Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 558/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-07-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 28 ust.2, art. 3 pkt.20
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska (spr.) Sędziowie: WSA Małgorzata Łoboz WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2018 r. sprawy ze skargi J. L. na decyzję Wojewody z dnia [...] lutego 2018 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej J. L. kwotę [...]zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie:

Decyzją z dnia 27 maja 2016 r. ([...]) Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił E. J. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego nr [...] z wewnętrzną instalacją gazu oraz z wewnętrzną linią zasilającą od budynku do skrzynki w linii ogrodzenia, dojściem i dojazdem, przyłączem kanalizacji deszczowej na działce nr [...] w m. G. , gm. W. W..

Wnioskiem z dnia 26 lipca 2016 r. (data wpływu do organu 2 sierpnia 2016 r.) J. L., współwłaścicielka działek nr [...], [...], [...], [...] w G. , zwróciła się o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją oraz wtrzymanie jej wykonania na podstawie art. 145 §1 pkt 4 kpa podnosząc, że jako strona postępowania zakończonego ww. decyzją nie brała w nim udziału bez własnej winy.

Postanowieniem z dnia 7 września 2016 r. ([...]) Starosta [...] odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia 27 maja 2016 r.

Postanowieniem z dnia 24 marca 2017 r. ([...]) Wojewoda uchylił ww. postanowienie i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Postanowieniem z dnia 6 kwietnia 2017 r. ([...].) Starosta [...] na podstawie art. 145§1 pkt 4, art. 149 §1 w zw. z art. 148 kpa, art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290) wznowił postępowanie zakończone decyzją Starosty [...] z dnia 27 maja 2016 r.

Postanowieniem z dnia 6 kwietnia 2017 r. ([...]) na podstawie art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290), art. 77 i 123 kpa Starosta [...] nałożył na Inwestora obowiązek:

- wyjaśnienia, jaką wysokość ma ogrodzenie usytuowane wzdłuż działki nr [...];

-dostarczenia wyjaśnień projektanta dotyczących oznaczenia na projekcie zagospodarowania terenu "obszaru oznaczonego fioletową kropkowaną kreską", czy oznaczenie to jest równoznaczne z wyznaczonym przez projektanta obszarem oddziaływania obiektu, sporządzonym zgodnie obszarem oddziaływania obiektu.

W piśmie z dnia 25 maja 2017 r. J. L. wniosła o uchylenie decyzji z dnia 27 maja 2016 r. i wydanie decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Zdaniem J. L. zaistniała podstawa do wznowienia postępowania zakończonego ww. decyzją, albowiem wnioskodawczyni nie brała udziału w tym postępowaniu, mimo, że nieruchomości stanowiące jej współwłasność leżą w obszarze oddziaływania inwestycji. Wnioskodawczyni podniosła, że:

- wykonanie robót budowlanych obejmujących realizację dojścia i dojazdu do budynku będzie wymagać korzystania dla celów budowlanych z działki nr [...], stanowiącej współwłasność wnioskodawczyni, ze względu na konieczność wykonania zjazdu z działki nr [...] na działkę nr [...];

- wykonanie dojścia i dojazdu będzie wymagać usunięcia ogrodzenia istniejącego wzdłuż działki nr [...], na co inwestor nie uzyskał wymaganej zgody wszystkich współwłaścicieli tej działki;

- projektowany budynek będzie usytuowany w odległości mniejszej niż 4 m od granicy z działką nr [...], co stanowi naruszenie § 12 ust. 1 pkt. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422);

- wzdłuż działki nr [...] zlokalizowany będzie przyłącz kanalizacyjny do projektowanego budynku, w związku z czym wnioskodawczyni powinna mieć zapewnioną przez organ możliwość zweryfikowania, czy realizacja tego przyłącza nie będzie ograniczała możliwości zagospodarowania działki, której jest ona współwłaścicielką;

- dostęp inwestora do drogi publicznej jest możliwy wyłącznie przez działkę nr [...], w związku z czym działka ta znajduje się w obszarze stałego oddziaływania inwestycji; - realizacja inwestycji spowoduje zwiększenie liczby pojazdów poruszających się po działce nr [...], a tym samym - zmniejszenie bezpieczeństwa korzystania z tej działki; - jest zbyt mała odległość pomiędzy lokalizacją zjazdu z działki nr [...] na działkę nr [...], a lokalizacją zjazdu z działki nr [...] na działkę nr [...], co oznacza, że niemożliwy będzie równoczesny bezkolizyjny wyjazd na działkę nr [...] pojazdu wnioskodawczyni i pojazdu wyjeżdżającego z naprzeciwka, tj. z działki nr [...];

- z uwagi na brak jakichkolwiek miejsc parkingowych ogólnodostępnych dla ewentualnych gości, działka nr [...] będzie wykorzystywana do parkowania pojazdów, co będzie skutkować utrudnieniem, a nawet uniemożliwieniem swobodnego dojazdu do posesji wnioskodawczyni;

- realizacja inwestycji spowoduje, że działka nr [...] nie będzie zapewniać przejezdności pojazdom straży pożarnej, przez co uniemożliwi prawidłową ochronę mienia wnioskodawczyni na wypadek pożaru.

