Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3367/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Inne
Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok, uchylono zaskarżoną decyzję organu i poprzedzającą ją decyzję organu
Powołane przepisy: article: ART. 156 PAR. 1 PKT 2, ART. 105 PAR. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: ART. 188, ART. 200, ART. 203 PKT 1, ART. 205
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) Protokolant asystent sędziego Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 maja 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 459/17 w sprawie ze skargi M. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] września 2016 r., nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz M. T. kwotę 1160 (tysiąc sto sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie przez M. T. jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie

z dnia 31 maja 2017 r., którym oddalono skargę w/w na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] grudnia 2016 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne

i prawne:

Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2015 r. M. T. wystąpił do Wójta Gminy D. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na uruchomieniu punktu zbierania i ręcznego sortowania (odzysku) odpadów innych niż niebezpiecznych (odpadów z tworzyw sztucznych z grupy 15 i 19 katalogu odpadów) na działce nr [...] w miejscowości C. Do wniosku dołączył kartę informacyjną przedsięwzięcia, z treści której wynikało, że przedsięwzięcie dotyczące zbierania i ręcznego sortowania dotyczy odpadów inne niż niebezpieczne o kodach: 15 01 02 - opakowania z tworzyw sztucznych, folia, butelki pet; 15 01 06 - zmieszane odpady opakowaniowe; 19 12 04 - tworzywa sztuczne. Przedsięwzięcie prowadzone ma być w hali namiotowej

o powierzchni ok. 100 m2, która zostanie ustawiona na powierzchni (bez fundamentów). Obiekt zostanie wyposażony w wagę uchylną - ważącą do ok. 200 kg, belownicę o sile zgniotu do ok. 9 ton oraz wózek typu "paleciak". Wnioskodawca ponadto wskazał, iż projektowany punkt sortowania odpadów z tworzyw sztucznych zalicza się do przedsięwzięć z § 3 ust. 1 pkt 80 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Na wyposażeniu punktu będzie jeden samochód dostawczy skrzyniowy o masie do 3,5 ton. Wobec powyższego organ I instancji zwrócił się do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] oraz Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w S. o wydanie opinii co do obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania dla ww. przedsięwzięcia na środowisko oraz określenie jej ewentualnego zakresu.

W piśmie z dnia [...] sierpnia 2015 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska stwierdził, iż po przeanalizowaniu informacji na temat charakteru przedsięwzięcia,

w jego ocenie, nie posiada ono cech ani parametrów powodujących konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz określenia zakresu ewentualnego raportu o oddziaływaniu na środowisko dla ww. przedsięwzięcia. Wskazał ponadto, iż przedmiotowa inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, o których mowa w art. 59 ust. 1 ustawy o ochronie środowiska, a tym samym brak jest przesłanek prawnych do wydania przez RDOŚ opinii co do konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedmiotowej inwestycji.

W dniu [...] sierpnia 2015 r. do akt sprawy wpłynęła opinia sanitarna Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] sierpnia 2015 r.

w której podobnie wskazano, iż przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko dla przedmiotowego przedsięwzięcia inwestycyjnego nie jest wymagane, przy czym opiniujący organ przedsięwzięcie inwestycyjne zaliczył do przedsięwzięć wymienionych w § 3 ust. 1 pkt 80 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko tj. do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

W oparciu o powyższe informacje, decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r., Wójt Gminy D. umorzył wszczęte na wniosek M. T. postępowanie.

W uzasadnieniu swojej decyzji organ podniósł, że uwzględniając łączne uwarunkowania przedstawione w art. 63 ust. 1 ustawy o ochronie środowiska, zwłaszcza rodzaj, parametry techniczne oraz zasięg potencjalnego oddziaływania na środowisko, jak również stanowisko RDOŚ w Warszawie oraz PPIS w [...], postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego przedsięwzięcia, w powyższych okolicznościach stało się bezprzedmiotowe i tym samym na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. podlegało umorzeniu.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r., na skutek pisma miejscowej ludności sprzeciwiającej się prowadzeniu przedmiotowej działalności, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wszczęło z urzędu postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. decyzji administracyjnej. Następnie decyzją z dnia

[...] września 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...] kwietnia 2016 r. uznając, że została wydana w warunkach art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., to jest z rażącym naruszeniem prawa - przepisów art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz § 3 ust. 1 pkt 80 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Wnioskiem z dnia [...] października 2016 r. skarżący zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. o ponowne rozpatrzenie sprawy i uchylenie powyższej decyzji.

