Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 616/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Zasądzono zwrot kosztów postępowania

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Jan Szuma po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 stycznia 2021 r. sprawy ze sprzeciwu [...] S. A. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego I. Uchyla zaskarżoną decyzję, II. Zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz strony sprzeciwiającej kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wnioskiem, który do Urzędu Miasta i Gminy we [...] wpłynął [...] lipca 2018 r., [...] S.A. z siedzibą w [...] (zwana dalej "Spółką" lub "inwestorem") wystąpiła o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie wieży telekomunikacyjnej wraz ze stacją bazową, przewidzianej do realizacji na części działki nr ew. [...], obręb [...], gmina [...] (zwanej dalej "inwestycją").

Decyzją z dnia [...] września 2018 r., Nr [...], Burmistrz Miasta i Gminy [...] (zwany dalej "Burmistrzem" lub "organem I instancji") odmówił ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedmiotowej inwestycji uznając, że w przedmiotowej sprawie należy uwzględnić nie tylko kwestie związane z zachowaniem ładu przestrzennego i ochroną interesu publicznego, ale przede wszystkim przepisy ustawy zasadniczej dotyczące ochrony zdrowia. Uwzględniając treść art. 68 pkt 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 z późn. zm., dalej w skrócie: "Konstytucja RP") Burmistrz uznał, że nie można pominąć kwestii związanych z obawą mieszkańców terenów sąsiadujących z terenem inwestycji o własne zdrowie i komfort życia. Ponadto przepis art. 1 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: "u.p.z.p.") zobowiązuje organ do wyważenia interesu publicznego i interesów prywatnych, w tym zgłaszanych sprzeciwów i uwag do inwestycji. Uznano, iż lokalizacja i realizacja inwestycji narusza interes prawny właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości zlokalizowanych w obszarze jej oddziaływania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej określane jako: "Kolegium", "SKO w [...]") decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. uchyliło ww. decyzję Burmistrza w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Kolegium wskazało na istotę postępowania prowadzonego w związku z wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, które uregulowane jest w przepisach art. 50-56 u.p.z.p. Zatem zadaniem organu prowadzącego postępowanie jest ustalenie, czy wymogi ustalone tymi przepisami zostały przez inwestora spełnione oraz czy zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Kolegium wskazało, że w toku ponownego rozpatrzenia sprawy należy w sposób wyczerpujący zebrać i ocenić cały materiał dowodowy, a przyszła decyzja ma spełniać wymogi określone przepisem art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm., dalej w skrócie: "k.p.a."). W ocenie Kolegium Burmistrz wybiórczo ocenił materiał dowodowy oraz pominął treść wielu dokumentów, w tym analizę środowiskową.

W dniu [...] stycznia 2019 r. Burmistrz przystąpił do ponownego rozpatrzenia sprawy. [...] lutego 2019 r. do Urzędu Miasta i Gminy [...] wpłynęły sprzeciwy stron postępowania wobec planowanej inwestycji, w których wskazano na negatywny wpływ inwestycji na zdrowie, relacje międzyludzkie, wartość działek sąsiednich oraz zahamowanie rozwoju zabudowy mieszkaniowej w [...]. Swój sprzeciw wyrazili także mieszkańcy Sołectwa [...], podejmując w tym zakresie [...] stycznia 2019 r. uchwałę (uchwała Zebrania Wiejskiego). W uchwale wskazano na kumulacje oddziaływań trzech podobnych inwestycji, tj. objętej niniejszym postępowaniem w [...] - z inwestycjami na ul. [...] oraz na ul. [...] we [...].

Decyzją z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...], Burmistrz ponownie odmówił ustalenia lokalizacji inwestycji, dając prymat interesowi mieszkańców. Organ uznał, ze przedstawione przez mieszkańców opracowania popularno-naukowe oraz badania pozwalają uznać szkodliwe działanie pól elektromagnetycznych przez wieże telekomunikacyjne. Inwestycja narusza wiec interes lokalnej społeczności, o którym mowa w art. 1 pkt 2 ppkt 9 u.p.z.p. Również w świetle art. 1 pkt 3 u.p.z.p. liczne protesty społeczne dają podstawę do stwierdzenia, że cel inwestycji nie znajduje akceptacji społecznej.

SKO w [...] decyzją z dnia [...] maja 2019 r., nr [...], ponownie uchyliło decyzję Burmistrza w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. W ocenie organu odwoławczego Burmistrz nie zastosował się do wskazań wynikających z wcześniejszej decyzji kasacyjnej i ponownie odmówił ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego bez jakiegokolwiek uzasadnienia prawnego i faktycznego. Organ I instancji ograniczył swoje postępowanie do ustalenia, że przedmiotowa inwestycja nie jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko oraz mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, wobec czego nie jest wymagane sporządzenie oceny oddziaływania inwestycji na środowisko. Innego postępowania w tej sprawie nie przeprowadzono, w tym nie oceniono sposobu zagospodarowania sąsiednich nieruchomości oraz nie przeprowadzono analizy urbanistycznej, z której wyprowadzone zostałyby wnioski umożliwiające (lub nie) ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Nie wykazano sprzeczności inwestycji z przepisami prawa. Kolegium wskazało, że co do zasady cel publiczny nie może być sprzeczny z interesem społecznym i interesem osób trzecich, a brak zgody na realizację planowanego przedsięwzięcia innych niż inwestor stron postępowania jest bez znaczenia prawnego. Podobnie jak w swojej poprzedniej decyzji, Kolegium ponownie nakazało wyczerpujące zebranie materiału dowodowego i dokonanie oceny jego całokształtu. Kolegium uznało, że nie może zastosować instytucji reformacji, bowiem na skutek wadliwie prowadzonego postępowania zachodzi konieczność przeprowadzenia pełnego postępowania dowodowego.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...], Burmistrz Miasta i Gminy [...] (zwany dalej "Burmistrzem" lub "organem I instancji") ponownie odmówił ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedmiotowej inwestycji.

W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że prowadząc ponownie postępowanie sporządzono analizę urbanistyczną oraz wystąpiono o uzgodnienie planowanej inwestycji do właściwych organów. Uzgodnienia realizacji inwestycji dokonali: Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny we [...] oraz Dyrektor Zarządu Zlewni Wód [...] w [...] Uzgodnienie stanowiska z pozostałym organami nastąpiło w trybie art. 53 ust. 5 u.p.z.p. Do akt wpłynęła uchwała Zebrania Wiejskiego Sołectwa [...] z dnia [...] stycznia 2019 r., negatywnie odnosząca się do planowanej inwestycji.

Ustalono, że inwestycja ma być zrealizowana na części działki nr ew. [...], która stanowi własność prywatną. Grunt ten jest oznaczony jako grunty orne RIVb, zatem nie wymagają zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na grunty nierolnicze i nieleśne. Powierzchnia działki wynosi 1300 m2. Działka ma mieć dostęp do projektowanego zjazdu do gminnej drogi publicznej – ul. [...].

Przedmiotowe przedsięwzięcie polegać będzie na budowie wieży telekomunikacyjnej wraz ze stacją bazową pod nazwą "[...]". Przedsięwzięcie jest planowane do realizacji na części działki o nr geod. [...] w [...]. W skład systemu antenowego stacji bazowej wchodzić będą: 3 anteny sektorowe pracujące w paśmie [...] MHz; azymut 50°, 160°, 270°. Moc izotropowa (EIRP) wyznaczona, dla każdej anteny wynosi 9922 W. Wysokość zawieszenia środka elektrycznego wynosi 41,2 m n.p.t. oraz antena radioliniowa RL O 0,6 m, azymut 231° (kierunek PPO_[...]), wysokość zawieszenia środka anteny 39,7 m n.p.t. Burmistrz wyjaśnił, że planowana inwestycja jest inwestycją celu publicznego, o której mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 z późn. zm., dalej w skrócie: "u.g.n."). Ponadto, zgodnie z analizą dołączoną przez inwestora, inwestycja nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 71 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2081 z późn. zm., dalej w skrócie: "ustawa środowiskowa") uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko wyszczególnionych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 71, dalej w skrócie: "rozporządzenie"). Wyjaśniono, że w celu ustalenia, czy planowana inwestycja zalicza się do wskazanych przedsięwzięć, szczegółowo przeanalizowano przepisy rozporządzenia - § 2 ust. 1 pkt 7, zgodnie z którym do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, w których równoważna moc promieniowania izotropowego wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż wartości wskazane w tym przepisie oraz § 3 ust. 1 pkt 8 - zgodnie z którym do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 7. Organ wyjaśnił, że w związku z powyższym zobowiązany był do oceny wyłącznie parametrów wnioskowanej inwestycji, nie zaś do oceny mocy promieniowania instalacji podobnych zlokalizowanych w okolicy lub planowanych w przyszłości i ich zsumowania. Ocenie pod względem uznania inwestycji za przedsięwzięcie znacząco oddziałujące na środowisko podlega więc wyłącznie planowana inwestycja, a moc promieniowania ocenia się dla każdej anteny.

Z załączonej do wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego kwalifikacji przedsięwzięcia pod względem konieczności uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wynika, że dla projektowanych anten sektorowych, dla których wiązka główna anteny sektorowej o azymucie 50°, przebiega przez działki o nr geod. [...], [...], [...], obręb [...], wiązka główna anteny sektorowej o azymucie 160°, przebiega przez działki o nr geod. [...], obręb [...], wiązka główna anteny sektorowej o azymucie 270°, przebiega przez działki o nr geod. [...], [...], [...], obręb [...], pracujących w paśmie [...] MHz, dla których równoważna moc promieniowania izotropowego wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi 9922 W - w odległości do 200 m od środka elektrycznego anten na kierunku głównej wiązki promieniowania (dla pochyleń wiązek) nie występują miejsca dostępne dla ludzi.

Zgodnie z art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1396 z późn. zm., dalej w skrócie: "p.o.ś.") przez miejsca dostępne dla ludności rozumie się wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp dla ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego. W szczególności zgodnie z zapisem załącznika nr 2 pkt 35 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. z 2003 r., nr 192, poz. 1883) za miejsca takie uznaje się przestrzeń do 2 m nad powierzchniami, na których mogą przebywać ludzie (tj. powierzchnią ziemi, dachami spełniającymi rolę tarasów, tarasami, balkonami, podestami). Natomiast oś wiązki głównej promieniowania anteny będzie stanowiła linia poprowadzona wzdłuż kierunku wiązki głównej promieniowania anteny, przy czym wiązka główna to wiązka zawierająca kierunek maksymalnego promieniowania. Zdaniem Burmistrza analiza rozporządzenia oraz dołączonej do wniosku kwalifikacji przedsięwzięcia pod względem konieczności uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie wykazała podstaw do zaliczenia planowanej inwestycji do przedsięwzięć, dla których zgodnie z art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy środowiskowej wymagane jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, tj. w odległości do 200 m od środka elektrycznego anten na kierunku głównej wiązki promieniowania (dla pochyleń wiązek) nie występują miejsca dostępne dla ludzi. Brak zatem podstaw do przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Jednakże niezaliczenie przedsięwzięć do mogących znacząco oddziaływać na środowisko nie zwalnia operatora instalacji od pozostałych obowiązków wynikających m.in. z ustawy Prawo o ochronie środowiska.

Zdaniem Burmistrza nie bez znaczenia jest planowane usytuowanie inwestycji w odległości około 150 m od najbliższych zabudowań mieszkalnych. W tym rejonie znajduje się głównie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i zagrodowa. W odległości około 270 m znajduje się przedsiębiorstwo produkujące dzianiny medyczne. W takich uwarunkowaniach obawy stron postępowania związane z możliwym wpływem na zdrowie mieszkańców uznać należy za uzasadnione.

Według Burmistrza ogólnodostępne artykuły popularno-naukowe oraz badania sporządzone przez osoby posiadające odpowiednie wykształcenie, wiedzę i doświadczenie, posiadające tytuły naukowe mogą stanowić dowód na potwierdzenie szkodliwego działania emitowanych pól elektromagnetycznych przez wieże telekomunikacyjne. Zagrożenie i niepewności oraz ciągły i długotrwały stres dotykający mieszkańców związany z obecnością masztu w bliskim sąsiedztwie będzie oddziaływał niekorzystnie w każdym momencie ich egzystencji na tym terenie, mimo przedkładanych przez inwestora analiz. Psychiczny komfort zamieszkania będzie ograniczony, a nawet obniżony co niewątpliwie negatywnie wpłynie na ich stan zdrowia. Brak realnej kontroli państwa nad rozwojem bezprzewodowych usług telekomunikacyjnych potwierdziły dwa raporty Najwyżej Izby Kontroli: z 2015 r. dotyczący postępowań administracyjnych związanych z budową i funkcjonowaniem stacji bazowych telefonii komórkowej oraz z 2019 r. dotyczący przygotowania organów inspekcji sanitarnej i środowiskowej do ochrony ludności przed zanieczyszczeniem sztucznymi polami elektromagnetycznymi. Dodatkowo, rozwój technologii 5G może negatywnie wpływać na osoby znajdujące się w obszarze oddziaływania instalacji emitującej, co ma potwierdzać pismo Ministra Środowiska.

Burmistrz wyjaśnił, że nie mógł pominąć obaw mieszkańców sąsiadujących z terenem objętym wnioskiem o własne zdrowie i komfort życia. W sprawach budzących sprzeciw miejscowej społeczności, jak w przypadku budowy wieży telefonii komórkowej, obok zachowania wszelkich norm prawnych, należy brać pod uwagę również aspekty społeczne. Art. 1 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. nakłada na organ administracji publicznej obowiązek w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnienia potrzeb interesu publicznego. W związku z licznymi protestami osób mieszkających w sąsiedztwie stwierdzić należy, że inwestycja narusza interes publiczny lokalnej społeczności, o którym mowa w art. 1 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. Burmistrz podniósł, że właściwe rozstrzygnięcie w powyższej sprawie powinno być wynikiem wyważenia pomiędzy ogólnym interesem społecznym a interesem lokalnej społeczności tego terenu. Zgromadzony w aktach sprawy materiał wskazuje, że lokalizacja projektowanej inwestycji wywołała zdecydowane protesty mieszkańców pobliskiego skupiska budynków mieszkalnych, czyli inwestycja nie znalazła aprobaty społecznej. Protestujący wskazują na konieczność ochrony podstawowych praw obywatelskich, w tym przede wszystkim do ochrony zdrowia i życia. Swoje stanowisko uzasadniają m.in. raportami Najwyżej Izby Kontroli, która jako naczelny i niezależny organ kontroli państwowej stanowi instytucję zaufania publicznego.

W terminowo wniesionym odwołaniu od ww. decyzji Burmistrza z dnia [...] sierpnia 2019 r. pełnomocnik [...] zarzucił naruszenie:

1) art. 56 u.p.z.p. poprzez wydanie decyzji odmawiającej inwestorowi ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego pomimo zgodności planowanej inwestycji z przepisami szczególnymi, wyłącznie z powołaniem się na sprzeczność planowanej inwestycji z art. 1 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p., podczas gdy art. 56 zdanie 2 u.p.z.p. wyraźnie wskazuje, iż przepis art. 1 ust. 2 nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego;

2) art. 6 k.p.a. poprzez naruszenie zasady legalizmu obligującej organy administracji publicznej do działania w graniach i na podstawie przepisów prawa polegające na oparciu rozstrzygnięcia o przesłanki, nieznajdujące jakiejkolwiek podstawy w obowiązujących przepisach prawa, wbrew jednoznacznej dyrektywie wynikającej z art. 56 u.p.z.p., a w konsekwencji wydanie decyzji odmownej pomimo zgodności planowanej inwestycji z przepisami szczególnymi.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie przez Kolegium decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego zgodnie z wnioskiem inwestora, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Burmistrza.

Spółka podkreśliła, że zaskarżoną decyzją Burmistrz po raz trzeci odmówił ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedmiotowej inwestycji. Po raz kolejny, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, organ I instancji nie wskazał, aby planowana inwestycja była sprzeczna z jakimkolwiek przepisem prawa, a podstawą negatywnego rozstrzygnięcia były wyłącznie obawy mieszkańców terenów sąsiednich o życie i zdrowie, które organ uznał za uzasadnione, chociaż w żaden sposób nie wyjaśnił na jakiej podstawie. Zarazem Burmistrz nie wykazał, aby projektowana inwestycja sprzeczna była z jakimkolwiek przepisem prawa powszechnie obowiązującego, zawartym w innych ustawach, których zakres odnosi się do warunków czy zasad zagospodarowania terenu. Tym samym organ zobowiązany był do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, której domagał się inwestor. Burmistrz ponownie, wbrew jasnym wytycznym zawartym w decyzjach Kolegium z [...] grudnia 2018 r. i [...] maja 2019 r., oparł rozstrzygnięcie o skutecznie zakwestionowane uprzednio podstawy. Planowana inwestycja stanowi realizację celu publicznego zgodnie z art. 6 u.g.n., ipso facto leży w interesie publicznym i nie może być z nim sprzeczna. Organ nie wskazał, na jakich konkretnie opracowaniach naukowych opiera swoją tezę o szkodliwości inwestycji, nie wskazał również, aby projektowana inwestycja naruszała jakiekolwiek normy wynikające z powszechnie obowiązujących przepisów prawa.

