Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 586/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2013-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 90 ust. 3, 3c, 3d, 3e, 3f, 3g, 3h, 4
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Protokolant Stażysta Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 24 października 2013 r. sprawy ze skargi Centrum Nauki i Biznesu "[...]" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. na uchwałę Rady Miasta z dnia 17 stycznia 2013 r. nr 682/XXVII/2013 w przedmiocie zmiany uchwały nr 1231/XLVI/2010 Rady Miasta z dnia 4 listopada 2010 r. w sprawie ustalania trybu udzielania i rozliczania oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji dla publicznych i niepublicznych przedszkoli, szkół, placówek oraz poradni psychologiczno-pedagogicznych na terenie miasta Lublin prowadzonych przez osoby prawne lub fizyczne inne niż jednostka samorządu terytorialnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Uchwałą Rady Miasta L. nr 682/XXVII/2013 z dnia 17 stycznia 2013 r. zmieniona została uchwała Rady nr 1231/XLVI/2010 z dnia 4 listopada 2010 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji dla publicznych i niepublicznych przedszkoli, szkół, placówek oraz poradni psychologiczno-pedagogicznych na terenie miasta L. prowadzonych przez osoby prawne lub fizyczne inne niż jednostka samorządu terytorialnego.

C. N. B. "Ż." Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w Ł. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniosła o stwierdzenie nieważności § 1 ust. 3 lit. a, § 1 ust. 4 lit. a i b, § 1 ust. 6, § 1 ust. 9 pkt 4-5, § 1 ust. 7, 10 - 12 uchwały nr 682/XXVII/2013 z dnia 17 stycznia 2013 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżąca zarzuciła:

- naruszenie art. 90 ust. 3, 3e i 3f ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.), w związku z § 1 ust. 3 lit. a, § 1 ust. 4 lit. a i b, § ust. 6, § 1 ust. 9 pkt 4-5, § 1 ust. 6, 7, 10 – 12 uchwały Rady Miasta L. nr 682/XXVII/2013 poprzez wydanie uchwały z naruszeniem zasad przyznawania i rozliczania dotacji;

- naruszenie 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty w związku z § 1 ust. 3 lit. a, § 1 ust. 4 lit. a i b, § ust. 6, § 1 ust. 9 pkt 4-5, § 1 ust. 6, 7, 10 – 12 uchwały nr 682/XXVII/2013 poprzez wydanie uchwały z przekroczeniem zakresu delegacji ustawowej.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że § 1 ust. 3 lit. a uchwały nr 682/XXVII/2013 r. w zakresie, w jakim kwota dotacji przypadająca na konkretnego ucznia lub wychowanka może być przekazana w danym miesiącu tylko jednemu podmiotowi uprawnionemu do otrzymania dotacji narusza przepisy ustawy o systemie oświaty, ponieważ wprowadza w sposób nieuprawniony element oceny w zakresie ustalenia prawa do dotacji w sytuacji, gdy ustawa nie upoważnia jednostki samorządu terytorialnego do jego wprowadzenia.

W ocenie skarżącej § 1 ust. 4 lit. 1 i b uchwały nr 682/XXVII/2013 narusza przepisy ustawy o systemie oświaty, ponieważ w aktach normatywnych nie przewidziano możliwości, aby dotacja w chwili otrzymania informacji o ostatecznej wysokości części oświatowej subwencji ogólnej wypłacana była w wysokości obowiązującej dla poprzedniego roku budżetowego, a następnie by różnica dotacji dla poszczególnych typów szkół i rodzajów szkół/ placówek oświatowych była korygowana po wyliczeniu obowiązujących w danych roku kwot dotacji.

Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów ustawy o systemie oświaty przez § 1 ust. 6 uchwały nr 682/XXVII/2013. w zakresie w jakim wprowadzono uregulowania na podstawie, których przyznaną dotację rozlicza się na podstawie innego kryterium niż liczba uczniów skarżąca stwierdziła, że brak jest podstaw prawnych do zobowiązania podmiotu dotowanego do prowadzenia wyodrębnionej ewidencji księgowej środków otrzymanych z dotacji oraz wydatków dokonanych z tych środków, jak również nałożenia na organ prowadzący szkołę obowiązku sporządzania rozliczenia wykorzystania dotacji. Zdaniem skarżącej, z art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty wynika, że weryfikacja wysokości wypłacanej dotacji odbywa się wyłącznie w oparciu o kryterium faktycznej liczby uczniów. Skarżąca podkreśliła, że przepisy uchwały w tym zakresie przekraczają delegację ustawową, ponieważ oznaczają nałożenie na osobę prowadzącą szkołę pozaustawowych obowiązków w postaci dokonywania adnotacji i opisów na dokumentach finansowych.

Skarżąca podniosła, że z § 1 ust. 9 pkt 5 uchwały nr 682/XXVII/2013 z 17 stycznia 2013 r. wynika, że rozszerzono katalog uprawnień przysługujących kontrolującym w ramach przeprowadzonej kontroli. Tymczasem ustawa o systemie oświaty nie przewiduje w związku z kontrolą, o której mowa w art. 90 ust. 3d, składania oświadczeń czy udzielania informacji przez dyrektora czy osobę prowadzącą szkołę niepubliczną. Z ustawy wynika prawo osób upoważnionych do przeprowadzenia kontroli wstępu do szkół i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania.

