Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1000/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Ochrona zwierząt
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 11 a
journal: Dz.U. 2013 poz 856
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara – Dubiel Sędziowie : WSA Jacek Bursa WSA Mirosław Bator (spr.) Protokolant: Maksymilian Krzanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Kraków - Prądnik Biały w Krakowie na uchwałę Rady Gminy Wielka Wieś z dnia 23 marca 2017 r. nr XXIV/251/2017 w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Wielka Wieś na rok 2017 stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy Kraków – Prądnik Biały w piśmie z dnia 30 czerwca 2017 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Gminy Wielka Wieś nr XXIV/251/2017 z dnia 23 marca 2017 r. w sprawie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Wielka Wieś na rok 2017, w zakresie obejmującym treść:

1/ § 2 ust. 4, 5 i 6 Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Wielka Wieś na rok 2017 stanowiącego załącznik do uchwały Rady Gminy Wielka Wieś z dnia 23 marca 2017 r. dotyczących określenia pojęć zwierzęta bezdomne, zwierzęta domowe oraz zwierzęta gospodarskie;

2/ § 7 oraz § 9 pkt 4 programu dotyczącą wskazania gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;

3/ § 9 ust. 1 -3, 5 i 6 programu dotyczących odwołania bezdomnych zwierząt;

4/ § 10 programu dotyczącego zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt;

5/ § 13 programu dotyczącego promowania prawidłowych postaw i zachowań człowieka w stosunku do zwierząt;

6/ braku wskazania działań mających na celu poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt.

Zaskarżonej uchwale zarzucono rażące naruszenie przepisów prawa materialnego a to:

- art. 11 a ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt

(Dz.U.2013.856) poprzez niewskazanie, pomimo takiego obowiązku ustawowego, w programie regulacji dotyczących tego, gdzie odłowione zwierzęta będą przebywać do czasu dostarczenia do schroniska i kto za nie w tym czasie odpowiada;

- art. 11 a ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt poprzez niezawarcie pomimo takiego obowiązku ustawowego w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy

Wielka Wieś na rok 2017 stanowiącym załącznik do uchwały Rady Gminy Wielka Wieś nr XXIV/251/2017 z dnia 23 marca 2017 r. regulacji dotyczących poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt;

- art. 11 a ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt poprzez niewskazanie pomimo takiego obowiązku ustawowego § 7 oraz § 9 ust. 4 programu konkretnego gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;

- art. 11 a ust. 2 pkt 8 ustawy o ochronie zwierząt poprzez niewskazanie pomimo takiego obowiązku ustawowego, w § 10 programu konkretnego podmiotu zapewniającego całodobową opiekę weterynaryjną w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt;

- art. 7 i 94 Konstytucji, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym, art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt poprzez zawarcie w § 13 programu regulacji związanej z edukacją mieszkańców w zakresie opieki nad zwierzętami - co wykracza poza upoważnienie ustawowe;

- § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "zasad techniki prawodawczej" w związku z art. 11 a ustawy z dnia 21 marca 1997 r. o ochronie zwierząt poprzez powtórzenie w § 2 ust. 4, 5, 6 programu definicji zawartych kolejno w art. 4 pkt 16, 17 i 18 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Wprawdzie ustawa nie zawiera definicji aktu prawa miejscowego, jednak zarówno doktryna jak i orzecznictwo wypracowały jednolite stanowisko, co do cech aktów prawa miejscowego. Bez wątpienia akt taki, aby stanowić przepis gminny, obowiązujący na obszarze działania organu, który go ustanowił - musi zawierać co najmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Innymi słowy, akt taki powinien być skierowany do nieokreślonego kręgu podmiotów / nie do indywidualnego odbiorcy i kształtować sytuację bliżej nieokreślonych podmiotów, do których zaliczyć należy zarówno osoby fizyczne jak i prawne. Uchwała Rady Gminy Wielka Wieś posiada tzw. cechę ogólności - generalności, określa adresata poprzez wskazanie jego cech nie wymieniając go z nazwy, dyspozycja określa postępowanie adresata i ma zastosowanie do wielu powtarzalnych okoliczności, stanowi podstawę podejmowania działań w zakresie opieki nad zwierzętami bezdomnymi ora zapobiegania ich bezdomności. Jak trafnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, organ podejmując uchwałę w przedmiocie programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami i zapobiegania bezdomności zwierząt nie może pominąć żadnego z elementów wskazanych w art. 11 a ust. 2 i ust. 5 u.o.z. Jest on zobowiązany do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego przez uregulowanie wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne, a uregulowanie to musi być dokonane w sposób kompleksowy, a zarazem precyzyjnie i konkretnie. Niewypełnienie tego obowiązku musi skutkować stwierdzeniem istotnego naruszenia prawa, powodującego nienależytą ochronę zwierząt, a w konsekwencji prowadzić do uznania nieważności całości uchwały. Ta bowiem musi zawierać wszystkie elementy wskazane w ustawie. (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 września 2016 r., II SA/Kr 398/16). Przechodząc do podniesionych w skardze zarzutów należy wskazać, że jednym z obligatoryjnych elementów, który powinna zawierać uchwała Rady Gminy jest regulacja w zakresie odławiania bezpańskich zwierząt (art. 11a ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie praw zwierząt). § 6 ust. 2 Programu stanowi, że zawarta umowa ze schroniskiem dla bezdomnych zwierząt obejmuje również obowiązek wyłapywania bezdomnych zwierząt z terenu Gminy. Zgodnie z § 9 programu odławianie bezdomnych zwierząt przebywających na terenie Gminy Wielka Wieś, jako działanie o charakterze stałym, prowadzi schronisko dla bezdomnych zwierząt w Bolesławiu, z którym gmina posiada zawartą umowę, na zgłoszenie mieszkańca poprzez pracownika Referatu Gospodarki. (§ 9 ust. 1 programu). Odłowieniu podlegają zwierzęta bezdomne, które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka, a nie istnieje możliwość ustalenia właściciela lub innej osoby, której pod opieką zwierzę dotąd pozostawało (§ 9 ust. 2 programu). Odłowione zwierzęta przewozi się i oddaje pod opiekę schroniska (§ 9 ust. 3 programu). Odłowione zwierzęta bezdomne, dla których nie istnieje możliwość ustalenia ich właściciela po okresie dwóch tygodni obserwacji mogą zostać zakwalifikowane do adopcji (§ 9 ust. 5 programu). Odławianie zwierząt bezdomnych i ich transport odbywa się zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa (§ 9 ust. 6 programu). Wskazać należy, że pomimo rozbudowanej regulacji w tym zakresie, cechuje się ona dużym stopniem ogólnikowości. Jak już wcześniej wskazano, uregulowanie zawarte w uchwale Rady Gminy powinno być kompleksowe i szczegółowe, a więc nie ograniczać się jedynie do wskazania podmiotu odpowiedzialnego za odławianie bezpańskich zwierząt na terenie