało, że w przypadku gdy podmiot realizujący świadczenia rodzinne poweźmie wątpliwość w sprawie dotyczącej przyznanego świadczenia rodzinnego co do występujących w sprawie okoliczności mających wpływ na prawo do tego świadczenia, powiadamia niezwłocznie osobę ubiegającą się o konieczności złożenia w wyznaczonym terminie, nie dłuższym niż 14 dni licząc od dnia otrzymania wezwania, wyjaśnień w sprawie lub dostarczenia niezbędnych dokumentów. W przypadku nieudzielenia wymaganych wyjaśnień lub niedostarczenia w wyznaczonym terminie niezbędnych dokumentów, wstrzymuje się realizację świadczeń rodzinnych od najbliższego terminu płatności.

Art. 92 ust.1 Konstytucji RP stanowi, że rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Takie upoważnienie do wydania rozporządzenia musi być przy tym bardzo konkretne, musi wskazywać organ właściwy do jego wydania, zakres spraw przekazanych do uregulowania w tym akcie, poza który nie można wykraczać. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wielokrotnie przywoływano zasadę, iż rozporządzenia są wydawane na podstawie ustaw i w celu ich wykonania.

Wydane na postawie art. 23 ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych rozporządzenie dotyczyć powinno jedynie szczegółowego sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne. § 14 ust. 1 aktu cytowanego powyżej nie mieści się w zakresie przedmiotowym aktu, skutkiem czego uznać należy, że wydany został bez upoważnienia ustawowego. Przepis aktu wykonawczego wykraczający poza delegację ustawową i tym samym sprzeczny z ustawą nie może stanowić podstawy do wydania decyzji administracyjnej, tak samo nie może uzasadniać działania organu polegającego na wstrzymaniu wypłaty świadczeń mimo pozostawania w obrocie prawnym decyzji przyznającej stronie uprawnienie do otrzymywania świadczeń.

W tej sytuacji uznać należy, że wstrzymanie w listopadzie 2004r. wypłaty skarżącej świadczeń wynikających z ostatecznej decyzji z dnia 4 lipca 2004r. zmienionej decyzją z dnia 4 października 2004r. na podstawie niekonstytucyjnego przepisu § 14 ust. 1 rozporządzenia narusza prawo. Bezsporne przy tym jest, że w sprawie nie zachodziły przesłanki do zastosowania art. 28 ustawy o świadczeniach rodzinnych, skoro skarżąca nie odmówiła udzielenia, w wyznaczonym terminie, wyjaśnień co do okoliczności mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych.

Z art. 146 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że sąd uwzględniając skargę na czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4, stwierdza bezskuteczność czynności.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Sąd uznając skargę za zasadną orzekł w sentencji wyroku na podstawie art. 146 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Wobec uwzględnienia skargi Sąd na podstawie art. 200 tej ustawy zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania tj. wynagrodzenia adwokata, który reprezentował skarżącą w ramach pomocy prawnej. Wskazać przy tym należy, że pełnomocnik ma prawo z wyłączeniem strony ściągnąć sumę należną mu tytułem wynagrodzenia z kosztów zasądzonych na rzecz tej strony od organu, którego akt został zaskarżony.