Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1170/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-12-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art 61 ust 1 i art 53 ust 4 pkt 5a
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Sędziowie: WSA Magda Froncisz WSA Małgorzata Łoboz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 grudnia 2020r. sprawy ze skargi K. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 21 lipca 2020r. znak [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz K. G. kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 27 listopada 2019 r., nr [...], na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2018 r., poz. 1945 ze zm.), §1 - 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003 r., Nr 164, poz. 1588), § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. 2003 r., Nr 164, poz. 1589) oraz art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2018 poz. 2096 ze zm.), w związku z art. 25 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz. U. 2016 poz. 2255) oraz art. 29 ust. 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2017 poz. 2222 ze zm.), orzekł na wniosek Ł. W. o umorzeniu postępowania w sprawie warunków zabudowy dla części zawnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego obejmującego budowę zjazdu z drogi publicznej - ul. [...] oraz o ustaleniu warunków zabudowy dla pozostałej części zamierzenia inwestycyjnego pn. "budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem podziemnym na dz. nr [...] obr. [...] wraz z infrastrukturą techniczną na dz. nr [...], [...], [...],[...] obr. [...] przy ul. [...] w K.". Organ wskazał, że załączniki w postaci: załącznik nr 1 - warunki zabudowy, załącznik nr 2 - część graficzna warunków zabudowy, załącznik nr 3 -część tekstowa wyników analizy urbanistyczno - architektonicznej, załącznik Nr 4 - część graficzna wyników analizy urbanistyczno – architektonicznej stanowią integralną część decyzji.

W uzasadnieniu decyzji organ podał, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek Ł. W. z dnia 8 października 2018 r..

Ustalono, że teren objęty wnioskiem nie został objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i następnych ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Opisano przebieg postępowania dowodowego i wskazano na zebrane dokumenty - w szczególności opinie: Zarządu Dróg Miasta K. w zakresie obsługi komunikacyjnej, Wydziału Kształtowania Środowiska UMK w zakresie ochrony środowiska, Miejskiego Konserwatora Zabytków w K. w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską, Wydziału ds. Jakości Powietrza UMK w zakresie ochrony powietrza, Biura Planowania Przestrzennego w odniesieniu do terenów znajdujących się na obszarze objętym sporządzanym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, milczące uzgodnienia Marszałka Województwa M. i Ministra Środowiska, Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. oraz Dyrekcji Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie. Wskazano także, że Prezydent Miasta K. sprawujący funkcję Starosty w mieście na prawach powiatu, jako organ ochrony środowiska zajął stanowisko w kwestii uzgodnienia inwestycji w odniesieniu do terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych.

Organ I instancji po przeprowadzonym postępowaniu uznał, że spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył K. G., wnosząc o zawieszenie postępowania na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy do czasu uchwalenia planu miejscowego, a w razie nieuwzględnienia wniosku, o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Decyzji organu I instancji odwołujący się zarzucił naruszenie następujących przepisów:

- art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 61 ust. 6 ustawy w związku z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia wykonawczego, poprzez wyznaczenie obszaru analizowanego w odległości znacznie większej niż minimalna (przeszło dwukrotnie) i określenie w ramach tak wadliwie wyznaczonego obszaru analizowanego wszystkich parametrów zabudowy nieruchomości;

- art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w z w. z art. 61 ust. 6 ustawy w związku z § 5 ust. 1 rozporządzenia poprzez niewłaściwe określenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji;

- art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 61 ust. 6 ustawy w związku z § 6 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia w zw. z § 12 ust. 3 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia

2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez takie wyznaczenie szerokości elewacji frontowej przy istniejącej szerokości działki, że budynek będzie musiał był lokowany w granicy lub co najmniej z naruszeniem minimalnych odległości od granicy wyznaczonych przez ww. rozporządzenie bez jakiegokolwiek rozważenia spełnienia wymagań zawartych w odpowiednich przepisach wskazanych w § 12 ust. 3 i ust. 4 rozporządzenia;

- art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 61 ust. 6 ustawy w związku z § 7 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 rozporządzenia poprzez określenie wysokości obiektu w sposób niezgodny ze wskazanymi przepisami rozporządzenia i bezzasadne odstąpienie od zasady przedłużenia krawędzi z zabudowy sąsiedniej lub wyznaczenia wysokości zgodnie ze średnią z obszaru analizowanego bez żadnego uzasadnienia, poza potrzebą uwzględniania wytycznych zespołu urbanistycznego, który nie jest organem przewidzianym ustawowo, a ma większy wpływ na wskaźniki niż przepisy prawa;

- art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak zawieszenia postępowania do czasu uchwalenia planu miejscowego pomimo wskazania przez jednostkę uzgadniającą (UMK Biuro Planowania Przestrzennego), że planowana inwestycja jest niezgodna z przygotowywanym planem miejscowym co najmniej w zakresie wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej oraz możliwym ustanowieniu zakazu zabudowy ze względu na występowanie osuwiska zagrażającego stabilności istniejącej zabudowy;

- art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 144 k.c. w zw. z art. 147 k.c. poprzez naruszenie interesu prawnego właścicieli nieruchomości sąsiednich i dopuszczenie do budowy w granicy budynku z kondygnacją podziemną o znaczących gabarytach na terenie osuwiskowym, który w uchylonym planie był wyłączony z zabudowy, bez należytego zbadania możliwości naruszenia budynków położonych na nieruchomościach sąsiednich.

Do odwołania dołączono mapę z kartą dokumentacyjną osuwiska wraz z opinią.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 21 lipca

2020 r., znak: [...], na podstawie art. 59 ust. 1, art. 56 w związku z art. 64 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 1 - 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2020 r., poz. 256 t.j.), utrzymało w całości w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w trakcie postępowania pierwszoinstancyjnego, przeprowadzono analizę, o jakiej mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia. Analiza zawiera część graficzną, jak i część tekstową. Organ zweryfikował warunki oraz zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy wynikające z art. 61 ust. 1 ustawy. Wyjaśnił, że art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy wprowadza zasadę dobrego sąsiedztwa, która uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy

W ocenie Kolegium, sporządzona w sprawie analiza urbanistyczno-architektoniczna odpowiada wymogom formalnym, o których mowa w przedmiotowym rozporządzeniu. Dokument jest kompletny, należycie obrazuje sposób zagospodarowania wyznaczonego obszaru analizy, umożliwia weryfikację prawidłowości przeprowadzonych w tym zakresie czynności wyjaśniających w sprawie.

Analiza ta przeprowadzona została w oparciu o prawidłowo wyznaczone granice obszaru analizowanego. W ocenie Kolegium prawidłowo została ustalona odległość o której mowa w § 2 ust. 3 rozporządzenia, tj. w odniesieniu do każdej z granic terenu inwestycji, jako promień przy pomocy, którego ustalono wokół działki objętej wnioskiem granice obszaru analizy. W realiach przedmiotowej sprawy, tylko w ten sposób możliwe jest należyte zobrazowanie ładu urbanistycznego w układzie zabudowy posadowionej przy ulicy [...] i powiązanej z przebiegiem [...] i ul. [...], która tworzy spójną całość zabudowy mieszkaniowej.

W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości występowanie w obszarze analizy działek sąsiednich w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, tj. zabudowanych w sposób j pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy oraz zagospodarowanie terenu. Autor analizy prawidłowo wskazał ten obszar. Następnie autor analizy dokonał charakterystyki terenu objętego wnioskiem opisując jego położenie w skali całego miasta K. oraz jego najbliższe otoczenie. Stwierdzono, że planowana inwestycja polegającą na budowie budynków mieszkalnych jednorodzinnych, stanowić będzie w dalszym ciągu kontynuację istniejącej funkcji mieszkalnej, występującej już w całym obszarze analizy, w tym charakteryzującej działki dostępne z tej samej drogi publicznej, co teren inwestycji.

W dokumencie analizy dostatecznie opisano sposób zagospodarowania poszczególnych działek należących do obszaru analizy, tj. w zakresie: linii zabudowy [kształtowanej przy ulicy [...]), wskaźnika powierzchni zabudowy do powierzchni działki, szerokości i wysokości elewacji frontowej, wysokości kalenicy jak i pozostałej geometrii dachów. Wszystkie dane o parametrach ujęte zostały w tabelarycznych zestawieniach, umożliwiających weryfikację obliczonych na tej podstawie średnich wartości. W sprawie choć ogólnikowo, zobrazowano wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej tj. podano, że ukształtował się on na średnim poziomie. W odpowiedzi zaś na zarzuty odwołującego się Kolegium wskazano, że w analizie tej uwzględniono sposób zagospodarowania wszystkich zabudowanych działek objętych granicami obszaru analizy, których zabudowa mieszkaniowa znajduje się w większej części w granicach zabudowy.

Zdaniem Kolegium, w sprawie dostatecznie uwzględniono, że inwestycja zlokalizowana jest na terenie zagrożonym osuwaniem się mas ziemnym. Pozyskano do akt w trybie art. 53 ust. 4 pkt 5a pozytywne uzgodnienie (wydane w formie opinii) przez Prezydenta Miasta K. działającego jako organ ochrony środowiska. W uzgodnieniu tym szeroko rozważono zgodność inwestycji z przepisami dotyczącymi ochrony środowiska, w tym z przepisami rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa, i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadowiania obiektów budowlanych. Dopuszczalność jej realizacji w kontekście wymogów, jakie niosą te przepisy, została dokładnie przeanalizowana. W uzgodnieniu tym kierowano się między innymi danymi z Rejestru terenów, na których występują ruchy masowe oraz terenów zagrożonych tymi ruchami, opartym m.in. o "Mapę osuwisk i terenów zagrożonych ruchami masowych w skali 1:10000 dla Miasta K.", z których wynika, że przedmiotowa działka znajduje się w obszarze osuwiska oznaczonego na arkuszu M-34-64-D-dl nr [...], oznaczonego jako nieaktywne. Ponadto uwzględniono w tej opinii, że w odniesieniu m.in. do działki nr [...] sporządzono "Dokumentację geologiczno -inżynierską określającą geologiczno- inżynierskie warunki posadowienia projektowanych dwóch budynków zabudowie bliźniaczej 10 na działkach nr [...] i [...] obr[...]. Ewid. K. przy ul. [...] w K. — zatwierdzoną decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 21 lutego 2018 r. znak: WS- [...] Opracowanie to, jak zauważył organ uzgadniający jest dowodem istnienia zagrożeń dotyczących występowania na tym terenie powierzchniowych ruchów masowych. Na marginesie Kolegium wskazało, że z treści decyzji z dnia 21 lutego 2018 r. wynika, iż przedmiotowa dokumentacja geologiczno-inżynierska, do której odnosił się organ uzgadniający, w pierwotnie przedłożonej wersji była jednocześnie przedmiotem opinii Państwowego Instytutu Geologicznego - Państwowego Instytutu Badawczego i została stosownie do tej opinii korygowana i w ostatecznej wersji zatwierdzona w ww. decyzji z dnia 21 lutego 2018 r. Prowadzone były więc badania, które weryfikowały określone w ww. dokumentacji możliwości zabezpieczenia osuwisk w przypadku realizacji inwestycji i nie zakwestionowano wówczas w ogóle możliwości realizacji inwestycji na tym terenie.

Organ uzgadniający, nie stwierdzając istnienia zakazu realizacji inwestycji, uwzględnił jednocześnie zagrożenie osuwania się mas ziemnych i konieczność przeprowadzenia aktualnych badań i zasadnie nałożył na inwestora dodatkowe nakazy, m.in. nakaz ustalenia geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych stosownie do zapisów rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa, i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. Zwrócono uwagę, przy tym szczegółowo uwagę, jaki powinien być zakres tych opracowań: tj. że winny one zawierać dotychczasowy i pełny stan wiedzy w zakresie występowania na przedmiotowym terenie, jak i w sąsiedztwie zjawisk i procesów geodynamicznych oraz zmian antropogenicznych wraz z oceną ich wpływu dla istniejącej jaki projektowanej zabudowy a także, że powinny one zawierać zalecenia niezbędnych rozwiązań projektowych, w celu skutecznego zabezpieczenia przedmiotowego terenu przed uaktywnieniem się w procesie geodynamicznym. Stanowisko organu uzgadniającego należycie uwzględniono w decyzji, transponując doń wszystkie formułowane nakazy. Kolegium wskazało, że nie neguje wiążącego stanowiska organu i stwierdza, że na obecnym etapie procesu inwestycyjnego jest ono wystarczające.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że decyzja ustalająca warunki zabudowy, ze swej istoty, wytycza podstawowe kierunki ukształtowania objętej wnioskiem inwestycji budowlanej, podlegającej dalszym szczegółowym ustaleniom w kolejnym procesie inwestycyjnym (w toku pozwolenia na budowę). Dotyczy to także warunków w zakresie ochrony środowiska (w tym warunków w zakresie geologii). Odwołujący się nie może zatem obecnie skutecznie domagać się dalszej konkretyzacji obowiązków. Ustalone powyższe warunki i wymogi Inwestor będzie obowiązany zrealizować, ubiegając się o pozwolenie na budowę. Od ich spełniania zależeć będzie bowiem możliwość realizacji inwestycji. Obawy odnośnie niewystarczalności tych warunków pozostają nieuzasadnione. Przedłożona do akt dokumentacja nie pozwala na przyjęcie, że w odniesieniu do przedmiotowego terenu obowiązywać powinien zakaz zabudowy ze względu na uwarunkowania geologiczne. Opracowania (w szczególności te złożone wraz z odwołaniem) nie dowodzą, że dla terenu inwestycji, a także działek bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji stwierdzono istnienie aktywnego osuwiska. Wskazywane w nich zagrożenia osuwania mas ziemnych, m.in. w związku realizacją inwestycji przy ul. [...], i stawiane tam wnioski nie dotyczą bezpośrednio obszarów, na którym położony jest teren inwestycji. Jak natomiast wynika ww. aktualnej Mapy osuwisk (M- [...]), opublikowanej w Biuletynie Informacji Publicznej, działka nr [...] znajduje się na nieaktywnej części osuwiska oznaczonego nr [...]. Ponadto w ww. Rejestrze terenów zagrożonych ruchami masowymi ziemi oraz terenów , na których występują te ruchy, a także rejestru zawierający informacje o tych terenach" wpis, pod poz. 37 , osuwisko nr [...] ul. [...], został przekreślony i przeniesiony pod poz.. 107 - bez uwag dotyczących zakazu zabudowy nowych obiektów.

Dalej Kolegium stwierdziło, że strona nie może skutecznie powoływać się w swej argumentacji na zapisy nieobowiązującego już miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...]", który to plan utracił ważność, w związku z wyrokiem WSA z dnia 10 grudnia 2015 r. sygn.. akt II SA/Kr 1325/15. Poprzednio obowiązujący plan miejscowy wprowadzał wprawdzie zakaz realizacji inwestycji działkach nr [...] i [...], ale w zapisach tych oparto się na opracowaniu "Mapy dokumentacyjnej osuwisk i terenów zagrożonych ruchami masowymi w skali 1:10000 Miasta K., Dzielnice I -VIII oraz X-CI" z 2011 r. , które nie przesądzało jednak w sposób bezwzględny o zakazie jakiejkolwiek zabudowy na terenach osuwisk nieaktywnych. Zapisy planu były zatem zbyt daleko idące.

W sprawie wykazane zostało także, że przedmiotowy teren inwestycji posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej - ul. [...]. Zrealizowana została tym samym przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy.

W aktach sprawy znajdują się też przedstawione przez inwestora aktualne oświadczenia dysponentów sieci: o możliwości przyłączenia planowanej inwestycji do sieci elektroenergetycznej, o możliwości przyłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej oraz o możliwości przyłączenia do sieci gazowej.

Teren inwestycji nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. ustawy

Poza powyższym, Kolegium nie dopatrzyło się niezgodności decyzji z przepisami odrębnymi.

Wreszcie Kolegium nie znalazło również podstaw do zanegowania prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji o częściowym umorzeniu postępowania w zakresie, w jakim dotyczyło ono budowy zjazdu z drogi publicznej -ul. [...] stanowiącej drogę publiczną. W sprawie zasadnie uwzględniono zmianę przepisów ustawy o drogach publicznych tj. art. 29 ust. 6 w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2017 r. Postępowanie w tym przedmiocie okazało się bezprzedmiotowe.

Kolegium nie dopatrzyło się jednocześnie naruszenia przez organ I instancji przepisów art. 62 ust. 1 ustawy poprzez brak zawieszenia postępowania do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru [...]. Kolegium wyjaśniło, że zawieszenie postępowania o ustalenie warunków zabudowy w oparciu o tę regulację ma charakter uznaniowy. Organ I instancji, nie znalazł podstaw do zawieszenia postępowania, a Kolegium nie jest w stanie zakwestionować tego stanowiska mając m.in. na uwadze, że w treści opinii Biura Planowana Przestrzennego UMK z dnia 7 listopada 2018 r., wskazano, że przewidywany termin zakończenia prac planistycznych na II kwartał 2019 r. jest jedynie prognozą i termin może ulec przedłużeniu, ze względu na konieczność pozyskania opinii, uzgodnień, rozpatrzeniach uwag do planu, wprowadzenia zmian do projektu planu, z którymi to czynnościami wiążą się kolejne terminy wyczekiwania. Prognoza taka, mogła uzasadniać zaniechanie organu w tym przedmiocie, z uwagi na to, że wniosek inicjujący postępowanie wniesiono w dniu 8 października 2018 r. i tym samym istniało duże prawdopodobieństwo, że w terminie 9 miesięcy od złożenia wniosku nie dojdzie do uchwalenia ww. planu, wstrzymanie postępowania było niecelowe. Ponadto Kolegium nie jest władne uwzględnić wniosku o zawieszenie postępowanie na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy. Zgodnie z brzmieniem przepisu jedynie w okresie pierwszych 9 miesięcy prowadzonego postępowania rozpatrywać można zasadność i celowość jego zawieszenia w związku z prowadzonymi pracami planistycznymi dot. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przedmiotowy wniosek inicjujący postępowanie złożony został w dniu 8 października 2018 r. a czas 9 miesięcy, w trakcie którego można byłoby zawiesić postępowanie upłynął zatem z dniem 9 lipca 2019 r.