Jednocześnie wnioskodawczyni wskazała, że Starosta [...] powinien we wznowionym postępowaniu uchylić decyzję z dnia 27 maja 2016 r. oraz wydać decyzję odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, albowiem:

- projekt budowlany jest niezgodny z art. 5 ust. 1 pkt. 9 prawa budowlanego, bowiem budynek nr [...] nie posiada ani faktycznego, ani prawnego dostępu do drogi publicznej;

- projekt budowlany jest niezgodny z art. 33 ust. 1 prawa budowlanego, albowiem nie obejmuje wykonania przyłączy, przez co inwestycja nie będzie mogła funkcjonować zgodnie ze swoim przeznaczeniem;

- nie został spełniony wymóg z art. 32 ust. 2 pkt. 4 prawa budowlanego, albowiem inwestor nie legitymuje się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w odniesieniu do działki nr [...];

- projekt budowlany jest niezgodny z § 13, § 57 i § 60 rozporządzenia, albowiem nie zawiera analizy przesłaniania ani analizy nasłonecznienia;

- projekt budowlany jest niezgodny z § 18 ust. 1 rozporządzenia, albowiem nie przewiduje miejsc postojowych dla osób przebywających okresowo oraz osób niepełnosprawnych;

- projekt budowlany jest niezgodny z § 12 ust. 1 pkt. 1 rozporządzenia, albowiem przewiduje usytuowanie projektowanego budynku w odległości mniejszej niż 4 m od granicy z działką nr [...].

Wnioskodawczyni wniosła o przeprowadzenie dowodów z przedłożonych dokumentów: zaświadczenia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 maja 2015 r., decyzji Starosty [...] z dnia 14 maja 2012 r. ([...]), z dnia 6 lipca 2015 r. ([...]), z dnia 3 marca 2016 r. ([...]).

Decyzją z dnia 5 lipca 2017 r. ([...]) na podstawie art. 151 §1 pkt 1 w zw. z art. 145 §1 pkt 4 i 5 kpa Starosta [...] odmówił uchylenia ostatecznej decyzji z dnia 27 maja 2016 r. ([...]).

Starosta [...] przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz podał, co następuje:

W niniejszej sprawie wnioskodawczyni nie wykazała istnienia indywidualnego interesu prawnego, wynikającego z bezpośredniego sąsiedztwa jej działki z działką inwestycyjną, negatywnego wpływu planowanej inwestycji na jej nieruchomość, w tym koniecznych ewentualnych zmian lub ograniczeń w zagospodarowaniu i użytkowaniu jego działki.

Zmiany w zagospodarowaniu działki nr [...] w G. mogą być odczuwalne dla wnioskodawców, jednakże zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, praktycznie każda inwestycja powoduje uciążliwości i utrudnienia dla najbliższych sąsiadów, co jednakże nie jest równoznaczne z przyznaniem tym osobom przymiotu strony zainteresowanej w administracyjnym rozstrzygnięciu dopuszczalności realizacji określonej inwestycji (...). Interes faktyczny zaś, pomimo, że istotny dla zainteresowanych nie daje podstaw do uznania za stronę postepowania zarówno w świetle art. 28 kpa i art. 28 ust. 2 prawa budowlanego (por. VII SA/Wa [...]).

Zgodnie z projektem zagospodarowania terenu całość zamierzenia inwestycyjnego zlokalizowana jest na działce nr [...] w G. . Projektowany na ww. działce budynek nr [...] ma szerokość mniejszą niż 16 m; zlokalizowany jest w odległości minimum 4,00 m od granicy z działką budowlaną nr [...] oraz w odległości od 1,24 m do 1, 26 m od granicy z działką ewidencyjna nr [...], [...], [...] i [...]. Usytuowanie budynku nr [...] w odległości mniejszej niż określona w § 12 warunków technicznych jest zgodne z przepisami, gdyż działka [...] nie jest działką budowlaną. Zgodnie z definicją zawartą w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 maca 2003 r. przez działkę budowlaną należy rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Działki nr [...], [...], [...] i [...] ze względu na gabaryty oraz użytkowanie (mając na uwadze również dostarczone przez wnioskodawcę zdjęcia) stanowią drogę wewnętrzną, z której korzysta również wnioskodawca. Nie mogą być więc traktowane jako działki budowlane, w związku z czym nie mogą być zabudowane obiektami budowlanymi.

