Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 940/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-09-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) sędzia del. NSA Jerzy Krupiński Protokolant asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 24 września 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 stycznia 2014 r. sygn. akt II SAB/Gd 242/13 w sprawie ze skargi P. C. na bezczynność [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w G. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w G. na rzecz P. C. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 9 stycznia 2014 r. sygn. akt II SAB/Gd 242/13, zobowiązał [...] S.A. z siedzibą w [...] do rozpoznania wniosku P. C. z dnia 29 maja 2013 r., uzupełnionego pismem z dnia 18 lipca 2013 r., o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku. Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądził od [...] S.A. z siedzibą w [...] na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach prawnych oraz faktycznych sprawy.

P. C. wnioskiem z dnia 29 maja 2013 r. zwrócił się do [...] S.A. w [...] - w oparciu o art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm. – dalej jako "u.d.i.p.") - o udostępnienie mu w formie papierowej wszystkich dokumentów oraz decyzji administracyjnych dotyczących położenia i wybudowania linii elektroenergetycznej biegnącej przez nieruchomości położone w L. (działki nr [...]). Wniosek ten P. C. uzupełnił pismem z dnia 18 lipca 2013 r., domagając się udostępnienia w formie papierowej zarządzeń o elektryfikacji wsi oraz wszelkiej dokumentacji techniczno-prawnej dotyczącej linii elektroenergetycznej biegnącej przez wskazane przez niego nieruchomości.

[...] S.A. w [...] pismami z dnia 20 czerwca 2013 r. i z dnia 19 sierpnia 2013 r. poinformowała wnioskodawcę, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie ma do niej zastosowania, bowiem Spółka nie zalicza się do podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3 u.d.i.p.

Następnie pismem z dnia 5 września 2013 r. P. C. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność [...] S.A. w [...], zarzucając, że Spółka nie udostępniła mu informacji publicznej w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. oraz nie wydała rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej lub o umorzeniu postępowania. W uzasadnieniu skargi stwierdził, że żądane przez niego informacje stanowią informację publiczną, a [...] S.A., zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., jest podmiotem zobowiązanym do ich udostępnienia. Jeżeli [...] S.A. dysponuje żądanymi dokumentami, to powinna udostępnić je za darmo, pomimo że sama tych dokumentów nie wytworzyła.

W odpowiedzi na skargę [...] S.A. wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie skargi.

Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi, Spółka wskazała, że skarżący nie wyczerpał środków zaskarżenia, bowiem przed wniesieniem skargi nie wezwał Spółki do usunięcia naruszenia prawa. Natomiast za oddaleniem skargi przemawia fakt, że Spółka nie należy do żadnego z podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Wnioskowana informacja nie dotyczy w ogóle sprawy publicznej, lecz ma na celu realizację partykularnego interesu skarżącego w zakresie wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z nieruchomości i za ustanowienie służebności przesyłu, a ponadto złożony wniosek nie mieści się w art. 9 c ust. 3 Prawa energetycznego oraz nie wskazuje konkretnej decyzji (jej znaku, daty wydania). Dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne ze względu na znaczenie energii dla rozwoju cywilizacyjnego poprzednio były zadaniami publicznymi. Jednakże obecnie nastąpił rozdział usług sprzedaży i usług dystrybucji energii elektrycznej. Na gruncie obecnych uregulowań istnieje instytucja "sprzedawcy z urzędu", który wyznaczony jest przez Urząd Regulacji Energetyki. Tylko w przypadku takiego sprzedawcy można mówić o realizowaniu zadań publicznych. Natomiast [...] S.A. dostarcza tylko energię elektryczną w ramach umowy o świadczenie usług dystrybucji. Dystrybutor energii elektrycznej, jakim jest [...] S.A., nie wykonuje zadań publicznych oraz nie jest podmiotem dysponującym mieniem państwowym, komunalnym oraz należącym do sektora finansów publicznych w rozumieniu ustawy o finansach publicznych.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na mocy art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej w skrócie "P.p.s.a."), zobowiązał [...] S.A. z siedzibą w [...] do rozpoznania wniosków P. C. z dnia 29 maja 2013 r. i z dnia 18 lipca 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej.

W pisemnych motywach swego orzeczenia Sąd I instancji wyjaśnił, że rozpatrywana skarga jest dopuszczalna, bowiem wniesienie skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie musi być poprzedzone żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o których mowa w art. 52 P.p.s.a.