Po ponownej analizie dowodów zgromadzonych w aktach sprawy oraz argumentów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Kolegium decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. utrzymało swoją decyzję z dnia [...] września 2016 r. w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ powtórzył argumentację zawartą w decyzji z dnia [...] września 2016 r. Na wstępie rozważań prawnych poprzedzonych przedstawieniem dotychczasowego przebiegu postępowania Kolegium stwierdziło, że podstawą do stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji zgodnie z treścią art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest jej wydanie z rażącym naruszeniem prawa, tj. spełnienia przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa ma miejsce wtedy, gdy istnieje przepis prawa dający podstawę do wydania decyzji administracyjnej, a rozstrzygnięcie zawarte w decyzji, dotyczące praw lub obowiązków stron postępowania, zostało ukształtowane sprzecznie z przesłankami wprost określonymi w tym przepisie. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, zgodnie z art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r.

o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko ( t.j. Dz. U.

z 2016 r, poz. 353 ze zm.) określa środowiskowe uwarunkowania realizacji inwestycji. Uzyskanie tej decyzji zgodnie z art. 71 ust. 2 powołanej ustawy jest wymagane dla planowanych: 1) przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz 2) przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Katalog tych przedsięwzięć został ustalony w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r., Nr 213, poz. 1397). Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 80 rozporządzenia do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zaliczono: instalacje związane z odzyskiem lub unieszkodliwianiem odpadów inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 41-47, z wyłączeniem instalacji do wytwarzania biogazu rolniczego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne o zainstalowanej mocy elektrycznej nie większej niż 0,5 MW lub wytwarzających ekwiwalentną ilość biogazu rolniczego, wykorzystywanego do innych celów niż produkcja energii elektrycznej, a także miejsc retencji powierzchniowej odpadów oraz rekultywacji składowisk odpadów. Następnie organ przytoczył ustawowe definicje pojęć przetwarzanie i odzysku odpadów zawarte w art. 3 pkt 14 i 21 ustawy z dnia

14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2013 r., poz. 21 ze zm.). Opisując następnie przedsięwzięcie przedstawione w karcie informacyjnej przedsięwzięcia, załączonej do wniosku M. T. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz odwołując się do definicji ustawowej pojęcia "instalację" zawartej tym razem w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska

(t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 672 ze zm.) – w art. 3 pkt 6 oraz wyjaśniając pojęcie "urządzenia stacjonarne" poprzez odwołanie się definicji takiego pojęcia w Słowniku języka polskiego i orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Kolegium ostatecznie stwierdziło, że przedstawiony przez inwestora sposób działania systemu przetwarzania odpadów wskazuje jednoznacznie, że ma on charakter stacjonarny, albowiem funkcjonuje stacjonarnie (w jednym, ściśle określonym miejscu) i jest oparty między innymi o działanie stacjonarnego urządzenia technicznego, jakim jest belownica jaką zamierza wykorzystywać inwestor. Tym samym, zdaniem Kolegium decyzja Wójta Gminy D., uznająca postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach za bezprzedmiotowe i umarzająca postępowanie w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a., wydana została z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r.

o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa

w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz § 3 ust. 1 pkt 80 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Wobec treści powyższego rozstrzygnięcia M. T. złożył skargę, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] września 2016 r.;

W uzasadnieniu skargi podniósł, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze wykroczyło poza ramy przewidziane dla kontroli decyzji administracyjnej w trybie

art. 156 i nast. k.p.a. W treści zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak i poprzedzającej decyzji z dnia [...] września 2016 r. organ dokonał własnej wykładni przepisów prawa, w tym ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku

i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia

9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Szerokie rozważania i interpretacje przyjęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przeczą twierdzeniu, jakoby Wójt Gminy D. dopuścił się oczywistego, jasnego i bezspornego naruszenia prawa, na które powołuje się Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Okoliczność, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze podziela odmienny od Wójta Gminy D. pogląd dotyczący wykładni powołanych przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji

o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz

o ocenach oddziaływania na środowisko nie może uzasadniać twierdzenia, że rozumowanie przyjęte przez inny organ stanowi rażące naruszenie prawa, skutkujące koniecznością stwierdzenia nieważności decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. w odpowiedzi na skargę podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 31 maja

