Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2225/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-09-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 650  Sprawy świadczeń społecznych w drodze wyjątku
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 14 ust. 3, art. 68 ust. 1, art. 73 ust. 2 i ust. 3 pkt 6, art. 83 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1270
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędziowie Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. Ł. reprezentowanej przez przedstawiciela ustawowego A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 września 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 521/19 w sprawie ze skargi M. Ł. reprezentowanej przez przedstawiciela ustawowego A. B. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 września 2019 r. II SA/Wa 521/19, oddalił skargę małoletniej M. Ł., reprezentowanej przez przedstawiciela ustawowego A. B., na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] stycznia 2019 r. nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M. Ł. reprezentowana przez przedstawiciela ustawowego A. B.. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie:

I. przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 3 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 6, art. 28, art. 107 § 1 pkt 3, art. 138 § 1 pkt 2 i art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 4 k.p.a. - poprzez nieuwzględnienie skargi i jej oddalenie oraz przeprowadzenie niewłaściwej kontroli legalności działania organu, pomimo naruszenia przez organ administracji art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6, art. 28, art. 107 § 1 pkt 3, art. 138 § 1 pkt 2 i art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 4 k.p.a. – wskutek skierowania decyzji do osoby niebędącej stroną przedmiotowego postępowania, tj. do matki skarżącej, będącej przedstawicielem ustawowym skarżącej, co stanowiło podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.;

2. art. 3 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP, art. 6, art. 19, art. 20, art. 107 § 1 pkt 8, art. 138 § 1 pkt 2 i art. 156 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. w zw. z § 2 ust. 2 pkt 2 Statutu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych stanowiącego załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 lutego 2008 r. w sprawie nadania statutu Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. Nr 28, poz. 164) oraz § 3 ust. 3 Statutu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych stanowiącego załącznik do rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 4 października 1999 r. w sprawie nadania statutu Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. Nr 80, poz. 914) w związku z art. 4 ustawy z dnia 3 kwietnia 2009 r. o zmianie ustawy o działach administracji rządowej oraz ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 68, poz. 574) - poprzez nieuwzględnienie skargi i jej oddalenie oraz przeprowadzenie niewłaściwej kontroli działania organu, pomimo naruszenia przez organ administracji art. 7 Konstytucji RP, art. 6, art. 19, art. 20, art. 107 § 1 pkt 8, art. 138 § 1 pkt 2 i art. 156 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. w zw. z § 2 ust. 2 pkt 2 Statutu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych stanowiącego załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 lutego 2008 r. w sprawie nadania statutu Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. Nr 28, poz. 164) oraz § 3 ust. 3 Statutu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych stanowiącego załącznik do rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 4 października 1999 r. w sprawie nadania statutu Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. Nr 80, poz. 914) w zw. z art. 4 ustawy z dnia 3 kwietnia 2009 r. o zmianie ustawy o działach administracji rządowej oraz ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 68, poz. 574) - wskutek podpisania decyzji wydanej przez organ I instancji oraz zaskarżonej decyzji przez pracownika nieposiadającego upoważnienia do działania w imieniu organu z uwagi na to, że upoważnienie z [...] września 2015 r. nr [...] dla p. J. R., pracownika Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Białymstoku, do wydawania decyzji w sprawach świadczeń, o których mowa w art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zostało podpisane przez p. E. Ł., pełniącą obowiązki Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, tj. osobę nie będącą Prezesem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych - organu ustawowo upoważnionego do wydawania decyzji dotyczących ww. świadczeń, oraz wskutek podpisania zaskarżonej decyzji przez pracownika, którego upoważnienie do wydawania decyzji odnośnie ww. świadczeń z [...] lipca 2006 r. nr [...] wygasło w związku z wejściem w życie z dniem 11.02.2011 r. nowego statutu ZUS na mocy rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 13.01.2011 r. w sprawie nadania statutu Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. Nr 18, poz. 93), co stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a.;

3. art. 3 § 1, art. 54 § 2, art. 113 § 1, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit c oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. - poprzez nieuwzględnienie skargi i jej oddalenie oraz wydanie wyroku na podstawie niepełnych akt sprawy i przeprowadzenie niewłaściwej kontroli legalności działania organu, pomimo naruszenia przez organ administracji art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 54 § 2 p.p.s.a. - wskutek niezebrania całokształtu materiału dowodowego i nierozpatrzenia w sposób wyczerpujący zebranego w sprawie materiału dowodowego, dowolną ocenę dowodów i mało wnikliwe rozpatrzenie materiału dowodowego, zwłaszcza w zakresie przesłanki "szczególnych okoliczności" w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, pominięcie faktu, że choroba, na którą cierpiał ojciec skarżącej stanowiła obiektywną przeszkodę do zatrudnienia ojca skarżącej przez potencjalnych pracodawców w odległym okresie przed datą wskazaną przez lekarza orzecznika ZUS jako data powstania całkowitej niezdolności do pracy, pominięciu znajdujących się w aktach sprawy administracyjnej dokumentów - kart informacyjnych z leczenie szpitalnego ojca skarżącej i przekazania Sądowi niepełnych akt administracyjnych z pominięciem m.in. ww. kart informacyjnych z leczenia szpitalnego, niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności i nieuzupełnienie materiału dowodowego, w szczególności w zakresie braku obiektywnej możliwości podjęcia przez ojca skarżącej zatrudnienia w okresach przerwy w świadczeniu pracy przez ww., nieudzielenie skarżącej wyczerpujących informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie jej praw, wadliwe uzasadnienie zaskarżonej decyzji, w szczególności poprzez niewskazanie sposobu wyliczenia dochodu matki skarżącej i jego podstaw prawnych, wadliwe wyliczenie dochodu matki skarżącej i w konsekwencji uznanie, że skarżąca nie spełnia przesłanek do przyznanie jej świadczenia w drodze wyjątku;

II. przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 83 ust. 1 w zw. z art. 68 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. Z 2018 r. poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przez: 1) błędne uznanie, że w niniejszej sprawie nie zachodzą szczególne okoliczności usprawiedliwiające brak spełnienia przez ojca skarżącej przesłanek do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym oraz 2) błędne uznanie, że wykonywanie pracy bez zgłoszenia do ubezpieczenia społecznego nie może być traktowane jako okoliczność usprawiedliwiająca brak uzyskania uprawnień do świadczenia, a przyznanie świadczenia w drodze wyjątku jest możliwe tylko wtedy, gdy do wymaganego okresu ubezpieczenia brakuje niewielki czas, podczas gdy ww. warunek nie wynika z ww. przepisu, a każda sprawa powinna być oceniana indywidualnie, a ponadto ww. przepis nie może być interpretowany jedynie w ten sposób, że dopiero stwierdzenie całkowitej niezdolności do pracy usprawiedliwia brak aktywności zawodowej osoby ubiegającej się o świadczenie w drodze wyjątku oraz 3) błędne uznanie, że nie został spełniony warunek braku niezbędnych środków utrzymania z uwagi na to, że dochód matki skarżącej w przeliczeniu na ilość osób w rodzinie skarżącej przekracza wysokość minimalnej emerytury i 4) błędne uznanie, że kwota przyznanego świadczenia rodzinnego podlega uwzględnieniu przy ocenie przesłanki braku niezbędnych środków utrzymania, podczas gdy wysokość minimalnej emerytury nie może być traktowana jako bezwzględny wskaźnik, od którego zależy przyznanie bądź odmowa przyznania świadczenia w drodze wyjątku, a kwestia niezbędnych środków utrzymania powinna być oceniana indywidualnie, a ponadto kwota przyznanego świadczenia rodzinnego nie powinna być uwzględniona przy ocenie, czy została spełniona przesłanka braku niezbędnych środków utrzymania i w konsekwencji błędne uznanie, że nie zostały spełnione przesłanki do przyznania skarżącej świadczenia określonego w ww. przepisie oraz wydanie decyzji odmawiających przyznania skarżącej ww. świadczenia;

2. art. 83 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że ustalenia dokonane przez lekarza orzecznika ZUS w zakresie daty powstania całkowitej niezdolności do pracy są wiążące dla Prezesa ZUS, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisu nie wyklucza ustalenia, że całkowita niezdolność do pracy istniała również przed ww. datą, tj. w przedmiotowej sprawie przed sierpniem 2017 r. i w konsekwencji błędne uznanie, że w sprawie nie została spełniona przesłanka "szczególnych okoliczności" w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych;

3. art. 73 ust. 3 pkt 6 w zw. z art. 73 ust. 2 ustawy z dnia 13.10.1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że osoba pełniąca obowiązki Prezesa ZUS posiada kompetencje Prezesa ZUS określone w art. 73 ust. 3 pkt 6 ww. ustawy oraz błędne uznanie, że p. E. Ł. jako powołana do pełnienia obowiązków Prezesa ZUS była uprawniona do wystawienia upoważnienia do wydawania w imieniu Prezesa ZUS decyzji dotyczących świadczeń w drodze wyjątku, podczas gdy obowiązujące przepisy nie regulują ww. kwestii i nie określają kompetencji osoby pełniącej obowiązki Prezesa ZUS, a uprawnienie do wydawania decyzji dotyczących świadczeń w drodze wyjątku oraz upoważnień w ww. zakresie, należy do wyłącznej kompetencji Prezesa ZUS i w konsekwencji błędne uznanie, że załączone do akt sprawy upoważnienia były ważne w dniu podpisania zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej.

W oparciu o powyższe zarzuty strona skarżąca kasacyjnie wniosła o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie ewentualnie, w razie uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, ewentualnie w razie nieuwzględnienia zarzutu nieważności - poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej;

2. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu;

3. rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji.

Przede wszystkim zauważyć należy, że zarzuty postawione w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) nie zostały prawidłowo skonstruowane. "Nieprawidłowe jest wskazywanie przy formułowaniu podstaw kasacyjnych "zbitki przepisów", szeregu norm prawnych - które miał rzekomo naruszyć Sąd I instancji - nie wskazując konkretnie, na czym polega naruszenie każdej z tych norm" (zob. wyrok NSA z 27.06.2019 r. II GSK 5429/16, LEX nr 2703842). Uniemożliwia to precyzyjne odniesienie się do stawianego zarzutu.

Ogólnie można więc jedynie wskazać, że z zarzutów powołanych w ramach powyższej podstawy kasacyjnej wyłaniają się trzy kwestie wymagające rozstrzygnięcia. Po pierwsze, nie jest usprawiedliwiony zarzut, że zaskarżona decyzja została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie i wobec tego zaistniała przesłanka do stwierdzenia jej nieważności. Wskazanie jako odbiorcy decyzji przedstawiciela ustawowego strony postępowania nie powoduje, że decyzja jest dotknięta wadą, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., jeśli z treści rozstrzygnięcia zawartego w decyzji Prezesa ZUS z [...] lipca 2018 r. jasno wynika, że rozstrzyga ona o prawach strony postępowania (M. Ł.), w imieniu której wniosek złożyła jej przedstawicielka ustawowa (A. B.), a tak jest w tej sprawie. Adresatem decyzji administracyjnej jest bowiem ten podmiot, o którego prawach i obowiązkach orzeka organ. Nie było zatem podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. tylko dlatego, że jako jej odbiorcę wskazano przedstawiciela ustawowego strony.

Po drugie, nie jest usprawiedliwiony zarzut sprowadzający się do tego, że osoba pełniąca obowiązki Prezesa ZUS nie była uprawniona do upoważnienia innych osób do wydania decyzji w imieniu Prezesa ZUS, co miałoby prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. W orzecznictwie przyjmuje się, że "osoba pełniąca obowiązki organu może skutecznie wykonywać wszystkie czynności zastrzeżone do kompetencji tego organu" (zob. postanowienie NSA z 17.10.2019 r. II OZ 641/19, LEX nr 3072955). W uzasadnieniu tego postanowienia NSA przyjął, że "Skoro bowiem Prezes Rady Ministrów uprawniony jest do powołania Dyrektora Generalnego [w tym wypadku Prezesa ZUS], to tym bardziej może on powołać do pełnienia obowiązków tego organu określoną osobę. W kompetencji sądu administracyjnego kontrolującego zgodność z prawem działanie administracji publicznej nie mieści się wnikanie w motywy postępowania organu władzy wykonawczej, polegającego na powołaniu p.o. organu, ani też podejmowanie się dokonania oceny takiej praktyki, w tym jej wpływu na sprawne działanie administracji publicznej, poza kryterium legalnego jej działania. Naczelny Sąd Administracyjny jest świadomy tego, że uwarunkowania prawno-polityczne wpisane są w definicję administracji publicznej i wywierają wpływ zarówno na rezultaty stosowania, jak i tworzenia prawa (pogląd ten dostrzegany jest niemal powszechnie w nauce zob. W. Jakimowicz, Wykładnia w prawie administracyjnym, Kraków 2006, s. 205-206 oraz podana tam literatura). W ramach kontroli zgodności z prawem działania administracji publicznej nie ma miejsca na dokonywanie oceny aktywności tego rodzaju. Osoba pełniąca obowiązki organu, będąc w takiej sytuacji piastunem organu, jest zobowiązana do bieżącego kierowania podległą jej instytucją oraz reprezentowania jej na zewnątrz. Pełnienie funkcji piastuna organu objęte jest rygorem funkcji ciągłej, dlatego organy administracji mają obowiązek ciągłego realizowania przyznanych im zadań. Prawne wydzielenie określonego rodzaju zadań publicznych i kompetencji będących prawnymi narzędziami realizacji tych zadań wyprzedza w sensie logicznym i czasowym m.in. obsadę personalną stanowiska piastuna organu (M. Kasiński w: red. M. Stahl, Prawo administracyjne. Pojęcia, instytucje, zasady w teorii i w orzecznictwie, Warszawa 2019, s. 325)." Podobne stanowisko przyjął NSA w wyroku z 16 stycznia 2015 r. II OSK 1538/13 (LEX nr 1640562).

W tej sprawie bezsporne jest, że Prezes Rady Ministrów, w oparciu o art. 73 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (w brzmieniu z 2015 r.) powołał E. Ł. do pełnienia obowiązków Prezesa ZUS, a ta upoważniła [...] września 2015 r. J. R., pracownika Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Białymstoku, do wydawania decyzji w sprawach świadczeń, o których mowa w art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.

Zarzuty skargi kasacyjnej ani ich uzasadnienie nie wyjaśniają w sposób przekonywujący, w jaki sposób powołane przepisy statutów ZUS (z 1999 r. i z 2011 r.) wpływają na ważność powołania osoby pełniącej obowiązki Prezesa ZUS, zwłaszcza, że powołanie p.o. Prezesa ZUS i upoważnienie J. R. do wydawania decyzji miało miejsce w 2015 r., a więc po nadaniu ostatniego z powołanych statutów.

Natomiast upoważnienie do wydania decyzji w imieniu Prezesa ZUS dla . N., która wydała decyzję na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie było kwestionowane do chwili wydania wyroku przez Sąd I instancji. Upoważnienie znajdujące się w aktach sprawy z [...] lipca 2006 r., nawet jeśli odwołuje się do § 3 ust. 3 statutu z 1999 r., to miało też swoją podstawę w art. 268a k.p.a. Bez względu na zmianę statutu, jeśli to upoważnienie nie zostało odwołane przez piastuna organu, zachowało swoją ważność, gdyż nie istniał przepis, który wraz z nadaniem statutu ZUS z 2011 r. wygaszałby dotychczasowe upoważnienia przy niezmienionych normach statutowych w zakresie upoważnień do wydawania decyzji oraz istniejącej ogólnej normie z art. 268a k.p.a. Przepis art. 4 ustawy z dnia 3 kwietnia 2009 r. o zmianie ustawy o działach administracji rządowej oraz ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, do którego odwołuje się skarga kasacyjna, mówił o utracie mocy dotychczasowych statutów (przepisów wykonawczych) z dniem wejścia w życie nowego (z 2011 r.), a nie o utracie upoważnień. Takie też stanowisko można znaleźć w orzeczeniach sądów powszechnych (np. postanowienie Sądu Apelacyjnego w Katowicach z 28.10.2016 r. III AUz 260/16, LEX nr 2157753).

Z kolei trzeci zarzut, postawiony w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, poza tym, że również jest nieskładną zbitką wielu przepisów odnoszących się do procesu orzekania przez sąd i organ, w istocie dotyczy niedostatecznego wyjaśnienia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz ich oceny. Ma to związek z zakresem obowiązków organu na tle przepisów prawa materialnego, dlatego zarzut ten zostanie omówiony łącznie z zarzutami odnoszącymi się do prawa materialnego.

Jeśli chodzi o zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) najistotniejsze znaczenie ma zarzut postawiony w pkt 2, tj. naruszenia art. 83 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że ustalenia dokonane przez lekarza orzecznika ZUS w zakresie daty powstania całkowitej niezdolności do pracy są wiążące dla Prezesa ZUS. Zarzut ten nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS oceny niezdolności do pracy, jej stopnia oraz ustalenia daty powstania niezdolności do pracy, trwałości lub przewidywanego okresu niezdolności do pracy, dokonuje w formie orzeczenia lekarz orzecznik ZUS. Od orzeczenia lekarza orzecznika przysługuje osobie zainteresowanej prawo wniesienia sprzeciwu, które rozpatruje komisja lekarska ZUS dokonując oceny niezdolności do pracy oraz jej stopnia (ust. 2a - 2f). Orzeczenie lekarza orzecznika, od którego nie wniesiono sprzeciwu lub co do którego nie zgłoszono zarzutu wadliwości, albo orzeczenie komisji lekarskiej, stanowi dla organu rentowego podstawę do wydania decyzji w sprawie świadczeń przewidzianych w ustawie, do których prawo jest uzależnione od stwierdzenia niezdolności do pracy oraz niezdolności do samodzielnej egzystencji (ust. 3).

Jak podkreśla się w orzecznictwie, nie wywołuje skutków prawnych na gruncie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS stwierdzenie niezdolności do pracy przez innego lekarza, jak też twierdzenie samej strony, że jest niezdolna do pracy, wynikające z jej subiektywnego przekonania (por. wyrok NSA z 14 listopada 2002 r. II SA 2243/02, LEX nr 14231). Prezes ZUS rozpatrując wniosek o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku i oceniając, czy wnioskodawca spełnia przesłankę braku możliwości podjęcia pracy z uwagi na całkowitą niezdolność do pracy, zobowiązany jest oprzeć się na ostatecznym orzeczeniu lekarza orzecznika ZUS lub orzeczeniu komisji lekarskiej ZUS (por. wyrok NSA z 16 kwietnia 2015 r. I OSK 1397/14).

Nie jest więc prawdą, jak twierdzi autorka skargi kasacyjnej, że inne dowody, poza orzeczeniem lekarza orzecznika, mogłyby mieć wpływ na ustalenie daty niezdolności do pracy ojca skarżącej kasacyjnie. Miało to również wpływ na obowiązki dowodowe organu, co wiąże się z częścią zarzutów procesowych.

Ponadto, jak słusznie zauważył Sąd I instancji, wnioskowana na rzecz małoletniej renta rodzinna w drodze wyjątku jest świadczeniem pochodnym od świadczenia, jakie przysługiwałoby osobie zmarłej. "Z treści art. 83 ust. 1 u.e.r.f.u.s. wynika, że ustawodawca powiązał uprawnienie dziecka zmarłej osoby do renty rodzinnej w drodze wyjątku z hipotetycznie istniejącym prawem osoby zmarłej do świadczenia rentowego bądź emerytalnego. Wskazana w tym przepisie przesłanka "szczególnych okoliczności" odnosi się więc nie tyle do samego skarżącego, ale do jego ojca, gdyż dochodzone świadczenie (renta rodzinna) stanowi pochodną uprawnień ubezpieczonego członka rodziny (ojca), który ze względu na szczególne okoliczności nie spełnił wymogów uzasadniających uzyskanie wzmiankowanego świadczenia przez swego syna. Niewątpliwie, ocenie podlega uprawnienie skarżącego do świadczenia przyznawanego w drodze wyjątku, ale ustalenia dotyczące osoby jego ojca stanowią najistotniejsze okoliczności, od których zależała możliwość zakwalifikowania go do rzędu osób zasługujących na świadczenie" (zob. wyrok NSA z 28.05.2020 r. I OSK 2539/19, LEX nr 3111008). Organ był zatem obowiązany w pierwszej kolejności zbadać spełnienie przesłanek przez zmarłego ojca skarżącej, a następnie przez samą skarżącą. Prawdą jest też, że z art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS wynikają trzy przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, które wyznaczają jednocześnie granice uznania administracyjnego. Po pierwsze, niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami. Po drugie, ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku. Po trzecie, osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Przyznanie świadczenia ustawodawca uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich trzech wymienionych wyżej przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza możliwość przyznania świadczenia w drodze wyjątku.

Skoro zatem organ wykazał, że ojciec skarżącej kasacyjnie w długotrwałych okresach, w których nie odprowadzał składek na ubezpieczenie społeczne, nie legitymował się również orzeczeniem lekarza orzecznika o niezdolności do pracy, to oznacza, że nie spełnił przesłanki szczególnych okoliczności z art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, a uprawnienie skarżącej jest, jak zaznaczono wyżej, jedynie uprawnieniem pochodnym. W tej sytuacji drugorzędne znaczenie ma już kwestia niezbędnych środków utrzymania po stronie skarżącej kasacyjnie, choć i tu zauważyć należy, że rację ma Sąd I instancji, że przy braku kwotowo określonych niezbędnych środków utrzymania, racjonalne jest odwołanie się do kwoty minimalnej emerytury i renty z tytułu niezdolności do pracy. Wprawdzie nie można wyprowadzić generalnej tezy, że orzecznictwo sądowoadministracyjne traktuje minimalną emeryturę jako bezwzględny wskaźnik, od którego zależy przyznanie bądź odmowa przyznania świadczenia w drodze wyjątku, o którym mowa w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS (por. wyrok z 30 maja 2008 r. I OSK 137/08; wyrok z 16 marca 2010 r. I OSK 1721/09). Świadczenie to ma jednak znaczenie w tych sprawach jako swoiste kryterium odniesienia przy interpretacji pojęcia braku "niezbędnych środków utrzymania" i spełnia funkcję pomocniczą. Jednakże, jak już wspomniano, w tej sprawie ma ono drugorzędne znaczenie z uwagi na to, że ojciec skarżącej kasacyjnie nie spełnił przesłanek do przyznania mu świadczenia w drodze wyjątku.

Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym przez art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r., poz. 1090).