Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 400/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2015-08-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 81c ust. 22 w zw. z  art. 83 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Kremis (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędzia WSA Olga Białek Protokolant: Starszy asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi Z.B., B.Sz., W.Sz. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedłożenia oceny prawidłowości samowolnie zrealizowanych robót budowlanych oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. nr [...] z dnia [...] r., przywołując w podstawie prawnej art.83 ust. 1 i 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409) oraz art. 123 kpa nałożono na Z.B., B. i Z.Sz. obowiązek sporządzenia i przedłożenia w terminie do 30.04.2015 r., oceny prawidłowości samowolnie zrealizowanych robót budowlanych polegających na wymianie w części pokrycia konstrukcji dachu (z dachówki ceramicznej na dachówkę tego samego typu) oraz przemurowaniu przewodów kominowych (w części ponad dachem) w budynku wielorodzinnym położonym w Z. przy ul [...] wraz z określeniem pełnego zakresu robót już wykonanych i niezbędnych do wykonania w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem.

Od postanowienia zażalenie złożyli Z.B., W.Sz., B.Sz. reprezentowanych przez r. pr. B.S..

Postanowieniem Nr [...], z dnia [...] r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt. 2 w zw. z art. 144 kpa po rozpatrzeniu zażalenia D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżone postanowienie w zakresie określenia adresatów obowiązku nałożonego zaskarżonym postanowieniem i orzekając w tym zakresie o istocie sprawy nakazał wykonanie tychże obowiązków (po sprostowaniu): Z.B., B.Sz. oraz W.Sz., określenia terminu na wykonanie nałożonych obowiązków tj: do dnia 30.04.2015 r., i orzekając w tym zakresie o istocie sprawy ustalił nowy termin - do dnia 29.05.2015 r., w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Na uzasadnienie organ odwoławczy wskazał, że pismem z dnia 31.05.2011 r. T.Z., poinformował Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. o dokonywaniu przez sąsiadów rozbiórki części wspólnej budynku przy ul. [...] - dachu prawdopodobnie bez uprzedniego uzyskania stosownych pozwoleń. W dniu 8.06.2011 r. do siedziby organu pierwszej instancji wpłynęło pismo T..Z., reprezentowanego przez M.S. stanowiące wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie zgodności z obowiązującym prawem prowadzonych robót budowlanych w obrębie nieruchomości położonej w Z. przy ul. [...] oraz o wstrzymanie robót budowlanych zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy prawo budowlane. W dniu 9.06.2011 r. PINB w L. przeprowadził dowód z oględzin w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych polegających na wymianie pokrycia dachowego ceramicznego na części dachu budynku mieszkalnego wielorodzinnego w Z. przy ul. [...]. W wyniku przeprowadzenia tych czynności ustalono, iż prowadzone są prace budowlane na dachu obiektu. W 74% wymiana pokrycia ceramicznego (dachówka ceramiczna). W momencie oględzin część stanowiąca 74% dachu została pokryta folią paroprzepuszczalną i łatami drewnianymi, dokonano również przemurowania istniejących przewodów kominowych. Ponadto organ zaznaczył, iż 26% pokrycia dachu pozostawiono bez remontu - stanowi ona część znajdującą się nad mieszkaniem T.Z.. W dniu [...] r. postanowieniem nr [...] organ pierwszej instancji wstrzymał Wspólnocie Mieszkaniowej budynku mieszkalnego wielorodzinnego usytuowanego w Z. przy ul. [...] prowadzenie samowolnych robót budowlanych w budynku mieszkalnym wielorodzinnym położonym w Z. przy ul. [...], polegających na wymianie pokrycia konstrukcji dachu (z dachówki ceramicznej na dachówkę tego samego typu) oraz przemurowaniu przewodów kominowych (w części ponad dachem) z równoczesnym zezwoleniem na zabezpieczenie połaci dachu przed opadami atmosferycznymi. Następnie w dniu [...] r. PINB w L. decyzją Nr [...] z dnia [...] r. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie samowolnie prowadzonych robót budowlanych przez Wspólnotę Mieszkaniową budynku Mieszkalnego wielorodzinnego położnego w Z. przy ul. [...], polegających na wymianie pokrycia konstrukcji dachu (z dachówki ceramicznej na dachówkę tego samego typu) oraz przemurowaniu przewodów kominowych (w części ponad dachem).