Niezgodne z prawem zdaniem skarżącej jest również wprowadzenie w § 1 ust. 6, 7, 10 – 12 uchwały nr 682/XXVII/2013 postępowania kontrolnego i pokontrolnego związanego z wykorzystaniem udzielonej dotacji. W ocenie skarżącej organy jednostek samorządu terytorialnego nie są upoważnione do określenia zasad kontroli wydatkowania dotacji. Procedura i zakres kontrolowania dotacji nie może polegać na nakładaniu na beneficjenta dotacji dodatkowych obowiązków związanych z postępowaniem kontrolnym. Przyjęte w uchwale postępowanie pokontrolne nie mieści się w ustawowych pojęciach "tryb udzielania i rozliczania dotacji" czy "tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystania" (art. 90 ust. 4 ustawy).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi.

W uzasadnieniu organ podniósł, że podmiotem uprawionym do wniesienia skargi na uchwałę na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm.) jest dotowana z budżetu miasta L. szkoła lub placówka oświatowa, a nie organ ją prowadzący. Powyższe wynika z rozróżnienia dokonanego przez ustawodawcę w przepisach ustawy o systemie oświaty, że uprawnionymi do otrzymania dotacji są szkoły publiczne i niepubliczne o uprawnieniach szkół publicznych oraz placówki niepubliczne. C. N. B. ".Ż." Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością nie prowadzi na terenie L. żadnej z form wychowania przedszkolnego wymienionych w art. 14 ust. 7 ustawy o systemie oświaty, zaś regulacje zaskarżonych uchwał odnoszą się wprost do dotowanych szkół oraz organów prowadzących formy wychowania przedszkolnego, o których mowa w art. 14 ust. 7 ustawy. W ocenie organu w niniejszej sprawie nie został naruszony jakikolwiek interes prawny lub uprawnienie skarżącego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności należy odnieść się do kwestii legitymacji skargowej skarżącej spółki. Skarga została wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 z późn. zm.), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Zaskarżona uchwała dotyczy udzielania, rozliczania i kontroli prawidłowości dotacji dla przedszkoli, szkół i placówek na terenie miasta L. prowadzonych przez podmioty inne niż jednostka samorządu terytorialnego. Skarżąca spółka jest podmiotem prowadzącym szkoły na terenie L. Jest więc podmiotem, którego interesy prawne lub uprawnienia mogły zostać naruszone kwestionowaną uchwałą. Uznać zatem należy, że skarżąca spółka ma legitymację skargową do zaskarżenia kwestionowanej uchwały.

Zarzuty spółki podważające zgodność z prawem uchwały są jednak nieuzasadnione. Wychodząc poza granice zarzutów podniesionych w skardze Sąd nie dopatrzył się również innych uchybień, które powodowałyby konieczność stwierdzenia nieważności uchwały.

Zaskarżona uchwała zmienia uchwałę dotyczącą procedury udzielania, rozliczania i kontroli wykorzystania dotacji przyznawanych na rzecz publicznych i niepublicznych placówek oświatowych określonych w art. 80 i 90 ustawy o systemie oświaty (art. 80 dotyczy przedszkoli, szkół i placówek publicznych, natomiast art. 90 dotyczy niepublicznych szkół i przedszkoli). Podstawą prawną uchwały, w zakresie w jakim uchwała dotyczy jednostek publicznych, jest delegacja ustawowa zawarta w art. 80 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, natomiast w zakresie, w jakim uchwała dotyczy szkół niepublicznych - art. 90 ust. 4 ustawy.

W ocenie skarżącej spółki kwestionowana uchwała wydana została z naruszeniem zakresu delegacji ustawowej. Skarżąca prowadzi szkoły niepubliczne, kwestionuje zatem przekroczenie granic upoważnienia ustawowego zawartego w art. 90 ust. 4 ustawy, w szczególności poprzez rozszerzenie przewidzianego w ustawie zakresu kompetencji organów kontrolujących wykorzystanie dotacji i przyjęcie w uchwale unormowań, wykraczających poza określenie trybu udzielania i rozliczania dotacji. Skarżąca zarzuca ponadto, że zaskarżona uchwała nakłada na beneficjentów dotacji dodatkowe obowiązki nieprzewidziane w ustawie oraz normuje tryb udzielania, rozliczania i kontrolowania wykorzystania dotacji w sposób naruszający zasady udzielania rozliczania i kontrolowania wykorzystania dotacji określone w ustawie o systemie oświaty.

W ocenie sądu zarzuty te nie są uzasadnione.

Nie ulega wątpliwości, że rada gminy, stanowiąc akty prawa miejscowego, związana jest granicami upoważnień zawartych w ustawach stanowiących podstawę działalności prawotwórczej tych organów. Zgodnie bowiem z art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Treść art. 94 Konstytucji wskazuje, że podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest wyraźne upoważnienie zawarte w ustawie, czyli tzw. delegacja. Zasada ta znajduje potwierdzenie w przepisie art. 40 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, który stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.

