Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 4/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2013-07-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 54 par. 3
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Stachurski, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 lipca 2013 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Transportowego N. Sp. z o.o. w A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie określenia opłaty za składowanie odpadów na składowisku 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącego Przedsiębiorstwa Transportowego N. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w A. kwotę 458,00 (słownie: czterysta pięćdziesiąt osiem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.-


UZASADNIENIE

U Z A S A S A D N I E N I E

I. Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] Marszałek Województwa P. określił spółce z o.o. N. z siedzibą w A. zobowiązanie z tytułu opłat podwyższonych za składowanie (w l i II półroczu 2008 r. odpowiednio w kwocie 1.010.315,00 zł i 1.144.578,00 zł oraz w I półroczu 2009 r. w kwocie 1.149.273,00) odpadów na składowisku nieposiadającym zatwierdzonej instrukcji eksploatacji. Organ l instancji ustalił, że decyzja z dnia [...] stycznia 2003 r. zatwierdzająca instrukcję eksploatacji składowiska odpadów stałych w A. wygasła z dniem 31 grudnia 2006 r., w związku z czym ww. okresie strona miała obowiązek uiszczać opłaty podwyższone z tytułu składowania odpadów. Znajdująca się w aktach sprawy, dostarczona przez stronę kopia decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska aż do końca 2009 r., został sfałszowana co zostało potwierdzone prawomocnym wyrokiem sądowym;

II. Po rozpatrzeniu odwołania, wniesionego przez Spółkę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] utrzymało w mocy rozstrzygnięcie I – instancyjne.

III. Nie zgadzając się z tą decyzją Spółka złożyła skargę do sądu administracyjnego i zarzuciła naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 276 ust. 1 i art. 293 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, poprzez błędne przyjęcie, że spółka składując odpady bez ważnej decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów ponosi opłatę za składowanie, na którą składa się opłata za umieszczenie odpadów na składowisku oraz opłata podwyższona za składowanie odpadów, co spowodowało naliczenie zbyt wysokiej opłaty za korzystanie ze środowiska;

- art. 277 ust. 1 i art. 284 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska, poprzez błędne zobowiązanie skarżącej do wniesienia opłat za składowanie odpadów na rachunek Województwa P. podczas, gdy opłaty za korzystanie ze środowiska należy wnosić na rachunek urzędu marszałkowskiego;

- art. 281 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska w zw. z art. 23 Ordynacji podatkowej, poprzez brak podstawy do ustalenia opłaty za korzystanie ze środowiska w drodze oszacowania;

- art. 281 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska w zw. z art. 53 § 1, art. 54 i art. 56 Ordynacji podatkowej, poprzez brak orzeczenia w przedmiocie odsetek;

2. przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:

- art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 272 pkt 1, art. 273 ust. 1 pkt 4, art. 274 ust. 5, art. 275, art. 276 ust. 1, art. 277 ust. 1, art. 279 ust. 2, art. 281 ust. 1. art. 282, art. 284 ust. 1. art. 285 ust. 1 i 2, art. 293 ust. 1 i art. 297 ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz art. 23 Ordynacji podatkowej, poprzez wydanie decyzji bez powołania właściwej podstawy prawnej;

- art. 107 § 1 k.p. a., poprzez wydanie decyzji bez uzasadnienia prawnego;

- art. 107 § 3 k.p.a., poprzez sprzeczność sentencji uzasadnienia decyzji z jej uzasadnieniem, polegającą na tym, że w sentencji decyzji zwarto zapis, iż spółka "składowała odpady bez instrukcji zatwierdzającej eksploatację składowiska", natomiast z uzasadnienia decyzji nie wynika ww. okoliczność;

- art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 9, art. 11 i art. 77 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie w sposób dokładny i zupełny okoliczności faktycznych sprawy, w szczególności nieustalenie dokładnej masy odpadów umieszczonych na składowisku w poszczególnych dniach oraz niewyjaśnienie podstawy prawnej wydanej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa;

- art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a., poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, co spowodowało nieuzasadnione i błędne ustalenie i rozstrzygnięcie, że skarżąca "składowała odpady bez instrukcji zatwierdzającej eksploatację składowiska";

- art. 8 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie w sposób budzący zaufanie do organów administracji przyczyn, dla których organ uznał, że skarżąca umieszczając odpady na składowisku, które nie ma instrukcji zatwierdzającej eksploatację składowiska, ponosi opłatę za składowanie, na którą składa się opłata za umieszczenie odpadów na składowisku oraz opłata podwyższona za składowanie odpadów.