W wyniku zaskarżenia rozstrzygnięcia przez T.Z., reprezentowanego przez K.K., DWINB decyzją Nr [...] z dnia [...] r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazując na liczne uchybienia proceduralne w tym również naruszenia art. 10 § 1 Kpa. W konsekwencji PINB w L. wyznaczył termin kontroli na dzień 14.11.2011 r. o czym poinformował Z.B. oraz B. i W.Sz. oraz pozostawił pisemne zawiadomienie w skrzynce pocztowej B.H.. Podczas przeprowadzania tej czynności dowodowej organ I instancji ustalił, że prace budowlane na obiekcie wykonano w sposób prawidłowy, ale tylko na części dachu. Współwłaściciele wykonali prace budowlane bez pozwolenia na budowę - samowolnie. Inwestorami robót są Z.B. oraz Państwo B. i W.Sz.. Następnie PINB w L. pismem z dnia 2.12.2011 r. zgodnie z art. 10 § 1 Kpa zawiadomił strony o zamiarze wydanie decyzji w sprawie. Następnie decyzją Nr [...] z dnia [...] r. organ I instancji umorzył postępowanie administracyjne w zakresie prowadzonych samowolnie robót budowlanych polegających na wymianie części pokrycia konstrukcji dachu oraz przemurowaniu przewodów kominowych (w części ponad dachem) w budynku mieszkalnym wielorodzinnym położonym w Z. przy ul. [...].

Decyzja ta w terminie została oprotestowana przez T.Z., reprezentowanego przez adwokata K.K., który złożył odwołanie.

D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] r., utrzymał tę decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ uzasadnił prawidłowość umorzenia postępowania, ze względu na inne przesłanki niż wskazane przez organ stopnia powiatowego. Mianowicie wskazano na upływ 2- miesięcznego terminu od dnia wydania postanowienia o wstrzymaniu robót. Decyzja została zaskarżona do WSA we Wrocławiu który orzekł wyrokiem II SA/Nr 418/12. Następnie wyrokiem z dnia 2.09.2014 r., o sygn. II OSK 512/13 NSA uchylił ten wyrok, decyzję DWINB nr [...] r., oraz poprzedzającą ją decyzję PINB. W uzasadnieniu NSA wyjaśnił, ż nie budziło wątpliwości ani stron postępowania, ani Sądu pierwszej instancji to, iż wskazany wart. 51 ust. 1 in principio Prawa budowlanego dwumiesięczny termin upłynął i nie została w tym czasie wydana żadna decyzja w nim wymieniona. Nawiązując wprost do przepisu art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego, słusznie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, iż wobec upływu tego terminu postanowienie o wstrzymaniu robót utraciło ważność. Wbrew jednak stanowisku Sądu pierwszej instancji fakt ten nie może samodzielnie przemawiać za tym, iż prowadzone postępowanie naprawcze stało się bezprzedmiotowe i jedynie z tego powodu należało zakończyć je formalnie. W toku ponownie prowadzonego przez PINB postępowania pismem z dnia 14.10.2014 r., GK. (pełnomocnik Pani B.H.) włączył się do postępowania. Po wcześniejszym zawiadomieniu stron postępowania PINB w L. przeprowadził w dniu 14.10.2015 r., oględziny budynku przy ul. [...]. W trakcie oględzin stwierdzono, iż Inwestorzy nie wykonali żadnych dodatkowych robót w stosunku do zakresu opisanego w protokole z oględzin z roku 2011. Podczas przeprowadzonych oględzin stwierdzono, iż część samowolnie wykonanych robót i ocena poprawności ich wykonania nie jest możliwa z uwagi na ich zakrycie. W trakcie oględzin sporządzono dokumentację zdjęciową. Po analizie akt sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. postanowieniem nr [...] z dnia [...] r., nałożył na Z.B., B. i Z.Sz. obowiązek sporządzenia i przedłożenia w terminie do 30.04.2015 r., oceny prawidłowości samowolnie zrealizowanych robót budowlanych polegających na wymianie w części pokryci konstrukcji dachu (z dachówki ceramicznej na dachówkę tego samego typu) oraz przemurowaniu przewodów kominowych (w części ponad dachem) w budynku wielorodzinnym położonym w Z. przy ul [...] wraz z określeniem pełnego zakresu robót już wykonanych i niezbędnych do wykonania w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem.

Na to postanowienie w ustawowo przewidzianym terminie zażalenie wniosła Z.B., B.Sz. i W.Sz. reprezentowani przez r. pr. B.S..

Po rozpatrzeniu zażalenia D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że zgodnie z art. 28 ustawy - Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Przez roboty budowlane rozumiemy budowę, a także polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego (art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego). Powołując się na treść wyroku NSA oz. we Wrocławiu z dnia 28.11.2002 r. sygn. II SA/Wr 1297/00, wskazać należy, iż przez pojęcie "remontu", zgodnie z dyspozycją art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego a nie stanowiących bieżącej konserwacji. Przy czym, przy remoncie dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych, niż użyto w stanie pierwotnym. Istota tej definicji zamyka się w rodzaju robót budowlanych (polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, ale wykraczających poza prace związane z bieżącą konserwacją), jednakże te roboty budowlane muszą być wykonywane w istniejącym obiekcie budowlanym.

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, organ stwierdza, iż organ I instancji dokonał prawidłowej kwalifikacji wykonanych robót budowlanych uznając je za remont oraz zastosował właściwą dla tej kwalifikacji procedurę naprawczą. Na konieczność przeprowadzenia postępowania naprawczego w oparciu o art. 51 ust 7 ustawy Prawo budowlane wprost wskazał NSA w zapadłym w niniejszej sprawie wyroku II OSK 512/13. Oprotestowane postanowienie wydane w toku postępowania oparte jest na art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, który upoważnia właściwy organ nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości, co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, do nałożenia, w drodze postanowienia na uczestnika procesu inwestycyjnego, właściciela lub zarządcę obowiązek dostarczenia, w określonym terminie, odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz.

Uprawnienie zawarte wart. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane ma na celu umożliwienie prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w postępowaniu administracyjnym. W tym kontekście organ wskazuje, iż uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości robót budowlanych istnieją między innymi wtedy, gdy roboty budowlane prowadzone były w warunkach samowoli budowlanej lub z naruszeniem przepisów budowlanych, a zatem gdy istnieje podstawa prawna do ingerencji organu nadzoru budowlanego w trybie przepisów art. 50 i art. 51, art. 66 lub art. 71 Prawa budowlanego z 1994 r. PINB skorzystał z uprawnienia nadanego mu wart. 81c ust, 2 ustawy, w postępowaniu prowadzonym w oparciu o art. 50-51 ustawy Prawo budowlane. Organ dodatkowo wyjaśnia stronom postępowania, iż celem postępowania prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego w oparciu o art. 50-51 ustawy Prawo budowlane jest ustalenie, czy samowolne roboty wykonane zostały w sposób poprawny pod względem techniczno - budowlanym.

Odnosząc się do argumentacji zawartej w odwołaniu organ drugiej instancji wyjaśnia, iż tut. organ nie kwestionuje istnienia dowodów (min: protokoły z oględzin, opinia ze sprawy [...]). Niemniej jednak są one niewystarczające dla jednoznacznego i rzetelnego określenia zarówno zakresu wykonanych robót jak i zakresu robót które ewentualnie muszą zostać wykonane celem doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z przepisami techniczno-budowlanymi. Postanowienie wydane w trybie art. 81 c ust. 2 p.b. jest jedynie postanowieniem dowodowym - na tym etapie organ nie podejmuje merytorycznych rozstrzygnięć. To właśnie realizacja obowiązków nałożonych w trybie art. 81c ust. 2 p.b. pozwoli na zgromadzenie materiału dowodowego, stanowiącego podstawę merytorycznego zakończenia postępowania patrz wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20.01.2011 r., sygn. akt II SA/Po 425/10, WSA w Krakowie z dnia 22.12.2010r., sygn. akt II SA/Ke 613/10.

Reasumując D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdza, że uprawnienie przyznane przez ustawodawcę wart. 81c ust. 2 Prawa budowlanego ma na celu umożliwienie prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w postępowaniu administracyjnym, w związku z czym postanowienie wydane na podstawie art. 81 c ust.2 Prawa budowlanego ma charakter dowodowy i dopiero jego wyniki - określą dalszy tok toczącego się postępowania. Celem prowadzonego postępowania jest ustalenie, czy roboty polegające na samowolnej przebudowie budynku wykonane zostały poprawnie pod względem techniczno-budowlanym. Nałożona zaskarżonym postanowieniem ocena techniczna winna być sporządzona przez osobę właściwie uprawnioną zgodnie z wymogami art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Jednocześnie ze względu na zbliżający się termin do wykonania obowiązku nałożonego zaskarżonym postanowieniem, organ odwoławczy wyznaczył nowy termin - do dnia 29.05.2015 r.