Upoważnienie do stanowienia aktów prawa miejscowego może przybrać postać delegacji szczególnej albo generalnej. Na podstawie delegacji szczególnej stanowione są akty prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, na podstawie zaś delegacji ogólnej – akty porządkowe i ustrojowo-organizacyjne (por. Dorota Dąbek, "Prawo miejscowe", wydawnictwo Wolters Kluwer Polska Sp. z o.o. 2007, s. 94).

Szczegółowe upoważnienie ustawowe określa materię, która może być przedmiotem regulacji w drodze aktu prawa miejscowego i organy kompetentne do jego wydania oraz reguluje niekiedy również inne sprawy związane z wydawaniem i wejściem w życie przepisów prawa. Najczęściej upoważnienie szczegółowe dotyczy materii, która jest ogólnie uregulowana w ustawie, a organom terenowym pozostawione zostaje uregulowanie kwestii szczegółowych (D.Dąbek, j.w., s. 96 - 97).

Akty prawa miejscowego, jako akty podustawowe, muszą być niesprzeczne zarówno z ustawą, w której zawarta jest delegacja i na podstawie której zostały wydane, ale także z Konstytucją i innymi aktami ustawodawczymi, które bezpośrednio lub pośrednio dotyczą tej samej materii (D.Dąbek, j.w., s. 72).

Delegacja ustawowa do wydania uchwały dotyczącej dotacji dla szkół niepublicznych, zawarta w art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty ma brzmienie: "Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a i 2a-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji".

Uregulowania ustawowe dotyczące dotacji nie są rozbudowane. Nie zawierają szczegółowych rozwiązań ani w zakresie przyznawania dotacji ani w zakresie ich rozliczania i kontroli prawidłowości wykorzystania.

W przypadku dotacji dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych, niewymienionych w ust. 2a ustawy (czyli szkół, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki), przepis art. 90 ust. 3 stanowi, że dotacje przysługują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, w wysokości nie niższej niż 50 % ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia, pod warunkiem że osoba prowadząca niepubliczną szkołę niepubliczną poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji, z zastrzeżeniem ust. 3h oraz 3i. W przypadku braku na terenie gminy lub powiatu szkoły publicznej danego typu i rodzaju podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę lub powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju.

Dotacje, o których mowa w ust. 1a-3a, są przekazywane w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca na rachunek bankowy szkoły lub placówki (art. 90 ust. 3c).

Zgodnie z art. 90 ust. 3d, dotacje określone w ust. 1a-3b przeznaczone są na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki.

Zgodnie natomiast z art. 90 ust. 3e, organy jednostek samorządu terytorialnego, o których mowa w ust. 1a-3b, mogą kontrolować prawidłowość wykorzystania dotacji przyznanych szkołom i placówkom z budżetów tych jednostek. W nawiązaniu do tego uprawnienia przepis art. 90 ust. 3f przyznaje osobom upoważnionym do przeprowadzenia kontroli prawo wstępu do szkół i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania, a przepis art. 90 ust. 3g upoważnia organy, o których mowa w ust. 3e, do przetwarzania danych osobowych uczniów szkół i placówek w związku z przeprowadzaniem kontroli prawidłowości wykorzystywania dotacji przez szkoły i placówki.

Ponadto przepis art. 90 ust. 3h postanawia, że dotacje dla szkół, o których mowa w ust. 3, przysługują za lipiec i sierpień na każdego ucznia, który w czerwcu spełnił warunek uczestniczenia w zajęciach, o którym mowa w ust. 3.

Przytoczone przepisy określają tylko ogólne zasady przyznawania dotacji i przyznają organom jednostek samorządu terytorialnego prawo kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji. Uszczegółowienie unormowań ustawowych pozostawione zostało organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego.

Przechodząc do oceny zgodności z prawem uchwały Rady Miasta L. z dnia 17 stycznia 2013 r. wskazać należy, że skarżąca - wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały w całości - kwestionuje tylko § 1 ust. 3 lit. a, § 1 ust. 4 lit. a i b, § 1 ust. 6, § 1 ust. 9 pkt 4 i 5, § 1 ust. 7, 10 i 12 oraz § 1 ust. 11 uchwały, które to przepisy nadają nowe brzmienie przepisom § 4 ust. 1, § 5 ust. 2 i 3, § 7, § 8, § 10, § 11, § 12 i § 13 uchwały nr 1231/XLVI/2010 z dnia 4 listopada 2010 r. Te właśnie przepisy zostaną ocenione w pierwszej kolejności

Przepis § 1 ust. 3 lit. a zaskarżonej uchwały nadaje nowe brzmienie § 4 ust. 1 uchwały z 2010 r.: "Dotacja jest udzielana na każdego ucznia lub wychowanka, na zasadach opisanych w ust. 2 - 12, z zastrzeżeniem, iż kwota dotacji przypadająca na konkretnego ucznia lub wychowanka może być przekazana w danym miesiącu tylko jednemu podmiotowi uprawnionemu do otrzymywania dotacji".

