Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 604/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-03-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Pracy i Polityki Społecznej~Minister Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185 par. 1, art. 207 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 66
journal: Dz.U. 2011 nr 127 poz 721
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych - tekst jednolity.
article: art. 17 pkt 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant asystent sędziego Inesa Wyrębkowska po rozpoznaniu w dniu 1 marca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 listopada 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 1717/15 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia o stopniu niepełnosprawności 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. odstępuje od zasądzenia od J. S. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 listopada 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 1717/15, stwierdził nieważność zaskarżonej przez J. S. decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] marca 2015 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia o stopniu niepełnosprawności.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wojewódzki Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...] decyzją z dnia [...] września 2014 r. stwierdził nieważność orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w G. W. z dnia [...] lipca 2014 r. o stopniu niepełnosprawności J. S. Po rozpatrzeniu odwołania J. S., Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] marca 2015 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.) utrzymał tę decyzje w mocy. W uzasadnieniu wskazał, że zaszła przesłanka stwierdzenia nieważności aktu bowiem został wydany przez organ, który nie był miejscowo właściwy w sprawie.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wywiódł J. S., zarzucając naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego skutkujące wadliwym uznaniem, że orzeczenie z [...] lipca 2014 r. było dotknięte wadą nieważności.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie z przyczyn w niej podniesionych. Swoje orzeczenie oparł na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.). W ocenie Sądu zaskarżone orzeczenie zostało wydane przez organ, który nie jest właściwy w sprawie, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., co skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności tego aktu. Zdaniem Sądu I instancji nie sposób wywieść z treści ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2011 r., Nr 127, poz. 721 ze zm., dalej: ustawa o rehabilitacji), aby organem wyższego stopnia, wobec treści art. 127 § 2 k.p.a. – kompetentnym do rozpatrywania odwołań od orzeczeń wojewódzkiego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności - był minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego (Minister Pracy i Polityki Społecznej). Wspomniana ustawa o rehabilitacji wymienia wprawdzie w szeregu regulacji zadania ministra właściwego w tych sprawach, jednak nie obejmują one uprawnień do rozpatrywania odwołań od decyzji wydanych w I instancji przez wojewódzkie zespoły ds. orzekania o niepełnosprawności. Uprawnienia w danym zakresie nie sposób wywodzić również z regulacji ogólnych ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2013 r., poz. 743 ze zm.). Kompetencji organu administracji centralnej w danym zakresie nie sposób także domniemywać. Sąd wskazał, że prawodawca, tworząc organy wyspecjalizowane dwóch stopni, i przypisując im określone kompetencje, przesądził, iż ewentualne sprawy sporne - z uwagi na ich specyficzny charakter - będą rozpatrywane przed sądami powszechnymi. Przyjęcie w istocie dowolnego założenia, jakoby określone kompetencje przysługiwały w tych sprawach konkretnemu organowi administracji centralnej skutkowałoby, jak w danym przypadku – wobec treści art. 6c ust. 8, gdzie wskazano właściwość sądów powszechnych tylko, co do orzeczeń wydawanych przez wojewódzkie zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności - powstaniem dwóch alternatywnych ścieżek kontroli legalności ostatecznych orzeczeń wydawanych w przedmiocie niepełnosprawności: przez sądy powszechne, gdy w I instancji orzekają powiatowe zespoły ds. orzekania