Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 319/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2010-07-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1, art. 4 ust. 2 pkt 6
journal: Dz.U. 2005 nr 236 poz 2008
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz – spr. Sędzia WSA Ewa Janowska Protokolant Sekretarz sądowy Mariola Górska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 lipca 2010 r. sprawy ze skargi Gminy Kolonowskie na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 25 marca 2010 r., nr NK-III-LM-0911-1-12/2010 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez Gminę Kolonowskie jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 25 marca 2010 r., nr NK.III-LM-0911-1-12/2010, stwierdzające nieważność uchwały nr XXXVI/286/10 Rady Miejskiej w Kolonowskiem z dnia

19 lutego 2010 r., w sprawie zmiany Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Kolonowskie.

Złożenie skargi sądowoadministracyjnej poprzedziło postępowanie administracyjne o następującym przebiegu:

Na sesji Rady Miejskiej w Kolonowskiem w dniu 19 lutego 2010 r., organ ten podjął uchwałę nr XXXVI/286/10, w sprawie zmiany Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Kolonowskie.

Podstawę prawną uchwały stanowiły:

- art. 18 ust. 2 pkt 15 w związku z art. 4 ust. 1, art. 40 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia

8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U.2001 r., Nr 142, poz.1591 ze zm.);

- art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U.2005, nr 236, poz. 2008 ze zm.).

Uchwałę podjęto po zasięgnięciu opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Strzelcach Opolskich.

W treści § 1 wskazanej uchwały Rada Miejska w Kolonowskiem postanowiła dokonać zmiany uchwały własnej z dnia 20 czerwca 2006 r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Kolonowskie, w ten sposób, iż, po § 17 dodano § 17 a, mocą którego nałożono na osobę utrzymującą psa obowiązek jego rejestracji w Urzędzie Miasta i Gminy w Kolonowskiem w terminie 14 dni od dnia rozpoczęcia jego posiadania (§ 1 ust. 1 uchwały), trwałego oznakowania poprzez wszczepienie psu pod skórą elektronicznego mikroczipa przez lekarza weterynarii, w terminie 14 dni od dnia jego nabycia, lub po ukończeniu przez psa dwunastego tygodnia życia (§ 1 ust.2 uchwały), oraz zgłaszania wszelkich zmian w stanie posiadania psa celem jego aktualizacji ( § 1 ust. 3 uchwały). Zgodnie z § 3 wykonanie podjętej uchwały powierzono Burmistrzowi Kolonowskiego, a stosownie do § 4 uchwały wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego.

Po wszczęciu postępowania nadzorczego Wojewoda Opolski, rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 25 marca 2010 r., NK.III-LM-0911-1-12/2010 wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, stwierdził nieważność powyższej uchwały Rady Miejskiej w Kolonowskiem z dnia 19 lutego 2010 r. Uzasadniając to rozstrzygnięcie organ nadzoru powołał się na przepis art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i wskazał, że przedmiotowa uchwała stanowi akt prawa miejscowego oraz stanowi wykonanie ustawowego upoważnienia z art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Przepis ten zobowiązuje organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego do określenia w drodze regulaminu, szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w sprawach wyliczonych w art. 4 ust. 2 pkt 1-8 ustawy.