Unormowanie to nie wykracza poza zakres delegacji ustawowej, bowiem ustalenie zasad przekazywania dotacji w poszczególnych miesiącach konkretnym podmiotom uprawnionym do datacji mieści się w pojęciu trybu udzielania i rozliczania dotacji, o którym mowa w art. 90 ust. 4 ustawy. Przepis § 4 ust. 1 nie narusza także zasad udzielania dotacji, określonych dla szkół niepublicznych wymienionych w art. 90 ust. 3, nie dotyczy bowiem udzielania dotacji, lecz sytuacji, w której w tym samym miesiącu do dotacji na tego samego ucznia uprawnione byłyby dwa podmioty. Do takich sytuacji może dochodzić, ponieważ podstawą udzielenia dotacji jest zgodnie z art. 90 ust. 3 podanie planowanej liczby uczniów w terminie do dnia 30 września roku poprzedzającego udzielenie dotacji, a więc ze znacznym wyprzedzeniem. Ponadto planowana liczba uczniów może się nie pokrywać z rzeczywistą liczbą uczniów w miesiącu, za który datacja przysługuje. Przyjęcie rozwiązania, że dotacja może być przekazana w danym miesiącu tylko jednemu podmiotowi nie pozbawia uprawnionych prawa do dotacji i nie ustala nowych, sprzecznych z ustawą zasad udzielania dotacji, pozwala natomiast wyeliminować sytuacje, w których dotacja przekazana byłaby podmiotowi, który w rzeczywistości do dotacji nie byłby uprawniony. Uchwała przewiduje ponadto w § 1 pkt 11, zmieniającym § 12 uchwały z 4 listopada 2010 r., tryb postępowania wyjaśniającego w przypadkach zgłoszenia tego samego ucznia przez więcej niż jedną szkołę, umożliwia zatem wyjaśnienie ewentualnych niezgodności co do liczby uczniów, bodącej podstawą obliczenia dotacji.

Przepis § 1 ust. 3 lit. a zaskarżonej uchwały, nadający nowe brzmienie § 4 uchwały z 4 listopada 2010 r. nie narusza zatem prawa.

Przepisy § 5 ust. 2 i 3 po zmianie wprowadzonej kwestionowanym przepisem § 1 ust. 4 lit. a i b uchwały z 17 stycznia 2013 r. mają brzmienie: § 5 ust. 2: "W odniesieniu do stawek dotacji, o których mowa w § 4 ust. 6, 7, 9, 11 i 12 do czasu uzyskania informacji o ostatecznych kwotach części oświatowej subwencji ogólnej przekazanej Miastu L. i podania stawek przewidzianych na 1 ucznia lub wychowanka dotacje są wypłacane wg stawek z poprzedniego roku budżetowego". § 5 ust.3: "Po ustaleniu stawki dotacji, o której mowa w ust. 1 oraz uzyskaniu informacji, o których mowa w ust. 2 następuje korekta wypłaconych dotacji do kwot należnych w danym miesiącu lub roku budżetowym".

Takie unormowanie nie wykracza poza zakres delegacji ustawowej, dotyczy bowiem uszczegółowienia trybu udzielania dotacji. Nie jest również sprzeczne z ustawą o systemie oświaty, w szczególności z art. 90 ust. 3, nie zmienia bowiem zasad udzielania dotacji, ani ich wysokości. Wprowadzenie w odniesieniu do dotacji określonych w § 4 ust. 6, 7, 9, 11 i 12, których wysokość uzależniona jest od kwoty subwencji ogólnej przekazywanej jednostkom samorządu terytorialnego rozwiązania, które pozwala na czasowe wypłacanie dotacji według stawek z roku poprzedniego nie może być uznane za sprzeczne z ustawą. Unormowanie to dotyczy sytuacji wyjątkowej - braku informacji o wysokości subwencji i z istoty rzeczy stosowane być może w ograniczonym zakresie i czasie. Należy zaznaczyć, że przepis ten przewiduje korektę wypłaconych dotacji, nie pozbawia więc uprawnionych dotacji w należnej im wysokości.

Odnosząc się do argumentacji skarżącej opartej o przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885 z późn. zm.), określające zasady uchwalania budżetu jednostki samorządu terytorialnego, stwierdzić należy, że powołane unormowania nie wykluczają rozwiązania przyjętego w zaskarżonej uchwale i nie są z nimi sprzeczne. W szczególności nie zachodzi podnoszona przez skarżącego sprzeczność z przewidzianym w ustawie o finansach publicznych obowiązkiem wskazania planowanych kwot dotacji w uchwale budżetowej. Planowane kwoty dotacji nie uwzględniają wysokości subwencji, określanej w terminie późniejszym i w innym trybie. Ponadto wysokość dotacji określanych w odniesieniu do części oświatowej subwencji ogólnej, wskazana została w ustawie o systemie oświaty i nie została zaskarżoną uchwałą zmieniona. Uchwała normuje sytuację, w której kwota subwencji nie jest znana w momencie wypłaty dotacji, co nie oznacza zmiany zasad określania wysokości dotacji, wynikających z ustawy.

Przepis § 1 ust. 4 lit. a i b zaskarżonej uchwały nie narusza zatem prawa.

Przepis § 7 po zmianie dokonanej przez § 1 ust. 6 uchwały z 17 stycznia 2013 r. otrzymał brzmienie:

"§ 7. 1. Podmioty, o których mowa w § 1 uchwały w terminie do 15 stycznia roku następnego składają do Wydziału Oświaty i Wychowania Urzędu Miasta L. pisemne rozliczenie z wykorzystania dotacji otrzymanej w roku poprzednim.

