Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 1111/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2016-03-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 143 ust. 2, art. 144, art. 145, art. 146 par. 3, art. 147 ust. 1, art. 156 ust. 1, art. 154 ust. 1, art. 157 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2015 poz 782
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: par. 40
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

SENTENCJA

Dnia 23 marca 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, , Protokolant Sekretarz sądowy Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 marca 2016 roku sprawy ze skargi "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę. LS


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., po rozpatrzeniu odwołania A Sp. z o.o. w P., uchyliło decyzję Burmistrza P. z dnia [...] nr[...] w części dotyczącej wysokości opłaty adiacenckiej i ustaliło jej wysokość na kwotę 19.748,68 zł, w pozostałej części utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Jak wynika z akt sprawy decyzją z dnia [...] Burmistrz P. ustalił A Spółce z o.o. w P. jednorazową opłatę adiacencką w wysokości 22.462,19 zł w związku ze wzrostem wartości nieruchomości, położonych w P. na terenie osiedla B, oznaczonych nr ewid. 352/27, 352/28, 352/33, 352/34, 352/35, 352/38, 352/39 i 352/40, wskutek stworzenia warunków do podłączenia tych nieruchomości do sieci wodociągowej i sieci kanalizacji sanitarnej. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, iż realizacja przez Gminę i Miasto P. inwestycji pod nazwą "Rozbudowa sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej na os. B w P." stworzyła warunki do podłączenia do sieci wodociągowej i sieci kanalizacji sanitarnej między innymi wskazanych wyżej nieruchomości. Wysokość opłaty została ustalona w oparciu o operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego J. S., określający wzrost wartości nieruchomości na skutek wybudowania w/w urządzeń na łączną kwotę 56.155,44 zł, oraz zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej w P. nr [...] z dnia 2 marca 2007 r. w sprawie opłaty adiacenckiej (Dz. Urz. Województwa [...] z 2007 r., Nr 96, poz. 827), ustanawiającą stawkę procentową tej opłaty na 40 %.

W odwołaniu od tej decyzji Spółka zarzuciła organowi naruszenie przepisów postępowania poprzez niedokładne wyjaśnienie istniejącego stanu faktycznego oraz naruszenie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, gdyż nie został osiągnięty cel wyceny, jakim było określenie różnicy wartości gruntu przed i po wybudowaniu sieci wodociągowej i sieci kanalizacji sanitarnej. Według strony opłata została naliczona nieprawidłowo, ponieważ organ I instancji bezkrytycznie oparł się na operacie szacunkowym, w którym błędnie określono wartość początkową przedmiotowych nieruchomości poprzez przyjęcie do wyceny transakcji w większości po 18 czerwca 2013 r., a więc po dacie potwierdzenia przyjęcia zawiadomienia o zakończeniu budowy sieci. Ponadto nie wskazano w operacie, czy przyjęte do wyliczeń ceny nieruchomości są cenami brutto czy netto, podczas gdy skarżąca jest osobą prawną zobowiązaną do naliczania 23% podatku VAT od transakcji sprzedaży nieruchomości. Rzeczoznawca podał w operacie jako dane bazowe transakcje, których przedmiotem były działki sąsiednie nr ewid. 352/51, 352/46 i 352/29, a zatem nieruchomości z dostępem do sieci wodociągowej i sieci kanalizacji sanitarnej. Działka nr 352/29 została zbyta osobie fizycznej w dniu 15 kwietnia 2014 r. za cenę 60.000,00 zł brutto, Spółka odprowadziła od tej transakcji należny podatek VAT w wysokości 23%, a zatem realna wartość i przychód od sprzedaży to 48 00,00 zł. Oferując tę działkę do sprzedaży Spółka wskazywała potencjalnym nabywcom, iż działka jest uzbrojona. W wyniku negocjacji została osiągnięta cena rynkowa w wysokości 60.000,00 zł brutto i to ta kwota powinna stanowić podstawę do wyliczenia wartości nieruchomości po wybudowaniu sieci. Według odwołującej wymienione błędy rzeczoznawcy spowodowały określenie "sztucznej", nie mającej odzwierciedlenia w realiach rynkowych wartości nieruchomości, a następnie naliczenie korzystnej dla organu opłaty adiacenckiej. Z tych względów Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i pkt 2 K.p.a., art. 143 ust. 2, art. 144, art. 145, art. 146 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz.U. z 2015 r., poz. 782 ze zm.) – dalej w skrócie "u.g.n." oraz uchwały Rady Miejskiej w P. nr [...] z dnia 2 marca 2007 r. w sprawie opłaty adiacenckiej (Dz. Urz. Województwa [...] z 2007 r., nr 96, poz. 827), uchyliło decyzję organu I instancji w części dotyczącej wysokości opłaty adiacenckiej i ustaliło jej wysokość na kwotę 19.748,68 zł, a w pozostałej części utrzymało decyzję w mocy.