Kolegium stwierdziło również, że krąg stron ustalony został prawidłowo. Decyzja ta nie narusza interesów osób trzecich.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniósł K. G., zarzucając jej naruszenie:

- art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 61 ust. 6 ustawy w zw. z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez wyznaczenie obszaru analizowanego w odległości znacznie większej niż minimalna bez żadnego uzasadnienia (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 maja 2019 r., II SA/Kr 236/19; wyrok WSA w Krakowie z dnia 31 maja 2019 r., II SA/Kr 238/19), a gdyby nawet przyjąć, że obszar ten wyznacza się od granic działki nr [...], to w takim przypadku obszar ten jest wyznaczony w około 2-krotnej (zamiast 3 - krotnej) szerokości frontu działki od ul. [...] (odcinek E-C) bez żadnego uzasadnienia i określenie w ramach tak wadliwie wyznaczonego obszaru analizowanego wszystkich parametrów zabudowy nieruchomości,

- art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 61 ust. 6 ustawy w zw. z § 3, 5, 6, 7, 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez wykonanie analizy urbanistyczno - architektonicznej pod z góry założone parametry wskazane przez Zespół Urbanistyczny w załączniku nr [...] do protokołu nr [...] z dnia 27 września 2019 r., a późniejsza analiza urbanistyczno - architektoniczna z dnia 1 października 2019 r. służyła jedynie wytworzeniu "uzasadnienia" dla przyjętych odgórnie parametrów, o czym świadczy odstępowanie od podstawowych reguł wyliczania wskaźników zabudowy bez przekonującego uzasadnienia, pomijanie części zabudowanych nieruchomości położonych w wyznaczonym obszarze analizowanym bez żadnego uzasadnienia (m. in. działka nr [...] - działka w całości w obszarze analizowanym, działka nr [...] - całość zabudowy w obszarze analizowanym) lub odwoływanie się do argumentów, że przyjmowany wskaźnik nieznacznie odbiega od podstawowego i oczywiście przypadkowo jest zbieżny z parametrem wskazanym przez Zespół Urbanistyczny,

- art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 61 ust. 6 ustawy w zw. z § 5 ust 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez niewłaściwe określenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji, a w szczególności poprzez pomijanie części działek z niskim wskaźnikiem zabudowy (m.in. działka nr [...] - działka w całości w obszarze analizowanym, działka nr [...] - całość zabudowy w obszarze analizowanym) i uwzględnianie innych w identycznym zakresie położonych w wyznaczonym obszarze analizowanym (działka nr [...]), a następnie odstąpienie od wyznaczenia wskaźnika powierzchni zabudowy zgodnego z wyliczoną średnią (30%) bez jakiegokolwiek uzasadnienia i przyjęcie wskaźnika zgodnie z wytycznymi zespołu urbanistycznego, który nie jest organem przewidzianym ustawowo, a ma większy wpływ na wskaźniki niż przepisy prawa;

- art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 61 ust. 6 ustawy w związku z § 7 ust 1, ust. 3 i ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez określenie wysokości obiektu w sposób niezgodny ze wskazanymi przepisami rozporządzenia i bezzasadne odstąpienie od zasady przedłużenia krawędzi z zabudowy sąsiedniej lub wyznaczenia wysokości zgodnie ze średnią z obszaru analizowanego bez żadnego uzasadnienia poza potrzebą uwzględniania wytycznych zespołu urbanistycznego, który nie jest organem przewidzianym ustawowo, a ma większy wpływ na wskaźniki niż przepisy prawa;

- art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 144 k.c. w zw. z art. 147 k.c. w zw. z art. 53 ust. 4 pkt. 5a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 12 ust. 3 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez naruszenie interesu prawnego właścicieli nieruchomości sąsiednich i dopuszczenie do budowy w granicy budynku z kondygnacją podziemną o znaczących gabarytach na terenie osuwiskowym bez jednoznacznego (a nie tylko warunkowego) uzgodnienia dopuszczalności zabudowy działki nr [...] przez właściwy organ, bez należytego zbadania możliwości naruszenia budynków położonych na nieruchomościach sąsiednich oraz bez sprawdzenia, czy lokowanie zabudowy w granicy będzie spełniało wymagania przewidziane w rozporządzeniu.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta K. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi przedstawione wyżej zarzuty zostały rozwinięte.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje stanowisko w sprawie.

Odpowiedź na skargę została złożona również przez uczestnika – Ł. W., który w piśmie z dnia 5 listopada 2020 r. wywodził, że wniesiona skarga jest niezasadna, a zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Uczestnik domagał się oddalenia skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być zasadna, choć nie wszystkie zarzuty okazały się trafne.

Na wstępie należy jednakże zaznaczyć, że na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 z późn. zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2.

Do dnia wyrokowania stan epidemii nie został odwołany. Zgodnie zatem z art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zmianami) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących (ust. 2). Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (ust. 3).

Na mocy powołanego wyżej art. 15zzs4 zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału, niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Przechodząc do meritum sprawy, zacząć należy od grupy zarzutów uzasadnionych, które dotyczą wyznaczenia obszaru analizowanego i ustalenia parametrów zabudowy, co jest konieczne z punktu widzenia przepisu art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Co się tyczy wyznaczenia obszaru analizowanego, zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003 r., Nr 164, poz. 1588, dalej "Rozporządzenie") – wyznacza się go w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem i nie mniejszej niż 50 m. Jak to słusznie zauważył NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 kwietnia 2020 r. II OSK 476/19, LEX nr 3030650: " Przy wyznaczaniu obszaru analizowanego organ administracyjny zobowiązany jest do bliższego uzasadnienia dokonanego w tym względzie wyboru. Kwestia ta ma niezmiernie istotne, a wręcz podstawowe, znaczenie dla wydania decyzji o warunkach zabudowy, gdyż ewentualnie przyjęcie obszaru analizowanego w innych graniach może prowadzić do zupełnie odmiennych wyników co do spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Wyznaczenie obszaru analizowanego ze względu na jego znaczenie dla ustalenia warunków zabudowy powinno być zatem poparte rozważną argumentacją przedstawioną w uzasadnieniu decyzji (...) (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2012 r., sygn. II OSK 1492/11, LEX nr 1367298). Dla prawidłowego wyznaczenia granic obszaru analizowanego konieczne jest ustalenie szerokości frontu działki, która to szerokość ma bezpośredni wpływ na wielkość (długość) analizowanego obszaru".

Jak wynika z analizy /k.268/, sporządzający analizę stwierdził wyznaczenie obszaru zgodnie z tym przepisem. Tymczasem w ocenie Sądu obszar analizowany nie spełnia wymogów Rozporządzenia. Jak wynika z § 2 pkt 5 Rozporządzenia, ilekroć jest mowa o froncie działki - należy przez to rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. W przypadku przedmiotowej inwestycji, główny wjazd jest planowany od ul. [...] /k.344/, zatem frontem działki będzie bok działki od strony [...]. Trzeba przy tym zaznaczyć, że cały bok działki [...], gdzie zaznaczono główny na nią wjazd, przylega do drogi publicznej, zatem cały odcinek działki przylegającej należy wziąć pod uwagę ( a więc odległość od punktu E do przeciwległego punktu końcowego przy skrzyżowaniu [...] i [...] albowiem od tej strony usytuowano projektowany wjazd na działkę. Zatem nie tak, jak (przypuszczalnie) przyjął analizator – a więc tylko odcinek D-E, albowiem niezależnie od tego, że linie rozgraniczające inwestycję "ścinają" róg działki, to wniosek obejmuje całą działkę /k. 1/. Ponadto skoro chodzi o "działkę objętą wnioskiem" (§ 3 ust. 2 Rozporządzenia), to oznacza działkę, gdzie planowana jest inwestycja. To zaś oznacza, że front działki to część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd na działkę (§ 2 pkt 5 Rozporządzenia), a nie szerokość terenu inwestycji. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 28 kwietnia 2016 r. II OSK 2066/14, LEX nr 2111144: "Przez "teren" o którym mowa art. 59 ust. 1, a także w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. należy rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment działki ewidencyjnej, na którym inwestor zaplanował realizację inwestycji. Na konieczność takowej wykładni tych przepisów pośrednio wskazuje także § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), zgodnie z którym granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. W przepisie prawodawca jednoznacznie odwołał się do szerokości frontu działki objętej wnioskiem, a nie do szerokości frontu terenu inwestycji. Za prawidłowe uznać należy stanowisko, iż nawet określenie granic terenu inwestycji, poprzez wskazanie ich liniami rozgraniczającymi w załączniku graficznym projektu decyzji nie może zmieniać przyjętego zapatrywania, iż teren inwestycji rozumiany musi być jako cała działka ewidencyjna, na której planowana jest realizacja zamierzenia inwestycyjnego". Zaakceptowanie zapatrywania, że szerokość frontu działki stanowiącego podstawę do ustalenia obszaru analizowanego to szerokość terenu inwestycji, w niektórych przypadkach może prowadzić do ograniczenia terenu analizowanego jedynie do działki, na której ma być realizowana inwestycja. W takiej sytuacji nie można mówić o realizacji zasady dobrego sąsiedztwa zawartej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (tak wyrok WSA w Łodzi z dnia 20 czerwca 2017 r. II SA/Łd 206/17, LEX nr 2321083). Wobec tego należy przytoczyć wskazanie Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 3 października 2019 r. II OSK 2730/17, LEX nr 2865961: "O zakwalifikowaniu danej części działki jako frontu nie decyduje fizyczne przyleganie działki do drogi publicznej, lecz wybór inwestora w zakresie szlaku komunikacyjnego, którym ma odbywać się dojazd do drogi publicznej. W rozpoznawanej sprawie nie ulega zaś wątpliwości, że wjazd na działkę objętą wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy odbywać się będzie poprzez należącą do tego samego Inwestora działkę, która ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej, co oznacza, iż za parametr szerokości frontu działki służący wyznaczeniu obszaru analizowanego uznać w takiej sytuacji faktycznej ten bok działki objętej wnioskiem, który położony jest od strony drogi publicznej, z której odbywać się ma wjazd i wejście na działkę (...)".

Jeśli zatem przyjmiemy do pomiaru cały bok działki znajdujący się od strony ul. [...], skąd inwestor planuje główny wjazd na działkę, to biorąc pod uwagę jego trzykrotność (czyli trzykrotną szerokość frontu) i zakreślając (mniej więcej) wokół granic nieruchomości z każdej strony, a następnie porównując z obszarem analizowanym w decyzji, dostrzeżemy bez wątpliwości, że wyznaczony obszar jest zbyt mały. Nie odpowiada zatem wymogom Rozporządzenia. Ponadto próżno szukać w analizie wymiarów frontu działki przyjętego za podstawę wyznaczenia trzykrotnej odległości. Tymczasem podanie tego parametru jest obowiązkiem analizatora. Skąd bowiem wiadomo, że odległość ta nie jest mniejsza niż 50 m? Tego nie można się domyślać, ta okoliczność musi jasno wynikać z analizy.

Należy jeszcze zaznaczyć, że w ocenie Sądu, prawidłowe jest stanowisko, dominujące obecnie, które owej trzykrotnej odległości nie odnosi do średnicy obszaru, ale do odległości od granic nieruchomości. Pogląd taki został wyrażony m.in. w wyroku NSA z dnia 15 października 2020 r. II OSK 2344/20, LEX nr 3063656: "Użyte w § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sformułowanie, iż granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, odnosić należy do odległości od granic działki inwestora, a nie do odległości pomiędzy dwoma przeciwległymi punktami leżącymi na granicy obszaru analizowanego. Słusznie wskazuje się, że przyjęcie przeciwnego stanowiska (ograniczenie obszaru analizowanego do terenu o średnicy równej trzykrotności szerokości frontu działki objętej wnioskiem), mogłoby powodować, że w sytuacji, gdy działka objęta wnioskiem ma kształt wydłużonego prostokąta, którego krótszy bok stanowi front działki, obszar analizowany nie obejmowałby wszystkich nieruchomości leżących wokół działki objętej wnioskiem, w tym w szczególności nieruchomości leżących po stronie działki przeciwległej do jej frontu, co oznaczałoby, iż obszar analizowany byłby wyznaczany nie wokół działki objętej wnioskiem jak wymaga tego § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz jedynie wokół jej frontu".

Co zaś się tyczy wyznaczenia zbyt małego obszaru, to taka sytuacja zawsze stanowi o naruszeniu przepisów Rozporządzenia. Tym samym zawsze prowadzić będzie do wniosku o możliwym błędnym zakreśleniu i przedstawieniu nieruchomości stanowiących bazę dla ustalenia parametrów nowej zabudowy. O istotności tegoż wypowiedział się NSA w wyroku z dnia 5 marca 2013 r II OSK 2097/11 LEX nr 1340186: "Zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis ten należy rozumieć w ten sposób, że wskazane w nim parametry stanowią podstawowe kryteria dla określenia obszaru analizowanego w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy ustalając minimalne odległości, jakie należy uwzględnić wytyczając granice analizowanego obszaru". Podobnie zagadnienie to podkreślił NSA w wyroku z dnia 28 grudnia 2017 r. II OSK 899/17, LEX nr 2446438: "(...) Niewątpliwie obszar przyjęty do analizy - o ile przy jego ustaleniu zostanie wzięta pod uwagę zasada dobrego sąsiedztwa - może być większy od wyznaczonego trzykrotną szerokością frontu działki. Może on także zostać wyznaczony nie w formie koła, lecz zawsze musi obejmować minimalny teren wytyczony zgodnie z normą § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 64, poz. 1588)". I wreszcie ostatnia wypowiedź w tej kwestii NSA, która należy przywołać: "1. Organy, wydając decyzję o warunkach zabudowy, są zobowiązane do zbadania, czy zachodzą wszystkie przesłanki, o których mowa w przepisie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. 2. Podstawą do stwierdzenia, że został spełniony wymóg, o którym mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., jest uprzednie prawidłowe przeprowadzenie analizy urbanistycznej na obszarze, który powinien być wyznaczony zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). 3. Przepis 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) w sposób bezwzględnie wiążący określa wielkość obszaru analizowanego jedynie w wymiarze minimalnym, co oznacza, iż nie stanowi co do zasady jego naruszenia wyznaczenie go w wymiarze większym niż minimalny, chyba, że miałoby to prowadzić do obejścia zasady dobrego sąsiedztwa wynikającej z przepisu prawa materialnego.(...)".

W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że wyznaczenie zbyt małego obszaru analizy jest wprost sprzeczne z przepisami Rozporządzenia.

Ponadto należy zauważyć, że niezależnie od oceny prawidłowości wyznaczenia obszaru analizy pod względem jego wielkości, wskazać trzeba, że w wyznaczonym przez organ obszarze znajdują się nieruchomości zabudowane - działki nr [...] które nie zostały ujęte w tabelach dotyczących parametrów powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i wysokości kalenicy /k.269-270/. Działkę nr [...] obszar obejmuje niemal w całości, a działki nr [...] – w znacznej części. Zresztą fakt, że działka jest objęta zakreśleniem w części, nie powoduje w żadnym razie, iż nie miałaby być wzięta pod uwagę. Trafnie w tej materii wypowiedział się WSA w Krakowie w wyroku z dnia 29 marca 2019 r. II SA/Kr 1630/18, LEX nr 2648493: "W analizie urbanistycznej należy uwzględnić obiekty, które znajdują się na działkach także częściowo znajdujących się w obszarze analizowanym. Taki pogląd wynika z wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., który zasadę dobrego sąsiedztwa odnosi do sąsiedniej działki, a nie budynku i nie wymaga, aby działka ta w całości znajdowała się w obszarze analizowanym. Biorąc przy tym pod uwagę, że granica obszaru analizowanego, w praktyce zawsze będzie przecinać jakieś działki i budynki, brak jest podstaw prawnych do uwzględniania w obliczeniach tylko tych budynków, które znajdują się na działkach w całości znajdujących się w obszarze analizowanym" (podobnie wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 16 lipca 2019 r. II SA/Bd 601/18 LEX nr 2715154, oraz wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 maja 2019 r. II SA/Po 28/19, LEX nr 2687277).

Tak więc fakt, że niektóre z wymienionych zabudowanych działek nie znajdowały się w całości w zakreślonym obszarze, nie był powodem do ich pomięcia w analizie, zwłaszcza, że przykładowo działka nr [...], również znajdująca się tylko w części w obszarze analizowanym, została uwzględniona.