Wskazując na powyższe naruszenia wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania skargowego według norm przepisanych.

IV. Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] SKO, działając na podstawie art. 54 § 3 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uwzględniło skargę i uchyliło w całości własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2012 r. oraz decyzję Marszałka Województwa P. z dnia [...] stycznia 2012 r. (pkt 1 decyzji). W pkt 2 decyzji określono kwotę 779516 zł jako opłatę stanowiącą różnicę pomiędzy należną opłatą podwyższoną za składowanie odpadów na składowisku w braku zatwierdzonej instrukcji eksploatacji składowiska w I półroczu 2008 r. a opłatą wynikającą z wykazu złożonego przez stronę a w pkt 3 określono kwotę 906615 zł jako opłatę z tego samego tytułu w II półroczu 2008 r. i w pkt 4 określono kwotę 888761 zł jako opłatę z tego samego tytułu w I półroczu 2009 r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, że decyzja organu odwoławczego oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji podlegały uchyleniu w całości, albowiem uzasadniony jest zarzut dotyczący błędnego określenia wysokości należnej opłaty z tytułu składowania odpadów na składowisku w braku zatwierdzonej instrukcji eksploatacji składowiska. SKO stwierdziło, że w przedmiotowej sprawie niesporne jest to iż podmiotem korzystającym ze środowiska i zarazem zobowiązanym do zapłaty opłat za składowanie odpadów jest N. sp. z o.o. Niesporny jest również fakt braku decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji odpadów (decyzja ta wygasła z końcem 2006 r.). W tych okolicznościach podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy miały art. 276 ust. 1 i art. 293 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska. Spółka N. jako że nie posiadała instrukcji eksploatacji składowiska odpadów, miała obowiązek ponoszenia opłat podwyższonych. SKO zgodziło się ze stanowiskiem Spółki, że przepisy ustawy - Prawo ochrony środowiska nie przewidywały możliwości naliczania dwóch opłat: "podstawowej" i podwyższonej. W istocie chodziło o obowiązek zapłaty jednej opłaty - opłaty za składowanie odpadów. Opłata ta - w zależności od faktu posiadania "ważnej" instrukcji eksploatacji składowiska odpadów - stanowiła albo iloczyn ilości odpadów (z uwzględnieniem ich rodzaju) i stawki, albo iloczyn ilości odpadów (z uwzględnieniem ich rodzaju), ilości dób składowania, stawki oraz współczynnika 0.05 (art. 293 ust. 1 ustawy). W konsekwencji, zdaniem SKO, należało przyjąć (w pewnym uproszczeniu), że opłata podwyższona zawiera już w sobie opłatę "podstawową". Błędne więc było naliczanie dwóch opłat: opłaty "podstawowej" oraz "pełnej" opłaty podwyższonej. Odnośnie wymiaru opłaty podano, że w niniejszej sprawie dokonano go w oparciu o obowiązujące w okresie rozliczeniowym stawki opłat wraz z zastosowaniem współczynnika 0.05. Jako, że przepisy ustawy o odpadach nie nakładały obowiązku prowadzenia dobowej ewidencji przyjmowanych odpadów, Spółka rozliczała się z należnych opłat w systemie "półrocznym" (zgodnie z art. 285 ust. 