gminy. Regulacja taka powinna zawierać w szczególności wskazanie konkretnego podmiotu odpowiedzialnego za odławianie bezdomnych zwierząt, sposób postępowania z odłowionymi bezdomnymi zwierzętami ze wskazaniem, gdzie takie zwierzęta będą przebywać do czasu dostarczenia do schroniska i kto za nie w tym czasie odpowiada. Zawarte w tym zakresie regulacje programu bez wątpienia nie spełniają wymogów skonkretyzowania treści wskazanego zadania, oraz wskazania sposobu postępowania w określonych sytuacjach. W szczególności nie jest wystarczające wskazanie, że odławianie zwierząt bezdomnych i ich transport odbywa się zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. Stosownie do treści art. 11 a ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie praw zwierząt program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt obejmuje w szczególności poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt. W § 5 ust. 5 Programu wskazano, że stosownie do art. 11 a ust. 2 ustawy, Program obejmuje realizację zadań w zakresie poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt. Analiza przedmiotowego Programu prowadzi do wniosku, że brak jest w nim innych zapisów dotyczących wskazanego zagadnienia. Mając powyższe należy wskazać, że zapis ten nie wypełnia delegacji ustawowej, bowiem nie wskazuje żadnych działań, które miałyby miały by być odejmowane aby realizować wskazany cel, w szczególności w Programie brak jest zapisów określających na czym będzie polegało realizowanie wskazanego celu a także jaki podmiot będzie go realizował. Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt winien zawierać konkretne i jednoznaczne wskazania co do sposobu realizacji ujętych w nim zadań. W przeciwnym wypadku niemożliwe będzie jego właściwe realizowanie. Następnie należy wskazać, że stosownie do treści art. 11 a ust. 2 pkt 7 ustawy o ochronie praw zwierząt program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt obejmuje w szczególności wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich. Rada Gminy Wielka Wieś w § 7 Programu wskazała, że zwierzęta gospodarskie, które zostały porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką trwale dotąd pozostawały, będą przekazywane do instytucji i gospodarstw przydomowych a terenie Gminy Wielka Wieś lub sąsiednich gmin po zawarciu stosownej umowy. Zgodnie z § 9 ust. 4 Programu odłowione zwierzęta gospodarskie oddawane są pod opiekę gospodarstwa rolnego, z którym gmina będzie posiadać zawartą stosowną umowę. Dla wypełnienia delegacji ustawowej w tym zakresie konieczne jest wskazanie konkretnego gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich. Już na etapie podejmowania uchwały rada gminy powinna określić gospodarstwo rolne, w którym będą umieszczane zwierzęta gospodarskie, a nie jak ma to miejsce w niniejszej uchwale, poprzez wskazanie w sposób ogólnikowy, iż zadanie to będzie realizowane przez gospodarstwo rolne, z którym gmina będzie posiadać zawartą stosowną umowę. Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt winien zawierać konkretne i jednoznaczne wskazania co do sposobu realizacji ujętych w nim zadań. Wobec tego w przedmiotowym programie wskazane powinno być konkretne gospodarstwo rolne z podaniem jego nazwy i adresu. To w programie powinien zostać określony sposób zapewnienia przedmiotowej opieki, a nie jak to uczyniono w niniejszej sprawie poprzez podjęcie późniejszych działań przez nieokreślone w programie podmioty. Nie do zaakceptowania jest bowiem sytuacja, w której wypełnienie obowiązku wynikającego z art. 11 a ust. 2 pkt 7 ustawy uzależnione będzie od ewentualnego podpisania umowy z również nieokreślonym w tym planie gospodarstwem rolnym. Mając na względzie treść przywołanych regulacji oraz orzecznictwo sądów administracyjnych w tym zakresie należy stwierdzić, że zawarte w Programie regulacje nie wypełniają delegacji ustawowej, bowiem brak jest wskazanego konkretnego