Następnie Sąd I instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie niezbędne jest ustalenie czy [...] S.A. z siedzibą w [...] pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku, a tym samym czy jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej oraz czy żądane przez P. C. dokumenty stanowią informację publiczną. Analizując powyższe zagadnienia, zauważyć przede wszystkim należy, że zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 u.d.i.p. podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej - oprócz organów władzy publicznej - są również podmioty wykonujące zadania publiczne, niebędące organami władzy publicznej.

W świetle art. 3 pkt 25 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (Dz. U. z 2012 r., poz. 1059), [...] S.A. - jako operator systemu dystrybucyjnego, jest przedsiębiorstwem energetycznym, a więc przedsiębiorstwem zajmującym się dystrybucją paliw gazowych lub energii elektrycznej. Obowiązki operatora systemu dystrybucyjnego wymienia art. 9 c ust. 3 ustawy - Prawo energetyczne, a działalność przedsiębiorstwa energetycznego w tym zakresie dotyczy spraw publicznych w rozumieniu art. 4 u.d.i.p. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 25 lipca 2006 r. sygn. akt P 24/05 (OTK-A 2006/7/87, Dz.U.2006/141/1012, Lex nr 198687) podkreślił, że dostęp do zasobów energetycznych ma podstawowe znaczenie z punktu widzenia istnienia społeczeństwa i poszczególnych jednostek, suwerenności i niepodległości państwa a także zapewnienia wolności oraz praw człowieka i obywatela. Dysponowanie zasobami energetycznymi warunkuje możliwość urzeczywistnienia dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP i ma związek z zapewnieniem bezpieczeństwa obywateli oraz zasadą zrównoważonego rozwoju, o której mowa w art. 5 Konstytucji RP. Obowiązkiem władzy publicznej jest zapewnienie bezpieczeństwa energetycznego kraju, a więc dążenie do zaspokojenia istniejących, jak i przewidywanych potrzeb energetycznych. Dokonanej przez Trybunał Konstytucyjny oceny nie zmienia okoliczność zmiany zasad funkcjonowania rynku energetycznego. Operator systemu dystrybucyjnego nadal pozostaje przedsiębiorstwem energetycznym, które ze względu na dysponowanie zasobami energetycznymi wykonuje zadania publiczne. Tym samym rozdział usług sprzedaży oraz usług dystrybucji energii elektrycznej, dokonany po znowelizowaniu ustawy Prawo energetyczne, pozostaje bez wpływu na ocenę dotyczącą wykonywania przez [...] S.A. zadań publicznych.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10 podkreślił, że działalność przedsiębiorstwa energetycznego - operatora systemu dystrybucyjnego dotyczy niewątpliwie spraw publicznych w rozumieniu art. 4 u.d.i.p. Zawarte w tym przepisie sformułowanie "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od "zadań władzy publicznej". Określenia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym, bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy tej władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne unormowania ustawowe. Pojęcie "zadanie publiczne" zawarte w art. 4 u.d.i.p., zamiast sformułowania "zadanie władzy publicznej" użytego w art. 61 Konstytucji RP, pomija element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie

Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli. Budowa oraz utrzymywanie przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej, a także innych obiektów czy urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń stanowi cel publiczny w rozumieniu art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.). A zatem, przedsiębiorstwo energetyczne, jakim jest [...] S.A. z siedzibą w [...], wykonuje zadania publiczne w rozumieniu art. 4 u.d.i.p. i w związku z tym jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w trybie omawianej ustawy.

Przystępując do oceny, czy żądane przez skarżącego dokumenty stanowią informację publiczną, zauważyć należy, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, która podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach oraz w trybie określonym u.d.i.p. Stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja publiczna m.in. o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej oraz podmioty niebędące organami administracji publicznej niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Zatem żądane przez skarżącego dokumenty – decyzje, na podstawie których zlokalizowano i wybudowano infrastrukturę elektroenergetyczną, jako stanowiące treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć oraz związana z nimi dokumentacja techniczna, należą do informacji o danych publicznych i stanowią informację publiczną podlegającą udostępnieniu na zasadach określonych w przepisach u.d.i.p.

Skoro Spółka jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, a żądane przez skarżącego dokumenty stanowią informację publiczną, to [...] S.A. zobowiązana była do załatwienia wniosku w sposób i w formie określonej w u.d.i.p. Udostępnieniu podlega bowiem każda informacja będąca informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p, a zatem zarówna ta wytworzona jak i niewytworzona przez podmiot zobowiązany, o ile znajduje się ona w jego posiadaniu. Możliwość uzyskania informacji publicznej od innego podmiotu nie stanowi podstawy do odmowy udzielenia informacji przez podmiot posiadający informację publiczną, który zobowiązany jest do jej udzielenia, nawet jeżeli informacja ta nie została przez niego wytworzona. Informacją publiczną jest również informacja przetworzona.

Udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminach określonych w art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Stosownie do treści art. 14 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formach zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępniania informacji w sposób i w formach określonych we wniosku. Udostępnieniu podlega informacja publiczna, która jest w posiadaniu podmiotu zobowiązanego. Jeżeli zatem podmiot zobowiązany żądanej informacji nie posiada, to powinien pisemne powiadomić wnioskodawcę o takich przyczynach nieudostępnienia mu żądanych informacji.

W niniejszej sprawie postępowanie o udzielenie informacji publicznej zostało wszczęte wnioskiem z dnia 29 maja 2013 r. Na wystąpienia P. C. Spółka w dniu 20 czerwca 2013 r. udzieliła wprawdzie odpowiedzi, lecz wadliwie poinformowała wnioskodawcę, że nie jest ona podmiotem zobowiązanym do udzielenia żądanej informacji. Spółka pozostaje zatem w bezczynności w rozpatrzeniu wniosków P. C., dlatego też skargę w tym przedmiocie należało uznać za uzasadnioną.

Nie można natomiast uznać, że bezczynność [...] S.A. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wniosek skarżącego nie pozostał bowiem bez odpowiedzi, chociaż błędne było stanowisko Spółki co do tego, że nie jest ona podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła [...] S.A. w [...], wnosząc o stwierdzenie nieważności postępowania na podstawie art. 183 § 2 pkt 2 lub art. 183 § 2 pkt 1 P.p.s.a., ewentualnie uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i odrzucenie skargi lub uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

• art. 4 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. poprzez niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że [...] S.A. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej;

• art. 4 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 4 ust. 3 i art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) tiret pierwszy u.d.i.p. poprzez niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że [...] S.A. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w postaci dokumentów urzędowych,

• art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że nie zachodził żaden z wyjątków uprawniających do odmowy udostępnienia informacji publicznej;

2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

• art. 52 § 1, § 3 i § 4 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. poprzez uznanie, że skarga była dopuszczalna mimo braku wezwania strony przeciwnej do usunięcia naruszenia prawa;

• art. 1 § 1 i § 2 oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 4 i pkt 8 w zw. z art. 149 § 1 P.p.s.a poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli, polegające na wydaniu wyroku stwierdzającego naruszenie przez [...] S.A. prawa materialnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że skarga powinna zostać odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., bowiem skarżący przed jej wniesieniem do sądu administracyjnego nie wezwał właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa.

Uzasadniając zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, skarżąca kasacyjnie wskazała, że podleganie obowiązkowi udostępniania informacji publicznej w przypadku [...] S.A. należy rozpatrywać w aspekcie podmiotowym i przedmiotowym. Sferę przedmiotową definiuje rodzaj informacji, które mogą zostać uznane za informacje o charakterze publicznym. Natomiast sferę podmiotową wyznacza krąg podmiotów zobowiązanych do udzielania tych informacji.

Prawo do uzyskania informacji związane zostało z działalnością organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne oraz innych podmiotów, jeżeli wykonują zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Przedmiotem prawa do informacji publicznej jest zatem każda informacja o sprawach publicznych, powiązana z działalnością określonych podmiotów, wymienionych w art. 4 u.d.i.p. Oznacza to, że przy dokonywaniu oceny, czy dany podmiot jest zobowiązany do udostępniania informacji publicznej, konieczne jest ustalenie, czy podmiot ten mieści się w określeniu "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne". Zatem obowiązek udostępniania informacji publicznej może dotyczyć tylko takich działań, które wiążą się z wykonywaniem zadań publicznych oraz z dysponowaniem przez podmioty zobowiązane majątkiem publicznym. Spółka byłaby więc zobowiązana do udostępniania informacji publicznych w przypadku, gdyby była "władzą publiczną" lub wykonywałby "zadania publiczne" i dysponowałaby majątkiem publicznym. Tymczasem Spółka nie dysponuje mieniem państwowym, mieniem komunalnym oraz mieniem należącym do sektora finansów publicznych w rozumieniu przepisów ustawy o finansach publicznych. Ponadto nie jest spółką prawa handlowego, w której Skarb Państwa posiada ponad 50% akcji w kapitale zakładowym (Skarb Państwa posiada ok. 82 % akcji w kapitale zakładowym spółki [...] S.A., która jest większościowym akcjonariuszem [...] S.A.). Nie będąc "władzą publiczną", nie realizując "zadań publicznych" oraz nie dysponując majątkiem publicznym, Spółka nie jest zobowiązana do udzielania informacji publicznej. Oznacza to, że przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy, WSA w Gdańsku naruszył przepisy art. 4 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 4 ust. 3 u.d.i.p.

Należy także mieć na uwadze to, że powołany przez Sąd I instancji wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 lipca 2006 r. sygn. akt P 24/05 został wydany w okolicznościach rynku energetycznego innego niż aktualnie funkcjonujący. Po wydaniu tego wyroku, w związku z wejściem w życie Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2003/54/WE z dnia 26 czerwca 2003 r. dotyczącej wspólnych zasad rynku wewnętrznego energii elektrycznej i uchylającej dyrektywę 96/92/WE, obowiązującej od 2007 r. oraz w związku z nowelizacją Prawa energetycznego nastąpiło rozdzielenie usług sprzedaży od usług dystrybucji energii elektrycznej. Na gruncie obecnych uregulowań funkcjonuje instytucja "sprzedawcy z urzędu", który wyznaczany jest przez Urząd Regulacji Energetyki. [...] S.A. w [...] dostarcza jedynie energię elektryczną w ramach umowy o świadczenie usługi dystrybucji. Sprzedaż energii elektrycznej prowadzi natomiast sprzedawca z urzędu ([...] S.A.). Aktualnie, w związku ze świadczeniem tzw. usługi kompleksowej, o realizacji zadań publicznych można mówić jedynie w przypadku sprzedawcy świadczącego usługę kompleksową, a nie w przypadku dystrybutora energii elektrycznej, jakim jest [...] S.A. Okoliczność, że dystrybutor energii elektrycznej prowadzi działalność, która ma związek z realizacją zadań w sferze usług użyteczności publicznej przez inny podmiot, nie może przesądzać o możliwości traktowania tego dystrybutora, jako realizującego zadania publiczne. Przedsiębiorstwo energetyczne jest przede wszystkim uczestnikiem rynku prowadzącym działalność gospodarczą, czyli przedsiębiorcą. Okoliczność, że określona działalność gospodarcza wymaga uzyskania koncesji, nie oznacza, że mamy do czynienia z działalnością polegającą na realizacji zadań publicznych. Ustawodawca w ustawie Prawo energetyczne odróżnił zakresy działalności gospodarczej w sektorze energetycznym od zasad związanych z polityką energetyczną państwa. Działalności regulacyjnej państwa na rynku energetycznym, realizowanej przez państwo za pośrednictwem Prezesa URE, nie można utożsamiać z powierzaniem zadań publicznych przedsiębiorstwom energetycznym. Można ewentualnie stwierdzić, że przedsiębiorstwa energetyczne wykonują zadania użyteczności publicznej. Nawet gdyby przedsiębiorstwa energetyczne wykonywały zadania publiczne, to ewentualny obowiązek udostępniania informacji publicznej można byłoby rozważać tylko przy realizacji przez nie zadań określonych w art. 9 c ust. 3 Prawa energetycznego. Jeżeli zadania Spółki wykraczają poza zadania operatora systemu dystrybucyjnego, to obowiązek udostępnienia informacji publicznej w trybie przepisów u.d.i.p. istniałby jedynie w sytuacji, gdyby wniosek dotyczył sprawy publicznej. W przekonaniu Spółki jedynie działalność przedsiębiorstwa energetycznego, która nie mieści się w katalogu wymienionym w art. 9 c ust. 3 Prawa energetycznego, a która dotyczy "sprawy publicznej", nakłada na przedsiębiorstwo obowiązek udzielenia przedmiotowych informacji.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 5 ust. 2 u.d.i.p., skarżąca kasacyjnie wskazała, że prawo dostępu do informacji publicznej nie jest nieograniczone. Przepis art. 5 u.d.i.p. stanowi bowiem podstawę do odmowy udostępnienia informacji publicznej z uwagi na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Jeżeli więc informacje dotyczące przyłączenia określonych urządzeń do sieci elektroenergetycznej stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, to nie można udostępnić żądanych informacji z uwagi na tajemnicę przedsiębiorstwa. Taki zaś charakter mają informacje, których udostępnienia żądał skarżący.

Skarżąca kasacyjnie dodała, że Sąd I instancji naruszył również art. 4 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 4 ust. 3 i art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) tiret pierwszy u.d.i.p., uznając, że [...] S.A. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w postaci dokumentów urzędowych. Niedopuszczalne jest stosowanie przepisów u.d.i.p. wówczas, gdy żądane informacje, mające charakter informacji publicznych, osiągalne są w innym trybie lub też są w posiadaniu organu, który je wytworzył. Informację o działalności organu zawierają akta prowadzonych przez niego spraw. To właśnie takie akta mają walor informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p.

Z powyższych względów uznać należy, że Sąd I instancji nienależycie wykonał obowiązek kontroli legalności, dopuszczając się naruszenia art. 1 § 1 i § 2, art. 3 § 1 i § 2 pkt 4 i pkt 8 w zw. z art. 149 § 1 P.p.s.a. poprzez wydanie wyroku stwierdzającego, że doszło do naruszenia prawa materialnego i zobowiązującego do załatwienia wniosku.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną P. C. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i z tego względu nie zasługuje na uwzględnienie.

Chybiony jest przede wszystkim zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 52 § 1-4 P.p.s.a. Ustawa - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w art. 52 § 1 stanowi, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę składa prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Środki zwalczania bezczynności organów administracji wskazuje art. 37 K.p.a., który przyznaje stronie prawo złożenia do organu administracji publicznej wyższego stopnia zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub ustalonym w myśl art. 36 K.p.a. Tak więc w zasadzie tam, gdzie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, skarga na bezczynność powinna być poprzedzona zażaleniem, o którym mowa w art. 37 § 1 K.p.a. Należy jednak mieć na uwadze, że ustawa o dostępie do informacji publicznej jest ustawą szczególną, regulującą w sposób kompleksowy kwestie związane z prawem dostępu do informacji publicznej. Wobec tego jej uregulowania decydują o trybie postępowania w tych sprawach, a Kodeks postępowania administracyjnego znajduje zastosowanie tylko wtedy, gdy przepisy u.d.i.p. tak stanowią. Ustawa o dostępie do informacji publicznej odsyła do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego jedynie w art. 16 ust. 2, a więc należy wyłączyć stosowanie przepisów tego Kodeksu do faz poprzedzających wydanie decyzji. Tym samym w przypadku bezczynności przy udzielaniu informacji publicznej przepis art. 37 K.p.a. nie może w ogóle znaleźć zastosowania. Środków zaskarżenia w razie bezczynności nie przewiduje też ustawa o dostępie do informacji publicznej. Oznacza to, że w postępowaniu o udostępnienie informacji przepisy art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a. nie mają zastosowania. Ta ostatnia uwaga dotyczy również art. 52 § 3 i 4 P.p.s.a., gdyż tryb przewidziany w tych przepisach odnosi się do aktów i czynności, a nie bezczynności podmiotu zobowiązanego. Orzecznictwo w tym zakresie od wielu lat jest jednolite i powinno być znane profesjonalnemu pełnomocnikowi strony skarżącej kasacyjnie.

Przechodząc do zarzutów naruszenia prawa materialnego, zauważyć należy, że pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca określił w przepisach art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., wskazując, że informacją tą jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 i 2. Dokumentem urzędowym, w rozumieniu u.d.i.p., jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553 ze zm.), w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Ponieważ sformułowania zawarte w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. nie są zbyt jasne, przy ich wykładni należy kierować się treścią art. 61 Konstytucji RP, zgodnie z którym obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych podmiotów w zakresie, w jakim wykonują one zadania publiczne i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Zgodnie z ust. 2 art. 61 Konstytucji RP prawo do uzyskiwania informacji dotyczy również dostępu do dokumentów. Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w odrębnych ustawach przesłanki dotyczące ochrony wolności i praw innych osób oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji RP). W myśl art. 61 ust. 4 Konstytucji RP tryb udzielania informacji, o których mowa w tym artykule, określają ustawy i realizację powyższego przepisu stanowi właśnie ustawa o dostępie do informacji publicznej.

W świetle powołanych przepisów u.d.i.p. oraz Konstytucji RP pojęcie informacji publicznej musi być rozumiane szeroko. W orzecznictwie i piśmiennictwie powszechnie przyjmuje się, że za informację publiczną należy uznać każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne, a także inne podmioty sprawujące funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Charakter informacji publicznej mają również informacje niewytworzone przez wskazane podmioty lecz do nich się odnoszące. Informację publiczną stanowi zatem treść wszelkiego rodzaju dokumentów nie tylko bezpośrednio zredagowanych i wytworzonych przez określony podmiot. Przymiot taki posiada także treść dokumentów, których podmiot ten używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań. Bez znaczenia przy tym jest, w jaki sposób dokumenty znalazły się w posiadaniu danego organu oraz to czy znajdują się one w posiadaniu także innego podmiotu. Ważne jedynie jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez adresata wniosku i odnosiły się do niego bezpośrednio.

Z powyższych względów Sąd I instancji słusznie uznał, że żądane przez P. C. decyzje i dokumenty dotyczące budowy linii elektroenergetycznych, z których Spółka wywodzi swoje prawa do urządzeń elektroenergetycznych znajdujących się na nieruchomości wnioskodawcy, są w rozumieniu u.d.i.p. informacjami publicznymi, do udostępnienia których zastosowanie ma tryb przewidziany w tej ustawie. Tym samym również zarzut naruszenia art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze u.d.i.p. uznać należy za niezasadny.

Dodać należy, że o zaliczeniu określonej informacji do kategorii informacji publicznej decyduje spełnienie przesłanek przewidzianych w powołanych przepisach u.d.i.p., nie zaś ewentualny możliwy sposób wykorzystania pozyskanych przez wnioskodawcę informacji. Dokumenty urzędowe będące w posiadaniu przedsiębiorstwa energetycznego nie tracą charakteru informacji publicznej w przypadku, gdy ich udostępnienia domaga się osoba fizyczna pozostająca lub mogąca pozostawać w sporze cywilnoprawnym z tym przedsiębiorstwem. Odmienne zapatrywania są sprzeczne z celem regulacji ustawowych i konstytucyjnych dotyczących dostępu do informacji publicznej, a nadto byłyby one nielogiczne. Ocena czy określona informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. nie może być odmienna w zależności od tego, kto ubiega się o jej udostępnienie. Rozpatrując wniosek o udostępnienie informacji publicznej właściwy podmiot nie jest upoważniony do badania interesu prawnego ani faktycznego wnioskodawcy (art. 2 ust. 2 u.d.i.p.). Wyjątek od tej zasady dotyczy tylko udostępnienia informacji publicznej przetworzonej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego usprawiedliwionych podstaw nie ma również zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 4 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. Przepis art. 4 ust. 1 stanowi, że obowiązek udostępnienia informacji spoczywa na władzach publicznych oraz innych podmiotach wykonujących zadania publiczne. Oznacza to, że ustawodawca rozróżniając te dwie kategorie podmiotów, świadomie zdecydował, aby obowiązkiem informacyjnym obciążyć każdą z tych grup. Zatem fakt, że Spółka nie kwalifikuje się do władz publicznych w rozumieniu powołanego przepisu nie ma w sprawie znaczenia. Przepis art. 4 ust. 1 u.d.i.p. do podmiotów zobowiązanych zalicza również inne podmioty wykonujące zadania publiczne, których przykładowe wyliczenie zawierają punkty od 1 do 5. Spółka Akcyjna [...] w [...] podlega tej regulacji, gdyż jest ona osobą prawną, w której Skarb Państwa ma pozycję dominującą. Jeżeli bowiem przyjąć, że 100 % akcji posiada w niej [...] S.A., w której większościowym udziałowcem jest Skarb Państwa dysponujący 82% udziałów, to w takim samym ułamku jest on współwłaścicielem pierwszej ze spółek. Posiada więc pozycję dominującą w rozumieniu art. 4 pkt 10 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. Nr 50, poz. 331 ze zm.). W judykaturze przyjmuje się, że udział Skarbu Państwa przekraczający 40 % w spółce akcyjnej pozwala na przypisanie mu takiej cechy (por. wyroki NSA z dnia 9 sierpnia 2011 r. sygn. akt I OSK 877/11 i z dnia 18 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1680/13). Niezależnie od tego w orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie akceptowany jest pogląd, że przedsiębiorstwa energetyczne należą do kategorii podmiotów wykonujących "zadania publiczne" w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p. oraz że powyższe pojęcie ma szersze znaczenie od zwrotu "zadania władzy publicznej" zawartego w art. 61 Konstytucji RP. Jeżeli zadania danego podmiotu mają na celu zaspokojenie powszechnych potrzeb obywateli i są istotne z punktu widzenia celów państwa, to nie podobna odmówić im przymiotu zadań publicznych (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 lipca 2006 r. sygn. akt P 24/05 i wyroki NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10 oraz z dnia 15 października 2013 r. sygn. akt I OSK 830/13). A skoro tak, to bez względu na fakt, czy przedsiębiorstwo energetyczne wykonuje zadania w zakresie produkcji energii, czy jej dystrybucji albo sprzedaży, mimo że zadania te zostały odrębnie ujęte w znowelizowanej ustawie z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne, takie przedsiębiorstwo winno być traktowane jako podmiot wykonujący zadania publiczne w rozumieniu u.d.i.p.

W konsekwencji nie może budzić wątpliwości, że Spółka [...] objęta jest zakresem podmiotowym u.d.i.p. W takiej sytuacji obowiązkiem strony skarżącej kasacyjnie było udzielenie wnioskodawcy żądanych przez niego informacji, jeżeli są one w jej posiadaniu (przez czynność materialno-techniczną), bądź powiadomienie pismem, że takich informacji w ogóle nie posiada, lub wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji, gdy podlegają one ochronie prawnej. Spółka takich działań zaniechała, pozostając w stanie bezczynności aż do dnia wydania zaskarżonego wyroku. Zatem zobowiązanie jej do rozpoznania wniosku P. C. w sposób wymagany przepisami u.d.i.p. było uzasadnione. Dlatego też zarzut złamania zaskarżonym wyrokiem art. 1 § 1 i § 2 oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 4 i pkt 8 P.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 oraz art.183 § 2 pkt 1 P.p.s.a jest całkowicie chybiony.

Niezasadny jest ponadto zarzut dotyczący art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Autor skargi formułując taki wytyk, chyba nie zauważył, że Sąd I instancji nie dokonywał wykładni tej normy, a tym samym nie mógł złamać tego przepisu przez błędną jego interpretację. Przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p. na obecnym etapie postępowania nie miał jeszcze zastosowania. Strona przeciwna do dnia wydania zaskarżonego wyroku nie wydała decyzji o odmowie udostępnienia informacji z uwagi na ograniczenia przewidziane w powołanym przepisie u.d.i.p. W konsekwencji WSA w Gdańsku nie oceniał legalności decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, lecz rozpoznawał wyłącznie skargę na bezczynność Spółki w sprawie skierowanego do niej wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Rozpoznając taką skargę i uznając ją za zasadną, Sąd I instancji przesądził jedynie, że żądane informacje stanowią informacje publiczne podlegające udostępnieniu w trybie i na zasadach przewidzianych w przepisach u.d.i.p. oraz że strona skarżąca kasacyjnie nie jest wyłączona z kręgu podmiotów przewidzianych w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Zobowiązanie do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej na podstawie przepisów u.d.i.p. - co do zasady - nie oznacza bezwzględnego nakazu uwzględnienia zgłoszonego żądania. Przyjęcie, że dane informacje stanowią informację publiczną nie wyklucza, że w treści poszczególnych, wnioskowanych dokumentów znajdą się informacje, których ujawnienie na podstawie u.d.i.p. podlegać może wyłączeniu. W zależności od wyników przeprowadzonego postępowania adresat wniosku może zatem załatwić wniosek pozytywnie (udostępniając informację publiczną) albo negatywnie, odmawiając udostępnienia informacji ze względu na ograniczenia wskazane w art. 5 u.d.i.p. lub umorzyć postępowanie na podstawie art. 14 ust. 2 u.d.i.p.

Przy rozpoznaniu wniosku P. C. Spółka zobowiązana będzie rozstrzygnąć powyższe kwestie, w tym rozważyć, czy w sprawie mogą w ogóle wchodzić ograniczenia przewidziane w art. 5 u.d.i.p. Należy przy tym mieć na uwadze, że nie wszystkie informacje publiczne z uwagi na ich charakter mogą podlegać utajnieniu. Do tego rodzaju informacji zalicza się między innymi treść decyzji administracyjnych (por. między innymi wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 1988/13 publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę kasacyjną.

O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013, poz. 490).