Motywując podjęte rozstrzygnięcie organ wywiódł, że działki gruntu oznaczone nr: 352/27, 352/28, 352/33, 352/34, 352/35, 352/38, 352/39 i 352/40, położone w P. na osiedlu B, stanowią własność A Spółka z o.o. w P.. Zgodnie z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Miasta P. zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w P. z dnia 9 października 2002 r., [...] (Dz. Urz. Województwa [...] z 2002 r., nr 280, poz. 3420) dla w/w działek przewidziano przeznaczenie: tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej MN, usługi nieuciążliwe U (związane z obsługą ludności, nie powodujące uciążliwości dla środowiska), przeznaczenie uzupełniające: lokalizacja budynków gospodarczych i garażowych związanych z funkcją podstawową terenu. Dla tych terenów ustalono obowiązek podłączenia do systemu infrastruktury technicznej.

Decyzją z dnia [...] Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił Gminie i Miastu P. pozwolenia na budowę i rozbudowę sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej na os. B w P.. W wyniku zrealizowania przez Gminę i Miasto P. powyższej inwestycji, w dniu 22 maja 2013 r. dokonano protokolarnego odbioru końcowego i przekazania do użytku Miejskiemu Zakładowi Komunalnemu w P. sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej na w/w osiedlu w P. (dowód: protokół). Sieć kanalizacji sanitarnej ułożono w pasie drogi równolegle do sieci wodociągowej. Z sieci wodociągowej wyprowadzone zostały do poszczególnych działek przykanaliki, a z sieci kanalizacji sanitarnej - przykanaliki zakończone zaślepką, umożliwiające włączenie nieruchomości skarżącej do sieci, czego dowodzą mapa inwentaryzacji powykonawczej kanalizacji i operat szacunkowy. Gmina i Miasto P. w dniu 6 czerwca 2013 r. zawiadomiła Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. o zakończeniu inwestycji, a organ ten, w dniu 16 czerwca 2013 r. potwierdził przyjęcie zawiadomienia i nie zgłosił sprzeciwu w sprawie przystąpienia do użytkowania sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej na przedmiotowych działkach. Tym samym w dniu 16 czerwca 2013 r. została stworzona techniczna możliwość przyłączenia przedmiotowych działek do wybudowanych urządzeń infrastruktury technicznej.

W dniu 14 maja 2015 r. Burmistrz P. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, położonych na osiedlu B w P., oznaczonych nr ewid. 352/27, 352/28, 352/33, 352/34, 352/35, 352/38, 352/39 i 352/40 i zawiadomił o powyższym właściciela w/w nieruchomości - A Spółkę z o.o. w P.

W kwietniu 2015 r. na zlecenie organu wykonany został przez rzeczoznawcę majątkowego J. S. operat szacunkowy, którego przedmiotem było określenie wzrostu wartości rynkowej wspomnianych nieruchomości w związku z wybudowaniem wodociągu i kanalizacji sanitarnej. Wartość wycenianego gruntu przed wybudowaniem urządzeń biegła oszacowała na łączną kwotę 569.621,00 zł (72,73 zł/m2), natomiast po zrealizowaniu inwestycji na kwotę 625.776,00 zł (79,90 zł/m2). Zgodnie z opinią rzeczoznawcy majątkowego na skutek wybudowania wodociągu i kanalizacji sanitarnej nastąpił wzrost wartości przedmiotowych nieruchomości o 7,17 zł na 1 m2 gruntu, a w stosunku do całkowitej powierzchni działki - o kwotę 56.155,00 zł. W oparciu o powyższy operat szacunkowy oraz stosownie do postanowień uchwały Rady Miejskiej w P. Nr [...] z dnia 2 marca 2007 r. w sprawie opłaty adiacenckiej (Dz. Urz. Województwa [...] z 2007 r., nr 96, poz. 827) Burmistrz P. ustalił wobec właściciela nieruchomości jednorazową opłatę adiacencką w wysokości 22.462,19 zł.