2. Podmioty kończące swoją działalność w trakcie trwania roku kalendarzowego składają, w terminie do 15 dnia miesiąca następującego po miesiącu zakończenia działalności, pisemne rozliczenie z wykorzystania otrzymanej dotacji, za okres od początku roku do dnia zakończenia działalności.

3. Podmioty, o których mowa w § 1 uchwały zobowiązane są do:

1) prowadzenia dokumentacji finansowej w sposób umożliwiający jednoznaczne określenie sposobu wykorzystania przez przedszkole, szkołę lub placówkę dotacji otrzymanej z budżetu miasta L.,

2) zamieszczania na dowodzie księgowym:

a) adnotacji o zapłacie dokonanej z dotacji udzielonej z budżetu miasta L. w danym roku, wraz ze wskazaniem kwoty dotacji,

b) opisu przeznaczenia wydatku,

4. Wzór pisemnego rozliczenia z wykorzystania dotacji, o którym mowa w ust. 1 i 2 stanowi załącznik nr 1 do niniejszej uchwały".

Nowe brzmienie § 7 nie wykracza poza granice upoważnienia ustawowego, zawartego w art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty. Przepis § 7 określa szczegółowo tryb rozliczania dotacji, o którym mowa w powołanym przepisie. Ustalenie zatem w zaskarżonej uchwale wzoru pisemnego rozliczenia wykorzystania dotacji oraz terminów składania rozliczeń z wykorzystania dotacji nie może być uznane za wykroczenie poza granice upoważnienia ustawowego. Także zobowiązanie podmiotów uprawnionych do prowadzenia dokumentacji finansowej w sposób umożliwiający jednoznaczne określenie sposobu wykorzystania dotacji oraz zamieszczania na dowodzie księgowym określonych adnotacji mających na celu prawidłowe rozliczenie, a następnie skontrolowanie prawidłowości wykorzystania dotacji nie wykracza poza granice upoważnienia ustawowego.

Nie można również zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej, że omawiane uregulowanie narusza zasady rozliczania dotacji, określone w ustawie. Zasady rozliczania dotacji wynikają z unormowań ustawowych określających zasady udzielania dotacji, ich wysokość i przeznaczenie. Zasady te nie zostały zmienione zaskarżoną uchwałą, w szczególności kwestionowanym przepisem § 7 w brzmieniu nadanym uchwałą. Unormowanie wprowadzone w § 7 nie odnosi się w ogóle do zasad rozliczania dotacji, określa jedynie tryb postępowania mającego na celu rozliczenia dotacji.

Twierdzenie skarżącej, że z brzmienia przepisów art. 80 i 90 ustawy wynika, że dotacje mają charakter wyłącznie podmiotowy, co oznacza możliwość rozliczania ich tylko i wyłącznie w oparciu o podaną przez uprawnionych liczbę uczniów jest całkowicie nieuzasadnione i wynika z pominięcia zmiany stanu prawnego. Skarżąca powołuje się na nieobowiązujące przepisy ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, pomija również brzmienie art. 90 ust. 3 d, dodanego ustawą z dnia 19 marca 2009 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 56, poz. 458). Przepis ten stanowi, że dotacje, o których mowa w ust. 1a-3b, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej oraz przewiduje, że dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki. Nowe uregulowanie, obowiązujące od 22 kwietnia 2009 r., wskazuje na zmianę charakteru dotacji. Obecnie dotacje mają charter podmiotowo-celowy, błędne jest więc stanowisko, że rozliczenie dotacji nie może być oparte o kryterium celowości. Wymaganie prowadzenia dokumentacji w określony sposób oraz opisywania przeznaczenia wydatków jest więc w świetle unormowań ustawowych uzasadnione. Skoro ustawa określa, na co dotacje mogą być przeznaczone, rozliczenie sposobu wykorzystania dotacji nie może odnosić się tylko i wyłącznie do liczby uczniów, w oderwaniu od sposobu wydatkowania dotacji.

Nie można także zgodzić się ze skarżącą, że zobowiązanie podmiotów uprawnionych do prowadzenia dokumentacji finansowej w sposób umożliwiający jednoznaczne określenie sposobu wykorzystania dotacji oraz zamieszczania na dowodzie księgowym określonych adnotacji mających na celu prawidłowe rozliczenie, a następnie skontrolowanie prawidłowości wykorzystania dotacji stanowi nałożenie dodatkowych obowiązków, sprzecznych z ustawą. Jak już wyżej wspomniano, nałożenie tych obowiązków nie wykracza poza zakres delegacji ustawowej, nie pozostaje też w sprzeczności powoływanym przez skarżącą uregulowaniem zawartym w art. 90 ust. 3f, przyznającym osobom, upoważnionym do przeprowadzania kontroli prawo wstępu do szkół i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania. Z przepisu tego wcale nie wynika zakaz określenia zasad prowadzenia dokumentacji, nie można też z tego uregulowania wyprowadzać wniosku, że określenie w uchwale sposobu prowadzenia dokumentacji i dokonywania określonych adnotacji pozostaje w sprzeczności z przyznanym podmiotom kontrolującym uprawnieniem do wglądu do dokumentacji.