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska). Informacje te pozwalały określić opłaty "podstawowe" (niepodwyższone, które uiszcza się za każdą dobę składowania a nie za półrocze). Jako, że Spółka nie posiadała danych w tym zakresie za wystarczający dowód w sprawie uznano "Dane dotyczące ilości i rodzaju odpadów umieszczanych na składowisku" opracowane dla każdego miesiąca okresu rozliczeniowego. Organy nie znalazły podstaw do negowania prawdziwości danych zawartych w przedłożonej przez stronę dokumentacji, w związku z czym uznały okoliczności ustalone w oparciu o wiarygodny materiał dowodowy przedłożony przez Spółkę. W ocenie SKO materiał ten jest wystarczający do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia. Wskazano, że w piśmie z dnia 1 lutego 2012 r. Spółka poinformowała, iż "uśrednienie" dziennych wielkości przyjmowanych w poszczególnych miesiącach odpadów zostało zaproponowane albowiem nie prowadzono dokumentacji obrazującej ilości ton odpadów przyjmowanych w poszczególnych dniach. Dodatkowo w piśmie z dnia 28 marca 2012 r. strona wyjaśniła, że również karty przekazania odpadu opracowywane były zbiorczo po zakończeniu każdego miesiąca (a nie po przyjęciu każdego transportu), a ich numery i odpowiadające im pozycje w karcie ewidencji odpadu przyporządkowane są podmiotom przywożącym odpady, a nie dniom miesiąca. Spółka faktycznie nie posiada więc żadnej dokumentacji, która obrazowałaby dzienne ilości przyjmowanych w latach 2007-2009 odpadów. Powyższe w ocenie SKO uzasadnia zastosowanie metody szacowania w celu określenia podstawy obliczenia należnych opłat podwyższonych (spółka podała średnie wielkości uzyskane po podzieleniu masy odpadów przyjętych w całym miesiącu przez liczbę dni roboczych w tym miesiącu). Dlatego też w ocenie SKO nie jest zasadny zarzut niedokonania "własnych" ustaleń przez organ I instancji. Są one dokonywane wtedy, gdy zobowiązany nie złoży żadnego wykazu zawierającego dane niezbędne do określenia opłat albo gdy w złożonym wykazie poda dane nasuwające zastrzeżenia. W niniejszej sprawie Spółka złożyła wymagane prawem wykazy, a dane w nich zawarte nie nasuwały żadnych zastrzeżeń co do zgodności ze stanem rzeczywistym. Zbiorcze ilości przyjmowanych odpadów uznano za prawidłowe. SKO zwróciło uwagę na pogląd prezentowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zgodnie z którym w przypadku, gdy podmiot zobowiązany nie przedłoży informacji niezbędnych do wymiaru opłat podwyższonych za składowanie odpadów, zasadne jest przyjęcie, iż składował wszystkie odpady ujawnione w zbiorczej informacji złożonej za dany okres rozliczeniowa już od pierwszego dnia tego okresu rozliczeniowego (wyrok z dnia 15 lutego 2010 r., III OSK 192 10). W ocenie SKO pogląd ten jest mniej korzystny dla strony, niż ten prezentowany przez organy administracji w niniejszej sprawie. Z uwagi na treść art. 139 k.p.a. organ odwoławczy nie uchylił więc decyzji organu I instancji, jako że wiązałoby się to z podjęciem rozstrzygnięcia reformatoryjnego na niekorzyść stron.

V. Skargę od tej decyzji do sądu administracyjnego złożyła Spółka i zarzuciła naruszenie:

- art. 54 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w sposób, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nieuwzględnienie skargi w całości oraz brak stwierdzenia czy zaskarżone działanie miało miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa;

- art. 107 § 3 w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11 i art. 77 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie w sposób dokładny i zupełny okoliczności faktycznych w szczególności nieustalenie dokładnej masy odpadów umieszczonych na składowisku w poszczególnych dniach;

- art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a., poprzez niewyjasnienie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący i budzący zaufanie do organów całego materiału dowodowego, co spowodowało nieuzasadnione i błędne ustalenie i rozstrzygnięcie, że skarżąca "składowała odpady w braku zatwierdzonej instrukcji składowiska";

- art. 15 k.p.a., art. 136 i art. 138 k.p.a. poprzez merytoryczne rozpatrzenie sprawy bez zebrania dodatkowego materiału dowodowego, co pozbawiło stronę prawa do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej.

Wskazując na te naruszenia Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji SKO z dnia [...] kwietnia 2012 r. i poprzedzającej jej wydanie decyzji organu I instancji a także o zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu podano, że SKO działając w ramach autokontroli uwzględniło tylko jeden z zarzutów skargi dotyczący błędnego określenia wysokości należnej opłaty z tytułu składowania odpadów na składowisku bez decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska. SKO nie uwzględniło pozostałych zarzutów, co więcej wbrew zarzutom uznało, że organ miał prawo zastosować metodę szacowania. Nadto strona zarzucała brak wskazania w wyliczeniach (tabelach) decyzji konkretnych dat umieszczania odpadów na składowisku. SKO kopiując te tabele usunął z nich jedynie pozycję dotyczącą określenia opłaty "podstawowej". Zdaniem skarżącej Spółki organ z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. nie dokonał ponownie wszechstronnej oceny dowodów. Przede wszystkim nie zbadał czy Spółka posiada decyzję zatwierdzającą instrukcję eksploatacji składowiska odpadów. Uchybieniem organu było także brak orzeczenia w przedmiocie odsetek.

VI. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. W uzasadnieniu podał, że kwestionowane rozstrzygnięcie zawiera w istocie dwie decyzje: uwzględniającą skargę (tj. uchylającą wcześniej wydane decyzje organów I i II instancji) oraz określającą podwyższone opłaty za składowanie odpadów. Odnosząc się do zarzutów na decyzję uwzględniającą skargę organ wyjaśnił, że nie było podstaw do orzekania o podjęciu wcześniej wydanej decyzji bez podstawy prawnej (albo z rażącym naruszeniem prawa), ponieważ nie stwierdzono przesłanek nieważności. Orzeczenie tej treści byłoby wskazane, gdyby skarga dotyczyła stwierdzenia nieważności decyzji albo gdyby organ (dokonując autokontroli) faktycznie istnienie takich przesłanek ujawnił. Zdaniem organu całkowitego uwzględnienie skargi nie można utożsamiać z uwzględnieniem wszystkich zarzutów wskazanych w skardze. Przyjęcie takiego poglądu powodowałoby niemożność uwzględniania skarg przez organy odwoławcze (niemożność orzekania zgodnie z żądaniem uchylenia decyzji), jeżeli jedynie niektóre z zarzutów okazałyby się uzasadnione. To z kolei prowadziłoby do sytuacji, w której organ odwoławczy byłby zmuszony przekazać akta sprawy do sądu tylko po to aby ten sąd uchylił kwestionowaną decyzję. Organ wskazał, że celem autokontroli jest umożliwienie organom ponownej weryfikacji własnego działania (lub braku działania) bez konieczności angażowania sądu w ocenę jego zgodności z prawem. Autokontrola prowadzi w związku z tym do szybszego załatwiania sprawy i to zgodnie z żądaniem skarżącego, a zatem służy realizacji zasady szybkości postępowania. Zdaniem SKO "uwzględnienie skargi w całości" polega na pełnym uwzględnieniu żądania zawartego w skardze i to niezależnie od ilości zarzutów uznanych za uzasadnione. Żądanie zawarte w skardze dotyczyło uchylenia w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W ocenie SKO żądanie to zostało całkowicie uwzględnione, tj. uchylono wcześniejszą (zaskarżona) decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Wskazując na orzecznictwo NSA organ podał, że uwzględnienie skargi w całości polega na wydaniu rozstrzygnięcia, jakie wydałby sąd administracyjny uwzględniając skargę (vide: wyrok NSA z 27 czerwca 2003 r., I SA 21502). Odnosząc się do zarzutów na decyzję określającą opłaty podwyższone z tytułu składowania na składowisku w braku zatwierdzonej instrukcji eksploatacji składowiska w l i II półroczu 2008 r. organ podał, że Spółka podała średnie wielkości uzyskane po podzieleniu masy odpadów przyjętych w całym miesiącu przez liczbę dni roboczych w tym miesiącu. Organy przyjęły te dane jako wystarczające do wymiaru opłat podwyższonych skoro Spółka nie była w stanie przedstawić żadnych dowodów pozwalających na dokonanie innych ustaleń. W niniejszej sprawie Spółka złożyła wymagane prawem wykazy, a dane w nich zawarte nie nasuwały żadnych zastrzeżeń co do zgodności ze stanem rzeczywistym. Zbiorcze ilości przyjmowanych odpadów uznano za prawidłowe. Nie było więc ani potrzeby, ani możliwości dokonywania pomiarów przez organy czy też wykorzystywania jakichkolwiek danych technicznych lub technologicznych. Dane dostarczone przez stronę nie pozwalały jednak na określenie opłat podwyższonych za każdą dobę składowania. W tej sytuacji w celu określenie rzeczywistej podstawy obliczenia należnych opłat zastosowano metodę szacowania. Końcowo organ podniósł, że nie dostrzeżono konieczności przeprowadzenia dodatkowych dowodów. W uzasadnieniu decyzji odniesiono się do całego stanu faktycznego, a dodatkowo rozwinięto te wątki sprawy, które wydawały się najbardziej dyskusyjne.

VII. W piśmie procesowym z dnia 3 kwietnia 2013 r. (k. 104 – 105v akt) Spółka podniosła, że nie mogła być na nią nałożona opłata podwyższona w sytuacji, gdy upłynął termin, na który zatwierdzono instrukcję składowiska odpadów, ale nie została wydana ostateczna decyzja stwierdzająca wygaśniecie tej decyzji. Nadmieniono, że decyzja o stwierdzeniu wygaśnięcia przedmiotowego pozwolenia powinna poprzedzać wydanie ewentualnej decyzji w przedmiocie opłaty podwyższonej. W sprawie niniejszej decyzja zatwierdzająca instrukcję eksploatacji składowiska odpadów z dnia [...] stycznia 2003 r. nie została uchylona, nie stwierdzono także jej wygaśnięcia. Dlatego nie można zgodzić się ze stanowiskiem SKO, że niesporny jest fakt braku decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji odpadów.

VII. W piśmie procesowym z dnia 6 maja 2013 r. (k. 123 – 123v akt) organ ustosunkowując się do stanowiska skarżącej Spółki podał, że w art. 293 ust. 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska nie chodzi o określenie opłat podwyższonych "za składowanie odpadów bez wymaganego pozwolenia" lecz za składowanie odpadów bez uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów. W niniejszej sprawie nie chodziło o badanie, czy strona posiada odpowiednie pozwolenie, czy pozwolenie to utraciło ważność (wygasło) na skutek upływu terminu, na jaki je wydano, oraz czy organ administracji na podstawie art. 193 ust. 3 ustawy - Prawo ochrony środowiska wydał decyzję stwierdzającą wygaśnięcie pozwolenia. O konieczności wymiaru opłat podwyższonych zadecydował brak decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów. Spółka posiadała instrukcję ale nie była ona zatwierdzona żadną ważną decyzją właściwego organu. Decyzja zatwierdzająca wygasła z końcem 2006 r. i strona nie ubiegała się o wydanie kolejnej decyzji (posługiwała się sfałszowaną decyzją zatwierdzającą dłuższy termin ważności).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.

I. Skarga podlegała uwzględnieniu, albowiem naruszono przepisy postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej powoływana jako p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli Sądu w sprawie niniejszej jest decyzja wydana w trybie autokontroli na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z tą regulacją organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając legalność decyzji wydanej na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. Sąd bada wyłącznie, czy zostały spełnione warunki określone tym przepisem, tzn.: czy doszło do uwzględnienia przez organ skargi w całości, a więc czy doszło do wydania rozstrzygnięcia czyniącego zadość woli strony skarżącej oraz czy organ stwierdził, że działanie (bezczynność, przewlekłe prowadzenie sprawy) miały miejsce bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

II. Samorządowe Kolegium Odwoławczego wydając decyzję w trybie autokontroli nie stwierdziło jednocześnie czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie organu nie było podstaw do orzekania o podjęciu wcześniej wydanej decyzji bez podstawy prawnej (albo z rażącym naruszeniem prawa), ponieważ nie stwierdzono przesłanek nieważności. Orzeczenie tej treści byłoby wskazane, gdyby skarga dotyczyła stwierdzenia nieważności decyzji albo gdyby organ (dokonując autokontroli) faktycznie istnienie takich przesłanek ujawnił. W ocenie Sądu stanowisko to nie zasługuje na uwzględnienie. Obowiązek rozstrzygnięcia w tym zakresie, do treści przepisu art. 54 § 3 p.ps.a., dodano ustawą z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. nr 34, poz. 173), która weszła w życie z dniem 17 maja 2011 r. – art. 14 pkt 1 ustawy. Zawarcie takiego rozstrzygnięcia ma istotne znaczenie z punktu widzenia późniejszego ewentualnego dochodzenia przez adresata tej działalności odpowiedzialności odszkodowawczej z tytułu dopuszczenia się przez organ rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z treścią art. 5 ustawy o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa funkcjonariusz publiczny ponosi odpowiedzialność majątkową w razie łącznego zaistnienia następujących przesłanek:

1) na mocy prawomocnego orzeczenia sądu lub na mocy ugody zostało wypłacone przez podmiot odpowiedzialny odszkodowanie za szkodę wyrządzoną przy wykonywaniu władzy publicznej z rażącym naruszeniem prawa;

2) rażące naruszenie prawa, o którym mowa w pkt 1, zostało spowodowane zawinionym działaniem lub zaniechaniem funkcjonariusza publicznego;

3) rażące naruszenie prawa, o którym mowa w pkt 1, zostało stwierdzone zgodnie z art. 6.

Przepis art. 6 pkt 3 ustawy stanowi, że przez stwierdzenie rażącego naruszenia prawa należy rozumieć: stwierdzenie braku podstawy prawnej lub rażącego naruszenia prawa na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. Organ wydając decyzję autokontrolą jest zatem zobligowany do zawarcia rozstrzygnięcia dotyczącego tego czy postępowanie prowadzono bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Brak stwierdzenia tych przesłanek również musi znaleźć odzwierciedlenie w sentencji decyzji. Nie odniesienie się przez organ do tej kwestii świadczy o tym, że nie rozważono tego zagadnienia. Brak takiego zapisu skutkuje tym, że zaskarżona decyzja obarczona jest wadą, a sąd rozstrzygając sprawę, zobowiązany jest do jej uchylenia (vide: wyrok WSA w Białymstoku, II SA/Bk 109/12, wyrok WSA w Gliwicach, II SA/GL 955/11, pub. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

III. Kolejnym powodem uchylenia kwestionowanej decyzji i to zasadniczym było to, że organ stosując tryb autokontroli nie uczynił zadość wszystkim wnioskom i żądaniom strony zawartym w skardze na decyzję tego organu z dnia [...] kwietnia 2012 r., czym naruszył przepis art. 54 § 3 p.p.s.a. Tryb autokontroli umożliwia organowi weryfikację wydanego rozstrzygnięcia, bez potrzeby angażowania sądu administracyjnego. Instytucja ta realizuje założenie, aby uchybienia organu administracji, co do istnienia których nie ma sporu pomiędzy tym organem, a stroną postępowania, usuwano jeszcze na drodze administracyjnej, rezerwując kontrolę sądowoadministracyjną tylko na wypadek nieusuwalnej rozbieżności stanowisk między organem, a stroną. W oczywisty sposób służy to ekonomii rozstrzygania spraw administracyjnych. Literalna wykładnia art. 54 § 3 p.p.s.a. nie pozostawia wątpliwości, że organ może skorzystać z autokontroli tylko wtedy, gdy "uwzględnia skargę w całości", a więc uznaje zarówno zarzuty, wnioski, jak i wskazaną w skardze argumentację (vide: wyrok NSA z 8 sierpnia 2008 r., II OSK 935/07, wyrok WSA w Poznaniu z 18 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Po 855/08, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Organowi stosującemu ten przepis wolno zatem uczynić tylko to, co wynika z treści skargi i jej żądania. Organ podejmujący rozstrzygnięcie w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. nie ma możliwości wybiórczego uwzględnienia skargi. W przypadku nie podzielenia przez organ niektórych zarzutów, zakwestionowania przedstawionej w skardze oceny prawnej naruszeń prawa bądź nieuwzględnienia w całości wniosków, organ powinien zrezygnować z wydania rozstrzygnięcia w trybie autokontroli i przekazać skargę do rozpoznania sądowi (vide: wyrok NSA z 5 lutego 2008 r., I OSK 581/07, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

IV. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydając decyzję autokontrolą nie uczyniło zadość wszystkim wnioskom i żądaniom strony zawartym w skardze na decyzję tego organu z dnia [...] kwietnia 2012 r. W ocenie organu "uwzględnienie skargi w całości" polega na pełnym uwzględnieniu żądania zawartego w skardze i to niezależnie od ilości zarzutów uznanych za uzasadnione. Jako, że żądanie zawarte w skardze dotyczyło uchylenia w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji to w ocenie organu żądanie to zostało całkowicie uwzględnione, bo uchylono wcześniejszą (zaskarżoną) decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W ocenie Sądu stanowisko to nie zasługuje na uwzględnienie. Poza sporem pozostaje to, że strona skarżąca w skardze wniosła o uchylenie decyzji SKO z dnia [...] kwietnia 2012 r. oraz decyzji Marszałka Województwa P. z dnia [...] stycznia 2012 r. Strona nie wnosiła o wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia co wydaje się logiczne w kontekście zgłaszanych przez nią w skardze zarzutów naruszenia przepisów postępowania w tym przepisów dotyczących postępowania dowodowego. SKO wydając decyzję w trybie autokontroli uchylił wnioskowane przez stronę skarżącą decyzje ale jednocześnie wydał rozstrzygnięcie merytoryczne. W ocenie SKO rozstrzygnięcie o wysokości opłaty w sprawie niniejszej było zasadne, albowiem materiał dowodowy nie wymagał uzupełnienia i nie budził żadnych wątpliwości. Organ wywiódł, że wydając rozstrzygnięcia merytoryczne działał na korzyść strony, albowiem w przypadku uchylenia decyzji organu I instancji nie byłoby gwarancji że organ ten nie przyjąłby interpretacji mniej korzystnej dla strony. Istotnie wysokość opłaty określonej przez SKO jest niższa. Niemniej jednak jej wysokość została określona na skutek uwzględnienia tylko jednego zarzutu dotyczącego braku podstaw do naliczania dwóch opłat: "podstawowej" i podwyższonej. SKO jako bezsporny przyjęło fakt braku decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji odpadów (decyzja ta wygasła z końcem 2006 r.), podczas, gdy pomiędzy stronami istnieje spór w tym zakresie. Potwierdza to treść pism złożonych na etapie postępowania sądowego. Nadto organ wydając decyzje w trybie autokontroli stwierdził, że w sprawie uzasadnione było zastosowanie metody szacowania w celu określenia podstawy obliczenia należnych opłat podwyższonych. Odnośnie tej kwestii strony również mają rozbieżne stanowiska. W skardze były sformułowane zarzuty i podana argumentacja dotycząca tych kwestii. Nadto organ nie odniósł się także do zarzutu dotyczącego braku orzeczenia w przedmiocie odsetek. W świetle powyższego, stwierdzić należy, że organ jedynie w części uwzględnił stanowisko strony skarżącej, a zatem nie mógł wydać rozstrzygnięcia na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. W przypadku nie podzielenia przez organ poglądu strony skarżącej w całości, powinien on zrezygnować z trybu autokontroli.

VI. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., Sąd uznał w pkt 1, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa procesowego. Z mocy art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł w pkt 2, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w pkt 3.