Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1959/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 1, art. 20 pkt 8, art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3, ust. 12 i ust. 13, art. 40d ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2068
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: art. 3 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 134, art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędzia WSA Tomasz Sałek (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] stycznia 2020 roku nr [...] Prezydent [...] (dalej też jako "Prezydent" lub "organ pierwszej instancji") wymierzył [...] Sp. z o. o. z siedzibą w [...] (dalej jako "strona", "spółka" czy też "skarżąca") karę pieniężną w wysokości 4 747, 50 złotych za zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej) [...] w rejonie numeru [...], poprzez umieszczenie w nim bez zezwoPllenia zarządcy drogi:

- w dniach 5 - 27 marca 2019 r. reklamy na nośniku reklamowym nr [...],

- w dniach 5 - 16 marca 2019 r. reklamy na nośniku reklamowym nr [...],

- dniach 17 - 19 marca 2019 r. nośnika reklamowego nr [...],

- w dniach 20 - 27 marca 2019 r. reklamy na nośniku reklamowym nr [...],

- w dniach 5 - 16 marca 2019 r. reklamy na nośniku reklamowym nr [...],

- w dniach 17 - 19 marca 2019 r. nośnika reklamowego nr [...].

- w dniach 20 - 27 marca 2019 r. reklamy na nośniku reklamowym nr [...].

Jako podstawę prawną swego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm. — zwanej dalej "k.p.a."), art. 20 pkt. 8, art. 40 ust. 12 i ust. 13 w związku z art. 40d ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2018, poz. 2068 ze zm., dalej jako "u.d.p.") a także uchwałę Rady m. st. Warszawy Nr XXXIV/1023/2008 z dnia 29 maja 2008 r. w sprawie statutu Zarządu Dróg Miejskich oraz Nr XXXI/6660004 z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m. st. Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dziennik Urzędowy Województwa Mazowieckiego z 2004 r. Nr 148, poz. 3717 ze zm.).

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podniósł, że w dniu [...] marca 2019 r. pracownicy Wydziału Kontroli Pasa Drogowego Zarządu Dróg Miejskich przeprowadzili kontrole pasa drogowego [...] w rej. nr [...], podczas której stwierdzono umieszczenie w nim reklam na trzech nośnikach reklamowych o nr [...],[...],[...], bez zezwolenia zarządcy drogi. Podczas kontroli wykonano dokumentacje fotograficzną oraz sporządzono protokół. Kolejne kontrole przeprowadzone w dniach [...], [...] i [...] marca 2019 r. potwierdziły nielegalne funkcjonowanie reklam i nośników reklamowych.

Wskutek rozpoznania odwołania skarżącej od decyzji Prezydenta [...] z [...] stycznia 2020 roku, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej też jako "SKO" lub "Kolegium") decyzją z dnia [...] lipca 2020 roku nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ II instancji podkreślił, że podczas kontroli pasa drogowego w dniu [...] marca 2019 r. na [...] w rej. nr [...], ujawniono zajęcie pasa drogowego przez 3 nośniki reklamowe z reklamą (nr [...],[...],[...]) o powierzchni 2,90 m. kw. (1,45 m x 2,00 m) każdy. Rzut poziomy nośników reklamowych wynosił 0,19 m. kw. (1,45 m x 0,13 m) każdy. Kolejne kontrole pasa drogowego przeprowadzone w dniach [...], [...], [...] marca 2019 r. potwierdziły funkcjonowanie reklam i nośników. Organ odwoławczy podkreślił, że stan faktyczny sprawy ustalono na podstawie dowodów z dokumentów w postaci: protokołu kontroli pasa drogowego z dnia [...] marca 2019 r., karty kontroli zajęcia pasa drogowego (z [...], [...], [...] marca 2019 r.), dokumentacji fotograficznej wykonanej podczas kontroli pasa drogowego dniach [...], [...], [...], [...] marca 2019 r., adnotacji urzędowej z dnia [...] stycznia 2019 r. wraz z pomiarem geodezyjnym z dnia [...] stycznia 2019 r. dotyczących nośników reklamowych [...] nr [...],[...],[...]; wypisu z rejestru gruntów dla działki ewidencyjnej nr [...]; wyrysu z mapy ewidencyjnej w skali 1: 1000; wydruku z mapy zasadniczej z zaznaczeniem granicy pasa drogowego i lokalizacji reklam/nośników. Dowody te SKO uznało za wiarygodne, rzetelne i uzupełniające się.