Należy podkreślić, że skoro ustawa przyznaje organom odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego kompetencje do ustalania trybu rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości przyznanych dotacji, to organ przyznający dotacje i sprawujący kontrolę ich wykorzystania musi być wyposażony w takie uprawnienia, które zapewnią skuteczne wykonywanie kompetencji, odpowiadające celom kontroli i umożliwiające ocenę, czy środki publiczne przekazywane w ramach dotacji są rzeczywiście wykorzystywane zgodnie z ich przeznaczeniem.

Upoważniając organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego do określenia trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania, ustawodawca pozostawił tym organom taki margines swobody regulacyjnej, który jest konieczny dla stworzenia przepisów gwarantujących skuteczną kontrolę, nieograniczającą przy tym w sposób niedozwolony praw beneficjentów dotacji (por. podobnie wyroki WSA w Gdańsku z 15 marca 2011 r., I SA/Gd 1268/10 oraz WSA w Bydgoszczy z 18 sierpnia 2011 r.; II SA/Bk 472/11; niepublikowane, dostępne w bazie CBOSA na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Należy wskazać, że orzecznictwo sądów administracyjnych w podobnych sprawach kwestionuje takie postanowienia uchwał dotyczących kwestii rozliczania dotacji, które bezpośrednio wpływają na prawo do dotacji poprzez jego ograniczenie w sposób niezgodny z przepisami ustawy o systemie oświaty lub ustawy o finansach publicznych (np. wyrok NSA z 12 maja 2010 r.; sygn. akt: I OSK 672/10: "(...) za niedopuszczalne należy uznać modyfikowanie w uchwałach organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego regulacji ustawowych, poprzez nakładanie na dotowane jednostki dodatkowych obowiązków, od których spełnienia zależy uzyskanie dotacji".

Omawiany przepis w żaden sposób nie ogranicza praw podmiotów, którym przysługują dotacje. Nałożone na kontrolowanego obowiązki nie wykraczają poza to, co jest konieczne dla zapewnienia skutecznej kontroli prawidłowości wykorzystanych dotacji, nie stanowią dlań nadmiernego obciążenia i w żaden sposób nie ograniczają prawa do dotacji.

Przepis § 8 po zmianie dokonanej przez § 1 ust. 7 zaskarżonej uchwały ma brzmienie: "Podmioty zobowiązane są wykorzystać otrzymane dotacje do 31 grudnia roku kalendarzowego, w którym ich udzielono, a kwoty dotacji niewykorzystanych do tego terminu, zwrócić do dnia 31 stycznia następnego roku kalendarzowego."

W odniesieniu do tego przepisu skarżąca tylko ogólnikowo stawia zarzut przekroczenia delegacji ustawowej i naruszenia zasad przyznawania dotacji, ale zarzutu tego nie uzasadnia. Należy więc stwierdzić, że przepis ten nie przekracza granic delegacji ustawowej, bowiem określenie daty wykorzystania dotacji i terminu zwrotu dotacji niewykorzystanych mieści się w pojęciu określenia trybu rozliczenia dotacji. Unormowanie to nie narusza także zasad przydzielania dotacji, bowiem zgodnie z ustawą systemie oświaty dotacje udzielane są na dany rok kalendarzowy, powinny więc być wykorzystane w roku, za który przysługują.

Kwestionowany § 10 ust. 4 i 5, zmieniony przez § 1 ust. 9 uchwały z dnia 17 stycznia 2013 r. ma brzmienie: "4. Podmioty zapewniają kontrolującym warunki niezbędne do sprawnego przeprowadzenia kontroli, a w szczególności:

1) udostępniają pomieszczenie do przeprowadzenia kontroli oraz udostępniają dokumentację organizacyjną, finansową i dokumentację przebiegu nauczania,

2) udzielają informacji i wyjaśnień w terminie wskazanym przez kontrolujących,

3) umożliwiają sporządzanie niezbędnej dla przeprowadzenia kontroli kserokopii dokumentów lub wyciągów z dokumentów i poświadczają je za zgodność z oryginałem.

5. Kontrolujący mają prawo:

1) wglądu do dokumentacji organizacyjnej, finansowej, przebiegu nauczania,

2) wstępu do obiektów i pomieszczeń podmiotów, o których mowa w ust. 2,

3) przeprowadzania oględzin obiektów i składników majątkowych,

4) żądania ustnych i pisemnych wyjaśnień,

5) sporządzania niezbędnych dla przeprowadzenia kontroli kserokopii dokumentów lub wyciągów z dokumentów poświadczonych za zgodność z oryginałem,

6) podpisywania dokumentów dotyczących przeprowadzanej kontroli".

W ocenie skarżącej przedstawione unormowanie rozszerza katalog uprawnień przysługujących kontrolującym. Zarzut ten jest nieuzasadniony.