Nadto do akt sprawy został załączony oryginał mapy sytuacyjno-wysokościowej, na której na działkach o numerach [...], [...], [...] i [...] zostało naniesione przez geodetę oznaczenie, iż jest to jezdnia żwirowa utwardzona. W aktach sprawy znajdują się też ostateczne decyzje Starosty [...] zezwalające na wyłączenie gruntu z produkcji rolnej znak [...] z dnia 19 listopada 2008 r. oraz znak [...] z dnia 28 lutego 2012 r. pod budowę drogi na działkach nr [...], [...], [...] i [...]. Inwestor dostarczył nadto oświadczenie z Urzędu Gminy W. W. znak [...] z dnia 30 października 2015 r. o możliwości połączenia komunikacyjnego działki nr [...] z drogą publiczną. Wjazd z drogi wewnętrznej gminnej (działka nr [...]) zatwierdzony został decyzją nr [...] z dnia 14 maja 2012 r.

Na akceptację nie zasługuje stanowisko wnioskodawcy, zgodnie z którym nie każdy ze współwłaścicieli może w równej mierze korzystać z drogi wewnętrznej urządzonej na wyżej wymienionych działkach i użytkowanej jako dojazd do istniejącej już zabudowy. Każdy ze współwłaścicieli posiada bowiem identyczne uprawnienia oraz obowiązki względem posiadanej współwłasności. Przepisy Kodeksu Cywilnego, oprócz przyznania praw, nakładają także obowiązek respektowania praw pozostałych współwłaścicieli. Wielkość udziału nieruchomości wspólnej nie ma żadnego wpływu na prawo do korzystania i posiadania takiej nieruchomości poprzez poszczególnych współwłaścicieli (por. III CSK [...]).

Zgodnie z ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, "zjazd to połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym". W przedmiotowej sprawie działki nr [...], [...], [...] i [...] stanowią drogę wewnętrzną urządzoną. W związku z powyższym brak konieczności wykonywania zjazdów z drogi wewnętrznej do poszczególnych budynków na działce nr [...] w G. , gdyż wraz z każdym z budynków zostały również zatwierdzone dojścia i dojazdy, które stanowią połączenie komunikacyjne.

W sytuacji, gdy działki nr [...], [...], [...] i [...] stanowią drogę wewnętrzną urządzoną, która na etapie wnioskowania i prowadzenia zamierzenia budowlanego będzie wykorzystywana jedynie w celu obsługi komunikacyjnej działki nr [...], zastosowanie mają przepisy art. 206 k.c., który nie wymaga uzyskania zgód od współwłaścicieli, co do sposobu współposiadania i współkorzystania z rzeczy wspólnej. Spory wynikające ze współposiadania i współkorzystania z nieruchomości są rozstrzygane na drodze postępowania cywilnego i nie mogą być przedmiotem postępowania administracyjnego.

Rozbiórka ogrodzenia o wys. 166 cm usytuowanego wzdłuż granicy z działkę nr [...] w miejscowości G. nie wymaga zgłoszenia właściwemu organowi, ani uzyskania decyzji pozwolenia na rozbiórkę zgodnie z art. 31 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane. Z dostarczonych przez wnioskodawcę zdjęć wynika, iż wzdłuż działki są posadzone tuje, a nie drzewa, jak zostało to napisane w pismach wnioskodawcy. Nie zmienia to jednak faktu, że kwestii tej również nie regulują przepisy techniczno-budowlane.

Projektant mgr inż. G. K. wyjaśniła, że "brązową linią przerywaną wokół budynków zaznaczono odległość przesłaniania budynku zgodnie z § 13.1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Linia przesłaniania zachodzi na działkę Inwestora oraz na działkę sąsiednią oznaczoną na mapie sytuacyjno-wysokościowej, jako jezdnia utwardzona stanowiąca dojazd do istniejących budynków na działkach sąsiednich oraz do projektowanej zabudowy na działce inwestora. Działka stanowiąca drogę dojazdową ze względu na jej wymiary i funkcję nie ma statusu działki budowlanej. Linia przesłaniania wyznacza odległość, w jakiej można usytuować budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi. Ze względu na funkcję działki nie można na niej umieścić żadnego budynku z pomieszczeniami mieszkalnymi. W związku z powyższym linia przesłaniania nie jest równoznaczna z linią oddziaływania budynku, droga dojazdowa nie znajduje się w strefie oddziaływania obiektu ze względu na zasięg linii przesłaniania obiektu (...)".

