Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1859/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6330 Status  bezrobotnego
Hasła tematyczne: Bezrobocie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. c
journal: Dz.U. 2019 poz 1482
law: Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy - t.j.
article: art. 151 § 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Mazowieckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2369/19 w sprawie ze skargi M.K. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 19 sierpnia 2019r., nr 959/2019 w przedmiocie odmowy uznania za osobę bezrobotną 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia od M.K. na rzecz Wojewody Mazowieckiego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem z dnia 27 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2369/20 w sprawie ze skargi M.K. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 19 sierpnia 2019 r. nr 959/2019 w przedmiocie uznania za osobę bezrobotną uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia 27 czerwca 2019 r. w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie przyznania statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku dla bezrobotnych oraz zasądził na rzecz skarżącego kwotę 240 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu powyższego wyroku wskazano następujące ustalenia faktyczne i prawne:

W dniu 28 lutego 2019 r. M.K. (dalej: "skarżący") zgłosił się Powiatowego Urzędu Pracy [...] (dalej: "Urząd") celem zarejestrowania się jako osoba bezrobotna. Skarżący przedłożył w Urzędzie następujące dokumenty: świadectwo ukończenia zasadniczej szkoły zawodowej z 23 czerwca 1992 r.; świadectwo dojrzałości technikum z 9 czerwca 1995 r.; świadectwo pracy z 2 kwietnia 2012 r. wystawione przez W.G. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "P.H.U. [...]" w S., wykazujące okres zatrudnienia skarżącego od 10 listopada 1997 r. do 2 kwietnia 2012 r.; wypowiedzenie z 12 października 2018 r. przez skarżącego umowy o pracę zawartej z Zakładem Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w S. Sp. z o.o. z siedzibą w S. (dalej: "ZGKiM"); pismo prezesa zarządu ZGKiM z 7 listopada 2018 r. o rozwiązaniu ze skarżącym umowy o pracę z zachowaniem okresu wypowiedzenia; świadectwo pracy z 31 stycznia 2019 r. z ZGKiM, wykazujące okres zatrudnienia skarżącego od 3 kwietnia 2012 r. do 31 stycznia 2019 r. oraz okres niezdolności do pracy z powodu choroby od 13 października 2018 r. do 31 stycznia 2019 r.; duplikat decyzji Burmistrza Miasta [...] z 28 lutego 2019 r. nr ew. [...] o wykreśleniu skarżącego z ewidencji działalności gospodarczej z dniem 11 września 2009 r.

W dniu przybycia skarżącego do Urzędu, tj. 28 lutego 2019 r., pracownik pozyskał z dostępnych danych Zakładu Ubezpieczeń Społecznych informację, że skarżący od 3 kwietnia 2012 r. do 31 stycznia 2019 r. podlegał ubezpieczeniom społecznym i ubezpieczeniu zdrowotnemu jako pracownik ZGKiM. W ww. okresie zatrudnienia skarżący otrzymał wynagrodzenie za czas niezdolności do pracy z powodu choroby, finansowane ze środków pracodawcy od 13 października 2018 r. do 14 listopada 2018 r., a następnie zasiłek chorobowy z ubezpieczenia chorobowego od 15 listopada 2018 r. do 30 listopada 2018 r.

Decyzją z 28 lutego 2019 r. nr 737/02/19 Starosta [...] (dalej: "Starosta", "organ I instancji") uznał skarżącego od 28 lutego 2019 r. za osobę bezrobotną oraz odmówił przyznania mu prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 28 lutego 2019 r., ponieważ w okresie 6 miesięcy przed zarejestrowaniem skarżący wypowiedział stosunek pracy, a w takim przypadku zasiłek dla bezrobotnych przysługuje po upływie 90 dni od dnia zarejestrowania. Powyższa decyzja Starosty stała się ostateczna (skarżący nie wniósł od niej odwołania).

W dniu 30 maja 2019 r., a więc po upływie 90 dni od rejestracji skarżącego w ewidencji osób bezrobotnych, pracownik Urzędu wygenerował z systemu "Syriusz" raport ZUS-U1 Prawo, z którego wynikało, że skarżący pobierał zasiłek chorobowy od 1 lutego 2019 r. do 13 lutego 2019 r., a następnie od 14 lutego 2019 r. do 28 lutego 2019 r. (vide notatka służbowa z 30 maja 2019 r. - karta nr 103 akt administracyjnych sprawy). W tym samym dniu, tj. 30 maja 2019 r. skarżący dostarczył do Urzędu zaświadczenie z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział [...] z 30 maja 2019 r. stwierdzające, że otrzymywał zasiłek chorobowy od 1 lutego 2019 r. do 28 lutego 2019 r.

Postanowieniem z 21 czerwca 2019 r. nr [...] organ I instancji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5, art. 149 § 1 i art. 150 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256; dalej: "k.p.a.") wznowił z urzędu postępowanie administracyjne zakończone jego decyzją ostateczną z 28 lutego 2019 r. nr 737/02/19.

Decyzją z 27 czerwca 2019 r. nr [...] Starosta, działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 i art. 104 k.p.a., a także art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a oraz art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2019 r., poz. 1486 ze zm.; dalej: "p.z.i.r.p.") uchylił swoją decyzję z 28 lutego 2019 r. nr 737/02/19 (pkt 1) oraz odmówił uznania skarżącego za osobę bezrobotną od dnia 28 lutego 2019 r. (pkt 2). W uzasadnieniu tej decyzji organ podkreślił, że skarżący w dniu rejestracji, tj. 28 lutego 2019 r. nie poinformował o czasowej niezdolności do pracy po ustaniu zatrudnienia, jak również o pobieraniu zasiłku chorobowego po ustaniu zatrudnienia. Powołując się na definicję "bezrobotnego" zawartą w art. 2 ust. 1 pkt 2 oraz art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. c p.z.i.r.p., Starosta wskazał, iż w związku z czasową niezdolnością do pracy skarżącego i pobieraniem z tego tytułu zasiłku chorobowego po ustaniu zatrudnienia od 1 lutego 2019 r. do 28 lutego 2019 r., skarżący w dniu rejestracji, tj. 28 lutego 2019 r., nie spełniał warunków do uznania go za osobę bezrobotną.

Po rozpoznaniu odwołania skarżącego od ww. rozstrzygnięcia Starosty, Wojewoda Mazowiecki (dalej: "Wojewoda", "organ odwoławczy"), decyzją z 19 sierpnia 2019 r. nr 959/2019, mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. c w związku z art. 10 ust. 2 pkt 4 i ust. 7 pkt 2 p.z.i.r.p., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego. Podniósł, że słusznie organ I instancji wznowił z urzędu postępowanie administracyjne po powzięciu informacji, iż u skarżącego nastąpił zbieg tytułów do ubezpieczeń z uwagi na posiadanie statusu osoby bezrobotnej bez prawa do zasiłku dla bezrobotnych oraz pobierania zasiłku chorobowego po ustaniu zatrudnienia od 1 lutego 2019 r. do 28 lutego 2019 r. Fakt zbiegu tytułów do ubezpieczeń wynika z wygenerowanego 30 maja 2019 r. przez Urząd raportu ZUS-U1 Prawo i wystawionego również w dniu 30 maja 2019 r. przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział [...] zaświadczenia o wypłaconych zasiłkach/świadczeniach za okres po ustaniu ubezpieczenia od 1 lutego 2019 r. do 28 lutego 2019 r. Zatem były to nowe okoliczności faktyczne i dowody istniejące w dniu wydania decyzji, lecz nieznane organowi, który ją wydał. Dlatego wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. było zasadne.

Organ odwoławczy stwierdził, że dokumenty zgromadzone w przedmiotowej sprawie nie potwierdzają podnoszonej przez skarżącego okoliczności poinformowania pracownika Urzędu o pobieraniu zasiłku chorobowego, a więc nie zasługują na uwzględnienie. W dniu rejestracji skarżący nie poinformował, iż przebywa do 28 lutego 2019 r. na zasiłku chorobowym, ani nie przedstawił żadnych dokumentów potwierdzających ten fakt. Przeciwnie, w złożonym w dniu rejestracji oświadczeniu potwierdził własnoręcznym podpisem pod odpowiedzialnością karną za składanie fałszywych zeznań m.in., że nie pobiera zasiłku chorobowego po ustaniu zatrudnienia i wszystkie podane przez niego w trakcie rejestracji dane są zgodne ze stanem faktycznym oraz, iż został pouczony o warunkach zachowania statusu bezrobotnego. To na skarżącym spoczywał obowiązek podania tego faktu w ww. oświadczeniu; tym bardziej, że został pouczony o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. Odnosząc się do zawartego w odwołaniu argumentu dotyczącego możliwości skorygowania daty uznania skarżącego za osobę bezrobotną, organ odwoławczy wskazał, że przepisy ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nie przewidują możliwości przesunięcia daty rejestracji w Urzędzie, ponieważ to osoba ubiegająca się o status bezrobotnego indywidualnie wybiera dzień zgłoszenia się do powiatowego urzędu pracy celem dokonania rejestracji. Dlatego organ nie może uznać za osobę bezrobotną z datą późniejszą, gdy stwierdzi, iż wnioskujący dopiero po upływie określonego terminu spełniał warunki ustawowe.

Z powyższym rozstrzygnięciem Wojewody nie zgodził się skarżący, wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez przyjęcie, że wznowienie postępowania przez organ I instancji było zasadne, z uwagi na to, że wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne i nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane mu, podczas gdy Starosta w chwili rejestracji musiał mieć świadomość o przysługującym skarżącemu do 28 lutego 2019 r. zasiłku chorobowym. W razie zaś niezasadności ww. zarzutu, skarżący podniósł naruszenie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w decyzji wydanej na skutek wznowienia postępowania organ pierwszej instancji nie może orzec o uznaniu go za osobę bezrobotną od 1 marca 2019 r., tj. z datą późniejszą niż dzień rejestracji.

W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że z dniem 31 stycznia 2019 r. zwolnił się u dotychczasowego pracodawcy, ponieważ chciał rozpocząć prowadzenie własnej działalności gospodarczej przy wsparciu Urzędu, który udziela dotacji osobom bezrobotnym zamierzającym otworzyć własną firmę. Skarżący przyznał, że 28 lutego 2019 r. zarejestrował się w Urzędzie jako bezrobotny. Następnie skarżący podpisał umowę o dofinansowanie i otrzymał środki z Urzędu. Jego problemy rozpoczęły się de facto z tego powodu, iż przyszedł dzień wcześniej do Urzędu, a osoba przyjmująca od niego dokumenty nie zorientowała się, że powinien mieć przyznany status bezrobotnego z dniem 1 marca 2019 r., a nie z dniem 28 lutego 2019 r. Według skarżącego, należało uchylić decyzję Starosty z 28 lutego 2019 r. oraz uznać go za bezrobotnego od 1 marca 2019 r. Powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 25 października 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 821/18.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2016 r. poz. 718), zwanej dalej P.p.s.a., wskazał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, przy czym nie wszystkie podniesione w niej zarzuty były trafne. Na wstępie WSA przyznał organom obu instancji rację odnośnie ustaleń faktycznych, tj. skarżący stawił się w Urzędzie celem zarejestrowania w ewidencji osób bezrobotnych 28 lutego 2019 r., tj. w dacie gdy pobierał zasiłek chorobowy z tytułu niezdolności do pracy, o czym nie poinformował urzędnika przeprowadzającego z nim wywiad. Analiza akt administracyjnych sprawy nie pozwala na odmienną konstatację. W szczególności przedstawione przez skarżącego w dniu rejestracji dokumenty nie wskazywały na przebywanie na zwolnieniu lekarskim w miesiącu lutym 2019 r. Co więcej, skarżący podpisał w dniu 28 lutego 2019 r. oświadczenie, że nie podlega obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z innego tytułu, a także zobowiązuje się do niezwłocznego poinformowania o wystąpieniu wszelkich zmian mających wpływ na treść tego oświadczenia (vide karta nr 65 akt administracyjnych sprawy). Okoliczność, iż skarżący zrezygnował z czytania podpisywanych dokumentów, działając w zaufaniu do urzędnika, nie stanowi żadnego usprawiedliwienia. Zwłaszcza, jeśli zważy się fakt, iż skarżącemu zależało na uzyskaniu statusu osoby bezrobotnej w związku z planowanym rozpoczęciem działalności gospodarczej przy wsparciu Urzędu. Dlatego nie można zaakceptować twierdzenia skarżącego, że uprzedzał urzędnika o kończącym się mu zasiłku. Zresztą sam skarżący przyznał, iż przyszedł do Urzędu "o jeden dzień wcześniej". Również właściwie postąpił Starosta, wznawiając postępowanie w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

Ujawniony w dniu 30 maja 2019 r. u skarżącego zbieg tytułów do ubezpieczeń (z tytułu posiadania statusu osoby bezrobotnej, który skarżącemu przyznano od 28 lutego 2019 r. oraz pobierania zasiłku chorobowego od 1 lutego 2019 r. do 28 lutego 2019 r.) prawidłowo organy orzekające w sprawie zakwalifikowały jako istotną nową okoliczność istniejącą w dniu wydania decyzji, a nieznaną Staroście, który wydał decyzję o uznaniu skarżącego za osobę bezrobotną z dniem 28 lutego 2019 r. Wprawdzie zarówno raport ZUS-U1 Prawo ujawniający pobieranie przez skarżącego zasiłku chorobowego w miesiącu lutym 2019 r., jak i zaświadczenie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Odział [...] o wypłaconych zasiłkach/świadczeniach za okres po ustaniu ubezpieczenia to dokumenty powstałe 30 maja 2019 r., lecz ich zawartość merytoryczna obejmuje istniejącą w dacie wydania decyzji nową, istotnie prawną okoliczność, nieznaną Staroście w dniu 28 lutego 2019 r. (vide zaświadczenie – karta nr 105, raport – karta nr 102 akt administracyjnych sprawy).

Sąd I instancji przychylił się natomiast do poglądu skarżącego, iż Starosta powinien uchylić własną decyzję z 28 lutego 2019 r. i uznać go za osobę bezrobotną od 1 marca 2019 r. We wznowionym postępowaniu, decyzja organu pierwszej instancji, wydana na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., powinna zawierać rozstrzygnięcie składające się z dwóch elementów, z których jeden - eliminuje z obrotu prawnego dotychczasową decyzję (uchyla), drugi zaś - ponownie rozstrzyga sprawę co do jej istoty. Rozstrzyganie o istocie sprawy obejmuje stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydawania orzeczenia. W przeciwnym wypadku należałoby przyjąć, że postępowanie wznowione ogranicza się wyłącznie do oceny wpływu przyczyny wznowienia na prawidłowość wydanej wcześniej decyzji ostatecznej. Wznowienie postępowania w sprawie dotyczącej uznania za osobę bezrobotną i przyznania prawa do zasiłku powinno doprowadzić do ponownej oceny uprawnień osoby wnioskującej za okres objęty wznowieniem. Zdaniem Sądu, wznowienie postępowania w tym przedmiocie nie może skutkować - w przypadku uchylenia decyzji dotychczasowej - pozbawieniem skarżącego uprawnień za cały okres, w tym także za ten gdy spełniał on materialnoprawne warunki do ich przyznania.

Stosownie do art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. c p.z.i.r.p. – w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji – "bezrobotny" oznacza to osobę, o której mowa w art. 1 ust. 3 pkt 1 i 2 lit. a-g, lit. i, j, l oraz osobę, o której mowa w art. 1 ust. 3 pkt 2 lit. ha, która bezpośrednio przed rejestracją jako bezrobotna była zatrudniona nieprzerwanie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres co najmniej 6 miesięcy, oraz osobę, o której mowa w art. 1 ust. 3 pkt 3 i 4, niezatrudnioną i niewykonującą innej pracy zarobkowej, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub w danej służbie albo innej pracy zarobkowej albo jeżeli jest osobą niepełnosprawną, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia co najmniej w połowie tego wymiaru czasu pracy, nieuczącą się w szkole, z wyjątkiem uczącej się w szkole dla dorosłych lub przystępującej do egzaminu eksternistycznego z zakresu programu nauczania tej szkoły lub w szkole wyższej, gdzie studiuje na studiach niestacjonarnych, zarejestrowaną we właściwym dla miejsca zameldowania stałego lub czasowego powiatowym urzędzie pracy oraz poszukującą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, jeżeli nie nabyła prawa do emerytury lub renty z tytułu niezdolności do pracy, renty szkoleniowej, renty socjalnej, renty rodzinnej w wysokości przekraczającej połowę minimalnego wynagrodzenia za pracę albo po ustaniu zatrudnienia, innej pracy zarobkowej, zaprzestaniu prowadzenia pozarolniczej działalności, nie pobiera nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego, świadczenia rehabilitacyjnego, zasiłku chorobowego, zasiłku macierzyńskiego lub zasiłku w wysokości zasiłku macierzyńskiego. Konsekwencją odmiennej wykładni art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 2 ust. 1 pkt 2 i art. 71 ust. 1 p.z.i.r.p. byłaby bezpowrotna utrata uprawnień do posiadania statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Ke 219/14, opubl. w bazie orzeczeń na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Granica postępowania w sprawach wznowienia postępowania jest wyznaczona zakresem rozstrzygniętej decyzją ostateczną sprawy. Wbrew stanowisku Wojewody, istotą sprawy nie jest rozstrzygnięcie, czy skarżący w stanie prawnym i faktycznym istniejącym w dniu 28 lutego 2019 r. spełniał warunki do uznania go za osobę bezrobotną (i nabył związane z tym uprawnienie do zasiłku), ale czy po wznowieniu postępowania może być - a jeżeli tak - to z jaką datą, uznany za osobę bezrobotną. Uchylenie decyzji ostatecznej po wznowieniu nie może zamykać drogi do ustalenia uprawnień z inną datą w okresie przypadającym przed datą wznowienia postępowania, a organ, wydając nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy, nie może poprzestać jedynie na ocenie, czy dana osoba posiadała status bezrobotnego na dzień, który był oznaczony w decyzji ostatecznej. Prezentując w zaskarżonej decyzji pogląd, że "organ nie może uznać za osobę bezrobotną z datą późniejszą, gdy stwierdzi, iż wnioskujący dopiero po upływie określonego terminu spełniał warunki ustawowe", Wojewodzie umknęła okoliczność wznowienia postępowania w przedmiocie uznania skarżącego za osobę bezrobotną i przyznania prawa do zasiłku. W konsekwencji doszło do naruszenia art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. c i art. 71 ust. 1 p.z.i.r.p.

Organy orzekające w sprawie nie ustaliły, czy po 28 lutego 2019 r. (termin złożenia przez skarżącego podpisu na karcie rejestracyjnej, będącej w istocie wnioskiem o uznanie go za osobę bezrobotną) skarżący - w świetle zgromadzonych w postępowaniu wznowieniowym dokumentów - spełniał warunki do uznania go za osobę bezrobotną, a także czy spełniał przesłanki, od których uzależnione jest prawo do zasiłku dla bezrobotnych. Tym samym dopuściły się naruszenia przepisów postępowania - art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., nie rozpatrując w sposób wyczerpujący całego zebranego w aktach materiału dowodowego istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Wojewoda Mazowiecki, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego:

1) błędną wykładnię art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz U. z 2019 r., poz. 1482, z późn, zm., dalej jako "p.z.i.r.p.") poprzez uznanie, że możliwe jest przyznanie statusu bezrobotnego [pic]osobie, która w dacie rejestracji w Powiatowym Urzędzie Pracy pobiera zasiłek chorobowy z tytułu niezdolności do pracy po ustaniu okresu zatrudnienia, podczas gdy osoba, która w dacie rejestracji w Powiatowym Urzędzie Pracy pobiera zasiłek chorobowy z tytułu niezdolności do pracy nie spełnia ustawowego warunku uznania za bezrobotnego, nawet jeżeli w niedalekiej przyszłości zasiłek taki miałaby przestać pobierać;

2) błędną wykładnię art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 2 ust, 1 pkt 2 lit. c i 71 ust. 1 p.z.i.r.p. poprzez uznanie, że uchylając ostateczną decyzję i wydając nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy organ nie może poprzestać jedynie na ocenie, czy dana osoba posiadała status bezrobotnego na dzień, który był oznaczony w decyzji ostatecznej, a powinien ustalić z jaką datą dana osoba może być uznana za bezrobotnego.

Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz o zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił argumenty na poparcie swoich zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W niniejszej sprawie strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozpoznania sprawy na rozprawie, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie wniosła o jej przeprowadzenie, dlatego też rozpoznanie skargi kasacyjnej, stosownie do art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., nastąpiło na posiedzeniu niejawnym.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego.

W niniejszej sprawie strona skarżąca oparła skargę kasacyjną na jednej podstawie: naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że są uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Nie podniesiono ponadto żadnych zarzutów naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego. Konsekwencją tak sformułowanych zarzutów jest to, że w sprawie całkowicie miarodajny jest stan faktyczny stanowiący podstawę zaskarżonego wyroku, przy czym istota podniesionych zarzutów sprowadza się do zakwestionowania twierdzeń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zgodnie z którymi możliwe jest przyznanie statusu bezrobotnego osobie, która w dacie rejestracji w Powiatowym Urzędzie Pracy pobiera zasiłek chorobowy po ustaniu okresu zatrudnienia oraz uznanie, że skarżącego za osobę bezrobotną z datą późniejszą, gdyż takie orzeczenie byłoby [pic]sprzeczne z ww. przepisami ustawy o promocji zatrudnienia i rynku pracy. Jak wynika z treści art. 2 ust. 1 pkt 2 oraz art. 71 ust. 1 p.z.i.r.p., datą miarodajną dla ustalenia statusu danej osoby jako bezrobotnej jest dzień jej rejestracji w urzędzie pracy.

Jako zasadny uznać należy zarzut błędnej wykładni art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. c p.z.i.r.p. poprzez uznanie, że możliwe jest przyznanie statusu bezrobotnego [pic]osobie, która w dacie rejestracji w Powiatowym Urzędzie Pracy pobiera zasiłek chorobowy z tytułu niezdolności do pracy po ustaniu okresu zatrudnienia, podczas gdy osoba, która w dacie rejestracji w Powiatowym Urzędzie Pracy pobiera zasiłek chorobowy z tytułu niezdolności do pracy nie spełnia ustawowego warunku uznania za bezrobotnego, nawet jeżeli w niedalekiej przyszłości zasiłek taki miałaby przestać pobierać.

W związku z powyższym, wyjaśnić należy, że zgodnie z treścią, w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 lipca 2009 r. przepisu art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. c p.z.i.r.p. (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 1409), bezrobotny oznacza osobę, która m.in. nie nabyła prawa do emerytury lub renty z tytułu niezdolności do pracy, renty szkoleniowej, renty socjalnej, renty rodzinnej w wysokości przekraczającej połowę minimalnego wynagrodzenia za pracę albo po ustaniu zatrudnienia, innej pracy zarobkowej, zaprzestaniu prowadzenia pozarolniczej działalności, nie pobiera nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego, świadczenia rehabilitacyjnego, zasiłku chorobowego, zasiłku macierzyńskiego lub zasiłku w wysokości zasiłku macierzyńskiego. Okoliczność, że M.K. pobierał zasiłek chorobowy w dacie rejestracji w Powiatowym Urzędzie Pracy nie jest sporna w sprawie, jak również nie była kwestionowana przez Sąd I instancji. Powyższa definicja pojęcia bezrobotnego - w kontekście pobierania zasiłku chorobowego w dacie rejestracji jako osoba bezrobotna - nie budzi żadnych wątpliwości, bo wspomniany wyżej przepis nie pozostawia miejsca na swobodę interpretacyjną. W jego świetle, status osoby bezrobotnej został powiązany m.in. z faktem nie pobierania zasiłku chorobowego w dniu rejestracji się takiej osoby w powiatowym urzędzie pracy, a zatem nie istniała w tym przypadku potrzeba badania, kiedy ów zasiłek chorobowy się kończy, gdyż okoliczność ta jest prawnie irrelewantna.

W konsekwencji zasadny jest także zarzut błędnej wykładni art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. c i 71 ust. 1 p.z.i.r.p. poprzez uznanie, że uchylając ostateczną decyzję i wydając nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy organ nie może poprzestać jedynie na ocenie, czy dana osoba posiadała status bezrobotnego na dzień, który był oznaczony w decyzji ostatecznej, a powinien ustalić z jaką datą dana osoba może być uznana za bezrobotnego.

Celem wznowienia postępowania jest stworzenie prawnej możliwości ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, która zakończona została decyzją ostateczną i w stosunku do której zaistniała jedna ze wskazanych w art. 145 § 1 k.p.a., art. 145a § 1 k.p.a, lub art. 145b § 1 k.p.a. okoliczności będących podstawami wznowienia postępowania W wyniku przeprowadzenia postępowania rozpoznawczego mogą zapaść różne rozstrzygnięcia wydane na podstawie art. 151 [pic]§ 1 pkt 1 k.p.a. na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 lub art. 151 § 2 k.p.a. Decyzja o uchyleniu decyzji dotychczasowej wydana na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. musi być połączona z rozstrzygnięciem o istocie sprawy. Nowa decyzja musi zawierać rozstrzygnięcie o całości sprawy objętej decyzją dotychczasową, Istotą wznowienia postępowania i uchylenia dotychczasowej decyzji ostatecznej jest powrót sprawy do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania instancyjnego. Zatem nową decyzję, rozstrzygającą istocie sprawy, wydaje się jak gdyby w sprawie nie było w dane) instancji rozstrzygnięcia (por. M. Jaśkowska, Komentarz do art. 151 KPA, teza 5 - System Informacji prawnej LEX). Rozstrzygając sprawę w oparciu o art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. organ wydaje nową decyzję, która uchyla dotychczasową decyzję ostateczną i na nowo rozstrzyga sprawę. W niniejszej sprawie, wbrew stanowisku Sądu I instancji, organy administracyjne słusznie orzekły o uchyleniu decyzji ostatecznej, a następnie uznawszy, że M.K. nie spełniał w dniu rejestracji w powiatowym urzędzie pracy (tj. 28 lutego 2019 r. warunków), o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. c p.z.i.r.p., odmówiły uznania skarżącego za osobę bezrobotną, orzekając tym samym o istocie sprawy. Nie można podzielić stanowiska Sądu I instancji, że organ administracyjny orzekając w trybie wznowienia postępowania co do istoty sprawy mógł i powinien uznać skarżącego za osobę bezrobotną z datą późniejszą niż dzień rejestracji, tj. z taką z jaką przestał pobierać on zasiłek chorobowy. Takie orzeczenie byłoby bowiem sprzeczne z ww. przepisami ustawy o promocji zatrudnienia i rynku pracy. Jak wynika z treści art. 2 ust. 1 pkt 2 oraz art. 71 ust. 1 p.z.i.r.p., datą miarodajną dla ustalenia statusu danej osoby jako bezrobotnej jest dzień jej rejestracji w urzędzie pracy,

Przypomnienia wymaga, że skoro istotą postępowania wznowieniowego jest powrót sprawy do postępowania zwykłego, to wydanie decyzji następuje tak, jakby sprawa nie była jeszcze rozstrzygana w danej instancji. Oznacza to, że w postępowaniu wznowieniowym należy stosować przepisy prawa materialnego obowiązujące w dacie orzekania, zgodnie z zasadą aktualności i legalizmu określoną w art. 6 k.p.a., stanowiącą o działaniu organów administracji publicznej na podstawie przepisów prawa. Odstępstwo od tej zasady będzie miało miejsce jedynie w odniesieniu do decyzji deklaratoryjnych, to jest decyzji stwierdzających wyłącznie skutek prawny, który nastąpił z mocą ex tunc. Rozstrzygnięcie w przedmiocie statusu bezrobotnego należy zaliczyć do decyzji deklaratoryjnych, gdyż decyzja organu stwierdza jedynie fakt uprawnienia wynikającego z przepisów prawa, potwierdzając tym samym, że danej osobie przysługuje taki status, wywołując skutek prawny wstecz, to jest od momentu, w jakim stan prawny zaistniał.

W świetle poczynionych rozważań stwierdzić trzeba, że w kontrolowanej sprawie stosowane powinny być przepisy obowiązujące w dacie wydania decyzji objętej wznowieniem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2010 r. I OSK 529/10, LEX nr 745255). A zatem prawidłowo organy obu instancji oceniły sytuację skarżącego według przepisów obowiązujących w dacie składania przez niego wniosku o przyznanie statusu osoby bezrobotnej.

Skarżący zarejestrował się bowiem w Powiatowym Urzędzie Pracy [...] w dniu 28 lutego 2019 r. Zatem decyzją z 28 lutego 2019 r. nr 737/02/19 Starosta [...] uznał skarżącego od 28 lutego 2019 r. za osobę bezrobotną oraz odmówił przyznania mu prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 28 lutego 2019 r., ponieważ w okresie 6 miesięcy przed zarejestrowaniem skarżący wypowiedział stosunek pracy, a w takim przypadku zasiłek dla bezrobotnych przysługuje po upływie 90 dni od dnia zarejestrowania. Powyższa decyzja Starosty stała się ostateczna. Następnie jednak organ pozyskał informację, że skarżący otrzymywał zasiłek chorobowy od 1 lutego 2019 r. do 28 lutego 2019 r. W tej sytuacji zatem, postanowieniem z 21 czerwca 2019 r. nr [...] organ I instancji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5, art. 149 § 1 i art. 150 § 1 k.p.a. wznowił z urzędu postępowanie administracyjne zakończone jego decyzją ostateczną z 28 lutego 2019 r. nr 737/02/19. Następnie decyzją z 27 czerwca 2019 r. nr [...] działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 i art. 104 k.p.a., a także art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a oraz art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. c p.z.i.r.p. uchylił swoją decyzję z 28 lutego 2019 r. nr 737/02/19 (pkt 1) oraz odmówił uznania skarżącego za osobę bezrobotną od dnia 28 lutego 2019 r. (pkt 2), gdyż skarżący w dniu rejestracji pobierał zasiłek chorobowy. Okoliczność ta w świetle art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. c p.z.i.r.p., w brzmieniu obowiązującym w dacie rejestracji skarżącego jako bezrobotnego, wykluczała możliwość przyznania statusu bezrobotnego M.K. W wyroku z dnia 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 286/16 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "(...) kwestia uznania bądź nieuznania za osobę bezrobotną jest czynnością materialną, a spełnienie przesłanek organ winien oceniać na dzień złożenia wniosku. Na dzień złożenia wniosku należy więc określić czy osoba wnioskująca spełniała przesłanki pozytywne oraz czy nie wystąpiła którakolwiek z przestanek negatywnych, uniemożliwiających przyznanie tego statusu. Dlatego też, wbrew temu co sądzi skarżący, organ nie może uznać za osobę bezrobotną z datą późniejszą, gdy stwierdzi, iż wnioskujący dopiero po określonego terminu spełniał wszelkie warunki ustawowe."

Zasadnie zatem strona skarżąca kasacyjnie podnosi, że rejestracji osoby jako bezrobotnej dokonuje się z dniem, w którym ta osoba zgłosiła się do powiatowego urzędu pracy, a więc w niniejszym przypadku z dniem 28 lutego 2019 r. Skoro w dniu rejestracji M.K. pobierał zasiłek chorobowy, to nie przysługiwał mu status osoby bezrobotnej. Wbrew stanowisku Sądu I instancji organy administracyjne w świetle ww. przepisów nie mogły uznać skarżącego za osobę bezrobotną z datą późniejsza niż złożenie wniosku, tj. w niniejszym przypadku od dnia 1 marca 2019 r.

Jednocześnie wskazać należy, że wskazany w uzasadnieniu Sądu I instancji wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Ke 219/14 zapadł w całkowicie odmiennym stanie faktycznym i zawarte w nim poglądy nie znajdują zastosowania w przedmiotowej sprawie.

W tym stanie rzeczy stwierdzając, że skarga kasacyjna jest uzasadniona, Naczelny Sąd Administracyjny miał podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku oraz do rozpoznania skargi w oparciu o art. 188 p.p.s.a., a w następstwie tego do jej oddalenia na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Jednocześnie uwzględniając charakter sprawy Sąd na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.