Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 142/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2020-08-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6190 Służba Cywilna, pracownicy mianowani, nauczyciele
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 147 par 1, art. 200
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 30 ust. 6
journal: Dz.U. 2018 poz 967
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela - teskt jedn.

SENTENCJA

Dnia 7 sierpnia 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Alberciak, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska (spr.), Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski, , Protokolant Specjalista Dominika Janicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 sierpnia 2020 roku sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Gminy Osjaków z dnia 16 września 2019 r. nr XV/63/19 w przedmiocie ustalenia regulaminu wynagradzania nauczycieli zatrudnionych w przedszkolu i szkole prowadzonych przez Gminę Osjaków 1) stwierdza nieważność § 2 ust. 3, § 4 ust. 5, § 2 ust.6, § 3 ust. 6, § 4 ust. 7 , § 6 ust. 3, § 2 ust. 5, § 4 ust. 4, § 6 ust. 4, § 3 ust. 1 pkt 2 lit a i d, § 3 ust. 2 pkt 3 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały; 2) zasądza od Gminy Osjaków na rzecz Wojewody Łódzkiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 16 września 2019 r. Rada Gminy Osjaków na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 506, ze zm.), dalej u.s.g., art. 30 ust. 6 i 6a, art. 91d pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 967, ze zm.) art. 1 pkt 11, pkt 12, pkt 14 ustawy z dnia 13 czerwca 2019 r. o zmianie ustawy - Karta Nauczyciela oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 1287) oraz rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005 r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagradzania za pracę w dniu wolnym od pracy (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 416 ze zm.) podjęła uchwałę Nr XV/63/19 w sprawie ustalenia regulaminu wynagradzania nauczycieli zatrudnionych w przedszkolu i szkole prowadzonych przez Gminę Osjaków.

Stosownie do treści § 1 uchwały, regulamin wynagradzania nauczycieli zatrudnionych w przedszkolu i szkołach prowadzonych przez Gminę Osjaków, stanowi załącznik do niniejszej uchwały. W myśl natomiast § 2 uchwały, regulamin został ustalony w porozumieniu ze związkami zawodowymi zrzeszającymi nauczycieli.

Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego z dnia 23 września 2019 r., pod poz. 5166, weszła w życie w dniu 8 października 2019 r., z mocą obowiązującą od dnia 1 września 2019 r.

Zawiadomieniem z dnia 18 października 2019 r. Wojewoda Łódzki działając na podstawie art. 91 ust. 5 u.s.g. w zw. z art. 61 § 1 i 4 k.p.a. poinformował Radę Gminy Osjaków o wszczęciu z urzędu postępowania w celu kontroli legalności uchwały Rady Gminy Osjaków z dnia 16 września 2019 r., Nr XV/63/19 w sprawie ustalenia regulaminu wynagradzania nauczycieli zatrudnionych w przedszkolu i szkole prowadzonych przez Gminę Osjaków. Wątpliwości organu nadzoru wzbudził:

- § 2 ust. 3, § 4 ust. 5 załącznika nr 1 do uchwały w tym zakresie, że zawarte w art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy – Karta Nauczyciela upoważnienie w żadnym przypadku nie oznacza, że organ stanowiący może decydować, kto i kiedy zachowuje prawo do wynagrodzenia, a kiedy je traci;

- § 2 ust. 6, § 3 ust. 6, § 4 ust. 7 oraz § 6 ust. 3 załącznika nr 1 do uchwały, w których określono termin wypłaty składników wynagrodzenia, podczas gdy kwestie związane z terminem wypłaty składników wynagrodzenie reguluje art. 39 ust. 4 ustawy – Karta Nauczyciela i ustawodawca nie upoważnił rady do decydowania, kiedy wypłaca poszczególne składniki wynagrodzenia;

- § 2 ust. 5, § 4 ust. 4 załącznika nr 1 do uchwały, które określają od kiedy przysługuje dodatek za wysługę lat i dodatek funkcyjny, tymczasem kwestie związane ze zmianą wysokości wynagrodzenia określa art. 39 ust. 1 ustawy – Karta Nauczyciela i ustawodawca nie upoważnił rady do decydowania od kiedy nauczycielowi przysługuje prawo do dodatku za wysługę lat w wyższej wysokości, czy też kiedy nabywa prawo do dodatku funkcyjnego;

- § 6 ust. 4 załącznika nr 1 do uchwały, w tym zakresie, że z normy kompetencyjnej art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy – Karta Nauczyciela nie wynika aby rada posiadała upoważnienie do decydowania, jak ustalić wynagrodzenie za godziny ponadwymiarowe. Wynagrodzenie za niezrealizowane godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw należy ustalić w oparciu o przepisu ustawy – Karta Nauczyciela i przepisy Kodeksu pracy.

Ponadto wątpliwości organu wzbudził zapis § 4 uchwały, który stanowi, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego z mocą obowiązującą od dnia 1 września 2019 r. W ocenie organu nadzoru powyższy zapis jest sprzeczny z zasadami demokratycznego państwa prawnego, ponieważ ustalone przez radę gminy zmiany miałyby obowiązywać wówczas, kiedy nie były jeszcze znane zainteresowanym nauczycielom, tj. od dnia 1 września 2019 r. Przeciwko zasadzie retroakcji przemawia w tym przypadku także reguła przyzwoitej legislacji oraz zasada praworządności. Mając natomiast na uwadze wyjątkowy charakter obowiązywania przepisów z mocą wsteczną należy każdorazowo uzasadnić przesłanki, jakie przemawiają za takim rozwiązaniem, tj. podanie faktycznego i prawnego uzasadnienia, że pomimo działania wstecz aktu normatywnego będzie on realizował zasady demokratycznego państwa prawa. Niniejsza uchwała wymogu tego nie spełnia, ponieważ w ogóle nie zawiera uzasadnienia.

Zawiadomienie zostało doręczone Radzie Gminy Osjaków w dniu 21 października 2019 r.

W piśmie z dnia 23 października 2019 r. Rada Gminy Osjaków w odpowiedzi na zawiadomienie o wszczęciu postępowania wskazała, że zapis zawarty w § 2 ust. 3, podobnie jak § 4 ust. 5 załącznika nr 1 do uchwały służą jedynie dookreśleniu odbiorcy katalogu zdarzeń, które upoważniają do naliczenia dodatku za wysługę lat i kiedy dodatek funkcyjny nie przysługuje. Kwestionowane zapisy nie wykraczają poza upoważnienia ustawy.

Terminy wypłaty poszczególnych składników wynagrodzenia określono w regulaminie zgodnie z wytycznymi ustawy – Karta Nauczyciela. Określając termin wypłaty dodatku za wysługę, dodatku motywacyjnego, dodatku funkcyjnego oraz wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe rada gminy kierowała się jedynie uporządkowaniem kwestii powyższego zagadnienia w regulaminie.

Uregulowanie natomiast zawarte w § 6 ust. 4 załącznika nr 1 do uchwały miało na celu ujednolicić zasady nienaliczania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe we wszystkich jednostkach oświatowych na terenie gminy.

Odnosząc się natomiast do kwestii mocy obowiązującej kwestionowanej uchwały, Rada Gminy Osjaków wskazała, że uchwała realizuje postanowienia ustawy z dnia 13 czerwca 2019 r. o zmianie ustaw – Karta Nauczyciela oraz niektórych innych ustaw, która zobowiązuje jednostki samorządu terytorialnego aby nowe regulacje prawne w zakresie regulaminu wynagradzania nauczycieli obowiązywały od dnia 1 września 2019 r. Odstąpienie od zasady lex retro non agit było dopuszczalne, ponieważ nauczyciele nabyli uprawnienia (tj. dodatki w wyższej wysokości), a ich żadne prawa nie zostały uszczuplone.

W dniu 13 stycznia 2020 r. (data wpływu skargi do organu) Wojewoda Łódzki działając na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na uchwałę Nr XV/63/19 Rady Gminy Osjaków z dnia 16 września 2019 r. w sprawie ustalenia regulaminu wynagradzania nauczycieli zatrudnionych w przedszkolu i szkole prowadzonych przez Gminę Osjaków w zakresie:

1. § 2 ust. 3, § 4 ust. 5 załącznika nr 1 do uchwały, poprzez istotne naruszenie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy - Karta Nauczyciela;

2. § 2 ust. 6, § 3 ust. 6, § 4 ust. 7 oraz § 6 ust. 3 załącznika nr 1 do uchwały, poprzez istotne naruszenie art. 39 ust. 4 ustawy - Karta Nauczyciela;

3. § 2 ust. 5, § 4 ust. 4 załącznika nr 1 do uchwały, poprzez istotne naruszenie art. 39 ust. 1 ustawy - Karta Nauczyciela,

4. § 6 ust. 4 art. 30 załącznika nr 1 do uchwały, poprzez istotne naruszenie art. 30 ust. 6 pkt 2 i art. 91c ust. 1 ustawy - Karta Nauczyciela w związku z art. 80, art. 92 § 1 i art. 2373 § 3 Kodeksu pracy, a także art. 67 ust. 1 i art. 67e ust. 1 ustawy – Karta Nauczyciela oraz § 16 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 15 maja 1996 r. w sprawie sposobu usprawiedliwiania nieobecności w pracy oraz udzielania pracownikom zwolnień od pracy (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1632),

5. § 3 ust. 1 pkt 2 lit. a i d oraz § 3 ust. 2 pkt 3 załącznika nr 1 do uchwały, poprzez istotne naruszenie istotne naruszenie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy - Karta Nauczyciela oraz § 6 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005 r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego a za pracę w dniu wolnym od pracy (tekst jedn. Dz .U. z 2014 r., poz. 416 ze zm.).

Wskazując na powyższe wnoszę o:

W oparciu o postawione zarzuty Wojewoda Łódzki wniósł o stwierdzenie nieważności zapisów § 2 ust. 3, 5 i 6, § 3 ust. 1 pkt 2 lit a i d, § 3 ust. 2 pkt 3, § 3 ust. 6, § 4 ust. 4, 5 i 7 oraz § 6 ust. 3 i 4 załącznika nr 1 do uchwały i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zdaniem organu nadzoru zapisy § 2 ust. 3, § 4 ust. 5 załącznika nr 1 do uchwały stanowią przekroczenie zakresu upoważnienia zawartego w art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy - Karta Nauczyciela, który upoważnia organ prowadzący szkołę do określenia wysokości stawek dodatków oraz szczegółowych warunków przyznawania tych dodatków. W ramach powyższego upoważnienia nie mieści się kompetencja do określenia, kto i kiedy zachowuje prawo do dodatków, a kiedy je traci. Takie stanowisko jest powszechnie przyjmowane w orzecznictwie sądów administracyjnych. Rada ma kompetencję jedynie do określenia wysokości stawki oraz warunków przyznawania dodatków funkcyjnych, a nie decydowania o utracie przez nauczycieli tego rodzaju dodatków oraz że wypłata dodatku funkcyjnego następuje w tych samych okolicznościach jak te, w których wypłaca się nauczycielowi wynagrodzenie i które wynikają z przepisów ustaw - Karta Nauczyciela i Kodeksu pracy.

Zapisy § 2 ust. 6, § 3 ust. 6, § 4 ust. 7 oraz § 6 ust. 3 załącznika nr 1 do uchwały są niezgodne z art. 39 ust. 4 ustawy - Karta Nauczyciela. Zgodnie z § 137 w zw. z § 143 załącznika do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 283 ze zm.) w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw oraz przepisów innych aktów normatywnych. Natomiast Rada Gminy Osjaków w zaskarżonej uchwale poszła jeszcze o krok dalej, gdyż zgodnie z art. 39 ust. 4 ustawy -Karta Nauczyciela wynagrodzenie wypłaca się miesięcznie lub jednorazowo z dołu w ostatnim dniu miesiąca, co nie jest tożsame z określeniami "wypłaca się z góry w terminie wypłaty wynagrodzenia" oraz "wypłaca się z dołu w terminie wypłaty wynagrodzenia" użytymi w regulaminie. Doszło zatem do modyfikacji zapisów ustawowych. Zdaniem Wojewody Łódzkiego kwestionowany zapis narusza powszechnie obowiązujący porządek prawny w stopniu istotnym nie tylko poprzez regulowanie przez gminę raz jeszcze tego co zostało już zawarte w źródle powszechnie obowiązującego prawa lecz także poprzez modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu, co możliwe jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego.

Ponadto zapisy zawarte w § 2 ust. 5, § 4 ust. 4 załącznika nr 1 do uchwały są sprzeczne z art. 39 ust. 1 ustawy - Karta Nauczyciela, w którym wprost określono, że zmiana wysokości wynagrodzenia z innych przyczyn (w tym w przypadku otrzymania dodatku za wysługę lat lub dodatku funkcyjnego) następuje z pierwszym dniem najbliższego miesiąca kalendarzowego, jeżeli inne przyczyny nie nastąpiły od pierwszego dnia danego miesiąca kalendarzowego. Rada Gminy Osjaków podobnie jak w przypadku § 2 ust. 6, § 3 ust. 6, § 4 ust. 7 oraz § 6 ust. 3 regulaminu dokonała niedozwolonej modyfikacji zapisów ustawowych. Przepis art. 39 ust. 1 ustawy - Karta Nauczyciela nie musi wprost wymieniać dodatku za wysługę lat lub dodatku funkcyjnego, skoro zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, dodatki te stanowią składniki wynagrodzenia nauczycieli.

W § 6 załącznika nr 1 do uchwały, Rada Gminy Osjaków określiła szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw. Jako jeden ze składników wynagrodzenia, dodatek za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw podlega regulacjom zawartym w Kodeksie pracy oraz innym aktom normatywnym wyższego rzędu. W ocenie organu nadzoru zapisy § 6 ust. 4 załącznika nr 1 do uchwały stanowią przekroczenie zakresu upoważnienia zawartego w art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy - Karta Nauczyciela. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, norma kompetencyjna zawarta w powyższym przepisie upoważnia wyłącznie do określenia warunków obliczania i wypłacania wynagrodzenia za te godziny. To, czy nauczycielowi przysługuje prawo do wynagrodzenia za godziny ponadnormatywne zrealizowane, czy niezrealizowane wynika wprost z przepisów ustawy, np. Kodeksu pracy i organ prowadzący szkołę nie ma tym zakresie kompetencji. Zgodnie z art. 80 Kodeksu pracy, do którego odsyła art. 91c ust. 1 ustawy - Karta Nauczyciela, wynagrodzenie przysługuje za pracę wykonaną. Za czas niewykonywania pracy pracownik zachowuje prawo do wynagrodzenia tylko wówczas, gdy przepisy prawa pracy tak stanowią. Wprowadzając zapisy § 6 ust. 4, Rada Gminy Osjaków naruszyła szereg przepisów, na mocy których pracownikowi należy się wynagrodzenie pomimo niewykonywania pracy, tj. art. 92 § 1 Kodeksu pracy (niezdolność do pracy wskutek choroby lub odosobnienia w związku z chorobą zakaźną, wypadku w drodze do pracy lub z pracy albo choroby przypadającej w czasie ciąży, poddania się niezbędnym badaniom lekarskim przewidzianym dla kandydatów na dawców komórek, tkanek i narządów oraz poddania się zabiegowi pobrania komórek, tkanek i narządów), art. 2373 § 3 Kodeksu pracy (szkolenia BHP), art. 67 ust. 1 ustawy - Karta Nauczyciela (urlop wypoczynkowy nauczyciela), art. 67e ust. 1 ustawy -Karta Nauczyciela (dni wolne na opiekę nad dzieckiem do 14 lat) oraz § 16 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 15 maja 1996 r. w sprawie sposobu usprawiedliwiania nieobecności w pracy oraz udzielania pracownikom zwolnień od pracy (zwolnienie od pracy w przypadkach określonych w rozporządzeniu). Regulacja zawarta w § 6 ust. 4 załącznika nr 1 do uchwały powoduje, że nauczyciel nie mógłby otrzymać wynagrodzenia za przydzielone mu i niewykonane godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw, pomimo że prawo do takiego wynagrodzenia przysługuje na podstawie wyżej wymienionych przepisów. Ustalenie, w jakich przypadkach przysługuje bądź nie przysługuje wynagrodzenie za godziny ponadwymiarowe, nie można uznać za warunek obliczania czy wypłacania tego wynagrodzenia. Wskazanie przez uchwałodawcę przypadków, w których wynagrodzenie nie przysługuje, stanowi określenie warunków (szczegółowych) obliczania i wypłacania wynagrodzenia. W ocenie organu nadzoru nie ulega wątpliwości, że zapis § 6 ust. 4 załącznika nr 1 do uchwały, stanowi przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy - Karta Nauczyciela i jest sprzeczny z wymienionymi wyżej przepisami prawa.