Wojewoda podniósł, że uchwała Rady Miejskiej nie wypełnia dyspozycji przepisu art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zgodnie z którym regulamin powinien zawierać postanowienia dotyczące wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości, obejmujące obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe i mające na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Z treści przytoczonego przepisu – zdaniem organu nadzoru - nie wynika kompetencja Rady Miejskiej do wprowadzenia obowiązku rejestracji psa, trwałego oznakowania psa oraz zgłaszania wszelkich zmian w jego posiadaniu. Organ zauważył ponadto, iż wymóg wszczepienia psu pod skórą mikroczipa, prowadzi do obciążenie osoby utrzymującej psa dodatkowymi kosztami takiego zabiegu. Konsekwencją tego jest narzucenie mieszkańcom gminy posiadającym psy daniny publicznej, ukrytej pod postacią obowiązku trwałego oznakowania psów. Powyższą okoliczność potwierdza również art. 18 ust. 2 ustawy, stosownie do którego podejmowanie przez radę gminy uchwał w spawach podatków i opłat następuje w granicach określonych w odrębnych ustawach. Powyższy przepis nie uprawnia rady gminy do ustanowienia obowiązku wobec osoby utrzymującej psa do zgłoszenia zmian w jego posiadaniu. W ocenie organu nadzoru obowiązek trwałego znakowania i zgłaszania przez właścicieli psa danych osobowych oraz ich aktualizacji w związku ze zmianą w stanie posiadania psa, nie tylko wykracza poza delegację z art. 4 ustawy, ale także narusza konstytucyjną normę wyrażoną w art. 51 Konstytucji RP, z której wynika, iż zobowiązanie obywateli do ujawnienia swoich danych osobowych może mieć miejsce tylko w ustawie. Tym samym rada gminy przestrzegając zakresu udzielonego jej przez ustawę upoważnienia nie może, tworząc prawo miejscowe, wykraczać poza materię uregulowaną ustawą. W ocenie organu nadzorczego pomimo wyraźnego zapisu ustawy o utrzymaniu czystości i porządku Rada Miejska w Kolonowskiem, podejmując przedmiotową uchwałę przekroczyła zakres delegacji ustawowej przyznanej przez ustawę, co stanowi istotne naruszenie prawa.

W skardze na powyższe rozstrzygnięcie Gmina Kolonowskie, po uprzednim podjęciu uchwały z dnia 23 kwietnia 2010r. w sprawie zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego, zarzuciła naruszenie art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i wniosła o uchylenie zaskarżonego aktu. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, iż regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe mające na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Gmina w oparciu o wymienioną regulację uzyskała upoważnienie, aby w sposób, jaki uzna za właściwy, określić szczegółowe zasady, których celem jest takie uregulowanie obowiązków posiadaczy psów, że ich posiadanie chronić będzie ludzi przed wszelkimi zagrożeniami, czy uciążliwościami oraz ochroni wszelkie tereny wspólnie użytkowane przed zanieczyszczeniem. W tak sformułowanym upoważnieniu mieszczą się więc wszelkie działania, które eliminują lub zmniejszają zagrożenia, niedogodności i uciążliwości związane z posiadaniem psów. W ocenie organu Gminy Kolonowskie art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy sformułowany jest ogólnie. Potrzeba dodatkowych założeń wartościujących, abstrahujących zupełnie od jego językowego rozumienia, by przyjąć stanowisko organu nadzorczego i orzec o niedopuszczalności w przyjętej regulacji gminy ochrony jej mieszkańców. Dalej organ wskazał, iż przyjęte przez Radę Miejską rozwiązanie wprost dotyczy ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi,czy też zanieczyszczeniem terenu przez psy. W ocenie organu z postanowień uchwały nie wynika obowiązek odpłatności za wszczepienie mikroczipa, a ujawnienie danych osobowych może nastąpić również w toku realizacji ustawowo przewidzianej opłaty z tytułu posiadania psa.

W odpowiedzi na skargę, Wojewoda Opolski, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego aktu nadzoru, wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skarga Gminy Kolonowskie nie znajduje uzasadnionych podstaw, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w niczym nie narusza prawa. Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a, w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Na zasadzie art. 148 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru, uchyla ten akt. W przypadku braku podstaw do uwzględnienia skargi oddala ją, na zasadzie art. 151 P.p.s.a. Wskazać należy również, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 tej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co pozwala i obliguje do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Opolskiego, stwierdzającego nieważność uchwały Rady Miejskiej w Kolonowskiem z dnia 19 lutego 2010 r. wykazała, iż nie narusza ona prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Na wstępie należy wskazać, iż przedmiotowe postępowanie toczyło się w ramach postępowania nadzorczego sprawowanego przez wojewodę nad działalnością samorządu gminnego. W myśl bowiem art. 85 i 86 ustawy z dnia 8 marca 1990 r.

( Dz.U. 2001, Nr 142, poz. 1591 ze zm.) o samorządzie gminnym, wojewoda sprawuje nadzór nad działalnością gminną na podstawie kryterium zgodności z prawem. W ramach tego nadzoru wojewoda orzeka o nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy w całości lub w części, gdy stwierdzi ich sprzeczność z prawem, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa ogranicza się jedynie do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. W orzecznictwie wypracowano pogląd, że skutek w postaci stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy powinno wywołać każde istotne naruszenie prawa tj., gdy rozwiązanie przyjęte w tych aktach pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem, przy czym sprzeczność ta powinna być oczywista i bezpośrednia. W przedmiotowej sprawie Wojewoda w ramach swych kompetencji nadzorczych wydał rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzając nieważność uchwały Rady Miejskiej w Kolonowskiem z dnia 19 lutego 2010 r., w sprawie zatwierdzenia zmian Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Kolonowskie, mocą, której nałożono na osobę utrzymująca psa obowiązek jego rejestracji w Urzędzie Miasta i Gminy w Kolonowskiem w terminie 14 dni od dnia rozpoczęcia jego posiadania oraz trwałego oznakowania poprzez wszczepienie psu pod skórą elektronicznego mikroczipa przez lekarza weterynarii, w terminie 14 dni od dnia jego nabycia, oraz po ukończeniu przez