Z powyższego wynika, że właściciele nieruchomości sąsiednich, mimo, iż przysługuje im tytuł prawny do w/w działek stanowiących drogę prywatną, nie są stronami w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę w związku z faktem, iż nieruchomości te nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji. Budowa oddziałuje bowiem jedynie na drogę wewnętrzną, która nie jest terenem budowlanym i nawet potencjalnie nie może nim być. W związku z powyższym właściciele działki, na której usytuowana jest droga wewnętrzna nie pozostają stronami postępowania w rozumieniu prawa budowlanego.

Zaznaczona na projekcie zagospodarowania terenu kanalizacja sanitarna jest jedynie proponowaną trasą przyłącza kanalizacyjnego i nie stanowiła przedmiotu postępowania zakończonego decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia 27 maja 2016 r. Budowa sieci kanalizacji sanitarnej i wodociągowej wraz z przyłączami zostały przyjęte w trybie art. 29 ust. 1 pkt 19a ustawy Prawo budowlane, zgłoszeniem nr [...] r. z dnia 15 września 2016 r. Organ architektoniczno-budowlany jest pozbawiony możliwości ingerencji w zawartość merytoryczną projektu - ocenie może podlegać jedynie zgodność przyjętych rozwiązań z prawem. Z kolei projekt zagospodarowania działki lub terenu podlega sprawdzeniu pod kątem zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Za wszystkie rozwiązania zawarte w projekcie budowlanym odpowiada jego autor.

Jeżeli decyzja o pozwoleniu na budowę nie wykazuje żadnej sprzeczności z obowiązującymi przepisami oraz wymogami, to spowodowane jej realizacją dolegliwości dla otoczenia nie mogą zostać zakwalifikowane jako naruszające uzasadnione interesy osób trzecich. Zatem ochrona interesów prawnych w procesie inwestycyjnym nie może prowadzić do sytuacji, w której to osoba trzecia, a nie Inwestor decydować będzie o dopuszczalności wybudowania obiektu budowlanego.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła J. L., zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów:

- art. 28 ust. 2 ustawy prawo budowlane w zw. z art. 3 pkt. 20 tej ustawy oraz z § 12 ust. 1 pkt. 1, § 14 ust. 1 pkt. 1, § 15 ust. 1, § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422) oraz z art. 140 k.c. poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że wnioskodawczyni nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu w sprawie zakończonej decyzją Starosty [...] z dnia 27 maja 2016 r., albowiem nieruchomości stanowiące jej współwłasność nie znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu, którego dotyczyło pozwolenie na budowę;

- § 12 ust. 1 pkt. 1 rozporządzenia w zw. z art. 2 pkt. 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073) poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że działkę budowlaną stanowi jedynie taka działka, na której możliwe jest wybudowanie obiektu kubaturowego, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego przyjęcia przez organ l instancji, że usytuowanie budynku nr [...] w odległości mniejszej niż 4 m od granicy z działką nr [...] nie narusza § 12 ust. 1 pkt. 1 rozporządzenia;

- art. 107 § 3 kpa poprzez nieustosunkowanie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do wszystkich okoliczności przemawiających za przyznaniem wnioskodawczyni statusu strony w postępowaniu w sprawie zakończonej decyzją Starosty [...] z dnia 27 maja 2016 r., wskazanych we wniosku o wznowienie postępowania oraz w piśmie wnioskodawczyni z dnia 25 maja 2017 r.;

- art. 7, 77§1 i 80 kpa poprzez nieuwzględnienie wszystkich okoliczności wynikających z akt sprawy, a mających znaczenie dla rozstrzygnięcia, w szczególności pominięcie okoliczności wynikających z dowodów z fotografii obrazujących ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości wnioskodawczyni, do jakich doprowadzi realizacja kwestionowanej inwestycji; nieprawidłowe przyjęcie, że dla celu korzystania z budynku nr [...] nie będzie konieczne wykonanie połączenia działki nr [...] z działką nr [...]; nieprawidłowe przyjęcie, że zrealizowanie inwestycji nie wpłynie na zakres korzystania przez wnioskodawczynię z działki nr [...];

- art. 78 § 1 kpa poprzez nieuwzględnienie żądania wnioskodawczyni dotyczącego przeprowadzenia dowodu z oględzin nieruchomości oraz dokumentów załączonych do pisma wnioskodawczyni z dnia 25 maja 2017 r.