Nałożone na kontrolowanego obowiązki nie wykraczają poza to, co jest konieczne dla zapewnienia skutecznej kontroli prawidłowości wykorzystanych dotacji, nie stanowią dlań nadmiernego obciążenia i w żaden sposób nie ograniczają prawa do dotacji. Podstawowym materiałem kontrolnym są dokumenty, więc ich przedstawienie przez kontrolowanego jest warunkiem skuteczności kontroli. Podobnie obowiązek złożenia wyjaśnień służy ustalaniu ewentualnych przyczyn rozbieżności i wątpliwości dotyczących dokumentów. Złożenie wyjaśnień leży też w interesie kontrolowanego, który dzięki temu może już w trakcie kontroli podnosić argumenty potwierdzające prawidłowość wykorzystania dotacji.

Należy przypomnieć, że zgodnie z przywoływanym już art. 90 ust. 3f ustawy osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli mają prawo wstępu do szkół i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji. Omawiany § 10 ust. 4 i 5 uszczegóławia jedynie ustawowo określone uprawnienia kontrolujących, a nie rozszerza ich poza dozwolone granice. Z prawem wstępu do szkół i placówek wiąże się prawo przeprowadzanie oględzin (§ 10 ust. 5 pkt 3). Oczywiście czynności te muszą być ściśle powiązane z celem kontroli - oceną prawidłowości wykorzystania dotacji. Jak wskazano wyżej, dokumenty są podstawowym materiałem, w oparciu o który przeprowadzana jest kontrola, stąd logiczne jest prawo kontrolujących wglądu do dokumentów związanych z celem kontroli (§ 10 ust. 5 pkt 1). Uprawnienie żądania udzielania wyjaśnień (§ 10 ust. 5 pkt 4) oraz sporządzania niezbędnych dla przeprowadzenia kontroli kserokopii dokumentów lub wyciągów z dokumentów poświadczonych za zgodność z oryginałem (§ 10 ust. 5 pkt 5) należy interpretować w kontekście postanowień art. 90 ust. 3f ustawy jako czynności dodatkowe, związane z analizą dokumentacji w celu ustalenia faktycznego przeznaczenia przyznanych dotacji. Ewentualne wątpliwości i niejasności zawarte w dokumentach mogą wymagać wyjaśnienia, w związku z czym może zachodzić potrzeba zażądania wyjaśnień od kontrolowanego. Należy z całą mocy podkreślić, że czynności te mogą dotyczyć wyłącznie danych zawartych w dokumentach i służyć ustaleniu prawidłowości wykorzystania przyznanej dotacji. Jak już wyżej podkreślono, precyzyjne wyjaśnienie stanu faktycznego na etapie kontroli służy również samemu kontrolowanemu, zapobiega bowiem niebezpieczeństwu bezpodstawnego wszczęcia postępowania zmierzającego do zwrotu nienależnie pobranych dotacji.

§ 1 ust. 10 uchwały z dnia 17 stycznia 2013 r. nadał § 11 uchwały z 2010 r. brzmienie: "1. Podmioty kontrolowane mogą odmówić podpisania protokołu składając w terminie 3 dni roboczych od dnia otrzymania protokołu pisemne wyjaśnienie o przyczynach tej odmowy.

2. Odmowę podpisania protokołu kontroli kontrolujący odnotowują w protokole kontroli.

3. Odmowa podpisania protokołu nie wstrzymuje dalszego postępowania organu udzielającego dotację, w tym dochodzenia zwrotu dotacji w trybie określonym w odrębnych przepisach".

Zaskarżone unormowanie nie wykracza poza zakres delegacji ustawowej. Uregulowanie trybu podpisania bądź odmowy podpisania protokołu kontroli mieści się w pojęciu określenia trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji (art. 90 ust. 4). Przepis § 11 nie nakłada na podmioty kontrolowane żadnych dodatkowych obowiązków, które ograniczałyby ich prawo do dotacji i nie rozszerza uprawnień organów jednostek samorządu terytorialnego w zakresie prawa kontroli ponad granice wynikające z ustawy. Wymaganie złożenia pisemnych wyjaśnień w przypadku odmowy podpisania protokołu nie może być uznane za sprzeczne z ustawą i za nadmiernie obciążające podmiot kontrolowany. Takie wyjaśnienia służą celom kontroli, mieszczą się więc w pojęciu zakresu kontroli, ponadto umożliwiają kontrolowanym zakwestionowanie sposobu przeprowadzenia kontroli oraz treści sporządzonego protokołu.

Z kolei § 12 zmieniony przez § 1 ust. 11 otrzymał brzmienie:"1. Na podstawie ustaleń opisanych w protokole kontroli do podmiotów kontrolowanych kierowane jest wystąpienie, w którym zawarte są stwierdzone nieprawidłowości oraz wnioski. W przypadku wykazania w trakcie kontroli nieprawidłowości co do faktycznej liczby uczniów lub wykorzystania dotacji, wystąpienie pokontrolne zawiera wezwanie do zwrotu całości lub części udzielonej dotacji.

2. W przypadku stwierdzenia, iż jeden uczeń jest wykazywany do dotacji przez więcej niż jedną szkołę, Wydział Oświaty i Wychowania ustala podmiot uprawniony do otrzymania dotacji na podstawie:

1) pisemnych wyjaśnień dyrektorów szkół, które wystąpiły o przekazanie dotacji na tego ucznia, lub

2) przedłożonych przez ww. dyrektorów dokumentów, potwierdzających fakt uczęszczania do danej szkoły, lub

3) pisemnego oświadczenia o miejscu pobierania nauki, złożonego przez pełnoletniego ucznia, a w przypadku gdy uczeń jest niepełnoletni, przez jego rodziców lub prawnych opiekunów.