Niezależnie jednak od powodu pominięcia, doszło do sytuacji niedopuszczalnej na gruncie przepisów Rozporządzenia. Sensem omawianych przepisów jest danie narzędzi organom architektoniczno – budowlanym, do kreowania i egzekwowania zachowania ładu przestrzennego na danym terenie. Narzędzia te równocześnie chronią obywateli przed dowolnością i absolutną uznaniowością rozstrzygnięć w bardzo podstawowej i drażliwej materii, na styku prawa własności i prawa publicznego chroniącego wartości ważne dla ogółu mieszkańców ( wspomniany ład przestrzenny). Stąd stawiane wymagania winny być interpretowane ściśle, chyba że ustawodawca zezwala inaczej. Jeśli zatem mowa o wyznaczaniu obszaru analizy, to (jak sama nazwa wskazuje) dzieje się to celem zanalizowania wszystkich zabudowanych nieruchomości, które w tym obszarze się znajdują. "Już sam sposób wyznaczenia obszaru analizowanego determinuje konieczność badania cech zabudowy wszystkich znajdujących się w jego granicach nieruchomości. Tylko w taki sposób możliwe jest bowiem zweryfikowanie, czy nowa zabudowa nie naruszy ładu przestrzennego. Ustalenie rodzaju i gabarytów istniejącej zabudowy w całym obszarze niezbędne jest również dla prawidłowego określenia wskaźników nowej zabudowy, pozwala bowiem na określenie średnich wielkości w obszarze badanym. Nieuprawniona jest więc teza, że obowiązkowi badania podlegają wyłącznie nieruchomości dostępne z tej samej drogi publicznej" (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 28 listopada 2019 r. II SA/Po 257/19, LEX nr 2752329). Podobne stanowisko zajął w tej kwestii WSA w Krakowie: "Wszystkie działki znajdujące się w granicach obszaru analizowanego powinny być brane pod uwagę przy sporządzaniu analizy urbanistyczno-architektonicznej dla określenia charakteru terenu i sposobu jego zagospodarowania, jednak tylko działki zabudowane budynkami są brane pod uwagę do określania powierzchni zabudowy, wskaźników nowej zabudowy - szerokości, wysokości, geometrii dachu (wyrok z dnia 25 kwietnia 2019 r. II SA/Kr 118/19, LEX nr 2671342).

Wobec tego nieuwzględnienie w analizie wszystkich działek znajdujących się w obszarze analizowanym jest naruszeniem § 3 Rozporządzenia i stanowi o wadliwości analizy, która wymaga uzupełnienia. W konsekwencji bowiem nie są reprezentatywne parametry ustalone na podstawie średnich lub w odniesieniu do nich, zawartych w tabelach /k.269-270/.

Taką, z powyższych przyczyn niewiarygodną średnią z analizy jest średnia powierzchni zabudowy, wyliczona w tabeli na 30 %. Niezależnie jednak od tego, organ w decyzji odszedł od średniej (ustalił ten parametr jako 30 % z tolerancją do 2 %). Organ co do zasady zobowiązany był do ustalenia średniej powierzchni zabudowy ( § 5 ust. 1 Rozporządzenia), a jeśli od tego odstąpił, winien takie odstąpienie uzasadnić, albowiem ma ono wynikać z analizy ( § 5 ust. 2 Rozporządzenia). Tymczasem z analizy wynika, że w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji występują działki o wskaźnikach 26 % i 22 %.

Co do wysokości budynku, wyznaczono ją na poziomie 8,5m z tolerancją do 0,5 m, zgodnie z § 7 ust. 4 Rozporządzenia (czyli w praktyce do 9 m). Tymczasem, jak wynika z analizy, budynek na działce nr [...], do którego budynek inwestycyjny ma przylegać, ma wysokość 8,5 m (z dachem płaskim). Brak w decyzji uzasadnienia, dlaczego organ zdecydował o odejściu od treści § 7 ust. 1 Rozporządzenia i nie przyjęciu wysokości budynku w przyszłości przyległego.

Mając powyższe na względzie, stwierdzić trzeba, że doszło do naruszenia § 5 ust. 2 i § 7 ust. 2 Rozporządzenia. Albowiem odstępstwa, jako wyjątki od zasady, powinny być umotywowane; jeżeli bowiem normy prawne dopuszczają określone odstępstwa od sztywnych reguł, to każdorazowo wymagają uzasadnienia, które znajdzie odzwierciedlenie w zgromadzonym w toku postępowania wyjaśniającego materiale dowodowym (por. wyrok NSA z dnia 10 marca 2020r. II OSK 1228/18, publ. Lex/el.).

Podsumowując ten wątek, naruszenie prawa polega na wyznaczeniu zbyt małego obszaru analizy (przy okazji należy zauważyć, że ani w analizie, ani w decyzji nie wyjaśniono w ogóle, dlaczego taki a nie inny obszar został wyznaczony, co jest obowiązkiem organu -patrz wyrok NSA z 28 kwietnia 2020r. II OSK 401/19, publ. Lex/el.), pominięciu kilku działek zabudowanych w obliczaniu parametrów oraz w braku wyjaśnienia odejścia od średniej powierzchni zabudowy oraz braku wyjaśnienia przyjęcia wysokości innej niż taka jak w sąsiednim budynku. Taka sytuacja musi prowadzić do uwzględnienia skargi.

Trzeba jeszcze odnieść się do zarzutów związanych z rolą w sprawie Zespołu Urbanistycznego, czyli de facto zespołu doradców Prezydenta Miasta K., powołanych stosownym Zarządzeniem PMK Nr [...] z dnia 15.02.2019r. W zakresie udziału w sprawie tegoż Zespołu należy wskazać, że żaden "zespół urbanistyczny" nie został przewidziany w procedurze ustalania warunków zabudowy, a tym samym nie może taki zespół dokonywać żadnych ustaleń przesądzających parametry inwestycji opracowanej na podstawie analizy urbanistyczno-architektonicznej. Opinia takiego zespołu nie oparta o analizę urbanistyczno-architektoniczną ma co najwyżej charakter opinii wewnętrznej i jako taka nie może być podstawą do ustalania parametrów przyszłej inwestycji. Podkreślić jednak należy, że jeśli w sprawie zostałaby sporządzona prawidłowa analiza urbanistyczna, a w oparciu o nią i stosowne przepisy rozporządzenia parametry dla nowej zabudowy, to sam udział w sprawie zespołu urbanistycznego należałoby uznać za irrelewantny dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Takie stanowisko co do zasady dominuje w orzecznictwie Sądu krakowskiego.

Jak wynika z protokołu nr [...] z dnia 27.09.2019r. /k.262/, w ramach sporządzania analiz urbanistyczno – architektonicznych, dotyczących także przedmiotowego postępowania, Zespół wyraził stanowisko, które, jak podano, "będzie rozwinięte w treści analiz i ich wynikach". W treści załącznika do protokołu wskazano, że powierzchnia zabudowy ma wynosić 30 % z tolerancją 2 %, powierzchnia biologicznie czynna – co najmniej 50 %, szerokość elewacji frontowej 9 m z tolerancją 1m, wysokość elewacji (przy dachu płaskim) – 8,5m z tolerancją 0,5 m. Tak się składa, że decyzja ustaliła dokładnie takie parametry zabudowy, aczkolwiek analiza urbanistyczna nie uzasadniła tych parametrów (poza szerokością elewacji frontowej, w związku z podaniem szerokości elewacji działek posadowionych w granicy). Wobec tego istnieje przypuszczenie, że analizator kierował się przede wszystkim danymi Zespołu, nie zważając na wyniki analizy. Tym bardziej uzasadnia to konieczność zweryfikowania samej analizy i danych z niej wynikających.

Przechodząc do zarzutów, które w ocenie Sądu nie mogą odnieść skutku, wskazać należy na te dotyczące problemu uzgodnienia, dokonanego przez organ w oparciu o art. 53 ust. 4 pkt 5a u.p.z.p., wobec położenia inwestycji na terenie zaliczanym do osuwiskowego. Skarżący zarzucał, że (mówiąc skrótowo):

1/ dokonane uzgodnienie ma charakter warunkowy, uzależniając dopuszczalność realizacji inwestycji od rezultatu badań geologicznych i konieczności zaprojektowania takich rozwiązań, które skutecznie zabezpieczą teren przed uaktywnieniem się procesów geodynamicznych, podczas gdy zdaniem skarżącego organ uzgadniający już na etapie decyzji WZ winien jednoznacznie dopuścić inwestycję w granicy z garażem podziemnym bez potrzeby dalszych badań i dlatego uzgodnienie było wadliwe;

2/ organy obu instancji oparły się na uzgodnieniu z dnia 9.11.2018r,. które na dzień wydawania decyzji było nieaktualne, bo oparte o nieaktualne, archiwalne opracowania, a zatem nie mogło być podstawą wydania decyzji;

3/ dopuszczając możliwość budowy w granicy z działką nr [...] budynku z garażem podziemnym w terenie osuwiskowym organ nie zbadał warunków z rozporządzenia z dnia 12.04.2012r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a to z § 12 ust. 3, odsyłającego do § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273 rozporządzenia.