Organ podkreślił, że w niniejszej sprawie granicę pasa drogowego wyznacza ściana budynku, na którym były umieszczone sporne nośniki reklamowe, a więc znajdowały się on w pasie drogowym. W sprawie przeprowadzone zostały dowody z wypisów i wyrysów z ewidencji gruntów oraz mapy zasadniczej, tym samym granice pasa drogowego wynikają z dokumentów urzędowych, a wiec powoływanie biegłego geodety na ustalanie granic pasa drogowego, który ograniczony jest ścianą budynku jest zbędne, tym bardziej że pomiary w pasie drogowym nośników reklamowych [...] nr [...],[...],[...] zostały wykonane przez geodetę uprawnionego w dniu 22 stycznia 2019 r.

W skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2020 roku, złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżąca zarzuciła:

1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 7, art. 77 § 1 i § 4, art. 80, art. 84 § 1, 136 § 1 k.p.a. w zw. z art. 4 pkt 1) ustawy o drogach publicznych, poprzez zaniechanie podjęcia czynności mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i zaniechanie wyczerpującego zebrania całokształtu materiału dowodowego, w skład którego obligatoryjnie powinny wchodzić:

a) dokumenty zawarte w operatach technicznych Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego (protokoły graniczne, protokoły ustalenia przebiegu działek ewidencyjnych, szkice polowe, dzienniki danych ewidencyjnych),

b) mapa do celów prawnych z wrysowanym przez biegłego geodetę nośnikiem,

c) opinia biegłego geodety,

na okoliczność ustalenia, czy nośnik reklamowy występujący w niniejszej sprawie znajdował się w granicach pasa drogowego w rozumieniu art. 4 pkt 1) u.d.p., skutkiem czego było pozbawione podstaw faktycznych ustalenie, że Skarżący dokonał zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi;

2) art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 oraz 81a § 1 k.p.a. w zw. z art. 40 ust. 3 i 6 u.d.p. poprzez dokonanie całkowicie dowolnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i bezpodstawne przyjęcie, jakoby reklamy były wyświetlane w dniach od 6 do 15 marca, od 17 do 19 marca, od 21 do 26 marca 2019 r., a nośniki reklamowe były zamontowane w dniach od 17 do 19 marca 2019 r., podczas gdy pierwsza kontrola organu I instancji, miała miejsce [...],[...], [...] i [...] marca 2019 r., zaś w aktach sprawy brakuje jakiegokolwiek dowodu potwierdzającego, iż reklamy były wyświetlane w okresach pomiędzy kontrolami;

3) art. 79 § 1 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a., poprzez brak zawiadomienia skarżącej o czynnościach kontrolnych - oględzinach nośników reklamowych - a przez to niezapewnienie jej czynnego udziału w postępowaniu,

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 40 ust. 12 w zw. z art. 4 pkt 1) u.d.p., poprzez wymierzenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego z uwagi na brak zezwolenia zarządcy drogi, podczas gdy nośnik reklamowy ze względu na swoje położenie względem [...] w rej. nr [...] oraz brak funkcjonalnego związku z ruchem drogowym nie znajdował się w granicach pasa drogowego;

2) art. 40 ust. 3, 6, 8 i 12 u.d.p. w zw. z § 4 ust. 1 oraz poz. 19 Załącznika nr 3 do Uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych w zw. z art. 3 pkt 1) i 3) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, poprzez uznanie, iż nośniki reklamowe w formie tzw. Citylight, występujące w niniejszej sprawie, stanowią obiekt budowlany w rozumieniu prawa budowlanego, do którego stosuje się stawkę opłaty określoną w poz. 19 Załącznika nr 3 do Uchwały (stawka za "inne obiekty budowlane"), podczas gdy nośniki tego typu nie spełniają definicji obiektu budowlanego (w tym definicji budowli), co prowadzi do wniosku, że do przedmiotowej kategorii nośników nie znajduje zastosowania kara pieniężna wymierzana na podstawie art. 40 ust. 12 u.d.p., a zatem karę pieniężną za okres od 17 do 19 marca 2019 r. wymierzono bezpodstawnie;