W toku postępowaniu odwoławczego Kolegium wezwało rzeczoznawcę majątkowego J. S. do złożenia wyjaśnień w przedmiocie zarzutów Spółki zawartych w odwołaniu. Pismem z dnia 2 lipca 2015 r. autorka operatu odniosła się do nich wyjaśniając, iż zgodnie z art. 146 ust. 3 u.g.n. wartość nieruchomości według stanu przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej, stan nieruchomości natomiast przyjmuje się przed wybudowaniem urządzeń oraz po ich wybudowaniu. Błędne jest zatem twierdzenie odwołującej, że do ustalenia wartości nieruchomości przed wybudowaniem urządzeń powinny zostać przyjęte transakcje sprzed daty 18 czerwca 2013 r., czyli zgłoszenia zakończenia budowy sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Ponadto rzeczoznawca przyznała, iż bazując na rejestrze cen i wartości prowadzonym przez Wydział Geodezji Starostwa Powiatowego w P., przyjęła w procesie wyceny ceny brutto w przypadku działek nr: 352/51 i 352/29. Po ponownej analizie aktów notarialnych dotyczących w/w nieruchomości stwierdziła, iż uwzględnienie cen netto spowoduje ustalenie ceny średniej na poziomie zbliżonym do obecnego, czyli 61,15 zł, to z kolei wpłynie na zmianę współczynników i niekorzystne wyliczenie opłaty dla skarżącej. Dalej rzeczoznawca wskazała, iż trudno odnieść się do zarzutu, że kwoty określone w operacie "w drastyczny sposób odbiegają od cen rynkowych" w sytuacji, gdy działka sąsiadująca z działką nr 352/29 w chwili obecnej oferowana jest do sprzedaży po 75 zł/m2. Brak obecnie zainteresowania zakupem tej nieruchomości nie wpływa w żaden sposób na jej wycenę. W procesie wyceny mogą zostać uwzględnione jedynie te transakcje, które miały miejsce przed datą wyceny. Reasumując biegła stwierdziła, iż operat szacunkowy został wykonany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Ceny ujęte w operacie nie odbiegają od cen rynkowych, a opłata została wyliczona z korzyścią dla strony i tylko w niewielkim stopniu rekompensuje zaangażowanie środków publicznych w budowę urządzeń infrastruktury technicznej.

W trakcie rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w dniu 23 września 2015 r., rzeczoznawca przedłożyła na piśmie informacje dotyczące analizy rynku nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne wskazując, iż z uwagi na niewielką ilość transakcji nieruchomościami gruntowymi niezabudowanymi przeznaczonymi pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne w okresie 2-ch ostatnich lat przed datą wyceny odnotowano kilka transakcji kupna sprzedaży, które miały miejsce w P. i w D. Aby uniknąć rozszerzania analizy rynku lokalnego o rynki równoległe sąsiednie takie jak: W., B., R. analizę poszerzono o rok 2012. Transakcje, które miały miejsce w roku 2012 nie odbiegały cenowo od tych, które miały miejsce w latach 2013 - 2014. W badanym okresie ceny wahały się od 33,33 zł/m2 do 95,00 zł/m2. W tym przedziale średnia cena wynosiła 63 zł/m2. W wyniku analizy rynku lokalnego stwierdzono, że ceny w badanym okresie uległy niewielkim zmianom. Zostały odrzucone transakcje skrajne poniżej 40 zł/m2 oraz powyżej 90 zł/m2 oraz te, które różniły się znacznie powierzchnią działki. Dla tak dużego zbioru transakcji nie należy stosować metody "na parach". Dla zobiektywizowania czynności wybrano metodę z użyciem regresji liniowej. Za pomocą funkcji nachylenia wyliczono poziom zmiany cen wskutek upływu czasu. Trend czasowy obliczono w wysokości 0,22 zł/m2 miesięcznie co daje 2,52 zł/m2 rocznie, w związku z czym odstąpiono od jego uwzględniania w wycenie. W procesie wyceny przyjęto trzy transakcje nieruchomości, które zostały zbyte przez Spółkę. Transakcje te przyjęto z podatkiem VAT dlatego, że ceny netto znacznie odbiegają od cen, które uzyskiwano na lokalnym rynku za działki z pełnym uzbrojeniem. Strona sprzedająca zbywała działki jako nieuzbrojone, co potwierdzał akt notarialny. Odliczenie podatku VAT spowoduje zaniżenie wartości działek do cen, których nie ma na lokalnym rynku w obrocie wolnorynkowym. Bezpodstawna jest obawa Spółki, jakoby przy analizie pozostałych transakcji przyjętych do wyceny również uwzględniono transakcje z podatkiem VAT. Na potwierdzenie tego autorka operatu załączyła wydruk z rejestru cen i wartości prowadzonego przez Wydział Geodezji Starostwa Powiatowego w P., na podstawie którego można stwierdzić, że stronami pozostałych transakcji były osoby fizyczne. Dalej biegła argumentowała, że próba wyeliminowania przez odwołujących transakcji nr 6 i 17, czyli cen najwyższych ma na celu zaniżenie ceny średniej, obniżenie współczynników, a tym samym obniżenie opłaty. Sugerowanie, jakoby były to transakcje nierynkowe jest również bezpodstawne. Transakcje te zostały zbadane przez rzeczoznawcę i wyeliminowano jakiekolwiek czynniki nierynkowe oraz szczególne warunki zawarcia transakcji, o których mowa w § 5 pkt 3 rozporządzenia w sprawie wyceny i sporządzania operatu szacunkowego, a które mogłyby mieć wpływ na wartość nieruchomości. Ceny w akcie zostały podane uczciwie, bez ich zaniżania. Reasumując rzeczoznawca stwierdziła, że operat został wykonany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i brak jest jakichkolwiek podstaw do podważania wysokości wyliczonej opłaty. Jednocześnie na rozprawie rzeczoznawca uznała częściowo zarzuty Spółki w przedmiocie przyjęcia do wyceny transakcji nieruchomościami o cenach najwyższych, tj. 89,51 zł/m2 i 90,00 zł/m2 położonymi na osiedlu C i jednocześnie zobowiązała się do złożenia stosownej korekty operatu.

W dniu 30 września 2015 r. do SKO wpłynęła korekta operatu szacunkowego. Biegła wyjaśniła, iż po przeprowadzeniu ponownej analizy lokalnego rynku nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe do dalszych wyliczeń przyjęto 20 transakcji, których ceny w badanym okresie wahały się od 45,15 zł/m2 do 84,71 zł/m2. Wszystkie transakcje są zbliżone cenowo i podobne do siebie pod względem cech uwzględnionych w procesie wyceny. Z dalszej analizy odrzucono transakcje powyżej 85 zł/m2. Ponowne wyliczenie wzrostu wartości nieruchomości z tytułu wybudowania kanalizacji sanitarnej i sieci wodociągowej spowodowało obniżenie opłaty z kwoty 22.462,19 zł do kwoty 19.748,68 zł.

Według Kolegium odwołanie Spółki częściowo zasługiwało na uwzględnienie. Organ odwoławczy przywołując następnie regulację art. 144 ust. 1, art. 143 ust. 1 i 2, art. 92 ust. 2, art. 145 ust. 1 i 2, art. 146 ust. 1 i 1a, art. 153 ust. 1, art. 154 ust. 1, art. 4 pkt 16 u.g.n. wyjaśnił, że właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Obowiązek wniesienia przez właściciela nieruchomości rzeczonej opłaty zależy od łącznego spełnienia następujących przesłanek: stworzenia faktycznej możliwości do podłączenia nieruchomości do wybudowanego urządzenia infrastruktury technicznej, wzrostu wartości nieruchomości, określonego przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym, będącego w związku przyczynowym z wybudowaniem urządzenia, ustalenia opłaty przed upływem 3 lat, licząc od daty stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do wykonanego urządzenia, obowiązywania, już w dniu odbioru inwestycji (stworzenia warunków), uchwały rady gminy w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckej. Te przesłanki – według Kolegium – w sprawie niniejszej zostały spełnione.

W ocenie SKO, w tej sprawie stworzono możliwość podłączenia nieruchomości Spółki do powstałej na osiedlu B sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej. W 2013 roku Gmina i Miasto P. zakończyła realizację inwestycji - "Rozbudowa sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej na os. B w P.", stwarzając w ten sposób warunki do podłączenia nieruchomości położonych w tym rejonie do sieci wodociągowej i sieci kanalizacji sanitarnej. Sieci zostały wybudowane przy udziale środków Gminy i Miasta P. oraz Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Ł. Inwestycja została odebrana protokołem odbioru z dnia 22 maja 2013 r., a oddana do użytku 18 czerwca 2013 r. Ustalenie przedmiotowej opłaty nastąpiło decyzją z dnia [...], co oznacza, że został dochowany 3-letni termin przewidziany na wydanie decyzji w tej sprawie liczony od dnia, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. W tym dniu obowiązywała również uchwała Rady Miejskiej w P. Nr [...] z dnia 2 marca 2007 r. w sprawie opłaty adiacenckiej (Dz. Urz. Wojew. [...] z 2007 r. nr 96, poz. 827).

Kolegium oceniając wartość dowodową załączonego do akt sprawy operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego J. S., skorygowanego w dniu 24 września 2015 r. w związku z uznaniem części zarzutów Spółki, stwierdziło, że przedstawiona opinia nie budzi zastrzeżeń w świetle obowiązujących przepisów prawa i obejmuje wszystkie czynności szacunkowe, konieczne do prawidłowego określenia wartości nieruchomości dla przyjętego celu. Biegła dokonała prawidłowego, dopuszczalnego prawem wyboru podejścia i metody wyceny nieruchomości, uwzględniając cel wyceny, rodzaj i charakterystykę nieruchomości oraz dostępne dane w zakresie cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej, a także cech tych nieruchomości wpływających na ich ceny. Do określenia wartości przedmiotu wyceny rzeczoznawca zastosowała podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Operat zawiera opis nieruchomości wycenianej w zakresie jej stanu prawnego, przeznaczenia, rodzaju i charakteru lokalizacji, sąsiedztwa, dostępnej infrastruktury technicznej, rodzaju dojazdu itp. Analiza rynku w operacie dotyczyła cen transakcyjnych uzyskiwanych za nieruchomości gruntowe niezabudowane przeznaczone do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zlokalizowane na terenie miasta P. i D. Do oszacowania wartości nieruchomości biegła ustaliła zakres cenowy dla nieruchomości podobnych do wycenianej w przedziale od 45,15 zł/m2 do 84,71 zł/m2. Średnia cena kształtowała się na poziomie 60,36 zł/m2. Po zastosowaniu właściwych korekt z tytułu cech różnicujących nieruchomość wycenianą i nieruchomości porównawcze, biegła w skorygowanym operacie określiła wartość rynkową nieruchomości przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej na 542.855,00 zł (69,49 zł/m2), natomiast wartość nieruchomości po ich wybudowaniu na 592.227,00 zł (75,81 zł/m2). Różnica wartości nieruchomości według jej stanu przed i po wybudowaniu wodociągu i kanalizacji sanitarnej wyniosła w stosunku do wszystkich działek 49.372,00 zł, a wielkość wzrostu wartości jest bezpośrednio i wyłącznie związana z wybudowaniem sieci wodociągowej i sieci kanalizacji sanitarnej na osiedlu B.

Zdaniem SKO nie budzą zastrzeżeń wyjaśnienia biegłej złożone w toku postępowania odwoławczego, jak również dokonana korekta operatu w stosunku do operatu pierwotnego, polegająca na odrzuceniu ze zbioru nieruchomości porównawczych cen skrajnych, tj. powyżej 85 zł/m2. W związku z weryfikacją operatu szacunkowego, za podstawę ustalenia nowej wysokości opłaty należało przyjąć skorygowaną kwotę wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości spowodowanego wybudowaniem sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej. Przy zastosowaniu 40 % stawki należna Gminie P. opłata adiacencką wyniesie 19.748,68 zł.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi A Sp. z o.o. z siedzibą w P. wniosła o uchylenie decyzji Kolegium z powodu naruszenia art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., art. 146 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 147 ust. 1 u.g.n. Według strony skarżącej nie został osiągnięty cel wyceny, jakim było określenie różnicy wartości gruntu przed i po wybudowaniu sieci wodociągowej i sanitarnej jako podstawy do ustalenia przez organ opłaty adiacenckiej z tytułu udziału w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami. W skardze powtórzono co do zasady zarzuty z odwołania od decyzji organu I instancji. Ustalenie opłaty adiacenckiej w oparciu o wycenę nieruchomości, która nie zawiera wymaganych prawem treści, co w realiach rozpoznawanej sprawy sprowadza się do braku opisu stanu nieruchomości przed stworzeniem warunków do podłączenia jej do wybudowanych urządzeń kanalizacyjnych i niepełnego opisu stanu po ich stworzeniu, braku właściwej i rzetelnej informacji o wpływie lokalizacji oczyszczalni ścieków na wartość nieruchomości wycenianej jak i nieruchomości porównywanych, braku jakichkolwiek danych na temat stanu tych ostatnich nieruchomości oznacza, że rozstrzygnięcie w tym przedmiocie podjęte zostało bez należytego wyjaśnienia stanu faktycznego i przy wadliwie przeprowadzonej ocenie materiału dowodowego, a więc z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a., a w konsekwencji powyższego w warunkach niewykazania w sposób niebudzący wątpliwości, że wartość nieruchomości po stworzeniu możliwości jej podłączenia do urządzeń kanalizacji gminnej wzrosła, co z kolei uzasadnia zarzut naruszenia w toku rozstrzygania sprawy art. 146 ust. 1 u.g.n., w stopniu rzutującym bezpośrednio na jej wynik.

Odpowiadając na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga nie jest uzasadniona.

Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2012r. poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, badając zgodność (legalność) zaskarżonego aktu z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Sąd, uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a.).

Podstawę orzekania w niniejszej sprawie stanowią przepisy art. 144 i 145 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2014r. poz. 518 ze zm., dalej powoływanej jako u.g.n.). Zgodnie z art. 144 ust. 1 ustawy właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Z art. 145 powołanej ustawy wynika zaś, iż organ wykonawczy gminy może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej, przy czym wydanie tej decyzji może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Budowa urządzeń infrastruktury technicznej to między innymi budowa urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych. Ustalenie i wysokość opłaty zależą od wzrostu wartości nieruchomości następującego po wykonaniu urządzenia infrastruktury technicznej i stwierdzonego opinią rzeczoznawcy majątkowego.

Poza sporem jest, że w dniu 16 czerwca 2013 roku Gmina umożliwiła właścicielom nieruchomości osiedla B, w tym skarżącej spółce – właścicielce nieruchomości o nr ewid.: 352/27, 352/28, 352/33, 352/34, 352/35, 352/38, 352/39 i 352/40 - podłączenie się do sieci wodociągowej i sieci kanalizacji sanitarnej. Wzrost wartości nieruchomości z tego tytułu ustalono na podstawie skorygowanego operatu szacunkowego.

Zarzuty skargi dotyczące naruszenia zasad postępowania, w tym ustaleń faktycznych i oceny materiału dowodowego, odnoszą się przede wszystkim do operatu szacunkowego, zarzuty naruszenia prawa materialnego zaś do wykładni art. 146 § 3 i art. 147 ust.1. u.g.n.

Zgodnie z art. 156 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. W myśl zaś art. 154 ust. 1 ustawy dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Wybór podejścia, metody i techniki szacowania nieruchomości pozostawiony zatem został wyłącznie rzeczoznawcy majątkowemu, a nie woli organu, czy też strony postępowania.

Ustawa przewiduje również ściśle określony tryb weryfikacji operatu szacunkowego. Art. 157 ust. 1 ustawy stanowi, iż oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia zawarcia umowy o dokonanie tej oceny, mając na względzie następujące zasady:

1) organizacja zawodowa wyznacza zespół oceniający w składzie co najmniej 2 rzeczoznawców majątkowych;

2) w ocenie nie mogą brać udziału rzeczoznawcy majątkowi, wobec których zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 Kodeksu postępowania administracyjnego lub inne przesłanki, które mogą budzić uzasadnione wątpliwości co do ich bezstronności.

Z kolei, zgodnie z art. 157 ust. 2 ustawy sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, o którym mowa w ust. 1. Niemniej jednak, zdaniem Sądu, przedłożenie przez stronę operatu szacunkowego sporządzonego przez innego rzeczoznawcę majątkowego, zawierającego wnioski odmienne od pierwotnie sporządzonej wyceny może rzutować na ocenę jego prawidłowości i uzasadniać ewentualny wniosek strony o dokonanie oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych.

W rozpoznawanej sprawie strona skarżącą nie złożyła jednak operatu szacunkowego sporządzonego przez innego rzeczoznawcę majątkowego, nie wniosła również o dokonanie oceny operatu biegłej J. S. przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, a zatem w trybie przewidzianym w art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W toku postępowania odwoławczego strona skarżąca deklarowała złożenie kontropinii do operatu rzeczoznawcy majątkowego J. S., jednak nawet przed Sądem taka opinia nie została złożona.

W ocenie Sądu nie jest trafny zarzut niewłaściwego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Organ dopuścił dowód z obligatoryjnej opinii – operatu szacunkowego, umożliwił stronom składanie uwag. W toku postępowania odwoławczego, po przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej z jej udziałem, uznając zasadność części zarzutów, w szczególności co do kryterium doboru działek do porównania biegła złożyła "korektę operatu", spełniającą w istocie wymogi operatu szacunkowego, co w konsekwencji skutkowało obniżeniem należnej opłaty adiacenckiej do kwoty 19 748,68 zł. Organ odwoławczy dokonał analizy i oceny złożonego operatu szacunkowego, jest ona odmienna od oceny skarżącej, ale nie jest to równoznaczne z brakiem takiej oceny.

Bezzasadny jest również zarzut braku ustalenia ceny nieruchomości przed wybudowaniem infrastruktury technicznej. Według skarżącej, wartość nieruchomości przed przyłączeniem powinna zostać ustalona wg cen sprzed budowy infrastruktury, czyli sprzed roku 2013. Wniosek ten jest nieuprawniony, skarżąca zdaje się mylić datę istotną dla określenia stanu nieruchomości (przed wybudowaniem infrastruktury) z datą ustalania wartości nieruchomości. Tymczasem wprost z brzmienia art. 146 § 3 u.g.n. wynika, że "wartość nieruchomości według stanu przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej". Oczywiście ustalenie odszkodowania następuje zwykle nieco później, niż w dacie sporządzenia operatu szacunkowego, określającego wielkość zapłaty, nie są to jednak zbyt duże różnice w czasie. Zapobiega temu zresztą ograniczony czas na wydanie decyzji, jak i czas obowiązywania ustaleń operatu.

Na marginesie można jedynie wskazać, że przyjęcie do obliczeń jako wyjściowej ceny nieruchomości sprzed budowy infrastruktury z reguły oznaczałoby wyższą opłatę adiacencką z uwagi na to, że z upływem czasu cena nieruchomości rośnie. Różnica czasu z reguły stanowi dodatkowy czynnik wpływający na wzrost wartości (ceny) nieruchomości. Dokonanie w tym samym czasie wyceny różnych nieruchomości pod względem infrastruktury technicznej ma na celu uniknięcie błędu w ocenie, wynikającego z braku uwzględnienia generowanych przez czas wielu innych czynników wpływających na wartość nieruchomości, takich jak choćby hossa czy bessa na rynku nieruchomości, wzrost zamożności społeczeństwa, popyt, podaż, stan gospodarki czy migracja ludności albo, co obserwowano ewidentnie po wejściu Polski do Unii Europejskiej - generalny wzrost cen nieruchomości. Innymi słowy, nie ma podstaw prawnych, aby na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej dokonywać wycen nieruchomości według cen i stanu przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i według stanu i cen po wybudowaniu tej infrastruktury ( vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 sierpnia 2012 r. w sprawie sygn. akt II SA/Kr 842/12 ).

Reasumując tę część rozważań stwierdzić należy, że już przyjęte w art. 146 § 3 u.g.n. rozwiązanie ustawowe nie pozwala na badanie cen nieruchomości z innej daty, niż moment ustalania opłaty adiacenckiej. Tak więc zarówno wnioski operatu, jak i ustalenia organów w tym zakresie są w pełni uzasadnione.

W ocenie Sądu nie może również odnieść skutku zarzut wadliwego ustalenia wartości nieruchomości na podstawie cen transakcji z uwzględnieniem cen brutto, co w ocenie skarżącej spółki doprowadziło do zawyżenia wielkości opłaty adiacenckiej. Jak bowiem wynika z wyjaśnień rzeczoznawcy z dnia 23 września 2015 roku i "korekty operatu" z dnia 24 września 2015 roku, klauzula zawarta w jego punkcie 9. zd.4 potwierdza, że przyjęta wartość rynkowa nie obejmuje ewentualnych kosztów transakcji kupna-sprzedaży oraz związanych z tą sprzedażą podatków i opłat. Przedmiotem badań były zasadniczo transakcje między osobami fizycznymi, z wyjątkiem trzech nieruchomości należących do strony skarżącej, która rzeczywiście jako podmiot prawny zobligowana była do odprowadzenia podatku VAT. Są to działki o numerach 352/46, 352/51, 352/29. Biegła wyjaśniła jednakże, że transakcje z udziałem skarżącej, jak wynika z operatu, dotyczyły nieruchomości nieuzbrojonej, co przyjęto z aktów notarialnych, podlegały zatem uwzględnieniu przy ustaleniu początkowej wartości nieruchomości. Pomniejszenie tej wielkości o podatek VAT w istocie doprowadziłoby do zwiększenia różnicy pomiędzy wartością początkową a ceną nieruchomości po wybudowaniu infrastruktury. W konsekwencji wpłynęłoby to na ustalenie wyższej opłaty adiacenckiej, a więc byłoby to działaniem na niekorzyść skarżącej spółki. Wyjaśnienia biegłej w tym zakresie należy uznać za logiczne i wystarczające dla poczynionych w niniejszej sprawie ustaleń w oparciu o przedłożony operat.

Trafnie również organ odwoławczy wskazał, że wbrew zarzutom skargi w operacie autorka uwzględniła wszystkie istotne cechy badanych nieruchomości – w punkcie 5. operatu, stosując następnie współczynniki korygujące przy określaniu wartości nieruchomości. Zasadny jest wniosek rzeczoznawcy i organu odwoławczego, że czynnikiem najistotniejszym, decydującym o zmianie wartości nieruchomości było wybudowanie sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej. Ten element zmiany jest bowiem podstawą wymierzenia opłaty adiacenckiej. Istnienie pozostałych cech nieruchomości, w tym sąsiedztwo oczyszczalni ścieków, ma walor cechy stałej, o identycznym znaczeniu zarówno przed, jak i po wybudowaniu sieci, uwzględniono je zresztą w postaci współczynników korygujących.

Nie można także podzielić stanowiska strony skarżącej, iż w operacie biegła przedstawiła nierzetelnie stan faktyczny i prawny nieruchomości. Stan prawny określono w pkt 5.1. korekty operatu str. 4-6. Składają się nań: wskazanie właścicieli wycenianych nieruchomości, podanie danych wynikających z ewidencji gruntów i przeznaczenia wynikającego z planu miejscowego, wskazanie podstawy realizacji inwestycji i uchwały określającej stawkę procentową opłaty. Stan faktyczny (techniczno-użytkowy) określa pkt 5.3 korekty operatu, określając lokalizację i położenie nieruchomości, stan uzbrojenia działek po realizacji inwestycji oraz przed jej realizacją, a także opis sieci kanalizacji sanitarnej i wodociągowej, w tym omówienie warunków podłączenia nieruchomości.

Brak jest również podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia § 40 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego w stopniu mającym wpływ na ostateczną ocenę operatu. Przede wszystkim, poza jego postawieniem strona skarżąca nie wskazała, w jaki konkretnie sposób przepis ten został naruszony w jej przypadku. Przepis ten obliguje rzeczoznawcę do uwzględnienia przy określaniu wartości nieruchomości po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej odległości tych nieruchomości od ww. urządzeń oraz warunków podłączenia do nich nieruchomości. Jak wynika bowiem z ustaleń Samorządowego Kolegium Odwoławczego urządzenia, do których stworzono możliwość podłączenia spornej nieruchomości, usytuowane są przy granicy nieruchomości. Warunki podłączenia nieruchomości zarówno do sieci wodociągowej jak i sanitarnej biegła oceniła w stosunku do każdej wycenianej nieruchomości jako korzystne, wskazując na wyprowadzenie ich do granic nieruchomości (przykanalik, zaślepka). Dogodność tego rozwiązania dla właściciela nieruchomości nie jest zatem okolicznością, która może ujemnie korygować wartość działki po wybudowaniu infrastruktury.

Niezasadny jest również zarzut pominięcia przy wycenie gminnej oczyszczalni ścieków oraz zakładu produkcji soków. Na str. 6 operatu w pkt 5.3 "Lokalizacja i położenie" rzeczoznawca wyjaśniła bowiem, że uwzględniła w procesie wyceny znajdującą się w odległości ok. 500 m oczyszczalnię ścieków oraz zakład produkcji soków.

W ocenie Sądu wyjaśnienia rzeczoznawcy złożone do protokołu rozprawy administracyjnej oraz przyjęty przez organy operat szacunkowy dawały podstawy do ustalenia wielkości opłaty adiacenckiej w wysokości określonej w decyzji. Sporządzony operat nie narusza kryteriów ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak i przepisów obowiązującego w dacie wydania decyzji rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 wrześni 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. 2004r., poz.2109 ze zm.). Rzeczoznawca wyjaśniła i uzasadniła wybór określonych metod badawczych, przyjęła do badania kilkadziesiąt transakcji, opisała współczynniki korygujące.

Należy podkreślić, że biegła po zapoznaniu się z zarzutami strony skarżącej w istocie sporządziła powtórnie operat, którego skarżąca skutecznie nie zakwestionowała. Niesporne jest uprawnienie strony do podważania dowodu, jakim jest operat szacunkowy. Jak już powyżej wskazano, po złożeniu przez biegłą wyjaśnień i korekty operatu skarżąca spółka nie skorzystała z możliwości złożenia kontroperatu, choć o takim uprawnieniu została pouczona w toku postępowania administracyjnego.

Należy też wskazać, że wbrew zarzutom skargi nierozstrzygnięcie w decyzji o rozłożeniu należności na raty nie stanowi uchybienia skutkującego koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Z przepisu art. 147 ust. 1 u.g.n. wynika, że co do zasady rozłożenie opłaty na raty następuje w decyzji o jej ustaleniu, w której określa się warunki tego rozłożenia. Warunkiem rozłożenia na raty jest jednak złożenie wniosku przez właściciela nieruchomości. Strona skarżąca takiego wniosku nie złożyła. Niemniej jednak dopuszczalne jest również rozłożenie opłaty adiacenckiej na raty także następczo, przy wykorzystaniu trybu z art. 155 K.p.a., po uzyskaniu przymiotu ostateczności przez decyzję ustalająca wysokość opłaty adiacenckiej (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 20 listopada 2013 r. w sprawie sygn. akt I SA/Po 606/13 - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Z przytoczonych względów, skarga jako bezzasadna na podstawie art. 151 p.p.s.a. podlegała oddaleniu.

k.ż.