Na wstępie dostrzec należy, że dokonane "uzgodnienie" było w istocie zasięgnięciem opinii Wydziału Kształtowania Środowiska Urzędu Miasta K., opartym o przepis art. 53 ust. 4 pkt 5a u.p.z.p., albowiem w wypadku Prezydenta Miasta K. wydającego decyzję o ustaleniu warunków zabudowy, ten sam organ był jednocześnie uprawniony do dokonania uzgodnienia. Jak to wskazał WSA w Poznaniu, "Nawet w przypadku, gdy ten sam organ prowadzi postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i jednocześnie jest organem uzgadniającym, to żaden przepis nie wyłączył kompetencji jednostki uzgadniającej do zajęcia stanowiska z tym, że nie następuje to w trybie określonym w art. 106 k.p.a. Innymi słowy, fakt, że organ główny "opiniuje", czy "uzgadnia" warunki zabudowy ze swoimi jednostkami podległymi, nie jest praktyką nieprawidłową. Istotne jest natomiast, że konkluzje z takiego wewnętrznego współdziałania powinny znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji głównej. Wszakże stanowiska jednostek współdziałających z prezydentem miasta na prawach powiatu są w istocie jego stanowiskami (z pełnomocnictw) (wyrok z dnia 10 czerwca 2020 r. II SA/Po 457/19, LEX nr 3030380).

Dokonane uzgodnienie ( w istocie opinia, k. 143) zawierało stwierdzenie, że zgodnie z rejestrem terenów, na których występują ruchy masowe oraz terenów zagrożonych tymi ruchami, prowadzonym przez Prezydenta Miasta K. na podstawie art. 110a ust. 1 ustawy z dnia 21.04.2001r. Prawo ochrony środowiska, dostępnym na stronie BIP, opartym m.in. o mapę osuwisk, działka nr [...] znajduje się w obszarze osuwiska, oznaczonego numerem [...], dla którego sporządzono kartę osuwiska wraz z opinią. Występowanie zagrożeń związanych z występowaniem na tym terenie powierzchniowych ruchów masowych zostało potwierdzone badaniami geologiczno – inżynierskimi, w wyniku których powstała Dokumentacja geologiczno – inżynierska, określająca geologiczno – inżynierskie warunki posadowienia dla projektowanych dwóch budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na działkach nr [...] i [...] przy ul. [...] w K.. Opinia, mając na uwadze uwarunkowania geologiczne j.w., uzgodniła planowaną inwestycję, ustalając nakazy:

1/ ustalenia geotechnicznych warunków posadowienia budynku zawierających pełny stan wiedzy w zakresie zjawisk występujących na tym terenie, ocenę ich wpływu na istniejącą i projektowaną zabudowę, zalecenia odnośnie niezbędnych rozwiązań projektowych skutecznie zabezpieczających teren przed uaktywnieniem się procesów;

2/ wykluczenia możliwości odprowadzenia wód opadowych bezpośrednio do gruntu,

3/ zagospodarowania wód opadowych z powierzchni szczelnych poprzez ich ujęcie w system kanalizacyjny i odprowadzenie w sposób zorganizowany do miejskiej sieci kanalizacji opadowej,

4/ wykluczenia zmiany stanu wody na gruncie, a zwłaszcza ze szkodą dla gruntów sąsiednich;

5/ wykonywania wszelkich prac ziemnych wyłącznie po uzyskaniu pozwolenia na budowę, zgodnie z projektem.

Należy wskazać, że przedmiotowa opinia wpłynęła do Urzędu w dniu 13.11.2018r. Organ I instancji w oparciu o nią wydał w dniu 27 listopada 2019r. decyzję o ustaleniu warunków zabudowy, inkorporując powyższe do treści decyzji /k.328/.

Jak wynika z opinii, organ uzgadniający przyjął, że działka nr [...] leży na terenie osuwiska, oznaczonego nr [...] w rejestrze osuwisk i tak też przyjął organ wydający decyzję. Ten fakt spowodował wydanie nakazów, związanych z koniecznością wykonania w dalszym etapie stosownej dokumentacji geologiczno – inżynierskiej, uwzględniającej ochronę działek sąsiednich oraz zabezpieczenie odpowiedniego odprowadzania wód opadowych, a także właściwe prowadzenie prac ziemnych. Odnośnie tego skarżący zarzuca, że decyzja została wydana w oparciu o nieaktualną opinię, gdyż ta ostatnia opierała się o nieaktualną dokumentację. Trzeba zatem wyjaśnić, że w momencie wydania opinia opierała się na aktualnej informacji. Jak bowiem wynika z informacji zamieszczonych na stronie BIP UMK ([...]), Państwowy Instytut Geologiczny – Państwowy Instytut Badawczy pełniący państwową służbę geologiczną, w latach 2017 – 2018 na zlecenie Ministra, wykonał "Mapę osuwisk i terenów zagrożonych ruchami masowymi w skali 1:10 000, powiat Miasto K., woj[...]", wraz z opracowaniem kart rejestracyjnych dla wszystkich obszarów osuwisk i terenów zagrożonych, oraz Rejestrem terenów zagrożonych ruchami masowymi ziemi oraz terenów, na których występują te ruchy. Następnie opracowano nowe dokumenty, które zostały przekazane przez Państwowy Instytut Geologiczny – Państwowy Instytut Badawczy Urzędowi w dniu 26.02.2019r. Urząd informuje na stronie, iż dokumenty te stanowią obecnie podstawę "Rejestru" prowadzonego przez Prezydenta Miasta K., a nadto, iż wszelkie opracowania wykonane przed dniem 26.02.2019r. dla Gminy Miejskiej K., w oparciu o które prowadzony był dotychczasowy "Rejestr (...)", stały się materiałami archiwalnymi. Warto zaznaczyć, że na cytowanej stronie BIP widnieje wykaz dokumentacji archiwalnej, o której mowa, a na którą składają się inwentaryzacja osuwisk, mapy osuwisk i terenów zagrożonych z poszczególnych lat karty osuwisk oraz tabelaryczne zestawienie.

Na stronie BIP ponadto widnieje informacja, w jakich przypadkach rejestr jest aktualizowany; m.in. jest to sytuacja pozyskania informacji o zmianie zasięgu osuwiska lub stopnia jego aktywności.

Przechodząc do konkretów, wedle zamieszczonego na stronie zestawienia osuwisk, dotychczasowe osuwisko o numerze [...] nosi aktualny numer [...] i oznaczone jest jako N/A (aktywne – nieaktywne). Sięgając zatem do nowej mapy terenów osuwiskowych zamieszczonych na stronie BIP, stwierdzić należy, że aktualnie osuwisko widnieje w tak samo oznaczonym arkuszu mapy [...], pod wskazanym wyżej numerem. Jak wynika z mapy, działka inwestora leży w obszarze osuwiska nieaktywnego.

Konkludując powyższe w świetle zarzutów skargi, stwierdzić trzeba, że prawdą jest, iż organ I instancji wydał decyzję opartą o opinię, która została sporządzona w oparciu o dane, które były aktualne w momencie wydania opinii, ale były już archiwalne w momencie wydawania decyzji. Jednak w ocenie Sądu nie można się zgodzić z tym, że automatycznie powoduje to w niniejszej sprawie konieczność oceny, że decyzja jest sprzeczna z prawem. Organ bowiem miał obowiązek dokonać uzgodnienia decyzji w przypadku terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych i to zrobił. Opinia w momencie wydawania była jak najbardziej aktualna. Zatem trzeba przede wszystkim mieć na uwadze istotę tego uzgodnienia. Istotą zaś jest zgoda organu uzgadniającego na wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ewentualnie określenie ram i nakazów przy wyrażeniu takiej zgody. W wyroku z dnia 4 grudnia 2017 r. II SA/Kr 1207/17, LEX nr 2424141 WSA w Krakowie wskazał, że: "(...) w odniesieniu do terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych, uzgodnienie dokonywane przez starostę nie odsyła do przepisów odrębnych. W uzgodnieniu tym chodzi bowiem głównie o wykorzystanie specjalistycznej wiedzy i dokumentacji posiadanej przez Geologa Powiatowego działającego z upoważnienia starosty, którą ten powinien wykorzystać dla ewentualnej ochrony osób i mienia przed katastrofą osunięcia się mas ziemnych". Skoro zatem w opinii wskazano, że teren inwestycji jest to teren osuwiskowy, w oparciu o wówczas aktualne, ale w dalszym czasie archiwalne dokumenty, to tylko wykazanie, że teren ten ma inny charakter, albo że miały miejsce zdarzenia będące zagrożeniem dla tego obszaru (np. gwałtowne ruchy mas ziemnych na terenie inwestycji) w okresie między wydaniem decyzji a opiniowaniem – mogłyby prowadzić do wniosku o "nieaktualności" dokumentacji. Tymczasem tutaj mamy do czynienia z sytuacją, kiedy podstawą prowadzenia rejestru stała się nowa dokumentacja, ale treść rejestru w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości w czasie wydawania decyzji nie zmieniła się. Wobec tego brak podstaw, aby zakwestionować wydane decyzje z powodu uaktualnienia dokumentacji będącej podstawą prowadzenia rejestru osuwisk, skoro dla działki inwestycyjnej treść rejestru w chwili ich wydania pozostawała bez zmian.

Natomiast warto dodać, że podstawą wydania opinii (co wynika z jej treści) była również zatwierdzona przez Prezydenta w 2018r. dokumentacja geologiczno – inżynierska określająca warunki posadowienia budynku, będąca rezultatem badan geologiczno – inżynierskich. Dokumentacja ta, która rzecz jasna nie wchodzi w zakres dokumentacji będącej podstawą prowadzenia rejestru przez Prezydenta, opierała się na badaniach terenowych i jej wnioski nie zostały w żaden sposób zakwestionowane. Potwierdzała ona konieczność wydania określonych nakazów, które zostały ujęte w decyzji organu I instancji.