Delegację do wprowadzenia dodatku motywacyjnego dla nauczycieli stanowi art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy - Karta Nauczyciela, zgodnie z którym organ prowadzący szkołę będący jednostką samorządu terytorialnego, uwzględniając przewidywaną strukturę zatrudnienia, określa dla nauczycieli poszczególnych stopni awansu zawodowego, w drodze regulaminu wysokość stawek dodatków, o których mowa w ust. 1 pkt 2 (w tym dodatku motywacyjnego), oraz szczegółowe warunki przyznawania tych dodatków, z zastrzeżeniem art. 33 i 34. Ogólne warunki przyznawania nauczycielom dodatku motywacyjnego zawiera § 6 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005 r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków

przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagradzania za pracę w dniu wolnym od pracy. Należą do nich osiągnięcia w realizowanym procesie dydaktycznym, osiągnięcia wychowawczo-opiekuńcze, wprowadzanie innowacji pedagogicznych, skutkujących efektami w procesie kształcenia i wychowania, zaangażowanie w realizację czynności i zajęć, o których mowa w art. 42 ust. 2 pkt 2 ustawy - Karta Nauczyciela, szczególnie efektywne wypełnianie zadań i obowiązków związanych z powierzonym stanowiskiem oraz realizowanie w szkole zadań edukacyjnych, wynikających z przyjętych przez organ prowadzący priorytetów w realizowanej lokalnej polityce oświatowej. W przedmiotowej uchwale Rada Gminy Osjaków przyjęła szczegółowe warunki przyznawania dodatku motywacyjnego. Szczegółowe warunki przyznawania tego dodatku muszą wynikać z ogólnych kryteriów przyjętych w wymienionym powyżej rozporządzeniu. Rolą rady gminy było uszczegółowienie ogólnych warunków wymienionych przez prawodawcę, a nie ustanowienie nowych. W ocenie organu nadzoru systematyczne i efektywne przygotowywanie się i wypełnianie przydzielonych obowiązków, dbałość o estetykę i sprawność powierzonych pomieszczeń, pomocy dydaktycznych oraz innych urządzeń szkolnych oraz podejmowanie działań zapewniających utrzymanie powierzonego mienia w stanie gwarantującym optymalne warunki do realizacji zadań dydaktyczno-wychowawczych należą do podstawowych obowiązków związanych z pracą nauczyciela lub dyrektora i w żaden sposób nie wynikają z ogólnych warunków przyznawania dodatku motywacyjnego zawartych w § 6 ww. rozporządzenia. W związku z powyższym uzależnienie od nich przyznania dodatku motywacyjnego jest sprzeczne z przepisami rozporządzenia, a także stanowi przekroczenie delegacji zawartej w art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy - Karta Nauczyciela.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Osjaków odnosząc się do kwestionowanych zapisów zawartych w § 2 ust. 6, § 3 ust. 6, § 4 ust. 7 oraz § 6 ust. 3 załącznika nr 1 do uchwały wskazała, że przedmiotowe zapisy regulują termin wypłaty poszczególnych składników wynagradzania nauczycieli w sposób zgodny z ustawą - Karta Nauczyciela. Rada Gminy określając termin wypłat dodatku za wysługę lat, dodatku motywacyjnego, dodatku funkcyjnego oraz wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe kierowała się jedynie uporządkowaniem tego zagadnienia w przedmiotowym regulaminie, tak aby odbiorca tego dokumentu, czyli np. nauczyciel nie sięgając do innych aktów prawnych miał kompleksową wiedzę w poszczególnych obszarach przyznawania wynagrodzenia. Używając sformułowania dotyczących wypłaty poszczególnych składników wynagrodzenia "wypłaca się z góry w terminie wypłaty wynagrodzenia" oraz "wypłaca się z dołu w terminie wypłaty wynagrodzenia" nie zostały naruszone postanowienia art. 39 ustawy - Karta Nauczyciela. Powyższe zapisy należy rozumieć, iż np. dodatek za wysługę lat - § 2 ust. 6 Regulaminu, wypłacony zostanie nauczycielowi z góry w terminie wypłaty wynagrodzenia, czyli w pierwszym dniu miesiąca, a jeżeli pierwszy dzień miesiąca jest dniem ustawowo wolnym od pracy, to w dniu następnym, gdyż wtedy wypłacane jest nauczycielom wynagrodzenie zgodnie z postanowieniami art. 39 ust. 3 ustawy - Karta Nauczyciela. Taką samą analogię należy zastosować do pozostałych zapisów regulujących termin wypłaty poszczególnych dodatków. Ponadto Rada Gminy Osjaków wskazała, że analogiczne zapisy dotyczące terminu wypłaty poszczególnych dodatków do wynagrodzenia nauczycieli funkcjonują w uchwałach opublikowanych w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego w 2019 r. m.in. pod poz. np. 5289, 4920, 5166.

Odnosząc się z kolei do kwestii zapisów zawartych w § 2 ust. 3 i § 4 ust. 5, załącznika nr 1 do uchwały rada gminy podniosła, że przepisy te nie naruszają obowiązujących przepisów prawa regulujących kwestie przysługiwania dodatku za wysługę lat oraz dodatku funkcyjnego. Zapis § 2 ust. 3 został umieszczony w regulaminie w celu dookreślenia odbiorcy katalogu zdarzeń, które upoważniają do naliczenia dodatku za wysługę lat. Podobnie postąpiono w § 4 ust. 5 regulaminu. Rada Gminy Osjaków mając na uwadze obowiązujące przepisy prawne dookreśliła jedynie, kiedy dodatek funkcyjny nie przysługuje, nie wykraczając poza postanowienia ustawy. Takie zapisy są powszechnie stosowane w uchwałach regulujących kwestię wynagradzania nauczycieli w jednostkach oświatowych w województwie łódzkim.

W § 2 ust. 5 i § 4 ust. 4 załącznika nr 1 do uchwały rada gminy również nie naruszyła postanowień ustawowych, a jedynie rozszerzyła interpretację zapisu regulującego powyższe kwestie, po to aby odbiorca mógł w sposób wyczerpujący wiedzieć, kiedy dodatek za wysługę lat, czy też dodatek funkcyjny nauczycielowi przysługuje. Twierdzenie przez stronę skarżącą, że Rada Gminy Osjaków dokonała niedozwolonej modyfikacji zapisów ustawowych poprzez zapisy zawarte w § 2 ust. 5 i § 4 ust. 4 załącznika nr 1 do uchwały jest chybione.

Zapisy zawarte w § 3 ust. 1 pkt 2 lit. a i d oraz § 3 ust. 2 pkt 3 załącznika nr 1 do uchwały określają warunki przyznania nauczycielowi dodatku motywacyjnego i zostały uszczegółowione zgodnie z wytycznymi zawartymi w § 6 cyt. rozporządzenia. Dodatkowe kryteria nie są sprzeczne z katalogiem ogólnych warunków zawartych w rozporządzeniu, gdyż w rozporządzeniu ustawodawca nie wymienia nawet katalogu przykładowego dotyczącego uszczegółowienia głównych kryteriów do przyznania dodatku motywacyjnego, co oznacza, że rada gminy miała prawo uszczegółowić kryteria w taki właśnie sposób.

Zarzut dotyczący zapisów zawartych w § 6 ust. 4 załącznika nr 1 do uchwały, jest zdaniem rady gminy również niezasadny. Godziny ponadwymiarowe zostały uregulowane w art. 35 ustawy - Karta Nauczyciela, gdzie ustawodawca wyjaśnia kiedy można nauczycielowi przydzielić godziny ponadwymiarowe, jak należy rozumieć godzinę ponadwymiarową, jakie wynagrodzenie nauczycielowi przysługuje za pracę w godzinach ponadwymiarowych oraz komu nie należy takich godzin przydzielać. Natomiast termin wypłaty wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe został uregulowany w art. 39 ust. 4 ustawy - Karta Nauczyciela, w którym ustawodawca zawarł, iż "składniki wynagrodzenia, których wysokość może być ustalona jedynie na podstawie już wykonanych prac, wypłaca się miesięcznie lub jednorazowo z dołu w ostatnim dniu miesiąca". Jednym ze składników wynagrodzenia, który powinien być wypłacony zgodnie z zapisami art. 39 ust. 4 ustawy - Karta Nauczyciela jest wynagrodzenie za godziny ponadwymiarowe. Zatem wolą ustawodawcy było, żeby nauczyciele otrzymywali wynagrodzenie za godziny ponadwymiarowe, jeśli faktycznie pracę w takich godzinach wykonali. Organ prowadzący uważa, że w przypadku, kiedy nauczyciel jest nieobecny w szkole z uwagi na uczestnictwo np. w wycieczce szkolnej i w tym dniu ma przydzielone 2 godziny ponadwymiarowe, to zachowuje prawo do wynagrodzenia wynikającego z pensum, natomiast nie zachowuje prawa do wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe, które realizuje ponad pensum, które zgodził się realizować ponad swoje podstawowe pensum. Nieobecność nauczyciela w szkole jest obarczona przydzieleniem godzin innemu nauczycielowi w ramach godzin doraźnych zastępstw, gdyż zajęcia w szkole muszą być dla uczniów zorganizowane. Nauczyciel wchodząc na zajęcia w ramach godzin doraźnych zastępstw musi dostać za realizację tych godzin oczywiście wynagrodzenie. W przypadku więc wypłacania nauczycielom wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe, których nie zrealizowali wiąże się z zapłatą za jedną godzinę zajęć dwukrotnie, raz dla nauczyciela, który miał przydzieloną godzinę ponadwymiarową i jej nie zrealizował, drugi raz dla nauczyciela, który realizował te zajęcia w ramach godzin doraźnych zastępstw. Rada gminy podkreśliła, że nauczyciel będący danego dnia na wycieczce nie traci prawa do wynagrodzenia wynikającego z pensum, zachowuje prawo do wynagrodzenia za podstawowe pensum, a traci tylko za to co powinien zrobić ponad wymiar, gdyż godziny ponadwymiarowe to przydzielone nauczycielowi godziny zajęć dydaktycznych, wychowawczych lub opiekuńczych powyżej tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć dydaktycznych, wychowawczych lub opiekuńczych. Karta Nauczyciela z uwagi na specyficzny czas pracy nauczycieli przewiduje jako jeden ze składników wynagrodzenia nauczyciela, wynagrodzenie za pracę w godzinach ponadwymiarowych, które związane jest z pracą nauczyciela ponad tygodniowy obowiązkowy wymiar zajęć tzw. pensum.

Postanowienia zawarte w § 6 ust.4 załącznika nr 1 do uchwały nie stanowią przekroczenia upoważnienia ustawowego i nie są sprzeczne z art. 92 § 1 Kodeksu pracy. Karta Nauczyciela nie określa warunków obliczania i wypłacania wynagrodzenia za pracę nauczyciela w godzinach ponadwymiarowych. Zgodnie z treścią art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy – Karta Nauczyciela obowiązek w tym zakresie ciąży na organie prowadzącym szkołę, który określa powyższe kwestie w drodze regulaminu. Ponadto rada gminy zaznaczyła, że godziny ponadwymiarowe mogą być nauczycielowi przydzielone za jego zgodą, jeśli są przydzielone w liczbie przekraczającej 1/4 tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć - art. 35 ustawy - Karta Nauczyciela, tak więc realizacja pracy w godzinach ponadwymiarowych jest świadomą decyzją każdego nauczyciela. Niewykonanie dodatkowej pracy z powodów wymienionych w § 6 ust. 4 regulaminu skutkuje nieotrzymaniem dodatkowego wynagrodzenia, które przysługuje tylko za pracę faktycznie wykonaną.

Reasumując Rada Gminy Osjaków uznała powyższe zarzuty za bezzasadne, wniosła o utrzymanie zapisów § 2 ust. 3, 5 i 6, § 3 ust. l pkt 2 lit. a, lit. d, § 3 ust. 2 pkt 3, § 3 ust. 6, § 4 ust. 2, 5 i 7, § 6 ust. 3 i 4 załącznika nr 1 do uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej p.p.s.a., obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Stosownie natomiast do treści art.147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczają przepisy u.s.g. W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia jest ustalenie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji, czy postanowienia, o którym mowa w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa, jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA: z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, LEX nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, LEX nr 25639).

W literaturze przedmiotu zgodnie przyjmuje się, że pod pojęciem aktów prawa miejscowego należy rozumieć akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące na określonej części terytorium państwa (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), wydawane przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej - E. Ochendowski, Prawo administracyjne, Część ogólna, Toruń 1999, s. 101. Akty prawa miejscowego wydawane są na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 94 Konstytucji RP). Stanowią one integralny element obowiązującego w państwie systemu prawa. W kwestii zasad i trybu wydawania aktów prawa miejscowego Konstytucja odsyła do ustaw zwykłych. Zagadnienie wydawania tych aktów przez organy samorządu terytorialnego zostało uregulowane m.in. w rozdziale 4 zatytułowanym "Akty prawa miejscowego stanowionego przez gminę" ustawy o samorządzie gminnym.

Ustawy szczególne - inne ustawy niż ustawy samorządowe - mogą upoważniać (i czynią to) organy jednostek samorządu terytorialnego do wydawania przepisów wykonawczych do ustaw, przepisów, które mają charakter powszechnie obowiązujący na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego. Dodać należy, że art. 40 ust. 1 u.s.g nie stanowi podstawy prawnej do ich wydawania, a jest jedynie opisem zakresu uprawnień prawotwórczych organów jednostek samorządu terytorialnego w tym przedmiocie. Wydawane na podstawie upoważnień zawartych w ustawach szczególnych przepisy w systemie źródeł prawa administracyjnego posiadają rangę przepisów wykonawczych o zasięgu ograniczonym do obszaru określonej jednostki zasadniczego podziału terytorialnego lub jej części (por. wyrok NSA z 21 grudnia 2005 r., I OSK 1191/05, LEX nr 228225).

Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy Osjaków z dnia 16 września 2019 r., Nr XV/63/19 w sprawie ustalenia regulaminu wynagradzania nauczycieli zatrudnionych w przedszkolu i szkole prowadzonych przez Gminę Osjaków. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej uchwały stanowił art. 30 ust. 6 i 6a, art. 91d pkt 1 ustawy - Karta Nauczyciela, art. 1 pkt 11, pkt 12, pkt 14 ustawy z dnia 13 czerwca 2019 r. o zmianie ustawy - Karta Nauczyciela oraz niektórych innych ustaw oraz przepisy rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005 r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagradzania za pracę w dniu wolnym od pracy.

Zgodnie z art. 30 ust. 6 ustawy - Karta Nauczyciela, organ prowadzący szkołę, będący jednostką samorządu terytorialnego, uwzględniając przewidywaną strukturę zatrudnienia, określa dla nauczycieli poszczególnych stopni awansu zawodowego, w drodze regulaminu:

1) wysokość stawek dodatków, o których mowa w ust. 1 pkt 2, oraz szczegółowe warunki przyznawania tych dodatków, z zastrzeżeniem art. 33 i 34,

2) szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw, z zastrzeżeniem art. 35 ust. 3,

3) wysokość i warunki wypłacania składników wynagrodzenia, o których mowa w ust. 1 pkt 4, o ile nie zostały one określone w ustawie lub w odrębnych przepisach

- w taki sposób, aby średnie wynagrodzenia nauczycieli, składające się ze składników, o których mowa w ust. 1, odpowiadały na obszarze działania danej jednostki samorządu terytorialnego co najmniej średnim wynagrodzeniom nauczycieli, o których mowa odpowiednio w ust. 3.

Wskazany przepis niewątpliwie zawiera upoważnienie ustawowe do wydawania przepisów wykonawczych. Wydawany na podstawie tego przepisu regulamin ma charakter aktu prawa miejscowego w rozumieniu przepisów cyt. ustawy o samorządzie gminnym (por. wyrok NSA z 1 marca 2001 r., SA/Bk 1532/00, OSP 2002/11/138) oraz art. 94 Konstytucji RP i w ujęciu funkcjonalnym jego moc została zrównana z rozporządzeniem wykonawczym (por. wyrok NSA z 10 lipca 2001 r., SA/Wr 2729/00, OwSS 2002/1/19).

Zwrócić należy uwagę, iż podobnie jak w przypadku upoważnienia ustawowego do wydania rozporządzenia, przepis ustawy ustanawiający upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego podlega ścisłej wykładni językowej i nie może prowadzić do objęcia zakresem upoważnienia materii w nim niewymienionych w drodze wykładni celowościowej (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 25 maja 1998 r., sygn. K 19/97, OTK ZU nr 4/1998 r., poz. 48, s. 262). Organ władzy wykonawczej wykonujący kompetencję prawodawczą zawartą w upoważnieniu ustawowym jest obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia. Nie jest upoważniony ani do regulowania tego, co zostało już ustawowo uregulowane, ani też do wychodzenia poza zakres upoważnienia ustawowego.

Podkreślenia również wymaga, że w myśl § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016r. poz.263) w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw oraz przepisów innych aktów normatywnych.

Zgodnie z treścią § 143 wymienionego rozporządzenia do projektów aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale I w rozdziałach 1-7 i w dziale II, a do przepisów porządkowych - również w dziale I w rozdziale 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej.

Dla rozstrzygnięcia rozpatrywanej sprawy istotna jest zatem wykładnia powołanych przepisów o kompetencjach prawodawczych rady gminy, a także przepisów ustawodawczych regulujących materię normowaną uchwałą Rady Gminy Osjaków i stanowiących upoważnienie do wydania tej uchwały.

Odnosząc się do pierwszego zarzutu postawionego w petitum skargi, tj. § 2 ust. 3, § 4 ust. 5 załącznika nr 1 do uchwały należy wskazać, że treść art. 30 ust. 6 pkt 1 Karty Nauczyciela, stanowiąca upoważnienie do ustalenia stosownych regulaminów przez radę gminy, nie budzi wątpliwości interpretacyjnych i jasno wskazuje, że rada gminy (będąca organem prowadzącym szkołę) określa wysokość stawek dodatków oraz szczegółowe warunki przyznawania tych dodatków. W normatywnym pojęciu "warunki przyznawania dodatków" w żaden sposób nie mieści się uprawnienie do określenia, kiedy dodatek jako składnik wynagrodzenia winien być wypłacany lub kiedy nie przysługuje. Rada nie może określić tej kwestii w formie uchwały, ponieważ tę materię regulują przepisy rangi ustawowej.

Zgodnie z § 2 ust. 3 załącznika nr 1 do uchwały, dodatek za wysługę lat przysługuje nauczycielowi za okres urlopu dla poratowania zdrowia oraz za dni, za które otrzymuje wynagrodzenia chyba, że przepis szczególny stanowi inaczej. Dodatek ten przysługuje również za dni nieobecności w pracy z powodu niezdolności do pracy wskutek choroby, bądź konieczności osobistego sprawowania opieki nad dzieckiem lub chorym członkiem rodziny, za które nauczyciel otrzymuje wynagrodzenie lub zasiłek z ubezpieczenia społecznego, a także w okresie pobierania zasiłku macierzyńskiego oraz świadczenia rehabilitacyjnego.

W myśl natomiast § 4 ust. 5 załącznika nr 1 do uchwały, dodatek funkcyjny nie przysługuje w okresie nieusprawiedliwionej nieobecności w pracy, w okresie urlopu dla poratowania zdrowia, w okresach, za które nie przysługuje wynagrodzenie zasadnicze oraz od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym nauczyciel zaprzestał pełnienia z innych powodów obowiązków, do których jest przypisany ten dodatek, a jeżeli zaprzestanie obowiązków nastąpiło od pierwszego dnia miesiąca, od tego dnia.

Powyższe regulacje wykraczają poza zakres upoważnienia ustawowego. Treść art 30 ust. 6 pkt 1 Karty Nauczyciela, stanowiąca upoważnienie do ustalenia stosownych regulaminów przez radę gminy, nie budzi wątpliwości interpretacyjnych, i jasno wskazuje, iż rada gminy (będąca organem prowadzącym szkołę) określa wysokość stawek dodatków oraz szczegółowe warunki przyznawania tych dodatków. W normatywnym pojęciu "warunki przyznawania dodatków" w żaden sposób nie mieści się uprawnienie do określania przez radę gminy także jakichkolwiek warunków utraty tych dodatków, bądź też nie przyznawania tych dodatków. Należy bowiem pamiętać, iż skoro uchwała rady gminy wydawana na podstawie art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela stanowi konstytucyjnie określone źródło obowiązującego prawa, jako akt prawa miejscowego (art. 94 Konstytucji RP), to zakres normatywnej treści tego aktu nie może w jakikolwiek sposób wykraczać poza ustawowo określony zakres treści przekazanych przez ustawodawcę do unormowania przez radę gminy nawet w przypadku, gdy jakiekolwiek treści uchwały rady gminy nie pozostają w sprzeczności z normami ustawowymi. Zakres treści przekazanych przez ustawodawcę do unormowania w akcie prawa miejscowego nie może więc podlegać wykładni rozszerzającej, skoro normotwórcze uprawnienie do wydawania aktu prawa miejscowego jest wynikiem woli ustawodawcy wyrażanej każdorazowo w ustawie, nie zaś samodzielnym uprawnieniem organu mającego wydać taki akt. W doktrynie i orzecznictwie panuje zgodność co do nakazu ścisłej wykładni prawodawczych norm kompetencyjnych i zakazu stosowania ich wykładni rozszerzającej. Organ administracji publicznej wykonujący kompetencję prawodawczą zawartą w upoważnieniu ustawowym jest obwiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia (por. wyroki WSA w Gliwicach z 27 listopada 2009r. w spr. IV SA/Gl 364/09, WSA w Bydgoszczy z 9 października 2008r. w spr. II SA/Bd 625/08, WSA we Wrocławiu z 30 października 2010r. w spr. IV SA/Wr 368/08, z 10 lipca 2008r. w spr. IV SA/Wr 179/08 i z 17 września 2008r. w spr. IV SA/Wr 281/08). Sąd podzielił zatem zarzut, że zapisy zawarte w § 2 ust. 3 i w § 4 ust. 5 załącznika nr 1 do uchwały wykraczają poza zakres upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy - Karta Nauczyciela.

Odnosząc się natomiast do drugiego zarzutu postawionego w skardze należy wskazać, że terminy wypłaty wynagrodzenia zostały określone w ustawie i nie mogą być uregulowane w regulaminie wynagradzania nauczycieli. Kwestionowana uchwała w § 2 ust. 6, § 3 ust. 6, § 4 ust. 7 i § 6 ust. 3 załącznika nr 1 do uchwały wskazuje zasady (termin – "z góry", "z dołu") wypłacania poszczególnych składników wynagrodzenia - odpowiednio dodatku za wysługę lat, dodatku motywacyjnego, dodatku funkcyjnego, wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i doraźnych zastępstw. Zgodnie z art. 39 ust. 3 Karty Nauczyciela, wynagrodzenie wypłacane jest nauczycielowi miesięcznie z góry w pierwszym dniu miesiąca. Jeżeli pierwszy dzień miesiąca jest dniem ustawowo wolnym od pracy, wynagrodzenie wypłacane jest w dniu następnym. Stosownie zaś do treści art. 39 ust. 4 cyt. ustawy, składniki wynagrodzenia, których wysokość może być ustalona jedynie na podstawie już wykonanych prac, wypłaca się miesięcznie lub jednorazowo z dołu w ostatnim dniu miesiąca. Jeżeli ostatni dzień miesiąca jest dniem ustawowo wolnym od pracy, wynagrodzenie wypłacane jest w dniu poprzedzającym ten dzień, a w wypadkach szczególnie uzasadnionych wynagrodzenie może być wypłacone w jednym z ostatnich pięciu dni miesiąca lub w dniu wypłaty wynagrodzenia, o którym mowa w ust. 3.

Z powyższych regulacji jednoznacznie wynika, że kwestie dotyczące terminu wypłaty poszczególnych składników wynagrodzenia nie zostały pozostawione przez ustawodawcę do ustalenia w ramach regulaminu dotyczącego wynagradzania nauczycieli. Ustawodawca w art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela upoważnił radę gminy jedynie do określenia wysokości stawek dodatków i szczegółowych warunków ich przyznawania, szczegółowych warunków obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw oraz wysokości i warunków wypłacania składników wynagrodzenia, o których mowa w art. 30 ust. 1 pkt 4 Karty Nauczyciela, o ile nie zostały one określone w ustawie lub w odrębnych przepisach. Oznacza to, że Rada Gminy Osjaków określając w § 2 ust. 6, § 3 ust. 6, § 4 ust. 7 i § 6 ust. 3 załącznika nr 1 do uchwały terminy wypłat poszczególnych składników wynagrodzenia wykroczyła poza zakres udzielonej jej kompetencji ustawowej i dokonała niedopuszczalnej modyfikacji przepisów ustawy co stanowi naruszenia art.30 ust.6 pkt 1 i 2 Karty Nauczyciela oraz § 143 w związku z § 137 rozporządzenia z 20 czerwca 2002 r.

Analizując zarzut wskazany w punkciet 3 petitum skargi wskazać należy, że zgodnie z § 2 ust. 5 załącznika nr 1 do uchwały, dodatek za wysługę lat przysługuje:

1) począwszy od pierwszego dnia miesiąca kalendarzowego następującego po miesiącu, w którym nauczyciel nabył prawo do dodatku lub wyższej stawki tego dodatku, jeżeli nabycie prawa nastąpiło w ciągu miesiąca;

2) za dany miesiąc, jeżeli nabycie prawa do dodatku lub do wyższej stawki tego dodatku nastąpiło od pierwszego dnia miesiąca.

Z kolei w myśl § 4 ust. 4 załącznika nr 1 do uchwały, prawo do dodatku funkcyjnego powstaje od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym nastąpiło powierzenie stanowiska kierowniczego, a jeżeli powierzenie nastąpiło pierwszego dnia miesiąca, to od tego dnia. Utrata prawa do dodatku funkcyjnego następuje z upływem okresu powierzenia stanowiska kierowniczego, a w razie wcześniejszego odwołania, z końcem miesiąca, w którym nastąpiło odwołanie, a jeżeli odwołanie nastąpiło pierwszego dnia miesiąca, od tego dnia.

Stosownie do treści art.39 ust.1 Kart Nauczyciela zmiana wysokości wynagrodzenia w czasie trwania stosunku pracy w związku z uzyskaniem kolejnego stopnia awansu zawodowego nauczyciela następuje z pierwszym dniem roku szkolnego następującego po roku szkolnym, w którym nauczyciel uzyskał wyższy stopień awansu. Zmiana wysokości wynagrodzenia z innych przyczyn następuje z pierwszym dniem najbliższego miesiąca kalendarzowego, jeżeli inne przyczyny nie nastąpiły od pierwszego dnia danego miesiąca kalendarzowego.

Przepisy § 2 ust.5 i § 4 ust.2 regulaminu określają od kiedy przysługuje dodatek stażowy i dodatek funkcyjny. Według wymienionych przepisów dodatek stażowy przysługuje od pierwszego dnia miesiąca, który następuje po miesiącu w którym nauczyciel nabył prawo do dodatku (lub wyższej stawki dodatku) jeżeli nabycie prawa nastąpiło w ciągu miesiąca bądź za dany miesiąc gdy nabycie prawa do dodatku (lub wyższej stawki dodatku) nastąpiło pierwszego dnia miesiąca. W przypadku dodatku funkcyjnego prawo do niego powstaje od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym nastąpiło powierzenie stanowiska kierowniczego bądź od pierwszego dnia miesiąca jeżeli powierzenie nastąpiło pierwszego dnia miesiąca. Natomiast art. 39 ust.1 Karty Nauczyciela stanowi, że w sytuacji gdy zmiana wysokości wynagrodzenia (w tym dodatku stażowego i funkcyjnego) następuje z innych przyczyn niż uzyskanie kolejnego awansu zawodowego to zmiana następuje pierwszego dnia najbliższego miesiąca chyba, że inne przyczyny nastąpiły pierwszego dnia miesiąca kalendarzowego.

Analiza zaskarżonych przepisów regulaminu wskazuje, że w zasadzie w sposób identyczny jak w przepisie ustawowym określają one od kiedy przysługuje dodatek stażowy i dodatek funkcyjny. W sposób zbieżny z treścią art. 39 ust.1 Karty Nauczyciela stanowią one od kiedy przysługuje prawo do tych dodatków. W istocie są powtórzeniem zapisów ustawowych co jest rzeczą niedopuszczalną o czym była mowa we wcześniejszych rozważaniach. Stanowi to naruszenie § 143 w związku z § 137 rozporządzenia z 20 czerwca 2002r. oraz przekroczenie upoważnienia ustawowego, o którym mowa w art.30 ust.6 pkt 1 i 2 Karty Nauczyciela

Odnosząc się do zarzutu postawionego w punkcie 4 petitum skargi należy zwrócić uwagę, że z treści § 6 ust.4 regulaminu wynagradzania wynika, ze wynagrodzenie za godziny ponadwymiarowe i doraźnych zastępstw przydzielone w planie organizacyjnym nie przysługuje za dni, w których nauczyciel nie realizuje zajęć z powodu przerw przewidzianych przepisami o organizacji roku szkolnego, rozpoczynania lub kończenia zajęć w środku tygodnia, za dni, w których nauczyciel uczestniczy w wycieczkach szkolnych, szkoleniach i innych wydarzeniach powodujących niemożność prowadzenia zajęć w godzinach ponadwymiarowych oraz za dni usprawiedliwionej nieobecności w pracy.

W myśl art.30 ust.6 pkt 2 Karty Nauczyciela organ prowadzący szkołę będący jednostką samorządu terytorialnego, uwzględniając przewidywaną strukturę zatrudnienia, określa dla nauczycieli poszczególnych stopni awansu zawodowego, w drodze regulaminu szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw, z zastrzeżeniem art. 35 ust. 3,

Z przepisu art.30 ust.6 pkt 2 Karty Nauczyciela wynika, że organ prowadzący szkołę został upoważniony do określenia w regulaminie "szczegółowych warunków obliczania i wypłacania wynagrodzenia z a godziny ponadwymiarowe i doraźne.

Przede wszystkim należy zaznaczyć, że przepis ustawy ustanawiający upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego podlega ścisłej wykładni językowej i nie może prowadzić do objęcia zakresem upoważnienia materii w nim niewymienionych w drodze wykładni celowościowej (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 25 maja 1998 r., sygn. K 19/97, OTK ZU nr 4/1998 r., poz. 48, s. 262). Organ władzy wykonawczej wykonujący kompetencję prawodawczą zawartą w upoważnieniu ustawowym jest obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia. Nie jest upoważniony ani do regulowania tego, co zostało już ustawowo uregulowane, ani też do wychodzenia poza zakres upoważnienia ustawowego.

W orzecznictwie sądów administracyjnych jest powszechnie przyjęty pogląd, że zgodnie z art.30 ust.6 pkt.2 Kart Nauczyciela rada gminy ma jedynie kompetencje do określenia szczegółowych warunków obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw, z zastrzeżeniem art. 35 ust. 3. W tych ramach nie mieści się upoważnienie do decydowania o zachowaniu lub utracie przez nauczyciela prawa do wynagrodzenia za niezrealizowane godziny ponadwymiarowe. Określenie zatem przypadków, w których nauczycielowi nie przysługuje prawo do wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe nie mieści się w granicach wymienionego upoważnienia ustawowego. Nie można bowiem uznać, iż wskazanie przez uchwałodawcę przypadków, w których wynagrodzenie nie przysługuje, stanowi określenie warunków (szczegółowych) obliczania i wypłacania wynagrodzenia. Pogląd taki wyraził NSA w wyroku z 3 marca 2008r. w spr. I OSK 1873/07, WSA we Wrocławiu w wyroku z 26 kwietnia 2006r. w spr. IV SA/Wr 274/05 i z 17 września 2010r./ w spr. IV SA/Wr 257/10 i WSA w Kielcach w wyroku z 18 lipca 2008r. w spr. II SA/Ke 271/08, WSA w Gliwicach w wyroku z 31 sierpnia 2010 r., w spr. akt IV SA/Gl 143/10, i z 27 listopada 2009 r., w spr. IV SA/Gl 364/09,WSA w Łodzi w wyroku z 8 stycznia 2020 r., w spr. III SA/Łd 877/19).

W świetle powyższego zgodzić się należy ze stanowiskiem Wojewody, że zapis zawarty w § 6 ust. 4 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały wykracza poza delegację ustawową. Dodać należy, że zaskarżony przepis § 6 ust.4 regulaminu narusza także przepisy z zakresu prawa pracy. Chodzi o przepisy, które przewidują, że pracownikowi należy się wynagrodzenie pomimo niewykonywania pracy. Są to przepisy art. 92 § 1 i art. 2373 Kodeksu pracy, art.67e ust.1 Karty Nauczyciela oraz § 16 ust.1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z 15 maja 1996r. w sprawie sposobu usprawiedliwiania nieobecności w pracy oraz udzielania pracownikom zwolnień od pracy (Dz.U., z 2014r. poz.1632 ze zm.). Regulacje określone w § 6 ust. 4 regulaminu wynagradzania powodują, że nauczyciel nie mógłby otrzymać wynagrodzenia za przydzielone i niewykonane godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw mimo, iż prawo do takiego wynagrodzenia przysługuje mu na podstawie wymienionych przepisów z zakresu prawa pracy. Zaskarżony przepis § 6 ust.4 regulaminu jest także sprzeczny z wymienionymi przepisami.

O ile więc ustawodawca był zainteresowany przyznaniem, czy pozbawieniem nauczycieli wynagrodzenia za niezrealizowane godziny ponadwymiarowe, to uczynił to w drodze stosownych regulacji, w związku z powyższym nie można przyjąć, że pozostawiono swobodę organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego do przyjęcia własnych, odmiennych uregulowań.

Reasumując, art. 30 ust. 6 pkt 2 Karty Nauczyciela upoważnia organ prowadzący szkołę wyłącznie do ustalenia w ramach regulaminu szczegółowych warunków obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw. W przepisie tym nie mieści się delegacja do decydowania, kiedy nauczyciel zachowuje lub traci prawo do wynagrodzenia za niezrealizowane godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw.

Z przedstawionych powyżej względów sąd uznał, że art. 30 ust. 6 pkt 2 Karty Nauczyciela nie uprawniał do podjęcia postanowień wynikających z treści § 6 ust. 4 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały. Kwestionowany zapis w sposób istotny narusza prawo, gdyż podjęty zostały na skutek przekroczenia delegacji ustawowej, tj. art. 30 ust. 6 pkt 2 Karty Nauczyciela.

Odnosząc się do ostatniego z podniesionych zarzutów na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie § 6 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005 r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagradzania za pracę w dniu wolnym od pracy (Dz.U. z 2014 r., poz. 416 ze zm.) do ogólnych warunków przyznawania nauczycielom dodatku motywacyjnego należą:

1) osiągnięcia w realizowanym procesie dydaktycznym;

2) osiągnięcia wychowawczo-opiekuńcze;

3) wprowadzanie innowacji pedagogicznych, skutkujących efektami w procesie kształcenia i wychowania;

4) zaangażowanie w realizację czynności i zajęć, o których mowa w art. 42 ust. 2 pkt 2 Karty Nauczyciela;

5) szczególnie efektywne wypełnianie zadań i obowiązków związanych z powierzonym stanowiskiem;

6) realizowanie w szkole zadań edukacyjnych, wynikających z przyjętych przez organ prowadzący priorytetów w realizowanej lokalnej polityce oświatowej.

Z art. 30 ust. 3 pkt 1 Karty Nauczyciela wynika, że organ prowadzący szkołę został upoważniony do określenia w drodze regulaminu stawek dodatku motywacyjnego oraz szczegółowych warunków jego przyznawania. Przez sformułowanie "warunek" należy rozumieć czynnik od którego spełnienia zależy zrealizowanie czegoś (Uniwersalny słownik języka polskiego pod red. Stanisława Dubisza, Warszawa, wydawnictwo PWN 2003 r. tom IV str.354).

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęty jego pogląd, że "szczegółowe warunki przyznawania dodatku motywacyjnego", o których mowa w delegacji ustawowej wynikającej z art. 30 ust. 6 pkt 1 Karty Nauczyciela, muszą wynikać z ogólnych kryteriów przyjętych w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z 31 stycznia 2005 r. (por. wyrok WSA w Krakowie z 9 marca 2010 r., sygn. akt III SA/Kr 1007/09).

Analiza treści § 6 rozporządzenia z 31 stycznia 2005 r. wskazuje, że przesłanką przyznania dodatku motywacyjnego jest osiągnięcie ponadprzeciętnych (nadzwyczajnych), w sensie pozytywnym, efektów w pracy pedagogicznej nauczyciela. Wskazują na to sformułowania użyte w § 6 rozporządzenia takie jak "osiągnięcia", "wprowadzenie innowacji pedagogicznych". "zaangażowanie w realizację czynności i zajęć" czy "szczególnie efektywne wypełnianie zadań i obowiązków". Innymi słowy dodatek motywacyjny przysługuje za dodatkowe i nadzwyczajne efekty pracy nauczycielskiej, a nie za normalne (standardowe) wykonywanie podstawowych obowiązków nauczyciela. Można zatem uznać, że dodatek motywacyjny przysługuje nauczycielom wyróżniającym się w stosunku do pozostałych nauczycieli, czy to osiągnięciami w jakiejś dziedzinie, bądź zaangażowaniem, czy też wprowadzeniem innowacji.

W kwestionowanym § 3 ust. 1 pkt 2 lit. a i d załącznika nr 1 do uchwały w ramach przesłanki przyznania dodatku motywacyjnego wskazano: systematyczne i efektywne przygotowywanie się i wypełnianie przydzielonych zadań (lit. a) oraz dbałość o estetykę i sprawność powierzonych pomieszczeń, pomocy dydaktycznych oraz innych urządzeń szkolnych (lit. d).

Analogiczne unormowanie zawiera § 3 ust. 2 pkt 3 załącznika nr 1 do uchwały, stanowiąc, że podstawą przyznania dodatku motywacyjnego dyrektorowi szkoły/przedszkola jest spełnienie w okresie poprzedzającym przyznanie dodatku przynajmniej jednego z podanych kryteriów, tj. podejmowanie działań zapewniających utrzymanie powierzonego mienia w stanie gwarantującym optymalne warunki do realizacji zadań dydaktyczno-wychowawczych.

Przedstawione warunki to podstawowe obowiązki każdego nauczyciela i nie wynikają one z ogólnych warunków przyznawania dodatku motywacyjnego określonych w § 6 cyt. rozporządzenia. W świetle cyt. powyżej zapisów załącznika nr 1 do uchwały, dodatek motywacyjny przysługiwałby za wykonywanie normalnych obowiązków nauczyciela co jest sprzeczne z ogólnymi warunkami przyznawania tego dodatku określonymi w § 6 rozporządzenia. Sformułowane w kwestionowanych zapisach warunki przyznania dodatku motywacyjnego w żaden sposób nie wynikają z ogólnych warunków przyznawania nauczycielom dodatku motywacyjnego, o których mowa w § 6 rozporządzenia 31 stycznia 2005 r., co oznacza, że są sprzeczne z obowiązującymi przepisami wykonawczymi, a ponadto zostały uchwalone z przekroczeniem delegacji ustawowej zawartej w art. 30 ust. 6 pkt 1 Karty Nauczyciela.

Reasumując podkreślić należy, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, a więc akt wydawany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 1 usg). Oznacza to, że Rada Gminy Osjaków podejmując zaskarżoną uchwałę w sprawie ustalenia regulaminu wynagradzania nauczycieli zatrudnionych w przedszkolu i szkole prowadzonych przez Gminę Osjaków nie mogła wykroczyć poza granice upoważnienia określone w art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela. Z treści art. 94 Konstytucji RP wynika, bowiem, że każdy akt prawa miejscowego winien być oparty na ustawie upoważniającej i nie przekraczać zakresu upoważnienia. Należy zaakcentować, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Wszystkie więc akty normatywne niższego rzędu, winny być zgodne z aktami normatywnymi wyższego rzędu. Takimi aktami niższego rzędu są akty prawa miejscowego w stosunku do ustaw jako aktów wyższego rzędu. W konsekwencji więc, organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego zobligowany jest do podjęcia tego aktu w granicach upoważnienia zawartego w ustawie i zgodnie z treścią ustawy. Obliguje do tego także konstytucyjna zasada praworządności określona w art. 7 Konstytucji RP w świetle, której organy władzy publicznej zobowiązane są działać w granicach i na podstawie prawa. Każda norma kompetencyjna musi być zatem tak realizowana, aby nie naruszała przepisów ustawy i uwzględniała treść delegacji ustawowej. Podstawowymi dyrektywami wykładni norm o charakterze kompetencyjnym są: zakaz domniemania kompetencji, powinność interpretowania normy upoważniającej w sposób ścisły i literalny oraz zakaz dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych i wyprowadzania kompetencji w drodze analogii

W świetle powyższego za niezgodne z normą upoważniającą, należy uznać wszelkie odstępstwa w akcie prawa miejscowego od granic upoważnienia ustawowego. Rada gminy nie ma zatem prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przepisie upoważniającym, ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Odnieść to należy zarówno do zakresu spraw, które mają być objęte aktem wydanym na podstawie normy upoważniającej, ale także do kwestii związanych z zakazem obejmowania, zastępowania czy też zmieniania nim materii ustawowej i zamieszczania w nim przepisów sprzecznych z ustawą (jak też z innymi aktami wyższego rzędu). Powyższa konstatacja wynika tak z istoty upoważnienia ustawowego, jak i z prawa adresatów norm prawnych do dobrej legislacji. Również powszechnie uznawane zasady postępowania legislacyjnego zawarte zostały w rozporządzeniu w sprawie zasad techniki prawodawczej, określającym sposób tworzenia i redagowania aktów normatywnych. Zawarte w tym akcie dyrektywy określają podstawowe zasady tworzenia poprawnej legislacji. Te zaś wyraźnie stanowią, że w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (§ 115 w zw. z § 143 załącznika do ww. rozporządzenia) oraz nie powtarza się w nim przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych (§ 118 w zw. z § 143 załącznika do ww. rozporządzenia).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalone jest stanowisko, iż powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja oraz uzupełnienie przez przepisy stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego jest niezgodne z zasadami legislacji i stanowi wykroczenie poza zakres ustawowego upoważnienia. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Zawsze, bowiem tego rodzaju powtórzenie jest normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje. Jest też dezinformujące, bowiem trzeba liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy, a więc do naruszenia wymagania adekwatności. Uchwała nie powinna zatem powtarzać przepisów ustawowych, jak też nie może zawierać postanowień sprzecznych z ustawą (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1077/09, z dnia 7 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 170/10, z dnia 10 listopada 2009 r., sygn., akt II OSK 1256/09, z dnia 1 października 2008 r., sygn. akt II OSK 955/08 dostępne na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że naruszenie powyższych zasad techniki prawodawczej stanowi przede wszystkim nieuprawnione wejście prawodawcy miejscowego w sferę kompetencji zastrzeżonych wyłącznie dla ustawodawcy (twórcy prawa powszechnie obowiązującego), co może wywołać u adresatów norm wadliwe przekonanie, że transponowane na grunt lokalny normy prawa powszechnie obowiązującego, są jedynie normami prawa miejscowego, które wiążą wyłącznie na obszarze właściwości lokalnego prawodawcy (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 20 maja 2008 r. sygn. akt III SA/Wr 204/08, opubl. w Lex 507817).

W świetle powyższych kryteriów oceny legalności zaskarżonej uchwały, uwzględniając zakres przepisów wadliwych sąd rozpoznający niniejszą sprawę stwierdził, że należy wyeliminować z obrotu prawnego § 2 ust. 3, § 4 ust. 5, § 2 ust. 6, § 3 ust. 6, § 4 ust. 7, § 6 ust. 3, § 2 ust. 5, § 4 ust. 4, § 6 ust. 4, § 3 ust. 1 pkt 2 lit. a i d, § 3 ust. 2 pkt 3 załącznika nr 1 do uchwały, jako istotnie naruszające prawo.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.