3. Nie sporządza się wystąpienia pokontrolnego w przypadku stwierdzenia w toku kontroli prawidłowej faktycznej liczby uczniów".

Kwestionując to unormowanie skarżąca zarzuca, że jednostka samorządu terytorialnego jest uprawniona jedynie do określenia trybu i zakresu, a nie zasad kontroli wydatkowania dotacji. W ocenie skarżącej tryb, czyli procedura kontroli wykorzystania dotacji powinna mieć charakter czysto techniczny i może polegać na wskazaniu, kto jest uprawniony do przeprowadzenia kontroli oraz w jakim terminie i jakie dokumenty należy przedstawić kontrolującym, a nie może polegać na nakładaniu na kontrolowanych dodatkowych obowiązków.

Powtórzyć w związku z tym należy, że skoro ustawa przyznaje organom odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego kompetencje do ustalania trybu rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości przyznanych dotacji, to organ przyznający dotacje i sprawujący kontrolę ich wykorzystania musi być wyposażony w takie uprawnienia, które zapewnią skuteczne wykonywanie kontroli i ocenę, czy środki publiczne przekazywane w ramach dotacji są rzeczywiście wykorzystywane zgodnie z ich przeznaczeniem. Kwestionować można tylko takie postanowienia uchwał, które bezpośrednio wpływają na prawo do dotacji poprzez jego ograniczenie w sposób niezgodny z przepisami ustawy o systemie oświaty lub ustawy o finansach publicznych.

Nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej, że określony w kwestionowanym przepisie tryb kontroli pozbawia skarżącą sądowej kontroli orzeczeń. Skarżąca zdaje się kwestionować samą zasadność sporządzenia protokołu kontroli i dokonywanie na jego podstawie jakichkolwiek ustaleń, uznając, że protokół - jako instytucja nieznana ustawie o systemie oświaty i przepisom kodeksu postępowania administracyjnego, niebędący przy tym decyzją administracyjną, od której przysługiwałoby odwołanie - nie może stanowić podstawy do wydania wniosków pokontrolnych (w uchwale użyto określenia "wystąpienie pokontrolne").

W ocenie Sądu kwestionowany przepis nie pozbawia podmiotów kontrolowanych prawa do sądowej kontroli aktów administracji publicznej. Przepis ten dotyczy jednego z etapów kontroli wykorzystania dotacji. Jest rzeczą zrozumiałą, że kontrola zakończyć się powinna sporządzeniem dokumentu, w którym przedstawione zostaną wyniki kontroli. Nie ulega również wątpliwości, że celem kontroli jest nie tylko opisanie stwierdzonego stanu faktycznego, ale także wyciągnięcie wniosków z dokonanych ustaleń. Jest oczywiste, że w przypadku wykrycia nieprawidłowości organ kontrolujący nie może poprzestać na ich stwierdzeniu, lecz musi podjąć działania, które doprowadzą do usunięcia nieprawidłowości i zapewnią wykorzystanie dotacji zgodnie z prawem.

Zaskarżona uchwała nie zmienia trybu dochodzenia zwrotu dotacji w przypadku stwierdzenia niezgodnego prawem ich wykorzystania, tym samym nie pozbawia podmiotów kontrolowanych prawa zaskarżania decyzji administracyjnych wydanych w odrębnym postępowaniu wszczętym w oparciu o wyniki kontroli. Wezwanie do zwrotu dotacji nie może być uznane za naruszenie zasad zwrotu dotacji, skoro nie wyłącza ono trybu ustawowego dochodzenia zwrotu dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem.

Zarzut naruszenia prawa przez § 1 ust. 11 nadający § 13 uchwały brzmienie: "Podmioty kontrolowane w terminie 15 dni od dnia otrzymania wystąpienia pokontrolnego zawiadamiają organ udzielający dotacji o realizacji wniosków" nie został szczegółowo uzasadniony.

Stwierdzić należy, że przepis ten nie rozszerza nadmiernie uprawnień podmiotów kontrolujących oraz nie nakłada na kontrolowanych obowiązków nieprzewidzianych w ustawie i sprzecznych z zasadami udzielania dotacji. Nałożenie obowiązku zawiadomienia o realizacji wniosków z kontroli umożliwia sprawdzenie czy stwierdzone nieprawidłowości zostały usunięte. Takie unormowanie mieści się w pojęciu trybu i zakresu kontroli.

W związku z powyższym, wbrew zarzutom podnoszonym przez stronę skarżącą, postanowienie zaskarżonej uchwały nie wykraczają poza granice zakreślone upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 90 ust. 4 ustawy i nie naruszają zasad udzielania, rozliczania i kontroli dotacji, określonych w ustawie.

Dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały poza zakresem zarzutów podniesionych w skardze sąd nie dostrzegł również innych uchybień, które powodowałyby konieczność stwierdzenia nieważności uchwały.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.).