3) art. 40 ust. 6 i 12 u.d.p. w zw. art. 81a § 1 k.p.a., poprzez błędne obliczenie wysokości kary pieniężnej w przyjętym przez organy stanie faktycznym, polegające na nieuprawnionym doliczeniu ramki nośników przy obliczaniu jego powierzchni, podczas gdy uwzględnieniu podlegać powinna wyłącznie powierzchnia reklamy wyświetlanej na nośniku.

Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. w całości, umorzenie postępowania administracyjnego, a także zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Skarżąca wniosła także o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci Opinii Stowarzyszenia Geodetów Polskich z dnia [...] września 2019 r. (oraz opinii uzupełniającej z dnia [...] lipca 2020 r. do opinii Stowarzyszenia Geodetów Polskich z dnia [...] września 2019 r. (dotyczącej konkretnej nieruchomości usytuowanej w [...] pod adresem [...]) - w przedmiocie zakresu i źródeł niezbędnych do rozstrzygania spraw dotyczących instalacji tablic i urządzeń reklamowych na budynkach położonych bezpośrednio przy granicy lub bliskiej odległości od granicy na okoliczność ustalenia czynności dowodowych i zakresu dokumentów, jakie powinien przeprowadzić i zgromadzić organ w celu prawidłowego ustalenia, czy nośnik reklamowy występujący w niniejszej sprawie znajdował się w granicach pasa drogowego w rozumieniu art. 4 pkt 1) u.d.p.

Zdaniem skarżącej rozstrzygnięcie o położeniu nośnika względem granicy pasa drogowego wymagało uzyskania przez organ wiadomości specjalnych. Wyjaśnienie, czy obiekt rzeczywiście znajduje się w granicach pasa drogowego, nawet na podstawie dokumentów geodezyjnych, przekracza bowiem zakres wiadomości i doświadczenia życiowego osób mających wykształcenie ogólne, nawet jeżeli są to pracownicy wyspecjalizowanej komórki organu.

SKO w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, jako niezasadnej.

Sąd postanowił dopuścić dowód z wnioskowanych dokumentów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 roku, poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

W pierwszej kolejności zaznaczyć należy, że przedmiotowa sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID – 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374) i zarządzenia Przewodniczącego Wydziału VI Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 grudnia 2020 r., w związku z ogłoszeniem stanu epidemii i związanymi z tym ograniczeniami i wymogami w zakresie podejmowania działań zmierzających do eliminowania nadmiernego stanu zagrożenia dla stanu zdrowia osób uczestniczących w czynnościach sądowych, sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Poza brakiem udziału stron w samym posiedzeniu, na którym zapada wyrok, sądowa kontrola nie różni się od kontroli sprawowanej przy rozpoznawaniu spraw w trybie zwykłym. W ramach tej kontroli, tak jak w każdym przypadku sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz. U z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; zwana dalej "p.p.s.a.").

Z kolei zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.).

Dokonując kontroli w wyżej zakreślonych granicach Sąd stwierdził, że skarga nie jest zasadna. Zdaniem Sądu, żadna z wyżej wskazanych przesłanek nie zaszła w sprawie, a zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] , jak i utrzymana przez nią w mocy decyzja Prezydenta [...] z [...] stycznia 2020 roku, nie naruszają prawa

Wbrew zarzutom skargi, w ocenie Sądu, stan faktyczny w sprawie został ustalony przez organy prawidłowo i zgodnie z regułami wynikającymi z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Należy podkreślić, że sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego a jedynie wskazuje, które ustalenia organu zostały przez niego przyjęte, a które nie. W przedmiotowej sprawie Sąd przyjął za podstawę rozstrzygnięcia ustalenia faktyczne poczynione przez organy administracji publicznej, albowiem stan faktyczny został ustalony z zachowaniem reguł procedury administracyjnej. Ustalony w postępowaniu administracyjnym stan faktyczny stał się stanem faktycznym przyjętym przez Sąd (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010r., sygn. akt II FPS 8/09). Przesądzenie o prawidłowości przyjętych za podstawę zaskarżonego orzeczenia ustaleń faktycznych umożliwia ocenę procesu subsumcji tego stanu faktycznego pod mające zastosowanie w sprawie przepisy prawa materialnego.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli sądu administracyjnego jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta [...], wymierzającą skarżącej karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie w nim w dniach, w których podjęto czynności kontrolne reklamy (a w okresach pomiędzy nimi nośnika) bez zezwolenia zarządcy drogi.

Bezspornie, w myśl art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p. zezwolenia zarządcy drogi wymaga umieszczenie w pasie drogowym - poza obiektami budowlanymi niezwiązanymi z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego - również reklamy, a co stanowi reklamę w rozumieniu tego przepisu - wskazuje art. 4 pkt 23 ustawy. Zgodnie z nim reklama to nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, niebędący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę.

Z kolei zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p. pas drogowy stanowi wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. W myśl art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych pas drogowy jako strefa ruchu drogowego podlegająca szczególnej ochronie prawnej objęta jest rozlicznymi zakazami co do sposobu jego wykorzystania. Przede wszystkim samowolne zajmowanie pasa drogowego przez podmiot inny niż zarządca drogi działający w celu budowy, przebudowy, remontu lub ochrony drogi jest niedopuszczalne (art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Zabronione jest bowiem dokonywanie jakichkolwiek czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zajęcie pasa drogowego jest natomiast możliwe, w myśl art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych, po uzyskaniu – w formie decyzji administracyjnej – zgody zarządcy drogi.

Naruszenie zakazu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi obciążone jest odpowiedzialnością karno-administracyjną. Zgodnie bowiem z art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych za zajęcie pasa drogowego zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty, która byłaby należna, gdyby zajęcie stanowiło realizację zezwolenia (art. 40 ust. 4 i 6 ustawy o drogach publicznych). Opłata ta stanowi rezultat mnożenia powierzchni zajętego pasa drogowego oraz obowiązujących lokalnie stawek w tym zakresie. W sprawie niniejszej zakres postępowania wyjaśniającego obejmował zatem to, czy istotnie doszło do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Konieczne w tym celu było ustalenie granic pasa drogowego oraz tego, czy istotnie należąca do skarżącej reklama (nośnik) zajmowała jego przestrzeń, a jeżeli tak – na jakiej powierzchni.