o niepełnosprawności oraz przez sąd administracyjny, gdy orzeczenie w I instancji wydają wojewódzkie zespoły ds. orzekania o niepełnosprawności. Wobec wskazanych okoliczności Sąd I instancji uznał, że ani względy prostej wykładni językowej (wskazanie zamkniętego katalogu organów, właściwych w danym rodzaju spraw) ani wykładni systemowej bądź celowościowej nie przemawiają za przyjęciem, że właściwym do rozpatrzenia sprawy jest organ centralny do spraw zabezpieczenia społecznego (Minister Pracy i Polityki Społecznej). Zatem stronie przysługiwało prawo skierowania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy do właściwego wojewódzkiego zespołu ds. orzekania o niepełnosprawności. Wprawdzie art. 127 § 3 k.p.a. nie wymienia expressis verbis wojewódzkich zespołów do spraw orzekania o niepełnosprawności, jednak wskazaną regulację należy stosować w ocenie Sądu I instancji per analogiam, celem uzupełnienia luki w przepisach. Sąd wskazał ponadto, że organ administracji, do którego mylnie skierowano odwołanie (wobec wadliwego pouczenia), winien był przekazać je według właściwości organowi kompetentnemu do rozpatrzenia tego środka zaskarżenia (art. 65 ust. 1 k.p.a.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi, ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od skarżącego na swoją rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 127 § 2 i 3 k.p.a. w związku z art. 66 ustawy o rehabilitacji poprzez błędne przyjęcie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, przez co dotknięta jest wadą nieważności, naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 127 § 3 k.p.a. w związku z art. 15 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że stronie przysługiwało prawo skierowania do właściwego wojewódzkiego zespołu ds. orzekania o niepełnosprawności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 17 pkt 3 i art. 20 k.p.a. poprzez pominiecie tych przepisów przy rozpoznawaniu przedmiotowej sprawy, a w konsekwencji błędne uznanie, że Minister Pracy i Polityki Społecznej nie był organem wyższego stopnia w stosunku do Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...]. Ponadto zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 31 ust. 1 pkt 6 w związku z art. 4 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2015 r., poz. 812 ze zm., dalej: ustawa o działach) w związku z art. 33 ust. 1 pkt 1 i ust. 1a pkt 1 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 roku o Radzie Ministrów (Dz. U. z 2012 r., poz. 392 ze zm.) w związku z § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 22 września 2014 r. w sprawie szczegółowego działania Ministra Pracy i Polityki Społecznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 1260) w związku z art. 17 pkt 3 i art. 20 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji błędne uznanie, że Minister Pracy i Polityki Społecznej jako właściwy minister kierujący działem administracji rządowej - zabezpieczenie społeczne, nie jest organem wyższego stopnia w stosunku do wojewódzkiego zespołu ds. orzekania o niepełnosprawności. W uzasadnieniu wskazano, że z literalnej i niebudzącej wątpliwości treści art. 127 § 3 k.p.a. wynika, iż instytucja ponownego rozpatrzenia sprawy przysługuje wyłącznie od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze. Stanowi ona wyjątek od reguły, czyli zasady dewolutywności. Nie może być zatem zdaniem skarżącego kasacyjnie stosowana per analogiam. Wnoszący skargę kasacyjną podkreślił, że Sąd I instancji rozpoznając niniejszą sprawę pominął przepis art. 17 pkt 3 k.p.a. Ponadto, Minister wskazał, że przedmiotowa decyzja wydana została w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w trybie nadzwyczajnym i nie powinna być wprost utożsamiana z "orzeczeniem", o którym mowa w ustawie o rehabilitacji. Dotyczy to także przepisu art. 6c ust. 8 ustawy o rehabilitacji, który przewiduje właściwość sądu powszechnego jedynie w sprawach odwołań od orzeczeń wojewódzkiego zespołu. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną każde orzeczenie należy utożsamiać z decyzją administracyjną, ale już decyzja wydana w trybie nadzwyczajnym nie jest orzeczeniem w rozumieniu przepisów ustawy o rehabilitacji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania, która nie zachodziła w niniejszej sprawie.

Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z obowiązującym od 16 listopada 2015 r. rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej ( Dz. U. z 2015 r. poz. 1905) organem administracji jest Minister Rodziny Pracy i Polityki Społecznej. Natomiast zarzuty oraz uzasadnienie skargi kasacyjnej i stanowisko NSA odnoszą się do regulacji prawnych obowiązujących na moment wydania zaskarżonej decyzji tj. [...] marca 2015 r. – tj. do Ministra Pracy i Polityki Społecznej.

Rozstrzygnięcie niniejszej sprawy sprowadza się do ustalenia organu właściwego do rozpoznania środka odwoławczego od decyzji Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...], który stwierdził nieważność orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w G. W. z dnia [...] lipca 2014 r. o stopniu niepełnosprawności J. S. Badając tą kwestię należy przede wszystkim stwierdzić, że zgodnie z art. 66 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych w sprawach nieunormowanych w przepisach tej ustawy stosuje się Kodeks postępowania administracyjnego, Kodeks cywilny oraz Kodeks pracy. Podzielając ugruntowane stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego co do przepisów obowiązujących w postępowaniu przed organami orzekającymi o niepełnosprawności (por. m.in. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 1998 r. (w składzie 7 sędziów), sygn. akt OPS 12/99, opublikowana w "Orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego" z 2000r. Nr 2, poz. 467 i w elektronicznym Systemie Informacji Prawnej LEX pod nr 39223 oraz uchwała NSA (w składzie 7 sędziów) z dnia 6 listopada 2000 r., sygn. akt OPS 8/00, opubl. w "ONSA" z 2001r., Nr 2, poz. 51 i LEX pod nr 46039) Naczelny Sąd Administracyjny jest zdania, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego należy stosować także do decyzji wojewódzkich zespołów do spraw orzekania o niepełnosprawności w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia zespołu ds. orzekania o niepełnosprawności. Stosownie do jego uregulowań właściwym do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy (art. 127 § 2 k.p.a.). Definicję organu wyższego stopnia zawiera art. 17 k.p.a., który wskazuje, że organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są: 1) w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego - samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej, 2) w stosunku do wojewodów - właściwi w sprawie ministrowie, 3) w stosunku do organów administracji publicznej innych niż określone w pkt 1 i 2 - odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku - organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością, 4) w stosunku do organów organizacji społecznych - odpowiednie organy wyższego stopnia tych organizacji, a w razie ich braku - organ państwowy sprawujący nadzór nad ich działalnością.

Podstawą ustalenia właściwości instancyjnej organów wyższego stopnia będą przepisy ustaw materialnych a w razie ich braku przepisy ustrojowe określające zakres działania ministra. Zastosowane sposoby uregulowania właściwości organów wyższego stopnia są różne, ustawy bowiem bądź regulują expressis verbis tę właściwość, bądź konieczna jest wykładnia przepisów ustaw materialnych w związku z ustawami ustrojowymi o zakresie działania (tak; B. Adamiak (w) Kodeks Postępowania administracyjnego. Komentarz, 2014). Natomiast właściwość rzeczową organu administracji ustala się według przepisów o zakresie jego działania, co wprost wynika z art. 20 k.p.a.

Z literalnej i niebudzącej wątpliwości treści art. 127 § 3 k.p.a. wynika, że instytucja ponownego rozpatrzenia sprawy, przysługuje wyłącznie od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze. Stanowi ona wyjątek od reguły, czyli zasady dewolutywności. Nie może być zatem stosowana per analogiam - jako środek zaskarżenia od decyzji wydawanych przez inne organy, w tym wojewódzkie zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że przepis art. 127 § 3 k.p.a. odnosi się wyłącznie do takich przypadków, w których w pierwszej instancji decyzję administracyjną podejmował jeden z organów enumeratywnie wymienionych w tym przepisie i przepisie art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a.

Sąd pierwszej instancji rozpoznając przedmiotową sprawę pominął przepis art. 17 pkt 3 k.p.a. Jak wynika z treści art. 6 – 6a ustawy o niepełnosprawnych, wojewódzki zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności jest organem administracyjnym, o którym mowa w art. 17 pkt 3 k.p.a. Nie jest to bowiem ani organ jednostki samorządu terytorialnego, wojewoda (lub podmiot działający w imieniu wojewody), ani organ organizacji społecznej, lecz powoływany przez wojewodę odrębny organ administracji, który jest właściwy do orzekania o niepełnosprawności.