2017 r. skargę oddalił.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji, po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania stwierdził, że istotne znaczenie dla niniejszej sprawy ma wymóg zawarty w art. 42 ust 4 ustawy o odpadach, wedle którego do wniosku o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów dołącza

się decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ustawy

z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, o ile jest wymagana. Powyższa decyzja

o środowiskowych uwarunkowaniach, według w/w art. 71 ust. 1 określa środowiskowe uwarunkowania realizacji inwestycji, a uzyskanie tej decyzji jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć wymienionych w art. 72 ust. 2 ustawy, których kategoryzacji dokonano w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Mając na uwadze treść przywołanych powyżej przepisów Sąd stwierdził, iż osoba ubiegająca się o wydanie zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów dla przedsięwzięcia wymienionego w § 3 ust. 1 pkt 80 rozporządzenia, to jest instalacji związanej z odzyskiem lub unieszkodliwianiem odpadów, zobowiązana jest do przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla danego przedsięwzięcia. Tego rodzaju przedsięwzięcie jest bowiem wymienione w rozporządzeniu w katalogu przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, stąd też wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla tego rodzaju inwestycji jest wymagane (art. 71 ust. 2 ww. ustawy). Skoro zaś ustawa przewiduje obligatoryjne dołączenie do wniosku w/w decyzji, to w żadnym wypadku nie można uznać, aby postępowanie prowadzone w celu jej uzyskania było bezprzedmiotowe. Fakt uzyskania od profesjonalnych instytucji (RDOŚ, Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego) opinii, że przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko dla przedmiotowego przedsięwzięcia inwestycyjnego nie jest wymagane, nie oznacza zwolnienia organu administracyjnego z merytorycznego zajęcia stanowiska w sprawie rozpoznania wniosku o wydanie decyzji środowiskowej. Organ bowiem nadal jest związany koniecznością wypowiedzenia się negatywnie albo pozytywnie co do obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania konkretnego przedsięwzięcia na środowisko oraz określenia jej ewentualnego zakresu. O tym bezwzględnie stanowi art. 84 ust. 1 cyt. ustawy, zgodnie z którym w przypadku, gdy nie została przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach właściwy organ stwierdza brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Zatem w sprawie niniejszej Wójt Gminy D. winien był, po przeanalizowaniu całości zgromadzonych dowodów, w tym powołanych wyżej opinii sanitarnej Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] sierpnia 2015 r. jak i Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2015 r., wydać decyzję, w której stwierdza, iż dla przedmiotowego przedsięwzięcia taka potrzeba występuje i wówczas, zgodnie z ust. 2 ww. art. 84 określić warunki lub wymagania, o których mowa w art. 82 ust 1 pkt 1 lit. b lub c, lub nałożyć obowiązek wykonania działań, o których mowa w art. 82 ust. 1 pkt 2 lit. b, w szczególności jeżeli wynikają one z postanowienia, o którym mowa w art. 63 ust. 2a, bądź stwierdzić, iż brak jest podstaw do przeprowadzenia takiej oceny, jednakże w każdym wypadku musi podjąć rozstrzygnięcie co do meritum. Wobec powyższego należało stwierdzić, iż skoro Wójt bezpodstawnie umorzył postępowanie, które powinno było się zakończyć rozstrzygnięciem co do istoty sprawy, zasadnym było, w okolicznościach niniejszej sprawy, wyeliminowanie przez Kolegium wadliwej decyzji Wójta z dnia [...] kwietnia 2016 r., w drodze stwierdzenia jej nieważności, jako wydanej w warunkach przewidzianych przez ustawodawcę

w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., to jest z rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie za przedwczesne Sąd uznał stanowisko SKO w S. wskazujące na konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania w/w przedsięwzięcia na środowisko. Obowiązek ten w żadnej mierze nie wynika z powyższych opinii wyspecjalizowanych instytucji, które nakazałyby bezwzględnie przeprowadzenia postępowania dotyczącego ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla ww. zamierzenia inwestycyjnego. Organy opiniujące nałożenia takiego obowiązku nie przewidziały. Dopiero po przeprowadzeniu pełnej analizy zebranego materiału dowodowego, jak również po uzupełnieniu go w zakresie uznanym za konieczny przez Wójta, skutkującej wydaniem decyzji co do meritum, rozpoznającej przedmiotowy wniosek, będzie można odnieść się do wszystkich jej aspektów.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył M. T., wnosząc na podstawie art. 188 p.p.s.a. o jego uchylenie w całości wraz z zaskarżoną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] grudnia 2016 r. oraz poprzedzającą ją decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] września 2016 r. Nadto skarżący kasacyjnie wnosił o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy,

tj. art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., polegające na przyjęciu przez Sąd, że ostateczna decyzja Wójta Gminy D. z dnia [...] kwietnia 2016 r., znak: [...], w przedmiocie umorzenia postępowania wszczętego na wniosek M. T. dot. wydania decyzji środowiskowej, wydana po uprzednim zasięgnięciu opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] sierpnia 2015 r. oraz Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia

[...] sierpnia 2015 r., wydana została z rażącym naruszeniem prawa, a w konsekwencji przyjęcie za prawidłową decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z [...] grudnia 2016 r. i oddalenie złożonej skargi.

Skarżący kasacyjnie podniósł, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd administracyjny dopatruje się rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji przez Wójta Gminy D. w innym aspekcie niż czyniło to SKO w S. W ocenie Sądu administracyjnego wystarczającym powodem do stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...] kwietnia 2016 r. jest fakt wydania jej z naruszeniem art. 84 Ustawy z 3 października 2008 r.

o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa

w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U.2017.1405). W ocenie skarżącego, powyższa kwalifikacja uchybienia przy wydawaniu decyzji przez Wójta Gminy D. jako rażącego naruszenia prawa, a w konsekwencji skutkująca jej nieważnością, jest zbyt daleko idąca. Rozstrzygnięcie to w sposób nieuzasadniony ingeruje w zasadę pewności obrotu i stabilności prawa,

w szczególności mając na uwadze, że istota decyzji, której stwierdzono nieważność, jak i decyzja wydana w trybie art. 84 ustawy z dnia 3 października 2008 r.

o udostępnianiu informacji o środowisku... sprowadza się de facto do tego samego - braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

W opiniach zarówno Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, jak i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego wskazano, że sporna inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a w konsekwencji brak jest konieczności przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko w/w inwestycji. W świetle ugruntowanego orzecznictwa judykatury formułowane zastrzeżenia przez SKO w S. co do prawidłowości wydania Wójta Gminy D. w żaden sposób nie można zakwalifikować jako rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Konieczność zastosowania złożonego procesu wykładni dla odkodowania hipotetycznego stanu faktycznego i zapisanych konsekwencji prawnych wyklucza możliwość naruszenia takich przepisów prawa w sposób rażący (wyrok NSA z 1 lipca 2011 r., I OSK 163/11, LEX nr 1082667). Pomimo powyższego, Sąd administracyjny I instancji oddalił skargę na decyzję SKO stwierdzającą nieważność decyzji Wójta Gminy D., wskazując na wydanie jej z naruszeniem art. 84 powołanej wyżej ustawy, utrzymując tym samym w mocy decyzję SKO w S. o stwierdzeniu nieważności ostatecznej decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...] kwietnia 2016 r. Takie rozstrzygnięcie, mając na uwadze okoliczności niniejszej sprawy, nadmiernie godzi w zasadę trwałości decyzji ostatecznych, zasadę pogłębiania zaufania do władzy publicznej oraz w słuszny interes strony. Zgodnie z utrwalonym poglądem judykatury i orzecznictwa przyjąć należy, że "Nie każde oczywiste naruszenie prawa może być uznane za rażące. Rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) następuje wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę, aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej. Pomimo uchybień Wójta Gminy D. przy wydawaniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2016 r. istota rozstrzygnięcia została zachowana - brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 - dalej jako "p.p.s.a.".), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie zaznaczyć należy, że stanowiąca przedmiot oceny sądowoadministracyjnej decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] grudnia 2016 r. oraz poprzedzająca ją decyzja tego samego organu nosząca datę [...] września 2016 r. zostały wydane w postępowaniu nadzwyczajnym jakim jest postępowanie nieważnościowe. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji, unormowana w komentowanym przepisie oraz przepisach następnych, stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych. Z tego względu przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji muszą być interpretowane w sposób ścisły czy wręcz ścieśniająco (wyrok NSA z 22 września 1999 r., IV SA 1380/97, LEX nr 47894; wyrok NSA z 10 listopada 1998 r., IV SA 912/97, LEX nr 45693; zob. także wyrok NSA z 29 czerwca 1999 r., IV SA 1889/97, LEX nr 47887; wyrok NSA z 29 czerwca 1999 r., IV SA 1066/97, LEX nr 48675). W orzecznictwie stwierdza się, że ich zaistnienie powinno być bezsporne i mieć oczywisty charakter, co podkreśla wyjątkowość tej instytucji. Wskazać jednocześnie należy, że postępowanie w sprawie nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem, odrębnym od postępowania, w którym wydano weryfikowaną decyzję (np. wyrok NSA z 8 lipca 1999 r., IV SA 970/97, LEX nr 47901). Celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest ustalenie, czy decyzja jest obarczona jedną z wad wskazanych w art. 156 § 1. Organ orzekający o nieważności nie może zatem rozpatrywać sprawy co do jej istoty.

Podstawę stwierdzenia nieważności wydanej w trybie zwykłym ostatecznej decyzji przez Wójta Gminy D. z dnia [...] kwietnia 2016 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wydania decyzji środowiskowej, stanowił przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. została wydana zarówno zdaniem organu, jak i Sądu I instancji z rażącym naruszeniem prawa, z tym, że organ i Sąd upatrywały spełnienie powyższej przesłanki w naruszeniu innych przepisów. Rażące naruszenie prawa przy wydaniu decyzji jest kwalifikowanym naruszeniem prawa. W orzecznictwie dominuje pogląd, że dochodzi do niego, gdy rozstrzygnięcie sprawy jest w oczywisty sposób sprzeczne z wyraźnym i niebudzącym wątpliwości przepisem (por. uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 21 kwietnia 2008 r., I OPS 2/08, ONSAiWSA 2008, nr 5, poz. 76). Tak więc cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z niebudzącą wątpliwości treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą.

Nie każde, nawet oczywiste naruszenie prawa, może być uznane za rażące, jak również nie ma decydującego znaczenia to, jaki przepis został naruszony. Rozstrzygające dla uznania naruszenia prawa za rażące jest to, że rodzaj tego naruszenia i jego skutki powodują, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa (np. wyrok NSA

z 28 czerwca 2011 r., II GSK 725/10, LEX nr 1083380; wyrok NSA z 29 czerwca 2011 r., II OSK 1046/10, LEX nr 1083498). Tak więc stwierdzone naruszenie prawa powinno mieć znacznie większą wagę, aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej. Z powyższych rozważań, dotyczących przesłanki rażącego naruszenia prawa wskazanej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., uzasadniającej stwierdzenie nieważności decyzji wynika nadto konieczność zastosowania złożonego procesu wykładni dla odkodowania hipotetycznego stanu faktycznego i zapisanych konsekwencji prawnych wyklucza możliwość naruszenia takich przepisów prawa w sposób rażący (wyrok NSA z 1 lipca 2011 r., I OSK 163/11, LEX nr 1082667). Nie można zatem jako rażąco naruszającego prawo traktować rozstrzygnięcia wynikającego z odmiennej interpretacji danego przepisu, nawet jeżeli później zostanie ona uznana za nieprawidłową (wyrok NSA z 12 grudnia 2006 r., II OSK 28/06, LEX nr 319171).

Kwestią zasadniczą dla dokonania oceny zasadności wniesionej w niniejszej sprawie skargi kasacyjnej i rozważenia na dalszym etapie możliwości rozpoznania skargi, w sytuacji określonej w art. 188 p.p.s.a. jest, czy organ administracji publicznej, jakim jest Wójt Gminy D., wydając w postępowaniu zwykłym decyzję w przedmiocie umorzenia postępowania o wydanie decyzji środowiskowej wydał ją z rażącym naruszeniem przepisów prawa w znaczeniu wyżej podanym. Nie jest natomiast konieczne udzielanie jednoznacznej odpowiedzi, czy decyzja ta jest zgodna z prawem, albowiem w postępowaniu nieważnościowym, jak już wyżej wskazano, sprawa nie podlega ponownemu rozpoznaniu co do jej istoty.

Jak wynika z akt sprawy administracyjnej, wydając decyzję o umorzeniu postępowania Wójt Gminy D. miał na uwadze zarówno wniosek inwestora, opis inwestycji wskazany w karcie informacyjnej przedsięwzięcia załączonej do wniosku, opinię Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...], jak i opinię Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska stwierdzające jednoznacznie, że przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia inwestycyjnego opisanego we wniosku złożonym przez M. T. nie jest wymagane. Po uprzednim zajęciu stanowiska przez w/w instytucje organ uznał, że skoro wskazane we wniosku inwestora przedsięwzięcie nie może zostać zakwalifikowane jako przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, wymienione czy to w § 2 czy § 3 rozporządzenia Rady Ministrów

z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, to postępowanie o wydanie decyzji środowiskowej należało umorzyć jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Jest to jeden z poglądów reprezentowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Na przykład, w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 marca 2019 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 1094/17, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skoro z art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenie oddziaływania na środowisko jednoznacznie wynika, że uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko; przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, to okoliczność, iż przedsięwzięcie nie może być zakwalifikowane do żadnego z w/w rodzajów przedsięwzięć (nie podpada pod przedsięwzięcie wymienione w rozporządzeniu) powoduje, że dalsze prowadzenie postępowania administracyjnego w tym zakresie staje się bezprzedmiotowe i jako takie podlega na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzeniu. Skoro planowane przedsięwzięcie nie wypełnia wymogów żadnego z przedsięwzięć wskazanych

w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. to uznać należy, że wydanie decyzji środowiskowej jest bezprzedmiotowe. Reprezentowane jest również w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko zaprezentowane

w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, zgodnie z którym organ winien wydać decyzję w której stwierdza, iż dla planowanego przedsięwzięcia taka potrzeba występuje

i wówczas, zgodnie z art. 84 ust. 2 ustawy środowiskowej, określić warunki

i wymagania, o których mowa w art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. b lub c lub nałożyć obowiązek wykonania działań, o których mowa w art. 63 ust. 2a bądź stwierdzić, iż brak jest podstaw do przeprowadzenia takiej oceny, jednakże w każdym przypadku musi podjąć rozstrzygnięcie co do meritum. Wskazać jednak należy, że powyższa rozbieżność poglądów wynika z braku jednoznacznego przepisu, który powyższą sytuację jednoznacznie by rozwiązał. Zachodzi konieczność dokonania wykładni szeregu przepisów, które zawierają często pojęcia nieostre, nie będące ustawowo zdefiniowane. Należy w tym miejscu podkreślić za stwierdzeniami zawartym w skardze kasacyjnej, że zarówno decyzja umarzająca postępowanie, jak i decyzja orzekająca co do meritum, stwierdzająca, że nie zachodzi konieczność wydania dla wskazanego przedsięwzięcia decyzji środowiskowej zachowuje co do zasady istotę rozstrzygnięcia – brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Tym samym podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut dotyczący naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny jako Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 155 § 1 pkt 2 k.p.a. w sposób opisany w skardze należy uznać za uzasadniony, skutkujący uwzględnienie skargi kasacyjnej. To z kolei pociąga za sobą konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku. Mając jednocześnie na uwadze, że istota sprawy prowadzonej w postępowaniu nadzwyczajnym, jakim jest postępowanie nieważnościowe jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o regulację zawartą w art. 188 p.p.s.a., rozpoznał również wniesioną przez M. T. skargę od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2016 r. Skarga ta, między innymi z przyczyn wyżej już wskazanych, zasługuje na uwzględnienie. Organ bezzasadnie przyjął, że decyzja Wójta Gminy D. z dnia [...] kwietnia 2016 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wskazać nadto należy, że stwierdzając nieważność decyzji Wójta Gminy D., usiłując wykazać rażące naruszenie prawa, dokonuje złożonej wykładni pojęć takich jak przetwarzanie odpadów, odzysku i unieszkodliwiania odpadów odwołując się do regulacji prawnych, w tym definicji prawnych zawartych poza ustawą z dnia 3 października 2008 r. udostępnianiu informacji o środowisku ... tzn. w ustawie z dnia 14 grudnia 2012 r.

o odpadach, nie wspominając już o próbie interpretacji powiązanych ze sobą zdaniem organu pojęć "stacjonarne urządzenia techniczne" oraz "instalację", szukając odpowiedzi w przepisach zawartych w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska i odwołując się do wybranego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczącego spraw gospodarczych. Już powyższe świadczy o braku podstaw do przyjęcia, że decyzja Wójta Gminy D. z dnia [...] kwietnia 2006 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w znaczeniu wyżej podanym. Tym samym decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] grudnia 2016 r. i poprzedzająca ją decyzja tego samego organu z dnia [...] września 2016 r., jako wydane w postępowaniu nieważnościowym, zostały wydane z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skarga wniesiona przez M. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. zasługuje na uwzględnienie i skutkuje na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ich uchyleniem.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 wyroku.

O kosztach postępowania sądowego (pkt 2 wyroku) orzeczono na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1 oraz 205 p.p.s.a. Zasądzono od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania poniesionych przed sądem I instancji, jak i przez Naczelnym Sądem Administracyjny. Na koszty te w łącznej wysokości 1160 zł składają się: uiszczony wpis od skargi (200 zł) oraz od skargi kasacyjnej (100 zł), uiszczona opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa procesowego (17 zł), wynagrodzenie pełnomocnika procesowego będącego adwokatem ustalone w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U z 2015 r., poz. 1800 ze zm.) w wysokości 843 zł.