W stanie faktycznym tej sprawy sporne reklamy (nośniki), umieszczone na ścianie budynku przy [...] w rejonie numeru [...], zostały ulokowane w przestrzeni pasa nad chodnikiem (schodami prowadzącymi do podcieni), do którego budynek ten przylega. Wynika to nie tylko ze zdjęć stanowiących materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, obejmujących ujęcia budynku również pod kątem umieszczonych na nim spornych reklam (nośników) (p. zdjęcia umieszczone w czterech różnych folderach na złączonej do akt płycie CD-R i 4 zdjęcia wydrukowane z tego nośnika na jednej stronie A4), ale również z pozostałych dowodów, tj. z ww. protokołu z kontroli pasa, karty zajęcia pasa, mapy zasadniczej z zaznaczonymi granicami pasa drogowego przy [...] w rejonie numeru [...] oraz zaznaczoną lokalizacją nośników reklamowych, wypisu z rejestru gruntów, wyrysu z mapy ewidencyjnej. Istotne znaczenie ma w tym przypadku znajdująca się w aktach sprawy adnotacja geodety uprawnionego A. C. z [...] stycznia 2019 r. Geodeta uprawniony stwierdza w niej, że wykonany pomiar oraz obliczenia trzech kasetonów ulokowanych na budynku przy [...] nr [...] wykazały, że nośniki te znajdują się około 0,3 metra w pasie drogowym działki ewidencyjnej nr [...]. Do powyższej adnotacji załączony jest także wykonany przez ww. geodetę uprawnionego szkic pomiaru nośników reklamowych z zaznaczoną linią granicy pasa drogowego (omyłkowo opisaną w legendzie jako "grania pasa drogowego") oraz naniesionymi spornymi nośnikami, z którego to szkicu wprost wynika, że nośniki te umieszczone zostały w obszarze pasa drogowego. W realiach tej konkretnej sprawy, niewątpliwie sporządzony przez uprawnionego geodetę szkic pomiaru nośników reklamowych, ma kluczowe znaczenie dla przesądzenia przebiegu pasa drogowego, w sytuacji, w której wszystkie trzy nośniki, umieszczone zostały na filarach budynku, zajmujących zarówno powierzchnię podcieni, jak i pierwszego z dwóch stopni schodów, do nich prowadzących, lekko sprofilowanych w dolnej części (poniżej umiejscowienia nośników) w stronę pasa drogowego. Przy tak specyficznym umiejscowieniu nośników to właśnie sporządzona przez geodetę uprawnionego mapa pozwala na skonfrontowanie granic pasa drogowego z lokalizacją nośników reklamowych. Oparcie się na ww. mapie, podważa zarazem zarzut skargi, że materiał dowodowy nie potwierdza jednoznacznie zarzucanego stronie zajęcia pasa drogowego, a jednocześnie czyni zadość wskazaniu skargi, że rozstrzygnięcie o położeniu reklamy/nośnika wymagało wiadomości specjalnych, zatem materiał dowodowy należało uzupełnić w zakresie opinii biegłego geodety. Skoro bowiem organ w niniejszej sprawie posłużył się prawidłową mapą geodezyjną, uwzględniającą usytuowanie działek pasa drogowego, których zarządcą jest, w imieniu Skarbu Państwa, zarządca drogi, co potwierdza wypis z rejestru gruntów, a skarżąca kwestionowała prawidłowość tego dowodu, mogła złożyć dowód w postaci opinii innego geodety, o ile kwestionowałaby ona powyższe okoliczności. Należy bowiem pamiętać, że obowiązki organu w zakresie wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy nie przeczą tezie, że w postępowaniu administracyjnym ciężar przeprowadzenia dowodu spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi dla siebie skutki prawne. Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) w wyroku z 10 października 2007 r. sygn. akt II GSK172/07 wyraził pogląd, który Sąd rozpoznający sprawę niniejszą podziela, że nałożenie na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia strony postępowania od współudziału w realizacji tego obowiązku. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieudowodnienie określonej okoliczności faktycznej może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony. Tymczasem dopuszczony przez Sąd dowód z opinii Stowarzyszenia Geodetów Polskich w żaden sposób nie podważa prawidłowości mapy sporządzonej przez geodetę i wydanej w niniejszej sprawie - na jej podstawie – decyzji. Opinia Stowarzyszenia Geodetów Polskich z [...] września 2019 r. ogólnie odnosi się do zagadnienia ustalania granicy nieruchomości/pasa drogowego w sprawach dotyczących instalacji tablic i urządzeń reklamowych na budynkach położonych bezpośrednio lub w bliskiej odległości od tej granicy. Jak już wyżej podkreślono, treść i wnioski tej opinii nie prowadzą jednakże – zdaniem Sądu – do zmiany oceny rozstrzygnięcia podjętego w sprawie niniejszej, które odpowiada prawu. Opinia uzupełniająca z [...] lipca 2020 r. nie odnosi się natomiast do reklam/nośników objętych sporem w sprawie niniejszej sprawie, tylko dotyczy obiektu/nośnika reklamowego zainstalowanego na frontowej ścianie pierwszej kondygnacji budynku przy ulicy [...] w [...]; nie jest zatem przydatna i nie może być brana pod uwagę dla czynienia ustaleń i ocen w tej sprawie, a to z uwagi na indywidualny charakter każdej ze spraw. W tej sytuacji nie może budzić wątpliwości pozostawanie spornych obiektów po wewnętrznej stronie pasa drogowego.

Jeżeli chodzi o podniesiony w skardze zarzut braku zawiadomienia strony o czynnościach kontrolnych – oględzinach nośników reklamowych (tu ww. spornego nośnika), a przez to niezapewnienie jej czynnego udziału w postępowaniu, to przypomnieć należy, że w myśl art. 20 pkt 10 ustawy o drogach publicznych do obowiązków zarządy drogi należy przeprowadzanie okresowych kontroli stanu dróg (...) ze szczególnym uwzględnieniem ich wpływu na stan bezpieczeństwa ruchu drogowego, w tym weryfikację cech i wskazanie usterek, które wymagają prac konserwacyjnych lub naprawczych ze względu na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Wypełnianie tego rodzaju obowiązków nie wyczerpuje pojęcia dowodu z oględzin, o którym mowa w art. 85 § 1 i 2 k.p.a., może się bowiem odbywać bez związku z jakimkolwiek postępowaniem, czy też jeszcze przed jego wszczęciem. Nie można zatem rozpatrywać tych czynności w kategoriach procesowych, wymagających udziału strony postępowania, które jeszcze się nie toczy, choć rezultat takich czynności może powodować obowiązek wszczęcia postępowania. Kontynuowanie tych czynności w toku postępowania i włączenie powstałych w ich toku dokumentów do akt sprawy prawa nie narusza, skoro w ten sposób organ realizuje dyspozycję art. 20 pkt 10 ustawy o drogach publicznych. Poza tym w świetle art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód w sprawie dopuścić należy wszystko, co nie narusza prawa. Fakt nieobecności skarżącej w trakcie wskazanych czynności nie pozbawił jej uprawnień, o których mowa w art. 10 k.p.a. Strona w toku postępowania miała bowiem dostęp do materiałów sprawy i mogła zająć stanowisko na ich tle.

Nie może być uznany za zasadny także zarzut dowolnej oceny materiału dowodowego i bezpodstawnego przyjęcia, że sporne nośniki znajdowały się w pasie drogowym pomiędzy kontrolami, gdyż pozostaje on w sprzeczności z doświadczeniem życiowym. W sytuacji zdemontowania nośnika każda następna kontrola nie potwierdzałaby jego usytuowania w miejscu montażu, a strona z pewnością poinformowałaby o tym niezwłocznie organ. Udokumentowanie, że reklama/nośnik znajdowała się w pasie drogowym w określonych (konkretnych) dniach pozwalało na sformułowanie wniosku, że obiekt ten znajdował się w pasie drogowym nieprzerwanie w całym okresie, o którym mowa w zaskarżonej decyzji. W sprawie uwzględniono, że bezspornie reklamy wyświetlane były jedynie w dniach, kiedy dokumentują to dowody w postaci protokołu z kontroli pasa drogowego, zapisów w karcie kontroli zajęcia pasa drogowego oraz zdjęć wykonanych podczas kontroli pasa drogowego na spornym odcinku. Za każdy dzień wyświetlania reklamy wymierzono stronie karę według stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego w wysokości przewidzianej w poz. 23 (kol. 2) załącznika nr 3 do ww. uchwały Rady m. st. Warszawy Nr XXXI/666/2004 z dnia 27 maja 2004 r. tj. jak za umieszczenie w pasie drogowym elektronicznego wyświetlacza reklamowego ze zmienną treścią reklamową. W sytuacji braku bezpośrednich dowodów na wyświetlanie reklamy na nośnikach (przy pozostawaniu ich w pasie), organ wymierzył stronie karę za zajęcie pasa drogowego według stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego w wysokości przewidzianej w poz. 19 (kol. 2) tego załącznika, tj. jak za inne obiekty budowlane nie wymienione w poz. 1-18a. Wysokość kary pieniężnej została zatem w sprawie prawidłowo wyliczona i uzasadniona, tj. w sposób określony w art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych, z uwzględnieniem stawek opłaty wynikających z ww. uchwały Nr XXXI/666/2004 Rady m.st. Warszawy z dnia 27 maja 2004 r. Ustawa o drogach publicznych przewiduje generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń, albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, w tym lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami urządzania drogi lub potrzebami ruchu drogowego, co odnosi się m.in. do reklam (art. 39 ust. 1 pkt 1 i 5 ustawy). Każde zatem zajęcie pasa drogowego przez reklamę (i inny obiekt), niezależnie od tego w jaki konstrukcyjnie sposób jest zamontowana, wymaga pozwolenia właściwego zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego.

Nie zasługuje przy tym na uwzględnienie stawiany przez skarżącą spółkę zarzut niezasadnego uznania spornych nośników reklamowych za obiekty budowlane, w rozumieniu przepisów prawa budowlanego. Według definicji obiektu budowlanego - zawartej w pkt 1 art. 3 ustawy Prawo budowlane (Dz.U.2020.1333 t.j.) - należy przez to rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Załącznik nr 3 do ww. uchwały Nr XXXI/666/2004 Rady m.st. Warszawy z dnia 27 maja 2004 r. zatytułowany "Wysokość dziennych stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy" przewiduje (w formie tabeli) stawki opłat różnicując je w zależności od rodzaju obiektów, przy czym w punktach 1 - 18a tabeli wymienione są rozmaite obiekty, takie jak m.in. kabiny telefoniczne, wszelkiego rodzaju automaty, witryny, gabloty, kioski i pawilony handlowe/usługowe, czy wiaty, altany i przykrycia namiotowe, natomiast w punkcie 19 przewiduje się stawkę za “inne obiekty budowlane nie wymienione w poz. 1-18a". Jednak w tym ostatnim przypadku – w ocenie Sądu – nie chodzi o obiekty budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy Prawa budowlane, gdyż przeczy temu treść pozostałych punktów/pozycji tabeli (1-18a) wymieniających enumeratywnie rozmaite obiekty, niekoniecznie spełniające definicję obiektu budowlanego z art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Zatem punkt 19 tabeli załącznika nr 3 do ww. uchwały stanowi o stawce za zajęcie pasa drogowego przez wszelkie obiekty nie wymienione w punktach 1 - 18a tabeli, nie będące reklamami (reklamy ujęte są odrębnie, w punktach 20 - 35 tabeli tego załącznika). Nadto art. 3 pkt 1 (w zw. z pkt 3) ustawy Prawo budowlane posługuje się definicją funkcjonalną, co oznacza, że zakwalifikowanie danego nośnika jako "obiektu budowlanego" w rozumieniu tego przepisu wymagałoby każdorazowego badania jego charakteru, a to - zdaniem Sądu - jest niezgodne z intencją ustawodawcy wynikającą z ww. przepisów ustawy o drogach publicznych, który bez względu na charakter i cechy konstrukcyjne obiektu wiąże określone skutki prawne z posadowieniem go w pasie drogowym bez stosownego zezwolenia zarządcy drogi (por. wyrok tut. Sądu z 3 września 2020 r. w sprawie VI SA/Wa 41/20).

Bezzasadnie również skarga stawia zaskarżonej decyzji zarzut nieuprawnionego doliczenia ramek nośników przy obliczaniu jego powierzchni utrzymując, że uwzględnieniu podlegać powinna wyłącznie powierzchnia reklamy wyświetlanej na tym nośniku. W ocenie Sądu także ramy wyświetlanego obrazu, wyodrębniające jego postrzeganie, podkreślające emitowaną treść, stanowią informację wizualną. Jednocześnie ramki stanowią także element konstrukcyjny i zamocowanie, wypełniając definicję art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych.

W tym stanie rzeczy, wobec wykazania w sprawie, że skarżąca spółka zajęła ww. pas drogowy bez zezwolenia zarządcy drogi, organ administracji miał podstawy do wymierzenia jej z tego tytułu kary pieniężnej na podstawie ww. przepisów ustawy o drogach publicznych i uchwały Rady m. st. Warszawy Nr XXXI/666/2004 z dnia 27 maja 2004 r.

Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji.