Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SAB/Wr 69/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2019-03-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
658
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 149
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz – Kremis (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 marca 2019r. sprawy ze skargi J. H. na bezczynność i przewlekłość Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. w przedmiocie samowolnej budowy parkingów I. umarza postępowanie w zakresie bezczynności; II. w pozostałej części skargę oddala.


UZASADNIENIE

W skardze na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie W., złożonej przez profesjonalnego pełnomocnika, skarżący twierdził, że pismem z dnia 20.10.2016 r. inna osoba wniosła o sprawdzenie legalności inwestycji polegającej na budowie parkingów na nieruchomościach sąsiadujących z nieruchomością skarżącego. Sam skarżący nie został uznany za stronę tej sprawy i nie wie, kiedy wszczęto postępowanie administracyjne. Pełnomocnik wskazał, że "wnioskuje o dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga. Zdaniem strony samowola wynika z prowadzenia inwestycji, w postaci budowy na nieruchomościach, stanowiących działki [...],[...] i [...], położonych w B. przy ul. P., bez wymaganej dokumentacji i pozwoleń, parkingów dla samochodów ciężarowych, o obszarze pow. 0,5 ha. Po złożeniu skargi powszechnej dowiedział się z pisma organu wyższego stopnia z dnia 1. 09.2017 r., że organ ten wyznaczył organowi dodatkowy termin do załatwienia sprawy. Z wywodów skargi można wnioskować, że jej autor uważa skargę powszechną jednocześnie za zażalenie na bezczynność. Tak przyjął sąd wojewódzki rozpoznając sprawę po raz pierwszy i NSA nie zakwestionował tego rozumowania.

Skarga wpłynęła do organu w dniu 16.10.2017 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu swego stanowiska PiMB wskazał, że postępowanie zostało wszczęte, odnośnie do działek [...] i [...] zawiadomieniem z dnia 1 lutego 2017 r. W toku postępowań organ dokonywał regularnie określonych czynności wyjaśniających, przy czym w dwóch przypadkach w dniach [...] wydano postanowienia z art. 48 ust. 2 i 3 p.b., na jedno z nich wniesiono zażalenie i akta w dniu 2 października 2017 r. przekazano do organu odwoławczego, zaś w drugim postanowienie stało się ostateczne, lecz dalsze czynności będzie można kontynuować po upływie wyznaczonego terminu, czyli po 28 grudnia 2017 r. W trzecim przypadku w dniu 1 września 2017 r. wyłączono materiały odnośnie samowoli na kolejnej działce do odrębnego rozpatrzenia i organ obecnie (odpowiedź z dnia [...].10.2017 r.) nie podjął w tej sprawie czynności.

Dalej w uzasadnieniu pierwszego wyroku sąd wskazał, że jak wynika z akt administracyjnych organ w dniu 1.02.2017 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie samowoli budowlanej odrębnie na działkach nr [...],[...] i [...]. W toku postępowania organ regularnie dokonywał określonych czynności wyjaśniających, przy czym w 2 przypadkach wydano w dniach [...] postanowienia z art. 48 ust. 2 i 3 p.b., z tym, że na jedno z nich złożono zażalenie i akta w dniu 2 października 2017 r. przekazano do organu drugiej instancji. Odnośnie do drugiego postanowienia dalsze czynności będą możliwe dopiero po upływie zakreślonego w nim terminu, czyli po 28 grudnia 2017 r. W trzecim przypadku w dniu 1 września 2017 r. wyłączono materiały odnośnie do samowoli budowlanej na kolejnej działce do odrębnego rozpatrzenia i organ na tamtym etapie nie podjął w sprawie czynności. W dniu 20.02.2017 r. organ przeprowadził oględziny tych działek. W dniu 24.02.2017 r. organ zwrócił się do starosty i uzyskał informację w dniu 21.03.2017 r. W dniu [...] wydał postanowienie na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 p. b. w odniesieniu do jednej z tych działek. Organ wskazał, że uzyskał ponadto w dniu 20.03.2017 r. wypis i wyrys z planu miejscowego. Dnia 11.05.2017 r. organ zwrócił się do gminy o wypowiedzenie się co do zgodności inwestycji z planem miejscowym. W dniu 2.06.2017 r. uzyskał informację o zgodności inwestycji z planem miejscowym. Na postanowienie z dnia [...] wniesiono zażalenie i akta w dniu 2.10.2017 r. przekazano do organu odwoławczego. W dniu 1 września 2017 r. organ wszczął odrębne postępowanie dotyczące drugiej z działek. Dołączono kserokopie dotychczasowych materiałów procesowych. Odnośnie kolejnej działki organ w dniu [...] lutego 2017 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania. W dniu [...].02.2017 r. przeprowadził oględziny. W dniu [...].02.2017 r. zwrócił się do starosty i do gminy o odpowiednie informacje lub dokumenty. Jednocześnie wyznaczył termin załatwienia sprawy do dnia [...] maja 2017 r. W dniu [...].03.2017 r. organ uzyskał wypis i wyrys z planu miejscowego, zaś dnia następnego informację od starosty. W dniu [...].05.2017 r. organ zwrócił się do gminy o zajęcie stanowiska odnośnie zgodności inwestycji z planem miejscowym i w dniu [...].06.2017 r. uzyskał odpowiedź o istnieniu zgodności. W dniu [...].05.2017 r. organ wyznaczył termin załatwienia sprawy do dnia [...] sierpnia 2017 r. W dniu [...].08.2017 r. organ wydał postanowienie z art. 48 ust. 2 i 3 p.b. wyznaczając termin trzymiesięczny.

W okresie poprzedzającym wszczęcie postępowania organ dokonał kontroli obiektu i udzielał odpowiedzi na skargi powszechne osób sprzeciwiających się samowolnej budowie parkingów.

Tym niemniej organ wyższego stopnia w postanowieniu z dnia [...].01.2017 r. wyraził pogląd, że powyższe skargi powinny wywołać podjęcie przez organ czynności procesowych i wyznaczył termin 30-dniowy do załatwienia sprawy.

Przy tak ustalonym stanie faktycznym sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2018 r. wydanym w sprawie II SAB/Wr 25/18 oddalił skargę.

Wobec wniesienia skargi kasacyjnej od tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 listopada 2018 r. (II OSK 2372/18) uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, a sprawę przekazał temu sądowi do ponownego rozpoznania. Jak wynika z uzasadnienia tego orzeczenia, zdaniem NSA, WSA we Wrocławiu uznał skargę wniesioną w tej sprawie jako skargę na bezczynność oraz przewlekłość postępowania. Tak przyjęty przedmiot sprawy zobowiązywał sąd do dokonania oceny zarówno co do istnienia stanu bezczynności jak i przewlekłości przede wszystkim na dzień wydawania orzeczenia, a nie na datę wniesienia skargi. Takie stanowisko jest już ugruntowane w orzecznictwie sądowym (zob. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2018 r. sygn. akt II GSK 621/18, opub. w LEX nr 2494929; wyrok NSA z 5 września 2018 r. sygn. akt II OSK 272/18). W zaskarżonej zaś sprawie mimo upływu okresu ponad 6 miesięcy od daty wniesienia skargi, Sąd pierwszej instancji dokonał oceny zasadności samej skargi tylko na datę jej wniesienia. Dalej NSA wskazuje, że nie jest to jedyna wadliwość. Zasadnie argumentuje w skardze kasacyjnej strona skarżąca, że także ocena braku przewlekłości budzi wątpliwości i w istocie nie wiadomo, na podstawie jakich okoliczności sąd pierwszej instancji uznał, że w sprawie nie zachodzi stan bezczynności. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brakuje oceny prowadzonego postępowania w zakresie należytej konsolidacji podejmowanych przez organ czynności dowodowych lub wyjaśniających i oceny czy czynności te były uzasadnione i podejmowane w odpowiednich przedziałach czasowych. Przewlekłe prowadzenie postępowania ma miejsce wówczas, gdy postępowanie administracyjne prowadzone jest w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (zob. wyrok NSA z 20 września 2018 r. sygn. akt I OSK 1211/2018, opub. w LEX nr 2551547). Tym samym Sąd pierwszej instancji nie dokonując oceny czy czynności podejmowane przez organ w tej sprawie zmierzały w sposób celowy i sprawny do załatwienia sprawy, w istocie odstąpił od przeprowadzenia w tym zakresie kontroli tej sprawy. Oceniając stan bezczynności Sąd pierwszej instancji sprzecznie wskazał zarówno na wszczęcie postępowań w przedmiocie samowoli budowlanych na podstawie zawiadomienia z dnia 1 lutego 2017 r. jak i wszczęcie postępowania z dniem 1 września 2017 r. Ustalenie na podstawie akt sprawy daty wszczęcia postępowania w tej sprawie nie powinno budzić żadnych wątpliwości i wynika to wprost z akt sprawy. Ma jednak zasadnicze znaczenie dla oceny stanu bezczynności okoliczność czy postępowanie zostało wszczęte z dniem 1 lutego 2017 r. czy też z dniem 1 września 2017 r. Tym niemniej należy stwierdzić, że także w zakresie bezczynności Sąd pierwszej instancji nie ustalił, czy organy załatwiły sprawy na datę wydania orzeczenia błędnie przyjmując, że miarodajną chwilą oceny bezczynności będzie jedynie data wniesienia skargi. Z powyższych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w tej sprawie w istocie Sąd pierwszej instancji nie dokonał oceny ani stanu bezczynności, ani przewlekłości postępowania.

W uzupełnieniu postępowania dowodowego, ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu ustalił (co jest także niesporne między stronami), że w dniu 24 października 2016 r. do PINBu wpłynęło, inspirowane skargą mieszkańców B. pismo, z prośbą o sprawdzenie budowy parkingów dla samochodów ciężarowych na opisanych wcześniej działkach. Pismo to spowodowało najpierw kontrolę na działkach objętych inwestycją (22 listopada 2016 r.), a następnie zawiadomieniem o zastanym stanie faktycznym Urzędu Gminy K. Kolejne pismo interwencyjne wpłynęło do urzędu gminy 17 listopada 2016 r., a zostało przesłane do PIMBu, do którego wpłynęło 5 grudnia 2016 r. Następnie 7 grudnia 2016 r. do postępowania zgłosił się skarżący informując, że przysługuje mu w tym postępowaniu przymiot strony. W odpowiedzi pismem z dnia 12 grudnia 2016 r, organ zawiadomił Urząd Gminy o braku (jego zdaniem) podstaw do wszczęcia postępowania, z uwagi na zakres zastanych w terenie robót. Pismo to do wiadomości otrzymał skarżący. Dnia 30 grudnia 2016 r. do D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. wpłynęła skarga J. H., co poskutkowało zwróceniem się przez organ drugiej instancji do organu pierwszej instancji o nadesłanie wyjaśnień i kopii podstawowych dokumentów. Co istotne z prezentaty na tym piśmie wynika, że do organu wpłynęło ono 12 stycznia 2017 r. Następnie D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. w dniu [...] wydał postanowienie nr [...], doręczone do PIMBu 30 stycznia 2017 r. Z uzasadnienia tego orzeczenia wynika, że organ odwoławczy skargę strony potraktował jako zażalenie na bezczynność w zakresie "rozpoznania skargi mieszkańców B., w tym również J. B. w formie prawem przewidzianej". Dalej trzeba wskazać, że 1 lutego 2017 r. PIMB zawiadomił, na podstawie art. 61 § 4 kpa, że zostało wszczęte z urzędu postepowanie administracyjne w sprawie samowolnej budowy parkingu na działkach opisanych wcześniej. Następnie w lutym 2017 r. przeprowadzono oględziny na poszczególnych działkach, objętych postępowaniami. Początkowo organ prowadził postępowanie łącznie, a po dokonaniu konstatacji, że parkingi na działkach [...] i [...] są odrębne rozdzielił to postępowanie, wykorzystując dotychczas zgromadzony materiał dowodowy. To dalej poskutkowało kolejnymi pismami, przesłanymi do Urzędu Gminy w B. z zapytaniami o zgodność inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i czy organ otrzymał zgłoszenie lub wydał pozwolenie na budowę parkingu/utwardzenia/oświetlenia działek [...] i [...]. Odpowiedzi wpłynęły do organu odpowiednio 20 i 21 marca 2017 r. Następnie organ zawiadomił podmioty określone przez siebie jako strony postępowania o konieczności przesunięcia terminu jego zakończenia (pismo z 24 lutego 2017 r.). Następnie 7 marca 2017 r. L. T. przedłożyła w organie pomiar instalacji elektrycznej istniejącej na działkach nr [...] i [...] , zaś 11 maja 2017 r. zwrócono się o informację, na którą Urząd Gminy w B. udzielił odpowiedzi dnia 2 czerwca tego roku, że parking zlokalizowany na działce [...] jest zgodny z obowiązującym planem. W tej samej dacie wezwano A. T. do złożenia wyjaśnień odnośnie do kontrolowanej inwestycji i wyjaśnienia te zostały złożone do organu 24 maja 2017 r. Kolejno, wobec uzyskanych w dniu 24 maja 2017 r. informacji organ zwrócił się także do najemcy terenu w dniu 31maja 2017 r. o wyjaśnienia odnośnie do tej samej inwestycji i 14 czerwca wpłynęło pismo wyjaśniające. Dalej 29 sierpnia poinformowano strony o rozdzieleniu postępowania, odrębnie wobec działki [...] i [...] z wykorzystaniem dotychczas zgromadzonego materiału dowodowego. Zgromadzony materiał dowodowy w sprawie spowodował, że [...] organ wydał postanowienie w trybie art. 48 ust. 1 i 2 P. b., zobowiązując inwestora do realizacji obowiązków w terminie 3 miesięcy od dnia uprawomocnienia się postanowienia. Dnia 30 listopada 2017 r., w wyniku zażalenia na to postanowienie DWIMB, postanowieniem z dnia [...] uchylił orzeczenie organu pierwszej instancji i orzekł o nałożeniu obowiązków w terminie 3 miesięcy od dnia doręczenia postanowienia. W tym samym dniu L. T. poinformowała organ o dokonaniu rozbiórki elementów na działce [...] co poskutkowało wizją w terenie 13 grudnia 2017 r. Z kolei 25 stycznia 2018 r. L. T. doręczyła organowi pismo z informacją, że nie zamierza legalizować samowoli budowlanej na działce [...] i dokonała rozbiórki i wnosi o umorzenie postępowania. W efekcie organ, po uprzednim zawiadomieniu stron, w trybie art. 10 § 1 kpa z dnia 14 lutego 2018 r., decyzją z dnia [...] umorzył postępowanie w sprawie. Podobne czynności w sprawie samowoli budowlanej i w tych samych terminach organ podjął w zakresie działki [...], z tym, że na postanowienie nakładające obowiązki z dnia [...]nie złożono tu zażalenia. Natomiast wobec potwierdzonej zmiany stanu faktycznego na gruncie organ również w zakresie działki [...] umorzył postpowanie decyzją z [...]. Niewielkie różnice dotyczą postępowania organu w zakresie działki [...], z tym, że odnośnie do samowoli budowlanej na tej działce postępowanie zostało wszczęte [...] a to z tego względu, że taki nakaz znalazł się w postanowieniu DWINBu z dnia [...] (wcześniej organ uważał, że roboty nie są tego rodzaju, aby wymagały interwencji organów nadzoru budowlanego). Trzeba dodać, że czynności sprawdzające, prowadzone przez organ jeszcze przed formalnym wszczęciem postępowania, opisane szczegółowo w uzasadnieniu, dotyczyły także tej działki. Kolejno organ, w toku prowadzonego postępowania, prowadził postępowanie wyjaśniające, takie jak w zakresie działek [...],[...], z tym, że było to na przestrzeni od lutego do czerwca 2017 r., co istotne zawiadamiając strony o przesunięciu terminu załatwienia sprawy (24 lutego 2018 r.), a ostatecznie dnia [...] wydał postanowienie nakładające określone obowiązki w terminie 3 miesięcy od uprawomocnienia się postanowienia. Wizja lokalna w terenie, którą organ odbył (jak poprzednio) 13 grudnia 2017 r. wykazała, że również na tej działce dokonano rozbiórki parkingu. Obowiązek nałożony postanowieniem nie został wykonany. Natomiast pismem z 25 stycznia 2018 r. strona powiadomiła organ o tym, że nie zamierza legalizować samowoli na działce [...]. Na postanowienie nakładające obowiązek wpłynęło zażalenie, a organ odwoławczy postanowieniem z dnia 22 lutego 2018 r. umorzył postępowanie zażaleniowe, wobec jego cofnięcia. Zaistniałe okoliczności spowodowały, że po uprzednim zawiadomieniu stron z 16 marca 2018 r., w dniu [...] wydano decyzję umarzającą postępowanie także w tej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:

Przedmiotem skargi jest bezczynność i przewlekłość postępowania w zakresie samowolnej budowy parkingów na trzech działkach, prowadzonych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. Najpierw trzeba powiedzieć, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. przykładowo wyroki WSA: w Łodzi z 20 grudnia 2010 r., II SAB/Łd 53/10; w Lublinie z 19 maja 2011 r., II SAB/Lu 9/11; wyrok NSA z 11 marca 2015 r., I OSK 934/14). Zdaniem sądu, rozpoznającego sprawę w tym składzie, skarżony organ nie dopuścił się w kontrolowanym postępowaniu ani przewlekłości, ani bezczynności.

Wskazać należy, że okoliczność wydania już po wniesieniu skargi na bezczynność decyzji z dnia [...] nr [...] z dnia [...] nr [...] i z dnia [...] nr [...] (umarzających postępowanie) spowodowała, że w sprawie nie było podstaw do zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Postępowanie sądowoadministracyjne w tym zakresie stało się bezprzedmiotowe i podlegało w związku z tym umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Stosownie do art. 149 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Z przepisu tego wynika a contrario, że wydanie przez organ decyzji lub innego aktu wyłącza możliwość uwzględnienia skargi nawet wówczas, gdy ta decyzja lub akt podjęte zostały z naruszeniem terminu przewidzianego do ich wydania - por. wyr. NSA z 16 marca 2000 r., I SAB 201/99 (niepubl.). Jest zatem rzeczą oczywistą, że jeżeli do daty orzekania przez sąd organ administracji publicznej, którego dotyczyła skarga na bezczynność, wyda akt lub podejmie czynność, to bez względu na poprzedni stan sprawy skarga nie może być uwzględniona, a postępowanie w tym zakresie podlega umorzeniu. Postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie bezczynności organu staje się bezprzedmiotowe również i z tego powodu, i dlatego podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3.

Mając na względzie zgromadzony materiał dowodowy sąd uznał, że kontrolowane postępowanie nie nosi także cech przewlekłości. Jak wskazano wyżej, czynności podejmowane przez organ nie miały ani charakteru pozornego czy zbędnego, ale każda z nich, zdaniem sądu, winna być uznana za zmierzającą do ustalenia prawidłowego stanu faktycznego, a następnie wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Co istotne, organ wykorzystał w prowadzonych przez siebie postępowaniach dowody zgromadzone w poprzednio prowadzonych, co należy uznać za działanie racjionalne i wskazujące na wykorzystanie zasad ekonomiki procesowej (koncentracji materiału dowodowego – art. 11 kpa). Reasumując, zdaniem sądu, zachowanie organu nie miało cech bezczynności czy przewlekłości.

Inną jest rzeczą, czy organ doręczył wydane w toku postępowania orzeczenia wszystkim uczestnikom, legitymującym się przymiotem strony, ale jak wskazuje organ w piśmie procesowym z dnia 11 lutego 2019 r. pełnomocnik skarżącego, ta kwestia nie może być przedmiotem badania w obecnym postępowaniu.

Marginalnie już tylko można powiedzieć, że w skardze pełnomocnik J. H. wniósł o "dokonanie kontroli przewlekłości postępowania, którego dotyczy skarga", zaś określił ją jako skarga na bezczynność.

Stąd, sąd będąc związany wykładnią, dokonaną przez NSA w wyroku z dnia 28 listopada 2018 r., w sprawie II OSK 2372/18 (art. 190 ppsa), oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.