gospodarstwa rolnego mającego zapewnić miejsce dla zwierząt gospodarskich. Wskazanie, że cel ten będzie realizowany poprzez gospodarstwo rolne, z którym gmina będzie osiadać zawartą stosowną umowę nie jest wystarczające. Zawarcie konkretnych umów we wskazanych zakresach musi następować przed podjęciem uchwały, tak, aby w uchwale móc zawrzeć wskazanie konkretnych placówek i podmiotów. Podkreślenia wymaga okoliczność, że wymóg zapewnienie opieki może być realnie spełniony tylko i wyłącznie w sytuacji gdy gospodarstwo rolne, zapewniające miejsce dla zwierząt gospodarskich istnieje i jest wskazane w programie i tylko takiemu gospodarstwu można powierzyć realizację zadania wynikającego z ww. przepisu. Zgodnie z § 10 Programu zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt realizowane będzie w drodze umowy zawartej z Firmą JUKO Sp. z o.o. Wskazać w tym miejscu należy, że dla wypełnienia delegacji ustawowej w tym zakresie konieczne jest wskazanie konkretnego lekarza weterynarii, zapewniającego całodobową opiekę weterynaryjną w przypadku zdarzeń drogowych. Wykładnia celowościowa przepisu art. l la ustawy 1997 r. o ochronie zwierząt, który należy interpretować w powiązaniu z art. 11 tej ustawy, prowadzi do wniosku, że dla skutecznej realizacji zadań własnych gminy polegających na zapewnieniu opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz ich wyłapywaniu, jak również zapewnieniu opieki nad zwierzętami uczestniczącymi w zdarzeniach drogowych, właściwym jest określenie w sposób konkretny sposobu realizacji tych zadań, w związku z czym uchwała podejmowana na podstawie art. l la ustawy winna zawierać wskazanie konkretnego gospodarstwa rolnego, jak również podmiotu zobowiązanego do zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku wystąpienia zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 września 2014 r., II SA/Po 593/14). Za taką oceną przemawiają także sformułowania, którymi posługuje się art. 11 a u.o.z. Określenia "zapewnienie (...) miejsca", "wskazanie", "zapewnienie (...) opieki" niewątpliwie wskazują na konieczność skonkretyzowania miejsc i podmiotów, które takiej opieki i schronienia udzielają, (wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 marca 2013 r., II OSK 37/13) Podkreślić też trzeba, że wskazanie w uchwale konkretnego podmiotu zobowiązanego do całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych spełnia też ważną rolę informacyjną. Pozwala bowiem natychmiast po zdarzeniu drogowym przekazać zwierzę, które w jego wyniku ucierpiało, do wskazanej lecznicy weterynaryjnej lub do określonego lekarza weterynarii, w celu zapewnienia opieki. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 marca 2016 r., II OSK 221/16). Analiza przedmiotowej uchwały oraz programu stanowiącego załącznik do Uchwały prowadzi do wniosku, że zawiera one zapisy dotyczące edukacji mieszkańców Gminy Wielka Wieś w zakresie kształtowania prawidłowych postaw i zachowań człowieka w stosunku do zwierząt oraz w zakresie obowiązków spoczywających na właścicielach i opiekunach zwierząt (§13 Programu). W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że ujęcie w Programie postanowień dotyczących edukacji mieszkańców w zakresie ochrony zwierząt wykracza poza ustawowe upoważnienie. Ustawodawca w art. 11 a ust. 2 u.o.z. zawarł zamknięty katalog zadań, które program powinien obligatoryjnie (lub fakultatywnie) regulować. Wobec tego Rada Gminy nie jest uprawniona do ujmowania w programie bez podstawy prawnej innych zagadnień. Tak podjęta uchwała narusza zasadę z art. 94 Konstytucji RP, w myśl którego organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Stan powyższy prowadzi też do naruszenia zasady praworządności, wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP. Jest również sprzeczny z dyspozycją art. 40 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którą na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.

