Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2042/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Reforma rolna
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 97 ust. 1 pkt. 4
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.) Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 listopada 2019 r. sprawy ze skargi P. R. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z [...] lipca 2019r. [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23, ze zm.), po rozpoznaniu zażalenia P. U. oraz L. Z. działającego jako wykonawca testamentu A. U. utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] maja 2019 r. (znak [...]).

Postanowieniem tym Wojewoda [...], działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.), zawiesił z urzędu postępowanie z wniosku A. U. o wydanie decyzji stwierdzającej, że grunty położone we wsi [...], gmina [...], powiat [...], składające się z działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], pochodzące z dawnego majątku ziemskiego "[...]" stanowiącego byłą własność J. U., nie podpadały pod art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13, ze zm.), do czasu prawomocnego zakończenia postępowania stwierdzającego nabycie spadku po A. U., córce J. i M., zmarłej [...] kwietnia 2016 r. w [...], oraz do czasu prawomocnego zakończenia sprawy dotyczącej zmiany postanowienia Sądu Rejonowego w [...] Wydział [...] z [...] września 2001 r., sygn. akt [...], o stwierdzeniu nabycia spadku po S. U.. Adwokat L. Z., działający jako pełnomocnik P. U. oraz w imieniu własnym jako wykonawca testamentu A. U., złożył zażalenie na postanowienie z [...] maja 2019 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Podstawą zawieszenia postępowania była konieczność rozstrzygnięcia dwóch zagadnień wstępnych: ustalenia spadkobierców A. U. oraz prawomocnego zakończenia sprawy dotyczącej zmiany postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po S. U.. W zażaleniu wskazano, że konieczność ustalenia spadkobierców A. U. nie stanowi przeszkody w dalszym prowadzeniu postępowania, ponieważ adwokat L. Z. jest wykonawcą testamentu i ma legitymację do podejmowania czynności w rozpatrywanej sprawie, natomiast postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku po S. U. jest prawomocne i do czasu ewentualnego wyeliminowania go z obrotu prawnego wiąże wszystkie sądy i organy, a sama hipotetyczna możliwość jego zmiany nie daje podstawy do zawieszenia postępowania.

A. U., córka J. i M., zmarła [...] kwietnia 2016 r. w [...]. Postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku po A. U. prowadzone jest przed Sądem Rejonowym dla [...] w [...] pod sygnaturą [...]. Adwokat L. Z. został powołany na wykonawcę testamentu A. U., co stwierdza zaświadczenie referendarza sądowego w Sądzie Rejonowym dla [...] z [...] grudnia 2016 r., [...]. Zdaniem Wojewody [...] dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony nie mieści się w zakresie działania wykonawcy testamentu, który to zakres odnosi się do działań w sferze cywilnej. Wykonawca testamentu istotnie nie ma własnego interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., ponieważ wynik postępowania nie będzie miał wpływu na jego osobistą sferę praw i obowiązków. Ustalając krąg osób uprawnionych do udziału w postępowaniu, nie sposób jednak pominąć - co uczynił organ pierwszej instancji - przepisu art. 30 k.p.a., który dotyczy szeroko rozumianej instytucji przedstawicielstwa i następstwa procesowego, w szczególności art. 30 § 5 k.p.a., który stanowi, że w sprawach dotyczących spadków nieobjętych jako strony działają osoby sprawujące zarząd majątkiem masy spadkowej. Wykonawca testamentu jest bez wątpienia osobą sprawującą zarząd majątkiem masy spadkowej (art. 988 § 1 Kodeksu cywilnego), co oznacza, że postępowanie administracyjne może toczyć się z jego udziałem - do czasu ustalenia spadkobierców i wydania majątku spadkowego, chyba że zostanie on wcześniej zwolniony z tej funkcji przez sąd. W takich okolicznościach nieustalenie następców prawnych spadkodawcy nie stanowi przeszkody uzasadniającej zawieszenie postępowania. Zaznaczyć przy tym należy, że wykonawca testamentu posiada jedynie legitymację procesową w postępowaniu administracyjnym, nie przysługują mu jednak żadne uprawnienia materialnoprawne (wyrok NSA z 6 stycznia 1995 r., IV SA 1922/93, dostępny - tak jak kolejne przywołane orzeczenia - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jeśli chodzi zaś o stwierdzenie nabycia spadku po S. U., to w obrocie prawnym pozostaje prawomocne i wykonalne postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z [...] września 2001 r., [...], stwierdzające, że spadek po S. U., zmarłym [...] października 2000 r. we [...] w [...], nabyli syn A. U. oraz córka E. L. po 1/2 części każde z nich. Pismem z [...] sierpnia 2017 r. adwokat L. Z. poinformował Wojewodę [...], że do Sądu Rejonowego w [...] został złożony wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie zmiany przywołanego postanowienia z [...] września 2001 r., a wynik tego postępowania może mieć wpływ na prawidłowe ustalenie kręgu osób posiadających status strony w prowadzonych przez Wojewodę postępowaniach dotyczących mienia J. U.. Ustalenie kręgu stron jest - na każdym etapie postępowania - podstawowym zadaniem organu orzekającego, a obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu podniesiono do rangi zasady ogólnej k.p.a. Organy powinny wykazać się szczególną dbałością o prawidłowe ustalenie stron postępowania. Informacja o postępowaniu w sprawie zmiany postanowienia spadkowego nakazuje organom powstrzymanie się od dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego. Postępowanie w sprawie zmiany postanowienia spadkowego nie jest wszczynane bez powodu. Istnieje duże prawdopodobieństwo, że - na skutek zmiany postanowienia - krąg spadkobierców S. U. ulegnie zmianie. W tym stanie rzeczy niedopuszczalne jest dalsze prowadzenie postępowania - z udziałem osób, które potencjalnie nie są stroną, i z pominięciem innych osób, które potencjalnie mają taki przymiot. Kontynuacja postępowania mogłaby prowadzić do wydania decyzji, która potem - na skutek zmiany postanowienia spadkowego - mogłaby być uznana za nieważną, bo skierowaną do osoby niebędącej stroną (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.). Rozmyślne wydanie decyzji, co do której istnieje duże prawdopodobieństwo, że okaże się wadliwa, jest nie do zaakceptowania w praworządnym państwie. Jest to szczególnie istotne w rozpatrywanej sprawie, ponieważ decyzja wydana na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1 marca 1945 r. wywołuje skutki rzeczowe wobec Skarbu Państwa i może stanowić podstawę do dokonania zmiany wpisu w księdze wieczystej (wyrok WSA w Warszawie z 19 września 2008 r., IV SA/Wa 1080/08). W sprawach reprywatyzacyjnych organy powinny kierować się daleko idącą rzeczowością i wnikliwością przy dokonywaniu ustaleń, które mogłyby doprowadzić do zmiany stosunków własnościowych ukształtowanych od kilkudziesięciu lat, na dodatek dotyczących składników mienia o znacznej wartości (wyrok WSA w Warszawie z 29 marca 2011 r., IV SA/Wa 100/11). W podobnej sprawie z zakresu reformy rolnej Naczelny Sąd Administracyjny zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne z uwagi na toczące się przed sądem powszechnym postępowanie w sprawie zmiany postanowienia spadkowego (postanowienie z [...] lipca 2016 r., [...]). W związku z tym uznać trzeba, że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, którym jest sprawa zmiany postanowienia spadkowego po S. U.. Wojewoda [...] prawidłowo zawiesił z tej przyczyny postępowanie i dlatego zasługuje ono na utrzymanie w mocy.

Ustalając krąg stron postępowania - Wojewoda [...] powinien mieć na uwadze, że biorąca udział w postępowaniu B. P. nabyła udział w spadku w drodze umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego w dniu [...] maja 2014r. od E. L., spadkobierczyni dawnego właściciela przejętej nieruchomości. W orzecznictwie wskazuje się tymczasem, że umowa cywilna, mocą której spadkobiercy dawnego właściciela nieruchomości sprzedali przysługujące im udziały spadkowe, nie uprawnia nabywcy tych udziałów do występowania w postępowaniu o wydanie decyzji w sprawie stwierdzenia, że nieruchomość nie podpada pod art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Zbycie statusu strony dla potrzeb postępowania administracyjnego nie jest możliwe, gdyż przysługujące stronie uprawnienie należy do grupy praw i obowiązków o charakterze publicznoprawnym, które z uwagi na swój podmiotowy charakter nie mogą być przeniesione w drodze czynności cywilnoprawnej na inne podmioty (zob. nieprawomocne wyroki WSA w Warszawie z 9 listopada 2017 r., I SA/Wa 597/17, oraz z 11 maja 2018 r., I SA/Wa 1713/17).

Skargę na powyższe postanowienie wniosła [...] P. U., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika., zarzucając mu rażące, mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia dokonanego ww. postanowieniem, naruszenie przepisów postępowania - tj. w szczególności art. 97 § 1 pkt. 4) ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: kpa) - dokonane (naruszenie) w następstwie błędnego uznania przez Ministra, że rozstrzygnięcie sprawy zależy od treści rozstrzygnięć jakie zostaną wydane: (i) w sprawie o stwierdzenie nabycia spadku po A. U. oraz (ii) w sprawie o zmianę postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po S. U.;

Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności ww. postanowienia Ministra z dnia [...] lipca 2019 r., oraz poprzedzającego je postanowienia Wojewody z dnia [...] maja 2019 r. w całości, ewentualnie - w razie uznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej także: "WSA"), że naruszenie przepisów postępowania nie miało charakteru rażącego o uchylenie w całości ww. postanowienia Ministra z dnia [...] lipca 2019 r., oraz poprzedzającego je postanowienia Wojewody z dnia [...] maja 2019 r.;

W uzasadnieniu skargi wskazano, że treść rozstrzygnięcia w sprawie o stwierdzenie nabycia spadku (lub treść notarialnego poświadczenia dziedziczenia), co do zasady, nie ma żadnego wpływu na merytoryczną treść rozstrzygnięć wydawanych przez organa administracji publicznej. Z tego też względu, potrzeba ustalenia spadkobierców A. U. mogłaby co do zasady stanowić ewentualnie przyczynę zawieszenia postępowania w oparciu o art. 97 § 1 pkt. 1) kpa, a nie na podstawie art. 97 § 1 pkt. 4) kpa.

W sprawie brak było podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego prowadzonego przez Wojewodę także na podstawie art. 97 § 1 pkt. 1) kpa wykonawca testamentu A. U. powołany został na podstawie zaświadczenia wydanego przez Sąd Rejonowy dla [...] w [...], Wydział [...], z dnia [...] grudnia 2016 r., sygn. akt: [...]. Zgodnie z art. 665 kpc: "Sąd spadku (...) wyda osobie powołanej na wykonawcę testamentu, na jej wniosek, zaświadczenie (...) jak również zamieści stwierdzenie, że dana osoba została powołana na wykonawcę testamentu. Art. 988 § 1 kc stanowi zaś, że: "(...) wykonawca testamentu powinien zarządzać majątkiem spadkowym (...)".

Określając zakres uprawnień wykonawcy testamentu w postępowaniu administracyjnym (i sądowo-administracyjnym), wskazać należy na komentarz do art. 665 kodeksu postępowania cywilnego, t. [...]., wyd. [...], opracowany pod redakcją prof. dr hab. T. E. (wieloletniego prezesa [...]). Jak wynika to z tezy 1 do art. 665 kpc: " Zaświadczenie jest dokumentem, który upoważnia wykonawcę testamentu do występowania w sprawach majątku spadkowego przed sądami, urzędami, instytucjami oraz innymi organami (...)'"

Powyższe oznacza, że wykonawca testamentu, któremu wydane zostało stosowne zaświadczenie posiada legitymację do występowania przed wszystkimi organami administracji publicznej i sądami (w tym sądami administracyjnymi) w sprawach, które dotyczą majątku spadkowego.

W przypadku powołania wykonawcy testamentu dochodzi do podstawienia procesowego bezwzględnego, którego konsekwencją jest niemożność podejmowania przez spadkobierców czynności procesowych związanych z zarządem majątkiem spadkowym, ustająca dopiero (w przypadku spadku, w skład którego wchodzą wierzytelności) z chwilą zrealizowania wierzytelności należących do spadku (spieniężenia aktywów) i wydania zgromadzonych w ten sposób środków pieniężnych spadkobiercom zmarłej osoby. Do tego czasu jedynym podmiotem, który ma nie tylko uprawnienie, ale obowiązek ("wykonawca testamentu powinien zarządzać majątkiem spadkowym") działania przed wszystkimi sądami i organami władzy publicznej w sprawach dotyczących majątku spadkowego jest wykonawca testamentu.

Co więcej, skoro kpa nie normuje wprost kwestii występowania wykonawcy testamentu w charakterze strony postępowania administracyjnego, to przyjąć należy, że źródło legitymacji wykonawcy testamentu znajduje się poza kpa - tj. w materialnych i procesowych przepisach prawa cywilnego. Do takiego wniosku skłania choćby treść art. 30 § 1 kpa, zgodnie z którym zdolność administracyjnoprawną oraz zdolność do podejmowania czynności procesowych w postępowaniu administracyjnym "ocenia się według przepisów prawa cywilnego (...)" Skoro zgodnie z przepisami prawa cywilnego wykonawca testamentu wyposażony został w przymiot zdolności procesowej, to przyjąć należy, że odpowiednio - tj. na gruncie postępowania administracyjnego - posiada on zdolność do podejmowania czynności procesowych w postępowaniu administracyjnym.

Niezależnie od powyższego należy też wskazać, że materialnoprawnej • podstawy uzasadniającej przypisanie wykonawcy testamentu statusu strony postępowania administracyjnego można poszukiwać także w stosowanym odpowiednio do wykonawcy testamentu przepisie art. 30 § 5 kpa - na co wskazuje sam Minister, który skarżone postanowienie skierował m.in. do niżej podpisanego określonego jako "pełnomocnik P. U. oraz wykonawca testamentu A. U.. Sytuacja prawna zarządcy masy spadkowej (lub kuratora spadku) oraz wykonawcy testamentu jest bowiem w istocie bardzo zbliżona, z tym jednak zastrzeżeniem, że majątek spadkowy zarządzany przez wykonawcę testamentu nie jest spadkiem nieobjętym w rozumieniu ww. art. 30 § 5 kpa, która to okoliczność uzasadnia odpowiednie (a nie wprost) zastosowanie tego przepisu w stosunku do wykonawcy testamentu.

Ze wszystkich ww. względów, jak należy zasadnie przypuszczać, niżej podpisany, jako wykonawca testamentu A. U. uznany został za stronę postępowania, w którym doszło do wydania decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej: MRiRW) z dnia [...] sierpnia 2017 r., sygn. akt: [...]. Prawidłowość stanowiska MRiRW w tym względzie znalazła również potwierdzenie w wyroku WSA w Warszawie z dnia 8 listopada 2017r., sygn. akt: I SA/Wa 1307/17. Do wydania ww. wyroku doszło w następstwie sprzeciwu od ww. decyzji MRiRW z dnia [...] sierpnia 2017 r., sygn. akt: [...] (w której, jak zostało to już powiedziane, jako strona został wskazany L. Z. - jako wykonawca testamentu A. U.). Zgodnie z dyspozycją art. 134 ppsa w zw. z art. 64b § 1 ppsa sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji bada z urzędu zgodność z prawem danego postępowania administracyjnego, jak również rozstrzygnięcia, które w nim zapadło - a w tym m.in. czy nie zachodzi przesłanka stwierdzenia nieważności danej decyzji lub jej uchylenia. WSA w Warszawie rozpoznając merytorycznie ww. sprawę o sygn. I SA/Wa 1307/17 przyznał, tym samym, że wykonawcy testamentu przysługuje przymiot strony zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak też sądowo-administracyjnym. Gdyby WSA w Warszawie stał na stanowisku, zgodnie z którym wykonawca testamentu nie jest stroną wydanej przez Organ decyzji, to w następstwie sprzeciwu od ww. decyzji MRiRW doszłoby nie do merytorycznego rozpoznania sprzeciwu, ale do uchylenia ww. decyzji MRiRW (art. 145 § 1 pkt. 1) ppsa) lub do stwierdzenia jej (decyzji) nieważności (art. 145 § 1 pkt. 2) ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2) i pkt. 4) kpa).

Dalej należy wskazać, że przyczyny uzasadniającej zawieszenie postępowania nie mogła stanowić także okoliczność zawisłości postępowania z wniosku o zmianę postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po S. U.. Jak trafnie wskazał to bowiem WSA w Warszawie w wyroku z dnia 02.09.2017 r., I SA/Wa 1412/14 - okoliczność złożenia wniosku o zmianę lub uchylenie prawomocnego postanowienia o stwierdzenie nabycia spadku nie powoduje sytuacji, która winno skutkować zawieszeniem postępowania (na jakiejkolwiek podstawie - tj. ani w oparciu o art. 97 § 1 pkt. 1) kpa ani na podstawie art. 97 § 1 pkt. 4) kpa). W niniejszej sprawie w obrocie prawnym funkcjonuje prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego w [...], [...] Wydział [...], z dnia [...].09.2001 r., [...], o stwierdzeniu nabycia spadku po S. U.. Postanowienie to, zgodnie z regułą wyrażoną w art. 365 § 1 kpc, wiąże nie tylko strony i sąd który je wydał, ale również wszystkie sądy i organy władzy publicznej. Z powołanego prawomocnego postanowienia Sądu wynika też przewidziane w art. 1025 § 2 kc domniemanie, zgodnie z którym osoba wskazana w prawomocnym postanowieniu o stwierdzeniu nabycia spadku jest spadkobiercą. Mając powyższe na uwadze należy zauważyć, tak jak poczynił to WSA w omawianym orzeczeniu, wydanym w analogicznym stanie faktycznym, że do chwili uchylenia lub zmiany prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w [...], [...] Wydział [...] z dnia [...].09.2001 r., [...], o stwierdzeniu nabycia spadku po S. U., jako jedynych spadkobierców S. U. organ obowiązany jest traktować osoby wymienione w tym postanowieniu. Jak słusznie wskazuje na to WSA w komentowanym wyroku:" (...) sama hipotetyczna możliwość zmiany postanowienia spadkowego nie może stanowić podstawy do zawieszenia postępowania w trybie art. 97 § 1 pkt. 4 kpa." Gdyby wniesienie wniosku o zmianę postanowienia spadkowego mogło rzeczywiście stanowić przyczynę zawieszenia postępowania administracyjnego, to łatwo wyobrazić sobie postępowania administracyjne co do których stan zawieszenia nigdy by nie ustawał - właśnie wskutek wnoszenia przez jedną ze stron takiego postępowania administracyjnego (której zależałoby na jego przewlekaniu) kolejnych wniosków o zmianę postanowienia/postanowień spadkowych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu oraz podkreślając, że w sprawie innych nieruchomosci J. U. i prawidłowość tych zawieszeń potwierdził Sąd w sprawach I SA/Wa 612/18 i I SA/Wa 613/18.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sąd rozpoznał skargę na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – t.j. Dz.U. z 2018 r., poz.2107 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2018 poz.1302 z późn. zm. – zwanej dalej "p.p.s.a.").

Skargę należało oddalić, albowiem zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa w sposób upoważniający Sąd do jego wyeliminowania z obrotu prawnego.

Uwzględnienie przez wojewódzki sąd administracyjny skargi na orzeczenie organu administracji jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia w toku kontroli tego orzeczenia naruszeń prawa wymienionych w art.145 § 1 p.p.s.a.

W świetle przywołanego przepisu sąd administracyjny:

1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Naruszeń, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania w niniejszej sprawie środków o których mowa powyżej, Sąd nie stwierdził.

Kontrola legalności zaskarżonego obecnie postanowienia prowadzi do następujących wniosków:

Przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego była ocena czy działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.), organ mógł zawiesić z urzędu postępowanie z wniosku A. U. o wydanie decyzji stwierdzającej, że grunty położone we wsi [...], gmina [...], powiat [...], składające się z działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], pochodzące z dawnego majątku ziemskiego "[...]" stanowiącego byłą własność J. U., nie podpadały pod art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13, ze zm.), do czasu prawomocnego zakończenia postępowania stwierdzającego nabycie spadku po A. U., córce J. i M., zmarłej [...] kwietnia 2016 r. w [...], oraz do czasu prawomocnego zakończenia sprawy dotyczącej zmiany postanowienia Sądu Rejonowego w [...] Wydział [...] z [...] września 2001 r., sygn. akt [...], o stwierdzeniu nabycia spadku po S. U.. Adwokat L. Z., działający jako pełnomocnik P. U. oraz w imieniu własnym jako wykonawca testamentu A. U., złożył zażalenie na postanowienie z [...] maja 2019 r.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. mogą być zatem kwestie (zagadnienia) prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Oznacza to, że rozstrzygnięcie tego zagadnienia wstępnego przez ten inny organ lub sąd stanowi konieczny warunek wydania decyzji przez organ, w postępowaniu przed którym wyłoniło się zagadnienie wstępne. Organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej, musi zatem ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym, a o istnieniu takiej zależności, która musi mieć charakter bezpośredni, przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Zależność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego i rozpatrzenia sprawy administracyjnej nie może być utożsamiana z wymogiem ukierunkowania tej ostatniej na określoną treść decyzji administracyjnej. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego zależeć powinno rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie decyzji o określonej treści. Z istnieniem kwestii prejudycjalnej mamy do czynienia wówczas, gdy brak jej uprzedniego rozstrzygnięcia wyklucza każde, zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego.

W rozpoznawanej sprawie organy wskazały na konieczność rozstrzygnięcia w ich ocenie dwóch zagadnień wstępnych: ustalenia spadkobierców A. U. oraz prawomocnego zakończenia sprawy dotyczącej zmiany postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po S. U.. Jak wynika z akt sprawy A. U., córka J. i M., zmarła [...] kwietnia 2016 r. w [...]. Postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku po A. U. prowadzone jest przed Sądem Rejonowym dla [...] w [...] pod sygnaturą [...]. Adwokat L. Z. został powołany na wykonawcę testamentu A. U., co stwierdza zaświadczenie referendarza sądowego w Sądzie Rejonowym dla [...] z [...] grudnia 2016r., [...].

Wbrew zarzutom skargi w ocenie Sądu organy słusznie uznały, że dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony wykonawcy testamentu nie mieści się w zakresie jego działania, który to zakres odnosi się do działań w sferze cywilnej. Wykonawca testamentu nie ma bowiem własnego interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., ponieważ wynik postępowania nie będzie miał wpływu na jego osobistą sferę praw i obowiązków. Ustalając krąg osób uprawnionych do udziału w postępowaniu, nie sposób jednak pominąć - co uczynił organ pierwszej instancji - przepisu art. 30 k.p.a., który dotyczy szeroko rozumianej instytucji przedstawicielstwa i następstwa procesowego, w szczególności art. 30 § 5 k.p.a., który stanowi, że w sprawach dotyczących spadków nieobjętych jako strony działają osoby sprawujące zarząd majątkiem masy spadkowej. Wykonawca testamentu jest bez wątpienia osobą sprawującą zarząd majątkiem masy spadkowej (art. 988 § 1 Kodeksu cywilnego), co oznacza, że postępowanie administracyjne może toczyć się z jego udziałem - do czasu ustalenia spadkobierców i wydania majątku spadkowego, chyba że zostanie on wcześniej zwolniony z tej funkcji przez sąd. W takich okolicznościach nieustalenie następców prawnych spadkodawcy nie stanowi jednak przeszkody uzasadniającej zawieszenie postępowania. Wykonawca testamentu posiada bowiem jedynie legitymację procesową w postępowaniu administracyjnym, nie przysługują mu jednak żadne uprawnienia materialnoprawne (wyrok NSA z 6 stycznia 1995 r., IV SA 1922/93, dostępny - tak jak kolejne przywołane orzeczenia - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym wbrew stanowisku skarżącego, okoliczność powołania na wykonawcę testamentu A. U. w niniejszej sprawie skutkowała brakiem podstaw do zawieszenia tegoż postępowania w oparciu o art. 97§1 pkt 1 k.p.a. Nie wykluczała jednak możliwości jego zawieszenia w oparciu o pkt 4 tegoż przepisu, z uwagi jak słusznie wywiódł organ odwoławczy na charakter i skutki ewentualnego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie dla spadkobierców A. U..

Jeśli chodzi zaś o zagadnienie związane ze stwierdzenie nabycia spadku po S. U., to w sprawie nie budzi wątpliwości, że w obrocie prawnym pozostaje prawomocne i wykonalne postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z [...] września 2001 r., [...], stwierdzające, że spadek po S. U., zmarłym [...] października 2000 r. we [...] w [...], nabyli syn A. U. oraz córka E. L. po 1/2 części każde z nich. W sytuacji jednak, gdy jak wynika z akt sprawy organ powziął informację, że do Sądu Rejonowego w [...] został złożony wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie zmiany przywołanego postanowienia, a ewentualny wynik tego postępowania bez wątpienia może mieć wpływ na prawidłowe ustalenie kręgu osób posiadających status strony w prowadzonych przez Wojewodę postępowaniach dotyczących mienia J. U.. Mając na uwadze co słusznie podkreślił organ, że ustalenie kręgu stron jest - na każdym etapie postępowania - podstawowym zadaniem organu orzekającego, a obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu podniesiono do rangi zasady ogólnej k.p.a. Jak również, że istnieje duże prawdopodobieństwo, że - na skutek zmiany postanowienia - krąg spadkobierców S. U. ulegnie zmianie, w ocenie Sądu prowadzenie postępowania - z udziałem osób, które potencjalnie nie są stroną, i z pominięciem innych osób, które potencjalnie mają taki przymiot, uzasadniało konieczność zawieszenia postępowania. Rozmyślne wydanie decyzji, co do której istnieje duże prawdopodobieństwo, że okaże się wadliwa, jest nie do zaakceptowania w praworządnym państwie. Jak słusznie wskazał organ odwoławczy, jest to szczególnie istotne w rozpatrywanej sprawie, ponieważ decyzja wydana na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1 marca 1945 r. wywołuje skutki rzeczowe wobec Skarbu Państwa i może stanowić podstawę do dokonania zmiany wpisu w księdze wieczystej (wyrok WSA w Warszawie z 19 września 2008 r., IV SA/Wa 1080/08). W sprawach reprywatyzacyjnych organy powinny kierować się daleko idącą rzeczowością i wnikliwością przy dokonywaniu ustaleń, które mogłyby doprowadzić do zmiany stosunków własnościowych ukształtowanych od kilkudziesięciu lat, na dodatek dotyczących składników mienia o znacznej wartości (wyrok WSA w Warszawie z 29 marca 2011 r., IV SA/Wa 100/11). W podobnej sprawie z zakresu reformy rolnej Naczelny Sąd Administracyjny zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne z uwagi na toczące się przed sądem powszechnym postępowanie w sprawie zmiany postanowienia spadkowego (postanowienie z [...] lipca 2016 r., [...]). W związku z tym wbrew zarzutom skargi słusznie organy uznały, że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, którym jest sprawa zmiany postanowienia spadkowego po S. U..

Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd nie dopatrzył się również naruszenia innych przepisów k.p.a, które uzasadniałyby konieczność uchylenia zaskarżonych decyzji.

Dokonując oceny materiału dowodowego w ocenie Sądu, organy wzięły pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy. W uzasadnieniu postanowień wyjaśniły też zarówno podstawę prawną, jak i motywy faktyczne rozstrzygnięcia.

Sąd nie dopatrzył się zatem w postępowaniu organu naruszenia art. 97 ust. 1 pkt 4 k.p.a.

Z tych względów, oceniając zaskarżone postanowienie w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, Sąd uznał, że brak jest podstaw do postawienia organom orzekającym w niniejszej sprawie zarzutu naruszenia prawa i podważenia legalności zapadłych w sprawie rozstrzygnięć.

W konsekwencji, na podstawie art. 151 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.