Równocześnie mając na uwadze omyłkę organu stopnia powiatowego w zakresie imienia W.Sz. (organ błędnie wskazał imię Z.) organ uznał za zasadne uchylić zaskarżone postanowienie w zakresie adresatów obowiązku nałożonego zaskarżonym postanowieniem i orzec w tej części.

Skargę na to postanowienie złożyli działając przez pełnomocnika adresaci orzeczenia. Wnieśli o uchylenie zakwestionowanego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji, za zasądzeniem na rzecz skarżących kotów postępowania. Na uzasadnienie strona skarżąca wskazuje, że jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 kpa. Z treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że organ oparł się o uregulowania art. 28 ustawy Prawo budowlane, który odnosi się do sytuacji, gdy roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie pozwolenia na budowę z zastrzeżeniem art. 29-31 Prawa budowlanego. Jednocześnie organ II instancji przywołuje definicję pojęcia "remontu" z art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego, stwierdzając, że organ I instancji słusznie zakwalifikował sytuację występującą w tym postępowaniu jako remont. Taka kwalifikacja wyklucza stosowanie w tym przypadku art. 28 Prawa budowlanego, gdyż zgodnie z art. 29 ust. ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na remoncie istniejących obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych z wyjątkiem obiektów wpisanych do rejestru zabytków. Budynek, stanowiący przedmiot niniejszego postępowania, nie jest wpisany do rejestru zabytków. Organ II instancji uznał, że w tej sytuacji zastosowanie będzie miał art. 8Ic ust. 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Z treści tego przepisu wynika, że podstawą nałożenia obowiązku sporządzenia ekspertyzy są uzasadnione wątpliwości co do jakości, w tym przypadku robót budowlanych. Skarżący uważają, że roboty budowlane zostały wykonane prawidłowo, ich jakość jest dobra i była kilkakrotnie przez organy nadzoru budowlanego sprawdzana. Roboty budowlane polegające na wymianie pokrycia dachowego i przemurowaniu kominów skarżący podjęli w 2011 r. Wcześniej dokonali uzgodnienia z Wojewódzkim Urzędem Ochrony Zabytków we W. Delegatura w J.G. rodzaju pokrycia dachowego, który miał zostać użyty do wymiany pokrycia. Skarżący rozpoczęli prace. Ich zamiarem była wymiana pokrycia całego dachu. Wykonanie tego uniemożliwiła uczestniczka B.H.. Zatrzymała prowadzone roboty budowlane i zawiadomiła PINB oraz skierowała przeciwko skarżącym sprawę do sądu powszechnego. Sprawa sądowa została prawomocnie zakończona oddaleniem roszczeń uczestniczki B.H.. Na skutek zawiadomienia uczestniczki B.H. w dniach 8.06.2011 i 9.06.2011 r. pracownicy PINB w L. przeprowadzili kontrolę budynku położonego w Z. ul. [...], w którym prowadzone były roboty budowlane. Po tych wizjach PINB wydał w dniu [...] postanowienie nr [...], którym wstrzymał prowadzone roboty budowlane. W dniu [...] PINB wydał decyzję nr [...], którą umorzył postępowanie w sprawie. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że wykonane przez skarżących roboty nie zostały uznane za niezgodne z zasadami wiedzy technicznej, gdyż organ nie znalazł podstaw do wydania decyzji administracyjnej w trybie art. 51 Prawa budowlanego. W dniu 27.07.2011 r. budynek przy ul. [...] był ponownie kontrolowany. Pracownicy PiNB nie stwierdzili wówczas nieprawidłowości. Podczas kolejnej kontroli obiektu w dniu 14.11.2011 r. kontrolujący stwierdzili: "prace budowlane na obiekcie wykonano w sposób prawidłowy". Jedynym zastrzeżeniem do wykonanych robót było to, że nie zostały wykonane na całości dachu. Wykonanie tych robót uniemożliwiła B.H.. Podczas ostatnich oględzin, które miały miejsce w dniu 14.01.2015 r. kontrolujący stwierdzili, że od czasu poprzednich kontroli stan dachu nie uległ zmianie i żadne dodatkowe prace nie były wykonywane. Z tego powodu skarżący uważają wykonywanie opracowania opisanego w zaskarżonym postanowieniu za zbędne. Budynek ten był wielokrotnie kontrolowany, również na początku prowadzenia robót kiedy wykonywane były roboty, a w szczególności stan więźby dachowej był widoczny. Zostało wówczas rozebrane stare pokrycie dachowe i cała konstrukcja dachu była widoczna. Łatwo było zatem ocenić kontrolującym jej stan. Skoro wówczas pracownicy PINB nie znaleźli podstaw do wydania decyzji w trybie art. 51 Prawa budowlanego, uznając stan prowadzonych robót za zgodny z wiedzą techniczną, a od tamtego czasu nowe roboty nie były wykonywane, sporządzanie w chwili obecnej nakazanego opracowania jest niecelowe. Ponadto od wstrzymania w czerwcu 2011 roku minęło już ponad 2 miesiące, zatem zastosowanie trybu postępowania z art. 51 Prawa budowlanego jest w chwili obecnej nie możliwe.

W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł ojej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:

Skarga nie podlegała uwzględnieniu.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowo – administracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2012 r. poz. 270 – dalej "p.p.s.a."). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a). Legalność orzeczenia bada się zarówno pod względem formalnym jak też i materialno-prawnym.

Przedmiotem tego postępowania sądowoadministracyjnego jest postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W., którym utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L., wydane na podstawie art. 81c ust. 2 w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623 - zwaną dalej Prawo budowlane). Wskazany art. 81c ust. 2 ma charakter ogólny i znajduje zastosowanie w przypadku, gdy na mocy przepisu szczególnego organ budowlany żąda dostarczenia dokumentów wskazanych w art. 81c (w rozpoznawanym przypadku został zastosowany w tzw. postępowaniu naprawczym, prowadzonym w trybie art. 50- 51 Prawa budowlanego). Takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 grudnia 2000 r. w sprawie sygn. akt II SA/Gd 2016/98 (niepubl.), w którym stwierdził, że przepis art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego ma charakter ogólny i procesowy i powinien być stosowany w związku z odpowiednimi przepisami szczegółowymi ustawy - Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Badając w ramach zakreślonej wyżej kognicji zaskarżone postanowienie stwierdzić należy, że orzekające w sprawie organy wykazały zaistnienie przesłanek wymienionych w art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego. Wymaga podkreślenia, że zarówno wskazany przez organ I instancji fakt: "braku możliwości dokonania oględzin całości więźby dachowej uniemożliwiający określenie rzeczywistego zakresu robót już zrealizowanych, czy niewidoczne elementy konstrukcyjne zostały wymienione czy wzmocnione, a także brak możliwości analizy czy mamy do czynienia z remontem czy też przebudową obiektu ", a także podnoszona przez organ II instancji okoliczność, że: "dotychczas zgromadzone dowody w sprawie - w tym opinia ze sprawy cywilnej nie dają odpowiedzi na istotne pytania o jakość wykonanych robót", należą do przesłanek wymienionych w art. 81 c ust 2 Prawa budowlanego. Podkreślenia bowiem wymaga, że jedną z podstawowych przesłanek pozwalających na zastosowanie omawianej normy jest powstanie uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego. Zdaniem sądu, w rozpoznawanej sprawie organy nadzoru budowlanego wykazały istnienie wątpliwości, których nie były w stanie rozstrzygnąć we własnym zakresie. Uzasadnione wątpliwości co do jakości wykonanych robót mogłyby stanowić podstawę faktyczną postanowienia.

Odnosząc się do zarzutów skargi trzeba wskazać, że nie mogą one odnieść zamierzonego skutku. Odwoływanie się do wcześniejszych oględzin organu jest o tyle nie trafione, że będąc na pierwszej kontroli organ stwierdził, że "samowolnie rozpoczęto prowadzenie prac remontowych polegających na zdemontowaniu istniejącego pokrycia dachowego ceramicznego (na 3/4 powierzchni dachu) oraz przewodów kominowych (w części nad dachem). Na istniejącej konstrukcji więźby dachowej zamontowano folię paroprzepuszczalną i łaty drewniane oraz dokonano przemurowania istniejących przewodów kominowych." Natomiast ze zdjęć wykonanych podczas oględzin w dniu 27 lipca 2011 r. wynika, że w tamtym czasie zostało już wykonane pokrycie dachowe w znacznej części. Nadto decyzja organu pierwszej instancji, umarzająca postępowanie w sprawie opisanych robót budowlanych została w całości uchylona przez organ odwoławczy. Natomiast podczas kontroli obiektu w dniu 14 listopada wprawdzie istotnie w protokole napisano, że "Prace budowlane na obiekcie wykonano w sposób prawidłowy", ale z protokołu nie wynika by organ dokonał szczegółowej inspekcji sposobu wykonania robót, zbadania ich zakresu i jakości poprzez wejście do środka budynku. Przede wszystkim zaś na potrzebę prowadzenia postępowania w trybie art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego wskazał NSA w wyroku z dnia 2 września 2012 r. (II OSK 512/13).