psa dwunastego tygodnia życia, oraz zgłaszania w Urzędzie wszelkich zmian w stanie posiadania celem jego aktualizacji. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę stwierdził, iż tak sformułowany zapis podjętej uchwały w sposób istotny narusza obowiązujące przepisy prawa, podzielając w tym zakresie stanowisko prawne wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Regulamin ten ma charakter prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a zatem na zasadzie art. art. 87 ust. 2 Konstytucji RP stanowi źródło powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze konkretnej gminy, w przypadku uchwalenia przez daną radę gminy przedmiotowego regulaminu. Dodać trzeba, że z uwagi na charakter prawny omawianego regulaminu, przepisy takiego regulaminu - zamieszczone w uchwale - powinny być formułowane wyłącznie na podstawie upoważnienia ustawowego i w jego granicach. W art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, stanowiącej delegację ustawową ustawodawca zawarł wyczerpujące wyliczenie kwestii, które powinny zostać uregulowane w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Dlatego można twierdzić, że przepis ten wskazuje na wszystkie niezbędne elementy, które rada gminy zobowiązana jest zawrzeć w uchwalonym przez siebie regulaminie. W konsekwencji rada gminy uchwalając przedmiotowy regulamin, nie może w nim zamieszczać postanowień wykraczających poza ramy określone w art. 4 ust. 2 pkt 1-8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W ocenie Sądu organ nadzoru wykazał w sposób przekonujący sprzeczność brzmienia § 1 ust. 1, 2 i 3 uchwały Rady Miejskiej w Kolonowskiem z dnia 19 lutego 2010 r. z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy, a stanowisko w tym przedmiocie zostało wyczerpująco uzasadnione. Powyższy przepis stanowi, iż regulamin określa szczegółowe zasady utrzymywania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące "obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mający na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku". W świetle przywołanego brzmienia art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy, uprawnieniem legislacyjnym gminy, a zarazem jej zadaniem, jest określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, ale wyłącznie takich obowiązków, które dotyczą po pierwsze - ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi, a po drugie - ochrony przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Przedstawione omawianym przepisem uprawnienie rady gminy, nie stanowi upoważnienia do określania przepisów w regulaminie utrzymania czystości i porządku innych niż wskazane art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy. W przepisie tym nie można, bowiem doszukać się upoważnienia do nakładania na osoby utrzymujące psy obowiązków polegających na: 1) znakowaniu psa poprzez wszczepienie elektronicznego mikroczipa (określającego numer identyfikacyjny zwierzęcia) celem jego identyfikacji, 2) przekazywaniu swoich danych osobowych związanych ze zmianą stanu posiadania psa. W świetle powyższego trzeba stwierdzić, że w kontrolowanym przez Sąd rozstrzygnięciu nadzorczym, stwierdzającym nieważność uchwały z dnia 19 lutego 2010 r. w sprawie zmiany uchwały w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Kolonowskie, zostały w § 1 ust 1, 2 i 3 zamieszczone postanowienia nieznajdujące uzasadnienia w delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 ustawy. Przywołane wyżej i kwestionowane przez organ nadzoru postanowienia uchwały stanowią, bowiem przekroczenie upoważnienia ustawowego określonego w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy. W uchwale rady gminy w sprawie uchwalenia omawianego regulaminu nie można zamieszczać postanowień wykraczających poza treść art. 4 ust. 2 ustawy, a zatem muszą znaleźć się w niej postanowienia, o jakich mowa w punktach od 1 do 8 tego przepisu. Upoważnienia rady gminy do stanowienia regulaminu (z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy), który z woli ustawodawcy jest aktem prawa miejscowego, nie można pojmować rozszerzająco, bowiem rada gminy może określić nie wszystkie obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe, lecz tylko takie, które dotyczą ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Ponadto zauważyć należy, że obowiązek, nałożony przez Radę Miejską w Kolonowskiem na osoby utrzymujące psy, przekazywania swoich danych osobowych związanych ze stanem posiadania psa, odnosi się także do udostępnienia danych osobowych właściciela lub posiadacza psa tj. imienia i nazwiska, dokładnego adresu zamieszkania posiadacza psa oraz danych osobowych nowego właściciela (§ 1 ust. 1 i ust. 3). Przyznać należy, że proces znakowania psów nie miałby sensu z pominięciem przywołanych wyżej danych osobowych posiadaczy psów, a zatem obowiązek znakowania psów wiąże się nierozerwalnie z obowiązkiem przekazywania danych osobowych, a do nałożenia takiego obowiązku Rada Miejska w Kolonowskiem nie może wywieść swojego umocowania z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy. Zobowiązanie obywateli do ujawnienia swoich danych osobowych może bowiem mieć miejsce tylko w ustawie - art. 51 ust. 1 Konstytucji RP. Z kolei przepis art. 51 ust. 2 Konstytucji RP stanowi, że władze publiczne nie mogą pozyskiwać, gromadzić i udostępniać innych informacji o obywatelach niż niezbędne w demokratycznym państwie prawnym. Stąd nałożenie obowiązku udostępniania danych osobowych posiadaczy psów jest sprzeczne z art. 51 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (por. wyroki WSA w Opolu z 30 października 2006 r., sygn. akt II SA/Op 242/06, z 29 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Op 640/06, z 7 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Op 62/09 niepubl.). Reasumując stwierdzić należy, że zarzuty podniesione w rozpoznawanej skardze nie mogły odnieść zamierzonego skutku, bowiem rozstrzygnięcie organu nadzoru jest zgodne z prawem. W szczególności zawiera ono wszechstronną analizę uchwały zmieniającej regulamin, zwłaszcza w zakresie zgodności z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy, której wnioski Sąd w całości podziela. Ocena stwierdzonych nieprawidłowości, jako istotnych i zastosowanie najdalej idącego środka nadzoru w postaci stwierdzenia nieważności uchwały regulaminowej, odpowiadają również zasadzie proporcjonalności, bowiem wyeliminowanie z obrotu prawnego uchybień nie było możliwe w inny sposób. Sąd nie neguje prawa Rady do podjęcia uchwał zmieniających wcześniejszy akt administracyjny zwłaszcza, jeżeli – jak w sprawie niniejszej – nowa regulacja prawna stanowić ma odpowiedź na oczekiwania mieszkańców gminy. Jednak uchwała zmieniająca winna odpowiadać wymogom prawa i zasad prawidłowej legislacji. Tych wymogów sporna uchwała Rady Miejskiej w Kolonowskiem nie spełniała, dlatego nie mogła funkcjonować w obrocie prawnym. W świetle powyższego, rozstrzygnięcie nadzorcze zaskarżonej treści uznać należy za znajdujące oparcie w przepisie art. 91 ust. 1 powołanej wyżej ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji