Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 30/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2017-02-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Sejmik Województwa
Treść wyniku: *Stwierdzono niezgodność z prawem  zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 8 pkt 1 art. 37
journal: Dz.U. 2016 poz 217
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020
article: art. 71 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 353
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko
article: par. 3 pkt 52 lit. b
journal: Dz.U. 2016 poz 71
law: Rozpozradzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Malinowska-Grakowicz Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca) Protokolant st. insp. sądowy Ewa Bogulak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 23 lutego 2017 r. sprawy ze skargi A sp. z o.o. sp. komandytowej we W. na czynność Zarządu Województwa D. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia protestu od negatywnego wyniku oceny merytorycznej projektu nr [...], pn. "[...]" I. stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona z naruszeniem przepisów prawa mającym istotny wpływ na wynik oceny i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia; II. zasądza od Zarządu Województwa D. na rzecz strony skarżącej kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym rozstrzygnięciem, działając na podstawie art. 125 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, z późn. zm.) oraz art. 9 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 9 ust. 2 pkt 2 i art. 55 i art. 58 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2016 r. poz. 217 z późn. zm.; zwanej dalej w skrócie ustawą), po analizie protestu wnioskodawcy – (...) Sp. z o.o. Spółka komandytowa (zwanej dalej także stroną skarżącą) - od negatywnego wyniku oceny merytorycznej projektu nr (...) pn. "(...) ", Zarząd Województwa Dolnośląskiego pełniący funkcję Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym dla Województwa Dolnośląskiego na lata 2014-2020 nie uwzględnił protestu.

W uzasadnieniu Instytucja Zarządzająca (IZ) RPO WD podała, że wymieniony wyżej projekt strony skarżącej został negatywnie oceniony przez Komisję Oceny Projektów. Projekt uzyskał 22,5 pkt., z tego w ramach kryteriów merytorycznych 9,5 pkt (wymagane minimum 3 pkt) oraz w ramach kryteriów specyficznych 13 pkt, jednak nie spełnił następującego kryterium obligatoryjnego – "Zgodność projektu z polityką ochrony środowiska."

Rozpatrując wniesiony protest IZ przytoczyła, że zgodnie z art. 54 ust. 2 pkt 4 i 5 powołanej wyżej ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. oraz na podstawie zapisów Szczegółowego Opisu Osi Priorytetowych Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Dolnośląskiego (zwanego dalej: SZOOP RPO WD) stanowiącego załącznik do uchwały nr 1701/V/16 Zarządu Województwa Dolnośląskiego z dnia 25 stycznia 2016 r., czyli wersji obowiązującej w ramach ogłoszonego naboru wniosków o dofinansowanie projektów nr (...) przez Instytucję Organizującą Konkurs (DIP) ogłaszającą nabór wniosków o dofinansowanie realizacji projektów w ramach Osi priorytetowej 3 "Gospodarka niskoemisyjna", Działania 3.1 "Produkcja i dystrybucja energii ze źródeł odnawialnych - konkurs horyzontalny", Schematu 3.1.A "Przedsięwzięcia, mające na celu produkcję energii elektrycznej i/lub cieplnej (wraz z podłączeniem tych źródeł do sieci dystrybucyjnej/ przesyłowej), polegające na budowie oraz modernizacji (w tym zakup niezbędnych urządzeń) infrastruktury służącej wytwarzaniu energii pochodzącej ze źródeł odnawialnych (w tym mikroinstalacji)" - protest może dotyczyć aspektu formalnego (proceduralnego) i/lub merytorycznego negatywnej oceny projektu tj. żądania przeprowadzenia ponownej weryfikacji zgodności i prawidłowości dokonania oceny spełnienia kryteriów wyboru projektów z obowiązującą procedurą oceny projektów jak i z kryteriami oceny formalnej projektów zatwierdzonych przez KM RPO WD, dostępnymi na stronie internetowej www.dip.dolnyslask.pl.