Należy bowiem powiedzieć, że ponowne umorzenie postępowania przez organ I instancji (tym razem z przyczyn formalnych) nie znalazło akceptacji w stanowisku Naczelnego Sądu Administracyjnego, który uchylając wyrok WSA we Wrocławiu i decyzje organów obu instancji w uzasadnieniu przywołanego wyroku wskazał, że "dwumiesięczny termin ważności postanowienia o wstrzymaniu wykonania robót budowlanych ma więc z jednej strony charakter mobilizujący dla organów administracyjnych, ale z drugiej strony zapewnia on gwarancję inwestorowi, iż wstrzymywanie prowadzonego przez niego procesu inwestycyjnego nie będzie mogło być wydłużane ponad ustawowy termin, co niejednokrotnie wiązałoby się dla niego z możliwością poniesienia z tego tytułu szkody. Podjęcie po tym terminie dalszych robót budowlanych odbywa się na ryzyko inwestora, bowiem po zakończeniu budowy organ przeprowadzi ponowną ocenę legalności obiektu budowlanego. Zakończy tym samym organ postępowanie naprawcze na zasadzie kontroli następczej zrealizowanych już robót budowlanych, stosując w miarę potrzeby środki, o których mowa w art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego.

Zgromadzona w aktach sprawy dokumentacja wskazuje na możliwość zakończenia realizowanych robót budowlanych. Zwrócić w tym zakresie należy szczególną uwagę na protokół oględzin z dnia 14 listopada 2011 r. wraz z dokumentacją zdjęciową. W konsekwencji, tak Sąd pierwszej instancji, jak i organy trafnie dopuszczały możliwość prowadzenia postępowania naprawczego w oparciu o art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego jednakże wadliwie przyjęto, iż wymaga to wszczęcia odrębnego postępowania, a nie podjęcia właściwych działań w ramach sprawy już prowadzonej.

W tym stanie sprawy, wobec stwierdzenia w rozpoznawanej kasacji naruszenia jedynie prawa materialnego, uchylając zaskarżony wyrok, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za konieczne rozpoznanie wniesionej w sprawie skargi i z przyczyn powyżej wskazanych orzec również o uchyleniu decyzji D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz decyzji organu I instancji.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ dokona oceny, czy w sprawie nie zachodziły podstawy do wydania rozstrzygnięcia w oparciu o art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, uwzględniając przy tym powyżej poczynione uwagi".

Ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji (zgodnie z wytycznymi) przeprowadził kolejne dowody (w tym oględziny w dniu 14 stycznia 2015 r.) i stwierdził, że "możliwe było ustalenie zakresu wykonanych samowolnie prac w części poddasza nieużytkowego (strychowej) budynku (ok.1/3 powierzchni, na której wykonano prace). Pozostała część poddasza (w obrębie którego zrealizowano prace budowlane) jest częścią użytkową (mieszkalną) przynależną do lokalu mieszkalnego nr 2. Elementy konstrukcyjne więźby dachowej są niewidoczne z uwagi na pełną ich zabudowę (obicie drewnianymi deskami).

Brak możliwości dokonania oględzin całości więźby dachowej uniemożliwia określenie przede wszystkim jaki faktyczny zakres robót został zrealizowany, czy niewidoczne elementy konstrukcyjne więźby dachowej zostały jedynie wzmocnione czy również doszło do wymiany uszkodzonych części. Ponadto nie istnieje tym samym możliwość dokonania oceny prawidłowości wykonania tychże robót i właściwe ich zakwalifikowanie, czy mamy do czynienia z przeprowadzeniem robót remontowych, czy przebudową budynku.

Na koniec trzeba przypomnieć, że stosownie do treści art. 190 ppsa, Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Reasumując wobec niewadliwego zastosowania prawa materialnego, z poprawnym zastosowaniem procedury administracyjnej skarga podlegała oddaleniu, po myśli art.151 ppsa.