Decyzją z dnia 22 lutego 2018 r. ([...]) na podstawie art. 138 §1 pkt 1i art. 104 kpa Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy podał, że po wznowieniu postępowania organ wydaje decyzję odmawiającą uchylenia decyzji dotychczasowej wówczas, gdy ustali brak podstaw do uchylenia dotychczasowej decyzji na podstawie art. 145 § 1, art. 145a § 1 lub art. 145b § 1. Wydając tę decyzję organ nie rozstrzyga samej sprawy co do istoty i nie ma możliwości przystąpienia do oceny decyzji dotychczasowej, a w szczególności oceny, czy zapadła ona z naruszeniem prawa.

Wyjaśnił, że działka nr [...] posiada dostęp do drogi publicznej ([...]) poprzez drogę gminną wewnętrzną ([...]) oraz drogę dojazdową prywatną zlokalizowaną na działkach nr [...], [...], [...], [...]. Inwestor - E. J. jest współwłaścicielem ww. działek (dz. nr [...] udział: [...]; dz. nr [...] udział: [...]; dz. nr [...] udział: [...]; dz. nr [...] udział: [...]) . Pozostali współwłaściciele tych działek to m.in. właściciele nieruchomości usytuowanych przy tej drodze po przeciwnej stronie w stosunku do inwestycji. W decyzji Starosty [...] z 27 maja 2016 r. działki nr [...], [...], [...], [...] oraz nr [...] nie zostały wymienione jako znajdujące się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Wynikiem ustalenia, że podanie wniósł podmiot nie będący stroną, jest decyzja wydana na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 kpa odmawiająca uchylenia decyzji dotychczasowej z powodu braku podstawy do wznowienia przewidzianej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy stwierdził, że obszar oddziaływania przedmiotowej inwestycji został określony prawidłowo; projekt budowlany nie obejmuje jakichkolwiek robót budowlanych poza granicami działki objętej inwestycją tj. działki nr [...]. Projektowana inwestycja ma zapewniony dostęp do drogi publicznej przez działki nr [...], [...], [...] i [...], które obecnie stanowią utwardzoną drogę wewnętrzną, do korzystania z której są uprawnieni wszyscy jej współwłaściciele. W wyniku realizacji inwestycji nie nastąpi zmiana zagospodarowania tych działek, zatem nie ma podstaw do uznania, że znajdują się one w obszarze oddziaływania przedmiotowego zamierzenia budowlanego.

Według organu odwoławczego kwestia demontażu części ogrodzenia i usunięcia niektórych nasadzeń na działce (roboty te nie zostały wskazane w projekcie budowlanym ani w decyzji o pozwoleniu na budowę), której Inwestor jest współwłaścicielem i ma prawo do korzystania z niej w sposób, w jaki korzystają z niej pozostali współwłaściciele tj. jako z drogi dojazdowej, nie świadczy o braku zapewnienia dostępu do drogi publicznej dla przedmiotowej inwestycji. Ewentualne roboty budowlane lub prace ziemne (nieobjęte przedmiotową inwestycją) związane z zapewnieniem nośności nawierzchni wjazdu z działki nr [...] na działkę nr [...], nie są przesłanką do przyznania wnioskodawcy statusu strony postępowania, zaś spory wynikające ze współposiadania i współkorzystania z nieruchomości są rozstrzygane na drodze postępowania cywilnego.

Organ odwoławczy podał nadto, że obszar oddziaływania przedmiotowej inwestycji nie obejmuje działki nr [...]. Projektowany budynek zlokalizowany jest w odległości powyżej 10 m od budynku zlokalizowanego na działce nr [...]; projektowana inwestycja nie wpływa na sposób zagospodarowania nieruchomości odwołującej się. Przedmiot niniejszego postępowania nie dotyczy planowanej budowy zespołu budynków, lecz odnosi się do sprawy zakończonej decyzją o pozwoleniu na budowę budynku nr [...], dlatego brak jest możliwości oceny innego, niż wskazany w projekcie budowlanym zakresu inwestycji. Powtórzono za organem I instancji, że działka nr [...] nie jest (co udowodniono wyżej) działką budowlaną, o której mowa w § 12 ust. 1 warunków technicznych, zatem nie zachodzi konieczność spełnienia wymogu o którym mowa w tym przepisie. Budynek odwołującej się usytuowany na działce nr [...] zlokalizowany jest w odległości innej niż wskazana w § 12 ust. 1 pkt 1 warunków technicznych tj. w odległości ok. 2,5 m od granicy z działką nr [...].

Odnosząc się do zarzutów dotyczących braku zapewnienia przez działkę nr [...] przejezdności pojazdom straży pożarnej oraz braku jakichkolwiek miejsc parkingowych ogólnodostępnych dla ewentualnych gości, co spowoduje wykorzystanie działki nr [...] do parkowania pojazdów, w związku z niepotwierdzeniem się przesłanki do wznowienia postępowania, organ odwoławczy wskazał, że nie ma możliwości przystąpienia do merytorycznej oceny projektu budowlanego. Co się zaś tyczy zarzutu dotyczącego braku możliwości równoczesnego bezkolizyjnego wyjazdu pojazdów z działek nr [...] i [...] na działkę nr [...] wyjaśniono, że ta kwestia nie może być przedmiotem badania przez organy administracji architektoniczno-budowlanej. Zasady ruchu pojazdów regulowane są innymi przepisami.

Na powyższą decyzję J. L. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając jej naruszenie przepisów:

- art. 7, 77 §1 i 80 kpa poprzez błędne przyjęcie, że obszar oddziaływania inwestycji został ustalony prawidłowo przez organ I instancji, mimo, że w istocie taki obszar w ogóle nie został ustalony; błędne przyjęcie, że nieruchomości stanowiące własność skarżącej nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji; brak wyjaśnienia kwestii zacienienia budynku skarżącej przez budynek nr [...]; pominięcie okoliczności przemawiających za przyznaniem skarżącej statusu strony w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę budynku nr [...],

- art. 107 § 3 w zw. z art. 11 kpa poprzez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dlaczego organ II instancji uznał, że organ I instancji prawidłowo ustalił obszar oddziaływania inwestycji; kwestie związane z obowiązkiem uzyskania przez inwestora zgody wszystkich współwłaścicieli działki nr [...] na wykonanie połączenia tej działki z działką nr [...] oraz na usunięcie ogrodzenia mogą być rozstrzygane jedynie na drodze postępowania cywilnego, w związku z czym nie mają żadnego znaczenia z punktu widzenia postępowania administracyjnego; konieczność wykonania robót budowlanych związanych z realizacją połączenia działki nr [...] z działka nr [...] nie świadczy o posiadaniu przez skarżąca przymiotu strony postępowania; brak jest podstaw do ceny oddziaływania inwestycji składającej się z 8 budynków mieszkalnych jednorodzinnych; działka nr [...] nie jest działką budowlaną, w związku z czym budynek nr [...] może zostać zlokalizowany w odległości mniejszej niż 4 m od granicy z ta działką;

- art. 107§3 w zw. z art. 11 kpa poprzez brak odniesienia się do zarzutu skarżącej dotyczącego braku wskazania przez organ I instancji przepisów, na podstawie których ustalono obszar oddziaływania inwestycji;

- art. 138 § 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, mimo iż organ odwoławczy powinien był ją uchylić i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, z uwagi na fakt, że decyzja organu l instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięci;

- art. 28 ust. 2 prawa budowlanego w zw. z art. 3 pkt. 20 prawa budowlanego oraz z § 12 ust. 1 pkt. 1, §14 ust. 1 pkt. 1, § 15 ust. 1, § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz art. 140 i art. 199 k.c. poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji błędne przyjęcie, że skarżącej nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu w sprawie zakończonej decyzją Starosty [...] z dnia 27 maja 2016 r., albowiem nieruchomości stanowiące jego współwłasność nie znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu, którego dotyczyło pozwolenie na budowę;

- §12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w zw. z art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073) poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że działkę budowlaną stanowi jedynie taka działka, na której możliwe jest wybudowanie obiektu kubaturowego, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego przyjęcia przez organ II instancji, że usytuowanie budynku nr [...] w odległości mniejszej niż 4 m od granicy z działka nr [...] nie narusza §12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia.

Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Skarżąca podniosła, że organy obu instancji zignorowały fakt, że obszar oddziaływania inwestycji powinien zostać ustalony z uwzględnieniem oddziaływania generowanego nie tylko przez budynek nr [...], ale wszystkie 8 budynków, bowiem stanowią one jedno zamierzenie inwestycyjne. Nadto bezpodstawnie stwierdziły, że działki stanowiące własność skarżącej znajdują się poza obszarem oddziaływania inwestycji- organy nie poczyniły bowiem ustaleń w tym zakresie.

