Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1494/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-01-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit c art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 22 stycznia 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Wanda Zielińska-Baran /spr./ Protokolant starszy sekretarz sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 marca 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 1190/12 w sprawie ze skarg G. N., T. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 14 marca 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 1190/12, po rozpoznaniu na rozprawie skarg G. N., T. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy, w pkt 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...]; w pkt 2. określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; w pkt 3. zasądził od organu na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania. Wyrok ten został wydany następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...], Prezydent Miasta G. działając na podstawie art. 59 ust. 1 i 2 oraz art. 60 ust. 1 w zw. z art. 61. ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r., nr 80, poz. 717 ze zm., dalej upzp), art. 104 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku Firmy "K." A. K., odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkaniowych wielorodzinnych z drogą wewnętrzną, parkingami, placami gospodarczymi, trafostacją i przepompownią ścieków, a także oświetleniem terenu, projektowanego na działce nr [...] na terenie położonym w G. przy ul. [...]. W odwołaniu A. K. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, względnie o zmianę zaskarżonej decyzji w całości i wydanie decyzji o warunkach zabudowy zgodnie ze złożonym wnioskiem. Zaskarżonej zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP, art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 upzp, art. 61 ust. 1-5 upzp, § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania przestrzennego w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003 r., nr 164, poz. 1588).

Decyzją z dnia [...] marca 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzję z dnia [...] listopada 2011 r. w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, stwierdzając, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, 8, 77 §1, 80, 107 § 3 k.p.a, oraz przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i rozporządzenia z 2003 r. Kolegium wskazało, iż w sąsiedztwie działki objętej wnioskiem znajduje się zabudowa o funkcji mieszkalnej mogąca stanowić potencjalnie odniesienie dla wyznaczenia parametrów zabudowy inwestycji planowanej przez wnioskodawcę. Organ I instancji nie przeprowadził prawidłowo analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wyznaczonego obszaru analizowanego, mając na uwadze ww. zasadę dobrego sąsiedztwa, gwarantującego zachowanie ładu przestrzennego przez takie ukształtowanie przestrzeni, które stworzy harmonijną całość oraz uwzględni w odpowiednich relacjach uwarunkowania i wymagania funkcjonalne oraz gospodarczo-społeczne i będzie odpowiadać wymogom ww. rozporządzenia z 2003 r. Wyniki analizy stanowią uzasadnienie rozstrzygnięcia dokonanego w decyzji w sprawie warunków zabudowy dla działki objętej wnioskiem. Dlatego muszą uwzględniać oraz wskazywać konkretny rodzaj zabudowy poszczególnych działek w obszarze analizowanym. Dokumentacja urbanistyczna znajdująca się w aktach sprawy nie spełnia ze względu na swą lakoniczność i powierzchowność wskazanych powyżej wymagań stawianych przed wynikami analizy funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W analizowanym obszarze znajdują się bowiem również inne zabudowania mogące stanowić podstawę ustaleń dla decyzji organu I instancji. W treści zaskarżonej decyzji organ I instancji odniósł się jedynie do spełnienia przez planowaną inwestycję tylko jednego z wymienionych w art. 61 ust. 1 upzp warunków, a mianowicie kontynuacji funkcji. Pozostałe warunki i ich spełnienie zostały całkowicie pominięte zarówno w sporządzonej analizie, jak i samej decyzji organu I instancji. Kolegium podkreśliło, iż zgodność funkcji zabudowy nie może być traktowana zbyt rygorystycznie. Ustawodawca wskazuje jedynie, że nie może to być funkcja zabudowy nie dająca się pogodzić z funkcją już występującą w analizowanym obszarze. Zabudowa jednorodzinna i zabudowa wielorodzinna są tym samym rodzajem funkcji zabudowy. W związku z tym ograniczenie jednej z nich w sytuacji, gdy oba rodzaje zabudowy mieszkaniowej występują obok siebie byłoby nieuzasadnione.

Na powyższą decyzję odrębne skargi o tożsamej treści złożyli G. N. i T. K., wnosząc o jej uchylenie i o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: a) art. 61 ust. 1 upzp, przez błędne przyjęcie, że organ I instancji rozstrzygnął sprawę o nieprawidłowo przeprowadzoną analizę urbanistyczną oraz przez błędne przyjęcie, że Prezydent odniósł się wyłącznie do kontynuacji funkcji i pominął pozostałe warunki określone w tym przepisie; b) § 3 rozporządzenia z 2003 r. przez błędne przyjęcie, że organ I instancji nie przeprowadził prawidłowo analizy urbanistycznej, a także art. 7, 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 kpa i art. 138 § 2 k.p.a. W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Sąd I instancji uznał, iż skargi zasługiwały na uwzględnienie, aczkolwiek z innych względów aniżeli zostały w nich przedstawione. Sąd wskazał, iż postępowanie w niniejszej sprawie zostało zainicjowane podaniem inwestora z dnia 9 sierpnia 2007 r. Pierwsza pozytywna decyzja o ustaleniu warunków zabudowy została wydana dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...]. Dokonując wówczas analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu organ I instancji ustalił, że działki sąsiednie zabudowane są w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Wskazana decyzja została następnie uchylona na podstawie rozstrzygnięcia Kolegium z dnia 2 lipca 2009 r. Następnie organ I instancji w dniu 4 marca 2010 r., sporządził projekt decyzji nr [...], o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji opisanej w podaniu inicjującym postępowanie ustalając, że na obszarze objętym analizą istnieje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna (działki nr [...] położone przy ul. [...]), będąca kontynuacją funkcji oraz odpowiadająca swoimi parametrami, cechami i wskaźnikami kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu wnioskowanej zabudowie na terenie działki nr [...]. Ostatecznie jednak decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. Prezydent odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkaniowych wielorodzinnych ustalając, że wnioskowany zamiar inwestycyjny zakłóciłby funkcjonowanie istniejącej willowej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Decyzją z dnia [...] marca 2012 r. Kolegium uchyliło decyzję organu I instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Przedmiot sporu, jak wskazał Sąd, dotyczy tego, czy nieruchomość objęta postępowaniem o ustalenie warunków zabudowy spełnia wszystkie wymagane prawem warunki. Organ I instancji uznał, że nie został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp dotyczący kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Sąd podkreślił, iż celem art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp jest utrzymanie ładu przestrzennego na danym obszarze tworzącym pewną urbanistyczną całość. Kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie uznawane za uzupełniające i nie wchodzące z nią w kolizję. W niniejszej sprawie w obszarze analizowanym znajduje się zarówno zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, jak i wielorodzinna. Wiodąca funkcja terenu w postaci zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej nie powinna oznaczać, że wymaganiom ładu przestrzennego sprzeciwia się zabudowa wielorodzinna. Prawodawca ani w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, ani w rozporządzeniu z 2003 r. nie uzależnia określenia warunków zabudowy od dominującej na danym terenie funkcji zabudowy. Organ ustalając zaistnienie w sprawie wszystkich przesłanek do wydania decyzji o treści pozytywnej dla inwestora nie może automatycznie przedkładać prawa własności przysługującego właścicielom nieruchomości sąsiednich ponad prawo do swobodnego dysponowania nieruchomością będącą własnością inwestora. Sąd stwierdził, iż uchylając decyzje organów obu instancji miał na względzie to, że Kolegium uchyliło zarówno decyzję organu I instancji o treści pozytywnej względem planowanego zamierzenia inwestycyjnego, jak i o treści negatywnej. Naruszenie przez Kolegium art. 138 § 2 kpa przez brak wskazania okoliczności jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy niweczy jeden z podstawowych celów instancyjności postępowania administracyjnego, w trakcie którego powinno zapaść zgodne z prawem ostateczne rozstrzygnięcie sprawy. W decyzji z dnia [...] marca 2012 r. Kolegium słusznie wskazało na niepełne uzasadnienie decyzji z dnia [...] listopada 2011 r. oraz nieprawidłowo przeprowadzoną analizę urbanistyczną. Sąd wyjaśnił, iż miał również na uwadze to, że w aktach sprawy znajduje się analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu z której wynika, że planowana inwestycja spełnia wymagania ładu przestrzennego, jak i analiza o wnioskach przeciwnych. Organy administracji powinny mieć na uwadze, że wyznaczenie wokół działki budowlanej obszaru analizowanego powinno nastąpić w taki sposób, by działka budowlana, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, znajdowała się w centrum tego obszaru. Sposób ustalenia granic obszaru analizowanego, w tym kryteria w oparciu o które taki obszar wyznaczono, powinien wynikać z uzasadnienia decyzji. Kolegium w sposób niejednoznaczny dokonało wykładni § 3 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r., bowiem nie przesądziło, czy organ I instancji wyznaczył obszar analizowany prawidłowo, skupiając się jedynie na obowiązku uzasadnienia jego zasięgu. Sąd wyjaśnił, iż jeżeli obszar analizowany pozwala na ustalenie wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, wyznaczenie jego granic w minimalnej wielkości jest wystarczające. Jeżeli w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy, organy obu instancji ustaliły występowanie na obszarze analizowanym funkcji mieszkalnej jednorodzinnej i wielorodzinnej, a planowana inwestycja ma polegać na budowie zespołu budynków mieszkaniowych wielorodzinnych, to organ I instancji ustaliwszy kontynuację istniejącej funkcji zabudowy powinien był na tej podstawie rozważyć zasadność wydania decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Sąd uchylając w oparciu art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. decyzje organów obu instancji, wskazał, iż wydanie decyzji w przedmiocie warunków zabudowy powinno zostać poprzedzone dokładnym ustaleniem stanu faktycznego sprawy, w tym ponownym przeprowadzeniem analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ I instancji szczególną uwagę powinien zwrócić na występowanie w obszarze analizowanym zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej jako zbieżnej z zamierzeniem budowlanym inwestora. Ustalenia faktyczne powinny następnie posłużyć do dokonania prawidłowej wykładni znajdujących w sprawie zastosowanie przepisów upzp i rozporządzenia z 2003 r. Natomiast sama decyzja administracyjna powinna spełniać wszystkie wymogi zarówno wymienione w art. 107 § 1 kpa, art. 107 § 2 kpa w zw. z art. 64 ust. 1 upzp w zw. z art. 54 upzp. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł T. K. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając go w części, tj. w zakresie uchylającym decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...], o odmowie ustalenia warunków zabudowy, zarzucając mu: I. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1) art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 ust. 1 pkt c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. przejawiające się w tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej zastosował środek określony w ustawie, tj. nie będąc związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną wyszedł poza jej granice i uchylił także decyzję organu I instancji pomimo, iż decyzja ta została wydana prawidłowo, tj. zgodnie z przepisami prawa i w oparciu o kompleksowo przeprowadzoną analizę urbanistyczną; 2) art. 1 § 1 i § 2 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na wadliwym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nieodpowiadającym wymogom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a., przejawiającym się nieprzestrzeganiem w zaskarżonym wyroku takich ustaleń i dowodów, jakie mogłyby przemawiać za uchyleniem decyzji organu I instancji, iż uchylenie decyzji organu I instancji jest uzasadnione czasem trwania postępowania w niniejszej sprawie; 3) art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. polegające na uchyleniu się Sądu I instancji od dokonania szczegółowej oceny zarzutów przedstawionych przez skarżącego, co czyni ocenę prawną zawartą w zaskarżonym wyroku niepełną; 4) art. 1 § 1 i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 ust. 1 pkt c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że uzasadnienie decyzji organu I instancji jest niepełne i zostało wydane w oparciu o nieprawidłowo przeprowadzoną analizę urbanistyczną, tym samym organ I instancji naruszył zasady postępowania administracyjnego; II. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie: 1) art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że organ I instancji rozstrzygnął sprawę o nieprawidłowo przeprowadzoną analizę urbanistyczną, zaś uzasadnienie decyzji, w szczególności w zakresie wystąpienia przesłanek z art. 61 ust. 1 upzp, jest niekompletne; 2) § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 20 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że organ I instancji nie przeprowadził prawidłowo analizy urbanistycznej. Wskazując na powyższe podstawy pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w części, tj. zakresie uchylającym decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...], o odmowie ustalenia warunków zabudowy, i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik uczestnika postępowania A. K. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Skarga kasacyjna formułuje zarzuty wskazujące zarówno na naruszenie prawa materialnego, jak też na naruszenie przepisów postępowania. W pierwszej kolejności należy rozpoznać zarzuty naruszenia prawa procesowego, odnoszące się do naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, a mianowicie art. 3 § 1 w zw. z art. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) w zw. art. 135 art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 1 § 1 i 2 oraz art. 3 § 1, w zw. art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a oraz art. 1 § 1 i 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. Pozbawiony usprawiedliwionych podstaw jest zarzut art. 3 § 1 w zw. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) w zw. art. 135 art. 134 § 1 p.p.s.a., albowiem wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie Sąd pierwszej instancji w warunkach niniejszej sprawy słusznie kontrolą objął zarówno zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, i należycie zastosował art. 145 § 1 pkt 1 li. c) p.p.s.a., uchylając decyzje organów obu instancji. Z treści art. 3 § 1 p.p.s.a. wynika, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres kontroli legalności wyraźnie wyznacza i determinuje art. 134 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wynika z tego przepisu, że sąd ten ma prawo, a nawet obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Natomiast w myśl art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Granice orzekania sądu administracyjnego pierwszej instancji wyznacza sprawa administracyjna w znaczeniu materialnym a nie procesowym. Przesłanką zastosowania art. 135 p.p.s.a. jest stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie tylko w zaskarżonej decyzji, ale także w aktach lub czynnościach ją poprzedzających, jeżeli tylko były one podjęte w granicach danej sprawy. W treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej wyjaśnił powody dla których uznał za konieczne objęcie kontrolą decyzji organów obu instancji, wskazując na nieprawidłowości w przeprowadzonej analizie urbanistycznej. Stąd też zarzut ten nie ma można uznać za trafny. Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 oraz art. 3 § 1, w zw. art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. Zgodnie z art. 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej. W myśl § 2 powołanego przepisu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czynią to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu lub czynności. Zatem kontrola sprawowana przez sądy administracyjne oparta jest na kryterium zgodności z prawem działań względnie zaniechań organów administracji publicznej. W myśl art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, o którym mowa w tym przepisie obejmuje przytoczenie ustaleń faktycznych, dokonanych przez organ administracyjny oraz ich ocenę pod względem zgodności z prawem. Z naruszeniem przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia, gdy uzasadnienie nie odpowiada jego wymogom, a taka sytuacja nie zachodzi w niniejszej sprawie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku czyni zadość warunkom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji zawarł ocenę legalności zaskarżonej decyzji, wskazał podstawę prawną wyroku i wyjaśnił w dostateczny i jednoznaczny sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia, wyjaśnił także powody, dla których podzielił stanowisko skarżącego. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nawiązuje w dostateczny sposób do podstawy materialnoprawnej decyzji, a dokonana przez Sąd I instancji ocena postępowania administracyjnego nie nosi znamion dowolności. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez skarżącego kasacyjnie nie oznacza, że takie uzasadnienie wyroku nie odpowiada wymogom ustawowym i stanowi naruszenie wskazanego wyżej przepisu. Za chybiony należy uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a., skoro w warunkach niniejszej sprawy, co jest istotne, Sąd pierwszej instancji nie pozostawał związany innymi ocenami prawnymi i wskazaniami, co do dalszego postępowania wyrażonymi uprzednio w sprawie, przez co nie mógł uchybić dyspozycji art. 153 p.p.s.a. Nie jest także zasadny art. 1 § 1 i 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., albowiem wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że organ ma obowiązek w uzasadnieniu wydanej decyzji wskazać sposób ustalania granic obszaru analizowanego, w tym wskazać kryteria w oparciu o które obszar ten wyznaczono. Należy podzielić stanowisko wyrażone przez Sąd pierwszej instancji, że wyznaczenie wokół działki budowlanej obszaru analizowanego powinno nastąpić w taki sposób, by działka, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy znajdowała się w centrum tego obszaru. W uzupełnieniu tego stanowiska należy dodać, iż analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu powinna w sposób szczegółowy określać poszczególne parametry analizowanej zabudowy, przez odwołanie się do konkretnych wielkości istniejącej zabudowy, które powinny być w sposób obiektywny weryfikowalne. Określając w decyzji poszczególne warunki zabudowy i zagospodarowania terenu organ powinien uzasadnić prawidłowość przyjęcia takich, a nie innych wartości. Sąd pierwszej instancji słusznie zarzucił Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu, że w wydanej decyzji kasatoryjnej nie wskazało okoliczności jakie organ I instancji powinien wziąć pod uwagę przy ponownym sporządzaniu analizy urbanistycznej, zwłaszcza w sytuacji, gdy poprzednia decyzja wydana w oparciu o tak samo sporządzoną analizę była dla inwestora pozytywna. Zgodnie bowiem z art. 54 pkt 2 lit. a w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w decyzji o warunkach zabudowy określa się m.in. warunki o wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, w tym cech i wskaźników zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Zasada dobrego sąsiedztwa wynikająca z art. 61 ust. pkt 1. u.p.z.p. wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan istniejącej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze ( por. np. wyroki NSA z dnia 21 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1095/10; z dnia 26 lipca 2013 r., sygn. akt II 728/12; z dnia 14 października 2014 r., sygn. akt II OSK 817/13). W kontekście tych rozważań nie mógł odnieść oczekiwanego skutku postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że organ I instancji nie przeprowadził prawidłowo analizy urbanistycznej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zastrzeżenia Sądu pierwszej instancji co do prawidłowości przeprowadzonej analizy były zasadne, stąd też zarzuty te należy uznać za nieuprawnione. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.