Należy także zwrócić uwagę, że Rada Gminy Wielka Wieś w § 2 ust. 4-6 zawarła definicje zwierząt bezdomnych, zwierząt domowych oraz zwierząt gospodarskich, które są powtórzeniem definicji wyrażonych w art. 4 pkt. 16, 17 i 18 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt. Zgodnie z § 137 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U.2016.283.j.t.) w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw oraz przepisów innych aktów normatywnych. W judykaturze wielokrotnie jest wyrażany pogląd, iż uchwała rady gminy musi respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a rada gminy, przestrzegając zakresu udzielonego jej przez ustawę upoważnienia ustawowego nie może, tworząc prawo miejscowe, wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Respektowanie uregulowań zawartych w aktach prawnych wyższego rzędu nie oznacza potrzeby wpisywania do aktów niższej rangi treści postanowień ustawowych.

Oceniając zaskarżoną uchwałę stwierdzić należy, że nie wyczerpuje zakresu przedmiotowego przekazanego do uregulowania przez rade gminy w art. 11a ustawy o ochronie zwierząt, co skutkuje ułomnością uchwały, którą należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, skoro uchwała nie obejmuje tych wszystkich zagadnień, które ustawodawca uznał za istotne do zawarcia w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt. Załącznik do zaskarżonej uchwały w znaczącej części zawiera wyłącznie cele gminy, deklaracje oraz regulacje pozorujące jedynie przyjęcie przez radę gminy programu. Ponadto zawiera regulacje, które wykraczają poza ustawowe upoważnienie.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Wielka Wieś wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. W uzasadnieniu organ podniósł, że § 6 ust. 1 i 2 Programu zawiera postanowienie, iż Gmina zapewni opiekę bezdomnym zwierzętom poprzez umieszczenie ich w schronisku dla bezdomnych zwierząt znajdującego się pod adresem ul. Parkowa 60, 32-329 Bolesław, na podstawie umowy zawartej z podmiotem prowadzącym schronisko. Zawarta umowa ze schroniskiem dla bezdomnych zwierząt obejmuje również obowiązek wyłapywania bezdomnych zwierząt z terenu Gminy. A zatem odłowieniem bezdomnego zwierzęcia oraz przetransportowaniem go do schroniska dla bezdomnych zwierząt zajmować się będzie konkretny podmiot - podmiot prowadzący schronisko, tj. JUKO Sp. z o.o. z siedzibą w Zawierciu. W/w podmiot prowadzący schronisko dla bezdomnych zwierząt został także wskazany w § 2 ust 3 oraz w § 9 ust 1 Programu. Z ostatniego w/w postanowień Programu wynika bowiem, że odławianie bezdomnych zwierząt przebywających na terenie Gminy Wielka Wieś, jako działanie o charakterze stałym, prowadzi schronisko dla bezdomnych zwierząt w Bolesławiu, z którym Gmina Wielka Wieś posiada zawartą umowę. Z powyższego wynika więc, iż odławiane zwierzęta od razu po odłowieniu będą transportowane do Schroniska dla bezdomnych zwierząt w Bolesławiu i tam też będą przebywać, zaś odpowiedzialność za nie ponosi podmiot prowadzący schronisko. Podkreślić wypada, iż § 1 ust. 1 pkt 7 umowy zawartej przez Gminę Wielka Wieś z JUKO Sp. z o.o. z siedzibą w Zawierciu stanowi, iż w/w podmiot prowadzący schronisko dla bezdomnych zwierząt przyjął do realizacji zadanie polegające na "prowadzenie działań zmierzających do pozyskiwania nowych właścicieli i skutecznym oddawaniu do adopcji bezdomnych zwierząt osobom zainteresowanym i zdolnym im zapewnić należyte warunki bytowania, w tym m. im. umieszczanie ogłoszeń na stronie internetowej." Z powyższego wynika więc, iż przewidziane w/w przepisem ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o ochronie zwierząt poszukanie właścicieli dla zwierząt bezdomnych zostało zapewnione poprzez zawarcie przedmiotowej umowy. Organ podniósł, iż niewskazanie w rzeczonym Programie konkretnego gospodarstwa rolnego wynika faktu, iż w latach wcześniejszych takie gospodarstwo również nie było wskazywane. Na uwagę zasługuje bowiem okoliczność, iż w roku 2012 Wojewoda Małopolski wszczął postępowanie nadzorcze dotyczące legalności Uchwały Nr XVI/145/12 Rady Gminy Wielka Wieś z dnia 29 marca 2012r. w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Wielka Wieś w 2012r. - w zakresie wskazania w treści tegoż programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt konkretnego gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca zwierzętom gospodarskim. Rada Gminy Wielka Wieś pismem z dnia 16 kwietnia 2012r. złożyła wyjaśnienia co do zgodności powyższej Uchwały z prawem, wyjaśniając i argumentując, iż z treści przepisu art. 11 a ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o ochronie zwierząt nie wynika, aby wskazanie gospodarstwa rolnego miało nastąpić tylko i wyłącznie poprzez określenie konkretnego, tj. z podaniem adresu oraz imienia i nazwiska właściciela gospodarstwa rolnego. W ocenie Rady Gminy Wielka Wieś wypełnienie przesłanek ustawowych będzie spełnione także wówczas, gdy w Programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt przedmiotowe gospodarstwo rolne zostanie określone w sposób opisowy - tak jak zostało to dokonane, zaś pełna konkretyzacja gospodarstwa nastąpi poprzez i na podstawie przewidzianej w Programie umowy, zawartej przez Gminę z właścicielem gospodarstwa - w momencie zaistnienia okoliczności wymagających interwencji. Podkreślić należy, iż to właśnie zaistnienie okoliczności rodzących potrzebę zapewnienia opieki porzuconym zwierzętom gospodarskim będą determinowały wybór konkretnego gospodarstwa rolnego, przy uwzględnieniu jego właściwości, a co z kolei zależeć będzie od gatunku zwierzęcia wymagającego opieki w danej sytuacji. Nie jest bowiem możliwe kazuistyczne wskazanie indywidualnego gospodarstwa rolnego dla wszystkich przyszłych, a więc niemożliwych do przewidzenia, przypadków rodzących konieczność interwencji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie pozostawała uchwała Rady Gminy Wielka Wieś z dnia 23 marca 2017 r., nr XXXI/201/2017 w przedmiocie określenia programu dotyczącego opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Wielka Wieś na rok 2017 roku.

W pierwszej kolejności należy rozważyć, czy zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, a tym samym, czy skarga jest dopuszczalna. Kwestia charakteru prawnego programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt była przedmiotem rozbieżności w orzecznictwie co do tego, czy stanowi on akt prawa miejscowego. Sąd orzekający opowiada się w tym zakresie za stanowiskiem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z 12 października 2016 r., w sprawie II OSK 3245/16 (vide: baza orzeczeń nsa.gov.pl). NSA stwierdził w nim, że uchwała rady gminy - program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest aktem prawa miejscowego. Zwrócił jednak uwagę, że akt ten ma zróżnicowany charakter normatywny. Zawiera bowiem normy o mieszanym abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Z jednej strony tego typu uchwała musi być zaliczona - jako "program" do aktów planowania, co oznacza, że jej charakter, jako aktu powszechnie obowiązującego może być dyskusyjny. Program przede wszystkim konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy z 1997 r. o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią zatem plany, prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech programu trzeba jednak zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. Biorąc pod uwagę materię programu, skierowanego do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt oraz powszechność obowiązywania uznać należy, że taka uchwała stanowi akt prawa miejscowego. W określonym przedmiotowo zakresie rozstrzyga erga omnes o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową. Konkretyzuje natomiast sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 ustawy z 1997 r. o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią generalne zasady postępowania w określonych normatywnie sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Także w innych wyrokach NSA akcentował okoliczność, że pomimo, iż określony program (akt planowania) uchwalany przez radę gminy zawiera postanowienia jednostkowe i konkretne sama przez się nie pozbawia takiego aktu charakteru aktu prawa miejscowego ( vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2013 r., II OSK 37/13 baza orzeczeń nsa.gov.pl). Także w doktrynie wskazuje się, że celowościowo jedynie właściwa, jest taka wykładnia przepisu art. 11a ustawy o ochronie zwierząt, która odczytuje zawarte tam upoważnienie jako kompetencje rady gminy do podjęcia uchwały w formie aktu prawa miejscowego. (vide: J. Bobrowicz, "Kwalifikacja aktu normatywnego jako aktu prawa miejscowego - na przykładzie uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt", Administracja, Teoria, Dydaktyka, Praktyka - z 2012 r., Nr 4, s. 44). Uchwała dotycząca programu skierowana jest do szerokiego kręgu określonych rodzajowo adresatów, tj. do mieszkańców gminy oraz podmiotów realizujących określone w tym programie zadania.

Przechodząc do kontroli legalności zaskarżonej uchwały, wskazać należy, ze została ona uchwalona na podstawie m.in. przepisu art.11 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, w jego brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia uchwały (tj. Dz. U. z 2013, poz. 856, ze zm.). Zgodnie z tym przepisem rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1 ustawy określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt (ust. 1). W myśl ust. 2 program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności:

1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Stosownie do ust. 3 program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie. Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować też plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają ( ust. 3a art. 11a ustawy). Realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. Program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina (ust. 5 art. 11 a ustawy).

Zdaniem sądu, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, katalog spraw – to co powinien obejmować program opieki nad zwierzętami zawarty w uchwale rady gminy o którym mowa w art. art. 11 ust 2 ustawy, aczkolwiek ma otwarty charakter, nie jest wyliczeniem przykładowym. Ustawodawca nałożył na prawodawcę lokalnego obowiązek uszczegółowienia w drodze uchwały programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, który to program ma status aktu prawa miejscowego. Analizując art. 11a ust 2, ust 3, ust 3a oraz ust 5 stwierdzić należy, iż przepisy te wskazują tak elementy obligatoryjne, jakie ma zawierać ten program jak i elementy fakultatywne a także pozostawił prawodawcy lokalnemu możliwość regulacji w tym akcie prawnym innych niż wymienione w art. 11 ust 2 ustawy – aspektów, związanych z opieką nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności. Mianowicie art. 11 ust 2 stanowi, iż, "program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt obejmuje w szczególności:". Ten rodzaj zapisu mówi, iż poza katalogiem wymienianym w przepisie, przedmiotem regulacji zawartych w uchwale, mogą być także inne aspekty, ale nie aspekty dowolne. Nie można bowiem tracić z pola widzenia, tego że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest aktem prawa miejscowego - źródłem prawa. Kwestię zakresu unormowań w tym akcie nie mogą mieć charakteru dowolnego, ale muszą wynikać z uprawnień nadanych prawodawcy lokalnemu jak np. uprawnień do działań w zakresie edukacji mieszkańców w zakresie opieki nad zwierzętami. Wskazać tu należy, iż z dniem 6 stycznia 2017 r. przepis art. 11 a ust 2 uległ nowelizacji poprzez dodanie w zdaniu wstępnym tego przepisu zapisu "w szczególności". Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej wprowadzenie otwartego katalogu elementów będących przedmiotem programu, przy zachowaniu dotychczasowych elementów mających charakter obligatoryjny, pozwala na znaczne uelastycznienie sposobu realizacji zadania własnego przez gminy, w szczególności umożliwi prowadzenie w ramach programu akcji edukacyjnych. Jak wskazuje się nadto w tym dokumencie, nadpopulacja zwierząt domowych i ciągle powiększająca się skala bezdomności zwierząt ma kilka przyczyn, w tym: brak edukacji i wiedzy społeczeństwa w zakresie ważnych metod zapobiegania bezdomności. Nie można więc zarzucić, wbrew zarzutom skargi, iż w tym zakresie tj określonych w rozdziale 5 skarżonej uchwały zasad promowania prawidłowych postaw i zachowani człowieka w stosunku do zwierząt, uchwała jest wadliwa. Okoliczność ta jest jednak ma drugorzędne znaczenie gdyż skarżona uchwała nie zawiera elementów obligatoryjnych, o których mowa w art. 11a ust 2 ustawy, co przesądza o jej wadliwości.

Jak mowa wyżej, ustawa nałożyła na prawodawcę lokalnego obowiązek stanowienia prawa miejscowego w zakresie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, określając elementy obligatoryjne i fakultatywne. Elementami fakultatywnymi jakie może zawierać uchwała to plan znakowania zwierząt (art. 11a ust 3 ustawy) oraz plan sterylizacji lub kastracji zwierząt (art. 11a ust 4 ustawy). Elementami obligatoryjnymi są natomiast wskazania co do wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację programu oraz sposób wydatkowania tych środków (art. 11a ust 5 ustawy) a także katalog spraw wymienionych w art. 11a ust 2 między innymi regulacje co do poszukiwań właścicieli dla bezdomnych zwierząt oraz wskazania gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich.

Jak mowa wyżej uchwała w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest aktem prawa miejscowego – aktem normatywnym. Prawodawca lokalny ma obowiązek unormować – wypełnić treścią normatywną ten zakres spraw jaki ustawodawca mu powierzył. Unormowanie danej kwestii tj. stworzenie zapisów prawnych skierowanych do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności nie może zastąpić umowa jaką podmiot będący organem wykonawczym gminy zawiera w celu realizacji zadań z zakresu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Umowa tworząca stosunek prawny obligacyjny, obowiązuje strony które umowę zawarły, nie może jednak zastąpić zapisów mających charakter źródła prawa, skierowanych, jak mowa wyżej do nieokreślonego kręgu odbiorców.

Skarżona uchwała nie zawiera zapisów regulujących kwestię poszukiwań właścicieli dla bezdomnych zwierząt tj. zasad, metod postępowania w tej kwestii. Jest to niewątpliwie wadliwość uchwały, gdyż kwestia poszukiwań właścicieli dla bezdomnych zwierząt jest zgodnie z art. 11a ust 2 pkt 5 ustawy jednym z obligatoryjnych elementów, jakie uchwala w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt powinna zawierać. Wadliwości z przyczyn o których mowa wyżej, nie może konwalidować powierzenie tych czynności (poszukiwań właścicieli dla bezdomnych zwierząt) innemu podmiotowi na podstawie umowy zawartej przez Gminę Wielka Wieś z Juko Sp. z o.o. w Zawierciu. Uchwała powinna zawierać wskazanie sposobu, w jaki gmina będzie realizować obowiązek poszukiwań właścicieli dla bezdomnych zwierząt np. przez powierzenie tego zadania zewnętrznemu podmiotowi w drodze zawarcie stosownej umowy, ale samo zawarcie umowy nie zmienia faktu, że uchwała zawiera brak który skutkować powinien stwierdzeniem jej nieważności.