Decyzją z dnia [...] maja 2020 r., nr [...], SKO w [...] po raz trzeci uchyliło decyzję Burmistrza i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia (zaskarżona obecnie decyzja ).

Uzasadniając decyzję Kolegium w pierwszej kolejności podniosło, że zgodnie z przepisem art. 56 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne zgodne jest z przepisami odrębnymi.

Odnosząc powyższe do treści decyzji Burmistrza Kolegium wskazało, iż nie spełnia ona warunków przepisów prawa. Organ I instancji nie zastosował się do wytycznych zawartych we wcześniejszych decyzjach kasacyjnych i ponownie ograniczył swoje postępowanie do ustalenia, że planowana inwestycja nie wymaga sporządzenia oceny oddziaływania inwestycji na środowisko. Innego postępowania w tej sprawie organ nie przeprowadził, nie ocenił sposobu zagospodarowania nieruchomości sąsiednich, nie przeprowadził analizy urbanistycznej, z której wyprowadziłby wnioski umożliwiające (lub uniemożliwiające) ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Kolegium podkreśliło, że organ I instancji w takim zakresie nie przeprowadził postępowania mimo, iż organ odwoławczy wskazywał na tę okoliczność przywołując nie tylko obowiązujące przepisy prawa materialnego ale także liczne już orzecznictwo sądowoadministracyjne. Kolegium załatwiając już raz odwołanie inwestora wskazało i omówiło szczegółowo przepisy prawa, które mogą stanowić wyłączną podstawę odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Organ administracji publicznej orzekający o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie posiada luzu decyzyjnego. W tej sprawie niewątpliwe jest, że organ I instancji nie wykazał w ogóle sprzeczności projektowanej inwestycji z jakimkolwiek przepisem prawa powszechnie obowiązującego, zawartego w ustawach, których zakres odnosiłby się do warunków lub zasad zagospodarowania terenu. Dopiero wykazanie przez Burmistrza, że decyzja sprzeczna jest z przepisami odrębnymi może stanowić podstawę dla odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Za taką podstawę natomiast nie może być uznany argument, iż planowana inwestycja godzi w interes publiczny, rodzi konflikt społeczny, powoduje protesty mieszkańców, obawy uczestników postępowania związane z możliwym wpływem promieniowana na zdrowie okolicznych mieszkańców, czy wreszcie godzenie w interes prawny okolicznych mieszkańców, nie poparte jakimkolwiek dokumentem, dowodem, ani wykazaniem przepisów prawa materialnego mogących wskazać na naruszenie interesu prawnego, a także na czym owo naruszenie interesu prawnego polega.

Kolegium podtrzymało swoje stanowisko w zakresie braku wpływu protestu mieszkańców w związku z realizacją planowanej inwestycji. Rozważając w trakcie postępowania słuszny interes inwestora należy mieć na względzie interes społeczny (publiczny) i interes osób trzecich. Jednak planowana inwestycja stanowi inwestycję celu publicznego i zmierza wyłącznie do realizacji zamierzenia, wskazanego w u.g.n. jako cel publiczny, oznacza to zatem, że cel publiczny nie może być sprzeczny z interesem społecznym i osób trzecich.

Zdaniem Kolegium organ I instancji bezpodstawnie blokuje inwestycję objętą wnioskiem, narusza w sposób istotny przepisy prawa materialnego, nie wykazując w najmniejszym stopniu, że nie jest ona zgodna z przepisami odrębnym. Nie zebrano materiału dowodowego uzasadniającego odmowę ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Poprzestano jedynie na sprzeciwie mieszkańców i wątpliwych argumentach naukowych.

Kolegium wyjaśniło, że naruszenie przez organ I instancji wskazanych przepisów oraz konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego uniemożliwiło zastosowanie instytucji reformacji, co skutkowało koniecznością wydania decyzji kasacyjnej, w trybie art. 138 § 2 k.p.a. W świetle opisanych uchybień konwalidowanie wadliwego postępowania organu I instancji naruszałoby zawartą w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zdaniem Kolegium niemożliwe jest zastosowanie w postępowaniu odwoławczym art. 136 k.p.a. - tj. przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania wyjaśniającego.

Spółka [...], reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła sprzeciw od opisanej decyzji SKO w [...]. Skarżąca zakwestionowała decyzję Kolegium w całości podnosząc zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego pomimo możliwości wydania rozstrzygnięcia reformatoryjnego przez organ odwoławczy, w szczególności z uwagi na brak wykazania, aby uzupełnienia dowodów w postaci sporządzenia analizy urbanistycznej było niemożliwe w trybie art. 136 § 1 k.p.a. Spółka wniosła o uchylenie decyzji Kolegium i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi odwoławczemu oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Uzasadniając sprzeciw od decyzji Skarżąca podkreśliła, że nie zgadza się z poglądem Kolegium o niemożności uzupełnienia materiału dowodowego z uwagi na naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania z art. 15 k.p.a. Zdaniem Skarżącej, nie zostały spełnione przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., gdyż Kolegium jako organ postępowania odwoławczego jest władny do podjęcia rozstrzygnięcia w taki sposób, jakby nie było organu I instancji. To z kolei potwierdza powszechnie przyjęty pogląd o prawie do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej. Organ odwoławczy nie może ograniczyć się wyłącznie do analizy zarzutów podniesionych w odwołaniu. Kolegium bardzo ogólnie i lakonicznie stwierdziło, że w niniejszej sprawie nie jest władne do uzupełnienia materiału dowodowego. Powołując się na orzecznictwo Skarżąca wyprowadziła wniosek, że zaniechanie w postępowaniu rozpoznawczym może być konwalidowane w postępowaniu odwoławczym.