Co się tyczy wydania w ramach uzgodnienia "warunkowej opinii" (zdaniem skarżącego), w ocenie Sądu opinia nie miała takiego charakteru. Czym innym jest wydanie zgody "pod warunkiem" (kiedy jej uzyskanie wymagałoby najpierw spełnienia pewnych czynności), a czym innym wydanie zgody przy jednoczesnym nakazaniu pewnych czynności (kiedy organ uzyskuje zgodę uzgadniającego, ale następnie musi wydając decyzję uwzględnić nakazy). Tak właśnie stało się w niniejszej sprawie, kiedy organ I instancji zawarł nakazy w decyzji, do których inwestor winien się dostosować. Zresztą nie odbiega to w niczym od pozostałej treści decyzji; czym bowiem jest decyzja o warunkach zabudowy? Zbiorem nakazów i warunków brzegowych, które inwestor winien spełnić. Egzekwowanie tych nakazów należy jednakże do dalszych etapów inwestycyjnych.

Ta ostatnia kwestia przenosi nas w sferę zarzutów związanych z brakiem określenia warunków technicznych związanych z posadowieniem w granicy budynku z garażem podziemnym – już w decyzji o warunkach zabudowy. Rozpocząć trzeba od wskazania, że decyzja o warunkach zabudowy może określać położenie inwestycji w granicy. "Jeżeli właściwe w sprawie decyzji o warunkach zabudowy organy administracyjne, na podstawie odpowiedniej, sporządzonej zgodnie z wymogami prawa analizy urbanistyczno-architektonicznej, zbadają i ustalą, że dopuszczenie możliwości rozbudowy budynku mieszkalnego na danej działce przy granicy z działką/ami sąsiednią (sąsiednimi) jest kontynuacją istniejącego zagospodarowania terenu w analizowanym obszarze i nie kłóci się z istniejącym układem urbanistycznym, to takie rozstrzygnięcie jest dopuszczalne" (por. wyrok WSA w Rzeszowie, wyrok z dnia 5 września 2017 r. II SA/Rz 662/17, LEX nr 2378005). Jednak nie ma racji skarżący, że na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy należy ustalać warunki techniczne określone w rozporządzeniu o warunkach technicznych. Jak to wskazał WSA w Krakowie w wyroku z dnia 6 grudnia 2010 r. II SA/Kr 1206/10, LEX nr 753463: "Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy, która zawiera rozstrzygnięcie dotyczące budowy bezpośrednio przy granicy (w granicy) przesądza dopuszczalność takiego usytuowania obiektów budowlanych i również w tym zakresie - podobnie jako co do obowiązującej linii zabudowy, wiąże organy administracji publicznej wydające pozwolenie na budowę. Nie podlegają natomiast uwzględnieniu przy wydaniu decyzji ustalającej warunki zabudowy same przepisy techniczno-budowlane". Także powoływana przez skarżącego uchwała NSA 7s z 27.02.2017r. II OPS 3/16 stwierdza, że jakkolwiek decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, to jednak nie odnosi się to do warunków technicznych, o których mowa w art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego. NSA stwierdził, że "Na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w planie miejscowym albo decyzji o warunkach zabudowy można dopuścić sytuowanie budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, ale jest to tylko dopuszczalna możliwość usytuowania budynku, jeżeli budynek zostanie zaprojektowany w sposób określony w przepisach, w tym przepisach techniczno-budowlanych. W tym znaczeniu decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę (art. 55 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Oznacza to, że dopuszczenie sytuowania takiego budynku bezpośrednio przy granicy nie zwalnia inwestora z zachowania innych wymagań określonych w przepisach techniczno-budowlanych, z uwagi na ochronę praw właściciela sąsiedniej działki budowlanej". Jednakże badanie tej kwestii następuje w trakcie udzielenia pozwolenia na budowę. Jest to zresztą dość oczywiste. Decyzja o warunkach zabudowy nie zobowiązuje przecież inwestora do rozpoczęcia budowy; ba, jak wiadomo, może zostać wydana na rzecz osoby nie posiadającej prawa do terenu! Trudno w takiej sytuacji sobie wyobrazić, że podmiot ubiegający się o decyzję musiałby przedstawiać wyniki badań geologicznych terenu, którego nie jest właścicielem. Wyobrażenie tej sytuacji dość jasno pokazuje, że etap planowania inwestycji poprzez "wpasowanie" jej w konkretne miejsce harmonijnie z istniejącą zabudową, przy uwzględnieniu istniejących zagrożeń, nie może wkraczać w kwestie techniczne związane z projektowaniem konkretnego budynku. Przywołać należy jeszcze wyrok WSA w Gliwicach z dnia 22 września 2016 r. II SA/Gl 546/16, LEX nr 2141415: "Dopuszczalność usytuowania budynku w granicy działki nie oznacza jeszcze, że taka inwestycja zostanie w ten sposób zrealizowana. Dopiero na etapie pozwolenia na budowę i opracowania projektu budowlanego badaniu podlegać będzie zgodność inwestycji z przepisami techniczno-budowlanymi. Decyzja o warunkach zabudowy zawiera zaś wymagany zapis o zakresie ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich na tym etapie postępowania".

Co się tyczy kwestii geologicznych, teza o badaniu kwestii technicznych na dalszym etapie wprost wynikała z uregulowań prawnych, istniejących na chwilę wydawania skarżonych decyzji (zresztą aktualnie sytuacja jest zbliżona, nastąpiła tylko zmiana numeracji przepisu). Otóż w ramach postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, czyli w dalszym etapie inwestycyjnym, zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, projekt budowlany w zależności od potrzeb powinien zawierać wyniki badań geologiczno – inżynierskich oraz geotechniczne warunki posadowienia obiektów budowlanych. Art. 34 ust. 6 przewidywał natomiast delegację dla wydania rozporządzenia wykonawczego w tym zakresie. Zgodnie z wydanym Rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych (Dz.u.2012.463), forma przedstawienia geotechnicznych warunków posadawiania oraz zakres niezbędnych badań powinny być uzależnione od zaliczenia obiektu budowlanego do odpowiedniej kategorii geotechnicznej (§ 3 ust. 4). Kategorię geotechniczną całego obiektu budowlanego lub jego poszczególnych części określa projektant obiektu budowlanego na podstawie badań geotechnicznych gruntu, których zakres uzgadnia z wykonawcą specjalistycznych robót geotechnicznych. (§ 4 ust. 4). Geotechniczne warunki posadawiania ustala się w szczególności w oparciu o bieżące wyniki badań geotechnicznych gruntu, analizę danych archiwalnych, w tym analizę i ocenę dokumentacji geotechnicznej, geologiczno-inżynierskiej i hydrogeologicznej, obserwacji geodezyjnych zachowania się obiektów sąsiednich oraz innych danych dotyczących podłoża badanego terenu i jego otoczenia (§5). Nie ulega zatem wątpliwości, że szczegółowe kwestie związane z projektowaniem budynku i usytuowaniem go na terenie zagrożonym osuwiskami mają być rozstrzygnięte przy sporządzaniu projektu budowlanego przez osobę posiadającą odpowiednie kwalifikacje i w postępowaniu o zatwierdzenie tego projektu i udzielenie pozwolenia na budowę. Przepisy powyższe dotyczą dalszej fazy procesu inwestycyjnego i nie mogły być zastosowane w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji o warunkach zabudowy, podobnie jak przepisy rozporządzenia wykonawczego, które będą miały zastosowanie również dopiero przy sporządzaniu projektu budowlanego obiektu sytuowanego na obszarze zagrożonym osuwaniem terenu.

Na marginesie, skoro skarżący posiłkuje się w swej argumentacji informacjami ze strony BIP, cytowanej przez Sąd, należy wskazać, że na tejże stronie zamieszczona jest informacja autorów najnowszej dokumentacji dotyczącej osuwisk w K. ( M. W., S. K. objaśnienia do mapy osuwisk i terenów zagrożonych ruchami masowymi). Autorzy wskazują, że: "Grunty położone na obszarach występowania niekorzystnych zjawisk geologicznych, w tym zjawisk i form osuwiskowych, zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Transportu, 20 Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych (Dz. U. z 2012 r., poz. 463), zaliczane są do warunków gruntowych skomplikowanych, a obiekty budowlane posadawiane w takich warunkach gruntowych do trzeciej kategorii geotechnicznej. Skutkuje to obowiązkiem wykonania dokumentacji geologiczno-inżynierskiej, zgodnie z przepisami ustawy Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2017 r., poz. 2126 z późn. Zm.). W przypadku konieczności wykonania dowolnej inwestycji budowlanej, a także prac ziemnych w granicach osuwisk powinna zatem zostać sporządzona dokumentacja geologiczno-inżynierska, w której określone zostanie położenie powierzchni poślizgu na podstawie analizy rdzeni pochodzących z pełnordzeniowanych otworów wykonanych podwójną lub potrójną rdzeniówką. Ponadto dokumentacja powinna zawierać sugestie rozwiązań konstrukcyjnych zapewniających bezpieczeństwo budowy i eksploatacji, poparte odpowiednimi obliczeniami stateczności oraz ewentualnie wskazówki dotyczące sposobu poprawy lub modyfikacji warunków podłoża. Obecne możliwości technologiczne są bardzo duże i budowanie na obszarach osuwiskowych to przede wszystkim kwestia opłacalności takiej inwestycji. Sugerowane jest, aby podstawą jakiejkolwiek inwestycji na osuwiskach był prawidłowo rozpoznany zasięg całego osuwiska wraz z wgłębnym rozpoznaniem wszystkich powierzchni poślizgu. Należy mieć na uwadze, że mimo dużych możliwości technicznych budowy w tzw. Warunkach trudnych, nadmierne zabudowywanie stoków podatnych na osuwanie może prowadzić do obniżenia ich stateczności i uruchomienie się osuwisk. Podstawową formą ograniczenia ryzyka dla osuwisk, na których istnieje zabudowa i infrastruktura, jest dbałość o sprawne systemy odprowadzania wód opadowych i roztopowych poza granice osuwisk oraz prowadzenie prac modernizacyjnych i ziemnych ze szczególnym uwzględnieniem stopnia skomplikowania warunków gruntowych". Ponadto wspomniano tamże, że osuwisko przy ul. [...] jest monitorowane wgłębnie (inklinometry, piezometry) oraz powierzchniowo (pomiary przemieszczeń nabitych punktów stałych).

Zatem także i z powyższych wyjaśnień autorów opracowań odnośnie osuwisk wynika, że najistotniejsza jest prawidłowo sporządzona dokumentacja, ale następuje to na etapie pozwolenia na budowę.

Reasumując: zdaniem Sądu ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy (art. 54 pkt 2 lit. d w zw. z art. 64 ust. 1u. p. z. p.) może następować tylko jednak w takim zakresie, w jakim nie jest objęta przepisami prawa budowlanego, a więc w granicach określonych przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami odrębnymi, bowiem skoro celem tej decyzji jest przesądzenie o zgodności zamierzonej inwestycji z przywołanymi przepisami, to ochrona interesów osób trzecich może być rozważana w tych właśnie granicach. Zaznaczyć bowiem należy, że do przepisów odrębnych wskazanych art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. nie zalicza się przepisów ustawy Prawo budowlane, bowiem nie regulują one postępowania o ustalenie warunków zabudowy lecz następny etap procesu inwestycyjnego (por. w tej kwestii m.in. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2007 r., sygn. akt II OSK 1552/06, (w:) LEX nr 327513). Tym samym Sąd nie mógł zaaprobować stanowiska skarżącego opierającego się na stwierdzeniu, iż wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy pozostaje być może w niezgodności z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, co wiąże się z zagrożeniem dla sąsiedniego budynku w trakcie realizacji planowanej inwestycji. Nie ulega przy tym wątpliwości, że kwestie związane z zagrożeniami związanymi z osuwaniem się gruntu, muszą zostać szczegółowo zbadane na etapie udzielania pozwolenia na budowę. W szczególności, wobec faktu, że zalecenie badania wynika i wynikać powinno z ustaleń decyzji o warunkach zabudowy. W ramach tego następnego etapu postępowania zanalizowana i oceniona winna zostać m.in. dokumentacja geotechniczna i geologiczno-inżynierska. Obowiązek taki nakładają bowiem w sposób wyraźny przepisy rozporządzenia wykonawczego.

W świetle powyższego zarzuty dotyczące niezastosowania przepisów prawa budowlanego czy dokonywania ustaleń w zakresie geologicznym na etapie decyzji o warunkach zabudowy ponad ustalenia dokonane przy okazji uzgodnienia – są bezzasadne.

Ostatnia kwestia dotyczy zastosowania art. 135 p.p.s.a, dotyczącego kwestii tzw. głębokości orzekania. Otóż w ocenie Sądu do poprawienia i uzupełnienia w niniejszej sprawie pozostaje analiza urbanistyczna w zakresie: 1/ poszerzenia obszaru do co najmniej trzykrotnej szerokości frontu działki 2/ wzięcia do obliczeń wszystkich zabudowanych działek w obszarze analizowanym, bez pomijania którejkolwiek, także wliczając te, które znalazły się w obszarze tylko częściowo, 3/ uzasadnienia wszelkich odstępstw od zasad wyrażonych w Rozporządzeniu.

W ocenie Sądu, na ten moment wyjaśnienie tych kwestii może zostać powierzone organowi odwoławczemu, przy czym konieczne uzupełnienie analizy może nastąpić poprzez zlecenie czynności organowi I instancji w trybie art. 136 k.p.a. Wymaga podkreślenia, że obecnie dominuje stanowisko, które zostało wyrażone dogłębnie w wyroku NSA z dnia 14 listopada 2019 r. II OSK 2967/19, LEX nr 2866126: "Zarówno postępowania w pierwszej, jak i drugiej instancji mają w pełni charakter merytoryczny, co nie wyklucza przeprowadzenia analizy urbanistycznej przez organ odwoławczy i wydania decyzji co do meritum sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w realiach sprawy niniejszej nie można podzielić stanowiska Sądu pierwszej instancji co do tego, że zasadne było uchylenie przez organ odwoławczy decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, gdyż organ ten nie mógł zastąpić organu pierwszej instancji w tak istotnej części postępowania wyjaśniającego, jaką jest zlecenie całości analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Analiza urbanistyczna jest niewątpliwie kluczowym i istotnym dowodem w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, jednakże nie jedynym. Zarówno w przepisach k.p.a., jak i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustawodawca nie zastrzegł, że dowód ten może zostać przeprowadzony jedynie przed organem pierwszej instancji. Z kolei zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie może być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli tego rozstrzygnięcia. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania stronie przysługuje prawo, by w jej sprawie orzekały dwa odrębne organy. Przedmiotem oceny organu odwoławczego nie jest tylko decyzja administracyjna, lecz sprawa administracyjna w takich granicach w jakich organ orzeka o obowiązku lub interesie prawnym strony. Przedmiotem postępowania odwoławczego jest zatem zarówno rozpatrzenie konkretnej sprawy i jej załatwienie, jak i weryfikacja decyzji organu pierwszej instancji. Złożenie odwołania ma ten skutek, że organ odwoławczy uzyskuje możliwość rozpatrzenia sprawy, w której zapadła decyzja organu pierwszej instancji.

Innymi słowy zarówno postępowania w pierwszej, jak i drugiej instancji mają w pełni charakter merytoryczny, co nie wyklucza przeprowadzenia analizy urbanistycznej przez organ odwoławczy i wydania decyzji co do meritum sprawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w tej sprawie przeprowadzenie takiej analizy przez organ odwoławczy oraz oceny wniosków z niej płynących nie przekracza możliwości organu odwoławczego do wydania w sprawie decyzji in merito. Konieczność przeprowadzenia przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego (dowodowego) i jego zakres, wynika każdorazowo z konkretnej sprawy (por. wyrok NSA z 7 grudnia 2017 r. II OSK 3011/17; wyrok NSA z 20 listopada 2012 r. II OSK 1299/11; zobacz także: R. Sawuła, glosa do wyroku NSA z 8 listopada 2011 r. II OSK 1564/10, opubl. OSP 2013/4/41, s. 281)". Przywołać tutaj można ponadto wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 15 lutego 2018 r. II SA/Rz 1277/17, LEX nr 2442521, wyrok WSA w z dnia 29 stycznia 2020 r. IV SA/Wa 3065/19, LEX nr 3085815, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 1 marca 2018 r. II SA/Sz 1439/17 LEX nr 2457116 oraz z dnia 1 marca 2018 r. II SA/Sz 18/18, LEX nr 2462653, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 24 kwietnia 2018 r. I SA/Po 209/18, LEX nr 2486101.

Wobec powyższego należało uchylić zaskarżoną decyzję, celem przeprowadzenia uzupełniającego postępowania przez organ II instancji z wykorzystaniem art. 136 k.p.a. Dopiero gdyby się okazało, że wyniki tego uzupełnienia nie dadzą się w żaden sposób pogodzić z dotychczasowymi ustaleniami, że stanowią o powstaniu całkowicie nowych okoliczności, które w istocie zagrożą zachowaniu zasady dwuinstancyjności, wówczas organ II instancji rozważy ewentualność wydania decyzji kasacyjnej.

Z wymienionych przyczyn, na zas. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c orzeczono jak w sentencji.

O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (DZ.U. 1028.265 t.j.). Na kwotę zasądzonych kosztów składają się wpis w kwocie 500 zł, opłata kancelaryjna 17 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika – radcy prawnego w kwocie 480 zł.