Także w zakresie o którym mowa w art. 11a ust 2 pkt 7 ustawy tj.

wskazania gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich, skarżona uchwała jest wadliwa. Zapis, iż zwierzęta porzucone będą przekazywane do instytucji i gospodarstw przydomowych na terenie Giny Wielka Wieś lub sąsiednich gmin po zawarciu stosownej umowy, nie wypełnia wymogów, jakie ustawodawca nałożył na prawodawcę lokalnego w tym zakresie. Termin "wskazanie gospodarstwa rolnego" jest jednoznaczny. Chodzi w nim o określenie w uchwale, jakie konkretne gospodarstwo rolne będzie przyjmowało zwierzęta gospodarskie porzucone czy zagubione a nie deklarowanie, że w przyszłości zawarte zostaną umowy z gospodarstwami, którym takie obowiązki zostaną powierzone. W orzecznictwie podkreśla się, iż program opieki nad zwierzętami ma istotne znaczenie informacyjne dla mieszkańców, którzy mogą się dowiedzieć z niego kto na terenie gminy prowadzi schronisko, gospodarstwo rolne, czy też jest podmiotem zobowiązanym do całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Brak zatem wskazania w uchwale konkretnego gospodarstwa przyjmującego zagubione czy porzucone zwierzęta gospodarskie poza wadliwością o której mowa wyżej, a dotyczącą niezrealizowania nakazanych ustawą zapisów, skutkuje tym, iż walor informacyjny uchwały doznaje uszczerbku. Uchwała nie wypełnia celów jakie zgodnie z wolą ustawodawcy powinna realizować.

Wyżej wskazane wadliwości skarżonej uchwały przesądzają o konieczności jej eliminacji z obrotu prawnego.

Sąd nie podzielił natomiast zarzutu naruszenia przez Radę Gminy Wielka Wieś zasad prawidłowej legislacji przez powtórzenie definicji zamieszczonych w ustawie. Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2016, poz. 283 jest bowiem aktem normatywnym, ale zbirem dyrektyw skierowanych do prawodawców. Zasady określone w tym rozporządzeniu tylko wyjątkowo mogą być przydatne do oceny legalności aktów prawa miejscowego. Nie służą one natomiast do oceny ich ważności z uwagi na podstawę upoważnienia do ich wydania ( vide: wyrok NSA z 5 maja 2011 r. w sprawie I OSK 1059/10, baza orzeczeń nsa.gov.pl). Powoływanie się na te zasady może mieć miejsce jedynie wtedy, kiedy zakres powtórzeń przepisów ustaw, w tym definicji ustawowych, będzie rozległy albo kiedy postanowienia aktu prawa miejscowego będą powodowały zmianę postanowień ustaw (vide: T. Bąkowski "Sądowa kontrola legislacji administracyjnej pod względem zgodności z zasadami techniki prawodawczej. Legislacja administracyjna. Teoria. Orzecznictwo. Praktyka", pod red. M. Stahl, Z. Duniewskiej, W-wa 2012, s. 37-46; G. Wierczyński "Konsekwencje nieprzestrzegania zasad techniki prawodawczej", w: T. Bąkowski, P. Uziębło, G. Wierczyński "Zarys legislacji administracyjnej. Uwarunkowania i zasady prawotwórczej działalności administracji publicznej", pod red. T. Bąkowskiego, Gdańsk 2011, s. 86-87). W wyroku z 15 czerwca 2012 r. w sprawie II CSK 436/11 (LEX nr 1232234) Sąd Najwyższy wyraził pogląd, że naruszenie wspomnianych zasad nie wywołuje z mocy prawa żadnych ujemnych skutków. Aktualnie w orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszcza się możliwość powtórzenia w akcie prawa miejscowego zapisów ustawowych, o ile takie powtórzenie ma charakter dosłowny (vide: wyrok WSA w Poznaniu z 22 kwietnia 2015 r. w sprawie IV SA/Po 1284/14 baza orzeczeń nsa.gov.pl) i - jeżeli tak jak w kontrolowanej uchwale - uzasadnione to jest względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, stanowiąc określenie materii, która jest regulowana aktem prawa miejscowego.

Mając na uwadze powyższe okoliczności sąd na zasadzie art. 147

§ 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.