Skarżąca zarzuciła, że projekt budowlany nie zawiera analizy nasłonecznienia, nie wiadomo więc czy zrealizowanie inwestycji nie wpłynie niekorzystnie na nasłonecznienie budynku należącego do skarżącej; pominięto fakt, że obszar oddziaływania inwestycji obejmuje swoim zasięgiem działkę nr [...], stanowiącą współwłasność skarżącej, bowiem realizacja inwestycji będzie wymagała wykonania na tej działce czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu (połączenia z działką nr [...] oraz usunięcia ogrodzenia), a poza tym działka nr [...] /1 stanowi jedyny dojazd do terenu inwestycji. Według skarżącej Starosta [...] nie wyznaczył obszaru oddziaływania inwestycji, bowiem część opisowa projektu zagospodarowania terenu obejmuje wyłącznie analizę, które działki będą przesłaniane przez budynek nr [...]; nie wyjaśnił, dlaczego jego zdaniem kwestie dotyczące współkorzystania i współposiadania nieruchomości są nieistotne z punktu widzenia prowadzenia postępowania; nie wyjaśnił, dlaczego ustalając obszar oddziaływania inwestycji należy brać pod uwagę jedynie budynek nr [...], nie zaś zespół 8 budynków mieszkalnych jednorodzinnych, stanowiący jedno zamierzenie inwestycyjne.

Podniosła, że nie bez znaczenia jest fakt, że inwestycja obejmuje nie jeden, a osiem budynków mieszkalnych, gdyż dojdzie do zwiększenia liczby pojazdów poruszających się po działkach, po których odbywa się dojazd, projektowana inwestycja (8 budynków jednorodzinnych) spowoduje zmniejszenie bezpieczeństwa poruszania się pojazdów po działkach wykorzystywanych jako dojazd do posesji skarżącej, zwiększenie hałasu oraz spowoduje trudności w ruchu drogowym.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:

Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (DZ.U. [...]) oraz art. 3 – 5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. [...]). Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, zadaniem więc sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu.

Wynik tak przeprowadzonej kontroli zaskarżonej decyzji jest negatywny.

Zaskarżoną decyzją odmówiono uchylenia decyzji ostatecznej po stwierdzeniu braku podstawy wznowieniowej tj. po stwierdzeniu, że skarżącej J. L. przymiot strony nie przysługuje. Oznacza to, że w sprawie zbadano tylko te jej merytoryczne elementy, które z tymże interesem są powiązane.

Zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszarem oddziaływania zaś – zgodnie z art. 20 pkt 3 Prawa budowlanego - jest teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy.

Na tle ustalonego już orzecznictwa sądów administracyjnych, w tym przede wszystkim Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie budzi wątpliwości, że:

1/ znajdowanie się w obszarze oddziaływania nie musi wiązać się z jednoznacznie negatywnym i naruszającym przepisy prawa oddziaływaniem, lecz wystarczy potencjalność oddziaływania;

2/ kwestia oddziaływania nie może być badana pod kątem faktycznego oddziaływania, ale musi być związana z konkretną normą prawną prawa materialnego;

3/ wskazywana konkretna norma (normy) prawa materialnego nie musi być związana stricte z przepisami techniczno-budowlanymi;

4/ sam fakt sąsiedztwa ( sąsiedniego położenia nieruchomości) nie jest automatycznie powodem do przyjęcia oddziaływania, ale musi być ono wykazane jak wyżej;

5/ w świetle powyższego ustalanie obszaru oddziaływania inwestowanej nieruchomości musi zawsze nawiązywać do realiów konkretnej sprawy,

6/ ustalanie przymiotu strony na tle art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego przebiega identycznie tak w postępowaniu zwykłym, jak i nadzwyczajnym.

Skarżąca jest współwłaścicielką działek nr [...], [...], [...], [...], które faktycznie pełnią funkcję drogi dojazdowej do budynków usytuowanych po stronie zachodniej inwestycji na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Skarżąca jest też współwłaścicielką zabudowanej działki nr [...], bezpośrednio sąsiadującej z działką nr [...].