W związku z tym, że Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym dla Województwa Dolnośląskiego 2014-2020, będąc związana treścią i zakresem protestu, analizuje wyłącznie kwestie podniesione przez wnioskodawcę w proteście, w niniejszym rozstrzygnięciu nie odniesiono się do aspektu proceduralnego przeprowadzonej oceny formalnej wniosku o dofinansowanie, gdyż takiej natury zarzutów protest nie zawierał, natomiast w aspekcie merytorycznym ustalono, że projekt został negatywnie oceniony, ponieważ nie spełnił obligatoryjnego kryterium oceny merytorycznej, tj. kryterium nr 7 - "Zgodność projektu z polityką ochrony środowiska" - Czy projekt jest zgodny z przepisami krajowymi i wspólnotowymi dot. ochrony środowiska, w tym: procedurą oceny oddziaływania na środowisko (dyrektywy: środowiskowa 2011/92/UE, siedliskowa 92/43/EWG, ptasia 2009/147/WE, wodna 2000/60/WE, ściekowa 91/271/EWG, odpadowa 2008/98/WE, powodziowa 2007/60/WE), prawem ochrony środowiska, prawem wodnym, ustawą o odpadach, ustawą o ochronie przyrody i innych, przystosowaniem projektu do zmiany klimatu i łagodzeniem zmiany klimatu, a także odpornością na klęski żywiołowe, z wynikami konsultacji z NGO i RDOŚ.

W dalszej części uzasadnienia swego rozstrzygnięcia Instytucja Zarządzająca przytoczyła oceny :

I Oceniający: "Projekt, którego dotyczy wniosek nie może zostać uznany za zgodny z przepisami dotyczącymi ochrony środowiska. Przedsiębiorca wraz z wnioskiem dostarczył posiadaną dokumentację w zakresie oddziaływania na środowisko w tym decyzję o umorzeniu postępowania (...) wydaną przez Wójta Gminy WM. Podstawą umorzenia postępowania jest fakt, iż podjęto ją na podstawie informacji, że powierzchnia zabudowy na działce(...) , obręb S wyniesie jedynie ok. (...) m2. Zgodnie z treścią wniosku i załącznika nr (...) dołączonego do wniosku (mapa) wynika, że obszar inwestycji - ogrodzenie terenu - granica oddziaływania to nie powierzchnia (...) , ale znacznie większy obszar".

II Oceniający: "Wnioskodawca w planowanych ramach projektu wydatkach przedstawia w kategorii robót ziemnych powierzchnię 1,4 ha przeznaczoną do zniwelowania i obsiania trawą. Uzasadnia natomiast, że powierzchnia ta nie jest w całości powierzchnią zabudowy, a stanowi ją jedynie obszar ok. (...) m2, na którą składać się będą umiejscowione(...) , ich powierzchnia na działce wyniesie(...0 m2 oraz kontenerowa stacja transformatorowa (...) m2".

Odnosząc się do zarzutów protestu, że ocena projektu w tej części została przeprowadzona w sposób niezgodny z prawem bowiem Komisja Oceny Projektów wykroczyła poza swoje kompetencje kwestionując prawidłowość decyzji Wójta Gminy W M o umorzeniu postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach - IZ RPO WD zaznaczyła, że w opisie zawartym we wniosku o dofinansowanie jednoznacznie została określona przez wnioskodawcę powierzchnia zabudowy powyżej (...) ha (tj. w przedmiotowym projekcie (...) ha). Kwestia ta ma istotne znaczenie jeżeli chodzi o spełnienie wymogu uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia, ponieważ budowa (...) o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż (...) ha albo (...) ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody jest kwalifikowanym zagospodarowaniem terenu. Stanowi o tym rozporządzenie RM z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacznie oddziaływać na środowisko. Zgodnie z wymienionym rozporządzeniem do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się zabudowa przemysłowa, w tym zabudowa systemami fotowoltaicznymi, lub magazynowa, wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż:

a) 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy,

b) 1 ha na obszarach innych niż wymienione w lit. a

- przy czym przez powierzchnię zabudowy rozumie się powierzchnię terenu zajętą przez obiekty budowlane oraz pozostałą powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia w wyniku realizacji przedsięwzięcia.