Ustawodawca w art. 6 ww. ustawy o niepełnosprawnych ustanowił strukturę organów administracji właściwych do orzekania o niepełnosprawności, wskazując w ust. 1 pkt 2, że wojewódzkie zespoły do spraw orzekania o stopniu niepełnosprawności są organami drugiej instancji. Jednocześnie ustawa nie wskazała organu nadrzędnego nad wojewódzkim zespołem do spraw niepełnosprawności. Wobec tego, stosownie do brzmienia art. 17 pkt 3 k.p.a. poszukując organu właściwego do rozpatrzenia zażalenia należy ustalić, który minister jest właściwy w danej sprawie, a dopiero w dalszej kolejności - jeżeli "brak" takiego ministra – należy odwołanie skierować do organu państwowego sprawującego nadzór nad wojewódzkim zespołem do spraw orzekania o stopniu niepełnosprawności. Poszukując "ministra właściwego" należy mieć na względzie, iż szczegółowy zakres działania ministra ustala, w drodze rozporządzenia, Prezes Rady Ministrów (art. 33 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów). Określając szczegółowy zakres działania ministra, w wypadku ministra kierującego określonym działem administracji rządowej, Prezes Rady Ministrów wskazuje, z uwzględnieniem przepisów o działach administracji rządowej, dział lub działy, którymi kieruje minister (art. 33 ust. 1a pkt 1 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r.). Działy administracji rządowej zostały określone w ustawie z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej. Sprawy rehabilitacji społecznej i zawodowej osób niepełnosprawnych oraz ich zatrudniania, które są przedmiotem regulacji ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, zostały ujęte w dziale "zabezpieczenie społeczne" (art. 31 ust. 1 pkt 6 ustawy o działach administracji rządowej). Natomiast stosownie do art. pkt 6 w 4 ust. 2 tej ustawy minister kierujący działem administracji rządowej jest właściwy w sprawach z zakresu administracji określonych w ustawie.

Powyższe prowadzi do wniosku, że od decyzji wojewódzkiego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności w sprawie nieważności orzeczenia powiatowego zespołu ds. orzekania o niepełnosprawności służy odwołanie do ministra właściwego dla działu administracji rządowej "zabezpieczenie społeczne". W stanie prawnym obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji ministrem tym był Minister Pracy i Polityki Społecznej, co wynika z § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 22 września 2014 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Pracy i Polityki Społecznej. Należy wspomnieć, że wprawdzie z treści art. 6c ust. 1 ustawy o niepełnosprawnych wynika, że nadzór nad orzekaniem o niepełnosprawności i o stopniu niepełnosprawności sprawuje Pełnomocnik Rządu do Spraw Osób Niepełnosprawnych, jednakże nie można go uznać za organ "wyższego stopnia" (w rozumieniu art. 17 k.p.a.) nad wojewódzkim zespołem do spraw orzekania o niepełnosprawności. Z jednej bowiem strony z art. 17 pkt 3 k.p.a. wynika, że organ ten byłby brany pod uwagę dopiero, o ile niepowodzeniem skończyłoby się poszukiwanie w systemie prawnym "właściwego ministra", a z drugiej strony – można mieć wątpliwości, czy "nadzór" o którym mowa w art. 6c ww. ustawy jest "nadzorem" o którym mowa w art. 17 pkt 3 k.p.a. Przepis art. 6c ust. 3 wskazuje, iż w przypadku jeżeli w ramach nadzoru Pełnomocnik stwierdzi, że istnieje uzasadniona wątpliwość co do zgodności orzeczenia ze stanem faktycznym lub że orzeczenie zostało wydane w sposób sprzeczny z przepisami dotyczącymi orzekania o niepełnosprawności lub o stopniu niepełnosprawności, może zwrócić się do właściwego organu o: 1) stwierdzenie nieważności orzeczenia, 2) wznowienie postępowania. "Nadzór" Pełnomocnika, w przypadku stwierdzenia niezgodności z prawem orzeczenia zespołu do spraw niepełnosprawności, został zatem ograniczony tylko do wnioskowania o wszczęcie postępowań w trybach nadzwyczajnych. Tak określony zakres "nadzoru" powoduje, że z zakresu właściwości Pełnomocnika niewątpliwie usunięte zostają sprawy przynależne organowi wyższego stopnia na mocy art. 157 § 1 i art. 150 § 2 k.p.a.. Powstaje natomiast wątpliwość, czy owo ograniczenie zakresu "nadzoru" Pełnomocnika dotyczy także postępowań w trybie zwykłym, tzn. czy powyższy przepis wyłącza również ewentualną możliwość orzekania przez Pełnomocnika w trybie zwykłym (np. przy rozpatrywaniu odwołań). Rozwiązanie tej wątpliwości jest jednak – jak wyżej wykazano – zbędne na potrzeby niniejszej sprawy, jako że istnieje "właściwy minister" będący organem wyższego stopnia w stosunku do wojewódzkiego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności.

Należy też dodać, że w jednolitym orzecznictwie sądów administracyjnych i judykaturze podkreśla się, że sprawa stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest odrębną sprawą od sprawy tą decyzją załatwionej ( por. wyroki NSA z dnia 27 stycznia 2015 r. sygn. akt. II OSK 1542/13 i z dnia 3 marca 2015 r. sygn. akt II GSK 69/14 oraz B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, "Państwo i Prawo" 2001, z. 8, s. 31). Jak to trafnie podnosi Minister jest to o tyle istotne, że decyzja Wojewódzkiego Zespołu wydana została w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w trybie nadzwyczajnym i nie powinna być wprost utożsamiana z "orzeczeniem", o którym mowa w ustawie o rehabilitacji. Dotyczy to także przepisu art. 6c ust. 8 ustawy o rehabilitacji, który jedynie przewiduje właściwość sądu powszechnego w sprawach odwołań od orzeczeń wojewódzkiego zespołu. wynika to z jednego a zarazem prostego faktu, iż każde orzeczenie należy utożsamiać z decyzja administracyjną w rozumieniu przepisów k.p.a. (art. 66 ustawy o rehabilitacji). Przy czym decyzja wydana w trybie nadzwyczajnym, nie jest orzeczeniem w rozumieniu przepisów ustawy o rehabilitacji.

Jak już wskazano wyżej stosownie do art. 66 ustawy o rehabilitacji w sprawach nienormowanych przepisami tej ustawy stosuje się k.p.a. Postępowanie administracyjne ma charakter dwuinstancyjny (15 k.p.a.) Decyzja ostateczna zapada w drugiej instancji. Dwuinstancyjność jest standardem rzetelnego postępowania wymaganym przez zasady państwa prawa. Dlatego nie jest wskazane używanie ścieśniającej wykładni tam gdzie uszczuplałaby ona wskazany standard. W orzecznictwie przyjmuje się, że zawarta w art. 15 k.p.a. zasada ogólna dwuinstancyjności postępowania oznacza prawo strony do tego, by jej sprawa była przedmiotem dwukrotnego rozpoznania przez dwa różne organy. Natomiast wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a. jawi się jako wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, mający w założeniu łagodzić skutki, braku drugiej instancji, w przypadkach, gdy ustrojowe prawo administracyjne nie przewiduje istnienia organu wyższego stopnia w stosunku do organu, który wydał decyzję w pierwszej instancji. Zatem przepisu tego nie można interpretować w sposób rozszerzający. Konkluzja ta znajduje potwierdzenie w treści art. 127 k.p.a. Pierwsze dwa paragrafy stanowią konkretyzację zasady ogólnej dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, bowiem celem tego unormowania jest z łagodzenie skutków odstępstwa od tej zasady. Zasada ogólna dwuinstancyjności postępowania administracyjnego jest jedną z możliwych form realizacji zagwarantowanego w Konstytucji RP (art. 78) prawa stron do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Nie można jednak nie zauważyć, że wniosek jest odmienną od odwołania formą realizacji konstytucyjnego prawa stron do wnoszenia środków zaskarżenia i że odwołanie zapewnia stronie dalej idące i pełniejsze gwarancje procesowe. To dodatkowo przemawia za słusznością stanowiska Ministra co do jego właściwości do rozpoznania odwołania w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska Sądu pierwszej instancji, o braku właściwości Ministra Pracy i Polityki Społecznej do rozpoznania środka odwoławczego w niniejszej sprawie. Tym samym brak było także podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji tego Ministra, wskazanych w art. 145 § pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Przyjęte przez Sąd kasacyjny stanowisko wskazuje, że nie zachodzi w sprawie zagadnienie prawne, które budzi poważne wątpliwości w rozumieniu art. 187 § 1 p.p.s.a.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu. Sąd pierwszej instancji ponownie rozpoznając sprawę odniesie się do zarzutów podniesionych w skardze. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. nie obciążano skarżącego w pierwszej instancji, kosztami postępowania kasacyjnego na rzecz organu, gdyż uchylony wyrok nie był spowodowany stanowiskiem skarżącego.