Skarżąca podkreśliła, że niniejsza sprawa ma wyjątkowy charakter, z uwagi na wielokrotne niewykonywanie zaleceń organu II instancji przez Burmistrza. Tym samym tylko przeprowadzenie wyczerpującego postępowania wyjaśniającego przez Kolegium, może doprowadzić do załatwienia sprawy administracyjnej. Twierdzenie Skarżącej zostało poparte przykładami orzeczeń sądów administracyjnych.

Zdaniem Skarżącej Spółki Kolegium nie wskazało, że nie ma możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego i dokonania samodzielnie oceny zebranego materiału dowodowego. Następnym krokiem winno być rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy przez organ odwoławczy. Postawa Burmistrza sprawia, że od kilku lat toczące się postępowanie administracyjne nie może zakończyć się rozstrzygnięciem sprawy. Mimo wytycznych Kolegium, Burmistrz uporczywie odmawia ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Sprzeciw od decyzji jest zasadny.

Na wstępnie należy zwrócić uwagę, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zmianami). Zgodnie z powołanym przepisem Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zmianami) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 w związku z art. 64b § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej w skrócie: "p.p.s.a.") w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany granicami sprzeciwu od decyzji, w związku z czym zarzuty podniesione w jego treści nie wyznaczają kierunku analizy podejmowanej przez Sąd. Należy jednak zauważyć, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.), nie czyniąc innych aspektów sprawy, przedmiotem swojego rozstrzygnięcia (zob. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 3665/19, dostępny na stronie: https://cbois.nsa.gov.pl – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwana dalej "CBOSA").

Ze względu na szczególny charakter i funkcje sprzeciwu od decyzji kasacyjnej organu, przedmiotem kontroli zaskarżonej sprzeciwem decyzji jest ocena prawidłowego zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Wniesienie sprzeciwu powoduje zatem wszczęcie postępowania o ograniczonym zakresie, obejmującym kontrolę decyzji administracyjnej z uwzględnieniem tylko kryteriów określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd natomiast nie rozstrzyga o materialnych prawach i obowiązkach stron, lecz dokonuje oceny spełnienia w sprawie warunków wydania decyzji kasacyjnej.

Zgodnie z powołanym przepisem art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., gdy wystąpią łącznie następujące przesłanki:

1) postępowanie przed organem I instancji było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania;

2) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Inne wady postępowania lub inne wady decyzji organu I instancji nie mogą być uznane za normatywną podstawę do wydania przez organ odwoławczy decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.

Powyższy przepis nie zawiera unormowań dotyczących istoty i treści tych przesłanek. Ich stwierdzenie pozostawiono właściwemu organowi odwoławczemu, który dokona w tym zakresie stosownych ustaleń na tle okoliczności rozpoznawanej sprawy. Uzasadnione jest jednak stanowisko, że naruszenie przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym przyjęcie, iż wystąpiła pierwsza przesłanka, zachodzi:

1) gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego;

2) gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych (np. czynności przeprowadził pracownik wyłączony ze sprawy, stronę pozbawiono udziału w postępowaniu);

3) gdy nastąpiło naruszenie przepisów postępowania przez nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych, niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego.

Podkreślić należy, że nowelizacje k.p.a. i wreszcie wprowadzenie do p.p.s.a. instytucji sprzeciwu wskazują na to, że ustawodawca konsekwentnie dąży do przyspieszenia rozpatrywania spraw administracyjnych wzmacniając zakres i funkcję postępowania odwoławczego i nakładając nowe obowiązki na organy II instancji. Zmiana treści art. 136 k.p.a., dokonana tzw. nowelą kwietniową z 2017 r. (ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw [Dz. U. z 2017 r. poz. 935]) istotnie wzmacnia i podkreśla merytoryczny charakter postępowania odwoławczego, który nawet przy istotności naruszeń przez organ I instancji reguł postępowania dowodowego nie musi prowadzić do uchylenia decyzji i ponownego rozpatrywania sprawy.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, że Burmistrz Miasta i Gminy [...] podjął po raz trzeci decyzję o odmowie lokalizacji inwestycji celu publicznego, którą następnie SKO w [...] po raz trzeci uchyliło. Z uzasadnienia decyzji Kolegium wynika, że decyzja Burmistrza jest obarczona wadą w postaci naruszenia przepisów postępowania przez nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych, niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego.

Wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wiąże się z dokonaniem analizy dwóch elementów: po pierwsze jest to analiza zasad zagospodarowania terenu wynikająca z przepisów odrębnych, a więc zbadanie zgodności zamierzenia inwestycyjnego z prawem materialnym administracyjnym oraz unormowaniami dotyczącymi charakteru samej inwestycji, a po drugie jest to analiza stanu faktycznego i prawnego dotycząca nieruchomości, na której planuje się realizację inwestycji (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 9 października 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 479/18, CBOSA). Postępowanie z wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinno być prowadzone celem ustalenia wszystkich niezbędnych okoliczności ujętych w treści art. 53 ust. 3 u.p.z.p. Zgodnie z powołanym przepisem: "Właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy:

1) warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych;

2) stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji."

Dowodem w sprawie jest analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu i strony mogą kwestionować prawidłowość sporządzonej analizy. Analiza ta jest przeprowadzana po to, aby dać organowi administracji publicznej obraz sytuacji istniejącej na danym terenie, co do funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a więc m.in. gabarytów obiektów budowlanych i ich charakteru (wyrok NSA z dnia 18 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 2766/19, CBOSA).

W opinii Kolegium nie budzi wątpliwości, że decyzja Burmistrza nie wyczerpuje dyspozycji normy z art. 53 ust. 3 u.p.z.p. Należy zauważyć, że decyzja Burmistrza w zasadzie obejmuje swoją analizą kwestię związaną z brakiem konieczności uprzedniego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Pomimo jasno sprecyzowanej tezy, iż planowana inwestycja nie wymaga przeprowadzenia postępowania celem wydania decyzji środowiskowej z art. 71 ustawy środowiskowej, to jednak organ I instancji przeprowadził szczegółową analizę tego zagadnienia. Sąd w składzie orzekającym podziela zdanie Kolegium, że przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie wyjaśniające zamyka się wokół zagadnienia oddziaływania inwestycji na środowisko. Nie odniesiono się do aspektów będących przedmiotem regulacji innych niż ustawa środowiskowa aktów normatywnych. Organ II instancji podkreślił, że Burmistrz nie przeprowadził postępowania w zakresie innym niż ocena oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko. Nie ocenił sposobu zagospodarowania nieruchomości sąsiednich, nie przeprowadził analizy urbanistycznej, z której wyprowadziłby wnioski umożliwiające (lub uniemożliwiające) ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wskazać należy, że z treści art. 56 u.p.z.p. wynika, iż nie można ustalić lokalizacji inwestycji celu publicznego jedynie w przypadku, gdy inwestycja sprzeczna jest z przepisami odrębnymi.

Wskazać należy, że w aktach administracyjnych sprawy znajduje się projekt decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (k. 481 akt administracyjnych). Organ II instancji także zwrócił na to uwagę. We wskazanym projekcie decyzji Burmistrz dokonał oceny całokształtu materiału dowodowego i przyjął założenie (od którego ostatecznie odstąpił), że lokalizacja dla planowanej inwestycji może być ustalona. Projekt decyzji zawiera wszystkie elementy, o których mowa w art. 54 u.p.z.p. Zgodnie z powołanym przepisem: "Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa:

1) rodzaj inwestycji;

2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie:

a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego,

b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej,

c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji,

d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich,

e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych;

3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1."

W sporządzonym w niniejszej sprawie w projekcie decyzji w ogóle nie powołano okoliczności stanowiącej podstawę rozstrzygnięcia zakwestionowanej decyzji z dnia [...] sierpnia 2019 r., tj. protestów mieszkańców oraz stron postępowania. Uwidacznia się zatem pierwotne założenie, że niezadowolenie mieszkańców z kwestii realizacji planowanej inwestycji nie powinno być w ogóle przedmiotem badania, co ostatecznie było podstawą rozstrzygnięcia Burmistrza. Do projektu decyzji dołączono także analizę oraz mapę (k. 474 i 470 akt administracyjnych). Z kolei tej analizy oraz mapy nie dołączono do decyzji z dnia [...] sierpnia 2019 r.

Należy mieć na uwadze, że analiza, o której mowa w art. 53 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p., powinna być sporządzona przed sporządzeniem projektu decyzji, ponieważ jej wnioski powinny być zawarte w uzasadnieniu przyszłego rozstrzygnięcia. Bez tych ustaleń prawidłowa ocena, czy planowana inwestycja może być zrealizowana, jest niemożliwa (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 9 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 1118/12, CBOSA). Ponadto przepisy nie przewidują, aby dla wydania decyzji pozytywnej konieczne było uzyskanie zgody pozostałych stron postępowania (w tym właścicieli nieruchomości przez które ewentualnie przebiegać będzie linia). Nie ma również podstaw prawnych ku temu, aby w postępowaniu badać wpływ planowanej inwestycji na komfort użytkowania czy też wartość gruntów (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 5 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 747/19, CBOSA).

Przywołane stanowiska, które skład orzekający podziela w całości, podkreślają konieczność przeprowadzenia analizy, która powinna podlegać ocenie organu administracji publicznej bez jakiegokolwiek udziału czynnika pozaprawnego. Tylko tak sporządzona analiza może stanowić podstawę rozstrzygnięcia o ustaleniu albo o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. W związku z tym, decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego powinna znaleźć swoje oparcie w należycie przeprowadzonej analizie, o której mowa w art. 53 ust. 3 u.p.z.p. i tylko na tej podstawie wyrażać rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej.

Zgodnie z wielokrotnie powoływanym już art. 56 u.p.z.p.: "Nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przepis art. 1 ust. 2 nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego." Należy podkreślić, że na podstawie tego przepisu ukształtowało się jednolite orzecznictwo. Jednym z pierwszych orzeczeń, jakie zapadło w tej kwestii, był wyrok tut. Sądu. "Zasada uwzględniania przez organy administracji w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, ma charakter normy ogólnej (klauzuli generalnej), bezpośrednio nie nakłada ona na inwestora żadnych ograniczeń w zakresie dopuszczalnego sposobu zabudowy i zagospodarowania terenu. Tego typu norma nie może być samodzielnie podstawą do wydania decyzji odmownej z art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym." (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 18 września 2007 r., sygn. akt II SA/Po 245/07). Podkreśleniem stanowiska tut. Sądu w powołanym wyroku powinno być założenie o normatywności każdego przepisu ustawowego (zob. Z. Leoński, M. Szewczyk, M. Kruś, "Prawo zagospodarowania przestrzeni", Warszawa 2019, s. 397 cyt. za S. Wronkowska, M. Zieliński, "Problemy i zasady redagowania tekstów prawnych", Warszawa 1993, s. 18). Wyraźna dyrektywa ustawodawcy zawarta w art. 56 zd. 2 u.p.z.p. stanowi jasno, że kwestie wynikające z art. 1 ust. 2 u.p.z.p. nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, mimo przypisywania tym przepisom charakteru wartości, czy też metanorm.

Te wszystkie okoliczności zostały dostrzeżone przez Kolegium już kilkakrotnie i zakwestionowane we wszystkich podjętych dotąd w granicach sprawy decyzjach kasacyjnych. Zdaniem Kolegium jedynym zasadnym rozstrzygnięciem podjętym w sprawie winno być zastosowanie normy z art. 138 § 2 k.p.a., gdyż rozpoznanie sprawy z pominięciem ustaleń przez organ I instancji stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności z art. 15 k.p.a. Pogląd organu II instancji, co do zasady prawidłowy, znajduje także swoje odzwierciedlenie w orzecznictwie. "Co prawda zwrot »konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy« - będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. - jest zwrotem ocennym, jednak przyjąć trzeba, że jest on równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Aby naprawić błąd organu pierwszej instancji organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony." (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 1 października 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 483/18, CBOSA). Jako, że analiza, o której mowa w art. 53 ust. 3 u.p.z.p. ma charakter kluczowy dla rozstrzygnięcia w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego, przeprowadzenie jej w administracyjnym postępowaniu rozpoznawczym jest obligatoryjne.

Stanowisko organu odwoławczego wpisuje się w powszechnie akceptowany pogląd orzecznictwa. "Przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. nawiązują do nieprzeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia merytoryczne załatwienie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - art. 15 k.p.a. Postępowanie odwoławcze wprawdzie jest postępowaniem weryfikującym rozstrzygnięcie organu I instancji, w którym materiał dowodowy zgromadzony przez ten organ może być uzupełniony, ale jedynie w niezbędnym zakresie - art. 136 k.p.a. i bez naruszenia zasady dwuinstancyjności. W żadnym natomiast razie organ odwoławczy nie może zastępować organu I instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia, w tym w szczególności uzupełnienia i gromadzenia nowego materiału dowodowego, ponieważ prowadziłoby to do naruszenia prawa strony do dokonania ich oceny i rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organy dwóch instancji." (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 27 marca 2018 r., sygn. akt IV SA/Wr 809/17, CBOSA).

W tym miejscu należy zgodzić się ze Skarżącą, iż wyjątkowość przedmiotowej sprawy uzasadnia przełamanie zasady leżącej u podstaw przepisów o podejmowaniu decyzji kasacyjnej. Wobec kilkukrotnego uchylania decyzji Burmistrza przez organ odwoławczy z pouczeniem o konieczności uzupełnienia postępowania we wskazanym zakresie oraz uporczywej odmowie zastosowania się do tych wytycznych, dalsze stosowanie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. w realiach nieniejszej sprawy jawi się jako nieskuteczne.

W niniejszej sprawie zarysowuje się bowiem widoczny spór wartości. Z jednej strony mowa jest o zasadzie dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.), która przewiduje prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Z drugiej strony, wartość jaką jest publiczne prawo podmiotowe w postaci prawa zagospodarowania nieruchomości (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.) w związku z zasadą szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.). "Publiczne prawo podmiotowe oznacza taką sytuację prawną obywatela (jednostki zbiorowej), w obrębie której obywatel ten (jednostka zbiorowa), opierając się na chroniących jego interesy prawne normach prawnych może skutecznie żądać czegoś od państwa lub może w sposób niekwestionowany przez państwo coś zdziałać." (J. Boć, A. Błaś, "Publiczne prawa podmiotowe" [w:] "Prawo administracyjne" (red.) J. Boć, Wrocław 2005, s. 526). Przytoczone stanowisko doktryny prowadzi do wniosku, że podmiot prawa może domagać się zaspokojenia swojej potrzeby poprzez konkretyzację normy prawnej uregulowanej w prawie materialnym. Postawa Burmistrza, która transponuje do rozstrzygnięcia czynniki pozaprawne, mimo wyrażonej kilkukrotnie dezaprobaty Kolegium prowadzi do stanu, w którym inwestor domagający się realizacji swojego publicznego prawa podmiotowego od blisko trzech lat nie może skutecznie uzyskać jednoznacznej odpowiedzi na pytanie, czy planowana przez niego inwestycja jest zgodna z prawem, czy też nie. Tym samym proces inwestycyjny jest zablokowany, pomimo braku ostatecznej decyzji, która przesądzi o legalności realizacji zamierzonej inwestycji.

W niniejszej sprawie zachodzi niepożądana sytuacja, w której organ administracji publicznej (Burmistrz) uporczywie odmawia konkretyzacji normy prawnej w związku z żądaniem podmiotu prawa (inwestor) z uwagi na argumentację pozaprawną. Organ odwoławczy (Kolegium) realizując swój obowiązek przestrzegania zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego konsekwentnie uchyla decyzję organu I instancji i poucza ten organ o koniecznym uzupełnieniu postepowania dowodowego, z którego organ I instancji nie wywiązuje się. Ponadto, kwestie pozaprawne nadal są głównym ogniwem rozstrzygnięć organu I instancji. Tym samym dochodzi do systematycznego blokowania procesu inwestycyjnego od blisko trzech lat. Taki stan rzeczy jest niedopuszczalny w demokratycznym państwie prawa (art. 2 Konstytucji RP). Brak rozstrzygnięcia w okresie trzech lat uzasadnia konstatację o konieczności wyważenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego: szybkość postępowania (art. 12 k.p.a.) oraz dwuinstancyjność postępowania (art. 15 k.p.a.). Pierwsza z tych zasad istotnie jest sprzężona z publicznym prawem podmiotowym będącym źródłem interesu prawnego inwestora.

W postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego właściwy organ dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych. Korelatem tego obowiązku organu jest publiczne prawo podmiotowe inwestora do żądania ustalenia warunków realizacji inwestycji wynikających z przepisów obowiązującego prawa (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 3 kwietnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 1262/18, CBOSA). Niezależnie od tego, czy inwestorowi zostanie przyznane prawo do zagospodarowania działki, do której posiada tytuł prawny zgodnie z jego życzeniem, czy też nie, inwestor ma prawo domagać się, aby jego sprawa została w pełni merytorycznie rozstrzygnięta w sposób ostateczny.

Zarysowany spór wartości wymaga rozstrzygnięcia celem zapewnienia skuteczności i pewności prawa będącymi składnikami demokratycznego państwa prawnego, czego może żądać strona postępowania. Spór pomiędzy wartościami wyrażanymi przez normy prawne należy rozstrzygnąć na gruncie zastosowania reguł kolizyjnych w procesie wykładni prawa. "Reguły te (kolizyjne – przyp. Sądu) przesądzają o dokonaniu wyboru w oparciu o eliminację na zasadzie pierwszeństwa obowiązywania lub stosowania. Ich rola w systemie prawnym ujawnia się wtedy, gdy brak jest przepisu sterującego – uchylającego przepisy pomiędzy sobą niezgodne lub wskazującego sposób rozstrzygnięcia niezgodności." (M. Gutowski, P. Kardas, "Wykładnia i stosowanie prawa w procesie opartym na Konstytucji", Warszawa 2017, s. 281).

Mając zatem na względzie ochronę prawa podmiotowego sprzężoną z zasadą szybkości postępowania oraz opozycyjną w niniejszej sprawie zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego należy w rozpatrywanym przypadku warunkowo przyznać pierwszeństwo pierwszej z powołanych wartości. Oznacza to, że argumentacja Kolegium, co do zasady prawidłowa, nie może znaleźć zastosowania na gruncie niniejszej sprawy. Inwestor ma bowiem prawo oczekiwać, że uprawnienie, którego konkretyzacji domaga się, zostanie zindywidualizowane w toku postępowania o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego w rozsądnym terminie. Uporczywe zaniechania ze strony Burmistrza wymagają podjęcia rozstrzygnięcia, które umożliwi realizację tego prawa.

Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela stanowisko, zgodnie z którym w przepisach k.p.a., jak i u.p.z.p. ustawodawca nie zastrzegł, że dowód z analizy urbanistyczno-architektonicznej może zostać przeprowadzony jedynie przed organem I instancji. Z kolei zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie może być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia organu I instancji (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Po 194/19, CBOSA). Powołany wyrok tut. Sądu dotyczy bowiem sytuacji analogicznej do rozpoznawanej. Postępowanie administracyjne toczące się przez wiele lat było efektem uporczywego negowania zaleceń organu odwoławczego przez organ rozpoznający tę sprawę w pierwszej instancji. To z kolei uniemożliwiało stronie skarżącej realizację swojego uprawnienia.

Należy zgodzić się także z innym stanowiskiem zaprezentowanym w orzecznictwie. "Zarówno postępowanie pierwszej, jak i drugiej instancji mają w pełni charakter merytoryczny, co nie wyklucza przeprowadzenia analizy urbanistycznej przez organ drugiej instancji i wydania decyzji co do meritum sprawy. Przeprowadzenie takiej analizy przez organ odwoławczy oraz oceny wniosków z niej płynących nie przekracza możliwości organu odwoławczego do wydania w sprawie decyzji in merito." (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia: 20 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Po 893/17, 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Po 209/18, CBOSA).

Podsumowując, stanowisko Kolegium, co do zasady jest prawidłowe i należałoby podzielić je. Jednakże ze względu na uporczywe zaniechania ze strony organu I instancji, inwestor nie może skutecznie domagać się konkretyzacji jego uprawnienia. Tym samym, skuteczność oraz pewność prawa doznają uszczerbku w związku z postawą Burmistrza. Te okoliczności uzasadniają warunkowe przyznanie pierwszeństwa powołanym wartościom (skuteczność i pewność prawa) przed zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Pogląd Kolegium o niemożności zbadania sprawy w pełni w zakresie, w jakim jest do tego zobowiązany organ I instancji jest prawidłowy. Oznaczałoby to zbadanie sprawy w zasadzie tylko w jednej instancji. Charakter niniejszej sprawy uzasadnia jednak odstępstwo od stosowania zasady dwuinstancyjności na rzecz ochrony publicznego prawa podmiotowego w połączeniu z szybkością postępowania z art. 12 k.p.a.

Jednocześnie należy podkreślić, że Sąd nie przesądza o tym, czy inwestor powinien otrzymać decyzję o lokalizacji, czy też o odmowie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Tak jak zostało to wskazane na początku rozważań merytorycznych, Sąd nie bada prawidłowości dokonanej wykładni przepisów prawa materialnego. Przedmiotem jego analizy jest wyłącznie zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Tym samym niniejszy wyrok nie kończy postępowania.

Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania, że sprzeciw od decyzji jest uzasadniony. W związku z tym, Sąd na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. uchylił decyzję Kolegium w całości z uwagi na naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (pkt 1. sentencji wyroku).

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 1 p.p.s.a. w związku z § 2 ust. 1 pkt 6a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2003 r. Nr 221, poz. 2193) oraz § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Sąd zasądził zwrot kosztów w wysokości [...] zł co stanowi: [...] zł – wpis stały od sprzeciwu, [...] zł – opłata za czynności radcy prawnego w postępowaniu sądowoadministracyjnym oraz [...] zł – opłata od pełnomocnictwa (pkt 2. sentencji wyroku).

Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium będzie się kierować wiążącą oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Przede wszystkim organ II instancji przeprowadzi postępowanie dowodowe w pełnym zakresie (przy czym wykonanie czynności dowodowych może zlecić organowi I instancji) i zdecyduje o ustaleniu albo o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przejęcie ciężaru prowadzenia postępowania dowodowego będzie wymagało skrupulatnego spełnienia wszystkich wymagań formalnych dla prowadzenia analizy z art. 53 ust. 3 u.p.z.p., sporządzenia projektu decyzji, skończywszy na jej wydaniu.