Działki [...], [...], [...], [...], jak zdaje się wynikać ze zgromadzonego materiału, oddzielone są od działki inwestycyjnej nr [...] ogrodzeniem i linią drzew (jakkolwiek organ nie uznaje, aby tuje były drzewami). Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że dojście i dojazd do zaprojektowanego budynku ma odbywać się z i na działkę nr [...]. Założyć więc należy, że z wykonaniem dojścia i dojazdu wiązać musi się konieczność usunięcia ogrodzenia i drzew, a więc dokonania czynności wykraczającej zdecydowanie poza zwykłe, "niepodzielne", współkorzystanie z nieruchomości drogowej. Wbrew twierdzeniu organu oznacza to także zmianę istniejącego zagospodarowania nieruchomości, które wszakże, wedle pkt 20 art. 3 Prawa budowalnego, wcale nie musi być równoznaczne z zabudową. Nie ulega kwestii, że owa zmiana zagospodarowania wymaga uzyskania zgody pozostałych współwłaścicieli; jeśli jest to czynność przekraczająca zakres zwykłego zarządu – wszystkich ( art. 199 k.c.), a jeśli czynność zwykłego zarządu – zgody większości współwłaścicieli, liczonej według większości udziałów ( art. 201 k.c. w zw. z art. 204 k.c.). W tej sytuacji teza, że osoba, od której zgody zależy realizacja samodzielnie funkcjonującego zgodnie z przeznaczeniem obiektu budowlanego (patrz art. 3 pkt. 1 Prawa budowlanego), nie jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę, nie może być zaakceptowana – i to bez względu na to, czy zgoda ta winna zostać uzyskana przez inwestora uprzednio tj. przed wystąpieniem o pozwolenie, czy też dopiero przed rozpoczęciem robót budowlanych. Ta ostatnio wymieniona kwestia nie musi i nie powinna być rozstrzygnięta ostatecznie w niniejszym postępowaniu sądowym. W tym bowiem postępowaniu istotne jest tylko to, co przesądza o legitymacji skarżącej do uczestnictwa w postępowaniu o pozwoleniu na budowę. Oczywiście kwestię tę będzie musiał rozstrzygnąć organ po przejściu do drugiego etapu postępowania wznowieniowego tj. do merytorycznego badania sprawy jako takiej.

Tego etapu postępowania wznowieniowego organ bowiem w ogóle nie przeprowadzał, skoro wydał decyzję na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 kpa. Okoliczności tej zdaje się nie zauważać skarżąca, podnosząc zarzuty dotyczące już wad samej decyzji ostatecznej. Podkreślić więc należy, że w niniejszej sprawie rozpoznawana jest sprawa ze skargi na decyzję o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę jednego budynku jednorodzinnego. Prawdą jest, że z dokumentów sprawy, w szczególności z dokumentacji projektowej wynika, że E. J. w tym samym czasie wystąpił o udzielenie pozwolenia na budowę na działce nr [...] (niepodzielonej) 8 budynków jednorodzinnych i takie pozwolenia uzyskał. Ocena, czy organ administracji udzielając tych "indywidualnych" pozwoleń naruszył przepis art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, (zgodnie z którym

pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego, a jedynie w przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem; jeżeli zaś pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu dla całego zamierzenia budowlanego) nie mieści się w zakresie badania legitymacji skarżącej, lecz w zakresie oceny legalności samej decyzji.

Same jednak opisane i niewątpliwie stwierdzone okoliczności nie mogą pozostać bez wpływu na ocenę zakresu oddziaływania inwestycji. Organ nie może nie dostrzegać tego, co w sposób oczywisty wynika z przedłożonych mu materiałów i wydawanych przezeń aktów, a więc tego, że droga służąca dotychczas jako dojazd do kilku domów będzie wykorzystywana przez mieszkańców dalszych 8 domów. Winien zatem organ był ocenić, czy uwzględniając specyficzne zagospodarowanie działek [...], [...], [...], [...] jako drogi dojazdowej, nie zachodzi - w opisanych okolicznościach - konieczność dokonania głębszej wykładni pojęcia "ograniczenia w zagospodarowaniu" użytego w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Zdaniem Sądu uznać należy, że znaczące zintensyfikowanie ruchu po prywatnej drodze dojazdowej może być rozumiane jako zmiana zagospodarowania nieruchomości. Potrzeba udziału współwłaścicieli drogi w postępowaniu o pozwolenie na budowę obiektu, który ma stanowić przyczynę tej intensyfikacji, nie może być kwestionowana. Podkreślić przy tym trzeba, że zupełnie inną kwestią jest to, czy sam inwestor jest także współwłaścicielem tejże drogi. Jego, wynikające ze współwłasności, uprawnienie do korzystania z drogi nie wyklucza pozostałych współwłaścicieli z udziału w postępowaniu o pozwolenie na budowę.

Skargę należało zatem uznać za uzasadnioną, czego konsekwencją jest uchylenie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c w zw. z art. 135 ppsa, decyzji organów obu instancji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ppsa.