IZ RPO WD wyjaśniała dalej, że zgodnie z regulaminem konkursu oceniający w ramach kryterium "Zgodność projektu z polityką ochrony środowiska" mają obowiązek weryfikacji, czy projekt jest zgodny z przepisami krajowymi i wspólnotowymi dot. ochrony środowiska, w tym z procedurą oceny oddziaływania na środowisko. Oceny dokonuje się nie tylko na podstawie wydanych decyzji administracyjnych, ale przede wszystkim na podstawie opisu wniosku o dofinansowanie. W proteście wnioskodawca poinformował, że przedstawił Wójtowi Gminy kartę informacyjną przedsięwzięcia, w której podał: "powierzchnia wydzielonej części terenu pod inwestycję razem z ogrodzeniem wyniesie ok. (...) ha, przy czym powierzchnia zabudowy w rzucie poziomym konstrukcji z (...) kontenerem (...) oraz (...) a wyniesie ok. (...) m2". W decyzji Wójta widnieje jednak zapis: "powierzchnia zabudowy, na której umiejscowione zostaną (...) w ilości (...) szt., każdy o mocy (...) Wp, wyniesie ok. (...) m2". Zdaniem IZ RPO WD - zarówno w decyzji jak i we wniosku o dofinansowanie nie posłużono się terminem "rzut poziomy". Biorąc pod uwagę znajomość przez wnioskodawcę przepisów powołanego rozporządzenia Rady Ministrów powinien on zwrócić uwagę na owe niezgodności. Ponadto IZ zauważyła, że w ramach oceny komentowanego kryterium oceniający mają obowiązek dokonać oceny zgodności projektu z polityką ochrony środowiska, nie tylko na podstawie decyzji wydanej przez Wójta Gminy, ale również samemu dokonać analizy zgodności zapisów we wniosku o dofinansowanie z tą polityką. Nie ulega zaś wątpliwości, że powierzchnia zabudowy przedsięwzięcia jest powyżej 1 ha, a zatem jest przedsięwzięciem potencjalnie oddziałującym na środowisko i powinna zostać przeprowadzona procedura uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Takich dokumentów wnioskodawca nie przedstawił. W tej mierze IZ RPO WD wskazała na orzecznictwo sądowe w zakresie określenia powierzchni zabudowy. Zgodnie z wyrokami WSA - we Wrocławiu z dnia 08.09.2014 r., II SA/Wr 411/14, w Gliwicach z dnia 13.03.2014 r., II SA/GI 1563/13, w Lublinie z dnia 19.11.2013 r., II SA.Lu 464/13, w przypadku budowy (...) w końcowym efekcie dochodzi do zmiany przeznaczenia całej jednostki urbanistycznej. Sądy zauważają, że sama powierzchnia (...) nie jest całością powierzchni terenu jaką zajmować będzie cała instalacja, a dotychczasowy sposób wykorzystania terenu utraci także wolny fragment, który znajduje się choćby pomiędzy każdym z(...) . IZ RPO WD podkreśliła zatem, że w przypadku budowy (...) za całkowitą powierzchnię zabudowy należy traktować poza elementami ściśle związanymi z funkcjonowaniem instalacji także teren, który wskutek realizacji inwestycji zmieni swoje przeznaczenie. W efekcie należy przyjąć iż przedmiotowy projekt wpisuje się w wymogi uzyskania właściwej decyzji środowiskowej.

Podsumowując, IZ RPO WD stwierdziła, że ocena wniosku o dofinansowanie dokonana w ramach kryterium merytorycznego obligatoryjnego nr 7 - "Zgodność projektu z polityką ochrony środowiska" została przeprowadzona prawidłowo

W skardze na powyższe rozstrzygnięcie zarzucono naruszenie art. 37 ust. 1 i 2 ustawy poprzez ocenę wniosku w sposób nieprzejrzysty, nierzetelny oraz sprzeczny z ustanowionym kryterium: "Zgodności projektu z polityką ochrony środowiska", co w konsekwencji skutkowało błędnym uznaniem, że projekt nie spełnia kryterium obligatoryjnego merytorycznego i podlega odrzuceniu.

Wskazując na powyższy zarzut strona skarżąca wniosła o stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona z naruszeniem przepisów prawa mającym istotny wpływ na wynik oceny i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a także o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Na poparcie skargi argumentowano, że w treści wniosku oraz oświadczeniu w zakresie oceny oddziaływania na środowisko (stanowiącym załącznik nr(...) do wniosku) strona skarżąca zawarła informację, że projekt nie wymaga uzyskania decyzji środowiskowej - uzyskano decyzję Wójta o umorzeniu postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (pismo nr(...) ). Zakres objęty projektem nie jest przedsięwzięciem objętym Aneksem I oraz Aneksem II do Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE w sprawie oceny wpływu wywieranego przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko oraz nie jest ujęte w § 2 oraz § 3 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 18.01.2016 tj. 2016 nr 71 ) - tym samym dla przedsięwzięcia nie jest konieczne przeprowadzenie postępowania w zakresie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Ustalenia osób oceniających co do powierzchni zabudowy oraz że skarżąca we wniosku o wydanie decyzji środowiskowej podała zaniżoną powierzchnię przedsięwzięcia, która nie odpowiada definicji zawartej w rozporządzeniu Rady Ministrów - są błędne. Zarówno Instytucja Pośrednicząca, jak i obecnie Zarząd Województwa, w sposób nieuprawniony kwestionują przeprowadzoną przez Wójta Gminy wykładnię przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r., która legła u podstaw wydania przez wójta decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, przedstawiając jednocześnie własną interpretację przepisów rozporządzenia, co jest sprzeczne z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej jako niespełniające warunków przejrzystości i rzetelności oceny, tym bardziej jeżeli prowadziłoby do wniosków pozostających w sprzeczności z ustaleniami poczynionymi przez uprawnione organy, a taki właśnie przypadek zachodzi w niniejszej sprawie.

Skarżąca następnie twierdziła, że w myśl art. 63 ust. 1 i 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko z dnia 3 października 2008 r. (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 353 ze zm.) obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, stwierdza, w drodze postanowienia, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Postanowienie wydaje się również, jeżeli organ nie stwierdzi potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Z kolei art. 71 ust. 2 tej ustawy stanowi, że uzyskanie decyzji środowiskowej jest wymagane dla planowanych:

1) przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko,

2) przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Powyższe przepisy i obowiązek wydania odpowiednich rozstrzygnięć dotyczy wyłącznie wymienionych w tych przepisach przedsięwzięć. Inne przedsięwzięcia, np. (...) o powierzchni zabudowy poniżej(...) ha poza obszarami objętymi formami ochrony przyrody, nie są objęte zakresem zastosowania tych przepisów. W takiej sytuacji, w razie wszczęcia postępowania o wydanie decyzji środowiskowej, będziemy mieli do czynienia z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego, która oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie co do istoty. Na potrzeby planowanego przedsięwzięcia strona skarżąca wystąpiła do Wójta Gminy W M o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie (...) o mocy (...) MW na terenie tej gminy. Do wniosku, zgodnie z treścią art. 74 ust. 1 powołanej ustawy, skarżąca przedłożyła między innymi kartę informacyjną przedsięwzięcia, w której podano, że powierzchnia wydzielonej części terenu pod inwestycję razem z ogrodzeniem wyniesienie około (...) ha, przy czym powierzchnia zabudowy w rzucie poziomym konstrukcji z (...) j oraz(...) wyniesienie około (...) m2 (czyli o, (...) ha).

Wójt ocenił przedstawioną przez skarżącego kartę informacyjną przedsięwzięcia jako zgodną z art. 3 ust. 1 pkt 5 powołanej ustawy, który określa elementy jakie powinna zawierać karta informacyjna. Po przeanalizowaniu dokumentów złożonych do akt sprawy Wójt M uznał, że powierzchnia zabudowy pod planowane do realizacji (...) wraz z pozostałą infrastrukturą(...) wynosić będzie (...) ha, tak więc nie można jej zakwalifikować w ramy § 3 ust. 1 pkt 52 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r., a w konsekwencji nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach skoro nie przekracza 1 ha. Na tej podstawie Wójt w ramach swojej właściwości i przyznanych kompetencji, przeprowadził postępowanie w sprawie wydania decyzji środowiskowej uznając, że jest ono bezprzedmiotowe i je umorzył. Wójt uznał, że przez powierzchnię zabudowy należy uznać wyłącznie powierzchnię wyznaczoną przez rzut poziomy konstrukcji(...) , (...) oraz (...) , nie zaś całą powierzchnię wydzieloną pod inwestycję. Decyzja o umorzeniu nie była zatem wynikiem działania skarżącej polegającym na podaniu niewłaściwych danych.

Decyzja o umorzeniu postępowania stała się ostateczna, ponieważ nie została zaskarżona w trybie kodeksu postępowania administracyjnego, jak również nie była przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Została także przesłana do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we W oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w T, które to podmioty nie wyraziły swojego sprzeciwu co do treści zapadłego rozstrzygnięcia. W końcu, decyzją nr (...) z dnia (...0 r., znak(...) , Starosta T udzielił pozwolenia na budowę i zatwierdził projekt budowlany(...) . W treści swojej decyzji Starosta T powołał się na decyzję Wójta Gminy umarzającą postępowanie w sprawie wydania decyzji środowiskowej i również nie zakwestionował przyjętego w niej stanowiska. Zgodnie z treścią art. 32 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę może być wydane dopiero po uprzednim przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (jeżeli jest wymagana). Do wniosku o pozwolenie na budowę należy także dołączyć decyzję środowiskową (jeżeli była wymagana). Decyzja udzielająca pozwolenia na budowę jest ostateczna.

Dalej strona skarżąca wywodziła, że prawidłowość rozstrzygnięcia organu administracji publicznej może być zakwestionowana wyłącznie w trybie określonym w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz w ramach kontroli sądowoadministracyjnej przeprowadzanej przez sąd administracyjny. Takie uprawnienia nie przysługują natomiast Komisji Oceny Projektów w trakcie konkursu organizowanego w ramach RPO WD 2014-2020. Zgodnie z decyzją Wójta Gminy W M zgłoszony do dofinansowania projekt nie wymagał przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i uzyskania decyzji środowiskowej. Decyzja o umorzeniu postępowania została wydana w toku postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, nie została zakwestionowana w ramach postępowania odwoławczego i jest ostateczna.

Członkowie Komisji Oceny Projektów ocenili projekt jako niezgodny z polityką ochrony środowiska, bowiem skarżąca nie przedstawiła, wymaganej ich zdaniem, decyzji środowiskowej. W rzeczywistości oceniający projekt, a obecnie Zarząd Województwa, kwestionują prawidłowość rozstrzygnięcia Wójta Gminy, przedstawiając jednocześnie własną wykładnię przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. W ocenie członków Komisji Oceny Projektów oraz Zarządu Województwa powierzchnia zabudowy to nie tylko powierzchnia zajęta przez(...) , ale również przestrzeń między nimi, ogrodzenie, drogi, chodniki itp. Na poparcie swojego stanowiska przedstawili trzy orzeczenia sądów administracyjnych. Odnosząc się do przywołanych orzeczeń skarżąca wskazała, że wykładnia przeprowadzona w toku postępowania sądowoadministracyjnego nie ma charakteru wiążącego ani mocy powszechnie obowiązującej. Przede wszystkim decyzja Wójta pozostaje w obrocie prawnym i nawet jeżeli oceniający projekt i Zarząd Województwa prezentują odmienną wykładnię § 3 ust. 1 pkt 52 lit. b) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r., niż ta przedstawiona w decyzji o umorzeniu postępowania, to są tą decyzją związani. Zarząd Województwa oraz organizator konkursu nie są uprawnieni do kontroli wydanych rozstrzygnięć administracyjnych. Przyjęcie zaś odmiennego stanowiska prowadziłoby do przyznania Komisji Oceny Projektów kompetencji, które nie wynikają wprost ani z ustawy ani aktu rangi rozporządzenia, co pozostaje w oczywistej sprzeczności z poglądami wyrażanymi w nauce prawa administracyjnego. Usankcjonowanie skarżonego postępowania zmierzałoby do powstania niebezpiecznego precedensu, w którym organizator konkursu, poza znaną prawu administracyjnemu ścieżką odwoławczą, byłby uprawniony do kwestionowania decyzji administracyjnych wydanych przez właściwe organy administracji publicznej.

Projekt przedłożony przez skarżącą powinien zatem zostać uznany za zgodny z polityką ochrony środowiska - w trybie i na zasadach określonych w ustawie właściwy organ ostatecznie rozstrzygnął bowiem, że dla przedmiotowego przedsięwzięcia nie zachodzi potrzeba wydania decyzji środowiskowej. W konsekwencji wniosek nie powinien podlegać odrzuceniu. Oparcie negatywnej oceny wniosku o dofinansowanie na odmiennej wykładni przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. i kwestionowanie ostatecznej decyzji Wójta Gminy niechybnie musi prowadzić do wniosku, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób niezgodny z art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację. Zdaniem Instytucji Zarządzającej skarżąca nie dochowała należytej staranności, zakładając bowiem, że projekt w ogóle nie wymaga decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych nie powinna była występować do Wójta Gminy o jej wydanie zaś fakt, że inne organy nie kwestionowały tej decyzji pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia. Strona skarżąca winna była zbadać analizowany problem i zastosować przepisy prawne umożliwiające wzruszenie tego ostatecznego aktu administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Według § 3 sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Stosownie zaś do art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2016 r. poz. 217; zwanej dalej - "ustawa" bądź "u.p.s.f."), w przypadku nieuwzględnienia protestu, wnioskodawca może wnieść skargę do sądu administracyjnego zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a.

W świetle art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy ustrojowej). Do kryterium legalności nawiązał ustawodawca również w art. 61 ust. 8 pkt 1 u.p.s.f., skoro w przepisie tym nakazał sądom uwzględnienie skargi, w wypadku stwierdzenia, że ocena konkretnego projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą (lub – pośredniczącą). A contrario, jeśli ocenę przeprowadzono zgodnie z prawem, skarga podlega oddaleniu, stosownie do art. 61 ust. 8 pkt 2 u.p.s.f.

Dokonując kontroli w tak zakreślonych granicach, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że ocena wniosku przedstawionego przez stronę skarżącą przeprowadzona została w sposób naruszający prawo, w związku z czym zachodziły przesłanki do uwzględnienia skargi.

Kwestią sporną jest prawidłowość oceny niespełnienia obligatoryjnego kryterium merytorycznego przez stronę skarżącą, w zgłoszonym do dofinansowania projekcie, a mianowicie kryterium nr 7 "Zgodność projektu z polityką ochrony środowiska" - Czy projekt jest zgodny z przepisami krajowymi i wspólnotowymi dot. ochrony środowiska, w tym: procedurą oceny oddziaływania na środowisko (dyrektywy: środowiskowa 2011/92/UE, siedliskowa 92/43/EWG, ptasia 2009/147/WE, wodna 2000/60/WE, ściekowa 91/271/EWG, odpadowa 2008/98/WE, powodziowa 2007/60/WE), prawem ochrony środowiska, prawem wodnym, ustawą o odpadach, ustawą o ochronie przyrody i innych, przystosowaniem projektu do zmiany klimatu i łagodzeniem zmiany klimatu, a także odpornością na klęski żywiołowe, z wynikami konsultacji z NGO i RDOŚ.

Przechodząc do rozważenia tej spornej problematyki trzeba w pierwszym rzędzie wskazać, że po myśli art. 71 ust. 2 pkt 2) ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko z dnia 3 października 2008 r. (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 353 ze zm.; dalej także jako: "u.o.o.ś.") uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Wydane na mocy art. 60 tej ustawy rozporządzenie wykonawcze, to jest Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 71; zwane dalej rozporządzeniem wykonawczym) określiło między innymi w § 3 pkt 52 lit. b), że do tego rodzaju przedsięwzięć zalicza się także zabudowa przemysłowa, w tym zabudowa systemami fotowoltaicznymi, lub magazynowa, wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż 1 ha na obszarach innych niż wymienione w lit. a) - przy czym przez powierzchnię zabudowy rozumie się powierzchnię terenu zajętą przez obiekty budowlane oraz pozostałą powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia w wyniku realizacji przedsięwzięcia.

Projekt strony skarżącej został oceniony negatywnie, albowiem uznano, że planowane do dofinansowania przedsięwzięcie pod nazwą "(...) " powinno zostać zakwalifikowane jako mogące potencjalnie oddziaływać znacząco na środowisko według zacytowanego przepisu § 3 pkt 52 lit. b) rozporządzenia wykonawczego, a tym samym strona skarżąca powinna była przedstawić decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach. Z ocen ekspertów oraz wypowiedzi Instytucji Zarządzającej RPO WD wynika, że przedłożona przez stronę skarżącą decyzja wójta gminy o umorzeniu postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, oparta na ustaleniu, że powierzchnia zabudowy (...) jest mniejsza niż (...) ha - obarczona jest rażącym błędem, pomija bowiem definicję "powierzchni zabudowy", o jakiej mowa w końcowym fragmencie treści cytowanego przepisu rozporządzenia. Według ustaleń osób oceniających w ramach Komisji Oceny Projektów oraz Instytucji Zarządzającej - powierzchnia ta, prawidłowo określona, uwzględniająca cały teren zabudowy, który wskutek realizacji inwestycji zmieni swoje przeznaczenie, w tym także wolny fragment gruntu, który znajduje się choćby pomiędzy każdym z (...) - wynosi ok. (...) ha, a zatem mieści się w zakresie przedmiotowym § 3 pkt 52 lit. b) rozporządzenia.

Na tle brzmienia § 3 pkt 52 lit. b) in fine, trzeba stwierdzić, że pojęcie "powierzchnia przeznaczona do przekształcenia w wyniku realizacji przedsięwzięcia" jako element składowy definicji powierzchni zabudowy (poza powierzchnią terenu zajętą przez obiekty budowlane) oznacza powierzchnię, której faktyczny sposób zagospodarowania ulegnie przeistoczeniu – zmieni się wskutek realizacji przedsięwzięcia, w stosunku do dotychczasowego sposobu zagospodarowania. Należy wszakże zauważyć, że określenie powierzchni zabudowy, w rozumieniu § 3 pkt 52 rozporządzenia wykonawczego jest zagadnieniem będącym przedmiotem ustaleń stanu faktycznego sprawy dotyczącej wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zgodnie z art. 72 ust. 1 u.o.o.ś. wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem szeregu innych decyzji, w tym decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego – wydawanych na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (pkt 1), decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - wydawanej na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (pkt 3). Ostateczna decyzja zapadła w takim postępowaniu jest wiążąca także dla innych organów (vide art. 86 u.o.o.ś.) i przypisuje się jej prejudycjalny charakter.

Z lektury akt sprawy wynika, że strona skarżąca zainicjowała odrębne postępowanie administracyjne w sprawie – najpierw w zakresie środowiskowych uwarunkowań i właściwy rzeczowo oraz miejscowo organ, tzn. wójt gminy, na terenie której realizowane jest projektowane przedsięwzięcie, wydał decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Decyzja ta – ostateczna w administracyjnym toku instancji – była także wzięta pod uwagę przy wydawaniu decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę przez Starostę T, albowiem po myśli 32 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę może być wydane dopiero po uprzednim przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (jeżeli jest wymagana). Do wniosku o pozwolenie na budowę należy także dołączyć decyzję środowiskową (jeżeli była wymagana). Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 u.o.o.ś.

Obie decyzje zostały wprowadzone do obrotu prawnego.

Wypada zauważyć, że nie można na podstawie informacji i dokumentów, którymi dysponowali oceniający oraz Instytucja Zarządzająca, przesądzać a priori o wadliwości decyzji umarzającej postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach - bez dostępu do akt administracyjnych tej sprawy, skoro wątpliwość dotyczy sfery ustaleń faktycznych. W świetle art. 74 ust. 1 pkt 2 i 3a u.o.o.ś. do wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach należy dołączyć kartę informacyjną przedsięwzięcia oraz mapę w skali zapewniającej czytelność przedstawionych danych z zaznaczonym przewidywanym terenem, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie, oraz z zaznaczonym przewidywanym obszarem, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie, wraz z zapisem mapy w formie elektronicznej, która pozwala, co oczywiste, na dokładniejszy ogląd powierzchni niż mapa załączona do wniosku o dofinansowanie. Przy tym strona skarżąca powoływała się na rzut poziomy spornego obszaru, co miało być przedmiotem analiz organu właściwego do wydania decyzji. Na podstawie danych posiadanych przez KOP oraz IŻ, a także omówionych w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia protestu nie sposób jednoznacznie ustalić, czy rzut poziomy obejmował obszar między(...) , czy też nie.

Abstrahując od tych wątpliwości trzeba z całą mocą wszakże zaznaczyć, że ocena projektów na podstawie unormowań ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 nie może być dokonywana wbrew obowiązującym zasadom prawnym i formułować ocen sprzecznych z funkcjonującymi w porządku prawnym aktami indywidualnymi, w tym z ostatecznymi decyzjami administracyjnymi kształtującymi sytuację prawną wnioskodawców na gruncie danych gałęzi prawa administracyjnego publicznego. Skutki prawne tych decyzji nie mogą być pomijane, czy podważane, poza formalnym trybem prawnym (stwierdzenia nieważności, wznowienia postępowania). Przeciwne stanowisko nie znajduje umocowania w prawie.

Każda decyzja ostateczna w administracyjnym toku instancji, zgodnie z zasadą trwałości decyzji (art. 16 § 1 k.p.a.), co dotyczy także decyzji umarzających postępowanie w sprawie na gruncie art. 105 § 1 k.p.a. korzysta z domniemania prawidłowości, dopóki nie zostanie wyeliminowana z porządku prawnego inną decyzją ostateczną, wydaną w trybie nadzwyczajnym, lub wyrokiem sądu. Nie ma przy tym znaczenia prawnego, czy dana decyzja obarczona jest wadą, czy też nie, gdyż ostateczność i wykonalność decyzji stanowią wartości uznawane przez ustawodawcę za podlegające ochronie, co znajduje wyraz w ograniczonej możliwości wzruszania takich decyzji, zarezerwowanej wyłącznie dla sytuacji wyjątkowych, uzasadniających wszczęcie postępowań nadzwyczajnych.

W powyższym świetle, ostateczna decyzja wydana przez właściwy organ administracji publicznej umarzająca postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w uzasadnieniu której właściwy organ administracji publicznej uznał, że przedmiotowa (...) objęta projektem zgłoszonym do dofinansowania nie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko wiązała także w procedurze wyboru projektów. Następstwem prawnym stąd wynikającym jest przyjęcie przy ocenie spornego projektu, że wydanie decyzji merytorycznej o środowiskowych uwarunkowaniach nie jest wymagane na tle rozwiązań prawnych zawartych w u.o.o.ś. oraz uregulowania § 3 pkt 52 lit. b) rozporządzenia wykonawczego.

W takim stanie rzeczy, konsekwentnie, spełnienie kryterium 7: "Zgodność projektu z polityką ochrony środowiska" nie mogło być kwestionowane. Instytucja Zarządzająca ani uprzednio Komisja Oceny Projektów nie miały kompetencji podważania ustaleń organu właściwego w zakresie środowiskowych uwarunkowań dotyczących realizacji przedsięwzięcia i wyprowadzania wniosków odmiennych od tych, które zaprezentował organ uprawniony do wydania decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań. Tym samym ocena projektu, dokonana z uchybieniem powyższych reguł, stanowi istotne naruszenie norm art. 37 ust. 1 u.p.s.f., gdyż nie może być uznana za rzetelną i zgodną z prawem.

Z tych powodów Sąd, na mocy art. 61 ust. 8 pkt 1 u.p.s.f., orzekł jak w pkt I sentencji. Orzeczenie w pkt II znajduje wsparcie w art. 200 p.p.s.a.

Rozpoznając ponownie sprawę Instytucja Zarządzająca uwzględni zaprezentowaną ocenę prawną.